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IDEAS PARA UNA REFORMA DE PENSIONES


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Editado por:

Luis Carranza, Ángel Melguizo y David Tuesta


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Contenidos

Índice

Prólogo

Agradecimientos

Autores de los capítulos

pág. 7

pág. 11

pág. 15

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Índice

Parte 1: Contexto, retos y tendencias

1. Ideas para una reforma de pensiones: tendencias y retos Luis Carranza, Ángel Melguizo y David Tuesta

2. La reforma de las pensiones en América Latina: puntos de partida, principios, instrumentos e indicadores Camila Mejía y Ángel Melguizo

3. Los gastos públicos en pensiones en América Latina y sus proyecciones al 2075: evidencia de Chile, Perú, Colombia y México Noelia Bernal

Parte 2: Cobertura, mercado laboral y la economía informal

4. Objetivos y efectos de las pensiones no contributivas Javier Olivera

5. Identificando las barreras al ahorro para las pensiones David Tuesta

6. La cobertura pensional en un mundo informal: reflexiones para las reformas que vienen Solange Berstein, Mariano Bosch, Melany Gualavisi y Juan Miguel Villa

7. ¿Funcionan los incentivos monetarios para el ahorro en pensiones? A propósito de los esquemas matching contributions Luis Carranza, Ángel Melguizo y David Tuesta

Parte 3: Mercado de capitales y otras opciones de inversión para las pensiones

8. Fondos de pensiones y mercados de capitales: carteras y rentabilidades Fiona Stewart

pág. 29

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pág. 73

pág. 27

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pág. 245

pág. 127

pág. 163

pág. 187

pág. 221

pág. 247


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9. Elementos claves para la inversión de los fondos de pensiones en infraestructuras Javier Alonso, Alfonso Arellano y David Tuesta

10. Hipotecas inversas: alternativa de inversión y desacumulación de cara a la jubilación Carmen Hoyo

Parte 4: La etapa de desacumulación

11. La fase de percepción de los pagos de las pensiones: tendencias, problemas, principales desafíos y papel del gobierno

Robert Holzmann

12. Teoría de las tablas de mortalidad y desarrollos en Latinoamérica Angel Muñoz

13. Productos para la etapa de retiro, alternativas y costes Mercedes Ayuso, Montserrat Guillén y Diego Valero

14. El reto de pagar las pensiones: propuestas para el diseño de políticas William Price

Parte 5: Experiencias y lecciones del mundo para Latinoamérica

15. Evolución y reforma de los sistemas de pensiones: lecciones aprendidas en Estados Unidos y otros países desarrollados Richard Hinz

16. El Sistema de pensiones en China y el papel del mercado Yu-Wei Hu

17. Lecciones y desafíos del sistema de pensiones en Chile Olga Fuentes

18. Las comisiones administrativas de los sistemas de pensiones y sus determinantes David Tuesta

pág. 329

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pág. 393

pág. 435

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pág. 511

pág. 553

pág. 581

pág. 283

pág. 307

19. Haciendo que los sistemas de pensiones privados en Latinoamérica funcionen para los individuos Manuel Garcia-Huitron, Jurre De Haan, Eduard Ponds, Eduardo Rodríguez-Montemayor

pág. 617

pág. 327

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Prólogo

Durante los últimos 150 años el mundo ha experimentado progresos importantes, reflejados en cifras de crecimiento económico y bienestar nunca antes observados en la historia de la humanidad. De la mano de estas mejoras, casi de manera simultánea, las sociedades han venido introduciendo y perfeccionando la protección de sus ciudadanos reduciendo la incertidumbre de riesgos que pueden dañar irremediablemente la planificación de sus vidas y de sus familiares. En ese sentido, los Estados han incorporado esquemas de protección social no sólo para atender la pobreza existente sino también para desarrollar soportes preventivos que ayuden a mitigar los riesgos de caer en esta situación ante la falta de empleo, el deterioro en las condiciones de salud y la etapa de vejez.

Diferentes estrategias se han ido poniendo en marcha con el fin de lograr ese objetivo. Los esquemas de colectivización de los riesgos, bajo el cual las generaciones de trabajadores actuales pagaban los riesgos de los que no tuvieran trabajo -mucho más claro en el caso de los que estaban en situación de jubilados del mercado laboral- se encargaron de incorporar un interesante elemento intergeneracional a la solución. Más adelante, con el paso de las décadas, el fuerte incremento de la esperanza de vida en el mundo desarrollado -y que ya se empieza a observarse de forma acelerada en Latinoamérica- y la falta de instituciones económicas que velasen por la sostenibilidad de estos sistemas que cayeron en desfinanciamiento, fueron llevándolos a una necesaria transformación, brindando un mayor papel al sector privado con la instauración de esquemas financiados a través de ahorros individuales.

Más allá del debate válido respecto a las bondades de los esquemas de ahorro colectivo o individuales, o de si su gestión debe ser público o privado, el hecho real es que el mundo emergente, y entre ellos Latinoamérica, ha tenido serios problemas en lograr brindar una cobertura de protección social adecuada a sus sociedades. Enfocándonos en el caso de la protección ante el riesgo de caer en pobreza en vejez, que es atendido a través de los llamados sistemas de pensiones, se observa que en promedio, el nivel de participación de la Población Económicamente Activa de la región apenas supera los 40 de cada 100 adultos. Cómo se sabe, los promedios esconden los resultados individuales de sus países, como es el caso de Perú, donde los trabajadores que contribuyen a un sistema de pensiones se estima que es menor a 30 de cada 100 peruanos.


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La situación detrás de esta problemática es bastante conocida. Por un lado, las condiciones económicas de largo plazo de la región se ubican detrás de este reto. Por ejemplo, es clara la correlación entre mayores estándares de calidad de vida –medidos por el ingreso per-cápita y menores niveles de pobreza- y mayor cobertura de los sistemas. Por otro lado, también ha venido siendo explorado las fallas institucionales de nuestros países, observado en la ausente capacidad del Estado para hacer funcionar sus sistemas, así como el inherente papel que tiene los fallidos mercados laborales y la elevadísima economía informal que en varios de nuestros países supera el 60% de las actividades económicas.

No obstante, más allá de que los dos elementos mencionados son claves para poder dar sostenibilidad a cualquier sistema de pensiones, se aprecia también que los sistemas de pensiones basados en los ingresos generados en el mercado laboral, que tan bien han funcionado en el mundo desarrollado, no rinden adecuadamente en una región donde existen enormes bolsones de población que viven en la informalidad. Así, todo indica que mientras el centro de nuestros sistemas de pensiones siga siendo el mercado laboral formal, los resultados seguirían siendo los mismos por muchas décadas más. Bajo este contexto, ¿será posible encontrar soluciones en el diseño de los sistemas de pensiones latinoamericanos que incrementen los resultados actuales?

Siendo este tema trascendental para el bienestar de la sociedad, en la Universidad San Martín de Porres nos planteamos el reto de convocar a los más reconocidos expertos a nivel mundial para abordar el tema con la rigurosidad académica y el realismo político que se requiere. Así surge Ideas para una Reforma de Pensiones, mostrando justamente las reflexiones necesarias para abordar este tema. En sus más de 600 páginas, 27 especialistas en la temática abordan los problemas de diseño de los sistemas de pensiones, la quimera de su cobertura en la región, el rol cada vez más importante de los mercados de capitales y su regulación, los enormes retos de pagar las pensiones en un contexto en que el mundo incrementa más y más su esperanza de vida, así como los retos regulatorios que imponen las estructuras de la organización industrial con actores privados que tienen cada vez más un rol protagónico. El libro, por supuesto, recoge también las experiencias de reformas de pensiones relevantes del mundo desarrollado y emergente. Todo ello, con el fin de trasladar lecciones útiles para los gobiernos, legisladores y reguladores preocupados por el devenir de los sistemas de pensiones en sus países.

Los 19 capítulos compendiados, tienen como denominador común la búsqueda de lecciones que se trasladen a soluciones útiles y concretas. La visión de 360º que trae el libro, la constituye en un manual de consulta permanente para los hacedores de política y todo aquel interesado en los problemas de protección social de la región. Las mejores Ideas para una Reforma de Pensiones están contenidas en este volumen. Toca a los responsables de política estudiarlas, valorarlas y aplicarlas.

José Antonio Chang EscobedoRectorUniversidad San Martín de PorresDiciembre 2016


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Agradecimientos1

Los editores de este libro no hubiesen hecho posible la culminación del mismo si no hubiesen contado con la colaboración invalorable de 24 de los mejores expertos internacionales en pensiones, en algunos casos colegas de trabajo, quienes han volcado a lo largo de los 19 capítulos del libro su saber con el fin de trasladar experiencias y lecciones concretas para aquellos interesados en mejorar el estado actual de los sistemas de pensiones en Latinoamérica. Este libro se ha beneficiado notablemente del intercambio constante de ideas en diferentes momentos del desarrollo de los estudios.

Más allá de los autores, el resultado final de este libro no hubiese sido posible sin el apoyo de la Universidad San Martín de Porres, en particular del rector José Antonio Chang, que creyó en la importante contribución que este libro podría traer a Latinoamérica en un momento que se encuentra inmerso en un debate profundo para mejorar sus sistemas de pensiones. También el libro agradece el apoyo administrativo por parte de Stephani Pérez Nuñez en todas las etapas de avance del trabajo. Asimismo, agradecemos el trabajo de diseño y diagramación por parte de Hugo Farfán, y Henry Romero.

Finalmente, quisiéramos dar las gracias a una larga lista de expertos, políticos y todo aquel que siempre ha estado interesado en el tema de las pensiones, cada uno con sus propias perspectivas e ideas respecto a cómo acometer una reforma. Como consecuencia de la interacción que hemos tenido con ellos a lo largo de los años nos hemos ido nutriendo de sus ideas y sapiencia, las que quizá inconscientemente han inspirado muchas de las ideas detrás de este proyecto. Esperamos sinceramente que este libro sea de utilidad y contribuya a la construcción de mejores países.

1 Las opiniones incluidas en este libro no representan necesariamente la posición oficial de ninguna de las instituciones a las que se encuentran afiliados los editores y los autores de los capítulos del libro.


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Autores que participan en este libro

Javier Alonso

Investigador, experto en pensiones y seguros, con una lista larga de libros y artículos publicados en revistas científicas. Es economista principal de BBVA Research en Madrid y ha trabajado en la Fundación de Economía Aplicada de España (FEDEA) y en la Universidad Complutense de Madrid. Recibió el título de Bachiller y el grado de PhD en Economía por la Universidad Complutense de Madrid.

Alfonso Arellano

Tiene una amplia carrera académica con experiencia en técnicas econométricas. Trabaja para BBVA Research en Madrid. Es también profesor a tiempo parcial de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido investigador post-doctoral de la Fundación de Economía Aplicada de España (FEDEA) y profesor visitante de la Universidad de Alicante. Recibió su título de Bachiller en Economía de la Universidad Complutense de Madrid, el Máster en Economía de la Universidad Pompeu Fabra y el grado de PhD en Economía de la Universidad Carlos III de Madrid.

Mercedes Ayuso

Mercedes Ayuso, experta en métodos cuantitativos para la economía y la empresa y miembro del Grupo de Investigación de Riesgo en Finanzas y Seguros (Riskcenter, IREA-UB). Actualmente es catedrática de la Universidad de Barcelona. Entre sus líneas de investigación más relevantes destaca el análisis del riesgo de longevidad y de dependencia, temas sobre los cuales ha publicado en las principales revistas indexadas nacionales e internacionales. Recibió el premio Ferran Armengol i Tubau de seguros concedido por la Sociedad Catalana de Economía. En el 2013 fue nombrada por el Consejo de Ministros de España como miembro del Comité de Expertos para diseñar el factor de sostenibilidad de las pensiones de España. Es PhD de la Universidad de Barcelona donde obtuvo el Premio Extraordinario.


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Noelia Bernal

Noelia Bernal es PhD en Economía por la Universidad de Tilburg, profesora e investigadora del Departamento de Economía de la Universidad del Pacífico. Antes ha trabajado como profesora en la Universidad de Piura y como consultora en la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo y en la Dirección de Asuntos Económicos del Ministerio de Economía de Perú. También ha sido investigadora en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de Holanda. Cuenta con publicaciones científicas en revistas de prestigio internacional, documentos de política en instituciones del Gobierno y un libro que propone reformas al sistema de pensiones en Perú. Entre sus temas de interés destacan la seguridad social, los mercados laborales, la economía de la salud, las decisiones intra-familiares y las políticas públicas.

Solange Berstein

Es actualmente Gerente de la División de Política Financiera en el Banco Central de Chile. Previamente tuvo una larga y destacada labor como Superintendente de Pensiones de Chile entre los años 2006 y 2014. Fue previamente Jefe de la División Estudios de la Superintendencia de AFP, participando desde este cargo en la Reforma Previsional de Chile del año 2008 que transformó a la Superintendencia de AFP en Superintendencia de Pensiones. Luego trabajó en el Banco Interamericano de Desarrollo en la Unidad de Mercados Laborales. Es también Presidenta del Consejo para América Latina de Novaster, profesora en la Universidad de Chile y consultora para el Banco Interamericano del Desarrollo. Solange Berstein es Ingeniero Comercial con Mención de Economía de la Universidad de Santiago de Chile, Máster en Economía, ILADES/Universidad de Georgetown y PhD en Economía, Universidad de Boston.

Mariano Bosch

Especialista senior en la División de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) donde lidera proyectos de investigación en área de mercados laborales, pensiones y políticas de bienestar. Antes de unirse al BID trabajó como consultor en el Banco Mundial y como profesor en la Universidad de Alicante. Mariano ha publicado diversos artículos en el área de mercados laborales y desarrollo en revistas de reconocido prestigio como American Journal, Applied Economics, Journal of Development Economics, World Bank Economic Review and Labor Economics. Mariano posee un PhD en Economía otorgado por la London School of Economics.

Luis Carranza

Presidente Ejecutivo del Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), para el período 2017-2022. Ministro de Economía y Finanzas del Perú en dos oportunidades y considerado como el mejor Ministro de Economía de la región Latinoamericana por América Economía. Director del Centro para la Competitividad y el Desarrollo, de la Escuela de Economía de la Universidad San Martin de Porres y de importantes empresas del país y del exterior. En su trayectoria laboral ha ocupado importantes puestos en entidades nacionales e internacionales tales como el Fondo Monetario Internacional, la Reserva Federal de Minneapolis, BBVA y el Banco Central de Reserva del Perú. Es economista de la Universidad Católica y obtuvo el título de PhD en Economía en la Universidad de Minnesota en los Estado Unidos.

Jurre De Haan

Es uno de los gestores de activos más reputados en Europa. Actualmente es Asesor de Política Estratégica de APG, trabajando entre Holanda y Bruselas. Interactúa permanentemente con la Federación Europea de Proveedores de Retiro, organización gremial basada en Bruselas. Desde ahí se encarga de absolver consultas de la Unión Europea. Entre 2014 y 2016 realizó la coordinación técnica de un influyente reporte sobre el futuro del sistema de pensiones holandés para el Consejo Socio-Económico (SER) una institución independiente de asesoría al gobierno holandés. En el pasado ha trabajado también como asesor del Ministro de Finanzas de Holanda. Jurre De Haan ha recibido su título de Máster en Economía y Finanzas de la Vejez en la Universidad de Tilburg y tiene el título de Bachiller en la misma institución.

Olga Fuentes

Olga Fuentes inició su carrera en la Superintendencia de Pensiones en el año 2009. Fue nombrada Intendente de Regulación en septiembre de 2014. Entre los años 2009 y 2014, fue Jefe de la División de Estudios de la misma institución. Es Ingeniera Comercial con mención en economía de la Universidad de Chile, con un Magister en Finanzas de la misma universidad. Además posee el grado de Doctor en Economía de la Universidad de Boston. Ha trabajado como economista en el área de Economía y Finanzas Internacionales del Banco Central de Chile y como analista de investigación en una importante corredora de bolsa chilena. Después de terminar su tesis doctoral, entre los años 2007 y


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2009, fue asesor senior en el Ministerio de Hacienda de Chile. Ha sido consultor para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y participado en conferencias internacionales en materia de pensiones. Se ha desempeñado como instructor de economía y finanzas en Chile y Estados Unidos. Además es autora de artículos en las áreas de inversión de los fondos de pensiones, riesgo de pensiones, estrategias de inversión, seguro de cesantía, educación previsional, economía del trabajo y macroeconomía aplicada. Actualmente es Vicepresidente de la International Organization for Pension Supervisors (IOPS).

Manuel García-Huitrón

Experto en pensiones con una amplia carrera desplegada entre Estados Unidos, Latinoamérica y Europa. Actualmente se desempeña como Economista Senior del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Previo a ello trabajó en APG-Holanda en la posición de Estratega Senior. Anteriormente fue Director de Investigación y Análisis de la Asociación Mexicana de Fondos para el Retiro-AMAFORE y Director Estratégico de Planeamiento de Afore XXI Banorte en México. También fue Investment Policy Specialist del Banco Mundial en los Estados Unidos, Economista de Pensiones de Capital Consulting en Chile, Associate Research Scholar de Yale School of Management de los Estados Unidos y Asesor para el Ministerio de Finanzas de México. Cuenta con varias publicaciones y libros en su haber. Obtuvo el título de Bachiller en Economía del Instituto Tecnológico Autónomo de México, el grado de Máster de la Universidad de Yale de los Estados Unidos en Economía y Desarrollo Internacional, así como el Máster en Economía y Finanzas del Envejecimiento en la Universidad de Tilburg, Holanda.

Melany Gualavisi

Melany Gualavisí es consultora de la División de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo desde abril de 2014. Anteriormente trabajó como consultora en el Banco Mundial, en su sede en Ecuador, y como consultora y asesora para distintas instituciones públicas en ese mismo país, como la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. Melany cuenta con una Licenciatura en Economía por la Universidad Católica del Ecuador y posee un Máster en Economía del Desarrollo por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, en donde a su vez trabajó como asistente de investigación.

Montserrat Guillén

Es catedrática del Departamento de Econometría de la Universidad de Barcelona. Actualmente es Profesor Visitante Honoraria de la Facultad de Ciencias Actuariales y Seguros en City University of London. Fue Investigadora Visitante de University of Texas Austin (USA) y de la Universidad de París II. Ha sido premiada con la ICREA Academia Distinction. Sus investigaciones se centran en temas de estadística actuarial y gestión cuantitativa del riesgo. Cuenta con varios libros y artículos científicos publicados en revistas indexadas. Es editora asociada del Journal of Risk and Insurance, Editora Senior del Astin Bulletin, co-editor del North American Actuarial Journal y fue Editora en Jefe hasta 2014 del SORT-Statistics and Operations Research Transactions. Ha sido premiada por la Casualty Actuarial Society y ha recibido the International Insurance Prize. Ha sido presidente del European Group of Risk and Insurance Economists. Es miembro de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras. Recibió el grado de Máster of Science en Matemáticas y Estadística Matemática y su PhD en Economía en la Universidad de Barcelona. Tiene también el grado de Máster of Science en Data Analysis de la University of Essex (United Kingdom).

Richard Hinz

Uno de los mayores expertos internacionales en sistemas de pensiones en el mundo. Ha ocupado varios cargos de alta dirección en el Banco Mundial en temas de protección social. Ha sido también el Director del Programa de Educación Financiera del Banco Mundial y del Fondo Fiduciario para la Educación. Fue Director de la Oficina de Política e Investigación de Seguridad Social del Departamento de Trabajo de Estados Unidos y desde este cargo fue Presidente del Grupo de Trabajo de la OCDE sobre Pensiones Privadas. Ha contribuido a la reforma de las pensiones en muchos países del mundo a través de programas de asistencia técnica del Gobierno de Estados Unidos, el Banco Mundial, la OCDE y la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones (IOPS).

Robert Holzmann

Robert Holzmann es Professor de Economía y Fellow of the Austrian Academy of Sciences (Vienna); Profesor Honorario del Social Security Research Center, del cual fue previamente su director, University of Malaya (Kuala Lumpur); Honorary Chair, Centre of Excellence in Population Ageing Research, University of New South Wales (Sydney); and Research Fellow of IZA (Bonn) y CESifo (Munich). Ha desempeñado labores académicas en Austria y Alemania y ejerció varios puestos relevantes en el Fondo Monetario Internacional, la OECD y el Banco


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Mundial. Es MBA por la Universidad de Graz (Austria) y PhD en Economía por la Universidad de Viena.

Carmen Hoyo

Reconocida experta del funcionamiento de los sistemas de pensiones en México Es en la actualidad la Gerente de Remuneraciones y Beneficios del Banco de México-Banxico. Anteriormente fue la Responsable de Análisis de Seguros para Latinoamérica en BBVA y previamente la Economista Senior en Pensiones de BBVA Research. En años anteriores tuvo responsabilidades en la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro de Retiro (CONSAR) y por la Comisión Nacional de Seguros y Finanzas de México. Carmen Hoyo tiene el Título de Actuaria y cuenta con una Maestría en Finanzas de la Universidad Nacional de México. Ha desarrollado varias investigaciones que se centran en los sistemas de pensiones y la inclusión financiera, publicadas en revistas especializadas.

Yuwei -Hu

Yuwei Hu es uno de los expertos que conoce mejor el desarrollo del sistema de pensiones en China. Actualmente es Research Fellow de la Remin University of China en Beijing y Socio de Junfun Capital Management, también en Beijing-China. Trabajó previamente como Experto de Pensiones del Grupo BBVA en Beijing. Previamente, trabajó con la Comisión Europea como Visiting Fellow. Fue miembro de la División de Asuntos Financieros de la OCDE, y en el Departamento de Economía. Durante ese periodo sus principales funciones eran asesorar al gobierno chino sobre diversos temas económicos, incluyendo el sistema de seguridad social, el sistema financiero, mercado de trabajo, entre otros. Trabajó también como investigador post-doctoral en la Universidad de Oxford y ha prestado asistencia técnica a varias organizaciones internacionales, entre ellas el Banco Mundial, el FMI y IOPS. Tiene el grado de PhD de la Universidad de Brunel en el Reino Unido, Máster en Negocios de la Universidad de Leed en el Reino Unido y una estancia post-doctoral en la Universidad de Oxford.

Camila Mejía

Camila Mejía es especialista en Modernización del Estado en la División de Capacidad Institucional del Estado en el Banco Interamericano de Desarrollo en donde se ha enfocado en la implementación de programas

de reforma institucional, racionalización estatal, sistemas de identidad y registro civil y seguridad ciudadana. Previamente a esta posición, trabajó en la División de Mercado Laboral y Seguridad Social del BID enfocándose en la reforma del sistema pensional en Jamaica y programas de inserción de grupos vulnerables al mercado laboral en Brasil. A su vez, Camila trabajó en el Centro de Desarrollo de la OCDE y realizó investigación para el Departamento Nacional de Planeación (DNP) de Colombia sobre los sistemas pensionales y los esquemas de pensiones no contributivas en América Latina y el Caribe.

Ángel Melguizo

Economista Jefe de la Unidad de América Latina del Centro de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD). Anteriormente, entre 2012 y 2014, fue Especialista Líder de la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Antes de unirse al BID, fue vocal asesor de la Oficina Económica del Presidente del Gobierno de España y economista principal del Servicio de Estudios del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), especializado en análisis sobre la reforma de las pensiones en América Latina, política fiscal y crecimiento económico. Sus intereses de investigación incluyen la región de América Latina, y temas de desarrollo, política fiscal y pensiones. Cuenta con un PhD en Economía Pública y una licenciatura en Economía por la Universidad Complutense de Madrid.

Ángel Muñoz

Uno de los mayores expertos en técnicas actuariales con experiencia en la asistencia de reformas de pensiones en varios países latinoamericanos. Entre 2013 y 2015, estuvo adscrito a la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Inter Americano de Desarrollo. Ha sido actuario en entidades aseguradoras como Mapfre, Aegon, Argentaria Vida y BBVA Seguros. Estuvo trabajando durante 12 años en el desarrollo del sector previsional latinoamericano desde la unidad de Pensiones y Seguros de América de BBVA, colaborando en estudios para la reforma de los sistemas previsionales de Chile, México, Perú, Colombia y Argentina. Tiene una Licenciatura en Ciencias Empresariales y el Título de Actuario por la Universidad Complutense de Madrid.


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Javier Olivera

Es Investigador del Luxembourg Institute of Socio-Economic Research (LISER). Sus campos de investigación son la economía pública, la economía de la desigualdad, pensiones y demografía económica. Javier cuenta con varias publicaciones científicas en revistas y libros de prestigio internacional como por ejemplo Science, Journal of Development Studies, Journal of Social Policy y el Handbook of Income Distribution. Ha sido profesor invitado en la KU Leuven, University College Dublin, Pontifica Universidad Católica del Perú (PUCP) y Universidad de Piura. Javier fue miembro de la comisión de expertos para la reforma del sistema de pensiones peruano en 2012. Obtuvo su PhD en Economía en la KU Leuven, un Máster en Economía en la Universidad de Essex y su bachillerato en la PUCP.

Eduard Ponds

Es experto en la economía de las pensiones, en particular en el campo de los fondos de pensiones, el re-diseño de planes de pensiones, gestión de riesgos, riesgo intergeneracional, así como aproximaciones ALM del tipo clásico y los basados en valor. Sus publicaciones se han centrado principalmente en pensiones colectivas, en particular en lo relacionado al sector de fondos de pensiones en Holanda y otras geografías. Actualmente es profesor titular de la Economía de los Planes de Pensiones Colectivas en la Universidad de Tilburg y trabaja en APG (All Pensions Group). Ahí se ha desempeñado como Actuario, Investigador Senior, Gerente de Pensiones, Estratega de Pensiones y actualmente es el Director de Investigación de Pensiones Colectivas. Posee el grado de PhD en Economía de la Universidad de Tilburg.

Eduardo Rodríguez-Montemayor

Forma parte del Departamento de Economía de INSEAD y es Senior Research Fellow de la Iniciativa de Competitividad Europea de INSEAD. Dirige, en asociación con firmas globales y varios hacedores de política, la aproximación intelectual así como la ejecución de proyectos relacionados a la política económica, competitividad e innovación tecnológica. Es consultor de la OECD, el BID, y las Naciones Unidas en varios proyectos estratégicos y ha estado activamente interactuando con la Asamblea de la Agenda Digital de la Unión Europea. Eduardo Rodriguez-Montemayor trabajó anteriormente en el sector financiero de México para el regulador de pensiones (CONSAR) y por la Conferencia Americana de Seguridad Social.

William Price

Trabaja en el Banco Mundial en temas de regulación y supervisión para los sistemas de pensiones. Tiene amplia experiencia en países de Latinoamérica, Asia, Reino Unido, Unión Europea y Europa del Este. Su trabajo también ha contado con el desarrollo de misiones y proyectos específicos en varias de estas geografías. Fue anteriormente el Director de Políticas del Regulador de Pensiones del Reino Unido. Ha trabajado con la OECD así como con la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones. Cuenta con varias publicaciones en revistas especializadas y en libros sobre la materia. Inició su carrera en el Ministerio de Finanzas del Reino Unido, así como en el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Es Economista de la Universidad de Oxford y obtuvo el Máster en Economía de la College London. Es actualmente miembro de la Real Sociedad de Economía y del Chartered Institute of Insurance.

Fiona Stewart

Fiona Stewart trabaja para la Unidad de Mercados de Capitales del Banco Mundial. Trabajó durante 8 años en la división de Asuntos Financieros de la OECD y coordinó las labores de la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones. Tiene también amplia experiencia trabajando dentro de la industria de pensiones. Ha sido directora de American Express Asset Management en Japón donde era responsable de invertir 2 mil millones de dólares en activos de mercados asiáticos, como parte de un equipo que gestionaba 20 mil millones de dólares. Fiona obtuvo sus títulos en la Universidad de Oxford y en Johns Hopkins University y cuenta con la calificación internacional financiera del CFA. Tiene varias publicaciones en su haber.

David Tuesta

En el 2017 fue nombrado por el gobierno peruano como miembro de la comisión de Reformas de Protección Social, encargado de la reforma de pensiones. Tiene una amplia lista de libros e investigaciones sobre pensiones y sistemas financieros publicadas por casas editoriales de prestigio y revistas científicas indexadas. Es Economista Jefe de la Unidad de Inclusión Financiera de BBVA Research. Fue Director de Estudios Económicos de la Oficina Nacional de Impuestos-SUNAT del Ministerio de Economía de Perú, Director en el Regulador Nacional de la Energía (Osinergmin) y Economista de Apoyo Consultoría. Colaborador en proyectos de investigación con el Banco Mundial, OECD y el Banco Interamericano de Desarrollo. Ha sido profesor en la Universidad Autónoma de Madrid, Pontificia Universidad Católica y Universidad de Lima. Es miembro de la Red Econolatin


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de la Universidad Autónoma de Madrid. David es licenciado en Economía en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Bachiller en Ciencias Sociales en la Pontificia Universidad Católica del Perú, Máster de la Universidad de Minnesota en los Estados Unidos, y PhD en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Diego Valero

Uno de los mayores expertos en España en el sistema de la Seguridad Social y en Pensiones. Profesor de la Universidad de Barcelona. Cofundador y presidente de Novaster, consultora de pensiones líder en España y Latinoamérica en asesoramiento previsional. Consultor de varias empresas, asesor de entidades financieras y en Latinoamérica ha liderado proyectos de reformas legislativas en materia de pensiones y es consultor de la OCDE y el BID. Actualmente es director del London School of Economics - Global Pension Programme. Autor de varios libros y artículos, ha comparecido en repetidas ocasiones ante la Comisión Parlamentaria del Pacto de Toledo para la reforma de las pensiones en España. Es PhD en Economía por la Universidad de Barcelona, Actuario por la misma universidad, y Diplomado en Alta Dirección de Empresas por el IESE.

Juan Miguel Villa

Juan M. Villa es consultor de la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Posee experiencia en el diseño, monitoreo y evaluación de políticas en el ámbito de la protección social y mercados laborales en el BID y en varias agencias de las Naciones Unidas. Sus publicaciones se han enfocado en la evaluación de políticas públicas, el estudio de la influencia global de la política social y en el desarrollo de software estadístico. Juan M. Villa ha obtenido su PhD en Políticas y Administración de Desarrollo de la Universidad de Manchester, en el Reino Unido. Es economista y Máster en economía de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Colombia.

PARTE 1Contexto, retos y tendencias


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CAPÍTULO I


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El mundo se encuentra afectado por varias tendencias globales que impactan sobre la capacidad de plantear adecuadamente las políticas de seguridad social. Las pensiones de jubilación enfrentan, en particular tres grandes temas: las transformaciones demográficas; dificultades estructurales en las cuentas presupuestarias de los gobiernos para atender el llamado “estado del bienestar”; y, un escenario financiero complejo que limita la posibilidad de obtener rentabilidades razonables a largo plazo.

Es importante señalar que más allá de estos riesgos globales, los países en vías de desarrollo conviven con barreras adicionales para asentar un sistema de pensiones que funcione. Bajos ingreso per cápita, desigualdad, pobreza, precaria institucionalidad, ineficiencia en el funcionamiento de los mercados y el predominio de las economías informales, resumen en gran medida las complejidades.

Dicho lo anterior, cuando se habla de una reforma de pensiones, no existe una respuesta única. Los retos y los problemas difieren en torno a la dimensión de los mismos y la realidad que toca enfrentar. Las recomendaciones para un mundo desarrollado, donde las instituciones funcionan relativamente bien y la economía informal es reducida, no pueden trasladarse de manera directa a las realidades emergentes. Es cierto, por ejemplo, que los cambios demográficos vienen llevando a los países desarrollados a realizar ajustes paramétricos, e irá dándose con mayor intensidad en los países emergentes; no obstante, es cierto también que ese no será el único paso que estos últimos deberán realizar para transformar sus sistemas de pensiones.

1. Un sistema de pensiones ideal

La reforma de los sistemas de pensiones es un tema mundial, que forma parte central de todas las agendas de política económica. Se puede anticipar

Ideas para una reforma de pensiones: tendencias y retos



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que la reforma de un sistema de pensiones tiene múltiples objetivos que varían dependiendo de determinados factores, tales como la situación fiscal, capacidades institucionales, aspectos idiosincráticos, tradición histórica del funcionamiento de la seguridad social, la economía política y las urgencias sociales y financieras. Es por ello que las respuestas de política varían de realidad en realidad y de momento a momento. En varias oportunidades las decisiones pueden ser políticamente complejas, por lo que los gobiernos prefieren “enterrar la cabeza en la arena, realizando ajustes mínimos, dejando la aplicación de las estrategias de reforma dolorosas al siguiente gobierno” (Barr y Diamond, 2010)

Más allá de las particularidades que puede tener cada reforma, hay algunos elementos comunes que se consideran como objetivos deseables de un sistema de pensiones ideal. De acuerdo a Diamond y Barr (2008 y 2010) un sistema de pensiones debe cumplir con la tarea de suavizar el consumo de las familias en el largo plazo, evitar que las personas en situación de vejez caigan en la pobreza, así como facilitar los objetivos redistributivos que tiene toda sociedad. Estas acciones buscan contrarrestar comportamientos que son parte esencial de la condición humana, y que tienden a dar mayor preferencia al consumo actual, debido al descuento hiperbólico que solemos darle al futuro (Thaler, 2016; Thaler y Benartzi, 2013; Benartzi, 2012). Sin la existencia de un sistema de pensiones, trasladaríamos la responsabilidad absoluta a los individuos, poniendo en riesgo la capacidad de generar ahorros para un período cada vez más largo de retiro, incrementando así la probabilidad que determinados colectivos de la población caigan en situación de pobreza. Esto último, evidentemente, puede verse exacerbado por otras condiciones estructurales del país.

Cumplir con estos objetivos centrales, implica contar con la acción del Estado combinando el soporte de los recursos públicos y privados. Hasta los años 80s, se podía decir que el presupuesto público tenía el mayor peso en esta combinación; hoy, sin embargo, esto ha variado sustancialmente, dándosele mayor cabida al desarrollo de estrategias de ahorro privado (Gill et al, 2005; Modigliani y Muralidhar, 2005; Barr y Diamond, 2008; Barr y Diamond, 2010). Este cambio, en la combinación público-privada en los sistemas de pensiones trae como consecuencia el traslado de mayores responsabilidades a los individuos respecto al ahorro para el futuro retiro, lo que pone sobre el tapete otros objetivos dentro de la agenda de una reforma de sistema de pensiones. Así, la mayor exposición de las familias a estrategias de ahorro para la vejez los coloca frente a las imperfecciones de los mercados, donde la información asimétrica y la falta de educación financiera para tomar decisiones informadas son cada vez temas de alta sensibilidad tanto en la etapa de acumulación como en la de desacumulación

(Orzag y Stiglitz, 2001; Mitchell y Lusardi, 2012; Diamond y Barr, 2008). La reforma de pensiones también incorpora otras preocupaciones por el cuidado de la regulación financiera para asegurar una buena gestión de las compañías de pensiones, la correcta gestión de los riesgos de inversión; los impactos de los riesgos de longevidad sobre el flujo de pensiones futura y los productos para el retiro como las rentas vitalicia, así como temas de competencia y costes administrativos (comisiones) de la gestión de los fondos de pensiones (Gratton y Scott, 2016; Modigliani y Muralidhar, 2005; Diamond y Barr, 2008; Gill et al, 2005).

Otra manera de ver los objetivos de un sistema de pensiones es a partir de los resultados deseables, de tal forma que se brinde un flujo de ingresos adecuados en la etapa de retiro; una participación amplia en los sistemas, ahorrando en la etapa laboral activa; una cobertura en vejez también extendida; flexibilidad para adaptarse oportunamente ante cambios en las tendencias globales; y, que los mecanismos de ahorro incorporados sean sostenibles desde una perspectiva financiera y de eficiencia (Demirgüc-Kunt et al, 2016; Bosch et al, 2013; Gill et al, 2005; Diamond, 2008). Los temas de sostenibilidad financiera y eficiencia, no son temas fáciles y envuelven discusiones basadas en interpretaciones del rol del Estado y del mercado, así como de las implicancias que el diseño de pensiones tenga sobre mayores o menores distorsiones en el mercado laboral, especialmente en economías donde la informalidad ya supone una barrera importante para el ahorro a largo plazo.

2. Previas reformas y la necesidad de otras más

Decíamos que las pensiones son un tema recurrente de una agenda de reforma. Un matiz a destacar, sin embargo, es que el estar en esa lista no asegura nada; es decir, al final, la reforma de pensiones puede quedar simplemente en palabras y nunca llegar a buen puerto ni ser implementada. Es interesante observar que en las últimas tres décadas, se ha presentado una oleada de reformas en el mundo, impulsadas en gran proporción por necesidades de lograr una mayor sostenibilidad financiera de las cuentas fiscales; y en menor medida por aspectos relacionados a incrementar la participación o mejorar las pensiones.

No hay duda respecto a la relevancia de la sostenibilidad financiera, como pieza necesaria de una reforma. La receta clásica, y evidente, en estos casos, es el de realizar ajustes de carácter paramétrico y estructural. Los primeros orientados a hacer consistentes con la realidad que toca al país con las edades de jubilación, reducir los beneficios pensionarios, elevar los requisitos de acceso para una pensión y/o incrementar las tasas de contribución. En un ámbito más


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estructural, los países se han visto también obligados a realizar cambios en la combinación de la forma como se proveen estas pensiones, dando mayor espacio a los esquemas de ahorro privado –de carácter obligatorio o voluntario- con mayor exposición a los mercados financieros (Holzmann y Palmer, 2006; Modigliani y Muralidhar, 2005).

Es así que se ha podido observar como el denominado “estado del bienestar”, financiado por los presupuestos públicos se ha venido reduciendo sustancialmente. Al respecto, si bien se suele mencionar con frecuencia los cambios profundos que en esta línea vienen experimentando los países desarrollados, durante los ochentas y noventas, Latinoamérica ha sido una de las pioneras en ejecutar reformas de pensiones de cortes muy profundos, empujada por las urgencias de la sostenibilidad financiera. El denominado “modelo chileno”, que eliminó en dicho país el esquema público de reparto en los ochentas, e incorporo una única base para el sistema de pensiones basado en el ahorro privado obligatorio a través de empresas especializadas a las que denominó Administradora de Fondo de Pensiones (AFP), tuvo un impacto positivo en cuanto al control de una vulnerabilidad fiscal proveniente de la seguridad social de ese entonces (Melguizo et al, 2009). Así, el “éxito” desde esta perspectiva, fue recogido como eje central de las recomendaciones de reforma a otros países por parte de varios organismos multilaterales. Modelos similares al de Chile se fueron adaptando a partir de los noventas en Argentina, Colombia, México, Perú, República Dominicana, El Salvador, entre otros (Kay y Sinha, 2008; Modigliani y Muralidhar, 2005; Gill et al, 2005).

Si bien las reformas latinoamericanas, que siguieron el patrón de Chile, lograron solucionar en unos casos y mitigar en otros los temas de sostenibilidad fiscal, no realizaron mayores avances en los objetivos de generar sistemas de pensiones de cobertura amplia en la participación, ni en la generación de pensiones adecuadas para la población. Estos esquemas privados, al final, sólo funcionaban para los trabajadores de la economía formal que podían mantener periodos de cotización larga durante su etapa laboral activa, generando problemas redistributivos y de inequidad, siendo los trabajadores varones, con mayores rentas y más años de educación, los que lograban mejores tasas de reemplazo (Bernal et al, 2008; Bernal et al, 2009; Modigliani y Muralidhar, 2005). Así, los países con mayores niveles de economía informal, se veían condenados a tener sistemas de pensiones con reducida participación, y con bajas (o muy bajas) tasas de reemplazo para aquellos trabajadores con carreras laborales muy discontinuas.

Adicionalmente, la incorporación del pilar obligatorio de pensiones bajo administración privada, también trajo consigo preocupaciones en cuanto al

comportamiento de esta nueva industria en Latinoamérica, a su capacidad y calidad de gestión de los portafolios, los rendimientos generados en los mercados de capitales, competencia en el mercado y las consecuentes comisiones de administración que no han estado libres de cuestionamiento en ninguno de los países reformados (Gill et al, 2005).

Ante estas nueva preocupaciones, Chile implementó entre el 2006-2007 un conjunto de reformas profundas bajo la llamada “Comisión Marcel” (Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, 2006) en la búsqueda de cerrar los flancos no cerrados con el “modelo chileno” hacia una mayor participación en el sistema, mejoras en las pensiones, reducción de inequidad en grupos vulnerables, y afrontar temas de competencia en la industria de AFPs. Se implementaron reformas interesantes en esta línea, pero en la búsqueda de una mayor profundización otra comisión de expertos, la llamada “Comisión Bravo”, emitió otro informe (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, 2015) para profundizar mayores cambios en el ámbito de las pensiones solidarias, aumentar el ahorro en el pilar contributivo, incrementar la edad de jubilación e incentivar el trabajo de los de mayor edad, continuar con la disminución de brecha de género, reducir los riesgos que enfrentan las pensiones de los trabajadores, incentivar una mayor competencia en la industria, reducir la incertidumbre, entre otros. En el resto de países de Latinoamérica, sin embargo, poco o nada se ha hecho para el avance en reformas de pensiones en esta línea, salvo algunas acciones puntuales en el ámbito de las comisiones de administración y algunas otras acciones que han estado lejos de acciones más concretas de largo plazo que estuviesen orientados a mejorar los sistemas de pensiones en cuanto a ampliar la cobertura y la generación de un mayor ahorro destinado a mejorar las pensiones. Dado este contexto, la búsqueda de ideas para implementar una verdadera reforma de pensiones se hace impostergable.

3. Objetivo y estructura del libro

Una reforma de pensiones, por tanto, es un proceso que no tiene una sola vía. Más allá de las tendencias globales y aspectos financieros domésticos que impactan sobre cada país, hay que lidiar también con los aspectos idiosincráticos que influyen en la tradición histórica de las políticas de seguridad social así como con la propia dinámica de la economía política. Pensar en una reforma de pensiones implica abordar todas estas temáticas de manera integral, en búsqueda del mejor equilibrio posible dado las diferentes fuerzas que entran en juego.

Así, con el objetivo de abordar el tema de la agenda de las reforma de pensiones, se ha estructurado este libro en cinco partes: (1) el contexto que enfrenta las


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reformas, (2) aspectos de cobertura y el mundo de la informalidad; (3) el rol del mercado de capitales; (4) aspectos básicos durante la etapa de desacumulación; y finalmente, recoger lo más resaltante de (5) algunas experiencias y lecciones en reformas de pensiones. Para ello, este libro ha sumado la participación de 27 reconocidos expertos internacionales en pensiones con el fin de integrar sus ideas y conseguir así una visión estructurada.

La parte 1 del estudio, a la que denominamos Contexto, retos y tendencias busca integrar aspectos generales de los sistemas de pensiones, tantos aquellos relacionados con la reforma de pensiones, las diferentes realidades que se enfrentan, las repercusiones de las transformaciones globales claves, así como la importancia de los sistemas de pensiones como pieza fundamental en una economía, desde una perspectiva del crecimiento económico. Los capítulos contenidos en esta primera parte, permitirán adquirir una comprensión global de los puntos centrales de una reforma de pensiones. Ello implica, por un lado, tener en cuenta un buen conocimiento de las condiciones financieras y macroeconómicas de los países, y por el otro, comprender la dinámica de la economía política. Prestar atención a este último es fundamental para definir los pasos necesarios para que una reforma de pensiones sea posible.

La parte 2 que lleva por título Cobertura, mercado laboral y la economía informal, centra el foco en una de las áreas más agudas de los sistemas de pensiones, particularmente en la de la mayoría de las economías en vías de desarrollo. El funcionamiento estructural de las economías condiciona el sistema de pensiones con los que cuentan los países, hecho que en las realidades emergentes se aprecia con mayor claridad. Problemas como el de los bajos niveles de ingresos, desigual distribución de la renta, pobreza, mercados laborales e informalidad, restringen la posibilidad de ahorrar con objetivos de largo plazo y cubrir de esta manera los riesgos derivados de dejar de trabajar durante la vejez. Esta sección comienza planteando los riesgos inmediatos que enfrentan las personas que se encuentran en el período de jubilación y no cuentan con la debida atención de una red de seguridad social mínima que eviten caer en pobreza. Bajo este contexto, la necesidad de contar con un sistema de pensiones sociales (no contributivas) establecidas en un nivel que no se conviertan en un desincentivo a ahorrar es una pieza importante que no es fácil de diseñar, pero que sabemos necesaria. Teniendo esto como elemento clave, se plantea en esta sección aspectos que permitan pensar en soluciones a los problemas de la baja participación en sistemas de pensiones, en un contexto de mercados laborales distorsionados, y la presencia de elevada informalidad. Este escenario, nos permite discutir si hay incentivos suficientes que puedan aplicarse para que los trabajadores en el sector informal logren ahorrar para la vejez a través de mecanismos apropiados.

Considerando la importancia que han ido tomando las soluciones privadas en las reformas de pensiones implementadas en el mundo y la búsqueda de rentabilidades de los ahorros para el retiro a través de la gestión de portafolios, la parte 3 del documento se organiza bajo el título de Mercado de capitales y otras opciones de inversión para las pensiones. El éxito de un sistema de pensiones privados, descansa en gran medida en la manera como interactúen con el mercado de capitales y se nutran mutuamente, como se ha observado en varias de las experiencias latinoamericanas. Esta sección parte discutiendo la forma como los sistemas de pensiones se organizan, los principios básicos de la gestión del portafolio; los factores relevantes en el balance de riesgos y oportunidades teniendo en cuenta los diferentes perfiles laborales en diferentes etapas de ciclo de vida; y como gestionar los portafolios financieros una vez las personas se encuentran en la etapa de desacumulación. Finalmente, un aspecto importante a destacar en la gestión de inversiones es la presencia de activos menos tradicionales, que cada vez van tomando mayor presencia como es la mayor exposición de las inversiones a los proyectos de infraestructuras.

La cuarta parte del libro, discute con detenimiento La etapa de desacumulación en los sistemas de pensiones. Partimos detallando todos los factores que inciden sobre la gestión de la etapa de desacumulación, tanto desde una perspectiva teórica como de las experiencias concretas que vienen afectando las dificultades de cumplir con los compromisos adquiridos cuando no se realizan los ajustes necesarios que contribuyan a mitigar los riesgos. Uno de los instrumentos claves para esta etapa son los cálculos de las tablas de mortalidad, como base de los múltiples productos que sirven de seguro para el riesgo de envejecimiento, como son las rentas vitalicias. Existe mucho desconocimiento respecto a los aspectos fundamentales de su funcionamiento, por lo que se busca presentarlo de manera simple para el entendimiento amplio del público general, brindando ejemplos de los diferentes desarrollos en Latinoamérica. También esta sección pone sobre la mesa los diferentes productos que existen para esta etapa, haciendo una buena disección de los riesgos y ventajas que presentan cada uno de ellos. Finalmente, se hace un foco sobre las hipotecas inversas, un tema que puede ser muy relevante en países donde las inversiones inmobiliarias se han convertido en un canal de ahorro importante y que pueden servir de base para complementar las pensiones si estas logran ser viablemente desacumulables. Al respecto, a manera de ilustración, se realiza en uno de los capítulos un cálculo para el Perú de cuál sería el nivel de tasa de reemplazo pensional que potencialmente podría obtenerse de una hipoteca inversa.

El libro concluye desarrollando una quinta parte dedicada a las Experiencias y lecciones del mundo para Latinoamérica. La sección se inicia con un balance


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de las experiencias de reforma de pensiones en los países desarrollados cuyas enseñanzas son muy ilustrativas considerando que dichas geografías ya se encuentran enfrentando de lleno muchos de los problemas derivados de los cambios demográficos -como los problemas de acelerado incremento en la esperanza de vida y reducciones en las tasas de natalidad- tendencias que enfrentarán las economías emergentes, algunas más temprano que tarde.Luego esta sección gira hacia el mundo emergente, empezando por el gran gigante económico que es China, quien viene transitando hacia reformas estructurales aceleradas en su seguridad social, en una carrera contra el reloj que le impone la estructura de su pirámide demográfica que combinan altos niveles de longevidad y bajas tasas de natalidad. Será importante observar en el caso chino, las diferentes iniciativas que buscan promover un mayor ahorro privado bajo la incorporación de incentivos. Esta quinta parte, pasa luego a diseccionar lo que ha sido las reformas en el sistema de pensiones de Chile, que se constituye en referente para Latinoamérica. En este caso, el tránsito desde los ajustes de los ochentas orientados hacia la sostenibilidad financiera de la seguridad social hacia reformas más enfocadas hacia la cobertura, reducciones de inequidad, y competencia del mercado, marca la pauta de lo que podrían ser reformas en países que siguen modelos de pensiones similares. Finalmente, esta sección cierra discutiendo dos temas complejos, que han dominado gran parte del debate político de las pensiones y que han derivado en acciones recientes, quizá con escasa reflexión técnica. Uno de estos temas es el de las comisiones de administración, donde se presenta una discusión teórica de por qué pueden ser altas en algunos países. Luego de esto cerramos con una visión final respecto al futuro de los esquemas de contribuciones definidas en Latinoamérica, subrayando los caminos hacia donde han estado yendo luego de la reforma de los noventas, y hacia dónde podrían ir.

4. El camino interminable de las reformas de pensiones

El camino exacto que debe seguir una reforma de pensiones nunca está completamente señalado. Se suelen conocer las falencias de sus sistemas así como gran parte de sus problemáticas, pero el hecho de que las soluciones concretas se muevan entre lo técnico, la política y la incertidumbre de las transformaciones globales, hace que su grado de avance y dirección no suela conocerse. Quizá la mejor expectativa que se pueda tener sobre una reforma de pensiones es lo que sugiere Peter Diamond, cuando indica que “un mejor objetivo que buscar una reforma radical es tratar de mejorar las estructuras que funcionan muy bien” (Diamond, 2014). Cabría añadir que estas reformas deberían también construir donde se ha hecho poco o nada, como es el tema de la muy escasa cobertura de los sistemas de pensiones en Latinoamérica, que reviste enorme prioridad.

El escenario de las reformas de pensiones tampoco es estático. Las tendencias globales señalan que los cambios en las estructuras demográficas y financieras irán acentuándose, aunque existe un grado de incertidumbre respecto al ritmo que estos seguirán en el futuro. La situación que enfrentamos hoy no serán las mismas, y cada década traerá mayores complicaciones a las estructuras de protección en la vejez. Este hecho nos plantea la importancia de que una reforma de pensiones dote a los hacedores de políticas económicas de espacios más flexibles para tomar correcciones y ajustes oportunos en el futuro y no encontrarnos en permanente rezago. Ser oportuno, es una de las virtudes que cada vez se exige más a una reforma.

En un contexto donde los sistemas de pensiones requieren una estructura multipilar para atender los retos de la pobreza en vejez, redistribución de la renta, ahorro individual y sostenibilidad de las finanzas públicas; y, que son diferentes los ámbitos de gestión pública y privada que entran en acción, se hace necesario que los gobiernos construyan una visión integral que permita que los diferentes mecanismos de protección en vejez estén en sintonía, y se complementen adecuadamente. Este quizá es uno de los principales retos que enfrentan varios de los países emergentes. Es urgente que los gobiernos por fin logren enfocar armonizadamente sus acciones con un claro objetivo de largo plazo. Esperamos que este libro ayude a la construcción de ese proyecto.


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Referencias

Barr, N. y P. Diamond (2008) “Reforming pensions: principles and policy choices” Oxford University Press. New York.

Barr, N. y P. Diamond (2010) “Pension reform: a short guide” Oxford University Press. New York.

Bosch, M., A. Melguizo, C. Pages (2013) “Mejores pensiones, mejores trabajos: hacia la cobertura universal en América Latina y el Caribe” Banco Interamericano de Desarrollo. Washington

Benartzi, S. (2012). “Save more tomorrow”. Penguin. New York.

Comisión asesora presidencial sobre el sistema de pensiones (2015) “Informe final”.

Benartzi. S y R. Thaler (2013) “Behavioral economics and the retirement savings crisis”. Science 339. Nº 6124: 1152-3

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Demirgüc-Kunt, A., L. Klapper, G, Panos (2016) “Saving for old-age”. Policy Research Working Paper 7693. The World Bank.

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Gill, I., T. Packard y J. Yermo (2005) “Keeping the promise of social security in Latin America”. The World Bank. Washington.

Gratton, L. y A. Scott (2016) “The 100-year life: living and working in an age of longevity”. Bloomsbury. New York.

Holzmann, R. (2006) “Pension reform”. The World Bank. Washington

Kay, S. y T. Sinha (2012) “Lessons from pension reforms in the Americas”.Oxford. New York.

Mitchell, O. y Lusardi, A. (2011) “Financial literacy: implications for retirement security and the financial marketplace”. Oxford. New York.

Melguizo, A., A. Muñoz, D. Tuesta y J. Vial (2009) “Pension reform and fiscal policy: some lessons from Chile”. En D. Franco (ed), Pension Reform, Fiscal Policy and Economic Performance. Pp. 709-734. Roma: Banca dÍtalia.

Modigliani, F. y A. Muralidhar (2005) “Rethinking pension reform”. Cambridge. New York.

Orzag, P. y J. Stiglitz (2001) “Rethinking pension reform: 10 myths about social security systems”. En New Ideas About Old Age Security: Toward Sustainable Pension Systems in the 21st Century. R. Holzmann y J. Stiglitz (Ed.) The World Bank. Washington

Thaler, R. (2016) “Behavioral economics: past, present and future”. American Economic Review 2016, 106(7): 1577–1600


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CAPÍTULO II


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La reforma de las pensiones en América Latina: puntos de partida, principios,

instrumentos e indicadores 1

Camila Mejía y Ángel Melguizo

“¿Habrá Seguridad Social para usted? Por supuesto. La única cuestión de veras es qué clase de sistema de Seguridad Social tendremos”. Esta cita, de la edición de 1999 de la publicación anual de la Administración de la Seguridad Social de los Estados Unidos, The future of Social Security, ilustra con claridad que la viabilidad de los sistemas de protección social y de pensiones dependerá de las acciones de los ciudadanos, quienes habrán de decidir a partir de sus representantes sociales y políticos la estructura de seguridad social futura, adaptándola a la evolución socioeconómica.

Durante las últimas décadas se ha asistido a un sobresaliente avance en la modelización de proyección y de análisis de los efectos económicos de los sistemas de pensiones, gracias a la difusión de nuevas bases de datos (en especial registros administrativos y nuevas encuestas), a la aplicación de nuevas tecnologías y a los progresos en las disciplinas académicas (donde destaca la economía del comportamiento). Estos avances han sido especialmente significativos en el ámbito del envejecimiento y las pensiones y muestran, de manera robusta, la necesidad de realizar continuas reformas para adaptarlos a los cambios sociales, demográficos y económicos.

1 El artículo se ha nutrido de manera singular del ensayo Las pensiones públicas en España: cinco principios básicos para el debate (escrito con David Taguas), así como dos trabajos panorámicos sobre las pensiones en América Latina, Mejores pensiones, mejores trabajos. Hacia la cobertura universal en América Latina y el Caribe (con Mariano Bosch y Carmen Pages, del BID), y Pensions at a glance in Latin American and the Caribbean (con Robert Palacios y Carolina Romero del Banco Mundial, Anna D’Addio, Monika Queisser y Andrey Reilly, de la OCDE, y con David Kaplan, del BID).

Las opiniones son responsabilidad de los autores, y no reflejan necesariamente la de sus instituciones, la posición de la OCDE, de su Centro de Desarrollo, del BID o de sus Estados miembro.


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No obstante, este consenso técnico no parece haber sido suficiente para mejorar a un ritmo parecido el debate público sobre las alternativas de reforma pensional, y cómo llevarlas a cabo. Ello refleja y genera un nivel de conocimiento insuficiente fuera de los círculos de especialistas. Incluso en economías de la OCDE, encuestas realizadas en Alemania, España, Francia e Italia mostraron que menos del 40% de la población sabía cuánto estaba pagando en concepto de cotizaciones sociales, ni cómo funcionaba un sistema de pensiones de reparto; el 60% pensaba que las cotizaciones se acumulaban en un fondo de pensiones individual (Boeri et al, 2001; Boeri y Tabellini, 2012). En América Latina, en países como Chile, Perú (Lima) y México (D.F.) menos de un 10% de los entrevistados en la encuesta sobre seguridad social dijo saber la forma en que se calculan las pensiones, un porcentaje similar reconoció que conoce cuáles son los aportes sobre el salario y un número importante de los consultados desconoce la edad de jubilación (el 28% en Chile, el 52% en México [D.F.] y el 59% en Perú [Lima], como se muestra en el Gráfico 1).

Gráfico 1

Este desconocimiento podría ser debido a falta de información o a una presentación demasiado técnica del funcionamiento de los sistemas. A lo que se une que los ciudadanos y en algunos ámbitos políticos las proyecciones de largo plazo sobre el gasto en pensiones se reciben con un alto nivel de escepticismo.

Este artículo pretende reactivar este debate, con el objetivo de avanzar hacia las reformas que la mayoría de sistemas de pensiones en América Latina requieren, para reforzar su sostenibilidad fiscal, asegurar un nivel adecuado de beneficios y aumentar su progresividad (o al menos reducir la desigualdad). Si bien la mayor parte de países de la región han implementado reformas en los últimos años, las perspectivas de envejecimiento y la agenda de reformas ha sido más modesta que en los países de la OCDE (OCDE, 2015).

Para ello, el artículo se estructura en dos grandes secciones. La segunda sección expone una serie de puntos de partida sobre los cuales se puede estructurar el debate sobre pensiones, así como los principios deseables que deben cumplir las reformas pensionales y sus posibles instrumentos. Éstas son aplicables tanto en América Latina como en otras regiones. La tercera sección particulariza en la región, y provee una serie de indicadores básicos para informar adecuadamente todo debate y reforma que deberían producirse y difundirse periódicamente. Así se lograría avanzar hacia sociedades más informadas, e idealmente más exigentes. Las conclusiones y referencias bibliográficas cierran el artículo.

2. Puntos de partida para el debate, principios e instrumentos para la reforma pensional

Toda reforma pensional amerita un debate amplio y ambicioso sobre la situación y las perspectivas del sistema de protección social en general, y sobre las del sistema de pensiones en particular. Esta discusión ha de involucrar a los gestores de las políticas públicas y a los técnicos y académicos, pero también a la población en su conjunto. Siendo así, el debate podría basarse en una serie de puntos de partida que permitan articular una discusión constructiva. De manera muy concisa, siguiendo a Melguizo y Taguas (2007), se podrían proponer los cuatro puntos siguientes:

i) El sistema de pensiones depende de las preferencias sociales. Los ciudadanos han de definir el modelo de sistema (profesional o universal), su forma de financiamiento (a cargo del Estado o a cargo de los afiliados y, en este último caso, de reparto o de capitalización), sus reglas (prestación definida o contribución definida), así como la existencia o no de un fondo de reserva y su regulación. En el caso de los sistemas de capitalización, los afiliados deberían, además, tener cierta capacidad de decisión sobre las alternativas de inversión.

ii) El pilar de pensiones obligatorias contributivas debería estar ‘autofinanciado’. Los ingresos presentes y futuros del sistema (cotizaciones sociales e intereses) han de ser suficientes para financiar los gastos presentes y futuros (pensiones y demás


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prestaciones contributivas). De este modo, la separación de las dos principales funciones del sistema de pensiones - ‘asistencia’ (erradicación de la pobreza en la vejez) y de ‘seguro’ (sustitución de rentas) - sería más transparente. Se ha de señalar que esta autofinanciación no impide la existencia, e incluso el reforzamiento de los pilares solidarios existentes, tanto otros pilares contributivos como los no contributivos, financiados con ingresos generales.

iii) La autofinanciación se puede lograr bajo cualquier diseño de sistema de pensiones, desde los sistemas de pensiones de capitalización individual implementados en buena parte de economías en América Latina desde los 90s (Recuadro 1), hasta los tradicionales sistemas de pensiones de reparto y prestación definida. En estos últimos, existe abundante evidencia empírica en países de la OCDE sobre el hecho de que la combinación de reformas paramétricas permitiría equilibrar el sistema. Por el lado del gasto, destacan el aumento de la edad efectiva de jubilación acorde con la mayor esperanza de vida, la actualización del poder adquisitivo de las pensiones con la variación del “IPC-X”, o el cómputo en la base reguladora de la pensión de un número superior de años de la vida laboral. Por el lado del ingreso, existiría algún margen sobre todo si se tiene en cuenta que la mayor renta per cápita disminuirá el esfuerzo relativo, aunque evitando generar efectos desincentivadores sobre el empleo (en especial sobre el empleo formal). Es importante que estas reformas sean combinadas entre sí y coordinadas con medidas en el ámbito de la salud, del mercado de trabajo y del sistema tributario. Para lograr reformas efectivas y que aseguren la sostenibilidad fiscal de los sistemas de pensiones la recolección sistemática de datos es imprescindible. La inversión de los países en nuevas encuestas y datos administrativos de calidad determinará en muchos casos el éxito de estas reformas en alcanzar los objetivos deseados.

iv) En América Latina los retos de cobertura, sostenibilidad y equidad son significativos, y la demografía los agravará. Tras décadas disfrutando el bono demográfico, situación en la que hay muchos jóvenes por cada adulto mayor, el porcentaje de adultos de 65 años o más sobre el total de la población se va a casi triplicar en las próximas décadas, al pasar de 40 millones de personas en 2010 a 144 millones en 2050, según CELADE. Los países de América Latina y el Caribe han venido envejeciendo lentamente en las últimas décadas. Mientras que la tasa de dependencia promedio se redujo de 13,4 a 10,2 entre 1950 y 1980, en los últimos treinta años esta cayó de 10,2 a 8,4. Desde 2010, se espera una aceleración en el envejecimiento de la población y se espera que para el 2060 esta tasa se reduzca por debajo de 2,5. El aumento de la población adulta mayor

se va a deber a un rápido crecimiento de la esperanza de vida al nacer (de 74,2 años en 2010 a 80,3 años en 2050), combinado con una caída importante de la tasa de fertilidad (de 2,1 en 2010 a 1,8 en 2050). En cuatro décadas, las pirámides poblacionales de los países de la región van a ser muy parecidas a las de los países avanzados, con sus mismos retos.

Recuadro 1. Las últimas olas de reformas pensionales en América LatinaEn la década del 90, varios países de la región adoptaron considerables reformas en sus sistemas de pensiones. Esta primera ola de reformas tuvo como objetivo contrarrestar los efectos del envejecimiento de la población en los países de la región y asegurar su sostenibilidad financiera a largo plazo. Por ende, un gran número de países optaron por pasar de un sistema público de reparto a un sistema de cuentas individuales de administración privada. A pesar de que la sostenibilidad mejoró el alcance de estas reformas en términos de cobertura fue limitado. En efecto el debate acerca del desafío de ampliar la cobertura, en muchos países a través de pensiones no contributivas, se convirtió en uno de los problemas más presentes en la región.

Recientemente una segunda ola de reformas ha tenido como objetivo ampliar la cobertura previsional a través de programas tales como la expansión de las pensiones no contributivas o la flexibilización de los requisitos de acceso a los sistemas tradicionales de pensiones contributivas. En varios países como Bolivia, se instauró una pensión universal para los adultos mayores independiente de su vinculación previa al mercado laboral. Otros países como Uruguay y Brasil se centraron en cerrar la brecha de cobertura, otorgando pensiones a aquellos que carecían de una. Colombia y Perú, se enfocaron en focalizar sus pensiones en los adultos mayores vulnerables, utilizándolas como mecanismos para la reducción de la pobreza.

Los países de Latinoamérica y el Caribe han intentado en las últimas décadas mejorar sus sistemas pensionales buscando ampliar la sostenibilidad de sus sistemas y ampliar la cobertura. Sin embargo, los resultados de estas reformas han sido bastante heterogéneos entre los países y los desafíos de cobertura, adecuación y sostenibilidad siguen presentes en la región. La mayoría de los países, incluso aquellos que han alcanzado los mayores avances, tienen aún como reto consolidar las reformas que han introducido en sus sistemas pensionales en los últimos años. Países como Perú, Chile o Colombia están reabriendo el debate sobre sus reformas pensionales y todo parece indicar que más reformas podrían avecinarse en la región para ayudar a afianzar los avances alcanzados o bien, en algunos casos, corregir los efectos de algunas de las reformas más recientes.


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No es factible ni deseable plantear una reforma única para todos los países, pero sí es posible contemplar una serie de principios clave para cualquier opción elegida, entre los que se pueden destacar los siguientes:

• Globalidad: se requiere entender e incorporar la interacción del sistema de pensiones con el sistema económico, en especial con el mercado de trabajo y el sistema fiscal.

• Integralidad: es necesario articular todas las prestaciones del sistema de aseguramiento social (contributivas y no contributivas), desde pensiones de jubilación, invalidez y supervivencia, hasta seguros de salud, desempleo y cesantía.

• Eficiencia: es esencial generar buenos incentivos para el ahorro previsional y la participación laboral formal.

• Transparencia: es importante simplificar las reglas para que resulten comprensibles a ciudadanos y empresas, y comunicar con periodicidad los principales indicadores.

• Innovación: será importante promover el uso de los mecanismos provenientes de la economía del comportamiento que lleven a las personas a mejorar sus perfiles de ahorro a largo plazo. Así mismo, incorporar los avances tecnológicos en los campos de la gestión de datos masivos, identificación digital y desarrollo de canales remotos, que faciliten la contribución.

Sobre la base de estos principios, siguiendo a Bosch et al (2013), se puede diseñar un conjunto de instrumentos financieros y no financieros para avanzar en materia de cobertura. Entre los instrumentos financieros, coherentemente con los dos objetivos de los sistemas de pensiones (erradicación de la pobreza y mantenimiento del nivel de vida de los trabajadores al retirarse), se plantean:

• Una pensión antipobreza no contributiva para todos los ciudadanos. Establecida con estrictos criterios de elegibilidad en función de la edad, y en un nivel suficiente para erradicar la pobreza en la vejez, debe contar con una fuente de financiamiento estable, ser compatible con la percepción de una pensión contributiva, y sostenerse con fuerte institucionalidad fiscal (por ejemplo, un Consejo Fiscal).

• Mecanismos de estímulo al empleo formal. Entre otras opciones, se pueden contemplar subsidios a los aportes obligatorios para trabajadores asalariados y no asalariados, favoreciéndose la incorporación de los trabajadores de ingresos medio-bajos.

Estos instrumentos financieros se complementarían con cambios en el diseño y la implementación de las políticas previsionales, en particular:

• Incorporación gradual de los colectivos de trabajadores no asalariados a la seguridad social. Estableciendo la obligación de cotizar para todos los trabajadores, sin importar su categoría ocupacional (asalariados o no), en condiciones financieras iguales a las de los trabajadores asalariados. El reconocimiento de las particularidades de los no asalariados se plasmaría en innovaciones en las maneras de contribuir.

• Avances en fiscalización, información y educación financiera. A partir de vinculaciones de las fuentes de información, mejorar la inspección, y generar una mayor cultura previsional.

Una reforma que parta de estos puntos de partida, respete estos principios y utilice, en mayor o menos medida en función de las necesidades, los diferentes instrumentos podrían permitir avanzar en la eliminación de la pobreza en la vejez, e incrementar significativamente la formalidad laboral y el ahorro previsional, de una manera sostenible. Sobre esta base, la tercera sección presenta la situación de inicio en estas dimensiones en América Latina.

3. Cobertura, adecuación y sostenibilidad de las pensiones en América Latina: indicadores básicos

La cobertura activa, definida como la participación de los trabajadores en los esquemas pensionales obligatorios, una de las medidas convencionales de la formalidad, es baja en una gran parte de América Latina (ver Recuadro 2 para definiciones alternativas). Algunos países de la región han logrado progresos importantes en términos de expansión de la proporción de personas de 65 años o más que reciben beneficios pensionales, en gran parte gracias a la implementación de pensiones no contributivas y regímenes especiales para los trabajadores independientes (Gráfico 2). Aun en los países con altas tasas de cobertura, la adecuación de las pensiones de una gran parte de la población de adultos mayores sigue siendo un desafío debido a la irregularidad en las contribuciones.


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Gráfico 2

Recuadro 2. ¿De qué hablamos cuando hablamos de informalidad?La informalidad se ha definido por medio de diferentes criterios. Según Enste y Schneider (2000), la actividad informal se define como todas las actividades en empresas no registradas que contribuyen al Producto Interno Bruto (PIB). La informalidad también ha sido definida en términos de ocupación (que consiste en trabajadores con cuentas propias y miembros de la familia que no reciben sueldo), o por el tamaño de la unidad de producción (ECLAC, 2008). Otras organizaciones internacionales han definido a los trabajadores informales como aquellos que no se benefician de la seguridad social y no están protegidos por las regulaciones laborales (OCDE, 2010, en caso de ausencia de un contrato escrito). Esta sección se regirá por la definición utilizada por Bosch et al (2013), en la cual los trabajadores del sector formal son aquellos que realizan contribuciones en cualquier sistema pensional.

La participación en los esquemas de ahorro pensional en América Latina está determinada en gran medida por la participación en el empleo formal, que ofrece cobertura en protección social y contribuciones pensionales acumulativas. La mayor parte de países de la región siguió el modelo de los sistemas tradicionales de seguridad social de Bismarck, común en la mayoría de países de la OCDE. Por ello, los formuladores de políticas en América Latina se enfrentan a importantes desafíos en ambos frentes, debido a las bajas tasas de participación de las mujeres y a la informalidad

generalizada en la región. Esto provoca una falta de cobertura para algunos y bajas densidades de contribución para otros.

La afiliación y las contribuciones a los sistemas pensionales son bajas en promedio, y muy bajas en muchos países, en prácticamente cualquier tipo de sistema de pensiones, de acuerdo con información proveniente de las encuestas de hogares recientes disponibles en América Latina2 . En promedio, apenas 41 de cada 100 trabajadores (con edades entre 15 y 64 años) están contribuyendo o están afiliados a un esquema pensional (Gráfico 3)3.

Aproximadamente 130 millones de trabajadores no contribuyeron durante 2014 a un esquema pensional para la vejez. Esta situación se acentúa especialmente en algunos países andinos y de Centro América (Bolivia, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú), donde menos del 25% del total de la fuerza laboral está contribuyendo. En otro grupo de países, algunos de ellos entre los más dinámicos de la región (como Colombia, República Dominicana y México), solamente entre un 30% y un 40% de los trabajadores contribuyen. Por último, en los países de ingresos más elevados de la región (como Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y Uruguay), entre un 50% y un 70% de los trabajadores contribuyen, cifra que sigue siendo baja según los estándares internacionales.

2 Argentina: Encuesta Permanente de Hogares - Continua (EPHC), 2014; Bolivia: Encuesta de Hogares (EH), 2014; Brasil: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilio (PNAD), 2014; Chile: Encuesta CASEN (CASEN), 2013; Colombia: Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), 2015; Costa Rica: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (ENAHO), 2015; República Dominicana: Encuesta Nacional de Fuerza de Trabajo (ENFT), 2014; Ecuador: Encuesta Periódica de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), 2014; El Salvador: Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM), 2014; Guatemala: Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos (ENEI), 2014; Honduras: Encuesta de Hogares Permanente de Propósitos Múltiples (EPHPM), 2014; Jamaica: Labor Force Survey (LFS), 2010; México: Encuesta Nacional sobre Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH), 2014; Nicaragua: Encuesta Continua de Hogares (ECH), 2010; Panamá: Encuesta de Hogares (EH), 2015; Paraguay: Encuesta Permanente de Hogares (EPH), 2014; Perú: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), 2014; Uruguay: Encuesta Continua de Hogares (ECH), 2014; y Venezuela: Encuesta de Hogares por Muestreo (EHPM), 2014.

3 Datos relacionados con contribuciones cuando existe disponibilidad (en Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela y Uruguay). Algunos países solamente tienen datos sobre contribuciones por parte de trabajadores asalariados (Argentina, Ecuador, Paraguay, Perú, la República Dominicana y Venezuela). En el resto, las figuras están relacionadas con la afiliación a un esquema pensional. Esta distinción tiene importantes implicaciones. Los afiliados o miembros son aquellos que en algún momento se registraron en el sistema de pensiones y que pueden o no haber continuado con sus contribuciones. Asimismo, el término contribuyente solamente se refiere a aquellos que aportan al sistema en un momento específico. Muchos de los afiliados no realizan contribuciones de manera regular, lo que implica que pueden no ser elegibles para recibir beneficios pensionales en el futuro.


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Gráfico 3

En promedio, la cobertura pensional activa se redujo en la mayoría de los países de la región entre comienzos de la década de los 90s y comienzos de la década de 2000, esto es, el periodo durante el cual se implementaron las principales reformas estructurales en los sistemas pensionales de la región. Con estas reformas se han implementado diferentes esquemas pensionales que van desde sistemas públicos de reparto y beneficio definido hasta sistemas de contribución definida con base en cuentas individuales administradas por el sector privado, en conjunto con estructuras paralelas y mixtas. En general, no predomina ningún tipo específico de esquema pensional en términos de mayor frecuencia de contribución a las pensiones o mayor número de trabajadores en el sector formal4. Las diferentes crisis financieras en el interior y en el exterior de la región, la privatización de los servicios públicos y la liberalización comercial son algunas de las razones que explican esta tendencia durante esta década. A finales de la década del 2000, la cobertura entre la población económicamente activa era menor del 30% en ocho países (Bolivia, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Perú) y superior al 60% en solamente tres (Costa Rica, Uruguay y Chile).

4 Para un análisis de los efectos macroeconómicos de las reformas pensionales estructurales ver Gill et al (2005) y para un enfoque en las dinámicas del mercado laboral ver Bosch et al (2013).

El panorama de la última década, aunque heterogéneo, es ligeramente más alentador. Países como Ecuador han tenido avances significativos gracias a reformas tales como la elevación a la categoría de delito la no afiliación de cualquier trabajador al Sistema de Seguridad Social o la bancarización y virtualización de todos los servicios ofrecidos por el Estado a sus habitantes lo que ha simplificado los trámites. Otros países tales como Brasil, Paraguay, Republica Dominicana y Uruguay también han conseguido importantes avances en su cobertura del sistema contributivo. En particular, aquellos con las mayores tasas de cobertura a comienzos de los años 90s (como Chile y Uruguay) continuaron consolidando sus sistemas pensionales, alcanzando tasas de cobertura actuales por encima del 70%. El resto de países de la región han apenas alcanzado avances modestos, por debajo de 10 puntos porcentuales (Gráfico 4). En los próximos años el debilitamiento del crecimiento económico de la región podría tener un impacto en las tasas de cobertura de los países. En este sentido las políticas para fomentar la formalidad por parte de los países serán claves para seguir aumentando la proporción de cotizantes a los esquemas de pensiones.

Gráfico 4


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Los bajos niveles de contribución a los esquemas pensionales están correlacionados con una serie de características socioeconómicas, en especial el nivel educativo, el género, el ingreso y el tipo de empleo (OECD/BID/BM, 2014). Los trabajadores con más años de educación tienen más probabilidades de contribuir que los menos educados. En promedio, solamente el 30% de los trabajadores con ocho años de educación o menos contribuyen a algún esquema pensional, en comparación con el 50% de los que han estudiado durante 9 a 13 años, y el 71% de los que tienen 14 años o más de formación. Sin embargo, en los últimos años la proporción de trabajadores con niveles de educación bajos y medios ha crecido alrededor de 8% para cada uno de estos grupos lo que significa un avance significativo. De nuevo, existen grandes diferencias entre los países. Por ejemplo, en Bolivia y Perú, menos del 5% de los trabajadores menos educados tienen un empleo formal, mientras que este porcentaje es considerablemente mayor en Costa Rica (58%) y Uruguay (61%). Adicionalmente, la brecha entre los menos y más educados parece estar aumentando con el tiempo en países como Colombia, Perú y Venezuela (Rofman y Oliveri, 2011).

Las mujeres muestran una probabilidad menor de realizar aportes a los sistemas de pensiones, esencialmente debido a su menor participación laboral. Como se muestra en el Gráfico 5 la tasa media de participación de las mujeres en el mercado laboral en los países de América Latina es del 57%, frente al 84% de los hombres (cifra comparable con los promedios de la OCDE: 63% y 80%, respectivamente). La brecha de género en la participación laboral varía entre el 20% y el 30% en Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Republica Dominicana, Paraguay y Venezuela y el 40% en Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, y Panamá. Las mujeres generalmente reportan menos años en empleo formal que los hombres, debido a las interrupciones en su carrera para el cuidado de los hijos y otras responsabilidades relacionadas, así como a ciertas políticas que promueven su jubilación temprana. Estos hechos junto con la mayor expectativa de vida de las mujeres implican que éstas, en promedio, emplean mayores periodos de jubilación con menores pensiones. Un elemento interesante es que las mujeres que participan en el mercado laboral, esto es, aquellas que salvan la barrera de la participación, contribuyen de manera muy similar a los hombres en todos los países. Las diferencias más significativas en América Latina pueden observarse en Costa Rica, donde la cobertura es 12 puntos porcentuales mayor entre los hombres, y en Venezuela y República Dominicana, donde es 11 y 8 puntos porcentuales mayor entre las mujeres respectivamente. En todo caso, incluso en algunos casos favorables, aún persisten brechas salariales que impactan en el nivel de la pensión.

Las diferencias de ingreso entre los hogares también tienen un impacto significativo sobre la probabilidad de que las personas contribuyan. En todos

los países de América Latina, los trabajadores del quintil superior (el 20% de los trabajadores con mayores ingresos) tienen tasas relativamente altas de contribución, superiores al 80% en Brasil y Costa Rica y el 90% en Uruguay (Gráfico 6). En contraste, los trabajadores de bajos ingresos muy rara vez contribuyen a los esquemas pensionales; sus tasas de contribución superan el 20% solamente en un tercio de la muestra (Brasil, Chile, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, Uruguay y Venezuela).

Gráfico 5

Los trabajadores de clase media, siguiendo la simple aproximación de Easterly (2001) según la cual son aquellos de los quintiles dos a cuatro que contribuyen a esquemas pensionales, reflejan una formalidad de entre el 20% y el 40% en Colombia, México y Perú (Carranza et al, 2012). En estos países, la denominada clase media emergente parece ser particularmente vulnerable a los riesgos de pobreza durante la tercera edad, ya que estas personas no son capaces de realizar suficientes contribuciones para cumplir los requisitos para acceder a una pensión (ver OCDE, 2010, Ferreira et al, 2013 y Melguizo, 2015). En términos relativos, la brecha en la tasa de contribuciones pensionales entre el quintil inferior y la clase media es mayor en países como Argentina, Brasil y Panamá, en los cuales supera los 30 puntos porcentuales. En la mayoría de los países, los trabajadores con ingresos medios están muy lejos de alcanzar las tasas de cobertura de aquellos en el quintil superior, y en la mitad de los


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países (incluyendo algunas de las economías más grandes como Argentina, Colombia, Ecuador, México y Perú), esta diferencia es superior a los 20 puntos porcentuales. La brecha entre los quintiles de mayores y menores ingresos también es elevada, especialmente en Argentina, Colombia y Panamá, donde supera los 50 puntos porcentuales. Otros países como Venezuela, aunque aún registra tasas de cobertura bajas, muestra mayor homogeneidad entre los diferentes quintiles. Estos datos resaltan otra cuestión de alta importancia para los formuladores de políticas en las décadas futuras: el impacto potencial de una cobertura pensional desigual y su contribución a la desigualdad en los ingresos.

Gráfico 6

Más allá de las características socioeconómicas, el principal determinante de la cobertura pensional es el tipo de empleo (Levy, 2008; Pagés, 2010; OCDE, 2010; y Ribe et al, 2010). En promedio, mientras que 64 de cada 100 trabajadores asalariados contribuyen a un esquema pensional en 13 países de América Latina para los que hay disponibilidad de datos5, solamente lo hacen 17 de cada 100

5 Guatemala, Paraguay, Perú, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Ecuador, México, Colombia, El Salvador, Republica Dominicana, Venezuela, Argentina, Panamá, Brasil, Costa Rica, Chile y Uruguay.

trabajadores independientes (el Gráfico 7 muestra la relación entre informalidad, nivel de ingreso y ocupación). Entre estos países, solamente Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay parecen estar obteniendo ahorros pensionales significativos por parte de los independientes. La explicación para esta desafiante situación está en algunos casos en la afiliación voluntaria, en otros en la falta de rigor en la aplicación de la afiliación obligatoria, y en los factores usuales relacionados con los bajos ahorros pensionales (los ingresos bajos e irregulares, la miopía y la procrastinación).

Gráfico 7

El tamaño de la empresa también desempeña un papel importante en las contribuciones de los trabajadores asalariados. Cuanto más grande es la empresa,mayor es el número de empleados que tienden a cotizar, independientemente de sus niveles salariales. En grandes empresas con más de 50 trabajadores, contribuyen el 71% de los asalariados, mientras que en las empresas medianas (entre 6 y 50 empleados) lo hacen el 51% y en las pequeñas (menos de seis trabajadores), el 24%. En promedio en los países de América Latina, la porción de trabajadores de bajos ingresos (provenientes de los deciles 2 y 3) en grandes empresas que contribuyen a un esquema pensional es similar a la proporción de trabajadores independientes o asalariados con altos ingresos en las pequeñas empresas. Estos trabajadores afrontan problemas similares a los independientes, particularmente en temas relacionados con la aplicación de la ley. La información sobre los sistemas pensionales ha de complementar estos indicadores estáticos, con aquellos que reflejen la dinámica de las frecuentes transiciones laborales en América Latina. Existe un consenso generalizado de que en América Latina, como es el caso en la mayoría de las economías


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emergentes (Jütting y De Laiglesia, 2009), los trabajadores se mueven frecuentemente entre trabajos formales e informales, y además entre empleos de asalariado y como independientes. En promedio, Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela, 21% de los empleados se movieron hacia la inactividad (5%), el desempleo (3%), el trabajo independiente (4%), o directamente hacia empleos informales con salario (9%) durante un periodo de dos años. En Colombia y México, el 25% de los trabajadores formales tienden a moverse cada año hacia puestos con contribuciones menos frecuentes o sin contribución (Cuadro 1).

Cuadro 1

Este alto nivel de movilidad laboral demuestra las limitaciones del uso de datos transversales de los hogares, ya que únicamente los datos longitudinales permiten el seguimiento de los trabajadores en el tiempo. Por lo tanto, por regla general no pueden utilizarse los datos de las encuestas en hogares, excepto si son empleados con gran cuidado como valor representativo del historial de contribuciones de un trabajador durante toda su vida laboral. Por fortuna, algunos países publican y comparten sus bases de datos investigativas, lo cual permite a los analistas estimar las densidades de contribución, observando la cantidad de tiempo durante el cual un afiliado ha ahorrado activamente por medio de contribuciones al esquema pensional.

Empleando datos administrativos de Chile, El Salvador, México y Perú, aproximadamente el 40% de la población en edad productiva no está

afiliado a esquemas pensionales. Esto es el resultado de una participación significativamente menor de las mujeres en el mercado laboral en comparación con los hombres (solamente 23 de cada 100 mujeres de Perú en edad productiva están afiliadas). Los registros administrativos sugieren que las contribuciones son aun menores y más irregulares entre los afiliados. Según estos registros oficiales, más de la mitad de los afiliados en estos cuatro países latinoamericanos contribuyen menos de seis meses por año. Entre las mujeres, esta porción de afiliadas de baja densidad alcanza el 55%, con el mayor porcentaje en Chile, donde el 60% de las mujeres afiliadas al sistema pensional han contribuido menos del 50% del tiempo.

En resumen, tanto los datos de las encuestas en hogares como los registros administrativos muestran que los países de América Latina están lejos de tener trabajadores que contribuyan regularmente. Por lo tanto, para reflejar una imagen acertada de la situación de los sistemas de pensiones y de su evolución futura, así como de los efectos de las reformas, deben incorporarse escenarios con carreras contributivas incompletas.

No todas las pensiones que se otorgan en la región, ya sean contributivas o no contributivas, son adecuadas, esto es suficientes. Como se destaca en Bosch et al (2013), muchos de estos beneficios no sitúan al afiliado y su familia ni siquiera por encima de la línea de pobreza y, por lo tanto, es muy poco probable que puedan proporcionan un adecuado suavizamiento del consumo. Por ejemplo, en Bolivia, donde un alto porcentaje de adultos mayores recibe una pensión, según estimaciones basadas en encuestas de hogares, el 78% de las pensiones que se otorgan está por debajo de la línea de pobreza absoluta (US$2,5 diarios según la PPA). De manera similar, en Ecuador y México el 62% y el 40% de las pensiones que se otorgan están por debajo de la línea de pobreza de US$2,5 diarios.

Parte de la explicación es que en algunos países el nivel de la pensión no contributiva está por debajo de ese indicador referente. En Bolivia, Ecuador y México la totalidad de los que reciben una pensión no contributiva está ligeramente por debajo de la línea de pobreza de US$2,5 diarios, y por lo tanto, aunque un gran porcentaje de adultos mayores reciba una pensión, esta puede no ser suficiente (Gráfico 8). En otros países, aunque prácticamente la totalidad de los beneficios pensionales está por encima de la línea de pobreza moderada (US$4 diarios), una gran parte de las pensiones no supera los US$10 diarios (Chile, 49%; Costa Rica, 64%). Este tramo entre US$4 y US$10 es considerado un segmento de vulnerabilidad económica, y puede no constituir un buen suavizamiento del consumo para muchos trabajadores (véase Ferreira et al, 2013).


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Gráfico 8

Las brechas en términos contributivos de los hombres y mujeres en América Latina, correlacionadas con las altas tasas de transición, los altos índices de informalidad y las bajas tasas de empleo, tendrán un impacto significativo sobre la futura adecuación de los ingresos por jubilación. En casi todos los sistemas, los historiales contributivos incompletos descritos tienen como resultado menores derechos a pensión. En esquemas contributivos definidos, los periodos sin contribución durante los primeros años de la carrera de un trabajador pueden tener un impacto particularmente negativo, debido a los efectos del interés compuesto. En sistemas de beneficios definidos, si las brechas se prolongan o se concentran al final de la vida laboral, es posible que algunos trabajadores no alcancen el número requerido de años de contribución para recibir ni siquiera la pensión mínima contributiva.

Por lo tanto, es importante examinar no solamente el tamaño de estas brechas en términos de contribuciones, sino también su distribución en el tiempo. El análisis de los datos de dos estudios piloto realizados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en 2008 en Lima (Perú) y Ciudad de México (México) sugieren, por ejemplo, que las brechas tienden hacia una distribución uniforme durante la vida laboral, lo cual es consistente con las frecuentes transiciones laborales discutidas anteriormente. En estas capitales latinoamericanas, los trabajadores con edades entre 55 y 59 años contribuyen a los esquemas pensionales durante un promedio de 18 y 17 años, respectivamente. Asumiendo que estos trabajadores ingresaron al mercado laboral a los 20 años, sus densidades de

contribución media pueden estimarse en aproximadamente un 48% y un 47%, respectivamente.

Aun así, estos resultados deben tenerse en cuenta simplemente como medidas aproximadas de las densidades de contribución, ya que sólo reflejan una sección transversal, declarada de manera autónoma y tomada en 2008 del historial contributivo completo de cada trabajador en la encuesta. Adicionalmente, solamente unos pocos países en la región (e.g. Chile y México) tienen suficientes datos administrativos para construir el historial contributivo completo. Este aspecto evidencia la necesidad de mejores y más extensos datos de panel, ya que la movilidad laboral puede ser parte del plan a más largo plazo de un trabajador y, por lo tanto, podría no ser evidente en los datos a corto plazo.

Dada la escasez de historiales contributivos reales para la mayoría de los países, así como las imperfecciones de los datos transversales, se puede utilizar perfiles teóricos para trabajadores con diferentes niveles salariales y densidades de contribución a fin de recrear la tasa neta de reemplazo pensional. De este modo se usan tres perfiles teóricos para los trabajadores (hombres): (i) trabajadores formales (densidades de contribución del 100%, cifra representativa para los trabajadores de altos ingresos en la mayoría de los países); (ii) trabajadores con densidades de contribución del 60% (cerca del promedio en países con menor informalidad como Argentina, Chile, Panamá y Uruguay); y (iii) trabajadores con densidades de contribución del 30% (el promedio en países con una tasa de informalidad más alta como Colombia, República Dominicana, Ecuador, México Perú y El Salvador). Se asume que las brechas en contribución se distribuyen de manera uniforme con la edad, en línea con los resultados de Ciudad de México y Lima. Así mismo se asumen rentabilidades de las inversiones razonables y que los supuestos paramétricos se mantienen constantes para cada país (Gráficos 9 y 10).

Hay diferencias muy significativas entre estas categorías, que son especialmente importantes en los sistemas con prestaciones definidas cuando los trabajadores no son elegibles para pensiones mínimas contributivas debido a las bajas densidades (por ejemplo, en Nicaragua y Panamá). En esquemas de contribución definida, las tasas de reemplazo tienden a ser menores, ya que únicamente reflejan las contribuciones y los retornos financieros (mientras que los sistemas de beneficios definidos pueden incorporar algunos subsidios implícitos). Asimismo, los esquemas de beneficios definidos tienen reglas mínimas de asignación que pueden hacer que una persona no reciba una pensión, aun después de haber contribuido durante varios años. Por ejemplo, en el antiguo sistema mexicano de beneficios definidos, los trabajadores que contribuyeron durante menos de diez años no recibieron beneficio alguno.


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Gráfico 9 Gráfico 10


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Finalmente, se simularon las tasas netas de reemplazo, combinando datos administrativos con densidades y niveles salariales para Chile y México. Los resultados, reflejados en el Gráfico 11, sugieren que los trabajadores que ganan la mitad del salario promedio en ambos países tienen densidades de contribución del 13% y el 8% respectivamente, muy inferiores a las de los que ganan el salario promedio (24% y 17%, respectivamente) o tres veces el salario promedio (82% y 55%, respectivamente). Gracias a los beneficios no contributivos en algunos de estos países, las tasas netas de reemplazo para estos trabajadores de bajos salarios y baja densidad pueden estar por encima del 50% (las pensiones no contributivas complementan las pensiones contributivas o establecen un nivel pensional mínimo). Considerando solamente los componentes contributivos, las tasas netas de reemplazo apenas alcanzan entre el 10% al 15% entre los trabajadores de ingresos bajos y medios, respectivamente. Por último, las tasas netas de reemplazo para los trabajadores de ingresos altos (quienes no se beneficiarían de los componentes no contributivos focalizados) varían entre el 15 y el 32%, y estas diferencias serían mucho mayores en términos absolutos.

Gráfico 11

Por último, los sistemas de pensiones, tanto los reformados como los sistemas públicos de reparto, muestran retos de sostenibilidad.

América Latina ha sido, junto con Europa Central y Oriental, la región más activa en la adopción de sistemas de pensiones de capitalización individual y gestión privada, a pesar de que buena parte de los esquemas vigentes aún responden al

diseño tradicional de sistemas públicos de reparto y beneficio definido (Mesa-Lago, 2004). Éste es el caso no solo de países que no implantaron reformas estructurales (Brasil, Ecuador, Paraguay, Venezuela, así como la mayoría de los países del Caribe y centroamericanos), sino también de países que mantuvieron el esquema público como una opción (Colombia y Perú), como un pilar dentro del sistema general (Costa Rica y Uruguay), o que deshicieron las reformas (Argentina).

La sostenibilidad fiscal de estos sistemas públicos de reparto y beneficio definido va a estar sometida a una presión creciente debido al envejecimiento demográfico, al reducirse el número de trabajadores por cada jubilado. Las proyecciones existentes sugieren que el gasto en porcentaje del producto interno bruto (PIB) aumentará significativamente en las próximas décadas, solamente por el efecto de la transición demográfica. Así, por ejemplo, el gasto público en pensiones podría alcanzar el 11,9% en Argentina en 2050 (frente al 7,4% en 2010), y el 16,8% en Brasil (frente al 9,1% actual), según las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) (Clements et al, 2012).

Ante esta situación, la experiencia internacional sugiere realizar un conjunto de reformas paramétricas, ampliamente debatidas y aplicadas en países de la OCDE, donde el envejecimiento demográfico es ya evidente. En el caso de América Latina, sería importante que estas reformas paramétricas no introdujeran desincentivos adicionales para la formalidad. En este sentido, pensando en fuentes adicionales de financiamiento, se deberían evitar los aumentos de las cotizaciones en los casos en que ya sean altas (cuando se consideran las relativas a las pensiones y a la salud), y en especial cuando interactúan con algunas regulaciones laborales, como el salario mínimo, pensando en fuentes adicionales de financiamiento. Por el lado del gasto, las modificaciones deben apuntar a adecuar la edad de jubilación a la esperanza de vida, pero teniendo en cuenta la empleabilidad a edades avanzadas, así como también deben asegurar que el nivel de la pensión sea el adecuado para que cumpla con sus funciones de lucha contra la pobreza y suavizamiento del consumo.

Sin embargo, el coste fiscal va más allá del previsible en los sistemas no reformados. La falta de cobertura, evidente en los sistemas reformados y en los tradicionales, supone un coste fiscal latente en la región. Los gobiernos democráticos de América Latina no van a poder ignorar las demandas de un creciente porcentaje de la población, lo que los llevará a destinar más y más recursos para suplir esta falta de cobertura previsional. De hecho, a medida que se destinan mayores recursos a cerrar las brechas de cobertura previsional, en algunos países de la región ese coste latente se está empezando a materializar.


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Más de la mitad de los países de América Latina tiene en la actualidad algún tipo de sistema de pensiones no contributivas que otorgan beneficios pensionales que no están conectados a contribuciones pasadas. En Argentina, Bolivia, Brasil o Chile, por ejemplo, esta clase de pensiones ha conseguido incrementar la cobertura previsional hasta niveles comparables con los de países de la OCDE. Esta situación se ha logrado con un esfuerzo presupuestario importante. Brasil destina anualmente cerca del 1,0% del PIB a pensiones no contributivas (rurales y urbanas); Bolivia, el 1%, y Chile, alrededor del 0,9 % del PIB. El factor demográfico representa el gran reto para la región. En promedio, entre 2010 y 2050 el ratio de la población de 65 años o más con respecto al total de la población va a multiplicarse por 2,8. Esto significa que, por ejemplo, un programa de pensiones no contributivas que cubre al 10% de los adultos mayores de un país y cuesta 1 punto del PIB en 2010, debido al factor demográfico (al hecho de que va a haber muchos más adultos mayores en el futuro), costará, como media, 2,8 puntos del PIB en 2050. Este factor demográfico va a ser mucho más elevado en países como Costa Rica y México, y menor en Argentina y Uruguay. La forma en que se ajusten la focalización y la generosidad de estas pensiones determinará si son financiables a futuro. El Gráfico 12 recoge varios ejercicios de sensibilidad del coste de universalizar estos beneficios.

Gráfico 12

Por lo tanto, la falta de cobertura en los sistemas contributivos ya está generando pasivos no sólo contingentes sino también explícitos en la forma de futuras pensiones no contributivas. La previsible extensión futura de este tipo de pensiones vuelve a resaltar los riesgos fiscales de la transición demográfica.

4. Conclusiones

Los niveles de cobertura pensional en América Latina aún son bajos. Las reformas paramétricas y la implementación de esquemas no contributivos y especiales para los que trabajan de forma independiente en varios países de la región han ayudado a ampliar marginalmente la cobertura, aunque sin mejorar significativamente el nivel de contribuciones o la adecuación de los beneficios.

América Latina, a pesar de las múltiples reformas a sus sistemas pensionales, al igual que otras regiones emergentes y países de la OCDE, tiene una agenda de reforma pensional pendiente, para avanzar hacia una mayor cobertura y adecuación de los beneficios, siempre preservando la sostenibilidad fiscal.

Los avances analíticos en el ámbito de la protección social y las pensiones, basados en mejores datos y modelos no se ha traducido, en la mayor parte de los casos, en un debate más informado, ni mucho menos en una agenda de reformas más dinámica.

Este artículo pretende contribuir a ambos puntos, el debate y las reformas, proponiendo una serie de puntos de partida, unos principios y un conjunto de instrumentos. Ello permitiría facilitar la desafiante economía política de la reforma pensional, no solo entre especialistas y hacedores de políticas públicas, sino también entre los ciudadanos, que hoy están ajenos al proceso.


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Referencias

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CAPÍTULO III


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Los gastos públicos en pensiones en América Latina y sus proyecciones al 2075: evidencia de

Chile, Perú, Colombia y México*

Noelia Bernal

1. Introducción

Luego de atravesar períodos de inestabilidad macroeconómica, tasas elevadas de inflación, altos niveles de pobreza y desigualdad en los 80s, la región de América Latina y el Caribe ha logrado importantes mejoras en las últimas décadas. Según Levy y Schady (2013), los países de la región han tenido un mejor manejo de su política monetaria, mostrando déficits fiscales sustancialmente menores y mejorando el manejo de su deuda pública en relación a lo observado en los 80s. Esta mejor administración de las políticas económicas les ha permitido enfrentar de manera más eficaz la crisis financiera del 2008-2009 a diferencia de otras épocas.

Junto con estos logros en el manejo macroeconómico también se han dado avances en temas microeconómicos. Se observa, por ejemplo, que la pobreza, medida como el porcentaje de personas que viven con menos de US$ 2.5 dólares por día, ha caído prácticamente en todos los países y, ésta como un todo, ha descendido de 26.8 a 13.3% en el período 1996-2011. La reducción en los niveles de desigualdad también es notoria. En el 2000, el coeficiente de Gini era cercano a 0.55 para la mayoría de los países, mientras que para el 2011 éste ha descendido a 0.49, alrededor de 6 puntos porcentuales (Levy y Schady, 2013, CEPAL; 2013).1

* Una versión de este capítulo fue publicado en la revista Apuntes, Vol 43, No 79 (2016), pp. 79-128: Políticas sociales en América Latina.

1 Por el lado de medidas no monetarias de bienestar, se observa también reducciones importantes en las tasas de mortalidad infantil, materna y en los niveles de desnutrición crónicos. Asimismo, la región registra incrementos notorios en la tasa de asistencia escolar y en el número de años de educación, junto a una reducción de la brecha de género en los resultados educativos y el estado de salud de las niñas. Entre 1990 y 2000, la tasa de mortalidad infantil en América Latina ha pasado de 120 a 60 muertes por 1,000 niños nacidos, la tasa de mortalidad materna se ha reducido de 50 a 25 muertes por 100,000 niños nacidos y la desnutrición crónica de niños menores a 5 años ha caído de 25 a 12% de la población.


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Estos logros han ido acompañados de un aumento del gasto público social. De acuerdo a CEPAL (2013), el gasto social es ahora una de las prioridades dentro del gasto total pasando de representar 50% en los años 1992-1993 a 65.9% en el período 2010-2011. Como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI), este gasto ha mostrado también un aumento sistemático pasando de 12.5 a 19.2% del PBI en el mismo período. Dentro de este gasto, uno de los programas que más ha cobrado protagonismo es el de las Pensiones No Contributivas (PNC). Éstas son transferencias de dinero que el Estado otorga a la población no cubierta por el sistema de pensiones contributivo, generalmente pobre, de edad avanzada y sujeta a una comprobación de ingresos.2

En esta investigación nos enfocamos en el gasto de este tipo de programas y lo analizamos junto con el gasto de los sistemas tradicionales de pensiones de Beneficio Definido (BD). Estos gastos son relevantes porque forman parte del gasto público social y representan parte importante de éste (en promedio, alrededor del 30,0%). Analizamos cuales serían sus determinantes, cuál ha sido su evolución en el período 2005-2014 y cómo se proyectan a largo plazo. Realizamos nuestro análisis para cuatro países de la región: Chile, Perú, Colombia y México. Utilizamos como modelo de proyección el de Clements et al (2013) y encontramos que, si bien los países gastan en pensiones actualmente entre 1.8 y 6,4% del PBI, estos gastos crecerán significativamente entre 2 y 4 veces en el 2075.

Asimismo, el estudio encuentra que el crecimiento de los gastos depende no sólo de factores externos como el envejecimiento poblacional, sino también de factores internos de los propios países. Las políticas internas se refieren, por ejemplo, al rol que los países deciden dar a los sistemas de BD dentro de la seguridad social, a la generosidad de sus reglas pensionarias, cómo éstos se relacionan con los sistemas de Contribución Definida (CD) y las políticas relacionadas a las PNC.

Nuestro análisis pone especial énfasis en el envejecimiento poblacional y sus consecuencias de largo plazo. Actualmente, la región tiene una población relativamente joven, pero las proyecciones sugieren que la población mayor a 65 años se va a más que triplicar en el largo plazo y ello va a incrementar necesariamente los gastos en pensiones (Bosch et al, 2013).

Otro factor clave que explica la tendencia de los gastos parece ser la importancia que todavía tienen los sistemas de BD y su propia maduración. Por ejemplo, el

2 Una descripción más completa de las pensiones no contributivas se encuentra en el Anexo A.

hecho que los Gobiernos decidan mantenerlos abiertos o cerrados, o decidan ampliar o reducir su alcance como parte de políticas de ampliación de cobertura tiene un impacto directo en el gasto. De manera similar, otro factor interno que determina la magnitud de los gastos es la generosidad de los parámetros de los sistemas de BD (por ejemplo, la edad de jubilación, los años de cotización, la tasa de reemplazo, entre otros). En general, lo que se observa en los países analizados es que mientras más generosos son estos parámetros, mayores parecen ser los gastos destinados a pensiones (ver por ejemplo los casos de Colombia y México).

Por otro lado, los gastos también crecen debido a los programas de PNC. Al 2015, todos los países analizados han implementado este tipo de programas. Chile y México son los que tienen mayor cobertura y por tanto son los que más gastan. Perú y Colombia aún están ampliando su cobertura, por lo que su gasto es relativamente menor. Al 2075, nuestras proyecciones muestran que, igual que en los sistemas de BD, el envejecimiento va a ejercer presión en el gasto de estos programas, el cual se multiplica por 5 en el caso de Chile, Colombia y México y, por 9 en el caso de Perú.

La investigación realiza además dos simulaciones. La primera asume un escenario de envejecimiento más fuerte (shock externo) y la segunda una universalización de las PNC (shock interno). Ambos escenarios son importantes porque permiten analizar qué pasaría con los gastos públicos ante la presencia de un shock demográfico, que es exógeno a los países o, un shock interno, que viene dado por decisiones de los propios países, como por ejemplo, a través de una política pública que extiende las PNC a toda la población adulta mayor. Lo que encontramos es que el gasto previsional es sensible a estos shocks. Menores tasas de fertilidad de la población y por consiguiente un envejecimiento más fuerte, implica que los países tendrán que destinar aún mayores recursos a sus pensiones, especialmente a sus sistemas de BD. Asimismo, políticas públicas que extienden las PNC implican compromisos crecientes a largo plazo que muchas veces no se proyectan ni contabilizan adecuadamente.

A la luz de este análisis, se recomienda que los países presten más atención al proceso de envejecimiento de la población y sus consecuencias de largo plazo, especialmente en la sostenibilidad fiscal de los sistemas de pensiones. Asimismo, es deseable que realicen estimaciones permanentes de los futuros pagos por pensiones, los contabilicen razonablemente y vayan constituyendo, de ser posible, fuentes de financiamiento como fondos de reserva previsionales. El estudio se organiza de la siguiente manera. Luego de esta introducción, la sección 2 analiza los gastos en pensiones en América Latina y el Caribe. En ella se exploran los diferentes factores que determinan los gastos. La sección


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3 analiza con más detalle los gastos de cuatro países seleccionados: Chile, Perú, Colombia y México para el período 2005-2014. La sección 4 realiza la proyección del gasto de estos cuatro países hacia el 2075. En ella se describe el modelo de proyección, los supuestos del escenario base y los resultados. La sección 5 efectúa dos simulaciones y muestra los resultados. Finalmente, la sección 6 concluye y realiza algunas reflexiones.

2. Los gastos públicos en pensiones

El gráfico 1 muestra el gasto público en pensiones y otras prestaciones en el año 2014 para veinte países de América Latina y el Caribe. Para la mayoría de países, la información proviene de los Ministerios de Hacienda a través de los presupuestos ejecutados. En muchos casos ha sido posible distinguir con precisión los gastos en pensiones tanto en regímenes contributivos como no contributivos, pero en otros no, pues las partidas incorporan otros conceptos tales como subsidios, transferencias, prestaciones de salud, de desempleo, asistencia social, entre otros.3 Pese a ello, la siguiente gráfica es ilustrativa y lo que muestra es que la región gasta, en promedio, alrededor de 4.5% del PBI y que hay una gran heterogeneidad entre los países.

Gráfico 1: Gasto público en pensiones y otras prestaciones, 2014 (% PBI)

Elaboración propiaFuentes: Ministerios de Hacienda, Previsión Social, Superintendencias e Instituciones de Seguridad Social.

3 En la siguiente sección identificamos los gastos exclusivamente en pensiones para cuatro países seleccionados y mostramos su evolución en el período 2005-2014.

Uruguay es el país que más gasta, pues destina 13.4% del PBI en pensiones y otras prestaciones en el 2014. Le sigue Brasil con 11.7% del PBI. Luego siguen países como Argentina, México, Costa Rica, Colombia y Nicaragua, con gastos por encima del promedio. En contraste, se observa que hay países con gastos relativamente bajos, por debajo del 2.0% del PBI, como Guyana, Belice, Honduras, Trinidad y Tobago, Jamaica y Guatemala. Al mismo tiempo, hay países que tienen gastos intermedios como Ecuador, Bolivia, Chile, Paraguay, Panamá, El Salvador y Perú, los cuales se sitúan entre 2.3 y 4.4% del PBI.

¿Qué factores explican la heterogeneidad observada? ¿Por qué existen países que gastan más que otros? En términos de eficiencia ¿Existen países que con un mismo nivel de gasto tienen diferentes cantidades de población cubierta por los regímenes de pensiones? Según Mesa-Lago (2000), existen diversos factores que explicarían los distintos niveles de gasto en pensiones, los cuales pueden clasificarse en dos grandes grupos: factores externos e internos. Dentro del grupo de factores externos, que vienen dados por el contexto o el entorno, encontramos el envejecimiento de la población, la antigüedad del programa de pensiones y el porcentaje de cobertura previsional. Dentro de los factores internos, los cuales hacen referencia a las condiciones políticas propias de cada país, están por ejemplo, las responsabilidades asumidas por los Gobiernos durante el periodo de transición de las reformas estructurales, las condiciones del sistema antiguo de pensiones, la existencia de otros regímenes públicos de pensiones, entre otros.

Un primer análisis en cuanto a los factores externos se aprecia en los siguientes gráficos. En ellos podemos ver la relación entre gasto, cobertura y antigüedad de los sistemas para diez países de la región. La cobertura se mide como el porcentaje de adultos mayores (por encima de 65 años) que reciben una pensión contributiva o no contributiva y la antigüedad cómo el número de años de vigencia de los regímenes contributivos al 2014.


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Gráfico 2: Relación entre gasto en pensiones y antigüedad, 2014

Elaboración propiaFuentes: Ministerios de Hacienda, Previsión Social, Superintendencias e Instituciones de Seguridad Social. Nota: Antigüedad del sistema contributivo medido en número de años al 2014.

Gráfico 3: Relación entre gasto en pensiones y cobertura, 2014

Elaboración propiaFuentes: Ministerios de Hacienda, Previsión Social, Superintendencias e Instituciones de Seguridad Social. Nota: Cobertura pasiva definida como porcentaje de adultos mayores que reciben una pensión contributiva o no contributiva.

Observamos por ejemplo que, a mayor antigüedad y/o cobertura de los sistemas, mayor parece ser el gasto fiscal y viceversa. Para países como Uruguay y Brasil observamos que el gasto está correlacionado positivamente con la antigüedad de sus sistemas de pensiones y su amplia cobertura. Uruguay gasta 13.4% del PBI, tiene un sistema vigente por 118 años y cubre prácticamente a toda su población adulta mayor.4 Brasil, por su parte, gasta 11.7% del PBI, su sistema está vigente por 91 años y también cubre a toda su población. Otros países con alta cobertura y sistemas antiguos de pensiones son Chile y México; sin embargo, tienen diferentes niveles de gasto. México gasta 1.6 veces lo que gasta Chile y cubre a menos gente. Bolivia también es un caso interesante pues cuenta con un sistema relativamente joven, gasta 4.7% de su PBI y cubre a toda su población. Países como El Salvador, Perú, Costa Rica, Colombia y Paraguay tienen sistemas que cubren entre el 40 y 90% de su población adulta mayor y generan un gasto entre el 2.7 y 6.0% del PBI.

Otro factor externo que es determinante para entender los gastos en pensiones es el grado de envejecimiento de la población (Bosch et al, 2013). El envejecimiento es la combinación de una menor tasa de fertilidad y una mayor esperanza de vida. De acuerdo a las proyecciones de CELADE (2013), actualmente la región se está beneficiando de un bono demográfico, que es una situación en la que hay muchos jóvenes por cada adulto mayor, pero que será de corta duración. La población va a envejecer en las próximas décadas y, de manera rápida. Ello, sin duda, tiene y tendrá implicancias fiscales para la región en su conjunto pero, como veremos más adelante, éstas difieren dependiendo del país.

En el Cuadro 1 hemos agrupado a diez países según el grado de envejecimiento de su población según Mesa-Lago (2000). El envejecimiento se ha medido a través del ratio de dependencia de vejez, que mide la carga que afronta la población activa (entre 14 y 64 años) por la población mayor de 65 años que tiene que mantener. Además de los niveles de gasto, se muestran los dos factores externos mencionados anteriormente: años de antigüedad y cobertura tanto contributiva como no contributiva. Es posible distinguir tres grupos: un primer grupo compuesto por Uruguay, Brasil y Chile, el cual tiene un grado de envejecimiento avanzado (ratio de dependencia elevado) y por lo tanto teóricamente mayores gastos en pensiones según Mesa-Lago (2000). Un segundo grupo conformado por El Salvador, Costa Rica, México, Colombia y Perú, quienes presentan un grado de envejecimiento moderado y por tanto, teóricamente gastos públicos moderados. Y un tercer grupo compuesto por Paraguay y Bolivia quienes

4 La tasa de cobertura resulta mayor al 100% debido a que el numerador considera pensionistas menores a 65 años (la edad de jubilación en Uruguay es de 60), mientras que el denominador considera a la población mayor de 65 años.


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teóricamente deberían tener los costos fiscales más bajos debido a que poseen las poblaciones más jóvenes o un envejecimiento incipiente.

Cuadro 1: Clasificación de 10 países según factores externos y gasto en pensiones, 2014

Elaboración propiaFuentes: CEPAL (2013), Ministerios de Hacienda, Previsión Social, Superintendencias e Instituciones de Seguridad Social. Notas: 1/. Índice de envejecimiento: Personas de 60 años y más por cada 100 menores de 15 años.2/. Tasa global de fecundidad: Número de hijos por mujer. 3/. La tasa de cobertura puede resultar mayor al 100% debido a que el numerador puede considerar pensionistas

menores a 65 años en países con edad de jubilación menor a dicha edad.4/. Gasto agregado proveniente de los presupuestos públicos como porcentaje del PBI.

Dentro del primer grupo resulta interesante analizar los casos de Uruguay y Chile. Ambos enfrentan un proceso de envejecimiento avanzado, poseen sistemas de pensiones antiguos que gozan de elevada cobertura, pero presentan diferentes niveles de gasto. Uruguay gasta tres veces más que Chile. El escenario de este último parece ser más eficiente desde el punto de vista fiscal pues no representa una fuerte presión para las finanzas del Estado y alcanza una amplia cobertura. Más adelante analizaremos este caso con mayor detalle.

En cuanto a los países del segundo grupo, éstos presentan gastos relativamente moderados, entre 2.4 y 6.0% del PBI (excepto México), pero a costa de una menor

cobertura. Dentro de este grupo se encuentran El Salvador, Costa Rica, Colombia y Perú. La cobertura contributiva en estos países es baja en comparación a la de los países del primer grupo, pero la cobertura no contributiva no lo es (excepto en El Salvador). Nótese que el programa no contributivo en el caso de México es de particular importancia en relación a la del resto de países tanto de su grupo como en general.

Paraguay y Bolivia constituyen el tercer grupo, el cual teóricamente debería tener los costos más bajos debido a que posee una población joven. Esto no se observa en ninguno de los casos, pues registran niveles de gasto parecidos a los de los países del grupo anterior. Paraguay gasta alrededor de 3.9% del PBI y cubre al 58.1% de su población adulta mayor. Con un gasto similar, 4.2% del PBI, Bolivia destaca por una cobertura bastante elevada, pero ésta se explica básicamente por su programa no contributivo.

Nuestro análisis sugiere que los factores externos no son los únicos determinantes de los niveles de gasto. Vemos, por ejemplo, que hay países que tienen un mismo grado de envejecimiento y nivel de cobertura, pero gastan de manera distinta. También observamos que hay países con coberturas muy bajas pero al mismo tiempo tienen niveles de gasto elevados. Existen entonces, otras variables que estarían explicando los distintos niveles de gasto. Estas variables son los denominados factores internos, los cuales según Mesa-Lago (2000), son factores específicos a cada país, dependen del diseño de la seguridad social y de las diferentes reformas que el país haya efectuado.

Un primer factor interno está relacionado al modelo de pensiones que eligieron los países cuando realizaron las reformas de los años ochenta y noventa.5 Dependiendo del modelo elegido, los países tuvieron que asumir compromisos fiscales durante el periodo de transición. Estos compromisos asociados al sistema de BD o de CD constituyen los componentes del gasto en pensiones y lo afectan de manera distinta. Uno de los más importantes es el déficit operacional de los sistemas de BD. Al introducirse los sistemas de CD, los ingresos por aportaciones a los sistemas antiguos desaparecen o se reducen considerablemente, mientras que los gastos por pensiones permanecen constantes o incluso se incrementan, generándose así una diferencia que constituye el déficit y es asumido por los

5 Las reformas estructurales pueden agruparse en tres modelos generales: sustitutivo, paralelo y mixto (Mesa-Lago, 2004). Bajo el esquema del modelo sustitutivo, el sistema de beneficio definido (BD) deja de incorporar nuevos afiliados y es sustituido completamente por un sistema de contribución definida (CD). En el modelo mixto se integran los sistemas de BD y de CD de tal modo que el primero otorga una pensión básica y el segundo un monto complementario de pensión. En el modelo paralelo coexisten ambos sistemas (el de BD y de CD) y son los trabajadores los que escogen a cual desean pertenecer. Una descripción más completa de los sistemas de pensiones de cada país se encuentra en el Anexo B.


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Gobiernos. La temporalidad de éste (y del gasto) depende básicamente del tipo de reforma.6

Un segundo factor que analizaremos con más detalle en las siguientes secciones, son las reglas pensionarias o parámetros que los Gobiernos deciden mantener dentro de sus sistemas de BD. Estos parámetros afectan básicamente la magnitud del déficit (y del gasto). Por ejemplo, en el Gráfico 4 mostramos la relación entre gasto y tasas de reemplazo. La tasa de reemplazo hace referencia al porcentaje del salario promedio que se va a recibir como pensión y es un parámetro muy importante que mide la generosidad de los sistemas de BD.7 Lo que se observa es que mientras más elevadas sean las tasas de reemplazo, mayores parecen ser los gastos en pensiones y otras prestaciones.

Gráfico 4: Relación entre gasto en pensiones y tasas de reemplazo, 2014

Elaboración propiaFuentes: Ministerios de Hacienda, Previsión Social, Superintendencias e Instituciones de Seguridad Social. Notas: Tasa de reemplazo calculada como el promedio ponderado de regímenes contributivos y no contributivos. Cada tasa se calcula como el ratio entre la pensión promedio y el salario promedio de cada régimen. Para Paraguay se utiliza datos al 2012.

6 En esta investigación nos enfocamos en los gastos, pero como el déficit está definido como gasto menos ingreso, los determinantes de éste son válidos también para los gastos.

7 En la literatura existen varias definiciones acerca de la tasa de reemplazo. Por ejemplo se pueden definir como el ratio entre pensión y salario promedio de la población, o como el ratio entre pensión y el salario individual. Asimismo, hay diferentes definiciones para el denominador, como por ejemplo, el promedio observado en un cierto período de tiempo, el último salario previo a la jubilación o salarios netos de impuestos, entre otros. Los siguientes artículos son una buena referencia: Whiteford (1995), Alessie, Kapteyn y Klijn (1997) y Mitchell y Phillips (2006).

Otros parámetros importantes que influyen en los niveles de gasto de los sistemas de BD son la edad de jubilación, los años de cotización, la forma de actualización de las pensiones, el salario de referencia o promedio de salario (que se utiliza para el cálculo de la tasa de reemplazo), entre otros. En general, y como veremos más adelante, mientras más generosos sean estos parámetros mayor parece ser el gasto destinado a pensiones.8

Un tercer factor interno que tiene impacto en el gasto está relacionado a la forma en que se introducen los sistemas de CD y los compromisos que los Gobiernos deciden asumir con éstos. El primero de estos compromisos son los Bonos de Reconocimiento (BR), que son títulos de deuda que reconocen las aportaciones al sistema antiguo y que se otorgan a los trabajadores que se trasladan al nuevo sistema.9 A diferencia del déficit operacional, los Gobiernos no necesariamente conceden el bono en todos los países y la forma de estimar su valor es diversa, por lo que la magnitud de su costo también lo es. Un segundo compromiso es la garantía de pensión mínima. Los Gobiernos generalmente garantizan un nivel mínimo de pensión a los afiliados que no logran acumular un monto suficiente en su cuenta individual para financiar dicha pensión. El Estado provee, entonces, la diferencia. Comparado con el bono, este compromiso es permanente pues siempre habrá nuevos entrantes al mercado laboral que no logren acumular recursos suficientes para una pensión mínima.10

Un cuarto factor que afecta los niveles de gasto son las políticas públicas en cuanto a las PNC. Lo que se observa en la región es que cada vez un mayor número de países están adoptando o extendiendo estos programas. Si bien, la literatura encuentra efectos positivos de las PNC en reducción de pobreza, nivel de satisfacción de vida y la salud de los beneficiarios, así como también para el resto del hogar (Novella y Olivera, 2014; Galiani y Gertler, 2010), ésta también señala que las PNC incrementan directamente el gasto público en pensiones y constituyen un compromiso permanente y creciente en el tiempo (Bosch et al, 2013). Su costo depende básicamente del número de beneficiarios, si el sistema

8 Una descripción más completa de los parámetros para los países seleccionados se encuentra en el Anexo C.

9 Normalmente se hace efectivo al momento de la jubilación o cuando ocurre un siniestro de invalidez o muerte, y puede ser pagado a suma alzada o en mensualidades. Es un costo fiscal transitorio para países con modelos sustitutivo y paralelo, y no aplica para países con modelo mixto.

10 El costo fiscal que genera depende del número de afiliados con ahorros insuficientes, lo cual depende a su vez de factores como el nivel del salario (productividad), la frecuencia de aportación, la rentabilidad, las comisiones; así como también de la forma de ajuste y el nivel de la pensión. La garantía de pensión mínima se observa en países con modelos sustitutivos y paralelos, mas no en países con modelo mixto, pues los afiliados reciben una prestación básica del sistema público.


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es universal o condicionado y de la generosidad de la prestación. En un contexto de envejecimiento poblacional, el costo de brindar este tipo de pensiones va a poner presión en las finanzas públicas, pues las proyecciones sugieren que la población por encima de 65 años se va a más que triplicar hacia el 2050 y con ello el costo las PNC.11

En la siguiente sección analizamos con más detalle los gastos en pensiones de cuatro países seleccionados: Chile, Perú, Colombia y México. Lo hacemos poniendo especial énfasis en los factores internos antes descritos y en los compromisos asumidos por los Gobiernos con los sistemas de BD, CD y PNC.12

3. Los gastos en Chile, Perú, México y Colombia

Después de analizar cuáles serían los determinantes del gasto público en pensiones, se procede a analizar la evolución de este para cuatro países seleccionados: Chile, Perú, Colombia y México para el período 2005-2014. No se ha podido hallar institución alguna que contenga información consolidada sobre este tipo de gastos para los distintos países, así que para realizar el estudio fue necesario recopilar cifras país por país. Los datos fueron obtenidos de las páginas web oficiales de los Ministerios de Hacienda y de los distintos organismos encargados de administrar los sistemas de pensiones.

El Cuadro 2 presenta la evolución de los gastos para el período 2005-2014. La información se muestra desagregada por régimen pensionario y se especifica si es de BD, CD o PNC.

11 Según Bosch et al (2013), si en 2014 se gasta 1% del PBI en pensiones no contributivas y ante el escenario de cobertura y generosidad constante, solo por envejecimiento esto costaría 3% del PBI en el año 2050. Ello sin duda ejercerá presión en las finanzas públicas y va requerir que los Gobiernos encuentren formas de financiar estos mayores gastos.

12 Es importante notar que en esta investigación analizamos sólo los gastos por pensiones y no así el déficit operacional.

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Para el caso de Chile, se observa que, en promedio, para el período 2005-2014, la magnitud de los gastos en pensiones alcanza a 4.4% del PBI y muestra una tendencia decreciente. La mayor parte de este gasto se destina al principal sistema de BD, administrado por el Instituto de Previsión Social – IPS (antes Instituto de Normalización Previsional - INP), en donde se concentra alrededor del 41% del gasto. Sin embargo, éste ha ido disminuyendo a lo largo de los años, pasando de 2.3 en el 2005 hasta llegar a 1.5% en el 2014. Esta tendencia se explica, en parte, por el modelo sustitutivo adoptado por Chile en 1981, bajo el cual el sistema antiguo fue cerrado a nuevas inscripciones y se introdujo el nuevo sistema de CD, el Sistema Privado de Pensiones (SPP), para los nuevos trabajadores. Al quedar cerrado, los gastos del IPS son transitorios, dependen únicamente de sus pensionistas y afiliados que se quedaron y, conforme pasa el tiempo, van reduciéndose hasta extinguirse.13

El segundo régimen pensionario, que también es de BD, es el que cubre a las Fuerzas Armadas y Carabineros y está compuesto por la Caja de Previsión de la Defensa Nacional (CAPREDENA) y la Dirección de Previsión de Carabineros (DIPRECA). En promedio, para el período 2005-2014, Chile gastó 1.1% del PBI anual en el pago de este tipo de pensiones, y ello ha representado 26% del gasto total. La tendencia también ha sido decreciente.

En tercer lugar, están los gastos destinados al sistema de CD (o SPP) referidos a los bonos de reconocimiento, pensiones mínimas y aportaciones solidarias.14

En promedio, para el período de análisis, Chile ha gastado casi 1.0% anual en el sistema CD, representando 22% del gasto total.

Finalmente, se encuentra el gasto asociado a la PNC conocida, luego de la reforma del 2008, como Pensión Básica Solidaria (PBS). En promedio, el gasto en estas pensiones fue alrededor de 0.4% del PBI anual y ello ha representado el 10% del gasto.

La tendencia en estos dos últimos casos (gastos hacia el SPP y PBS) parece ser constante.

13 A los afiliados que deciden traspasarse al nuevo sistema se les otorga un bono de reconocimiento por los aportes realizados. Para más detalles ver Arenas et al. (2008).

14 En el 2008, Chile adoptó un nuevo modelo de pensiones denominado sistema mixto, el cual implicó, entre otros, la creación del Sistema de Pensiones Solidarias (SPS) a cargo del Estado que contempla a su vez aportes previsionales solidarios (APS) hacia el SPP y el cambio de nombre y de requisitos de la pensión no contributiva: Pensión básica solidaria (PBS), antes llamada pensión asistencial (PASIS).

Si analizamos el caso peruano, encontramos que el gasto previsional alcanza a 2.5% del PBI, en promedio para el período 2005-2014 y que, similar a Chile, muestra una tendencia decreciente.15 Al igual que antes, la mayor parte se destina a los sistemas de BD: el Sistema Nacional de Pensiones – SNP (DL N° 19990), el régimen de servidores públicos denominado DL N° 20530 y a las pensiones de la Caja Militar Policial. El resto se destina a pensiones del Sistema Privado de Pensiones (SPP) y a la PNC denominada “Pensión 65”.

En promedio, para dicho período, Perú ha gastado 1.0% del PBI en el SNP, representando 40% del gasto total. La tendencia que se observa es decreciente y se explica por razones distintas a la del IPS de Chile. En el Perú, este sistema no se cerró al momento de la reforma sino que se mantuvo abierto a nuevas inscripciones y el nuevo sistema (SPP) fue introducido para que coexistiera con él. Así, en los años posteriores a la reforma, muchos trabajadores se inscribieron o traspasaron al SPP y ello redujo considerablemente los ingresos del SNP. Esto generó una fuerte presión fiscal para el Estado quien tuvo que ayudar a financiar las planillas de pensiones e implementar sucesivas reformas paramétricas que, al parecer, han reducido esta presión.16 Al ser un régimen abierto, sin embargo, no se espera una extinción de sus gastos.

Un segundo régimen de BD en el cual Perú gasta es el de los servidores públicos (DL N° 20530). En promedio, para el período 2005-2014, se ha gastado anualmente 1.0% del PBI y ello ha representado 41% del gasto total. La tendencia observada también es decreciente y, en este caso, se explica por el cierre del régimen en el año 2004. Debido a los altos costos fiscales e inequidades que lo caracterizaban, en ese año se realizó una reforma constitucional que lo cerró definitivamente, se eliminó el denominado “efecto espejo” (pensiones que se actualizaban con las remuneraciones) y se realizó otras reformas paramétricas importantes.17

En tercer lugar, se encuentra el gasto destinado a la Caja Militar Policial, el cual ascendió a 0.3% del PBI promedio anual para el período 2005-2014 (12 % del gasto total). Su tendencia parece ser constante. Este régimen también ha sufrido reformas importantes, siendo la más reciente la del 2012,

15 Si lo comparamos con Chile, el gasto en Perú es menor pero es importante notar que su nivel de cobertura también lo es. Al 2014, la cobertura en Chile alcanza prácticamente al 100% de su población adulta mayor mientras que la cobertura en Perú es de 59.3%.

16 Se redujeron gradualmente las tasas de reemplazo, se redujo la pensión máxima, se elevaron las edades de jubilación, se aumentaron los años de cotización, se incrementó el período de la remuneración de referencia para el cálculo de pensiones, entre otras reformas. Para más detalles ver Bernal et al (2008).

17 Para más detalles ver Anexo C y Bernal et al (2008).


90 91

mediante la cual se crea un nuevo régimen y se elimina el “efecto espejo” para las nuevas generaciones así como una serie de prestaciones adicionales que se otorgaban a los retirados.

Finalmente, se observa que los gastos asociados al SPP y a Pensión 65 no son muy elevados. En promedio, para el período de análisis, se ha gastado 0.2% del PBI en bonos de reconocimiento, pensiones mínimas y complementarias en el SPP y, 0.1% del PBI en Pensión 65. Nótese sin embargo que, a diferencia de Chile, el régimen de PNC peruano es relativamente nuevo (implementado en 2011) por lo que se espera que su cobertura aumente y con ella su gasto.

En Colombia, se observa que el gasto total destinado a pensiones corresponde a 4.6% del PBI en promedio para el período 2005-2014. A diferencia de Perú y Chile, la tendencia es ligeramente creciente. Esto se explica tanto por la presión que ejerce el principal sistema de BD denominado Régimen de Prima Media – RPM (compuesto por COLPENSIONES y otros regímenes especiales) así como por los compromisos asumidos con el sistema de CD denominado Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS). Para dicho período, se gastó en promedio en RPM, 2.6%, mientras que en el RAIS, 1.4% del PBI (55 y 30% del gasto, respectivamente).

El modelo de pensiones colombiano es parecido al peruano, de tipo paralelo donde coexisten los sistemas de BD y de CD, sin embargo muestran diferentes tendencias en sus gastos. La explicación parece estar en la forma en que interactúan ambos sistemas, el vínculo entre las pensiones mínimas y el salario mínimo y, en las reformas paramétricas implementadas. A diferencia de Perú, en Colombia los trabajadores pueden traspasarse del RAIS a COLPENSIONES en cualquier momento y lo hacen, en su mayoría, justo antes de jubilarse porque este último ofrece pensiones más generosas que el primero. Otra diferencia es que en Colombia se otorgan pensiones mínimas iguales al salario mínimo, lo cual tiene un impacto directo en el gasto público. Como las pensiones se indexan de tal manera que no caigan por debajo del salario mínimo, al final, el crecimiento de éste es el factor clave que determina la evolución del gasto en pensiones. Dado que normalmente el crecimiento del salario mínimo es mayor al del salario promedio, entonces los gastos tienden a incrementarse en el tiempo. Según Bosch et al (2015), Colombia necesita todavía realizar reformas sustanciales a los parámetros de sus sistemas de BD.18

18 Para más detalles ver Anexo C y Bosch et al (2015).

Otros regímenes de BD en Colombia que absorben parte importante del gasto son el del Magisterio y el de las Fuerzas Armadas. En promedio, para el período de análisis, el primero ha gastado anualmente 0.6% y el segundo 0.7% del PBI, representando juntos 13% del gasto. Sin embargo, a futuro se espera una tendencia decreciente para el Magisterio, pues el Acto Legislativo 01 del 2005 así como el pronunciamiento de la Corte de Justicia del 2013 han señalado que no podrán existir regímenes especiales salvo el de las Fuerzas Armadas.

Finalmente, se observa que el gasto destinado a la PNC conocida como “Colombia Mayor” asciende a 0.1% del PBI, en promedio, para el período 2005-2014. Al igual que Perú, este régimen es relativamente nuevo (implementado en 2008) por lo que se estima una ampliación de su cobertura y de su gasto.

México, por su parte, también presenta una tendencia creciente de su gasto previsional. En promedio, para el período de análisis, este asciende a 4.5% del PBI. Se observa también que el gasto se destina en mayor medida 68% al sistema de BD administrado por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) y, en segundo lugar 27%, al sistema de CD denominado “Sistema de Ahorro para el Retiro” que cubre a los trabajadores del sector privado y es administrado por el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS). En promedio, el ISSSTE ha gastado 3.1% mientras que el IMSS, 1.2% del PBI. Ambos, con una marcada tendencia creciente.

La razón del elevado gasto del ISSSTE y su tendencia ascendente parece ser la ausencia de reformas paramétricas por muchos años. De acuerdo a Sinha (2012), el sistema antiguo no contaba con una edad mínima de jubilación ni con años mínimos de aportación. Los trabajadores podían jubilarse después de cumplir con 30 años de servicios y obtener una pensión igual al cien por ciento del salario. Si la pensión caía por debajo de dos salarios mínimos ésta se ajustaba a este valor. Todo esto tenía un impacto directo en el gasto público. Por tal motivo, el régimen fue reformado en el 2007 cerrándolo a nuevas inscripciones. Para los pensionistas se mantuvo las reglas antiguas pero para los cotizantes éstas fueron modificadas. Se estableció una edad mínima de jubilación, años mínimos de cotización y se redujo las tasas de reemplazo. Para los futuros trabajadores se creó un nuevo régimen de CD denominado “Pensión ISSSTE”.19

19 Con 15 años de servicios también se obtenía una pensión proporcional. La tasa de contribución era de 8%. Para más detalles ver Anexo C, OCDE (2016) e IFA (2015).


92 93

En el caso del IMSS, la fuerte presión en el gasto se explicaría por la generación de transición. Cuando México realizó su reforma de pensiones en 1995, optó por un modelo sustitutivo parecido al chileno, en el cual los trabajadores quedan inscritos al nuevo sistema y se jubilan bajo las reglas de éste. Sin embargo, a diferencia de Chile, en México a los trabajadores que ya se encontraban aportando (la generación de transición) se les dio la opción de jubilarse de acuerdo a las reglas del sistema antiguo (Ley 73). Como las pensiones de acuerdo a estas reglas son más generosas que las del IMSS (de CD, Ley 97), los trabajadores en su mayoría optan por éstas.20 Se estima que esta opción va a durar hasta el año 2037. A partir de ese año, se prevé que las nuevas generaciones (inscritos al IMSS a partir de 1997), se jubilen bajo las reglas de CD, reduciendo así el gasto previsional.

El resto del gasto se destina a pensiones del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas (ISSFAM), Pensión para Adultos Mayores (antes llamado “Pensión 70 y más”) y el nuevo régimen de CD Pensión ISSSTE.

Como se ha podido observar, los gastos parecen no depender tanto de los modelos de reforma elegidos (sustitutivo, paralelo o mixto) sino más bien de factores internos relacionados a las reglas pensionarias que los Gobiernos deciden mantener en sus sistemas de BD, en cómo estos últimos se relacionan con los sistemas de CD durante el período de transición, y a la decisión de implementar reformas paramétricas de manera continua. Son estos factores los que parecen explicar en mayor medida la gran diferencia que se observa entre los países. Como resultado de estas políticas internas, Chile y Perú parecen estar entrando en una senda de gastos decrecientes, mientras que Colombia y México parecen enfrentar una tendencia opuesta. Los primeros parecen estar manejando sus niveles de gasto relativamente bien, pero Chile se muestra más eficiente ya que sus sistemas cubren a mucha más población adulta mayor que Perú. México, por su parte, si bien tiene una cobertura de casi el cien por ciento,ésta parece ser muy costosa en comparación a Chile. La eficiencia del gasto en Colombia se muestra incluso por debajo que la de Perú; gasta casi el doble y su cobertura no es muy superior.

Si bien este primer análisis nos permite tener una idea de cómo los países están manejando sus gastos en pensiones, es insuficiente para tener un panorama completo. Es preciso analizar qué sucederá en el largo plazo, sobre todo en un contexto de envejecimiento poblacional. En la siguiente sección abordamos este tema.20 Sinha (2012) estima que a casi todos los afiliados de la generación de transición del IMSS les conviene

jubilarse bajo la Ley 73. Sólo a aquellos con ingresos en el decil más alto de la distribución y con 40 años de aportación, les convendría jubilarse con las reglas de la Ley 97.

4. Modelo de proyecciones y resultados

En esta sección realizamos proyecciones de los gastos previsionales para cuatro países: Chile, Perú, Colombia y México. El horizonte de análisis es de 2015 a 2075. Utilizamos un horizonte de tiempo amplio pues se trata de compromisos de largo plazo. Sin embargo, es importante señalar que mientras más años se consideran, mayor es la incertidumbre en cuanto a la evolución de la economía, los salarios, entre otros. Por ello, el objetivo de nuestras proyecciones no es pronosticar con exactitud el gasto futuro en pensiones sino más bien dar una idea de su tendencia y de la presión fiscal que va a representar en los países.

4.1. Modelo

Las proyecciones se realizan utilizando un modelo que sigue la metodología del Fondo Monetario Internacional (Clements et al., 2013). Siguiendo esta metodología podemos definir el gasto público en pensiones, PE, como porcentaje del PBI, de la siguiente manera:

donde Pob65 denota a la población mayor o igual a 65 años, Pob14−64 denota a la población entre 14 y 64 años, Pens denota a la población pensionada, P es la pensión promedio y l es el número de trabajadores de la Población Económicamente Activa (PEA).

Esta identidad nos dice que el gasto público en pensiones resulta del producto de cuatro ratios: el ratio de dependencia de vejez O(t), el de elegibilidad E(t), la tasa de reemplazo G(t), y la inversa del ratio de empleo L(t). El ratio de dependencia de vejez mide el envejecimiento poblacional y se calcula como la población de 65 años o más dividida entre la población entre 14 y 64 años, . El ratio de elegibilidad se mide como el número de pensionistas en proporción de la población adulta mayor, . Este ratio depende tanto de la cobertura de los sistemas así como de las reglas para obtener pensión. A mayor cobertura mayor será el número de potenciales pensionistas y, mientras más generosas sean las reglas, por ejemplo, bajas edades de jubilación o años de aportación, mayor será el número de pensionistas. El tercer ratio captura la generosidad de las pensiones y se conoce como la tasa de reemplazo. La calculamos como la


94 95

pensión promedio dividida entre el ingreso promedio de la PEA, . Finalmente, la inversa del ratio de empleo, , captura los cambios en la participación de la fuerza laboral y cómo éstos afectan la elegibilidad futura en los sistemas de pensiones (si hay más trabajadores hoy, habrán más pensionistas mañana), las tasas de reemplazo (a través del salario de los trabajadores) y al PBI (generarán más producto).

Usando esta fórmula proyectamos el gasto público en pensiones como porcentaje del PBI en un año, digamos t2, a partir de la información de gasto en el año t1 y de las variaciones en los ratios de dependencia, elegibilidad, tasas de reemplazo y la inversa del ratio de empleo:

La proyección se realiza por quinquenios. Nuestro horizonte de análisis es de 2015 a 2075. Consideramos como gasto público aquel que proviene de los compromisos asumidos con los sistemas de BD y PNC más no el gasto con los sistemas de CD.21 La razón es que este último se determina de manera distinta. Por ejemplo, el gasto por bonos de reconocimiento depende del número de afiliados que se traspasan del antiguo al nuevo sistema y de la forma de cálculo de su valor. La pensión mínima depende del ahorro acumulado por el trabajador en su cuenta individual. Si no es suficiente para financiar el valor de la pensión mínima, el Estado cubre la diferencia y ello tiene un impacto en el gasto público. El modelo no es aplicable en estos casos. Por tal motivo, nuestra proyección subestima el verdadero gasto en pensiones, sin embargo da una buena idea de su tendencia y de la presión fiscal que va a representar en los países.

Realizamos la proyección para Chile, Perú, Colombia y México. Explotamos la información de los distintos regímenes pensionarios de cada país incluyendo el de las Fuerzas Armadas y de los servidores públicos, lo cual implica que utilizamos la formula anterior para proyectar el gasto en cada uno de ellos. Tomamos como valores iniciales los gastos mostrados en el Cuadro 2 (para el 2014). En cuanto a los datos de población, utilizamos la información de las Naciones Unidas (División de Población) que publica proyecciones de las poblaciones de 14 a 64 años y de mayores de 65 años. En el escenario base, utilizamos las proyecciones que asumen

21 El cual comprende generalmente el pago de pensiones mínimas, bonos de reconocimiento, aportaciones solidarias (por ejemplo en Chile) o cuotas sociales (por ejemplo en México).

un escenario de tasas de fertilidad media.22 La inversa del ratio de empleo toma como valor inicial el observado en 2014 y se asume constante en todo el horizonte de proyección. Los ratios de cobertura o elegibilidad siguen con su tendencia actual a menos que el país haya establecido explícitamente un cambio a futuro (por ejemplo el cierre del régimen).23 Para el caso de las PNC, se asume que su cobertura sigue la tendencia actual hasta llegar a cubrir a toda la población adulta mayor en situación de pobreza.24 La tasa de reemplazo se asume constante en todo el horizonte de proyección a menos que se tenga información de reformas que prevean su variación (ello supone implícitamente que los parámetros previsionales se mantienen, por ejemplo la forma de cálculo de la pensión).

4.2. Resultados del escenario base

El Cuadro 3 muestra los resultados del escenario base. En general, se observa que si bien los países gastan actualmente entre 1.8 y 6.4% del PBI en el pago de pensiones públicas y no contributivas, estos gastos crecen entre 2 y 4 veces en el largo plazo.

22 La tasa de fertilidad representa la cantidad de hijos que tendría una mujer si viviera hasta el final de sus años de fertilidad y tuviera hijos de acuerdo con las tasas de fertilidad actuales específicas por edad. Es la principal variable demográfica que determina los cambios en el volumen y la estructura por edades de la población y, por ello, las Naciones Unidas proyecta su evolución futura de acuerdo con diferentes hipótesis: hipótesis media o recomendada, hipótesis baja e hipótesis alta. La hipótesis media o recomendada considera que la fertilidad llegaría a un nivel de reemplazo de la población, lo que significa una tasa global (TGF) de 2.1 hijos por mujer, en algún momento antes del 2050. La hipótesis baja utiliza una TGF de 1.6 hijos por mujer, por debajo del nivel de reemplazo, y la hipótesis alta, 2.6 hijos por mujer, por encima del nivel de reemplazo. Para más detalles ver United Nations (2014).

23 Este es el caso del IPS en Chile, del DL 20530 en Perú, del Magisterio en Colombia y del ISSSTE en México.

24 Chile: ver Arenas (2008). Colombia y Perú: ver Olivera y Zuluaga (2014). En el caso de México se asume una cobertura de 65%.


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0.45

1.81

0.69

0.59

0.41

0.12

3.90

2.48

0.61

0.67

0.14

6.43

4.17

0.07

0.28

1.91

2020

3.21

1.24

1.36

0.61

2.13

0.90

0.62

0.38

0.23

4.24

2.61

0.59

0.86

0.18

7.74

5.07

0.08

0.36

2.23

2025

3.16

0.78

1.62

0.76

2.29

1.02

0.55

0.39

0.33

4.95

3.12

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0.21

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6.05

0.10

0.41

2.94

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2.91

0.03

1.92

0.96

2.41

1.17

0.46

0.39

0.39

5.76

3.73

0.63

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0.26

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7.27

0.13

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3.87

2035

3.30

0.04

2.13

1.13

2.61

1.35

0.33

0.49

0.45

6.57

4.37

0.61

1.28

0.30

14.80

8.90

0.17

0.59

5.15

2040

3.61

0.04

2.29

1.28

2.81

1.55

0.14

0.61

0.52

7.09

4.85

0.54

1.36

0.34

14.92

9.21

0.22

0.71

4.79

2045

3.79

0.05

2.35

1.39

3.13

1.77

0.00

0.76

0.60

7.69

5.42

0.45

1.45

0.38

14.00

8.85

0.27

0.83

4.05

2050

4.06

0.05

2.46

1.55

3.59

1.99

0.00

0.92

0.69

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6.00

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0.42

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8.01

0.32

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3.14

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4.39

0.00

2.63

1.76

4.13

2.23

0.00

1.11

0.78

8.80

6.60

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En el caso de Chile, se observa que el gasto pasa de 3.0 en el 2015 a 5.1% del PBI en el 2075, lo cual representa un incremento de 1.7 veces. Se proyecta que, al ser el IPS un régimen cerrado, su gasto irá disminuyendo hasta extinguirse alrededor del año 2030. Sin embargo, el régimen de las Fuerzas Armadas y Carabineros es un régimen abierto y, aunque se asume que su cobertura sigue la tendencia actual (ligeramente decreciente), se prevé que su gasto previsional aumente significativamente pasando de 1.0 a 2.7% del PBI en el período de análisis. Similar tendencia se observa para la PBS (ex, PASIS) cuyos gastos pasan de 0.5 a 2.4% del PBI en el mismo período. Estos resultados son consistentes con los obtenidos por Arenas et al (2008), quienes estiman que, en el escenario base, el efecto fiscal incremental del Sistema de Pensiones Solidario estará en torno a 0.8% del PIB en 2025.25

Perú también enfrentará una mayor presión en el gasto destinado a pensiones. Nuestras proyecciones arrojan que éste prácticamente será 3.5 veces mayor, pasando de 1.8 en el 2015 a 6.3% del PBI en el 2075. La mayor parte de este gasto se destinará a los sistemas de BD que se encuentran abiertos: SNP y Caja Militar Policial. Pese a la implementación de reformas, el gasto del primero pasa de 0.7 a 3.1% y el del segundo de 0.4 a 2.0% del PBI en el período de análisis. En contraste, el gasto del DL N° 20530 disminuye hasta agotarse en el 2040 pues este régimen fue cerrado en el 2004. Finalmente, el gasto por Pensión 65 presenta un incremento importante pasando de 0.1 a 1.1% del PBI.

En el caso de Colombia, el gasto total previsional se multiplica por 3 en el período de análisis. En el 2015, Colombia gasta 3.9% del PBI en pensiones del régimen de Prima Media, Magisterio, Fuerzas Armadas y Colombia Mayor. En el 2075, en cambio, se proyecta que Colombia gaste 11.7% del PBI. Al igual que el caso peruano, la mayor parte se destina a los regímenes de BD que se encuentran abiertos. Se estima que el régimen de Prima Media (principalmente compuesto por COLPENSIONES) pase de gastar 2.5% en el 2015 a 9.0% del PBI en el 2075, lo que implica un crecimiento de 3.6 veces. En el caso de las Fuerzas Armadas, se proyecta un crecimiento de 3 veces, pasando de 0.7 en 2015 a 2.0% en 2075. Los gastos previsionales del Magisterio se irán extinguiendo debido al Acto Legislativo del 2005 y la sentencia de la Corte del 2013 que cerró este régimen. Para Colombia Mayor se proyecta un gasto creciente (4.6 veces), pasando de 0.1 a 0.6% del

25 Nuestra proyección sólo considera a la PBS, mientras que los autores consideran a la PBS y al APS.


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PBI para el mismo período. Estos resultados pueden ser comparados con los estimados por Clavijo et al (2013) y Bosch et al (2015).26

La proyección en el caso de México, a diferencia del resto de países, muestra un cambio de tendencia. Nuestras estimaciones arrojan que, partiendo del actual nivel de gasto (6.4% del PBI), éste tendrá una tendencia significativamente creciente hasta el año 2040, en el que llega a ser de 15.0% del PBI y, a partir de ese año, disminuye hasta llegar a 3.0% en el 2075. La razones del fuerte crecimiento hacia el 2040 son las futuras jubilaciones de los actuales afiliados al ISSSTE (con reglas bastante generosas) y de la generación de transición del IMSS (dado que puede jubilarse con pensiones de BD, L73). A partir de ese año, en cambio, se prevé que las nuevas generaciones se jubilen bajo las reglas de CD, y con ello se reduzca el gasto previsional. Sin embargo, se estima que este menor gasto se contraponga con los mayores gastos futuros de los regímenes de Pensión para Adultos Mayores y de las Fuerzas Armadas. El primero se estima que se multiplicará por 5.5, pasando de 0.3 en el 2015 a 1.6% en el 2075, mientras que el segundo pasará de 0.1 a 0.7% del PBI en el mismo período. Nuestros resultados son consistentes con los obtenidos por Sinha. (2012) e IFA (2015).

Como se ha podido observar, en el largo plazo, los cuatro países analizados gastarán entre 2 y 4 veces más de lo que gastan actualmente. Este crecimiento depende no sólo de factores exógenos como las tendencias demográficas, sino también de factores internos que sí dependen de los países tales como el rol que deciden darle a los sistemas de BD, la generosidad de sus reglas pensionarias, cómo éstos se relacionan con los sistemas de CD y las políticas relacionadas a las PNC.

En primer lugar, observamos que, a pesar de que hoy los países tienen una población relativamente joven, las tendencias demográficas indican que la población va a envejecer y ello va a incrementar los gastos en pensiones. En 2010 había 38 millones de adultos de 65 años o más. En 2050 esta cifra se proyecta en 140 millones. Esto implica que el porcentaje de adultos de 65 años o más sobre el total de la población se va a triplicar y, con ello, el ratio de dependencia de vejez. En 2010, este ratio nos indicaba que había 9,6 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor. En el 2050, sólo 3,2 (Bosch et al, 2013).27 ¿Y cómo afecta esto a los sistemas de pensiones? Lo hace a través

26 Clavijo et al (2013) estiman que, en ausencia de reformas, el valor presente actuarial (VPN) neto de la deuda pensional del sistema público colombiano sería alrededor de 96.3% del PBI de 2013 para el período 2013-2050. Bosch et al (2015) estiman que este sería 129% del PBI de 2014, aunque utilizan un período de análisis mayor (2013-2075). Nuestro cálculo arroja un VPN mayor, de 156.5% del PBI de 2015 para el mismo período. Las principales diferencias son que nuestro VP es bruto, es decir sólo considera gastos (no ingresos) y que nosotros asumimos que la cobertura de COLPENSIONES se mantiene en niveles similares a los actuales.

27 Este aumento de la población adulta mayor se debe a su vez al crecimiento de la esperanza de vida al nacer -en el 2010, ésta se estimaba en 74,2 años, mientras en el 2050, se estima en 80,3 años - combinado con una caída de la tasa de fertilidad -de 2,1 en 2010 a 1,8 en 2050. Para más detalles ver Bosch et al. (2013).

de un aumento del número de pensionistas (y consecuentemente del gasto) así como de una reducción del número de aportantes (que finalmente son los que sostienen el financiamiento de las pensiones vía sus contribuciones). Al haber más ancianos con mayor esperanza de vida, el gasto de pensiones se incrementa y se prolonga por más tiempo aumentando los egresos de los sistemas y por ende afectando negativamente su sostenibilidad. Al mismo tiempo, por el lado de los ingresos, la menor tasa de fertilidad reduce las fuentes de financiamiento pues hay un menor número trabajadores en la economía y por tanto un menor número de aportantes.28

En nuestras proyecciones, incorporamos estas tendencias demográficas a través de variaciones en el ratio de dependencia de vejez (ver Ecuación 2), de modo que, mientras más aumenta, mayor es el crecimiento de los gastos. Nuestros estimados sugieren que México enfrentará el mayor envejecimiento de su población (9,7 personas en edad de trabajar por cada adulto mayor en 2015, mientras que sólo 1.9 en 2075) y con ello una fuerte tendencia creciente del gasto. Perú también sufrirá un envejecimiento considerable (9.7 en 2015 a 2.2 en 2075), mientras que Colombia y Chile sufrirán un envejecimiento relativamente más moderado (de 8.8 y 7.1 trabajadores por cada adulto mayor en 2015 a 2.3 y 1.9 en 2075, respectivamente).

En segundo lugar, un factor clave que explica la tendencia creciente de los gastos parece ser la importancia que todavía tienen los sistemas de BD y su propia maduración. Por ejemplo, el hecho que los Gobiernos decidan mantenerlos abiertos o cerrados o, decidan ampliar o reducir su alcance como parte de políticas de ampliación de cobertura. Si deciden mantenerlos abiertos, debido a que la población va a envejecer, inevitablemente, los Gobiernos tendrán que seguir gastando en estos sistemas. En nuestras proyecciones, incorporamos esto a través de variaciones en el ratio de elegibilidad o cobertura. Al 2015, en los cuatro países estudiados, prácticamente todos los Gobiernos tienen estos regímenes abiertos y destinan casi todos sus recursos al pago de estas pensiones.29 Al 2040, en cambio, el panorama es distinto para Chile y Perú, pero no para Colombia ni México. Los dos primeros destinan una menor proporción

28 Teóricamente, al reducirse el número de trabajadores que sostienen la economía y al mismo tiempo al incrementarse el número de ancianos dependientes, la tasa de sostenimiento se reduce por lo que las contribuciones de los trabajadores deberían incrementarse para financiar los beneficios que reciben los ancianos. Este tipo de reformas son, sin embargo, muy difíciles de implementar y escapan al ámbito del presente estudio.

29 Destinan entre 85 y 96% ya sea en pensiones de los regímenes civiles (IPS, SNP, COLPENSIONES, ISSSTE, IMSS), regímenes militares-policiales (CAPREDENA, DIPRECA, Caja Militar Policial, Cajas de Retiro, ISSFAM) o regímenes especiales (DL N° 20530, Magisterio). Para México se ha considerado el gasto en el IMSS debido a que las pensiones se pagan (hasta el 2037) con reglas de beneficio definido.


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de los gastos a sus regímenes de BD mientras que los dos últimos no. En el caso de Chile, el IPS se encuentra cerrado y el gasto proviene del régimen militar que se encuentra abierto; mientras que en Perú el gasto proviene del SNP y del régimen militar dado que ambos continúan abiertos. En el caso de Colombia, se observa que el gasto en ese año va ser más de 6.7% del PBI y se va a dirigir a COLPENSIONES y a los militares al ser regímenes abiertos. México, por su parte, va a destinar alrededor de 14% del PBI a estas pensiones, representando el 95% de su gasto total. Si bien los sistemas han sido prácticamente cerrados (ISSSTE e IMSS), ello no va a tener un efecto inmediato, pues básicamente no se afecta a las actuales generaciones sino sólo a las futuras.30

Un tercer factor que determina la magnitud de los gastos es la generosidad de los parámetros de los sistemas de BD. Un indicador que permite visualizar esto es la relación de la pensión y el salario promedio de cotización (tasa de reemplazo). Pensiones equivalentes o mayores a 100% del salario promedio indican que los sistemas ofrecen a los jubilados ingresos de pensión por encima de los ingresos salariales que la economía brinda a los trabajadores, generando incentivos para que éstos dejen la fuerza laboral a edades tempranas y opten por retirarse. Éste es el caso del ISSSTE e IMSS en México y de COLPENSIONES y regímenes especiales como el Magisterio en Colombia. Observamos también que el fuerte incremento de los gastos en estos regímenes se debe al efecto que tiene el crecimiento del salario mínimo en el monto de las pensiones. Como las pensiones se indexan cada año de tal manera que no caigan por debajo del salario mínimo, al final el crecimiento de éste es el factor clave que determina la evolución del mayor gasto en las prestaciones. Dado que el crecimiento del salario mínimo normalmente supera el del salario promedio, entonces la relación pensión/ingreso promedio tiende a incrementarse en el tiempo y con ella los gastos.31 Pese a ello, nuestras proyecciones son conservadoras y asumen que esta relación se mantiene constante (en términos

30 En el caso del ISSSTE, la reforma no modifica las reglas para los actuales pensionistas y, si bien introduce edades de jubilación y reduce tasas de reemplazo para los actuales cotizantes, éstas últimas tienen como mínimo valor 50% del salario, el cual puede seguir siendo elevado en relación a las contribuciones.

31 Si bien esta regla de que las pensiones no caigan por debajo del salario mínimo tiene el objetivo que las pensiones no reduzcan su valor en el tiempo y constituyan una efectiva protección en contra de la pobreza en la vejez, tiene un impacto negativo en la sostenibilidad de los sistemas porque incrementa sustancialmente las obligaciones previsionales y distorsiona los incentivos de los trabajadores haciendo que sea ventajoso retirarse a edades tempranas. Esta regla además limita las políticas públicas que puede tener el Estado relacionadas a reformas en el mercado laboral, pues cualquier potencial incremento del salario mínimo debe contemplar, al mismo tiempo, el costo fiscal proveniente de su impacto en el sistema previsional. Para más detalles ver Anexo C.

reales) a menos que se tenga información de reformas que prevean su variación (por ejemplo, los casos de Perú y México).32

Finalmente, los gastos también aumentan debido a los compromisos asumidos con los programas de PNC. Al 2015, todos los países analizados han implementado este tipo de programas. Chile y México son los que tienen mayor cobertura y por tanto son los que más gastan. Perú y Colombia por su parte, aún están ampliando su cobertura, por lo que su gasto es relativamente menor. Al 2075, nuestras proyecciones muestran que, igual que en los sistemas de BD, el envejecimiento va a ejercer presión en el gasto de estos programas, el cual se multiplica por 5 en el caso de Chile, Colombia y México y, por 9 en el caso de Perú.

5. Simulaciones

En esta sección se exploran dos simulaciones para la proyección de los gastos públicos en pensiones de Chile, Perú, Colombia y México. Un primer escenario explora qué pasaría con los gastos ante la presencia de un shock externo que lo definimos como aquel donde las proyecciones de población sufren un mayor envejecimiento o siguen la hipótesis de fertilidad baja.33 El segundo escenario analiza cómo cambian las proyecciones cuando se implementa una política interna que universaliza las PNC.

Estos dos escenarios son importantes porque permiten analizar qué pasaría con los gastos ante la presencia de shocks externos o internos. Definimos como shock externo un escenario en el que las tasas de fertilidad estimadas son más bajas que las previstas y es exógeno a los países. Un shock interno, en cambio, viene dado por las decisiones de los propios países. Por ejemplo, a través de una política pública que extiende las PNC a toda la población adulta mayor o aumenta la generosidad de éstas. En nuestra simulación, asumimos la primera política y mantenemos constante su generosidad.

32 Otros parámetros que estarían explicando la tendencia creciente de los gastos son el número de años de cotización y la edad de jubilación que se requieren para obtener pensión. En general, mientras más bajos sean los años de cotización y/o la edad de jubilación mayor será la brecha entre contribuciones y pensiones. Si las contribuciones no alcanzan para financiar las pensiones, los Gobiernos terminan subsidiando a los sistemas. Nuevamente, los regímenes de México y Colombia tienen alguna de estas características (ver Anexo C para más detalles). Otra regla relevante es el promedio salarial (o salario de referencia) utilizado para el cálculo de la pensión. En general, períodos cortos incentivan a los trabajadores a declarar ingresos elevados al final de su vida laboral a fin de incrementar su pensión, generando un mayor gasto previsional para el sistema. Además, cuando el cálculo de pensión se realiza sobre períodos de empleo corto, se favorece a los trabajadores de mayores ingresos pues ellos tienen un perfil de salarios con una pendiente elevada durante su vida laboral en perjuicio de los trabajadores de menores ingresos cuyo perfil salarial tiene una pendiente más plana.

33 La hipótesis baja considera que la fertilidad llegaría a 1.6 hijos por mujer, por debajo del nivel de reemplazo de la población. Para más detalles ver United Nations (2014).


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En términos de nuestro modelo, el primer escenario implica un mayor ratio de dependencia en la vejez debido al menor tamaño de población activa entre 14 y 64 años relativo al de la población mayor de 65 años. El segundo lo simulamos a través de un mayor ratio de elegibilidad, el cual, partiendo desde el punto inicial donde está cada país al 2015, crece gradualmente (a una tasa constante) hasta llegar a cubrir al 100% de la población adulta mayor en el 2075.

El gráficos 5 y 6 muestran los resultados de ambos escenarios. Éstos son comparados con los del escenario base. En general, lo que observamos es que los gastos públicos se incrementan considerablemente a partir del año 2035. La magnitud del cambio, sin embargo, varía dependiendo del país y del escenario.

Gráfico 5: Proyección del gasto público en pensiones para Chile y Perú - Escenarios de fertilidad baja y de pensión no contributiva universal (% PBI)

Elaboración propiaNotas: 1/. Esc1 es el escenario de Fertilidad Baja y Esc2 el escenario de Pensión No Contributiva Universal. 2/. Los estimados se muestran en el Anexo E. 3/. Valor Presente (VP) 2015-2075, con tasa de descuento de 4%, Esc1: Chile (96.8% del PBI) y Perú (77.5% del PBI), Esc2: Chile (110.9% del PBI) y Perú (81.4% del PBI).

En el primer escenario (hipótesis de mayor envejecimiento o fertilidad más baja), los gastos de Colombia y México son los que más aumentan en relación al escenario base. En Colombia, el gasto total se incrementa de 11.7 a 17% del PBI en el 2075 y este incremento proviene principalmente de COLPENSIONES, el cual es el régimen más afectado por el envejecimiento. A valor presente, este mayor gasto se traduce en 14.1 puntos del PBI para el período de análisis en relación al escenario base. Ello sin duda va a ejercer presión en el presupuesto y en las finanzas públicas. En México, la historia es similar. A valor presente, el mayor gasto se traduce en 14.6 puntos del PBI para el mismo período. El incremento se produce a partir del año 2035 y proviene principalmente del ISSSTE, el cual será el régimen que más recursos demande para pagar las pensiones de los que se jubilen en esos años, debido a que habrá aún menos cotizantes por la menor tasa de fertilidad y ser un régimen cerrado.

Gráfico 6: Proyección del gasto público en pensiones para Colombia y México - Escenarios de fertilidad baja y de pensión no contributiva universal (% PBI)

Elaboración propiaNotas: 1/. Esc1 es el escenario de Fertilidad Baja y Esc2 el escenario de Pensión No Contributiva Universal. 2/. Los estimados se muestran en el Anexo E. 3/. Valor Presente (VP) 2015-2075, con tasa de descuento de 4%, Esc1: Colombia (170.6% del PBI) y México (270.6% del PBI), Esc2: Colombia (163.8% del PBI) y México (260.8% del PBI).


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En los casos de Chile y Perú, los gastos previsionales también se ven afectados por el mayor envejecimiento, aunque en menor medida. En el escenario base, se estima que el gasto total sea de 5.1 y 6.3% del PBI en el 2075, mientras que en el escenario de fertilidad baja, el gasto sube a 7.6 y 9.0, respectivamente. En Perú el régimen más afectado es el SNP y en Chile el de los militares. En ambos casos, los mayores gastos se hacen más pronunciados a partir del 2040 y, en suma, se traducen en 7.2 y 6.3 puntos del PBI, respectivamente, a valor presente.

En el segundo escenario (PNC universales), observamos que los gastos también aumentan significativamente en relación al escenario base. En este caso, los países cuyos gastos aumentan más son Chile y Perú. En Chile, el gasto aumenta principalmente debido a que el monto de la PBS es relativamente elevado en comparación al resto de países, por lo que una política interna que extiende este beneficio incrementa también el gasto. A valor presente, el incremento representa 21.3 puntos del PBI, para el período 2015-2075. El gasto de Perú por su parte, se incrementa no sólo por el monto que brinda Pensión 65 (el cual no es tan alto como en Chile, pero es mayor al que se otorga en Colombia y México), sino también por el incremento de su cobertura. En los casos de Colombia Mayor y el programa Adulto Mayor en México, los gastos también enfrentan un ligero incremento, pasando de 0.6 y 1.6% del PBI en 2075 en el escenario base a 1.5 y 2.4 en el nuevo escenario, respectivamente. A valor presente, estos incrementos representan 7.3 y 5.0 puntos del PBI, respectivamente.34

Lo que se puede inferir de estos escenarios es que el gasto previsional es sensible tanto a los factores demográficos como a los factores internos propios de cada país. Un envejecimiento más fuerte debido a menores tasas de fertilidad implica que los países tendrán que destinar mayores recursos a sus pensiones, especialmente a sus sistemas de BD que continúen abiertos. Asimismo, políticas públicas que extienden las PNC a toda la población adulta mayor, implican compromisos crecientes a largo plazo que muchas veces no se proyectan ni contabilizan.

6. Conclusiones y reflexiones

En esta investigación se analizan los determinantes del gasto público en pensiones y se proyecta su evolución al 2075 para cuatro países de la región: Chile, Perú, Colombia y México. Se define como gasto en pensiones aquel que se destina a los sistemas de BD y PNC y, se utiliza como modelo de proyección el de Clements et al (2013). Se encuentra que si bien los países

34 Nótese que este escenario no asume ningún incremento futuro en el monto de las PNC. Si se simularan ambos cambios (universalización y aumento del monto de pensión) los gastos aumentarían más.

gastan actualmente entre 1.8 y 6.4% del PBI, estos gastos crecerán entre 2 y 4 veces en el largo plazo.

Asimismo, se encuentra que el crecimiento de los gastos depende no sólo de factores externos a los países como el envejecimiento poblacional, sino también de factores internos que dependen de las políticas internas de los países tales como el rol de los sistemas de BD y su propia maduración, la generosidad de sus reglas pensionarias, cómo éstos se relacionan con los sistemas de CD y las políticas relacionadas a las PNC.

El estudio realiza además dos simulaciones. La primera asume un escenario de envejecimiento más fuerte (shock externo) y la segunda una universalización de las PNC (shock interno). Lo que encontramos es que elgasto previsional es sensible a estos shocks. Menores tasas de fertilidad de la población y por consiguiente mayor envejecimiento, implican que los países tendrán que destinar aún mayores recursos a sus pensiones, especialmente a sus sistemas de BD. Asimismo, políticas públicas que extienden las PNC a toda la población adulta mayor, implican compromisos crecientes a largo plazo que muchas veces no se proyectan ni contabilizan.

Una primera reflexión es que los países necesitan prestar más atención al proceso de envejecimiento y sus consecuencias de largo plazo, especialmente en la sostenibilidad fiscal de los sistemas de pensiones. La región todavía enfrenta gastos importantes por los esquemas de BD y los costos de transición con el sistema de CD (bonos de reconocimiento, pensiones mínimas, aportes solidarios) y, junto con ellos, está asumiendo un nuevo pasivo que son las PNC. Es necesario tener presente que estos pasivos son de largo aliento y son sensibles a los cambios demográficos y a las políticas públicas internas. Una segunda reflexión es que es necesario proyectar y contabilizar permanentemente los gastos en pensiones así como diseñar e implementar reformas de manera oportuna. Por ejemplo, en los países desarrollados, el envejecimiento poblacional y las bajas tasas de crecimiento económico ya están generando importantes presiones fiscales y poniendo en riesgo la sostenibilidad de sus programas de pensiones. Como respuesta, los países están incrementando la edad legal de jubilación. Estados Unidos lo hizo muy temprano en 1983 incrementando la edad de 65 a 67 de manera gradual. Políticas similares han sido adoptadas por Dinamarca, Alemania, Inglaterra y Holanda.35 En la región, es necesario que cada país evalúe las reformas que necesita implementar.

35 Ver Bernal y Vermeulen (2014) para más detalles.


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Recordemos que sólo el diseño continuo e implementación oportuna de éstas evitarán mayores presiones fiscales en el futuro.36

Finalmente, es recomendable que los países implementen políticas que aseguren el financiamiento de los futuros compromisos por pensiones. Un caso interesante es Chile, el cual ha creado un Fondo de Reserva Previsional para el pago de las garantías de pensión mínima y PNC que se financia con los ahorros de la regla de superávit estructural de 1% del PBI. Ello muestra la precaución que se está tomando desde ahora para asegurar la fuente de financiamiento de los futuros gastos por pensiones y así evitar presiones fiscales.37

No olvidemos que, en definitiva, cualquier déficit, será cubierto por los Gobiernos con rentas generales, ya sea mediante el aumento de impuestos o una disminución de gastos en otros sectores.

36 Otra política interesante muy usada por los países desarrollados es la contabilidad generacional. Éste es un método que propone una medida exacta de los costos y beneficios de la política fiscal para cada generación y, por tanto, brinda información muy relevante para el diseño de políticas públicas de largo plazo donde se visualizan las implicancias de las políticas actuales en las generaciones futuras (Auerbach et al, 1994).

37 Este tipo de políticas se observa en países desarrollados. Países como Suecia, Japón y Corea tienen Fondos de Reservas que superan el 25% de su PBI. Asimismo, Estados Unidos, Canadá y países europeos parecen estar reservando fondos para sus futuros gastos en pensiones (Holzmann, 2013). En la región, con excepción de Chile y México que tienen un fondo de 3.8 y 3.6% de su PBI, respectivamente, no se observa la implementación de este tipo de políticas.

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Anexo

El siguiente anexo contiene información acerca de las pensiones no contributivas, una descripción de los diferentes sistemas de pensiones de en Chile, Perú, Colombia y México, las reglas pensionarias, la información de las variables utilizadas para realizar las estimaciones y los resultados de nuestras simulaciones.

A. Pensiones no contributivas

Las pensiones sociales o no contributivas (PNC) son transferencias de dinero que realiza el Estado a los adultos mayores sin que estén vinculadas a sus contribuciones (Holzmann et al, 2009), pues en muchos casos los individuos podrían no haber realizado aporte alguno a lo largo de su vida. Sobre las posibles causas de porqué los individuos no ahorran bajo un sistema contributivo se encuentran las relacionadas con la informalidad, pues a las personas que trabajan bajo esta condición no están obligadas a hacerlo y sus ingresos son muy cercanos a los niveles de subsistencia. Es por esta razón que las PNC se han creado para permitir que las personas mayores puedan retirarse del mercado laboral con un flujo de ingresos seguro, sin caer en pobreza y no tener que seguir trabajando hasta edades muy avanzadas o durante su vida entera (Novella y Olivera, 2014). Otros efectos de las PNC están relacionados con impactos positivos en el nivel de satisfacción de vida y la salud de los beneficiarios, así como también para el resto del hogar. En este sentido, Galiani y Gertler (2010) realizan una evaluación de impacto del programa 70 y más en México y Galiani et al (2014) reportan evidencia de efectos positivos en la salud mental de los beneficiarios.

Sin embargo, la literatura también encuentra que estos programas podrían afectar la oferta de trabajo y los ahorros. Piggot et al (2008) utilizan un modelo de comportamiento de ciclo de vida para explorar los efectos de los incentivos de programas no contributivos en las decisiones de ahorro (y oferta de trabajo). Encontraron que las PNC crean un quiebre en la utilidad inter-temporal de los individuos que hace que sea óptimo para ellos incrementar su consumo en los periodos iniciales. El efecto dependerá del tamaño de la transferencia relativa a los ingresos promedios del individuo.

Es posible distinguir dos tipos de esquemas. El primero es un esquema universal en el que se otorga el beneficio a todos los individuos a partir de determinada edad. Generalmente este esquema amplía la cobertura previsional rápidamente pero es costoso fiscalmente y está expuesto a presiones políticas que buscan incrementar el monto de beneficio y el número de beneficiarios. En la región, Bolivia es el país que otorga este tipo de pensiones a todos los individuos a partir de los 60 años. El segundo esquema es el condicionado. Como su nombre lo indica, los individuos deben cumplir ciertas condiciones para acceder al beneficio. Por ejemplo, que estén por debajo de la línea de pobreza o que sus ingresos no superen un determinado umbral. Brasil, Perú, Colombia, Chile son países que tienen este tipo de esquema. En términos de cobertura y costos, al ser esquemas condicionados, naturalmente su alcance en cobertura y costos fiscales son menores al de los esquemas universales y también está sujeto a presiones políticas.


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B. Descripción de los sistemas civiles de pensiones

B.1. Chile

Chile es un importante referente latinoamericano por ser uno de los primeros países en reformar su esquema de pensiones. En 1981, sustituyó su sistema de pensiones público de beneficio definido (BD) por un Sistema Privado de Pensiones (SPP) de Contribución Definida (CD). El primer sistema es administrado por el Instituto de Previsión Social (IPS) antes denominado Instituto de Normalización Previsional (INP), mientras que el sistema privado está conformado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y es supervisado por la Superintendencia de Pensiones (SP).

En el año 2008 el gobierno chileno replanteó una nueva Reforma Previsional, cuyo objetivo se puede sintetizar en 3 grandes ejes: (i) crear un nuevo Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), devolviendo al Estado su rol de garante de Seguridad Social del 60% de la población más pobre; (ii) aumentar la cobertura previsional de los grupos vulnerables: jóvenes, mujeres y trabajadores independientes; y (iii) perfeccionar el SPP aumentando su competencia y fortaleciendo el Ahorro Previsional Voluntario (APV).

Como consecuencia de la nueva reforma, Chile dejó de tener un modelo sustitutivo de pensiones y tiene ahora el denominado Sistema Mixto. Este consiste en 4 pilares. El Pilar 0, llamado Pilar Solidario, que posee una función redistributiva. Chile cuenta con el programa de Pensión Básica Solidaria (PBS), enfocada en personas de bajos recursos económicos que no han aportado a ningún sistema de pensiones; y con el sistema de Aporte Previsional Solidario (APS), dirigido hacia aquellas personas que han aportado al sistema privado un monto inferior al mínimo definido. Cabe señalar que estos beneficios (PBS y APS) han reemplazado a la Pensión Asistencial (PASIS) y a las Garantías Estatales de Pensión Mínima (GEPM) que existían antes de la reforma. El Pilar I, por otro lado, se refiere al plan de pensiones público y de BD y el Pilar II es el que cuenta con una considerable proporción de afiliados y está constituido por el SPP. Finalmente, el Pilar III es el sistema de carácter voluntario.

B.2. Perú

El sistema previsional peruano está constituido por tres regímenes principales: el del Decreto Ley No. 19990 (denominado Sistema Nacional de Pensiones - SNP), el del Decreto Ley No. 20530 (denominado Cédula Viva) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Los dos primeros son administrados por el Estado, a cargo de la Oficina de Normalización Previsional (ONP) y forman parte

del Sistema Público de Pensiones; mientras que el tercero es administrado por entidades privadas denominadas Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP).

El SNP es un sistema de BD que tiene como característica principal el otorgamiento de prestaciones fijas y contribuciones no definidas. Hacia 1992, este sistema comenzó a presentar un desbalance financiero debido a una serie de factores. Esto significaba que los aportes de los trabajadores activos no alcanzaban para cubrir el pago en concepto de pensiones, y como consecuencia, el Tesoro Público empezó a cubrir la diferencia. En la actualidad este sistema continúa desfinanciado, aunque su situación ha mejorado.

En este contexto, en 1992, se crea un sistema previsional alternativo y paralelo, administrado por entidades privadas, las AFP. Así, se origina el SPP, un régimen de CD, donde los aportes que realiza cada trabajador se depositan en su cuenta personal, la misma que se incrementa mensualmente con los aportes y la rentabilidad generada por las inversiones del fondo acumulado.

En cuanto al Decreto Ley No.20530, este tiene su origen en leyes muy antiguas que concedían pensiones vitalicias a cargo del Tesoro Público a un grupo muy reducido de funcionarios del Estado, como recompensa por los servicios prestados. Con el tiempo, tanto los beneficios como el número de beneficiarios ascendió y este sistema se convirtió en una preocupación fiscal. El desfinanciamiento era aún mayor que el del SNP debido a sus reglas más generosas y el denominado “efecto espejo”, pensiones que se actualizaban con las remuneraciones. En el año 2004, se realizó una reforma constitucional que cerró definitivamente este régimen a nuevos trabajadores, eliminó el efecto espejo y realizó otras reformas paramétricas. Actualmente este régimen continúa desfinanciado pero el déficit se ha reducido notablemente.

Por otro lado, existe también un Sistema de Pensiones no contributivo llamado Pensión 65, el cual es un programa nacional de asistencia solidaria administrada por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Este programa surge en Octubre del 2011 y otorga una pensión de S/.125, desde Enero del 2012, a personas adultas mayores de 65 años de escasos recursos (pobres extremos) que no se encuentren inscritos a ningún sistema de pensiones contributivo.

B.3. Colombia

El Sistema General de Pensiones (SGP) fue creado por la ley N° 100 en el año 1993, y entró en vigencia a partir del año 1994. Se encuentra conformado


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por dos regímenes pensionales: El primero, es el Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), administrado principalmente por COLPENSIONES (Ex ISS) y el segundo es el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) administrado por las Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Estos regímenes a su vez, son supervisados por la Superintendencia Financiera de Colombia.

El RPM es un fondo común de naturaleza pública constituido por los aportes de todos sus afiliados, quienes no pueden hacer aportes voluntarios. En cambio, RAIS es una cuenta de ahorro individual de propiedad exclusiva de los afiliados quienes sí pueden hacer aportes voluntarios para incrementar el monto de pensión que recibirán en el futuro.

En cuanto a mecanismos de redistribución existen dos fondos: El Fondo de Solidaridad Pensional (FSP) y el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM). El primer fondo es de carácter global, incluye a toda la población colombiana y está compuesto por dos tipos de subcuentas. Una subcuenta de solidaridad, que busca complementar los aportes del sistema de pensiones de los afiliados que no estén en capacidad de continuar aportando y otra subcuenta de subsistencia, que consiste en un beneficio pensional directo. Este Fondo de Solidaridad financia el programa de PNC llamado Colombia Mayor (antes llamado Programa de Protección Social al Adulto Mayor PPSAM). Por otro lado, el segundo fondo está financiado por los afiliados del RAIS y dirigido solo a complementar las pensiones de los mismos para llegar a la pensión mínima.

Es importante mencionar que, al igual que Perú, Colombia cuenta con un modelo paralelo de pensiones donde los trabajadores afiliados pueden aportar en cualquiera de los regímenes, RPM o RAIS hasta la edad de jubilación, siendo esta a los 55 años para las mujeres y 60 para los varones hasta el año 2013. Desde el año 2014 las edades de jubilación se modificaron a 57 y 62 respectivamente.

B.4. México

En 1943 el Sistema de Pensiones en México fue creado a través del Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) como un Sistema de Reparto (o BD), en el cual las aportaciones de los trabajadores activos de la época financiaban el pago de pensiones de la población cuando esta se retiraba. Estos recursos resultaron insuficientes cuando se vieron rebasadas las cantidades que se tenían destinadas a dicho fondo en relación con el número de personas que exigía las pensiones del IMSS. Es por esta razón que en 1973, mediante el

Congreso se llevó a cabo una restructuración en el sistema de pensiones del IMSS implementando un cálculo de pensión IMSS basado en al salario promedio de los últimos 5 años y el número de semanas cotizadas en las que el trabajador haya realizado sus aportaciones.

Años más tarde, con el objetivo de asegurar la sostenibilidad del sistema de pensiones en el mediano y largo plazo, en julio de 1997 entra en vigor la reforma estructural de la Ley del Seguro Social, que se encargaba de la reestructuración del funcionamiento del Sistema de Pensiones en México pasando de un sistema de BD a uno de CD.

En la actualidad, el sistema de pensiones mexicano está conformado por dos regímenes pensionales principales: el IMSS al cual aportan los trabajadores formales del sector privado, y el Instituto de Seguridad Social para Trabajadores del Estado (ISSSTE) para los empleados públicos. Ambos sistemas de pensiones fueron reformados en 1997 y 2007 respectivamente. Para el caso del ISSSTE específicamente, en el 2007 se creó una administradora pública exclusiva para los trabajadores de este sector denominada Pensión ISSSTE. Actualmente, estos dos sistemas funcionan como planes de CD basados en cuentas individuales. En el caso del IMSS los recursos son gestionados por las Administradoras de Fondos para el Retiro (Afores) y supervisados por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR).

Las cuentas individuales de los trabajadores están compuestas generalmente por tres subcuentas: la cuenta de Retiro, Cesantía y Vejez conocida como RCV que está destinada para financiar la pensión. Esta pensión se compone de la cuota que realiza el trabajador, más el aporte de las Entidades o Dependencias y la Cuota Social del Gobierno Federal que representa el 5.5% del salario mínimo general diario. Las cuentas individuales incluyen también una subcuenta de Ahorro voluntario y una cuenta del Fondo de Vivienda.

Así como en otros países donde se han efectuado reformas estructurales, existe en México actualmente un periodo de transición. Los trabajadores que se encontraban activos cuando se implementó la reforma del IMSS, en el momento de jubilarse, podrán elegir qué tipo de pensión desean recibir: la pensión de BD de L73, o la pensión del esquema de CD (L97). Estas normas de transición implican mantener dos sistemas de pensiones diferentes simultáneamente (L73 y L97) durante un prolongado período de tiempo. Todas las pensiones actuales y futuras de L73 representan un pasivo para el gobierno, en tanto que las de L97 se financian con cuentas individuales.


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En cuanto a la edad mínima para tener derecho a pensión, ambas leyes exigen 60 años de edad para jubilación anticipada, y 65 años para vejez.

Además de estos regímenes, en México existen otros sistemas de pensiones, como el de los gobiernos estatales, los de las universidades públicas y los de las empresas paraestatales que juntos cubren el 2% de la PEA.

Por otro lado, en México existen diversos planes de pensiones no contributivas para la vejez, tanto a nivel federal como de los Estados. El más importante es el programa “Pensión para Adultos Mayores” creado en el 2013 y que es financiado por el gobierno federal y administrado a través de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). En sus inicios, este programa se denominaba “Pensión 70 y más” y estaba dirigido a personas mayores de 70 años. Actualmente la focalización del programa se ha extendido hacia todas aquellas personas que no reciban una pensión de vejez de alguna institución de seguridad social y otorga 525 MXP (40 USD) mensuales, abonados bimestralmente y un pago único de 1000 MXP (77 USD) si el beneficiario fallece.

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del s

alario

de re

fencia

Últim

a rem

uner

ación

Slar

io mi

nimo L

egal

Vi-

gente

- SM

LV (U

S$20

5)n.d

Igual

al de

l SM

LV

Fuer

zas

Arma

-da

s

40-4

5 añ

osNo

exist

en, s

olo ex

isten

añ

o de s

ervic

io: 20

añ

os

74%

-95%

del s

alario

de re

feren

ciaÚl

tima r

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erac

ión +

as

ignac

iones

pens

ionab

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Máxim

a del

perso

nal a

ctivo

n.d

Co-

lombia

Ma

yor

Homb

re:

60 añ

osmu

jeres

: 55

años

No ex

isten

, se o

torga

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ndivi

duos

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ive

en ex

trema

pobr

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SI

SBEN

1O2)

No ex

iste

No ex

iste

75,00

0 pes

os (U

S$ 24

)75

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esos

(U

S$ 24

)n.d

Méxic

o 5/.

ISSS

TE

6/.No

exist

eNo

exist

en, s

olo ex

isten

añ

o de s

ervic

io: 30

añ

os

100%

del s

alario

de re

fencia

Últim

a rem

uner

ación

2Sala

rios M

inimo

s - S

M (U

S$ 15

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al al

de

SM

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-65

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No ex

isten

, solo

exist

en

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e ser

vicio:

20

años

x% de

remu

nera

ción d

e acti

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el mi

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de

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80%

de di

cho h

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8/.

Últim

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asign

acion

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l per

sona

l acti

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mune

ració

n Má

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el pe

rsona

l acti

vo

n.d

Adult

o Ma

yor

65 añ

osNo

exist

e, se

otor

ga

a mex

icano

s por

na

cimien

to co

n un

minim

o de 2

5 año

s de

resid

encia

en el

pais

No ex

iste

No ex

iste

662 P

esos

(US$

40)

662 P

esos

(US$

40

)n.d

IMSS

7/.

60 añ

os50

0 sem

anas

(10 a

ños)

x% de

l Sala

rio B

ase d

e Coti

zació

n (S

BC),

en re

lación

con l

a eda

d del

pens

ionad

o 9/.

Prom

edio

de re

mune

ra-

cione

s en l

os ùl

timos

60

mese

s

Salar

io Mi

nimo -

SM

(US$

127)

25 S

M (U

S$

3,175

)Igu

al al

de

SM

D. Ratios de dependencia de vejez, cobertura y tasa de reemplazo 2005-2014

Cuadro D.1: Ratio de dependencia de vejez 2005-2014

Elaboración propiaFuente: United Nations (2014) Notas: 1/. Ratio de Dependencia de Vejez definido como la proporción de personas en edad de trabajar por cada adulto mayor.

Chile Perú Colombia México2005 8.71 12.23 10.03 11.732006 8.52 12.04 10.06 11.542007 8.34 11.85 10.02 11.332008 8.16 11.66 9.92 11.112009 7.99 11.47 9.79 10.892010 7.83 11.28 9.62 10.692011 7.63 11.08 9.48 10.512012 7.45 10.89 9.33 10.332013 7.27 10.69 9.16 10.162014 7.10 10.01 8.98 9.95


120 121

Cua

dro

D.2

: Cob

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ra p

asiv

a 20

05-2

014

(%)

Chile

Perù

Colom

biaMé

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BDPN

CCD

BDPN

CCD

BDPN

CCD

BDPN

CCD

Total

IPS

Mi-

lita-

res

PBS

SPP

Total

SNP

DL 2053

0Ca

jaMi

litar

Poli-

cial

Pen-

sión

65

SPP

Total

Prim

aMe

-dia

Ma-

giste-

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lom-

bia

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ISS-

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IMSS

2005

139.0

563

.2531

.3144

.4945

.0829

.3813

.811.8

939

.2032

.166.3

40.7

051

.589.2

90.8

341

.4620

0613

7.53

60.64

31.66

45.23

44.85

29.29

13.41

2.14

42.46

34.32

7.34

0.80

51.80

9.49

0.82

41.49

2007

136.6

357

.9132

.5646

.1643

.5028

.1912

.982.3

245

.2235

.858.4

40.9

368

.799.6

60.8

116

.3341

.9920

0814

7.62

55.19

7.12

38.37

46.95

41.65

27.16

12.06

2.43

59.42

37.25

3.52

7.92

9.66

1.06

81.26

10.17

0.81

28.45

41.83

2009

149.0

452

.636.9

240

.9748

.5240

.5426

.7911

.252.5

053

.8030

.043.7

57.7

811

.011.2

283

.8610

.730.8

230

.1642

.1520

1015

1.68

50.52

6.73

40.44

53.89

42.20

26.35

10.91

2.04

2.90

59.86

31.14

4.05

7.52

15.75

1.40

84.58

11.44

0.85

29.85

42.44

2011

149.7

246

.986.5

438

.6757

.5341

.9426

.0210

.572.1

73.1

864

.6231

.804.2

27.4

219

.551.6

387

.1914

.000.8

829

.4142

.9020

1214

5.80

44.41

6.34

36.21

58.84

55.11

25.78

10.23

2.29

13.42

3.41

67.47

31.89

4.45

7.27

22.03

1.83

98.08

13.50

0.91

40.38

43.28

2013

143.0

742

.706.1

834

.1960

.0057

.2925

.239.9

72.3

616

.053.6

777

.5933

.334.6

67.0

330

.532.0

410

8.36

14.00

0.94

49.75

43.68

2014

137.2

540

.406.0

032

.8158

.0459

.2924

.469.7

32.7

018

.433.9

783

.6233

.985.1

26.1

936

.082.2

511

9.05

14.50

0.97

59.53

44.04

Elab

orac

ión

prop

iaFu

ente

s: M

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erio

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nda,

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isión

Soc

ial, S

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inte

nden

cias

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s de S

egur

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Soc

ial.

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efini

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es q

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ciben

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ribut

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no

cont

ribut

iva.

2/. L

a tas

a de c

ober

tura

pue

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sulta

r may

or al

100

% d

ebid

o a q

ue el

num

erad

or p

uede

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ar p

ensio

nista

s men

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a 65

años

, mie

ntra

s que

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enom

inad

or co

nsid

era

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ción

may

or d

e 65

años

. 3/

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des d

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rincip

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regí

men

es: C

hile:

Hom

bres

65

años

, Muj

eres

60

años

; Per

ú: A

mbo

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os 6

5 añ

os; C

olom

bia:

Hom

bres

60

años

has

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014,

62

en

adela

nte;

Muj

eres

55

años

en el

201

4, 5

7 en

adela

nte;

Méx

ico: 6

0 añ

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en el

IMSS

(L73

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ISSS

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Cua

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05-2

014

(%)

Elab

orac

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prop

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ente

s: M

inist

erio

s de H

acie

nda,

Prev

isión

Soc

ial, S

uper

inte

nden

cias

e In

stitu

cione

s de S

egur

idad

Soc

ial.

Not

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e re

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com

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n pr

omed

io so

bre

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prom

edio

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. 2/.

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e re

empl

azo

tota

l se

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la c

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el

prom

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pon

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e las

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.

Chile

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BDPN

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BDPN

CCD

BDPN

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BDPN

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tares

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SPP

Total

SNP

DL 2053

0Ca

jaMi

litar

Polic

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Pen-

sión

65

SPP

Total

Prim

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F. Arma

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s

Co-

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Rais

Total

ISSS

-TE

ISS-

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IMSS

2005

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6.28

38.42

66.69

41.86

119.8

564

.4136

.5942

.595.2

444

.8615

.5723

.7033

.5313

.3820

0620

.2916

.654.5

036

.2357

.9537

.4610

5.91

37.76

48.38

57.97

4.43

4049

16.60

24.10

34.57

14.53

2007

20.20

15.73

4.45

36.93

57.21

35.37

106.4

447

.0343

.2152

.554.0

438

.5913

.2824

.1034

.8815

.5320

0821

.7317

.305.5

939

.9750

.3328

.1810

1.85

42.26

35.86

55.24

3.71

34.67

12.62

26.95

36.85

17.24

2009

21.73

18.61

6.30

41.24

40.38

28.20

69.34

40.58

38.77

66.64

3.84

34.28

13.91

27.41

40.06

19.91

2010

24.41

17.68

64.04

6.40

39.31

34.90

25.26

62.79

42.14

46.09

57.29

97.49

63.78

3.63

30.93

14.40

25.74

44.89

20.85

2011

25.27

17.77

6307

6.21

39.90

31.65

23.03

57.62

37.46

42.75

56.73

90.65

62.51

3.34

28.90

15.91

22.16

46.89

2.55

22.39

2012

26.76

18.31

64.90

6.27

41.63

24.02

21.68

56.27

4.76

36.97

41.01

56.13

89.29

63.91

3.15

24.80

14.99

24.04

43.42

2.31

23.40

2013

27.96

17.91

65.14

6.17

43.71

21.78

20.52

52.96

4.48

35.42

34.63

50.10

86.95

66.70

2.99

25.61

14.73

24.42

47.82

2.35

25.01

2014

28.58

17.83

65.83

6.01

44.96

26.38

24.48

58.64

101.9

34.2

734

.9332

.9250

.0682

.1774

.332.8

430

.2414

.0023

.9143

.082.5

725

.54


122 123

E. R

esul

tado

s de

las s

imul

acio

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015-

2075

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dro

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PNC

BDPN

CBD

PNC

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530

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F. Ar

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lombia

Ma

yor

Total

ISSS

TEIS

S-FA

MAd

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Mator

IMSS

2015

2.98

1.53

1.00

0.45

1.81

0.69

0.59

0.41

0.12

3.90

2.48

0.61

0.67

0.14

6.43

4.17

0.07

0.28

1.91

2020

3.21

1.24

1.36

0.61

2.13

0.90

0.62

0.38

0.23

4.24

2.61

0.59

0.86

0.18

7.74

5.07

0.08

0.36

2.23

2025

3.16

0.78

1.62

0.76

2.29

1.02

0.55

0.39

0.33

4.95

3.12

0.62

0.99

0.21

9.50

6.05

0.10

0.41

2.94

2030

2.95

0.03

1.94

0.97

2.44

1.19

0.47

0.39

0.39

5.84

3.78

0.64

1.16

0.26

11.91

7.37

0.13

0.49

3.92

2035

3.42

0.04

2.21

1.17

2.70

1.39

0.34

0.50

0.46

6.79

4.52

0.63

1.32

0.31

15.32

9.21

0.17

0.61

5.33

2040

3.84

0.05

2.43

1.36

2.83

1.64

0.00

0.65

0.55

7.52

5.15

0.57

1.44

0.36

15.88

9.80

0.23

0.76

5.09

2045

4.15

0.05

2.57

1.53

3.41

1.93

0.00

0.82

0.66

8.38

5.91

0.49

1.58

0.41

15.35

9.70

0.29

0.91

4.44

2050

4.59

0.06

2.78

1.75

4.03

2.23

0.00

1.03

0.77

9.29

6.75

0.36

1.71

0.47

14.06

9.08

0.36

1.06

3.56

2055

5.16

0.00

3.09

2.07

4.79

2.60

0.00

1.29

0.91

10.28

7.71

0.18

1.86

0.54

12.54

8.10

0.45

1.23

2.76

2060

5.89

0.00

3.43

2.45

5.70

3.02

0.00

1.61

1.07

11.47

8.84

0.00

2.01

0.62

11.31

6.81

0.56

1.44

2.51

2065

6.48

0.00

3.67

2.80

6.70

3.47

0.00

1.98

1.25

13.06

10.08

0.00

2.27

0.71

9.53

5.02

0.70

1.72

2.10

2070

7.01

0.00

3.86

3.15

7.80

3.96

0.00

2.40

1.44

14.87

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PARTE 2Cobertura, mercado laboral y la economía informal


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CAPÍTULO IV


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1. Introducción

En la literatura económica, el modelo del ciclo de vida predice que los individuos acumulan diferentes formas de ahorros durante la vida laboral con el objeto de financiar el consumo que tendrán durante la etapa del retiro. La transición entre la etapa laboral y la de jubilación no puede ser muy drástica, es decir el consumo entre ambos períodos tiene que “suavizarse” porque de otro modo las personas sufrirán una perdida severa de bienestar. Aunque los modelos teóricos llegan a las conclusiones que estas sendas de consumo son producto de elecciones óptimas de los individuos, existen serias restricciones de liquidez, falta de desarrollo de mercados financieros y de seguros y conductas del individuo que resultan en una acumulación insuficiente o nula de ahorros para la vejez.

La existencia de sistemas de pensiones obligatorios ayuda a que los individuos puedan ahorrar para la vejez. Lindbeck y Persson (2003) mencionan que un sistema de pensiones obligatorio: i) reduce el riesgo de que las personas que no ahorran para la vejez se aprovechen del altruismo de los individuos que sí previeron estos ahorros. ii) previene que individuos “miopes” acaben en la pobreza. Estas personas son aquellas que no prevén correctamente sus necesidades futuras en la vejez o posponen el inicio de sus ahorros indefinidamente. iii) desarrolla un mercado de rentas vitalicias (pensiones) que de otro modo no existiría por motivos de selección adversa. Es decir, sin un sistema obligatorio, solo buscarían una renta vitalicia aquellos individuos que esperan vivir muchotiempo. Con individuos de ese único perfil, ningún mercado de rentas vitalicias podría funcionar. iv) del mismo modo que la razón anterior, la inexistencia de la seguridad social obligatoria, haría que por selección adversa solo estén interesados en asegurarse aquellos individuos más propensos a enfermarse o

Objetivos y efectos de las pensiones no contributivas

Javier Olivera*

* El autor agradece la asistencia de investigación de Guillermo Palacio.


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contraer invalidez, lo cual no haría viable ningún sistema de pensiones. v) los ahorros obligatorios, estén en un sistema privado o público, son activos de una naturaleza tal que diversifican mejor el portafolio de los afiliados. Es decir, a parte de los ahorros en instituciones financieras, vivienda y otros activos, el ahorro en seguridad social permite tener un mejor portafolio de inversiones en el hogar.

Incluso en el caso de países con sistemas de pensiones obligatorios, es posible que muchas personas no ahorren para la vejez porque el sector informal es muy extenso. En economías con mercados laborales informales muy extendidos es muy difícil que la cobertura de pensiones y la contribución para pensiones sean adecuadas. Las personas que no participan en el sistema de pensiones pueden tener otras formas de activos o también confiar en arreglos familiares para ser cuidados en la vejez. Sin embargo, nada asegura que los activos alternativos acumulados por los individuos estén suficientemente diversificados o puedan hacerse líquidos rápidamente para afrontar el costo de vida en la vejez. Tampoco hay garantías que los arreglos familiares, como por ejemplo el cuidado esperado que sería brindado por los hijos, se cumpla. Estos problemas son más severos en un contexto de pobreza, toda vez que los ahorros para la vejez no existen o son insuficientes, o hay pocas posibilidades que los hijos cumplan con sus promesas de cuidar a los padres en la vejez dado que también tienen sus propias responsabilidades familiares.

La forma en que cada vez más países de ingresos medios y bajos buscan resolver el problema de la ausencia de ahorros previsionales es con la puesta en marcha de programas de pensiones no contributivas, o también denominadas pensiones sociales. Estas pensiones se otorgan en general a adultos mayores pobres que no tienen una pensión del sistema contributivo, aunque en algunos países el beneficio es universal, es decir, la pensión social la reciben todos los individuos que cumplen con el requisito de edad mínima para ser elegidos. La popularidad creciente de estos programas en el mundo representa un giro importante en la forma de proveer protección social a los adultos mayores. En los países con un importante sector informal, las contribuciones a la seguridad social son pagadas por muy pocos y por tanto el número de pensionistas dentro de la población adulta mayor es muy reducido, mientras que las pensiones no contributivas pueden rápidamente brindar cobertura de pensiones a muchos individuos. Obviamente, estos esquemas no son gratuitos y pueden tener un costo elevado si los beneficios son muy generosos o la población objetivo es muy extensa. En todo caso, los responsables de diseñar estos programas deben tener muy en cuenta su sostenibilidad fiscal.

De acuerdo a lo señalado, el presente capitulo busca describir y analizar los objetivos y efectos de los programas de pensiones no contributivas según una extensa revisión de la literatura económica y de políticas sociales sobre el tema. El interés no se limita a un país en particular, pero se usan varios ejemplos de la experiencia en América Latina dado que esta región ha experimentado recientemente un crecimiento importante de programas de pensiones no contributivas. 2. Las pensiones no contributivas y el bienestar de los adultos mayores

Filósofos como Rawls (1971), Sen (1985) y Nussbaum (2000) han abogado por una perspectiva multidimensional en el concepto de bienestar. Argumentan que el fijarse solamente en un único indicador del bienestar -a menudo los ingresos- es una perspectiva estrecha y no permite ver importantes fuentes de heterogeneidad entre las personas. La idea de que el bienestar es multidimensional está bien establecida en la literatura tanto académica como la orientada a políticas públicas. En una encuesta de gran escala entre los pobres del mundo y llevada a cabo por el Banco Mundial a fines de los 90’s, está documentado que también los propios pobres entienden el bienestar y las privaciones como nociones multidimensionales, con dimensiones materiales y psicológicas (Narayan, 2000). Asimismo, la emergente literatura sobre los determinantes de la felicidad y satisfacción de vida muestra que esta se encuentra afectada por muchos aspectos, tales como salud, empleo, recursos materiales y estado civil (Kahneman and Krueger 2006, Clark et al. 2008).

Invocando esta perspectiva, se podría establecer entonces que hay varias dimensiones que afectan el bienestar final de una población en particular. En el caso de los adultos mayores, al Estado le interesa elevar el bienestar de aquellos –al menos hasta un nivel adecuado- a través de intervenciones directas o mediante la facilitación de oportunidades para que puedan alcanzar el nivel de bienestar deseado. Este bienestar podría pensarse como una función que depende de variables materiales como el nivel de ingreso, activos, ahorros, etc. y de otras no materiales como el estado de salud física y emocional, la satisfacción, las capacidades para ejercer derechos, e incluso la vulnerabilidad frente a los shocks, entre otras.

Las instituciones de seguridad social ayudan a proteger el bienestar logrado frente a riesgos de vejez, salud, muerte, discapacidad, entre otros. Es decir, una persona asegurada podrá enfrentar de mejor modo varios de los riesgos a los que está expuesto durante la vida y así evitar caídas muy fuertes en el bienestar. Según Chetty y Looney (2006), los hogares pobres con alta aversión al riesgo prefieren suavizar el consumo a toda costa para afrontar las pérdidas


132 133

en el bienestar a causa de shocks en el ingreso, incluso con el alto costo de decisiones drásticas como retirar a los niños de la escuela. En ese sentido, las instituciones de seguridad social -o de forma más general, de protección social- no son redundantes para los pobres, sino que ayudan a afrontar los shocks sin la necesidad de tomar decisiones muy drásticas.

Dado que la seguridad social sigue por lo general el modelo bismarckiano, el cual se basa en el aseguramiento a través del trabajo remunerado formal y contribuciones sobre las planillas, ésta tiene una cobertura limitada en economías con un mercado laboral altamente informal, tal como es el caso de la mayoría de países de América Latina. Esta sería una de las causas principales de la persistente baja cobertura del sistema de pensiones, incluso luego de varias reformas estructurales de pensiones. Debe mencionarse que aparte de la informalidad hay un tema de preferencias en los adultos mayores que deciden ahorrar para la vejez con otros activos y formas de ahorro. Del mismo modo, también hay arreglos familiares informales de protección en la vejez mediante el cuidado y soporte que se espera de los hijos. Es decir, los hijos tendrían un valor de seguro social (Nugent, 1985; Kagitcibasi, 1982), lo cual en buena cuenta está asociado tanto a restricciones de liquidez de los padres como a normas sociales sobre el cuidado que se debe dar a los padres. El problema con esta forma de seguro es que los hijos del adulto mayor no necesariamente van a ser capaces de honrar este seguro dado que tienen sus propios gastos y responsabilidades con su familia. En un contexto de pobreza, los hijos que afrontan los gastos de sus padres ancianos, podrían estar recortando gastos en áreas claves como por ejemplo en la inversión de capital humano de su familia, lo cual va a tener consecuencias negativas en los niveles de ingreso futuro.

Otro aspecto de interés central en la problemática de la población adulta mayor es que la falta de ingresos regulares (a través de una pensión por ejemplo) obliga a los individuos a trabajar hasta agotar sus fuerzas a la expensa de su salud e integridad, o por toda su vida. Esto ha sido definido como Ceaseless Toil por Benjamin et al (2003) cuando analiza la oferta laboral de los ancianos en la China rural. Kassouf et al (2012) afirman que sin la pensión no contributiva en Brasil, los ancianos pobres no podrían retirarse del mercado laboral.

Ante este panorama, cabría preguntarse entonces qué puede hacer el Estado para ayudar a los adultos mayores que están fuera del ámbito de la seguridad social formal para darles protección frente a los riesgos de vejez, de tal forma que puedan alcanzar un nivel mínimo de bienestar y que estén mejor preparados para que su bienestar no caiga abruptamente por shocks externos. Una innovación a los sistemas de pensiones que se está volviendo de uso

general en América Latina, y en otros países de ingresos medios y bajos, es la entrega de transferencias de dinero a los individuos que cumplen la edad de jubilación y no cuentan con una pensión. Estas son las llamadas pensiones sociales o no contributivas.

La pobreza en la vejez en Latinoamérica ha sido explorada en los trabajos de Gasparini et al (2010), Dethier (2010) y Barrientos (2003, 2005). Estos estudios muestran que en general la pobreza tiene forma de U con respecto a la edad, siendo mayor durante la niñez y vejez. El hecho que los nuevos sistemas de pensiones creados durante las reformas de los 90´s en América Latina no hayan logrado el objetivo de la universalidad, y que más bien exista aún una considerable parte de la población sin cobertura, no ayuda a reducir la pobreza en la vejez. Y esto crea un potencial problema para los estados que tendrán que aliviar la pobreza de los adultos mayores de algún modo. Ante este riesgo, países como México, Brasil, Bolivia y Chile ofrecen transferencias de dinero para los adultos mayores en la forma de pensiones no contributivas (PNC) con el fin de reducir la pobreza. En el caso de los dos últimos países, es una innovación en sus sistemas de pensiones de capitalización individual. Estas transferencias, sean universales o focalizadas mediante means-test (pruebas de ingresos) u otros requisitos como por ejemplo edad y ciudadanía, pueden incrementar la cobertura de pensiones casi automáticamente y lograr reducir la pobreza de los ancianos significativamente. Los hallazgos de los estudios de Willmore (2006), Barrientos (2005) y Dethier et al (2010) abogan por la implementación de este tipo de pensiones a fin de complementar las reformas de los sistemas de pensiones y así expandir la cobertura a individuos que no pueden o no logran ahorrar lo suficiente para obtener una pensión. En el cuadro siguiente se observa cómo la pobreza de los adultos mayores varía cuando reciben transferencias (sean pensiones contributivas o no contributivas).


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Cuadro 1. Proporción de hogares o personas debajo de la línea de pobreza

El caso de Brasil es remarcable, los programas de pensiones no contributivas Previdencia Rural y Beneficio de Prestasςão Continuada los que contribuyen notablemente a reducir la pobreza durante la vejez (Barrientos, 2005). Esta herramienta ha dado muy buenos resultados en Brasil en la lucha contra la pobreza. En el Cuadro 1 se aprecia que la incidencia de la pobreza entre los adultos mayores de Brasil sería 52% sin las transferencias de las pensiones sociales, en lugar del 6% cuando las transferencias son tomadas en cuenta.

Asimismo, los sistemas de seguridad social y la estructura de impuestos en Latinoamérica no logran reducir la desigualdad. Según Goñi et al (2011) y OECD (2008), el coeficiente Gini calculado para un conjunto de países latinoamericanos con los ingresos brutos es de 0.516, mientras que luego de incluir los impuestos y transferencias este coeficiente solamente se reduce a 0.496. Esto contrasta notoriamente con el Gini calculado para los países de la OECD: 0.476 con ingresos brutos y 0.282 luego de impuestos y transferencias. Es decir, en América Latina se dejan de aprovechar las potencialidades del conjunto de impuestos y

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corrientesArgentina 0.21 0.33 0.13 0.55Bolivia 0.23 0.31 0.29 0.52Brasil 0.22 0.33 0.06 0.52Chile 0.16 0.23 0.15 0.39Colombia 0.24 0.29 0.31 0.47Costa Rica 0.18 0.22 0.32 0.48Rep. Domin. 0.18 0.27 0.22 0.41Ecuador 0.19 0.25 0.25 0.39El Salvador 0.17 0.29 0.17 0.43Guatemala 0.22 0.30 0.24 0.35Honduras 0.28 0.39 0.31 0.52México 0.19 0.24 0.28 0.43Nicaragua 0.20 0.25 0.17 0.29Panamá 0.23 0.34 0.23 0.51Paraguay 0.23 0.30 0.23 0.41Perú 0.21 0.24 0.23 0.30Uruguay 0.17 0.33 0.08 0.51Venezuela 0.18 0.24 0.21 0.38

Fuente: Dethier et al (2010).

transferencias para reducir la desigualdad. Esto a su vez, tiene efectos adversos en el nivel de pobreza general, y en la vejez en particular, a menos que existan suficientes programas de asistencia y seguridad social focalizados en los pobres. En el caso de las transferencias por jubilaciones, Lustig et al (2013) analizan 6 países latinoamericanos y detectan que las pensiones tienen un impacto pequeño en la reducción de la desigualdad de ingresos. En Argentina y Brasil, el índice de Gini cae cerca de 0.02 puntos, en Uruguay la caída es de 0.035 puntos pero en Bolivia, Perú y México casi no hay ningún efecto. Olivera y Zuluaga (2014) realizan simulaciones de los posibles efectos de las PNC en la desigualdad de ingresos para Colombia y Perú y encuentran efectos muy pequeños cuando la pensión está focalizada solamente en los individuos pobres. Pero si la pensión fuese universal, el índice de Gini de los ingresos podría bajar cerca de 0.02 y 0.035 puntos para Colombia y Perú.

Con respecto al diseño, la PNC puede estar focalizada en los individuos que cumplen con algún tipo de condicionalidad como un means-test, edad, ciudadanía, años de residencia u otorgada de forma universal. En el primer caso, los costos fiscales del beneficio son menores pero los costos administrativos pueden ser altos debido al examen del cumplimiento de los requisitos. En todo caso, hay condicionalidades que son más fáciles de verificar como la edad y residencia. La prueba de ingresos no se puede siempre realizar debido al alto porcentaje de individuos que trabajan en el sector informal y que por lo tanto no están en planillas ni registrados en la seguridad social. Ante esto, algunos países usan sistemas de focalización que toman en cuenta variables socio-económicas medidas en el hogar con el fin de clasificar a los hogares de acuerdo al nivel de pobreza estructural que padecen. Por ejemplo, Perú usa el score SISFOH (Sistema de Focalización de Hogares) basado en un algoritmo alimentado con variables socio-económicas del hogar, la vivienda y los miembros de la familia para producir un ranking y clasificar a los hogares como pobres extremos, pobres no extremos y no pobres. Entre otros requisitos, la pensión social de Perú se otorga solamente a los individuos de 65 a más años de edad que viven en hogares clasificados como pobres extremos. El siguiente diagrama permite ver la taxonomía de los ingresos por pensiones.


136 137

Gráfico 1. Taxonomía de las transferencias de ingresos por jubilación

Las transferencias del Estado que estaría dentro del sistema contributivo de pensiones sería la garantía de una pensión mínima, la cual está necesariamente sujeta a un determinado historial contributivo, y las matching contributions. Estas últimas buscan incentivar el ahorro previsional de los individuos con contribuciones realizadas por el Estado a la cuenta del individuo siempre que este también contribuya (Palacios y Robalino 2010).

Las pensiones sociales están en países con distintos niveles de ingreso y cumplen diferentes roles. Por ejemplo, en países de altos ingresos los pensionistas de sistemas contributivos también acceden a pensiones sociales con el objetivo de prevenir pobreza en la vejez. En los países de ingresos medios o bajos, la pensión social es en muchos casos el único ingreso monetario del adulto mayor, y por tanto tienen el objetivo de dar la seguridad de un ingreso en la vejez (Holzmann et al 2010).

El portal http://www.pension-watch.net resume un total de 107 esquemas de PNC analizados en distintos países del mundo. La mayoría de los esquemas de PNC implican condiciones de acceso como la edad o una prueba de ingresos. En el Cuadro 2 se observa que sólo alrededor de la quinta parte de países con pensiones sociales mantienen criterios universales para entregar la transferencia. En general, la edad mínima para acceder al beneficio coincide

Fuente: Holzmann et al (2010)

Transferencias para la jubilación

Intervenciones ex-ante

Matchingcontributions

Intervenciones ex-post

Pensiones sociales

Universalbásica

Focalizada:prueba de ingresos

Pensiones mínimas

con la edad de jubilación legal. Se nota también, que la mayoría de países usa la edad de 65 años como la mínima necesaria. El costo de las pensiones sociales depende directamente de la generosidad de la transferencia y de los criterios de acceso. Obviamente, mientras más universal sea el acceso y más alto el monto de la pensión, el costo será mayor. Aunque no hay cifras para todos los países analizados, se observa una alta heterogeneidad en los costos como porcentaje del PBI. Destaca que aproximadamente en la mitad de los países, el costo anual de la PNC no sobrepasa el 0.25% del PBI. De acuerdo a la condicionalidad de la pensión, el costo promedio de los esquemas universales es 1.66% del PBI, el de los esquemas means-tested es 0.55% y el de los pension-tested es 0.41%. En cuanto al monto de la pensión, se observa que el 36% de los países entrega una pensión social que oscila entre el 10% y 20% del PBI per cápita, mientras que el 29% entrega una pensión social de más del 20% del PBI per cápita. En promedio, el monto de las pensiones sociales universales equivalen al 18.1% del PBI per cápita, mientras que las means-tested y pension-tested representan el 16.2% y 12.1% respectivamente.

Cuadro 2. Características de pensiones no contributivas en el mundo

Las pensiones no contributivas también tienen una clara función redistributiva toda vez que son financiadas vía impuestos y contribuciones a la seguridad social y dirigidas a los adultos mayores que no han sido económicamente capaces de contribuir a un sistema de pensiones. Hay elementos de justicia distributiva en este tipo de pensiones que el Estado no puede desatender. Que ciudadanos afronten su vejez sin una pensión o ahorros implica en general que éstos han desarrollado su vida laboral en condiciones más precarias, sin contratos formales que les permitan contribuir a un sistema de pensiones y con ingresos bajos. Estas personas también tendrían niveles más bajos de educación y habrían accedido a lo largo de su vida a peores condiciones de vida que los trabajadores afiliados a algún sistema de pensiones. En tanto la desigualdad de oportunidades es y ha sido alta en países en desarrollo, se puede pensar que el grado de responsabilidad de los adultos mayores es bastante

Edad de elegibilidad Condición de acceso Costo (% del PBI) Monto promedio (% PBI pc)Edad % condición % % PBI % % PBI pc %55-59 10.5 means-tested 52.0 >=2% 8.5 <5% 10.860 25.8 pensions-tested 25.5 1%-2% 12.2 5%-10% 23.561-64 9.7 regional 5.9 0.5%-1.0% 14.6 10%-20% 36.365 36.3 universal 16.7 0.25%-0.50% 15.9 >20% 29.4>65 17.7 total 100.0 <0.25% 48.8 total 100.0Total 100.0 Total 100.0

Fuente: http://www.pension-watch.net. Elaboración propia sobre la base de 107 esquemas de pensiones no contributivas.


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reducido en cuanto a la ausencia de una pensión para ellos. Es decir, en términos de Roemer (1998) los adultos mayores pobres y sin pensión no serían responsables por las circunstancias que les tocó vivir de jóvenes y por tanto se justificaría una política que atenúe la desigualdad de ingresos para este grupo poblacional. Por tanto, una PNC ayudaría a atenuar los problemas que no se resolvieron en el pasado.

3. Los efectos de las pensiones no contributivas

No solo es importante diseñar cuidadosamente los programas de pensiones no contributivas y asegurar su sostenibilidad financiera con adecuadas proyecciones y supuestos razonables, sino también es importante estudiar sus efectos en la población objetivo y sus familias. Hay una literatura empírica rica que estudia con una gran variedad de métodos los efectos de los programas de transferencias condicionadas que luchan contra la pobreza, pero el estudio de los efectos de las pensiones no contributivas está menos extendido. Varios estudios importantes aparecieron a inicios de los 2000’s estudiando principalmente los casos de los esquemas de pensiones sociales de Sudáfrica y Brasil (por ejemplo Case y Deaton, 1998; Duflo, 2000 y 2003). Últimamente, se han desarrollado estudios que exploran los efectos de las pensiones sociales en países que han implementado estos programas recientemente (por ejemplo, Galiani et al, 2016; Aguila et al, 2015; Amuedo‐Dorantes and Juarez, 2015; Borrela et al, 2016).

Uno de los programas de pensiones sociales que más se ha estudiado en la literatura económica es el Old Age Pension Program que estableció en Sudáfrica durante los 90’s para la población negra. Este programa es bastante generoso, pues llega a representar el 60% de los ingresos totales de los hogares con al menos un beneficiario (Case y Menendez, 2007). Sobre este programa, los trabajos de Case y Deaton (1998), Duflo (2000 y 2003) and Edmonds (2006) son especialmente importantes porque detectan los primeros impactos de la transferencia en la población beneficiaria, y de manera importante, sobre las familias de ellos. Duflo (2000 y 2003) encuentra que cuando el beneficiario de la pensión es mujer, se incrementa el peso por talla de las niñas del hogar, mientras que Edmonds (2006) encuentra que la escolaridad aumenta y las horas trabajadas se reducen para los niños que viven con beneficiarios.

Otros programas celebres de pensiones no contributivas es el Beneficio de Prestacao Continuada (BPC) y la Previdencia Rural (Pensión Rural) de Brasil, aunque este último toma en cuenta que el individuo haya trabajado en actividades agrícolas. Los estudios de Kassouf et al (2012), Barrientos (2005), Carvalho Filho (2008, 2010) y Reis y Camargo (2007) encuentran que las pensiones sociales en Brasil están asociadas con una reducción en la pobreza,

reducciones en oferta laboral de los adultos mayores y niños, y aumentos en la asistencia a clases de los niños que viven con beneficiarios. El efecto en la oferta laboral puede ser considerable cuando el beneficio es generoso. Por ejemplo, Carvalho Filho (2008) estima que aproximadamente 40% de los beneficiarios de la Pensión Rural en Brasil se retiraron del mercado laboral luego de recibir la pensión y el resto de individuos redujo drásticamente las horas trabajadas, aunque hay que tomar en cuenta que el monto de la pensión es bastante generoso (aproximadamente un tercio del PBI per cápita). Otros programas ofrecen pensiones significativamente menores. Por ejemplo, en Colombia, Ecuador y Perú, el beneficio equivale a 5%, 7% y 8% del PBI per cápita, respectivamente. Se esperaría que estas bajas pensiones, sumado al hecho que estas se focalizan en individuos de bajos ingresos y limitado acceso al crédito, no originen efectos muy importantes sobre la oferta laboral de los beneficiarios e individuos con edades muy cercanas a las edades de elegibilidad para recibir una pensión social.

Los efectos del programa de pensiones universales no contributivas Bonosol de Bolivia son estudiados en Martinez (2005, 2007). Este programa se estableció en 1997 para dar pensiones sociales a todos los bolivianos de al menos 65 años. El programa fue renombrado como Renta Dignidad en 2008 y redujo la edad mínima a 60 años. Borrella et al (2016) estudia los efectos de Renta Dignidad con regresiones discontinuas y encuentra que cuando hay dos beneficiarios en el hogar, el número de miembros del hogar aumenta debido al número de hijos adultos trabajando en el hogar y de nietos que pueden ser cuidados por los beneficiarios. Cuando solo hay un beneficiario en el hogar, las transferencias a otros hogares aumentan solo si el beneficiario es hombre.

El programa mexicano de pensiones no contributivas “70 y más” se inició en 2007 con condiciones de acceso que han variado sustancialmente en el tiempo. El programa empezó dirigiéndose a personas de al menos 70 años de edad viviendo en localidades de no más de 2,500 personas, pero en diciembre de 2007 el requisito del tamaño de la localidad aumentó a 20,000 habitantes y luego a 30,000 pobladores en el año 2009. Finalmente, desde enero de 2012, la pensión se otorga a individuos del resto de localidades (más de 30,000 habitantes) siempre que no tengan otro ingreso de pensión. Amuedo‐Dorantes y Juarez (2015) analizan este programa y encuentran que este tiene un efecto crowding-out de 37% sobre las transferencias privadas. La mayor parte del efecto se debe a la reducción de la probabilidad de recibir remesas internas. Por otro lado, Juarez y Pfutze (2015) encuentran que el programa reduce la participación laboral del adulto mayor, especialmente de aquellos que viven solos y son relativamente pobres. Respecto a los otros miembros del hogar, los autores encuentran un efecto negativo y significativo en la oferta laboral de los adolescentes varones entre 12 y 17 años pertenecientes a los


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hogares del quintil más bajo de la riqueza. Por su parte, el estudio de Galiani et al (2016) reporta una mejora en la salud mental de los beneficiarios de “70 y más”, particularmente en la escala de depresión geriátrica. Otro esquema de pensiones sociales de México estudiado recientemente con diseño cuasi-experimental es Reconocer Urbano del estado de Yucatán (Aguila et al, 2015, Aguila et al, 2016).

El programa peruano de pensiones sociales “Pension 65”, establecido a fines del 2011, entrega la transferencia a los individuos mayores de 65 años siempre que no cuenten con otra pensión y vivan en hogares clasificados como pobres extremos según un indicador multidimensional de focalización oficial de hogares. Novella y Olivera (2014) usan la línea de base del programa de fines del 2012 e indican que el retiro del mercado laboral –posiblemente inducido por la entrega de pensiones sociales a los adultos mayores- puede acelerar el declive del funcionamiento cognitivo de los beneficiarios, un efecto que se denomina “mental retirement”.

La revisión de la literatura de los efectos de los programas de pensiones sociales está sintetizada en el Cuadro A1 del Anexo al final del capítulo. Además de las investigaciones ya mencionadas líneas arriba, hay otros estudios que tratan sobre efectos más generales de las pensiones no contributivas. Por ejemplo, los efectos de las pensiones sociales en el nivel de la pobreza, desigualdad de ingreso, finanzas públicas y cobertura de los sistemas de seguridad social son abordados en Barrientos (2003), Pal y Palacios (2008), Willmore (2006), Holzmann et al (2010) y Dethier et al (2011). Asimismo, Barrientos (2012) sintetiza los mecanismos a través de los cuales los programas sociales, y en especial las pensiones sociales, pueden ayudar al crecimiento económico local.

La literatura revisada permite establecer que un programa de pensiones sociales tiene efectos significativos en el beneficiario y en los miembros de su hogar, siendo el género del beneficiario también importante para determinar las direcciones de algunos efectos. En el caso específico del adulto mayor, los estudios han encontrado que el programa impacta en su auto-reporte de salud general (Galiani y Gertler, 2010), decisiones laborales como el retiro o la reducción de las horas trabajadas (Carvalho Filho, 2008; Kassouf et al, 2012), redes de apoyo familiar y social (Edmonds et al, 2005; Case y Menendez 2007; Paulo 2008) y transferencias privadas (Miranda et al. 2009, Amuedo‐Dorantes y Juarez 2015). Hay que señalar que la utilidad del auto-reporte de salud general sirve como indicador del estado de salud del individuo, toda vez que hay una considerable asociación entre este y las reales condiciones de salud. Wong et al, (2005) encuentra esto usando el auto-reporte generado con las encuestas de Salud, Bienestar y Envejecimiento en América Latina y el Caribe (SABE). Dado que el nivel socio-económico de la persona está asociado a ese auto-reporte,

entonces una mejora en las condiciones económicas (con la transferencia de una pensión por ejemplo) puede ayudar a mejorar el reporte de la propia salud. El mecanismo puede operar a través del incremento del gasto en salud gracias a la transferencia, más tranquilidad emocional debido a un ingreso seguro, parar de trabajar en condiciones de riesgo o con enfermedades crónicas que deberían obligar al individuo a retirarse del mercado o reducir sustancialmente sus horas laboradas, mayor tiempo para ser usado en los servicios de salud, entre otras.

Gracias a la transferencia de la pensión social, el adulto mayor puede parar de trabajar por necesidad económica o reducir sus horas de trabajo para dedicarlas a actividades familiares y sociales. Asimismo, la nueva fuente de ingresos podría reducir el nivel de transferencias recibidas de otros miembros de su familia que viven dentro o fuera de su hogar. Esto sería el denominado crowding-out de transferencias privadas por públicas (Barro, 1974, Becker, 1974). En la misma línea, las redes de apoyo familiar podrían reducirse, dado que el beneficiario se vuelve más independiente económicamente con la pensión, lo cual podría producir la migración de algunos miembros de la familia que ya no ven necesidad de convivir y ayudar al adulto mayor. Por otro lado, si la transferencia es generosa, como por ejemplo en los casos de Sudáfrica y Brasil, podría ocurrir que más bien algunos miembros de la familia vuelvan a vivir con el beneficiario. En los estudios se ha encontrado que miembros adultos del hogar -y dependiendo de su edad- deciden migrar a localidades con mejores perspectivas de trabajo y dejan el cuidado de los hijos menores con el adulto mayor (Ardington et al, 2009, Edmonds et al, 2005; Posel et al, 2006). En el mismo sentido, la transferencia puede alentar a que los adultos del hogar decidan aumentar su participación en el mercado laboral en vista que el beneficiario puede quedarse al cuidado de los niños.

Entre otros efectos destacables, las pensiones sociales pueden ayudar a mejorar el capital humano del beneficiario y su familia. Hay estudios que detectan un aumento de la escolaridad (Carvalho Filho, 2010, Reis y Camargo 2007), reducción del trabajo infantil (Edmonds, 2006) y mejora en la nutrición a causa de la transferencia pensionaria (Duflo, 2000 y 2003). Otras investigaciones detectan efectos positivos de la transferencia en la producción agrícola y del hogar, a través de la adquisición de mejores insumos (Martinez, 2005 y 2007; Lovo, 2011).


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4. Conclusiones

Hay más de 100 planes de pensiones no contributivas repartidos en países de distinto nivel de riqueza. Los orígenes de cada plan son distintos pero muchos de estos programas comparten el objetivo de mejorar el nivel de vida de los adultos mayores, sea como una transferencia adicional para individuos con pensiones y/o ingresos bajos o para luchar contra la pobreza en la vejez y reducir la vulnerabilidad económica de los adultos mayores. Los países con un importante sector informal también presentan el problema de tener una baja cobertura de pensiones y participación en la seguridad social. Esta limitación es difícil de superar con sistemas de pensiones basados en la retención de contribuciones en la planilla de pagos. Incluso, las reformas estructurales a la seguridad social ocurridas en los 90s y posteriores rondas de reformas tampoco han podido incrementar la cobertura de pensiones.

Ante este panorama, la solución encontrada por los países ha sido la implementación de pensiones no contributivas, lo cual podría ser visto como un giro importante en la forma de proveer protección social a los adultos mayores. Las contribuciones de la planilla son pagadas por muy pocos y generan pocas pensiones, pero las pensiones no contributivas pueden rápidamente brindar cobertura de pensiones a muchos individuos. Obviamente, estos esquemas no son gratuitos y pueden tener un costo elevado si los beneficios son muy generosos o la población de adultos mayores que acceden al beneficio es muy extensa. En todo caso, los responsables de diseñar estos programas deben tener muy en cuenta la sostenibilidad fiscal de largo plazo.

Aunque los detractores de las pensiones sociales señalan que las personas que nunca han contribuido a un sistema de pensiones no merecen obtener una pensión del Estado, este argumento se debilita cuando se considera que hasta el trabajador más humilde paga impuestos por los productos que consume a lo largo de su vida y casi nunca ve algún beneficio. En este capítulo se han dado algunos argumentos en favor de la existencia de las pensiones sociales sobre la base de elementos de justicia redistributiva, y también se han señalado varias evidencias científicas de efectos positivos de estas pensiones en la población de beneficiarios y otros miembros del hogar. Muchas veces estos efectos no son buscados en el diseño del programa, pero es labor del investigador examinar estos efectos y también los aspectos negativos de los programas; particularmente es importante analizar cómo se ven afectados los incentivos para el trabajo y la contribución a esquemas contributivos. Tal vez, los dos más importantes objetivos de las pensiones no contributivas son combatir la pobreza en la vejez y dar la oportunidad al adulto mayor de bajos recursos de retirarse del mercado de trabajo con un ingreso seguro. Por lo tanto, la evaluación de estos programas debiera concentrarse alrededor de esos objetivos.

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nsve

rsales

Sudá

frica

Ardin

gton,

Case

y Ho

sego

od

(200

9)

El si

stema

Old

Age P

ensio

n br

inda t

rans

feren

cias d

e dine

-ro

a los

adult

os m

ayor

es.

Resp

uesta

en la

ofer

ta de

tra

bajo

por p

arte

de lo

s ad

ultos

ante

camb

ios en

la

pres

encia

de be

nefic

iarios

de

las pe

nsion

es no

contr

ibutiv

as

en el

hoga

r.

Incre

mento

de em

pleo y

mi-

grac

ión de

adult

os m

iembr

os

del h

ogar

del b

enefi

ciario

.Pa

nel d

ata co

n efec

tos fij

osSu

dáfric

a

Edmo

nds,

Mamm

en y

Mille

r (2

005)

El pr

ogra

ma so

cial d

e pen

sio-

nes d

e Sud

áfrica

brind

a tra

ns-

feren

cias a

adult

os m

ayor

es

de c

ierta

eda

d.

Asoc

iación

entre

ingr

eso y

tip

o de c

ohab

itació

n.

No ha

y evid

encia

que a

umen

-te

la pr

obab

ilidad

de vi

vir so

lo pa

ra lo

s adu

ltos m

ayor

es. L

a pa

rtida d

e muje

res a

dulta

s (3

0´s)

del h

ogar

es m

ás

prob

able.

Aum

enta

la co

-re-

siden

cia co

n niño

s <5 a

ños y

mu

jeres

jóve

nes.

Regr

esion

es di

scon

tinua

sSu

dáfric

a

Ane

xo

Cua

dro

A1.

Efe

ctos

de

prog

ram

as d

e pe

nsio

nes n

o-co

ntri

butiv

as

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Edmo

nds (

2006

)Pr

ogra

ma so

cial d

e pen

sione

s de

Sud

áfrica

.

Resp

uesta

del tr

abajo

infan

til y l

a esc

olarid

ad an

te ca

mbios

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ticipa

dos e

n el in

gres

o del

hoga

r.

Aume

nto de

la es

colar

idad y

re

ducc

ión de

hora

s tra

bajad

as

de lo

s niño

s que

vive

n con

be

nefic

iarios

Regr

esion

es di

scon

tinua

sSu

dáfric

a

Pose

l, Fair

burn

y Lu

nd (2

006)

El si

stema

de pe

nsion

es

es no

contr

ibutiv

o y br

inda

trans

feren

cias m

ensu

ales

equiv

alente

s a do

s vec

es el

ing

reso

per c

ápita

med

io de

Áf

rica.

El ef

ecto

de la

s pen

sione

s en

las d

ecisi

ones

de tr

abajo

de

los a

dulto

s en e

dad d

e tra

bajar

que c

o-re

siden

con

bene

ficiar

ios.

Las m

ujere

s son

más

pr

open

sas a

ser t

raba

jador

as

migr

antes

cuan

do en

su ho

gar

hay u

n ben

eficia

rio de

la

pens

ión so

cial q

ue es

muje

r.

OLS

e IV

en ho

gare

s com

-pu

estos

por t

res g

ener

acio-

nes,

corte

tran

sver

sal

Sudá

frica

Case

y Me

nend

ez (2

007)

Siste

ma de

pens

ión so

cial e

n Su

dáfric

a.

Asoc

iación

entre

pens

ión so

-cia

l y m

ejore

s ind

icado

res d

e se

gurid

ad a

limen

taria

y

esco

larid

ad e

n el

hog

ar

del b

enefi

ciar

io

La se

gurid

ad al

imen

taria

aume

nta en

el ho

gar c

on

bene

ficiar

ios. L

as ni

ñas q

ue

habit

an co

n ben

eficia

rias s

on

más p

rope

nsas

a ma

tricula

rse

en la

escu

ela. A

umen

ta el

pode

r de d

ecisi

ón de

los A

M

Regr

esion

es pr

obit,

corte

tra

nsve

rsal d

e hog

ares

Sudá

frica

Barri

entos

(200

5)

Prog

rama

s de p

ensio

nes

socia

les de

Bra

sil y

Sudá

frica

entre

los d

e may

or m

agnit

ud

en pa

íses e

n des

arro

llo.

Impa

cto de

los s

istem

as de

pe

nsion

es no

contr

ibutiv

os en

la

redu

cción

de po

brez

a

La pr

obab

ilidad

de se

r pob

res

para

un ho

gar c

on un

bene

-fic

iario

se re

duce

en 18

% y

12.5%

para

Bra

sil y

Sudá

frica,

resp

ectiv

amen

te

Regr

esion

es pr

obit y

análi

sis

de po

brez

aSu

dáfric

a, Br

asil

Case

y De

aton (

1998

)

Siste

ma de

pens

iones

no co

n-trib

utiva

s en S

udáfr

ica br

inda

trans

feren

cias g

ener

osas

a los

bene

ficiar

ios.

Cons

ecue

ncias

redis

tributi

vas

de la

s pen

sione

s.

Se en

cuen

tran e

fectos

dis

tributi

vos e

n la e

duca

ción,

alime

ntos,

trans

feren

cias y

ah

orro

s.

Estim

ador

es pr

obit,

OLS

e IV

Sudá

frica


152 153

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Lovo

(201

1)Pr

ogra

ma de

pens

iones

so

ciales

en S

udáfr

ica.

Efec

to de

la pe

nsión

en la

ha

bilida

d del

hoga

r de h

acer

us

o de m

ejore

s tec

nolog

ías

agríc

olas.

Mejor

a de l

a efic

iencia

técn

ica

de lo

s hog

ares

para

la pr

o-du

cción

agríc

ola y

del h

ogar

Estim

ador

es O

LS e

IVSu

dáfric

a

Harri

s, Ind

er y

Maitra

(200

7)Pr

ogra

ma de

Seg

urida

d So

cial p

ara e

l adu

lto m

ayor.

Relac

ión en

tre la

prov

isión

de

ayud

a par

a el a

dulto

may

or y

las de

cision

es de

l hog

ar re

s-pe

cto a

la mi

grac

ión la

bora

l de

los a

dulto

s.

- La p

roba

bilida

d de e

nviar

a a

lgún m

iembr

o del

hoga

r a b

usca

r emp

leo en

otra

s re

gione

s es m

ayor

en ho

gare

s co

n ben

eficia

rios.

Mode

los pr

obit y

logit

.Su

dáfric

a

Galia

ni y G

ertle

r (20

10

El pr

ogra

ma 70

y Má

s brin

da

trans

feren

cias m

oneta

rias a

los

adult

os m

ayor

es de

70

años

que h

abita

n en p

eque

-ña

s loc

alida

des

Evalu

ación

del im

pacto

del

prog

rama

sobr

e dife

rente

s as-

pecto

s de v

ida de

los a

dulto

s ma

yore

s (sa

lud y

traba

jo).

Mejor

a la p

erce

pción

del

estad

o gen

eral

de sa

lud.

Se re

duce

la pr

opor

ción d

e AM

trab

ajand

o por

pago

(e

n 18%

). Ha

y un e

fecto

de

antic

ipació

n, ca

e en 1

5% lo

s AM

trab

ajand

o por

pago

. Dis-

minu

yen l

as ho

ras t

raba

jadas

en

37%

para

los A

M.

Regr

esion

es di

scon

tinua

sMé

xico,

70 y

más

Paulo

(200

8)

Bene

fício

de P

resta

ção C

onti-

nuad

a (BP

C) es

un pr

ogra

ma

de pe

nsion

es so

ciales

para

ad

ultos

may

ores

en si

tuació

n de

pobr

eza.

Efec

to de

las p

ensio

nes

no co

ntribu

tivas

en la

co

mpos

ición

del h

ogar

del

bene

ficiar

io.

Aume

nta la

prob

abilid

ad de

viv

ir solo

para

los b

enefi

cia-

rios d

e la p

ensió

n.

Uso d

e dob

le dif

eren

cias

para

un co

horte

de po

sibles

be

nefic

iarios

Bras

il, BP

C

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Carva

lho-F

ilho (

2008

)

La re

forma

intro

ducid

a en

1991

al si

stema

de pe

nsion

es

no co

ntribu

tivas

impli

có un

a ex

pans

ión de

l acc

eso a

l sis-

tema:

redu

jo la

edad

míni

ma

para

ser e

legibl

e, inc

reme

ntó

el mo

nto de

la tr

ansfe

renc

ia e

incluy

o a lo

s tra

bajad

ores

que

no so

n jefe

s del

hoga

r.

El im

pacto

de lo

s ben

eficio

s de

l sist

ema d

e pen

sione

s en

las de

cision

es de

retiro

de lo

s tra

bajad

ores

en ár

eas r

urale

s.

La pe

nsión

socia

l es u

n gra

n de

termi

nante

del re

tiro de

tra

bajad

ores

del s

ector

rura

l. La

prob

abilid

ad de

no tr

abaja

r au

menta

en 38

% y

las ho

ras

traba

jadas

por s

eman

a se

redu

cen e

n 22.5

h.

Tripl

e dife

renc

ia us

ando

una

refor

ma de

pens

iones

como

si

fuera

un ex

perim

ento

natur

al,

y esti

mado

s IV

Bras

il, pe

nsion

es ru

rales

Carva

lho-F

ilho (

2010

)

La R

eform

a de S

egur

idad

Socia

l de 1

991 i

mplic

ó un

camb

io ex

ógen

o en l

os

bene

ficios

de la

s pen

sione

s so

ciales

y, en

cons

ecue

ncia,

va

riació

n exó

gena

en el

ing

reso

del h

ogar

Los e

fectos

de un

incre

mento

en

los b

enefi

cios e

n la e

sco-

larida

d y pa

rticipa

ción l

abor

al de

los n

iños p

erten

ecien

tes al

ho

gar d

el be

nefic

iario

Aume

nta la

matr

ícula

esco

lar

de ni

ñas 1

0-14

y dis

minu

yen

sus h

oras

dedic

adas

al

traba

jo. La

redu

cción

de ho

ras

traba

jadas

de la

s niña

s ocu

rre

cuan

do el

bene

ficiar

io de

la

pens

ión es

muje

r.

Tripl

e dife

renc

ia us

ando

una

refor

ma de

pens

iones

como

si

fuera

un ex

perim

ento

natur

alBr

asil,

pens

iones

rura

les

Mira

nda,

Ríos

-Niet

o y Tu

rra

(200

9)

Camb

io en

el cr

iterio

de el

e-gib

ilidad

de B

PC (r

educ

ción

en la

edad

míni

ma re

quer

ida

para

pode

r ser

bene

ficiar

io).

Impa

cto de

l incre

mento

exó-

geno

del in

gres

o de h

ogar

es

pobr

es en

las t

rans

feren

cias

priva

das r

ecibi

das.

Se re

duce

la pr

obab

ilidad

y el

monto

de la

s tra

nsfer

encia

s pr

ivada

s (fam

iliare

s que

vive

n en

otro

hoga

r) re

cibida

s por

los

adult

os m

ayor

es.

Uso d

e dob

le dif

eren

cia, a

ntes

y des

pués

de un

a refo

rma e

n la

edad

de el

egibi

lidad

para

re

cibir l

a pen

sión

Bras

il, BP

C

Reis

y Cam

argo

(200

7)Ex

pans

ión de

los s

istem

as

de pe

nsion

es en

Bra

sil en

co

bertu

ra y

bene

ficios

.

El im

pacto

de la

s pen

sione

s en

la ed

ucac

ión y

partic

ipa-

ción l

abor

al de

los j

óven

es

Aume

nto de

la es

colar

idad d

e los

jóve

nes.

Mode

lo log

it mult

inomi

alBr

asil,

todas

las p

ensio

nes


154 155

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Kass

ouf, R

odrig

uez y

Aqu

ino

(201

1)

BPC

es un

prog

rama

de pe

n-sio

nes s

ocial

es de

stina

do a

perso

nas m

ayor

es de

65 añ

os

en si

tuació

n de p

obre

za.

Efec

to de

l pro

gram

a en l

a co

mpos

ición

del h

ogar

y en

las

decis

iones

de tr

abajo

del

bene

ficiar

io y c

o-re

siden

tes.

No ha

y cam

bios e

n la c

om-

posic

ión de

l hog

ar; d

ecre

ce

la ofe

rta la

bora

l de l

os be

nefi-

ciario

s (pu

diend

o reti

rarse

del

merca

do) y

de lo

s miem

bros

de

l hog

ar >

30 añ

os; n

o hay

efe

ctos e

n la e

scola

ridad

pe

ro sí

cae l

a ocu

rrenc

ia de

l tra

bajo

infan

til.

Regr

esion

es di

scon

tinua

sBr

asil,

PBC

Kass

ouf, A

na Lu

cia y

Pedr

o Ro

drigu

es de

Oliv

eira (

2012

)

Bene

fício

de P

resta

ção C

onti-

nuad

a (BP

C) es

un pr

ogra

ma

de pe

nsion

es no

contr

ibutiv

as

dirigi

do a

perso

nas m

ayor

es

de 65

años

en si

tuació

n de

pobr

eza

Efec

to en

la co

mpos

ición

del

hoga

r y en

la pa

rticipa

ción

labor

al de

l ben

eficia

rio y

los

demá

s miem

bros

del h

ogar.

- Dism

inució

n en l

a ofer

ta de

tra

bajo

de lo

s ben

eficia

rios.

- Men

or pa

rticipa

ción l

abor

al de

los c

o-re

siden

tes m

ayor

es

de 30

años

.- M

enor

trab

ajo in

fantil

en lo

s ho

gare

s de l

os be

nefic

iarios

.

Regr

esión

disc

ontin

uaBr

asil

Martin

ez (2

005,

2007

)

BPC

brind

a una

remu

nera

ción

a las

perso

nas m

ayor

es o

con d

iscap

acida

d. Pa

ra se

r ele

gible,

la pe

rsona

debe

ser

mayo

r de 6

5 año

s o de

mos-

trar q

ue no

pued

e tra

bajar

, ad

emás

de te

ner u

n ing

reso

fam

iliar p

er cá

pita b

ajo.

Evalu

ación

del im

pacto

del

prog

rama

en el

bien

estar

del

hoga

r.

Aume

nto si

gnific

ativo

del

cons

umo d

e alim

entos

de

los be

nefic

iarios

más

pobr

es.

Parte

de la

tran

sfere

ncia

fue

usad

a com

o más

inve

rsión

pa

ra in

creme

ntar la

prod

uc-

ción e

n el h

ogar

(anim

ales,

insum

os pa

ra cu

ltivos

, etc.

).

Regr

esion

es co

n disc

onti-

nuida

dBo

livia,

Bon

osol

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Bore

lla, B

osch

y Sa

rtare

lli (2

016)

Prog

rama

de pe

nsion

es

socia

les un

iversa

les R

enta

Dign

idad a

perso

nas m

ayor

es

de 60

años

.

El ef

ecto

de tr

ansfe

renc

ias de

din

ero a

adult

os m

ayor

es, s

e-gú

n núm

ero d

e ben

eficia

rios y

ge

nero

, en l

a ofer

ta lab

oral

- Cua

ndo h

ay do

s ben

eficia

-rio

s en e

l hog

ar, el

núme

ro de

mi

embr

os de

l hog

ar au

menta

de

bido a

l núm

ero d

e hijo

s ad

ultos

trab

ajand

o en e

l hog

ar

y de n

ietos

que p

uede

n ser

cu

idado

s por

los b

enefi

ciario

s.- L

a ofer

ta lab

oral

de la

s mu-

jeres

se re

duce

liger

amen

te.- C

uand

o solo

hay u

n be

nefic

iario

en el

hoga

r, las

tra

nsfer

encia

s a ot

ros h

ogar

es

incre

menta

solo

si el

bene

fi-cia

rio es

homb

re.

Regr

esión

disc

ontin

ua co

n do

s dim

ensio

nes (

edad

es de

es

poso

s ben

eficia

rios)

Boliv

ia

Aguil

a, Ka

pteyn

y Sm

ith

(201

5)

El pr

ogra

ma de

suple

mento

de

ingr

esos

cons

iste e

n pe

nsion

es no

contr

ibutiv

as

para

adult

os m

ayor

es de

70

años

que r

eside

n en á

reas

ur

bana

s.

Efec

to de

l pro

gram

a de

suple

mento

de in

gres

os en

ind

icado

res d

e salu

d

- Los

bene

ficiar

ios us

an el

din

ero e

xtra e

n ir a

l doc

tor y

adqu

irir m

edica

mento

s.- E

fecto

posit

ivo en

aspe

ctos

de sa

lud, e

spec

ialme

nte de

co

rto pl

azo:

redu

cción

de ba

-jos

nive

les de

hemo

globin

a y

mejor

a en l

a fun

ción p

ulmon

ar

y mem

oria.

Dise

ño ex

perim

ental

y Di

fe-re

ncias

en di

feren

cias

Méxic

o, Yu

catán

Aguil

a, Ka

pteyn

y Pe

rez A

rce

(201

6)

Los h

abita

ntes r

ecibi

eron

dif

eren

tes es

quem

as de

pago

de

bene

ficios

, en f

unció

n a

su lo

caliz

ación

geog

ráfic

a (e

stado

) y el

año.

Efec

to de

difer

encia

s en

frecu

encia

de pa

go en

tre

prog

rama

s de p

ensio

nes

socia

les.

- En e

l pro

gram

a men

sual

se re

porta

may

ores

visit

as al

do

ctor, m

enor

es ep

isodio

s de

hamb

runa

y me

nor n

eces

idad

de ap

oyo p

or pa

rte de

orga

ni-za

cione

s ben

éfica

s.- L

os be

nefic

iarios

no su

avi-

zan s

u con

sumo

de m

aner

a pe

rfecta

.

Difer

encia

s en D

ifere

ncias

Méxic

o, Yu

catán


156 157

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Amue

do-D

oran

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Juár

ez

(201

5)

70 y

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las z

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térm

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nsfer

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s priv

adas

.

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rogr

ama t

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n cro

wding

out e

ffect

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sobr

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tran

sfere

ncias

pr

ivada

s. La

may

or pa

rte de

l efe

cto se

debe

a la

redu

cción

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la pr

obab

ilidad

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cibir

reme

sas i

ntern

as.

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gres

o no l

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los

bene

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ios in

creme

nta en

me

nos d

el mo

nto de

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sfe-

renc

ias de

l gob

ierno

.

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renc

iasMé

xico

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ni, G

ertle

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(2

016)

Prog

rama

Adu

ltos M

ayor

es

brind

a tra

nsfer

encia

s mon

eta-

rias p

ara i

ndivi

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may

ores

de

70 añ

os en

zona

s rur

ales.

Efec

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enes

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los

bene

ficiar

ios.

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ental

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s be-

nefic

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creme

nto

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iento

en la

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enor

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os

bene

ficiar

ios en

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erca

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labor

al.- L

os ho

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s tra

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n may

ores

gasto

s en

cons

umo

Difer

encia

s en d

ifere

ncias

Méxic

o

Gutie

rrez,

Juar

ez, y

Rub

li (2

015)

El pr

ogra

ma P

AAM

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nsfer

encia

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s a pe

rsona

s may

ores

de

70 añ

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Mé

xico D

F.

El ef

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ama e

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entes

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ciario

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ícula

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33 pu

n-tos

porce

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s may

or pa

ra

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s ben

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rios.

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esión

disc

ontin

uaMé

xico

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

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Juár

ez y

Pfutz

e (2

015)

70 y

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prog

rama

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feren

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may

ores

de 70

añ

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os cr

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legi-

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tamañ

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n de l

a loc

alida

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s be

nefic

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vene

s.

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a par

ticipa

-ció

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oral

del a

dulto

may

or,

espe

cialm

ente

de aq

uello

s qu

e vive

n solo

s y so

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tiva-

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pobr

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resi-

dente

s, se

regis

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efec

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gativ

o y si

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solo

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los v

aron

es en

tre 12

y 17

años

perte

necie

ntes a

los

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res m

ás po

bres

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dore

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ginale

s).

Difer

encia

s en D

ifere

ncias

Méxic

o

Martin

ez, P

érez

y Te

jerina

(2

015)

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ión so

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ayor

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70 añ

os.

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liza b

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entos

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s los

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ultos

may

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cado

s, co

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entro

pobla

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dond

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hace

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ga en

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tivo d

el mo

nto

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spon

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s mes

es

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pens

ión.

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nsión

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rios.

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del

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en el

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l pro

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de lo

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ores

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enor

prob

abilid

ad de

que

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e enc

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pobr

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ayor

gasto

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de qu

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adult

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pend

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ayor

matr

ícula

esco

lar de

mi

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os de

l hog

ar m

enor

es

de ed

ad.

Regr

esión

disc

ontin

ua y

varia

bles i

nstru

menta

lesEl

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ador


158 159

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Ayya

gari y

Fris

vold

(201

5)

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e Seg

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de 19

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s de c

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nos t

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e ben

eficio

s.

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l ingr

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l en

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e los

ad

ultos

may

ores

.

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bene

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s pe

nsion

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n mejo

ra

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a en l

a fun

ción

cogn

itiva.

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anen

te de

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ólare

s con

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una

mejor

a en l

a mem

oria

de 2

por c

iento

y de 1

por c

iento

en co

nocim

iento,

leng

uaje

y or

ientac

ión (m

edido

en ba

se

a tes

t).

OLS

y Var

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Instr

umen

-tal

esEs

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Unid

os

Bosc

h y G

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do (2

012)

El pr

ogra

ma M

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brind

a pen

sión s

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a aq

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s tra

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en ed

ad

de re

tiro.

El ef

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ama e

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para

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res e

ntre 6

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añ

os y

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es en

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-64

años

resp

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amen

te.- E

l pro

gram

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s for

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se re

tiren,

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el Si

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mento

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prop

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nform

ales

recib

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pens

ión

Difer

encia

s en d

ifere

ncias

Arge

ntina

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Chen

(201

5)

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ños.

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nsion

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jos.

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or nú

mero

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varo

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su ci

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de or

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ación

pu

eden

dism

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s be-

nefic

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sopo

rte

los hi

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Regr

esión

disc

ontin

uaCh

ina

Chen

, Ben

gtsso

n y H

elger

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015)

NRPS

, el s

istem

a de p

ensió

n pa

ra la

s zon

as ru

rales

, es n

o co

ntribu

tivo p

ara p

erso

nas

mayo

res d

e 60 a

ños.

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nsion

es

socia

les pa

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ltos m

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res e

n el m

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a ofe

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os ad

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ilidad

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Regr

esión

disc

ontin

uaCh

ina

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ds y

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010)

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nsion

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19

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Chil

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omo

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pacto

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el

merca

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l.

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l mer

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ncre

mentó

dr

ástic

amen

te en

aque

llos

cerca

nos a

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ad de

retiro

Mode

lo pr

obit

Chile

Attan

asio,

Meg

hir y

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011)

El si

stema

prev

ió es

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cons

tituido

por t

res p

ilare

s bá

sicos

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no

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o obli

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n pil

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-ma

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se

amplí

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ilar s

olida

rio y

se

refue

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contr

ibutiv

o.

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la re

forma

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pa

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n el m

erca

do

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nto en

la riq

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da in

dividu

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s de l

a pen

sión y

may

or

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nsión

debid

o al

comp

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lidar

io.Me

nor p

roba

bilida

d de p

arti-

cipar

en el

mer

cado

labo

ral

forma

l.

Difer

encia

s en d

ifere

ncias

Chile


160 161

Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Haeil

, Piro

g y Le

e (20

16)

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nsión

na

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) exp

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entó

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stos p

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rans

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encia

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cidas

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l cro

wding

out e

s más

pr

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ciado

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iduos

co

n may

or ed

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ión y

para

aq

uello

s que

vive

n solo

s o

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mente

con s

u esp

oso/

espo

sa.

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yuda

no fin

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ra

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de lo

s fam

iliare

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menta

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Varia

bles i

nstru

menta

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el Su

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014)

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nal O

ld Ag

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sion

Sche

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OAPS

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n pr

ogra

ma qu

e brin

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en-

sualm

ente

una t

rans

feren

cia

mone

taria

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sona

s ma-

yore

s de 6

5 año

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perim

entó

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nsión

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El im

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rogr

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res e

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5 y 70

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os co

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rios e

xper

imen

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may

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gasto

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ecial

mente

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cació

n.

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Autor

esCo

ntexto

Estud

ioEf

ectos

Métod

oPa

ìs

Olive

ra y

Zulua

ga (2

014)

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y Co

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El ef

ecto

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la im

ple-

menta

ción d

e pro

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pe

nsión

socia

l en n

iveles

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sto

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l, afili

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nsion

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ersa

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dismi

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nte

la pr

obab

ilidad

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n al

sistem

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ensio

nes

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ibutiv

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redu

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es pe

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a cua

ndo

el pr

ogra

ma es

foca

lizad

o.

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lo log

it anid

ado (

NLM)

Perú

y Co

lombia

Pfutz

e y R

odrig

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2015

)

Colom

bia M

ayor

es el

Pr

ogra

ma de

Pro

tecció

n So

cial p

ara e

l Adu

lto M

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cual

brind

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situa

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El im

pacto

del p

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- Inc

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ectos

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de lo

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ayor

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Micro

-simu

lación

Vietn

am


162 163

CAPÍTULO V


164 165

Identificando las barreras al ahorro para las pensiones1

David Tuesta

Latinoamérica cuenta con una baja participación en su seguridad social teniendo detrás algunas barreras como el de la capacidad para ahorrar, que está estrechamente relacionada con la renta per cápita y la pobreza (Costa et al., 2011; Francke y Mendoza, 2005; Tuesta 2011). Otro obstáculo fundamental, recae en las instituciones de estos países, donde el tamaño gigantesco de la economía informal hace imposible que los sistemas de contribución obligatorios funcionen (Levy, 2008; Costa et al., 2011; Tuesta, 2011; Carranza et al., 2012). El problema reside en que si las empresas son informales o, son formales pero mantienen relaciones informales con sus empleados, no serán socios adecuados del Estado para hacer cumplir la ley utilizando mecanismos obligatorios para garantizar una adecuada cobertura social de la población (Carranza et al., 2012; Saavedra y Torero, 2000; Loayza 2008).

Una manera de obtener una visión completa de esta problemática es evaluar los factores condicionantes del ahorro mediante una valoración de las características socioeconómicas de los individuos. Gracias al reciente desarrollo de las encuestas nacionales centradas en temas relacionados con la seguridad social, se están aplicando enfoques cuantitativos al problema de la cobertura. En esta línea, dentro de América Latina, en Chile se han producido las novedades más interesantes con encuestas especializadas. Entre ellas destacan los estudios de Correa (2011) quien, analizando la Encuesta financiera de hogares de 2007, descubre que la participación en planes de pensiones voluntarios se ve afectada por franjas fiscales marginales, la riqueza de los hogares, el conocimiento del sistema de pensiones y el importe de la deuda colateral. A su vez, Bravo et al.

1 Una versión previa sobre el que se basa este capítulo fue publicado bajo el título de “The informal economy and the constraint that it imposes on pension contributions in Latin America”, publicada en The Review of Business Economics Studies 2 (4), 2014.


166 167

(2008), usando la Encuesta de protección social de 2008, incluye elementossocioeconómicos adicionales como los niveles de renta, la edad del individuo y si tiene un seguro de vida. También en el caso de Chile, Pizarro y Muñoz (2008) encuentran similitudes al utilizar diferentes encuestas de hogares, financieras y de protección social. Bassett et al. (1998) identifica para el caso de los planes 401 (k) en Estados Unidos no solo el papel de la renta y la edad, sino el papel que podría desempeñar tener un trabajo estable y un nivel de estudios superior. De igual modo, Huberman et al. (2007) usa una encuesta privada para destacar la mayor probabilidad que tienen las mujeres de ahorrar en sistemas de pensiones. Exceptuando el caso de Chile, se echan en falta análisis cuantitativos del problema de la escasa participación en el ahorro para la jubilación en América Latina, debido a la falta de información estadística disponible para desarrollar dichos análisis. No obstante, las encuestas nacionales de hogares gradualmente están empezando a incluir preguntas específicas sobre el tema de las pensiones y la seguridad social. Estas estadísticas permiten a este estudio evaluar los factores que afectan a la probabilidad de cotizar a sistemas de pensiones en cinco países de América Latina, tomando como base los aspectos relevantes que la teoría afirma que interactúan en las decisiones que toman los individuos. Los resultados obtenidos en el nivel comparativo y de país pueden servir para arrojar luz y sugerir a los responsables políticos las líneas de actuación que deben seguir en esta área. 1. Datos y caracterización básica de los individuos

La fuente de información más abundante para encontrar respuestas a los condicionantes socioeconómicos que afectan a las decisiones de ahorrar en pensiones son las diferentes encuestas nacionales de hogares. Este estudio se centra en cinco países relevantes de América Latina: Brasil, Colombia, Chile, México y Perú. Según las preguntas disponibles en cada encuesta nacional, este estudio se concentrará en identificar los factores que afectan a la probabilidad de participar en un sistema de pensiones formal, lo que puede significar un plan que es público, y ofrecido por el estado, o un plan de pensiones voluntario u obligatorio ofrecido por el sector privado, pero cuyo funcionamiento esté regulado por un marco legal específico. Se observará si los trabajadores están cotizando a un sistema de pensiones, según las respuestas que den en las encuestas de cada país, es decir si la persona responde en la encuesta que está contribuyendo actualmente para su jubilación.

Para Brasil, el estudio usa la Encuesta nacional por muestra de hogares-PNAD de 2011 (IBGE 2011), que ha sido realizada por el Instituto Brasileño de Geografía

y Estadística-IBGE. Para Chile, el estudio usa la Encuesta de caracterización socioeconómica nacional-CASEN (Ministerio de Desarrollo Social de Chile, 2011), que es promovida por el Ministerio de Desarrollo Social. En el caso de Perú, la Encuesta nacional de hogares-ENAHO de 2011 (INEI 2012) realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática-INEI. Para México, este estudio usa la Encuesta nacional de ingresos y gastos de los hogares-ENIG de 2010, que ha sido realizada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI 2010). Por último, en el caso de Colombia, los datos de esta investigación se han extraído de la Gran Encuesta Integrada de Hogares-GEIH de 2011, que gestiona el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE 2011). Se identifica las variables que describen el nivel de participación en los sistemas de pensiones formales de cada encuesta nacional de los cinco países sea este privado, público, obligatorio o voluntario.

Aunque este estudio no va a abordar los aspectos institucionales particulares de los sistemas de pensiones de cada país, cabe señalar que un factor común fue que todos han sido reformados con el objetivo común de lograr una mayor sostenibilidad fiscal (Gill et al., 2004; Tuesta, 2011). Por tanto, si examinamos las diferentes referencias de la bibliografía (Gill et al., 2004; Hinz y Holzmann 2005; Tuesta, 2011, Carranza et al., 2012) dentro del espectro de los sistemas de pensiones, podemos encontrar en un extremo el sistema de Chile, que después de la reforma de los años 80 dejó de ser un plan PAYG y se convirtió, en esencia, en un plan de pensiones privado que sigue el modelo de las administradoras de fondos de pensiones (AFP), con algunos componentes de solidaridad que se introdujeron en posteriores reformas. En el otro extremo del espectro de América Latina está Brasil, que esencialmente mantiene un plan PAYG con sucesivos ajustes paramétricos para hacerlo más sostenible, y que introdujo incentivos para la creación de planes de pensiones voluntarios. A mitad de camino entre estos dos extremos están los casos de Colombia, Perú y México. Colombia y Perú han incorporado el modelo de AFP, aunque en competencia con un plan PAYG, en el que el trabajador tiene la posibilidad de elegir entre uno de los dos o ambos. En México, aunque se cerraron las nuevas inscripciones al antiguo plan PAYG y se introdujo un sistema al estilo de las AFP (denominado Administradora de Fondos de Retiro - AFORE), los que habían estado cotizando antes de 1995 tuvieron la oportunidad de elegir las ventajas del plan PAYG si creían que era más ventajoso para ellos en el momento de la jubilación, aunque hubieran empezado a ahorrar en un plan de capitalización.

En base a la información de las encuestas de hogares de América Latina, la siguiente serie de datos muestra la situación de las cotizaciones de los sistemas de pensiones de América Latina según las diferentes caracterizaciones de los


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individuos. Cada una de los gráficos presenta la tasa de cotización a los sistemas de pensiones respecto a la población ocupada total. Esta tasa es importante porque no es una medida de la cobertura aplicada a toda la población económicamente activa (PEA), sino más bien de la capacidad de cotizar a un sistema de pensiones si la persona está empleada activamente en el mercado de trabajo. Así, el Gráfico 1 indica que la tasa de cotización más alta corresponde a Chile, donde más del 80% de la población empleada cotiza a un sistema de pensiones. Esta tasa, que es la más alta de la región, contrasta con las tasas de cotización del resto. En México, la tasa es ligeramente superior al 50%; en Brasil es del 40%; en Colombia del 30% y en Perú es ligeramente inferior al 20%. Dicho más claramente, aunque una parte considerable de la población genera rentas del trabajo, no están cotizando a ningún sistema de pensiones, según las respuestas a la encuesta.

De la tasa de cotización de los cinco países según los quintiles de ingresos (Gráfico 2), cabe destacar en Chile que la cotización no varía respecto a la media en el caso de los quintiles de menores ingresos. Sin embargo, en el resto de los países, los quintiles menores, en especial el 2 y el 3, están bastante alejados de la media. El caso de Perú llama particularmente la atención, ya que la tasa de cotización es bastante baja e incluso en el quintil de mayores ingresos apenas supera el 30%. Se hubiera esperado a priori que fuera precisamente este grupo el que estuviera en mejores condiciones de ahorrar. El Gráfico 3 destaca la función que el nivel de estudios puede desempeñar en las tasas de cotización. Las tasas de cotización de toda la población ocupada son mayores en los grupos con estudios secundarios o mayores, destacando una vez más los bajos niveles de cotización de la población con mayor nivel de estudios en el caso de Perú, y el limitado nivel de cotización de los grupos de población solo con estudios primarios o menores, lo que contrasta con lo observado en el resto de países.

La forma en que los individuos se incorporan al mercado de trabajo resulta especialmente relevante por sus tasas de cotización a los sistemas de pensiones. Según las preguntas específicas de las encuestas del país, definimos los trabajadores formales e informales, que son diferentes según sus condiciones contractuales y/o su relación de formalidad respecto al estado. Así, el Gráfico 4 muestra la alta tasa de cotización del grupo formal, en especial en el caso de Chile y Colombia, con un 90% de cotizantes en este grupo. El resto de países también presenta mayores tasas de cotización en el grupo formal en comparación con el informal, como cabría esperar. Asimismo, el análisis del grupo de trabajadores informales de cada país pone de manifiesto una mayor efectividad en el caso de Chile, donde cotiza el 70% de su población activa. En el otro extremo está la situación de Perú, donde el nivel de cotizantes entre el grupo informal es prácticamente inexistente.


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Asimismo, las condiciones urbanas y rurales suelen afectar al modo en que las personas cumplen las normativas en materia de seguridad social, debido a la dificultad de acceso y/o control del estado. El Gráfico 5 destaca las mayores tasas de cotización en todos los países entre los grupos de las zonas urbanas en comparación con las zonas rurales; aunque aún más claramente destaca la alta tasa de cotización entre la población rural de Chile en comparación con el resto de América Latina. El Gráfico 6 incluye los elementos de género que pueden afectar a la tasa de cotización a los sistemas de pensiones. En todos los casos se puede comprobar que las mujeres tienen unas tasas de cotización menores que los hombres, aunque en los casos de Chile y México las diferencias son menos pronunciadas.

Como mencionamos en nuestra revisión de la bibliografía, estas y otras caracterizaciones socioeconómicas del individuo pueden condicionar la probabilidad de cotizar a un sistema de pensiones. La identificación de estas posibilidades y la comparación de sus resultados en América Latina podría ser muy relevante para detectar su importancia relativa y, sobre esta base, para facilitar a los responsables de la política económica información que les permita

establecer prioridades de actuación para mejorar la viabilidad de los niveles de cotización a los sistemas de pensiones. Estos resultados se calcularán en base a un modelo probit con un proceso de replicación estándar para cada uno de los países, dada la disponibilidad de las preguntas de las encuestas.

2. Metodología

Asumimos un modelo empírico discreto basado en una función de utilidad que describe la disposición de un individuo a participar en un determinado sistema de pensiones. Esta función de utilidad está determinada por las características específicas del individuo, de acuerdo con la bibliografía revisada.

Según Ziegler (2010), Christiadi y Cushing (2007) y Hausman y Wise (1976), la utilidad hipotética del participante potencial en una pensión i (i = 1,…,N) se puede definir como:

Ui = β’xij + εij

Puesto que no conocemos la utilidad real de un individuo derivada de la participación en un sistema de pensiones, damos por sentado que la decisión de cotizar es un reflejo de esta función de utilidad. En este caso, existen características específicas j del individuo que afectan a la decisión final de cotizar o no al sistema de pensiones. Los vectores del parámetro desconocido son β. Los valores de las variables latentes no se pueden observar y dependen de los componentes estocásticos εij, que resumen todos los factores no observados que influyen en la decisión final.

Este enfoque es suficientemente flexible para incluir una multitud de modelos de elección discreta. En este caso, se ha considerado el uso de un modelo probit, basado en el supuesto de que εij se distribuyen conjunta y normalmente.

Los modelos probit se utilizan de forma generalizada en el análisis econométrico (Greene, 2011). Son modelos de clasificación binarios en los que la variable dependiente es dicotómica. Estos modelos se calculan por la probabilidad máxima y cuantifican la probabilidad de si un individuo con ciertas características pertenece o no al grupo objetivo del estudio. En este caso, la pregunta es si ahorra o no en un sistema de pensiones.

El objetivo de la especificación empírica es modelar la cotización o afiliación al sistema de pensiones de las personas mayores de 18 años y ai. La variable que se


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va a explicar es una respuesta binaria que toma el valor de 1 si la persona cotiza a un plan de jubilación y 0 si no lo hace.

El modelo propuesto indica que la decisión de ahorrar para pensiones depende de una variable latente y* que viene determinada por un conjunto de variables exógenas, incluidas en el vector x’, de modo que:

Donde el subíndice i representa los individuos y el vector β representa los parámetros del modelo y u es un término de error de distribución normal con media 0 y varianza 1.

Se asume un umbral crítico yi, basado en el cual, si yi* es superior a yi un individuo ahorra para la jubilación. Este umbral yi*, de forma similar a yi, no es observable; sin embargo, se supone que si se distribuye normalmente con la misma media y varianza, es posible calcular los parámetros de regresión y obtener de este modo información sobre yi.

Donde Z es una variable normal estándar, función de distribución normal acumulativa.

El modelo se calcula para la probabilidad máxima como una serie de modelos probit para los individuos. Los efectos marginales sobre la variable latente se calculan según los diferentes coeficientes estimados en los modelos. La interpretación de estos efectos marginales es similar a la obtenida en los modelos de regresión lineal, de modo que los coeficientes representan el cambio de la probabilidad de ahorrar para la jubilación si cambia una variable xj perteneciente al vector de variables exógenas x’, manteniendo los otros factores fijos, dado que E(y*|x’ )=x’β.

Estos cálculos se han realizado usando la información de las encuestas de hogares de América Latina, en particular los casos representativos de Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. El modelo se puede usar para determinar la probabilidad de cotizar a un sistema de pensiones. Por tanto, la variable

dependiente es de tipo dicotómica y refleja si la persona cotiza o no a un sistema de pensiones. Esto viene determinado por una pregunta común formulada en las cinco encuestas, que nos permitirá establecer comparaciones de los resultados obtenidos en cada caso.

Con el objetivo de demostrar la solidez de los modelos e identificar las variables explicativas más relevantes para entender la decisión de cotizar a la jubilación en cada país, se han incluido tres grupos de variables explicativas: en primer lugar, características personales (edad, estado civil, estudios, tipo de familia, renta, gastos, zona de residencia); en segundo lugar, variables del mercado de trabajo (sector, tipo de compañía, relación laboral, tipo de contrato, empleo formal); y por último, el modelo completo contiene los dos primeros grupos de variables y también incluye la dimensión geográfica o regional. 3. Resultados y reflexiones para América Latina

En la sección de Apéndices, al final de este documento se presentan las estimaciones detalladas para cada uno de los países. Analizando los resultados de la región en su conjunto, surgen algunos aspectos interesantes que cabe destacar. Destaca nítidamente cómo las características particulares de los individuos afectan a la probabilidad de cotizar a un sistema de pensiones.

De manera transversal a los diferentes países, se puede observar que las zonas rurales tienen un efecto estadístico negativo sobre la probabilidad de cotizar, excepto en el caso de Perú. El mayor efecto puede verse en Colombia, con una reducción del 5 % en la probabilidad de ahorrar, en comparación con vivir en zonas urbanas.

Pertenecer a uno de los grupos étnicos nativos del país, especialmente en los casos de Brasil, Chile y México, tiene un efecto negativo sobre la probabilidad de cotizar, con un máximo de un 4% en el caso de Brasil. Los bajos niveles educativos también tienen un importante efecto negativo sobre los factores que condicionan la cotización a sistemas de pensiones, con una reducción de la probabilidad de cotizar en todos los casos y un mayor efecto del 8% en Perú. Tener mayoría de edad parece contribuir positivamente, ya que aumenta la probabilidad de cotizar, aunque la diferencia porcentual es baja; esto sería coherente con la menor preferencia por el consumo inmediato de acuerdo con la teoría del ciclo vital, si bien esto solo se observa en el caso de Colombia, México y Perú. Sin embargo, es interesante observar el papel continuado de los problemas de género en la región, con efectos negativos y estadísticamente


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importantes sobre la probabilidad de ahorrar para la jubilación, en torno a un 2%, y con un mayor efecto negativo en Colombia, donde la cotización se reduciría un 6% simplemente por ser mujer (véase el Gráfico 7).

Otras variables económicas también resultan interesantes, como en el caso de las transferencias públicas, que producen un resultado negativo y significativo en los casos de México y Chile, con un máximo de un 2%. Las remesas del extranjero, que son una importante variable en México, tienen un significativo efecto estadístico negativo solo en este país, aunque con un coeficiente de probabilidad inferior al 1%. El mayor acceso al sistema financiero está afectando positivamente a la probabilidad de cotizar al sistema de pensiones en Perú y Colombia. Por el contrario, el mayor gasto para la compra de vivienda, que cabría pensar que tuviera un efecto negativo porque las familias podrían considerarlo un importante ahorro para la inversión en vivienda, no es estadísticamente significativo.

Los aspectos relacionados con la renta son, por tanto, elementos importantes que afectan a la probabilidad de cotizar a sistemas de pensiones. Cabe destacar que las encuestas que incluyen una pregunta que mide la facilidad de respuesta ante las crisis que una persona pueda sufrir muestran que esta capacidad afecta positivamente a la probabilidad de cotizar, y que los resultados para Colombia y México ponen de manifiesto efectos de alrededor del 2% en ambos casos. La medición de los ingresos, clasificada según la pertenencia de una persona a un quintil de ingresos específico, muestra que los grupos más pobres tienen unos coeficientes de probabilidad muy negativos y significativos (Gráfico 8). Las probabilidades de que se reduzcan las cotizaciones son superiores al 10% en todos los casos para las personas del quintil 1, con un efecto máximo del 25% en el caso de Brasil.

Sin embargo, son las características del mercado de trabajo las que presentan los efectos probabilísticos más relevantes y significativos, con un importante impacto sobre el ajuste del modelo en su conjunto en todos los casos. El Gráfico 9 muestra el caso de un trabajador informal, con efectos negativos y significativos sobre la probabilidad de cotizar a un sistema de pensiones, y efectos máximos en Brasil de un -49% y en Chile de un -23%. El Gráfico 10 muestra la situación de los trabajadores que tienen un contrato de trabajo legal, lo que aumenta significativamente la probabilidad de cotizar en todos los casos, en especial en Brasil donde esta probabilidad es un 60% mayor.

Los Gráficos 11 y 12 incluyen aspectos más específicos como ser autónomo, cuya mayor vulnerabilidad laboral hace que la probabilidad de cotizar se reduzca en todos los casos, con efectos máximos de un -25% y un -12% en los casos de Brasil y Colombia, respectivamente, mientras que en el caso de los trabajadores de microempresas, el efecto es también negativo en la región, registrándose el nivel más alto en Colombia, con un -23%. También cabe destacar que en el caso de Chile, ser trabajador dentro de la unidad familiar tiene un importante efecto negativo sobre la probabilidad de cotizar, un 25%.

Por su parte, excepto en el caso de Chile, las variables geográficas tienen un efecto negativo sobre la probabilidad de cotizar a sistemas de pensiones, aunque sólo son más significativas en el caso de Colombia, Brasil y México.


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4. Conclusiones

La cobertura de pensiones en América Latina continúa siendo un reto pendiente en la región. Tras más de veinte años de reformas estructurales, los avances han sido mínimos. Los diferentes estudios han identificado factores macro y microeconómicos que subyacen a esta realidad, pero han sido pocos los esfuerzos encaminados a cuantificar e identificar las variables explicativas comunes. En este sentido, esta investigación ha aprovechado la información que las encuestas nacionales de hogares han registrado gradualmente sobre aspectos de la seguridad social. Sobre esta base, el estudio ha diseñado modelos probit para cada uno de los cinco países representativos de América Latina (Brasil, Chile, Colombia, México y Perú) para identificar las condiciones del individuo que afectan a la posibilidad de cotizar a un sistema de pensiones para la jubilación.

Se han incluido en los modelos tres grupos de variables explicativas: características personales (edad, estado civil, estudios, tipo de familia, renta, gastos, zona de residencia); variables del mercado de trabajo (sector, tipo de compañía, relación laboral, tipo de contrato, empleo formal) y la dimensión geográfica.

Destacan algunos aspectos relevantes. Se puede observar que las zonas rurales tienen un efecto estadístico negativo sobre la probabilidad de cotizar en la mayoría de los casos. Pertenecer a uno de los grupos étnicos nativos del país tiene un efecto negativo sobre la probabilidad de cotizar. Los bajos niveles educativos también tienen un importante efecto negativo sobre los factores que condicionan la cotización a sistemas de pensiones. Ser mayor parece contribuir positivamente, ya que aumenta la probabilidad de cotizar en el caso de Colombia, México y Perú. También es relevante el papel continuado de los problemas de género en la región, con efectos negativos y estadísticamente significativos sobre la probabilidad de ahorrar para la jubilación.

Un caso interesante es el de las transferencias públicas, que producen un resultado negativo y significativo en los casos de México y Chile, y las remesas del extranjero, una importante variable en México, con un significativo efecto estadístico negativo. También cabe destacar que las encuestas que incluyen una pregunta que mide la facilidad de respuesta ante las crisis que una persona pueda experimentar muestran que esta capacidad afecta positivamente a la probabilidad de cotizar. La medición de los ingresos muestra que los grupos más pobres tienen unos coeficientes de probabilidad muy negativos y significativos. Por su parte, excepto en el caso de Chile, las variables geográficas tienen un efecto negativo sobre la probabilidad de cotizar a sistemas de pensiones, aunque solo son más significativas en el caso de Colombia, Brasil y México.


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Sin embargo, los mercados de trabajo de América Latina parecen ser el aspecto más importante que afecta a la capacidad de los individuos de ahorrar para la jubilación. Las variables del mercado de trabajo incluidas en los modelos probit de cada país destacan por su contribución a la explicación de las estimaciones y su relevancia estadística. En los países en los que existe un problema de empleo informal, o de mayor vulnerabilidad laboral (como se manifiesta en el empleo autónomo, el trabajo familiar o pertenecer a una empresa pequeña), el valor predictivo del modelo de estimación creado aumenta sustancialmente, así como el valor absoluto de los coeficientes de probabilidad de cotizar a un sistema de pensiones.

Los resultados ponen de manifiesto que si queremos conseguir mejoras sustanciales en la participación activa de los trabajadores en los sistemas de pensiones, probablemente se requieran dos medidas: en primer lugar, a largo plazo, reducir las distorsiones que pueden dificultar la mejora del modo de operar de los mercados de trabajo de América Latina; en segundo lugar, y simultáneamente, emprender acciones a corto y medio plazo para adaptar al trabajador latinoamericano actual a la realidad de un mercado de trabajo informal. El modo de aplicar ambas políticas queda como tarea para futuras investigaciones.

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Apéndices

Apéndice 1: Estimaciones del modelo probit para los determinantes de la cotización a pensiones en Brasil

Fuente: Cálculos del autor

¿Cotiza a una entidad de seguridad social federal, municipal o estatal o a fondos privados?Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Mujer -.1977109 *** -.1444574 *** -.1469201 ***Edad -.0044626 *** -.0003962 ** -.0004117 **Rural -.1183976 *** -.0632394 *** -.0503351 ***Casado/a o en pareja .0647444 *** .0611959 *** .0565172 ***Tamaño de la familia .0018043 * .0024525 * .0030423 **Educación primaria -.2792839 *** -.264799 *** -.2747477 ***Educación secundaria -.1254795 *** -.1259371 *** -.1289511 ***Pertenece a un grupo étnico -.0411065 ** -.0632347 ** -.0402469Familia con menor(es) .0668472 *** .0144115 *** .0127978 **Familia con jubilado(s) -.1854143 *** -.0625944 *** -.0646418 ***Gasto en vivienda -2,20e-06 1,23e-06 -.0000112Quintil 1 de ingresos -.3776296 *** -.3010419 *** -.2498967 ***Quintil 2 de ingresos -.2436504 *** -.1649502 *** -.1299526 ***Quintil 3 de ingresos -.1303452 *** -.0745007 *** -.0564379 ***Quintil 4 de ingresos -.0178017 *** .0074504 .0098407 *Trabajador independiente -.2569914 *** -.2496237 ***Trabajador no remunerado -.4760402 *** -.4749466 ***Trabajador informal -.4968831 *** -.4917129 ***Sector primario -.67049 *** -.6663555 ***Sector de venta minorista -.1185654 *** -.1080489 ***Sector servicios -.1041168 *** -.0962311 ***Vive en la región del norte -.1688405 ***Vive en la región del noroeste -.1139732 ***Vive en la región del sur .0248047 ***Vive en la región central -.0806546 ***Número de observaciones 197589 118880 118880Prueba de significación conjunta Wald Wald Waldconjunta chi2(15)=35638,94 chi2(21)=29928,59 chi2(25)=30534,21

Prob > chi2=0,0000 Prob > chi2=0,0000 Prob > chi2=0,0000R2 Seudo R2=0,2024 Seudo R2=0,3247 Seudo R2=0,3328


¿Ha cotizado al sistema de pensiones en el año de referencia (2011)?Rural Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3Mujer -0,04257 *** -0,01535 ** -0,01526 **Edad -0,22660 *** -0,02315 *** -0,02305 ***Pertenece a un grupo étnico -0,00652 *** 0,00028 0,00028Casado/a o en pareja -0,03107 ** -0,02104 ** -0,01945 *Educación primaria -0,02700 *** -0,01298 * -0,01284 *Educación secundaria -0,09229 *** -0,02442 ** -0,02457 **Tamaño de la familia -0,03956 *** -0,01055 -0,01056Familia con menor(es) 0,00903 *** 0,00195 0,00200Familia con jubilado(s) 0,00249 *** 0,00087 0,00086La familia recibe transferencias públicas

-0,09992 *** -0,01299 -0,01311

Quintil 1 de ingresos 0,01329 -0,02390 *** -0,02355 ***Quintil 2 de ingresos -0,28281 *** -0,14960 *** -0,14992 ***Quintil 3 de ingresos -0,11428 *** -0,08048 *** -0,08040 ***Quintil 4 de ingresos -0,04555 ** -0,06730 *** -0,06695 ***Gasto en vivienda -0,05825 *** -0,06797 *** -0,06761 ***Gasto en educación 0,0000002 *** 0,00000 0,00000Usuario bancario 0,13647 *** -0,00361 -0,00343Empleador 0,02331 * 0,02381 *Trabajador independiente -0,03409 ** -0,03408 **Trabajador familiar -0,25426 *** -0,25465 ***Con contrato formal 0,53945 *** 0,53957 ***Trabajador informal -0,01856 * -0,01873 *Sector de venta minorista -0,00239 -0,00206Sector servicios -0,01148 -0,01128Sector primario -0,00561 -0,00498Microempresa -0,02551 *** -0,02538 ***Pequeña empresa 0,00306 0,00292Vive en la región más pobre 0,00089Vive en una región con un nivel medio de pobreza

-0,01017

Número de observaciones 53142 33492 33492Prueba de significación conjunta Wald Wald Waldconjunta chi2(18)=2512,91 chi2(28)=3907,66 chi2(30)=3913,02


Apéndice 2: Estimaciones del modelo probit para los determinantes de la cotización a pensiones en Chile


184 185

¿Ha cotizado al sistema de pensiones en el año de referencia (2011)?Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Mujer -.0725382 *** -.0642511 *** -.0645414 ***Rural -.1080207 *** -.0508095 *** -.0475322 ***Edad .0007015 *** .0039166 *** .0039262 ***Tamaño de la familia -.0264152 *** -.0191687 *** -.0152874 ***Casado/a o en pareja .0569933 *** .0539163 *** .0564244 ***Familia con menor(es) .0214324 *** .0168131 *** .014621 ***Educación primaria -.3234188 *** -.1329078 *** -.1355141 ***Educación secundaria -.2259994 *** -.0788681 *** -.0778521 ***Quintil 1 de ingresos -.2637717 *** -.1430441 *** -.1292858 ***Quintil 2 de ingresos -.0634356 *** -.0352833 *** -.0220524 ***Quintil 3 de ingresos -.0464352 *** -.0377754 *** -.0294098 ***Quintil 4 de ingresos .01978 *** -.0016174 .0027492Familia con jubilado(s) .0010726 .0034068 -.0037661Gasto en vivienda 3,12e-08 *** 2,82e-08 *** 1,54e-08La familia recibe remesas -.0457492 *** -.0063311 -.0113148Facilidad de respuesta ante las crisis .0433061 *** .0158344 *** .0182796 ***Usuario bancario .0044164 .1008256 *** .0864614 ***Con contrato formal .5806614 *** .5774664 ***Empleado doméstico o jornalero -.0025779 .0007749Trabajador independiente -.1330025 *** -.1208708 ***Sector primario -.0257559 *** -.022434 ***Sector de venta minorista -.0087448 -.0032782Sector servicios .0028286 .0090023Trabajador informal -.1570865 *** -.2071322 ***Trabajador familiar -.1536112 *** -.1480287 ***Microempresa -.2621656 *** -.2637815 ***Pequeña empresa -.0912806 *** -.0902069 ***Vive en la región del Atlántico -.1137441 ***Vive en la región del Pacífico -.0327507 ***Vive en la región oriental -.0278123 ***Vive en la región central .017963 ***Número de observaciones 311042.00 310645 310645Prueba de significación conjunta Wald chi2(17) Wald Waldconjunta =23997,83 chi2(27)=47087,41 chi2(34)=45377,91



Apéndice 3: Estimaciones del modelo probit para los determinantes de la cotización a pensiones en Colombia

Cotización a pensiones obligatorias y/o AFORE voluntarioModelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Rural -0,13994 *** -0,11099 *** -0,05045 ***Mujer -0,20753 *** -0,13703 *** -0,13733 ***Edad 0,00297 *** 0,00612 *** 0,00585 ***Educación primaria -0,28343 *** -0,18370 *** -0,18288 ***Educación secundaria -0,07725 *** -0,02792 ** -0,03217 **Pertenece a un grupo étnico -0,05999 *** -0,05042 *** -0,03014 ***Casado/a o en pareja 0,05552 *** 0,05336 *** 0,05475 ***Tamaño de la familia -0,03325 *** -0,02594 *** -0,02280 ***Familia con menor(es) 0,04080 *** 0,03413 *** 0,03241 ***Familia con jubilado(s) 0,14818 *** 0,15333 *** 0,14694 ***La familia recibe remesas -0,00001 *** -0,00001 *** -0,00001 ***La familia recibe transferencias públicas

-0,00004 *** -0,00003 *** -0,00002 ***

Quintil 1 de ingresos -0,30226 *** -0,21274 *** -0,15944 ***Quintil 2 de ingresos -0,17896 *** -0,09511 *** -0,07068 ***Quintil 3 de ingresos -0,09969 *** -0,03975 ** -0,02822 *Quintil 4 de ingresos -0,05296 *** -0,01800 -0,01138Gasto en vivienda 0,00000 ** 0,00000 0,00000Gasto en salud 0,00000 ** 0,00000 0,00000Gasto en educación 0,00000 0,00000 0,00000Usuario bancario -0,11496 *** 0,02922 ** 0,02276 *Facilidad de respuesta ante las crisis 0,03742 *** 0,01645 ** 0,01680 **Trabajador independiente -0,19722 *** -0,19064 ***Trabaja en una empresa familiar 0,00437 -0,02892Trabaja en una ONG -0,05352 -0,06440Trabaja en una empresa privada 0,15523 *** 0,11694 ***Con contrato formal 0,32118 *** 0,32062 ***Trabajador informal -0,22390 *** -0,23423 ***Sector de venta minorista -0,04870 *** -0,05394 ***Sector servicios -0,02793 * -0,03598 **Sector primario -0,03841 ** -0,02202Microempresa -0,12311 *** -0,11168 ***Pequeña empresa -0,05120 *** -0,04269 **Vive en una ciudad con un alto nivel de marginación

-0,13978 ***

Vive en una ciudad con un bajo nivel de marginación

-0,13978 ***

Número de observaciones 62136 37782 37782Prueba de significación conjunta Wald Wald Wald

chi2(21)=6913,37 chi2(32)=6205,36 chi2(34)=6534,05chi2(21)=6913,37 Prob > chi2=0,0000 Prob > chi2=0,0000Seudo R2=0,1957 Seudo R2=0,3498 Seudo R2=0,3619


Apéndice 4: Estimaciones del modelo probit para los determinantes de la cotización a pensiones en México


186 187

Apéndice 5: Estimaciones del modelo probit para los determinantes de la cotización a pensiones en Perú

¿Ha cotizado al sistema de pensiones en el año de referencia (2011)?Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3

Rural -0,03715 *** -0,00348 0,00210Mujer -0,06233 *** -0,02689 *** -0,02682 ***Edad 0,00077 *** 0,00141 *** 0,00139 ***Casado/a o en pareja 0,02895 *** 0,02127 *** 0,02155 ***Educación primaria -0,16273 *** -0,07531 *** -0,07497 ***Educación secundaria -0,09275 *** -0,02894 *** -0,02959 ***Tamaño de la familia -0,01104 *** -0,00550 *** -0,00543 ***Familia con menor(es) 0,00685 0,00979 ** 0,00978 **La familia recibe transferencias públicas

0,00000 * 0,00000 0,00000

Recibe remesas 0,00000 *** 0,00000 0,00000Quintil 1 de ingresos -0,11589 *** -0,06103 *** -0,05857 ***Quintil 2 de ingresos -0,07775 *** -0,03479 *** -0,03434 ***Quintil 3 de ingresos -0,05180 *** -0,02177 *** -0,02172 ***Quintil 4 de ingresos -0,02821 *** -0,00960 ** -0,01003 **Gasto en vivienda 0,00000 0,00001 0,00001Gasto en salud 0,00000 0,00000 ** 0,00000 **Gasto en educación -0,00001 * -0,00001 0,00000Familia con jubilado(s) 0,01184 0,00678 0,00552Usuario bancario 0,07550 *** 0,05246 *** 0,05211 ***Trabajador independiente -0,07223 *** -0,07089 ***Trabajador familiar -0,04702 *** -0,04527 ***Contrato 0,19415 *** 0,19306 ***Trabajador informal -0,13640 *** -0,13624 ***Sector primario -0,02187 *** -0,02324 ***Sector servicios -0,00686 -0,00598Sector de venta minorista 0,00664 0,00714Microempresa -0,01790 *** -0,01708 ***Pequeña empresa -0,01496 *** -0,01519 ***Vive en la región de la costa 0,01412 ***Vive en la región de la sierra -0,00911 **Vive en la región de la selva -0,01144 **Número de observaciones 61898 50721 50721Prueba de significación conjunta Wald Wald Wald

chi2(19)=4.510,70 chi2(28)=8.371,71 chi2(31)=8.361,47Prob > chi2=0,0000 Prob > chi2=0,0000 Prob > chi2=0,0000

R2 Seudo R2=0,2110 Seudo R2=0,5123 Seudo R2=0,5134


CAPÍTULO VI


188 189

La cobertura pensional en un mundo informal: reflexiones para las reformas que vienen

Solange Berstein, Mariano Bosch, Melany Gualavisi y Juan Miguel Villa

Conseguir una amplia (i) cobertura es uno de los objetivos centrales de un sistema de Pensiones. Pero es importante que se consideren otros aspectos igualmente importantes y que muchas veces involucran decisiones que pueden implicar conflictos entre los distintos objetivos. Entre estos objetivos están; (ii) la suficiencia, es decir, que las pensiones sean adecuadas para mantener un nivel de vida; (iii) la equidad, evitando elementos regresivos en el diseño de los sistemas y; (iv) la sostenibilidad, el que los sistemas se pueden financiar de manera sostenible en el largo plazo. Cada uno de estos cuatro elementos no se puede entender sin los otros tres y los dilemas entre cobertura, equidad, suficiencia y sostenibilidad son obvios y permanentes.

En ese contexto, es de sobra conocido que los sistemas contributivos tradicionales de América Latina y el Caribe tienen baja cobertura. El porcentaje de los adultos mayores que recibe una pensión es bajo (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; Rofman y Oliveri, 2012). Hoy alrededor de 4 de cada 10 adultos mayores está recibiendo una pensión financiada por sus contribuciones pasadas. Esto es lo que llamamos cobertura contributiva. Esto se da en un contexto en que la población adulta mayor es cada vez más numerosa, tendencia que continuará en las próximas décadas. En cifras, de una población de mayores de 65 años que hoy no alcanza a los 20 millones en la región, al año 2100 se llegará a cerca de 227 millones. Es más, de aquellos mayores de 65 años, quienes superan los 80 años al día de hoy son cerca del 20%, y se espera que hacia el 2100 este porcentaje se acerque al 50% (Naciones Unidas, CEPALSTAT). Dado este nivel de baja cobertura contributiva tendríamos a 90 millones de mayores de 65 años sin pensión en la región, de los cuales cerca de la mitad tendrían más de 80 años, hacia el año 2100.


190 191

Sin embargo, en la última década la expansión sin precedentes de los pilares no contributivos o pensiones solidarias ha conseguido aumentar la cobertura total de los sistemas previsionales hasta el 60%. Países como Bolivia, Chile, Brasil, Uruguay y Argentina presentan un porcentaje de adultos mayores cubiertos por encima del 80%. Pero existe una gran dispersión en la región, con países que no cuentan con pilares no contributivos relevantes y con un bajo nivel de cobertura contributiva, como es el caso de Honduras, Guatemala y República Dominicana.

Si bien los pilares no contributivos presentan una solución a la baja cobertura, es requisito fundamental el aumentar la cobertura contributiva, para mantener sostenibles los sistemas de pensiones. En este ámbito a pesar de los grandes avances de la región en otros frentes como la reducción de la pobreza y la desigualdad, la participación de los trabajadores en los sistemas previsionales sigue siendo baja. Esto muestra que el solo crecimiento económico no asegura una reducción importante en informalidad. En 2013 sólo 47% de los trabajadores estaba cotizando a un sistema previsional. Esto augura que la cobertura contributiva futura no será muy distinta de la que observamos hoy en día.

Por definición, este grado de informalidad impacta de manera directa en la cobertura contributiva de los sistemas de aseguramiento social y en particular de los sistemas pensionales. Pero además tiene consecuencias directas en las herramientas de política pública que los países tienen a su disposición para afrontar el envejecimiento poblacional y sus consecuencias sociales, económicas y fiscales.

Este capítulo (i) revisita algunos de los hechos básicos de cobertura previsional en América Latina y el Caribe; (ii) además presenta nuevas dimensiones de la falta de cobertura explotando nuevas bases de datos hoy disponibles que profundizan en las causas y consecuencias del deficiente funcionamiento de los sistemas pensionales; y, (iii) discute las opciones de política económica para incrementar la cobertura y sus impactos en los otros pilares del sistema previsional a la vista de esta nueva evidencia.

1. La cobertura previsional en América Latina y el Caribe

En 2013 el porcentaje de adultos mayores (+65) que estaba recibiendo una pensión en la región era del 65.8%. Sin embargo las diferencias entre países no pueden ser más abismales, mientras que en Bolivia Argentina, Uruguay y Brasil se acercan a la cobertura universal, países como Honduras Guatemala, República Dominica, El Salvador, Nicaragua y Perú no llegan al 30% de los adultos mayores cubiertos (ver Gráfico 1).

El otro hecho que llama especialmente la atención es que hoy en día una parte creciente de la cobertura que se genera en la región se hace a través de pilares no contributivos. Hoy el 26.4% de adultos mayores recibe una pensión no contributiva (el 40% del total de cobertura)1. Esta cifra ha crecido significativamente desde hace una década. En el año 2000, las pensiones no contributivas apenas cubrían al 10% de adultos mayores en la región.

Gráfico 1: Porcentaje de adultos mayores que reciben una pensión contributiva o no contributiva.

La cobertura contributiva sin embargo está estancada en el 40% de los adultos mayores de la región. La explicación inmediata de este hecho es que una parte importante de los trabajadores de la región no trabaja en el sector formal, es decir no hace cotizaciones a pensiones. Sin embargo, también hay aspectos de diseño que explican esta baja cobertura. Por ejemplo, el que en algunos países solo sea obligatorio contribuir en el caso de contar con trabajo asalariado.

1 Esto es además probablemente una estimación con sesgo dado que las encuestas de hogares de las que se obtiene la información aquí presentada no permiten distinguir entre pensiones no contributivas y contributivas en países como Brasil, Argentina o Uruguay donde esto se realiza a través de mecanismos secundarios.


192 193

En 2013, 47% de los trabajadores estaban contribuyendo a un sistema pensional, ya fuera de contribución definida o de beneficio definido. Otra vez, la comparación entre países es dramática. Mientras que en Bolivia, Nicaragua o Perú menos del 20% de trabajadores contribuyen, Chile, Uruguay y Costa Rica sobrepasan el 70%. Otro dato interesante, es que condicionado a trabajar las mujeres y los hombres tienen la mismas probabilidades de encontrarse cotizando (ver Gráfico2). Es importante remarcar que las diferencias del porcentaje de trabajadores que contribuye no depende de una manera directa de cómo el sistema pensional determine los beneficios y cómo los financie (ver Recuadro 1).

Gráfico 2: Porcentaje de ocupados cotizando a un sistema pensional.

La baja participación en los sistemas pensionales de los trabajadores es consecuencia de que en muchos países los trabajadores no asalariados no están obligados a cotizar combinado con el hecho de que las tasas de cumplimiento entre los asalariados están lejos del 100%, especialmente para los asalariados de bajos ingresos. Por ejemplo, en promedio en la región solo el 50% de los trabajadores asalariados que están en el tercer decil de la distribución de ingresos cotizan a pensiones, comparado con más del 80% que se encuentra en el decil octavo. Aun así estos trabajadores asalariados del decil 3 cotizan en mayor proporción que un trabajador no asalariado que se encuentra en el decil 10 de la distribución de ingresos (Gráfico 3).

Fuente: BID, SIMS-LMK.

Hombres Mujeres

BOL NIC PER PRY GTM HND SLV MEX COL DOM ECU VEN ARG PAN BRA CRI CHL URY

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Tasa

de

form

alid

ad d

entr

o de

los

ocup

ados

ALC 2014-mujeres, 47,3%

ALC 2014-hombres, 46,4%

Gráfico 3: Porcentaje de trabajadores que contribuyen al sistema de pensiones por tipo de empleo Promedio de ALC

Sin embargo, las cifras recogidas por los gráficos anteriores no son necesariamente las únicas relevantes para determinar la cobertura futura. De hecho cuando definimos cobertura previsional lo hacemos sobre el número total de adultos mayores, no necesariamente aquellos que fueron trabajadores o pasaron por el mercado de trabajo en algún momento en sus vidas.

Es por tanto importante entender cuántos individuos en edad de trabajar (y contribuir) lo están haciendo (ver Gráfico 4). Esto es una combinación del porcentaje de la población que trabaja y del porcentaje de trabajadores que cotizan. En este caso sólo el 26.5% de las mujeres entre 15-64 años contribuye a un Sistema pensional, por 37% de los hombres. No es sorprendente que las mayores diferencias entre hombres y mujeres aparecen en aquellos países donde la tasa de participación femenina es menor como en Costa Rica y Chile.

En definitiva, bajo cualquier prisma, aunque con una importante variabilidad entre países, la cobertura contributiva, va a ser baja, especialmente para trabajadores de bajos ingresos, cuenta propia y mujeres. En el caso de los trabajadores no asalariados, el porcentaje que contribuye incluso en los deciles de ingreso más altos es muy inferior al caso de los asalariados (Gráfico 4).

Fuente: BID, SIMS-LMK.

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%

D1 D2 D3 D4 D5 D6 D7 D8 D9 D10Decil de ingreso laboral

Porc

enta

je d

e tr

abaj

ador

es q

ue

Asalariados No Asalariados


194 195

Gráfico 4: Porcentaje de población en edad de trabajar que contribuye a un sistema de pensiones.

2. Nuevos hechos sobre la cobertura previsional: explotando nuevas bases de datos.

Los sistemas de aseguramiento social intentan cubrir riesgos como caer enfermo, caer en el desempleo o sufrir un accidente de trabajo. La cobertura contra esos riesgos depende de si el afiliado está cotizando en un momento dado. Sin embargo, la cobertura del riesgo de “caer en la pobreza durante la vejez” o de sobrevivir a la capacidad de generar ingresos es mucho más compleja de medir, dado que depende de acumular las suficientes contribuciones o ahorros para sustentarse durante los años de edad avanzada. Por ejemplo, los sistemas de beneficio definido (ver Recuadro 1) en la región exigen en promedio 20 años de cotizaciones. De manera similar los sistemas de contribución definida incluso con retornos altos requieren de 20 o 30 años de contribuciones para conseguir una tasa de reemplazo adecuada. Por lo tanto, una persona que empieza su potencial vida laboral a los 15 años y la termina a los 65 necesita cotizar alrededor de entre el 40-50% de su tiempo como mínimo para tener posibilidades de ser elegible para una pensión adecuada.

La probabilidad de que los individuos lleguen preparados para su vejez depende de múltiples factores. Cuál es la regularidad de su participación en el

sistema pensional, cuál es el conocimiento que tienen del sistema, capacidad de trabajo en edades avanzadas, como esperan financiar su vejez, con que mecanismos más allá del sistema pensional cuentan para la etapa de retiro del mercado laboral. Estos son elementos claves para el desarrollo de política pública que necesitan ser analizados.

Las tradicionales encuestas de ingresos y gastos o las encuestas laborales que se utilizan para analizar en mercado de trabajo presentan grandes limitaciones. En ellas, muy raras veces se recoge información sobre la regularidad de las contribuciones o sobre las historias laborales de los trabajadores, percepción del sistema pensional o la estrategia de los individuos de afrontar la etapa jubilatoria.Las encuestas longitudinales de protección social que hoy en día se realizan en Chile, Uruguay, El Salvador, Colombia y Paraguay recogen información valiosa que complementan nuestra mirada a la situación pensional futura de la región.

2.1. Densidad de contribución y lagunas pensionales.

La densidad de contribución es una variable crítica para entender la cobertura pensional. Definimos densidad de cotización (D) como años cotizados sobre el total de años potenciales de cotización. Aunque las edades de incorporación al mercado de trabajo y retiro varían entre países y por género, para estandarizar consideramos el rango de edad potencial para contribuir de 15 a 65 años.

(1) D= Años Cotizados/Años potenciales.Además la densidad de cotización se puede descomponer entre la densidad de cotización mientras se trabaja (años cotizados/años trabajados), y los años trabajados con respecto a los años potenciales (años trabajados/años potenciales). Esta descomposición nos permite entender si las lagunas de cotización se deben a periodos de trabajo donde no se aporta o periodos de inactividad o desempleo.

(2) D= (Años cotizados /Años trabajados)*(Años trabajados/Años potenciales) Como mostramos en la sección anterior durante la potencial vida activa de un trabajador se tienen que llegar a densidades de contribución de entre el 40 o 50% para tener una posibilidad de calificar para una pensión, e incluso con esos niveles de densidad de cotización, probablemente, la pensión obtenida sea insuficiente.

La densidad de contribución promedio (ecuación (1)) entre individuos de 15-65 años en Chile es de 41% y alrededor del 20% en Colombia, El Salvador y Paraguay. Esto es, en promedio, una persona durante su potencial vida contributiva (unos 50 años), contribuye unos 20 años en Chile y unos 10 años en Colombia, El Salvador y Paraguay.


196 197

Gráfico 5: Densidad de cotización de individuos entre 15-65

Descomponiendo la densidad de contribución entre años en que se cotiza en el trabajo y tiempo trabajado sobre el tiempo potencial, observamos que la gran diferencia entre Chile y el resto de países es la densidad de contribución mientras se trabaja. En Chile, Colombia y El Salvador en promedio el tiempo trabajado sobre el tiempo potencial total para trabajar ronda el 60%, mientras en Paraguay es alrededor del 70%. Sin embargo, el tiempo cotizado sobre el trabajado es alrededor del 66% en Chile, en tanto, no llega al 30% en el resto de países.

Gráfico 6: Densidad de cotización de individuos entre 15-65: Cotización mientras trabaja vs años trabajados

Fuente: Encuestas Longitudinales de Protección Social-ELPS.

45%

40%

35%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%Paraguay El Salvador Colombia Chile

20%17% 19%

41%

(b) Años trabajados/Años potenciales(a) Años cotizados/años trabajados

Fuente: Encuestas Longitudinales de Protección Socia-ELPS.l

Paraguay El Salvador Colombia Chile

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

29% 29%32%

66%

Paraguay El Salvador Colombia Chile

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

70%

60% 58%62%

Por supuesto, las densidades de contribución varían ostensiblemente entre grupos poblacionales (Gráfico 7). Los hombres y los individuos con mayores niveles de educación tienen densidades de contribución mayor. Por ejemplo, en Chile la densidad media para hombres es de 49% y para mujeres es del 32%. Así mismo, los trabajadores más educados tienen densidades que van desde el 31% en Paraguay hasta el 44% en Chile. Sin embargo, esta variación de densidades entre hombres y mujeres y por tiempos de educación tiene distintas explicaciones. Por un lado, los hombres tienden a tener mayor densidad de cotización que las mujeres, principalmente porque los primeros pasan más tiempo participando en el mercado de trabajo. Así, condicionado a haber trabajado, las densidades de cotización de hombres y mujeres no son tan distintas en Chile, Colombia y El Salvador. Este resultado tiene implicaciones importantes de política económica. Nos dice que una parte importante de las lagunas pensionales, se deben no necesariamente a periodos de informalidad sino a periodos de desempleo o inactividad. Por el contrario, si dividimos la muestra por educación las grandes diferencias en las densidades de cotización radican en el número de años cotizados sobre trabajados. En general los trabajadores menos educados trabajan un mayor número de años, pero cotizan menos.

Gráfico 7: Densidad de cotización de individuos entre 15-65 y descomposición: género y niveles de educación

a.2. Según Nivel Educativo Alcanzadoa.1. Según Género

(a) Años cotizados/Años potenciales

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

28%

21%

16%

49%

14% 14%

20%

32%

Paraguay ColombiaEl Salvador Chile

Hombre Mujer

11%15%

10%

23%

31%

10%

38%

23%

35%

46%44%


60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Nivel bajo Nivel medio Nivel alto

30%


198 199

Para Chile podemos mirar con mayor detalle que explica los periodos en que no se cotiza, hay diferencias importantes entre hombres y mujeres. Como muestra el Gráfico 8, en el caso de Chile se observa que en promedio, los hombres se encuentran empleados con contrato un 59% del periodo potencial y en el caso de mujeres un 43%, por lo tanto es el periodo durante el cual cotizan. Durante aquellos periodos en que hombres no cotizan el principal motivo es el estar

(b) Años cotizados/Años trabajados

37%

22%

31%27%

33%31%

69%63%


Hombre Mujer

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

15%

23%

45%

15%

41%

63%

17%

39%

62%

77%72%

49%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%Paraguay ColombiaEl Salvador Chile

Nivel bajo Nivel medio Nivel alto

trabajando por cuenta propia o como patrón (16% del tiempo), en tanto, en el caso de las mujeres la explicación más frecuente es que se encuentran fuera del mercado laboral (34%).

En definitiva, un análisis de las densidades de cotización auto reportado de las encuestas de previsión social nos da un panorama incluso más pesimista para la cobertura previsional futura particularmente para mujeres y trabajadores de bajos niveles de educación.

2.2. Percepción y realidad

A pesar de lo preocupante de las cifras de la sección anterior para la cobertura futura de los sistemas pensionales de la región, las malas noticias no acaban ahí.Una de las principales ventajas de las encuestas de protección social es que se pueden vincular a datos administrativos. Esto permite confrontar las densidades reportadas por los trabajadores con las contribuciones reales al sistema.


200 201

En Chile, por ejemplo, las sucesivas encuestas de protección social desde 2002 hasta 2009 han sido vinculadas a los registros administrativos. Esto nos proporciona la historia laboral y contributiva auto reportada de los encuestados desde 1981 hasta 2009 comparada con la historia real de contribución, es decir una comparativa de 27 años. Del mismo modo, para El Salvador se han vinculado con los registros administrativos y las cotizaciones auto reportadas para dos años 2012-13.

Gráfico 9: Densidades auto reportadas y reales: Chile 1981-2009

Nota: La densidad se refiere a los años cotizados entre años potenciales de cotización.

Los resultados son sorprendentes. Los personas tienden a sobre estimar sistemáticamente sus contribuciones a pensiones. En el caso de Chile los individuos dicen cotizar alrededor de un 38% más de tiempo de lo que realmente lo hace (Gráfico 9). En Chile más del 40% de individuos reporta tener una densidad de cotización superiores a 15 años. Sin embargo, las cifras en los registros administrativos reporta que sólo el 28% tiene esa densidad de cotización.

Una de las posibilidades de estos resultados es que los individuos tienden a olvidar lo que hizo en el pasado. Si esto fuera así, deberíamos tener errores que no fueran sistemáticos. Es decir que hay trabajadores que sobreestiman lo que cotizan y otros que dicen que cotizan menos de lo que realmente cotizan. Sin embargo, los errores son claramente sistemáticos. En Chile alrededor del 75% de los trabajadores dice que cotiza más de lo que en realidad lo hace, sólo un 20% cotiza menos de lo que dice.

Es posible también que estos errores “optimistas” sean fruto de tener que recordar eventos que ocurrieron hace muchos años. En Chile la encuesta de protección social del 2002 preguntaba sobre las contribuciones de 20 años atrás. En El Salvador las preguntas retrospectivas sólo cubren dos años anteriores. Los errores siguen siendo enormes. En un periodo de 2 años los salvadoreños reportan cotizar un 43% más de lo que realmente lo hacen2.

Las personas tienden a sobreestimar la capacidad de sus contribuciones de generar una pensión. No sólo los individuos piensan que contribuyeron más de lo que realmente aportaron, sino que también existe evidencia de que las personas piensan que tendrán una pensión, aun cuando han contribuido poco. En el Gráfico 10 se muestra el porcentaje de personas con edades entre 40 y 65 años que dice pensar que financiará su vejez con una pensión por nivel de densidad de cotización promediando las respuestas de Chile, Colombia, Paraguay y el Salvador (los resultados por país son muy similares). Como se esperaba, aquellas personas con mayor densidad de cotización responden más frecuentemente que esperan financiar su vejez con una pensión. No hay grandes diferencias entre hombres y mujeres. Sin embargo, un porcentaje no pequeño de aquellos con muy baja densidad de cotización responde que su vejez será financiada con una pensión, revelando un claro desconocimiento (o un desmesurado optimismo) de cómo funcionan los sistemas pensionales. Por ejemplo, el 20% de aquellas personas que apenas han cotizado al sistema (entre 0 y 10% del tiempo) piensa que obtendrá una pensión. Aproximadamente un 40% de las personas que cotizaron un 20% de su tiempo responde lo mismo.

2 Una tercera posibilidad es que realmente los trabajadores piensen que están haciendo las contribuciones pero que las empresas nunca efectúen esas contribuciones dado que prefieren evadir. Esto es una posibilidad real especialmente en países donde la supervisión del cumplimiento del pago de contribuciones es muy baja.


202 203

Estos resultados son incluso más dramáticos si tomamos en cuenta sólo la cotización real. Por ejemplo, en Chile, 57% de aquellos que “realmente” cotizaron, un 20% dice pensar que van a mantenerse con una pensión.

Gráfico 10: Porcentaje de personas de entre 15-65 años que responde que financiará su vejez con una pensión y densidad de contribución: Chile, El

Salvador y Paraguay

En parte, esta sobre estimación de la capacidad de financiar una pensión puede estar relacionada con el hecho de que se tiende a subestimar la expectativa de vida, al menos en sistemas de contribución definida (ver Recuadro 1) donde las expectativas de financiamiento también dependen de las expectativas de cuanto se va a vivir. Para el caso de Chile, la Encuesta de Protección Social muestra que en promedio se tiende a sub estimar en 7 años, siendo las mujeres quienes tienden a sub estimar más su esperanza de vida (Ver Gráfico 11)

Gráfico 11: Cuanto esperan las personas vivir y expectativas de vida en Chile

En definitiva, los ciudadanos piensan que cotizan más de lo que realmente lo hacen, además sobre estiman la capacidad de esas cotizaciones para generar una pensión e infra estiman la esperanza de vida. Todo ello apunta a una sobre confianza de los individuos a la hora de afrontar la financiación de su vejez un elemento que se ha observado en otros contextos documentados por la literatura de economía del comportamiento (Thaler y Sustein, 2002).

Si estas cifras reflejan fidedignamente lo que los ciudadanos esperan de sus sistemas pensionales, la decepción y frustración con los mismos una vez se llegue a la edad de jubilación será notable

2.3. ¿Y si la gente ahorra fuera del sistema pensional?

Es posible pensar que aun cuando las personas no contribuyan activamente para sistemas de pensiones si ahorren a través de otros vehículos y que por lo tanto cuenten con fuentes de financiamiento alternativo para la etapa de retiro. Sin embargo, nuevamente la evidencia es contundente respecto a que no necesariamente es así. Información de encuestas en Brasil, Chile, México y Perú3, muestran que las personas que no cuentan con ahorros jubilatorios en sistemas de pensiones, tienen en promedio también menos ahorros en otros vehículos, ya sea formal o informal (Ver Cuadro 1). Esto es incluso válido para personas de ingresos relativamente altos (BID, 2016).

3 Estas encuetas se desarrollaron en el marco del Development in the Americas 2016 “Saving for Development” la publicación insignia del Banco interamericano de desarrollo.


204 205

Cuadro 1: Ahorro formal e informal de cubiertos y no cubiertos por el sistema pensional

3. Informalidad y la naturaleza de los sistemas

Uno de los consensos sobre cobertura previsional en la región es que la transición de los sistemas tradicionales de reparto a los sistemas de capitalización no ha tenido un impacto dramático en los niveles de participación en los sistemas pensionales. En ambos lados del espectro del Gráfico 2 encontramos países con sistemas de capitalización y sistemas de reparto. Es decir, la manera como se calculan y se financian las pensiones no parece tener un impacto significativo en los niveles de cobertura de los sistemas pensionales (ver Recuadro 1 para definiciones).

Recuadro 1: Tipos de sistemas

Sistema de beneficios definidos (BD). La jubilación está determinada por un cálculo basado en la cantidad de aportes y el salario del empleado en los últimos años laborales. El cálculo de beneficios puede establecerse según el pago del salario final o un período más largo (como los últimos cinco o 10 años de aportes). Esta

Pais Tiene ahorro formal o informal

Cubierto por sistema de pensiones y tiene ahorro formal o informal

No cubierto por sistema de pensiones y tiene ahorro formal o informal

Chile*Algun ahorro 23.1% 23.6% 20.3%Ahorro Formal 22.7% 23.2% 20.0%Ahorro Informal 0.60% 0.58% 0.68%BrasilAlgun ahorro 21.9% 29.9% 16.7%Ahorro Formal 19.3% 27.5% 13.9%Ahorro Informal 3.98% 4.17% 3.86%MéxicoAlgun ahorro 32.2% 49.9% 27.5%Ahorro Formal 16.4% 39.0% 10.4%Ahorro Informal 19.6% 19.3% 19.7%PerúAlgun ahorro 53.5% 72.6% 45.1%Ahorro Formal 30.5% 59.7% 17.6%Ahorro Informal 33.3% 30.8% 34.3%

Fuente: ELPs (Chile) Bop (Brasil, México, Perù).Note: Ahorro formal incluye cuentas corrientes, depositos, acciones, etc...Ahorro informal incluyeahorro a traves de amigos, familiares, grupos de ahorro, mecanismos no legales, etc Un individuo

regla de hecho a menudo no es actuarialmente equitativa, e implica subsidios intra o intergeneracionales. Este tipo de sistema puede estar financiado o no; suele estar parcialmente financiado.Sistema de contribución definida (CD). En este caso, la jubilación está determinada por el valor de los activos acumulados por el individuo a lo largo de su vida laboral. Los beneficios pueden retirarse de una sola vez, o mediante retiros programados, o pueden emplearse para obtener una jubilación vitalicia, que proporcionaría un ingreso mensual durante el resto de la vida del individuo. La forma en la que se determinan los beneficios es actuarialmente equitativa. No hay subsidios intra o intergeneracionales, a menos que exista una jubilación mínima garantizada. Estos sistemas suelen estar financiados, pero no necesariamente lo están. En este último caso, se denomina sistema nocional de contribuciones definidas.Pensión no contributiva (PNC) o pensiones sociales (PS). Los beneficios jubilatorios no provienen de ningún tipo de aportes hechos por el individuo. Pueden concederse universalmente, como en Bolivia, o utilizarse como un mecanismo de prevención de la pobreza. Este sistema también puede estar financiado, parcialmente financiado o no financiado.

El financiamiento

Plenamente financiado. Los beneficios se pagan a partir de los activos acumulados en el sistema. Por lo tanto, los pasivos del fondo jubilatorio están completamente igualados con los activos.Parcialmente financiado. Los beneficios se pagan a partir de los activos acumulados y los aportes de los trabajadores o los impuestos generales recaudados por el Estado. Por lo tanto, los pasivos están parcialmente igualados con los activos.No financiado. Los beneficios se pagan a partir de los aportes o de los impuestos generales recaudados por el Estado. Estos sistemas suelen llamarse sistemas de reparto. Aunque en teoría la combinación de sistemas y mecanismos de financiamiento puede variar (véase Barr y Diamond, 2006), los sistemas de beneficios definidos de la región o no están financiados o lo están parcialmente. Esta situación requiere una transferencia de los activos de los trabajadores de una generación a otra, desde aquellos en edad de trabajar que realizan aportes a los adultos de edad avanzada que contribuyeron en el pasado y ahora cobran una jubilación. Los riesgos fiscales de estos sistemas aumentarán a medida que la población envejezca. Las pensiones no contributivas (PNC) constituyen un ejemplo extremo de un sistema de beneficios definidos al que nadie contribuye directamente, y debe financiarse a través de los ingresos generales o de activos acumulados, o una combinación de ambos. Los sistemas de contribución definida suelen ser plenamente financiados. Por lo tanto, la jubilación de cada generación está financiada por sus propios ahorros.


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Sin embargo, el tipo de sistema y cómo se financia sí impacta elementos básicos del sistema de pensiones como son la redistribución entre e intra generaciones así como el aseguramiento contra el riesgo de longevidad de los individuos (BID, 2016).

3.1. Informalidad y redistribución

Los sistemas de reparto y beneficio definido determinan la elegibilidad en base a un mínimo de cotizaciones. Normalmente si el afiliado no llega a ese mínimo de cotizaciones no obtiene nada del sistema. En algunos casos como Colombia se le devuelven los aportes indexados por inflación. Dada la informalidad de la región una gran parte de los que cotizaron a estos sistemas nunca recibirán nada en el momento de jubilación. La gran mayoría de estos trabajadores serán trabajadores de bajos ingresos que cotizaron erráticamente durante su vida laboral, es decir que pasaron un buena parte de su vida laboral como trabajadores informales.

En algunos sistemas este tipo de realidades se combina con el hecho de que las pensiones son generosas con respecto a los aportes realizados, para quienes si alcanzan a tener derecho. Por lo tanto, se produce una transferencia de recursos desde quienes no tienen derecho a quienes si los tienen. Esto se constituye como una característica regresiva de estos sistemas. Por ejemplo, en el caso de Colombia un 65% de quienes contribuyen y se pensionan en el régimen de reparto no cumplen con el requisito para tener derecho a pensión. En este caso se recibe una indemnización sustitutiva, que reconoce las contribuciones ajustadas por inflación.

Por otro lado, en esquemas de contribución definida existen elementos que también garantizan una pensión a quienes cumplen determinados requisitos. Este elemento redistributivo puedes ser progresivo o regresivo dependiendo de cómo se financia. Por ejemplo, en Colombia se financia con recursos de los contribuyentes. Por una parte es progresivo porque los afiliados de más ingresos contribuyen una mayor proporción de su ingreso. Por otro lado es regresivo porque aquellos que no llegan los años necesarios para calificarse para la garantía de pensión mínima, aunque pueden retirar sus fondos nunca llegan a recuperar sus aportes que hicieron al fondo de garantía (Bosch et al, 2015).

3.2. Informalidad y riesgo de longevidad

No siempre los sistemas de pensiones en la región cumplen el rol de prevenir la pobreza en la vejez. En el caso de los sistemas de reparto, al no cumplir requisitos no se tiene derecho a pensión y aun cuando en algunos casos exista una devolución parcial de lo contribuido, estos recursos no financian una pensión.

En tanto, los afiliados que llegan a calificar a una pensión en estos sistemas, si tienen una pensión que asegura un ingreso de por vida. De hecho, no tienen que pensar nada respecto a qué hacer en el momento del retiro. Ellos recibirán una renta vitalicia hasta el fin de su vida, y sus descendientes, si los hay, recibirán una pensión por sobrevivencia. Dada la construcción de estos sistemas, la etapa de retiro lleva implícita un seguro de longevidad. En algunos casos este seguro puede ser de menor cuantía, ya que los beneficios son nominales o tienen reglas de reajuste por debajo de la inflación, como es el caso de Jamaica.

En tanto, los afiliados en los sistemas de capitalización también pueden encontrarse en una situación de alta precariedad al llegar a la vejez. La alta informalidad implica escaso ahorro, por lo que no es suficiente para financiar una pensión. En los casos de garantía de pensión mínima este problema está resuelto, ya que hay un subsidio que complementa el ahorro. Sin embargo, en países como Colombia se da la opción de recibir una suma alzada aun a quienes cumplen requisitos para tener una pensión mínima. En estos casos en que se ofrece la opción, un porcentaje muy alto opta por llevarse los recursos en un solo pago y renuncia a la garantía de pensión mínima. En el caso de Colombia un 82% de quienes llegan a la edad de pensión en Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) retiran los fondos en un solo pago (Bosch et al, 2015).

Respecto de aquellos que pueden financiar una pensión superior a la mínima en los países con sistemas de ahorro individual, se les da la opción entre distintos productos de retiro. En algunos casos existe seguro de longevidad y en otros no. Al dar esta opción no necesariamente las personas toman decisiones adecuadas o entienden el alcance de sus decisiones. En los casos de Chile, Colombia, Perú y México, existe la opción de retiro programado o renta vitalicia y combinaciones de estos productos (Berstein et al, 2015). Sin embargo, el mercado de rentas vitalicias solo se ha desarrollado con mayor profundidad en Chile y Perú. En el caso de México, esto se encuentra relacionado con la fórmula que se adoptó para la transición desde el sistema de reparto al sistema de capitalización. La forma de reconocer las cotizaciones anteriores al cambio de régimen en México fue el dar la opción de pensionarse bajo las reglas del antiguo sistema, por lo que para la generación de transición esta es la modalidad bajo la cual se pensionan. En el caso de Colombia, el desarrollo de los mercados de rentas vitalicias es tremendamente complejo (Bosch et al, 2015). En otros casos, como El Salvador o República Dominicana, simplemente no existen rentas vitalicias.

Las propuestas de reformas recientes en Perú y Chile, donde si existen estos mercados de rentas vitalicias bastante desarrollados, son puntos contrapuestos de hacia dónde están apuntando la región. En Chile, la comisión Bravo sugirió que se eliminara la opción de retiro programado para que todos los afiliados tuvieran que


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comprar una renta vitalicia. Esto, de facto, hace que haya un aseguramiento respecto al riesgo de longevidad para prácticamente toda la población. Durante el 2016 en Perú, por el contrario se pasó una Ley mediante la cual los afiliados tienen la opción de retirar hasta el 95,5% de sus fondos acumulados. Un mercado de rentas vitalicias requiere diversificar el riesgo de longevidad para ofrecer pensiones financiadas en gran medida por los créditos de mortalidad de quienes viven menos años. Por lo tanto, en la medida en que hay menos personas tomando este producto y selección hacia aquellos más longevos, es probable que el mercado se contraiga y las rentas vitalicias sean más costosas. Los efectos de esta medida se verán en el futuro.

4. La economía política y los dilemas del futuro

La informalidad en la región impone muchos dilemas de política económica. Dilemas de cómo incrementar la cobertura, dilemas de cómo hacer los sistemas sostenibles y dilemas de cómo hacer todo ello sin empeorar los problemas que ya tiene la región.

4.1. El dilema de cómo llegar a los que fueron informales

¿Como lograr una institucionalidad que asegure sostenibilidad y adecuación? Aquí habrá también importantes dilemas. Una cobertura amplia no contributiva y que sea capaz de asegurar unas pensiones suficientes es muy cara. Los países tienen que tomar decisiones sobre si los programas tienen que ser universales o focalizados. En todo caso, desde nuestro punto de vista una pensión no contributiva tiene que tener como objetivo el intentar minimizar la pobreza en la vejez. La suavización del consumo no puede venir por estos pilares, ya que sería excesivamente costosa.

Gráfico 12: Costo presente y futuro de pensiones no contributivas

Si se quisiera financiar al 50% de la población de la región con un nivel de pensión no contributiva similar a la generosidad promedio de los beneficios de la región, se gastaría hacia el año 2050 cerca de un 2.5% del PIB. Existe una amplia diversidad en la región, donde países como Surinam y Trinidad y Tobago ya gastan más del 1% del PIB y otros como Argentina y El Salvador tienen un gasto relativamente bajo. Sin embargo, en el caso de Argentina, se debe ser cuidadoso al interpretar esta situación, ya que a través de la moratoria, el sistema contributivo puede estar entregando beneficios a personas que contribuyeron durante poco tiempo.

Para avanzar en cobertura de estos pilares no contributivos se requiere a su vez de una institucionalidad suficientemente fuerte para contener la expansión de estos beneficios. En el caso de México el programa no contributivo comenzó de manera acotada con el programa 70 y Más que entregaba beneficios no contributivos a personas mayores de 70 años en ciudades de menos de 2500 habitantes. Este programa se fue expandiendo de manera no planificada de acuerdo a las demandas de la población, llegando a ciudades de menos de 20000 habitantes en 2008. Luego, en el 2009, el programa se amplió a ciudades de menos de 30000; en el 2012 se expande a todo el país; y, ya en el 2013 se redujo la edad de elegibilidad a los 65 años. (Bosch et al, 2013a).

En el caso de Chile por otra parte, el pilar solidario fue establecido de manera gradual de acuerdo a las posibilidades fiscales del país, comenzando en 2008 cubriendo al 40% más pobre, para ir aumentando hasta llegar al 60% más pobre. La institucionalidad en torno a este pilar solidario incluye la creación de un Consejo Consultivo Previsional que tiene como mandato el evaluar la sostenibilidad del pilar solidario y el impacto financiero que puedan tener sobre éste cambios regulatorios o legales. A su vez, el país cuenta con un Fondo de Reserva de Pensiones que garantiza el cumplimiento de los compromisos futuros y tiene la obligación de realizar estudios actuariales cada tres años para evaluar su suficiencia.

Por otro lado, el Pilar Solidario en Chile tiene un diseño que resguarda hasta cierto punto los incentivos a contribuir, ya que el subsidio se retira de manera gradual para aquellas personas que tienen una pensión autofinanciada inferior a cierto umbral. Este no es el caso de países como México donde es requisito el no tener pensión contributiva para tener derecho al beneficio no contributivo. Esto puede ser un desincentivo a contribuir. La alternativa de menor impacto en incentivos es una pensión universal, sin embargo, también es la más cara. Cada país entonces debe optar por un camino acorde a sus posibilidades, resguardando en la medida de lo posible tanto los incentivos a la formalidad, como también la sustentabilidad de los beneficios en el largo plazo.


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4.2 El dilema de cómo incrementar la participación

a) Reforzar incentivos a contribuir

Entendiendo que no todos tendrán la capacidad de contribuir lo suficiente para autofinanciar una pensión, si es necesario que quien tenga la capacidad lo haga. De otra manera, es difícil mantener la sustentabilidad del sistema y obtener pensiones que cumplan con el objetivo de suavizar el consumo después del retiro.

Sin embargo, existen elementos psicológicos que distorsionan las percepciones de riesgo y sobre el futuro que hacen difícil que los individuos tomen decisiones óptimas de ahorro y seguro (Frölich et al., 2015). De hecho los sistemas de pensiones en el mundo son obligatorios, no solo para generar solidaridad entre e intra-generaciones, sino también por la presunción de miopía. A su vez, sin llegar a obligar, hay políticas que tienen por objetivo el guiar a los individuos hacia mejores decisiones. Ya sea a través de mecanismos por defecto, recordatorios o campañas de información y educación que contribuyen a generar más conciencia respecto a la importancia de ahorrar para la vejez.

Respecto a mecanismos por defectos existe amplia evidencia de su efectividad en planes de pensiones en Estados Unidos (Thaler and Benartzi, 2004). Así como también ha existido una experiencia favorable en Nueva Zelanda y en el Reino Unido. En el caso de América Latina la experiencia más cercana a un mecanismo por defecto se realizó en Chile para los trabajadores independientes. La reforma del año 2008 en Chile incluyó la incorporación gradual de los trabajadores independientes al sistema considerando tres etapas. Los tres primeros años se abocarían a generar conciencia entre trabajadores independientes respecto a la importancia de contribuir. Durante los segundos tres años se establecería una contribución por defecto creciente a través del Servicio de Impuestos Internos en el ejercicio de declaración anual de impuestos. Los montos retenidos (10% de los ingresos) serían destinados al pago de cotizaciones, salvo que la persona dijera expresamente que no deseaba contribuir. El primer año se consideraría una contribución por defecto para pensiones sobre el 40% de los ingresos, el segundo año sobre un 70% y el tercer año sobre un 100%. Luego de este periodo el año 2016 sería obligatorio. Sin embargo, llegado el momento de la obligatoriedad la medida fue postergada. Durante la etapa por defecto se alcanzó cerca de un 30% de trabajadores independientes cotizando, un aumento importante respecto al 5% previo a la reforma. Aun así, se consideró que tendría un impacto negativo el comenzar la obligatoriedad respecto del 100%. Esta experiencia nos muestra que no basta una estrategia por defecto, también se deben cuidar detalles del

diseño como la información y educación que se imparte en torno al cambio regulatorio, la oportunidad en la cual se realiza el pago, la fecha en la que se deben hacer los pagos y los beneficios que esas contribuciones tienen aparejados y como estos se visibilizan.

En Perú y Bolivia se han hecho estudios experimentales con recordatorios (Karlan et al., 2012), los que han mostrado efectividad. En Perú, se enviaban mensajes en tarjetas impresas, mientras que en Bolivia se enviaban a través de mensajes de texto. Los mensajes eran enviados a trabajadores por cuenta propia y ofrecían como incentivo un Bono de Navidad y un seguro de vida y accidentes gratuito. Los resultados mostraron un aumento de 6%.

La educación también juega un rol importante. Lusardi y Mitchell (2006, 2007a, 2007b) muestran que los individuos con mayor conocimiento financiero tienden a pensar más en el retiro y por lo mismo tienen mayor probabilidad de hacer planes para esa etapa. En el caso de América Latina, Landerretche y Martinez (2013) analizan para el caso de Chile la relación entre conocimiento financiero y decisiones activas de cambio de fondo y ahorro voluntario. Fajnzylber et al. (2009) analizan el impacto de información sobre la proyección de pensión sobre la decisión de ahorro, encontrando un aumento de 1,4 puntos porcentuales en el aumento de ahorro voluntario para trabajadores entre 40 y 50 años.

b. Promover ahorro voluntario de trabajadores informales

Para trabajadores del sector informal, de baja productividad, es difícil el lograr contribuciones obligatorias. Los ingresos son en muchos casos irregulares y requieren de flexibilidad para poder alcanzar un mínimo nivel de ahorro. Los siguientes elementos pueden ser importantes al abordar una estrategia que incorpore a estos trabajadores: i) Proveer de mecanismos fáciles para realizar contribuciones, por ejemplo tecnología de teléfonos móviles como en Kenia (McKay and Pickens, 2010) o en tiendas de conveniencia como en México ii) Flexibilidad en el monto y periodicidad como en Ghana iii) Dar la posibilidad de retiro, como en Ghana. Sin embargo, nuevamente hay dilemas importantes en el diseño de estos planes especiales, ya que estas condiciones especiales pueden llevar a niveles de ahorro muy insuficientes y generar expectativas en la población respecto a si podrán alcanzar una pensión. En el caso de Ghana, por ejemplo, se permite ahorrar montos muy bajos y retirar de manera frecuente montos importantes (Ver Recuadro 2). Incluso el usar como colateral para créditos el monto ahorrado para el retiro. Si bien estas condiciones pueden hacer más factible el ahorro, es importante también educar a la población y entregar clara información respecto a la pensión que se podrá alcanzar.


212 213

Recuadro 2 - Ahorro Voluntario para Trabajadores Informales: Caso de Ghana

En Ghana el Seguro de Fideicomiso Nacional de la Seguridad Social (Social Security National Insurance Trust - SSNIT) evaluó a través de un piloto un programa de pensiones para el sector informal. El piloto se realizó entre el 2005 y 2008 (Dorfman, 2015). Luego, el programa se implementó en 2009 y en 2010, tenía más que 90,000 miembros. Las principales características son las siguientes:

• Plancontributivovoluntario;

• La tasade contribución esflexibledependiendode lasposibilidadesdelparticipe.

• Lascontribucionessepuedenhacerdiarias,semanales,mensuales,anualeso estacionales.

• Despuésdededucir unaprimade segurode vida, las contribuciones sedividen en dos partes iguales y se acredita el 50% a una cuenta de un plan ocupacional y un 50% a una cuenta para el retiro.

• Condicionalaquelacuentatengabalancepositivo,losmiembrospuedenhacer retiros periódicos de la cuenta ocupacional, después de 5 meses de haber iniciado las contribuciones.

• Losmiembrossolopuedenrecibirbeneficiospensionarioscuandolleganalos 60 años, se invalidan o fallecen.

• Losmiembrospuedenusarsuscontribucionescomocolateralparacréditosen instituciones financieras.

c. Medidas Administrativas

Las medidas administrativas que se pueden adoptar para aumentar las contribuciones van desde el facilitar el pago de las contribuciones a reforzar los mecanismos de fiscalización para el cumplimiento de la obligación de contribuir. En Brasil existe una experiencia exitosa que redujo la carga en un 8% y simplificó el pago de contribuciones e impuestos (Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - SIMPLES) para micro y pequeñas empresas. El número de trabajadores formales en este tipo de empresas aumento entre un 10% y un 40% (Bosch et al. 2013). Otro

de los programas de Brasil, el MEI, también tuvo un efecto positivo al reducir la tasa de contribución para trabajadores por cuenta propia. Esto fue acompañado de una importante campaña comunicacional. El MEI permitió aumentar la formalidad de 20% en 2009 a 24% en 2011, llegando a 33% en 2014. Sin embargo, quienes se registran no necesariamente continúan contribuyendo con frecuencia. Esfuerzos similares se han hecho en Argentina y Uruguay a través de los llamados monotributos. Es importante evaluar la efectividad de este tipo de medidas, ya que no solo se simplifica, sino que también se reducen contribuciones, mientras que el costo de las iniciativas es aún una pregunta abierta.

La fiscalización del pago de cotizaciones es también un mecanismo que puede ser necesario y efectivo. Sin embargo, también está asociado a un aumento en los costos laborales. De hecho, aumentos en la fiscalización han mostrado efectividad en aumentar la formalidad, pero al mismo tiempo reducción en el empleo total. Andrade, Bruhn y McKenzie (2013) y Almeida y Carneiro (2012) muestran evidencia para Brasil y Ecuador, respectivamente. Es importante entonces el que la mayor fiscalización se acompañe de otras medidas que conlleven aumentos de productividad y mayor valoración de la seguridad social. Otros elementos importantes para incrementar las contribuciones pueden ser el centralizar el pago de cotizaciones en una entidad, aprovechando economías de escala en la autoridad tributaria, tener un número único de identificación, y sistemas informáticos que permitan manejar de manera eficiente la información.

4.3 El dilema de cómo incrementar cobertura, pero en sistemas sostenibles y con expectativas realistas.

El incremento de la cobertura es y tiene que ser uno de los principales focos de reforma pensional en América Latina y el Caribe, pero tienen que ir en coordinación con reformas que aseguren los otros objetivos de los sistemas. Muchos de los países que han conseguido una amplia cobertura pensional lo han hecho imponiendo unos costos elevados, a través de pilares no contributivos. Esto puede representar un desafío de financiamiento importante a medida que la población envejezca. De hecho, países como Argentina, Brasil y Uruguay han logrado niveles de cobertura que superan el 90% de los mayores de 65 años. Pero, el precio de esto puede ser elevado. En estos tres países ya se está destinando más del 6% del PIB a pensiones y para el 2016 si se mantienen las condiciones actuales se proyecta más del 16% para 2100, llegando en el caso de Brasil a un gasto de casi 50% del PIB (BID, 2016).


214 215

Pero también, el aumento de la cobertura contributiva puede representar un desafío mayor de sustentabilidad a medida que la población envejece. Esto se debe principalmente a que en sistemas de reparto de beneficio definido en la región, las promesas futuras son elevadas respecto a lo que los sistemas pueden financiar de manera sostenible (BID, 2016).

Gráfico 13: Beneficios financiables y Beneficios prometidos

Incrementar la cobertura en algunos sistemas podría significar que no serán sostenibles en un futuro. En el Gráfico 13 se observa que sistemas que ya tienen amplia cobertura y beneficios que son financiables con las contribuciones al día de hoy, como es el caso de Argentina, tendrán problemas importantes a futuro. Más aun este análisis considera que se paga el beneficio a quienes contribuyen activamente, que no es el caso de Argentina donde se permite el pago de pensiones aun cuando no se cuente con contribuciones suficientes en el sistema. Esto agudizaría el problema de financiamiento futuro. En otros países como México, Panamá, Paraguay y Honduras, los compromisos del sistema superan con creces lo que el sistema puede pagar a través del reparto. En este sentido, para algunos, la baja cobertura de sus sistemas de reparto les permite manejar sus finanzas públicas. Los derechos adquiridos de quienes contribuyen

se constituyen como un pasivo para los sistemas que es difícil de soslayar. Siendo la cobertura baja, esos pasivos pueden ser más manejables que en un escenario de amplia cobertura. Por otro lado, el mismo aumento de cobertura es una fuente de financiamiento creciente durante la etapa activa de los trabajadores que se suman al sistema. Sin embargo, al ampliar la cobertura se debe evaluar cuidadosamente que beneficios se pueden comprometer. De otra forma, en el futuro las promesas no se podrán cumplir.

La informalidad restringe hasta cierto punto una de las avenidas para incrementar la sostenibilidad de los sistemas como es el incremento de las tasas de contribución. Muchos países europeos han tenido que afrontar su envejecimiento a través de combinaciones de políticas que por una parte incrementan la edad jubilatoria y/o reducen el monto de las pensiones y por otra incrementan las tasas de contribución (OECD, 2014). Esta última herramienta está limitada en los países de la región dado los bajos niveles de participación en los sistemas previsionales.

A pesar o quizás debido a la amplia informalidad, la región ha mostrado que algunos países han logrado aumentar la cobertura significativamente a través de planes no contributivos. Esto también debe ir acompañado de la institucionalidad y herramientas necesarias para resguardar que estos beneficios sean financiables en el largo plazo.

Por lo tanto, tanto en sistemas no contributivos como en sistemas contributivos la institucionalidad en torno a los sistemas de pensiones juega un rol clave. Esto va desde el hacer estudios actuariales periódicos y públicos, la generación de reservas y la adecuada inversión de estas, regulación y supervisión de instituciones de pensiones, información y transparencia frente a la población en general, entre otros.

Asegurar un futuro digno para los adultos mayores de la región pasa por mejorar la preparación de los países para el envejecimiento poblacional. Esto no solo requiere mejor diseño de los sistemas de pensiones, sino también necesariamente hay que conseguir mayores niveles de formalización, y vidas laborales más largas. Acciones políticas decididas en todos estos frentes son necesarias para afrontar los retos de la transición demográfica.


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5. Conclusiones

En síntesis, considerando los elementos expuestos en este capítulo, la cobertura de los sistemas contributivos de pensiones en la región es y será baja. Este capítulo documenta nuevos elementos sobre la cobertura al utilizar 5 nuevas bases de datos que están actualmente disponibles en el Observatorio de Seguridad Social de América Latina y el Caribe- OSS del BID. Este análisis evidencia, no solo la baja cobertura y bajas pensiones, sino también los dilemas de política económica que se van a presentar a las sociedades latinoamericanas para afrontar el envejecimiento pensional, lo que se suma a que no hay elementos que permitan pensar que la población está bien preparada, más allá de las pensiones. Esto hace necesario pensar en estrategias para ampliar la cobertura y mejorar el diseño de estos sistemas para responder a las necesidades de la población. La región tiene la oportunidad de abordar este desafío ahora, antes de que el número de adultos mayores sea tal que las presiones por beneficios afecten incluso la estabilidad económica de los países. El abordar adecuadamente el financiamiento de pensiones es un paso necesario, aunque no suficiente.

La ampliación de la cobertura puede ser relativamente fácil en el corto plazo, en la medida en que la situación fiscal de un país lo permita, mediante la expansión de los pilares no contributivos. De hecho muchos países de la región decidieron seguir este camino durante la época de prosperidad económica, pero cómo logrará mantenerse esta vía cuando el crecimiento pierda el ritmo y la población envejezca, es un reto que tendrá que enfrentarse. La voluntad política y la generación de conciencia en las sociedades son claves para hacer reformas responsables y con visión de largo plazo.

Esta generación de conciencia no solo es clave respecto de la potencial expansión de la cobertura de pilares no contributivos, sino también respecto al rol y expansión de pilares contributivos, sean estos de reparto y beneficio definido o de ahorro individual fondeados con contribución definida. En el caso de los primeros, se requiere ajustar los parámetros, muchas veces incluso antes de pensar en ampliar cobertura. De otra forma se estarán haciendo promesas difíciles de cumplir. En el caso de los sistemas de contribución definida también será importante no generar falsas expectativas y que se comprenda adecuadamente que beneficios se pueden esperar a cambio del esfuerzo contributivo.

Los sistemas de pensiones deben ser vistos de manera integral y responder a la realidad de la población en la región, pero también ser suficientemente flexibles para ir adaptándose a una realidad cambiante. El tener mejores sistemas de pensiones en el futuro depende de las decisiones que se tomen hoy.

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CAPÍTULO VII


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¿Funcionan los incentivos monetarios para el ahorro en pensiones? A propósito de los

esquemas matching contributions


Uno de los mayores retos para la gran mayoría de países emergentes es incrementar la participación de la fuerza laboral en sus sistemas de pensiones. Los esquemas obligatorios que funcionan con cierta eficiencia en el mundo desarrollado fracasan estrepitosamente en el mundo emergente como consecuencia de características estructurales, propias de estos países, que dificultan la factibilidad de hacer efectiva la obligatoriedad en sus trabajadores. Por un lado, las economías en desarrollo reflejan bajos niveles de renta per cápita, que limitan el ahorro con objetivos de muy largo plazo; así como grandes niveles de economía informal que complica la labor de control de estados, que suelen contar con bajo presupuesto y poder para hacer que el empleador se convierta en su socio y ejerza la labor de retener un porcentaje del salario para las pensiones. En este mundo informal, suelen no existir contratos y por tanto, cero beneficios sociales para los trabajadores (Da Costa et al, 2011; Carranza et al 2013; Li y Olivera, 2005; Tuesta, 2014).

De acuerdo a Holzmann et al (2012), Rofman y Oliveri (2012), Bosch et al (2013) y Tuesta (2014), menos del 50% de la población activa está cubierta actualmente dentro de un sistema para la jubilación. Se puede apreciar que en las geografías con ingresos bajos, la proporción de adultos en edad de trabajar que participan en un sistema de pensiones suele ser menor a 1 de cada 10. En cuanto a los países de ingresos más altos, si bien la participación continúa sigue siendo bastante elevada, estos se enfrentan cada vez más a mayores presiones fiscales que viene imponiendo ajustes a los beneficios que históricamente se otorgaban.

Por tanto, sea la realidad de un país emergente o desarrollado, los ajustes paramétricos típicos de los sistemas de pensiones formales -mayores tasas de ahorro, incrementos de la edad de jubilación, y reducción de beneficios de


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los sistemas de reparto- e incluso los ahorros compulsivos en los casos de alta informalidad, no serán suficientes, y se requerirá que el ahorro voluntario cumpla un rol mayor, sea para incrementar la participación inexistente, o para aumentar los actuales niveles de ahorro.

En las últimas décadas, la literatura de la economía del comportamiento ha venido dedicando tiempo a la discusión de como incentivar el ahorro a las personas, particularmente en el tema del ahorro a largo plazo para las pensiones, donde los denominados sesgos que tienen los seres humanos, los llevan a tomar decisiones no acordes a su propio bienestar (Benartzi, 2012; Thaler, 2016). Situaciones comunes como, por ejemplo, el hecho de que muchas personas sepan lo importante que es para ellos alimentarse saludablemente y tener una vida sana, en contraste con su actitud diaria en la vida real, refleja esta paradoja de las decisiones supuestamente óptimas. Lo anterior guarda mucha similitud con el hecho de que las personas sepan lo importante que es ahorrar para el periodo de inactividad en la vejez y no lo terminen haciendo en el momento que deben. De acuerdo a la misma literatura, hay varios sesgos relevantes que tiene el ser humano que impiden muchas veces tomar las decisiones que los beneficien más: preferencia por el presente, acciones derivadas de hacer siempre lo mismo (inercia), aversión a perder, auto-control, exceso de confianza, creencias y decisiones heurísticas.

En el caso de las pensiones, ya se han venido realizando experimentos o incorporando diferentes políticas basadas en el uso de incentivos para el ahorro en pensiones. La literatura (Madrian, 2013; Tuesta, 2016), recoge los casos de esquemas como el de enrolamientos automáticos (con opciones de opt in y opt ut), esquemas de Save More Tomorrow en el que se incrementa automáticamente el porcentaje de contribución a lo largo de la carrera laboral (Benartzi 2013; Benartzi y Thaler, 2013), información al afiliado para la toma de decisiones, campañas de incentivos a través de emociones, programas de educación financiera así como el uso de incentivos financieros mediante esquemas de contribución compartida (o matching contributions como se le conoce en inglés)

El incentivo a través de esquemas matching contributions, se han convertido en una de las políticas favoritas de los hacedores de política económica (Hinz et al, 2012; Tuesta, 2016), quizá en gran medida por la aparente lógica de un efecto más inmediato para las personas a partir del hecho de recibir un incentivo monetario como “premio” por aportar voluntariamente a un plan de pensiones. Más allá de este juicio intuitivo, es importante para el hacedor

de política económica valorar cuál es la potencial efectividad de este tipo de iniciativas en término de mejorar la participación y un mayor ahorro en los sistemas de pensiones .

En la siguiente sección describiremos los aspectos conceptuales y de diseño de un esquema de matching contributions. Más adelante presentaremos una taxonomía de los diferentes tipos de intervenciones bajo este esquema y comentaremos algunos resultados –donde exista la información- del éxito de estas intervenciones. Luego nos focalizaremos en la realidad de tres países latinoamericanos (México, Colombia y Perú) recogiendo un enfoque sobre la capacidad económica de estos países y reflexionando sobre la posibilidad de que esquemas tipo matching contributions puedan tener éxito. El texto pondrá el foco en la emergente clase media de estos países, quienes podrían ser los principales beneficiados. Al final presentaremos nuestras conclusiones.

1. ¿Por qué un matching contribution?

Las agendas de política de pensiones consideran cada vez más el uso de esquemas que adoptan estructuras al estilo matching contributions. En los países con ingresos altos, tienen ya un buen tiempo en aplicación, como es el caso de los esquemas de 401(k) de los Estados Unidos. Estos se basan en incentivos monetarios explícitos para que las personas participen en los sistemas de pensiones. En principio, se piensa que éstos podrían ser más efectivos que la típica participación obligatoria o aquellas que buscan atraer mayor participación a través de incentivos tributarios, que muchas veces no llegan a las personas de bajos ingresos.

Un esquema matching contribution puede significar una propuesta de valor inmediata para el afiliado. A ello se une el hecho que los gobiernos lo perciben más eficiente desde una perspectiva fiscal, pues teóricamente si este esquema logra que la gente ahorre más, se podrían contener gastos excesivos. Lo ideal sería que estos esquemas ayudaran a que la cobertura se incremente y que el empleo informal disminuya a un coste fiscal menor de lo que podría suponer, por ejemplo, actuar posteriormente ampliando los sistemas no contributivos.

Siguiendo los modelos estándares de decisiones intertemporales, la incorporación de un esquema del tipo matching contribution, debería incrementar la participación en los esquemas de ahorro a través de un efecto sustitución. Esto porque la contrapartida otorgada ante el aporte del afiliado hace más caro el destino del ingreso a consumir respecto al del ahorro, lo que


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podría motivar a los individuos a sustituir más ahorro en lugar de consumo como consecuencia del matching.

Siguiendo a Madrian (2013), es importante diferenciar el efecto inicial de un matching en comparación del efecto de esta intervención cuando ya el afiliado está contribuyendo a pensiones. Supongamos el caso de la introducción de un esquema de este tipo dentro de un determinado umbral o rango de ahorro máximo. La persona que no participaba podría incrementar su ahorro en pensiones gracias a la medida. Por el contrario, los individuos que ya hubieran estado participando en un sistema de pensiones, y contribuyendo voluntariamente por encima del umbral de incentivos del match, podrían reaccionar al nuevo matching reduciendo sus aportes, debido al efecto ingreso incorporado. El match sobre sus actuales aportes actúa en este caso como un ingreso adicional que daría más peso a sus deseos de consumir, y por tanto, reducir sus ahorros.

¿Teóricamente, qué objetivos busca este esquema de incentivos? Siguiendo a Holzmann et al (2012), la ampliación de la cobertura es quizá el principal. Esta meta es muy relevante para los países de ingresos bajos y medio bajos, donde no existe muchas veces ayuda asistencial en vejez. Ello contrasta con la aproximación en los países de rentas altas donde el incentivo está más centrado en complementar el nivel de ahorro para la vejez vigente, que dada las tendencias globales actuales -envejecimiento, bajas tasas de natalidad, restricciones fiscales y financieras- vienen reduciendo las tasas de reemplazo. En ambos casos, es bueno tener en cuenta que el éxito de estas medidas no sólo depende del incentivo financiero sino también de la capacidad del Estado y aspectos operativos.

Otro objetivo que también se persigue con este esquema es el de la disminución de la economía informal, en lo que atañe al mercado laboral, sobre todo en los países de ingresos medios bajos, que suelen enfrentar estos problemas. O, al menos, paliar algunas de las consecuencias negativas de la informalidad, como en el limitado ahorro formal. El esquema de matching contributions puede ayudar si es que este plantea condiciones que atraigan a los trabajadores y empresas a incorporarse al sistema -en muchos casos por primera vez-. Si la medida fuera exitosa, debería observarse una mayor participación en el sistema y mayores densidades de cotización en el medio plazo.

Otro objetivo que puede tener este esquema de incentivación es el de la eficiencia en el uso de los recursos fiscales a través de dos canales. El canal directo resultaría de los ahorros derivados de una mayor contribución incentivado por el matching, que resulten en una menor demanda por

recursos fiscales para atender a las pensiones no contributivas, e incluso, reasignar otros subsidios menos efectivos. En otro tanto, el canal indirecto se daría a través de los incentivos monetarios dirigidos al empleador para no poner obstáculos a la medida del matching contributions, pues los impulsaría a ser retenedores activos de las contribuciones. Si al mismo tiempo, este acercamiento del empleador significa un mayor cumplimiento tributario, se lograría una mayor eficiencia fiscal.

2. Diseñando un esquema de matching contributions

Un esquema de incentivos de este tipo requiere tener en cuenta la forma como está estructurado el sistema de pensiones en el país, dado que los diseños y enfoques no son los mismos. Por ejemplo, se deberá considerar la forma como están diseñados los esquemas de cuentas individuales. Así mismo, hay que tener conocimiento de los aportes realizados, las frecuencias de los mismos, así como otro tipo de beneficios existentes –más allá de la pensión futura. En algunos países, y dependiendo del sistema al cual se quiera enfocar el mecanismo de matching contribution, pueden existir aportaciones adicionales de la empresa que deben ser tomadas en cuenta. Finalmente, está el tema de la obligatoriedad o no del sistema, pues dependiendo de ello, el diseño de la política de incentivos será diferente. Así, en los planes voluntarios el objetivo usual es el de incentivar un mayor ahorro al existente; no obstante en los países emergentes, donde la participación en los esquemas obligatorios es escasa, los hacedores de política pueden considerar estos esquemas en combinación con incentivos matching contributions para mejorar la participación.

Siguiendo a Holzmann et al. (2012), hay algunos elementos centrales al momento de estructurar un incentivo de este tipo. Primero, hay que tener en cuenta el porcentaje del matching contribution, es decir, el porcentaje que aportaría el Estado y/o el empleador ante la contribución que realice el trabajador a su cuenta individual. Estas tasas de contrapartida suelen fluctuar entre el 25 y el 100%. En el caso de los empleadores que participan en estos esquemas de incentivos, se observan estructuras complejas con menores porcentajes de matching a las contribuciones altas, o ninguna contrapartida para un primer nivel, tras el cual se aplican contrapartidas gradualmente descendentes. En el caso de los porcentajes matching por parte del Estado, lo más habitual son aportaciones de contrapartida de tasa fija y multinivel. También es importante tener en consideración los rangos y límites que se establecen a la base de ingresos sobre los que se aporta, que busca focalizar las subvenciones de contrapartida a grupos de menores rentas, limitando los costes financieros y fiscales.


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En otro tanto, también son importantes la focalización de los colectivos a beneficiar con el matching contributions, es decir cuáles son las características específicas de los que podrían recibir el beneficio de contrapartida, tales como el nivel de ingresos, edad, características familiares, número y edad de los hijos, condiciones de trabajo, tamaño de la empresa donde se labora entre otros. También será importante establecer el momento del matching, es decir si este será transferido ex ante en la cuenta individual del afiliado, o lo será ex post, es decir, en el momento de tener derecho a recibir su pensión. De la misma manera, será relevante establecer si las transferencias realizadas con el matching puede ser parte del rescate del fondo en el caso que el sistema permita su uso para diversos fines.

3. Los matching contributions en el mundo

La forma como los países han incorporado esta forma de esquema de incentivos, varía por el tipo de objetivo buscado y los sistemas de pensiones vigentes en cada geografía, si bien se pueden identificar cuatro tipos básicos (Holzmann et al, 2012): aquellos esquemas de matching que interactúan dentro de esquemas de complemento de las transferencias universales (básicas o en función de la renta); aquellos que se interrelacionan con rentas bajas o reducidas; los que buscan ampliar la cobertura dentro del marco de la seguridad social obligatoria; y, los que amplían la cobertura fuera de los esquemas de seguridad social obligatorio.

Respecto a los matching contributions que funcionan como complemento a beneficios universales para la población, se puede destacar el caso de Nueva Zelanda y el Reino Unido. Nueva Zelanda es uno de los pocos países con un programa para el retiro donde todos reciben una pensión universal (denominado demogrant) bajo el cual todo residente de Nueva Zelanda mayor de 65 años que haya vivido en el país al menos 10 años recibe una pensión de cuantía fija basada en un determinado porcentaje del salario promedio. Mayores recursos para la vejez por encima de este demogrant, quedan bajo el ámbito del ahorro voluntario. Sobre esta base en el 2007 se introdujo un esquema de matching contribution, bajo el nombre de KiwiSaver. Este esquema emplea diversos niveles de incentivos monetarios donde se prevé una aportación básica (o “capital semilla”) al abrir la cuenta, más una desgravación fiscal a las aportaciones del empleado, y las aportaciones matching obligatorias de compartida por parte del empleador (2% de los salarios en el 2013). Los empleados pueden optar por aportar el 2, 4 u 8% de sus ingresos. Esto combina dichas subvenciones con una característica de registro automático, en función de la cual los nuevos empleados son

incorporados automáticamente al sistema, aunque con la posibilidad de optar por salir del mismo luego de un determinado periodo. El KiwiSaver también posibilita el rescate del fondo antes de la jubilación para diversos fines, sobre todo la compra de una primera vivienda (Rashbrooke, 2013).

En el caso del National Employment Savings Trust (NEST) del Reino Unido, el gobierno viene trabajando en ampliar la cobertura del sistema de pensiones con aportaciones privadas desde el 2012 empleando un mecanismo de inclusión automática con aportación. Se ha venido implementando gradualmente la obligatoriedad de aportación mínima que irá alcanzando hacia el 2018 el 4% de los salarios de los trabajadores, el 3% de los empleadores y el 1% del gobierno (en forma de desgravación fiscal). Tanto empleados como empleadores pueden aportar más si lo desean, y algunos empleadores podrían pagar porcentajes de matching más altos (Department for Work and Pensions, 2013; NEST, 2015-a; NEST, 2015-b).

Por otro lado, los matching contributions implementados como prestaciones en función de colectivos de ingresos bajos o disminuidos, parten del objetivo de incrementar las bajas tasas de reemplazo que los esquemas de contribuciones obligatorias vienen ofreciendo, sea por problemas de frecuencia en la contribución, de ingresos bajos, o como consecuencia de una fuerte reducción de beneficios en sus respectivos sistemas de reparto.

Por ejemplo, el esquema 401(k) de EE. UU, es uno de los esquemas paradigmáticos de mayor investigación. Éste surgió en la década de los 80s como parte del sistema de pensiones auspiciado por las empresas, que ya complementaba las relativamente bajas tasas de sustitución de renta del sistema público. Dicha estructura de matching contribution, permite a los trabajadores determinar el nivel de aportaciones antes de impuestos. Para asegurar que este tratamiento fiscal preferente no favorezca excesivamente a las personas con mayores ingresos, se establecen normas que colocaban techos a las cuantías que los trabajadores de ingresos más altos pueden contribuir. El uso generalizado de los planes 401(k) y la diversidad de esquemas de matching contributions han sido el foco de muchos estudios de investigación, y son la base del conocimiento que se ha construido sobre el tema (Adams et al, 2013).

Mientras tanto, en 2001, Alemania introdujo otra importante variante del mecanismo matching, al cual se denominó Pensión Riester, luego de que se redujeran dramáticamente los beneficios del sistema público de pensiones. El esquema Riester, implementado gradualmente desde 2002, incorpora una contrapartida matching del gobierno en función de los ingresos, una


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transferencia adicional elevada por número de hijos, y adicionalmente un tratamiento fiscal especial en función a las aportaciones realizadas hasta un nivel máximo. Esto asegura un plan de rentas vitalicias asociado. Este esquema está fuertemente financiado con el presupuesto público. Tras un inicio lento y varios cambios en el diseño, que incluyeron simplificaciones, a partir de 2005, los Riester lograron tomar tracción, teniendo éxito sobre todo en los hogares con niños, aunque no han sido muy exitosos en atraer a los que perciben rentas bajas (Börsh-Supan et al, 2012).

Es interesante observar que dentro de los planes de seguridad social obligatorio también se han intentado incorporar esquemas de incentivos de estas características. En particular, los sistemas de seguridad social en geografías de ingreso medio tienen dificultades para incrementar la participación de los grupos de ingresos bajos y medios. Tal es el caso de los jóvenes trabajadores, que muchas veces quedan fuera de aportar al plan de pensiones en épocas tempranas, que por definición son años claves para lograr acumular mayores rentabilidades. También está la situación del amplio grupo de trabajadores independientes o autónomos, los que se desempeñan en economías informales, tanto en la ciudad como en el mundo rural.

Dentro de estas estructuras, es interesante rescatar la experiencia de Corea del Sur, con un esquema establecido en 1988 y que luego se convirtió en universal en 1999. Su esquema da cobertura a los trabajadores entre 18 a 60 años, pero para reforzar la participación de agricultores y pescadores, desde 1995, el gobierno incorporó un matching del 50% del total de las aportaciones (con un límite máximo). Por tanto, es importante subrayar que este esquema no se basa en cuenta de ahorro individual, lo que lo distingue de un típico esquema de matching contributions. Moon (2013) concluye que este incentivo tipo matching tuvo efectos positivos y significativos de incremento de la participación en el sistema que de no haber existido, quizá no hubiesen aportado a pensiones.

En América Latina, el salario mínimo, que normalmente establece el piso a partir del cual se puede contribuir a la seguridad social, puede estar ejerciendo una restricción importante en la capacidad de generar ahorro previsional en los niveles medio-bajos de ingresos (la ‘emergente clase media’), donde empieza a haber cierta capacidad de ahorro (Melguizo, 2015). En países como Paraguay más del 50% de los trabajadores se encuentra entre la línea de pobreza moderada y el salario mínimo, alrededor de la mitad tiene ingresos superiores a los US$10 diarios, la línea que para algunos especialistas marca el comienzo de la clase media en la región (Ferreira et al., 2013). Situaciones

similares se observan en países como Colombia, Ecuador, Honduras, Perú y Venezuela. El porcentaje de trabajadores que cotizan que se encuentra entre la línea de pobreza moderada y el salario mínimo es extremadamente bajo (7% en Perú, 14% en Venezuela, 5% en Colombia, 4% en Ecuador y 12% en Honduras y Paraguay).

Ante la imposibilidad de ajustar los salarios mínimos a la distribución de ingresos de los países, la respuesta de algunos países en este contexto ha sido crear regímenes que subsidien las cotizaciones de los trabajadores informales de ingresos medios y bajos a través de esquemas de cotizaciones. En otros casos, la motivación es incentivar el ahorro de los trabajadores informales. En el caso de Colombia, se han establecido al menos tres planes de tipo matching para fomentar las aportaciones voluntarias. Dos de ellos funcionan desde el inicio de la reforma en los noventas, uno como parte del sistema de cuentas individuales –el denominado Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS)- y el otro como un apoyo a personas en condiciones económicas difíciles. El objetivo del primero es beneficiar a los pensionistas del RAIS que hicieron aportaciones a sus cuentas individuales, pero cuya cuantía acumulada es insuficiente para obtener una pensión mínima con arreglo a los requisitos de la ley (frecuencia de aportaciones y edad). El mecanismo de matching para los que participan en el RAIS es de tipo retroactivo, y se activa utilizando el Fondo de Garantía de Pensión Mínima-FGPM, una vez que el pensionista ha agotado los fondos de su cuenta individual. El FGPM se financia con el 1,5% de la renta mensual de los trabajadores (parte de la aportación del 16%). Como el RAIS es relativamente nuevo, pocos pensionistas han accedido al fondo de garantía de pensión mínima. En todo caso, quedan dudas que este complemento sea percibido como un incentivo, pero el mecanismo clasifica, en el límite, dentro de un esquema matching.

El segundo tipo de esquema de matching en Colombia funciona a través del Fondo de Solidaridad Pensional - FSP, dividido en dos subcuentas. La primera, la cuenta de solidaridad, un mecanismo de matching, subsidia temporalmente las aportaciones al sistema de pensiones de algunos grupos sujetos a limitaciones financieras. La segunda, la cuenta de subsistencia, tiene por objeto proteger contra la pobreza en la vejez y no se exige un historial de aportaciones previas (no es un matching). Estas subcuentas se financian con las aportaciones al sistema público (Régimen de Prima Media-RPM) o privado (RAIS) de los trabajadores que ganan más de cuatro veces el salario mínimo. La cuenta de subsistencia también se financia con los recursos de aportadores que ganan más de 16 veces el salario mínimo.


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Finalmente, el tercer esquema de matching en Colombia son los denominados Beneficios Económicos Periódicos- BEPS, que es un esquema novedoso de ahorro por parte del Estado. BEPS, es un programa dirigido a que las personas de escasos recursos obtengan un ingreso cada dos meses por el resto de su vida, mediante la participación voluntaria, construyendo un capital que les permita mejorar sus ingresos en la edad adulta ahorrando de forma flexible a lo que el gobierno premiará con un subsidio del 20% de dicho aporte con un límite. El mecanismo está focalizado en personas en situación de pobreza que sean mayores de 18 años sin límite de edad. Luego de un programa piloto, este ha empezado a funcionar oficialmente desde mediados del 2015 y cuenta a finales de 2016 con cerca de 500 mil participantes (Carranza et al, 2013 y BEPS-Página Web Oficial).

En cuanto a México, este cuenta con dos planes del tipo de matching dentro del sistema obligatorio de cuentas individuales creado a mediados de los 90s. El primero se concentra en los trabajadores de bajos ingresos y ofrece una “aportación social” fija a los participantes situados por debajo de un techo de ingresos equivalente al 5,5% del salario mínimo por día de trabajo. Un segundo esquema, para los funcionarios públicos, se implantó con la reforma de 2007, que pasó sus pensiones a un plan de aportaciones definidas. En este caso, el matching es una aportación del gobierno de 3,25 pesos mexicanos por cada peso que aporte el trabajador, con un tope máximo del 2,0% de la base de aportaciones para el empleado, y del 6,5% para el empleador, con el objetivo de incrementar sus aportaciones (Carranza et al, 2013).

En el caso del sistema de pensiones de Perú, se puede señalar que la implementación de esquemas de matching contributions para pensiones ha sido parte del debate de las agendas de políticas desde finales de la década pasada, e incluso se han llegado a promulgar leyes, aunque nunca se ha llegado a implementar. Primero, originalmente promulgado en 2008, se dictaminó una ley que tenía por objeto promover la cobertura de los trabajadores de micro y pequeñas empresas y, al mismo tiempo, mejorar la competitividad y promover la participación en el mercado de trabajo formal. Luego, el componente de contrapartida de esta ley, el llamado Sistema de Pensiones Sociales, fue incluido en la reforma del sistema de pensiones privadas de 2012, centrando el mecanismo en empleados de microempresas (empleados en firmas de no más de 10 empleados), siendo obligatorio para personas de menos de 40 años que ganen menos de 1,5 veces el salario mínimo legal. La ley quedó sin desarrollarse e implementarse hasta el día de hoy, lo que la deja fuera de vigencia hasta que nuevas iniciativas aparezcan (Carranza et al, 2013, Tuesta 2016).

Respecto al caso de Chile, es interesante destacar otros dos esquemas de matching contributions existentes, concentrados en el colectivo de jóvenes con la intención de incorporarlos en el mercado formal de trabajo, y al mismo tiempo que aporten a sus pensiones. Esto se busca mediante incentivos tanto a la oferta como a la demanda de mano de obra. Por un lado, el Subsidio Previsional a los Trabajadores Jóvenes (SPTJ) es una subvención explícita a las aportaciones a la seguridad social que se incorporó en octubre de 2008, que suma el 50% de las aportaciones a la seguridad social al salario mínimo a través del empleador para abaratarle el coste de contratar jóvenes y, al mismo tiempo, incentivar las aportaciones al sistema de la seguridad social. Un segundo componente se incorporó en julio de 2011 mediante el pago al trabajador de una contrapartida por la misma cuantía, que tiene por objeto subvencionar las aportaciones. Von Gersdorff y Benavides (2013) encuentra efectos moderadamente positivos de estas medidas sobre la afiliación.

Los gobiernos, también han buscado instaurar los esquemas de incentivos a través de matching contributions fuera de los esquemas obligatorios de seguridad social, teniendo en cuenta que la mayoría de los países de ingresos bajos, y en varios de ingresos medios, la mayoría de los trabajadores están en el sector informal. Algunas geografías ofrecen cobertura voluntaria fuera de los esquemas obligatorios formales, dando incentivos para la participación a través de contrapartidas a cargo del gobierno. El caso de Colombia, descrito párrafos previos, calificaría también dentro de estas iniciativas, si bien el sistema prevé que el ahorro acumulado en los BEPS sea acumulado al ahorro del sistema obligatorio de pensiones. India y Tailandia cuentan con iniciativas interesantes en esta línea.

En el caso de India, menos del 10% de la población trabaja en el sector formal y lo hace fundamentalmente para el Estado. Ante esta realidad, la reforma de 2004 introdujo un plan de aportaciones definidas financiado para los nuevos funcionarios públicos, caracterizado por un mantenimiento de registros y una gestión de activos descentralizados y bajo esa misma estructura administrativa se constituyó un plan de matching contributions para todos los trabajadores del sector informal. En 2010 se puso en marcha esta iniciativa ofreciéndose una aportación del Estado de un matching de 1.000 rupias (20 USD) a todos los trabajadores que se registrasen y pagasen entre 1.000 y 12.000 rupias (entre 20 y 225 USD) anuales, independientemente de su renta. Un elemento importante de este esquema es el despliegue operativo recurriendo al mecanismo de “agregadores” en las poblaciones rurales para recaudar aportaciones, y con una estructura contable simplificada de bajas comisiones de administración (Palacios y Sane, 2013). Otros programas, han buscado reforzar estos primeros


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pasos en India, a través del esquema de Jan Dhan Yojana-Atal Pension Yojana. Este programa, que ha tenido una perspectiva de inclusión financiera, viene brindando facilidades al ahorro de corto y largo plazo, incorporando soluciones digitales y amplios puntos de acceso bancarios y no bancarios, que reduzcan los costos de transacciones de empleados y empleadores. Adicionalmente al complemento monetario otorgado por el gobierno a los trabajadores de 1000 rupias, se piensa implementar una reducción tributaria para los empleadores que hagan contribuciones en favor de las pensiones de sus empleados (Hemant, 2016) En el caso de Tailandia, se inició un plan nacional del tipo matching contributions para trabajadores del sector informal en 2012, donde pueden hacer depósitos individuales en cualquier momento, de un mínimo de 50 baht cada uno (2 USD). La contrapartida del gobierno y sus límites están graduados por edad: una contrapartida del 50% para personas de entre 15 y 30 años, hasta un máximo de 3.000 baht (unos 100 USD), del 80% para personas de 31 a 50 años, con un máximo de 4.800 baht (aproximadamente 155 USD), y del 100% para trabajadores de 51 a 60 años, con un límite de 6.000 baht (unos 200 USD) (Wiener, 2013).

Es interesante también ver el caso de China, que desarrolló desde el 2009 un esquema voluntario con estructuras de matching contributions para el sector rural, ampliándose luego al sector urbano. Estos esquemas proporcionan una pensión básica desde los 60 años si se ha cumplido un período de aportaciones de 15 años. Para ello, cada persona selecciona un nivel de aportación que fluctúa entre 100 y 500 yuanes (16 a 80 USD) anuales. Así mismo, las administraciones locales contribuyen brindando un matching de un mínimo de 30 yuanes (5 USD). El beneficio es el balance final obtenido., divido entre 139; es decir, asume una expectativa de vida de 12 años (Alonso et al, 2011; Dorfman et al, 2013).

4. ¿Funcionan o no funcionan los esquemas matching contributions?

¿Cómo saber si los principios económicos detrás de un matching contribution pueden funcionar en la realidad? Se ha hablado mucho de estos esquemas, e incluso se han implementado en diferentes países, pero la evidencia es aún escasa para dar una recomendación global. Este último punto es importante resaltar, porque la mayoría de casos donde hay evidencia estadística suficiente que permite mostrar resultados confiables –tanto por el detalle de la información, como por el período de tiempo en que ha sido puesto en marcha el programa- es en países desarrollados. Esto coloca también ciertos

cuidados al revisar los resultados pues la mecánica detrás del funcionamiento de los sistemas de pensiones en estos países puede ser muy diferente respecto a los sistemas de pensiones en países emergentes.

Los casos con los que mayor evidencia se cuenta son los de Estados Unidos, donde varios estudios se han aplicado sobre diferentes tipos de planes de pensiones voluntarios, auspiciados por empresas, que existen bajo el paragua de los esquemas 401(k), y los individuales bajo el IRA (Individual Retirement Account). Más recientemente se han venido incorporando evaluaciones parciales de otros programas interesantes como el KiwiSaver de Nueva Zelanda, el esquema Riester de Alemania y el NEST del Reino Unido.

La mayor parte de la evidencia empírica en los Estados Unidos del efecto del matching contribution sobre el ahorro, basados en experimentos naturales, es decir, analizando estadísticamente los cambios en el ahorro ante cambios en las tasas de contrapartida por parte del empleador, encuentran en su mayoría resultados positivos, de cierta manera consistente con los principios económicos discutidos en párrafos previos. Estudios como los de Andrews (1992), Dworak-Fisher (2008), Mitchell, Utkus y Yang (2007), Papke y Poterba (1995) van en dicha línea. No obstante, los estudios de evaluación de impacto y de experimentos de campo son menos concluyentes respecto a los efectos. Quizá uno de los más convincentes por la extensión del trabajo y la rigurosidad del mismo, es el trabajo de Engelhard y Kumar (2007), al tener en cuenta aspectos como la no linealidad de los incentivos sobre el ahorro; por usar datos de empresa con mucha detalles a nivel de la estructura del matching; así como datos de otros sustitutos de ahorro e incentivos con los que puede contar el trabajador. Este estudio encuentra que incrementar la tasa de porcentaje del matching en 25 puntos porcentuales incrementa la participación en un plan de pensiones en 5 puntos porcentuales lo que redunda en una contribución al plan en sólo US$ 365. Los autores concluyen que el matching es una política muy limitada para incrementar el ahorro para el retiro. Duflo et al (2006) realizando un experimento basado incentivos para el uso de la devolución de impuestos para abrir una Cuenta de Ahorro Individual (Individual Retirement Account-IRA) encuentra similares resultados. Otros estudios como los de Choi et al (2006) y Choi, Laibson y Madrian (2011) apuntan también al hecho de efectos positivos de los matching contributions, pero modestos. Madrian (2013) sugiere que los esquemas de matching contributions pueden ser útiles en tanto sean un refuerzo o complemento de otros incentivos más poderosos como el del enrolamiento automático.

En el caso de Alemania, como resultado de los ajustes paramétricos al sistema púbico con el fin de hacerlo financieramente sostenible, y la consecuente reducción de las tasas de reemplazo, el gobierno puso en marcha un programa


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de ahorro privado voluntario para la vejez con altos incentivos monetarios que buscaba premiar la contribución de los trabajadores alemanes con un conjunto de transferencias del Estado. Estas transferencias también iban asociadas a un conjunto de características económicas y familiares que se buscaban compensar. Se dio un tránsito progresivo desde contribuciones del 1% hasta el 4% con un matching similar por parte del gobierno. Así mismo, se trasladaba un conjunto de subvenciones básicas por año, así como una compensación por número de hijos en el núcleo familiar, más deducciones tributarias. Con todo ello, una persona podía llevarse eventualmente una compensación de casi US$ 5000 al año. Cabe señalar que adicionalmente, se brindaba un conjunto de flexibilidades a las cuentas que le permitía porcentajes de retiro para la compra de vivienda. De acuerdo al análisis de Börsch-Supan et al (2013) los sistemas Riester han logrado una penetración de cerca al 40% del porcentaje de trabajadores, superando a otros planes ocupacionales y esquemas individuales, demostrando claramente su éxito. Así mismo, se calcula que el Riester logrará complementar las tasas de reemplazo actuales del sistema público que están destinadas a reducirse, de tal forma que se mantengan por encima del 50%.

Otra geografía interesante que cuenta con cierta historia y datos es el caso de Nueva Zelanda con el esquema del KiwiSaver, que incorpora también un esquema de matching contributions sumado a otro conjunto de incentivos como el del enrolamiento automático. No hay estudio que haya logrado separar el efecto único del matching, ya que el efecto de todos los incentivos está mezclado en el resultado final que se observa hasta el momento. Este esquema voluntario que entró en funcionamiento en el año 2007, dentro del marco de enrolamiento automático con opción de salida, tiene una contribución del empleador al plan de pensiones del 2-3% de las ganancias, una contribución del gobierno, como capital semilla de aproximadamente US$ 700 anuales para cualquiera que quiera incorporarse (incluso menores de edad), más un matching del gobierno de un 50% del aporte que realice el trabajador. Adicionalmente, se permite que el trabajador pueda retirar dinero del fondo para la compra de vivienda, pero sin los subsidios de gobierno; pero en cambio el pertenecer al KiwiSaver le da la opción de beneficiarse de un subsidio de aproximadamente US$ 3500 anuales durante un período de 5 años. Al final el fondo de pensiones de KiwiSaver se encuentra subsidiado en un 40% por el gobierno. Rashbrooke et al (2013) encuentra que el sistema ha permitido que se beneficien 120 millones de neozelandeses que no hubiesen contado con este fondo adicional de no existir el KiwiSaver, cubriendo el 100% de la población elegible en todas las edades, es decir una cobertura completa.

Finalmente, el caso del Reino Unido es un caso relativamente reciente de incentivo masivo a la contribución voluntaria con miras a complementar las pensiones, considerando una población objetiva de 11 millones de ingleses que no están ahorrando para la vejez (Department for Work & Pensions, 2013). El objetivo es sumar a este esquema de manera automática a los trabajadores de todo tipo de tamaño de empresa, empezando inicialmente con las más grandes, y de manera progresiva acercarse a las de menores dimensiones en el año 2017. Se cree que el esquema llegará a cubrir esos 11 millones de individuos, de los cuales 9 millones estarán ahorrando por primera vez. El impacto estimado es que la cobertura en pensiones privadas, que actualmente está en poco más del 50% de los trabajadores, pase a ser casi del 90% en poco tiempo. Hay que recordar que el esquema es fundamentalmente uno de enrolamiento automático con posibilidad de renuncia (opt out) que cuenta con un matching por parte de la empresa, más un subsidio estatal. Hoy el trabajador contribuye con el 0,8% de sus ingresos, con un matching del empleador del 1,0% y un alivio fiscal de 0,2%. Pero, este llegará a ser, en el 2018, una contribución de 4% por parte del empleado, 3% del empleador, y un 1% de alivio fiscal. No se conocen efectos singularizados de solamente el incentivo de matching contributions actuales, pero el efecto general de la introducción del nuevo esquema viene siendo a la fecha muy alentador, contando ya con más de 2 millones de participantes (de los cuales más de 1 millón son trabajadores autónomos) con una renuncia al enrolamiento automático del sistema de sólo el 8,0% (NEST, 2015-a).

En los casos de los programas en América Latina, se deberían establecer cuanto antes, en especial para los programas más recientes, como los BEPS en Colombia, evaluaciones de impacto para evaluar sólidamente sus beneficios. Ello permitiría calcular su verdadera rentabilidad social, y eventualmente rediseñarlos ampliando el foco hasta la emergente clase media, intensificando el matching, o complementando los incentivos monetarios con beneficios en especie.

5. Lecciones de los esquemas matching contributions

La revisión de las diferentes experiencias en la implementación de incentivos de matching contributions, nos muestra que no existe una sola receta. En general, la manera en que estos se ponen en marcha dependerá en gran medida del tipo de sistema de pensiones que funcione en el país, de las condiciones fiscales, así como de aspectos idiosincráticos que marquen ciertas preferencias en las formas de implementar las políticas y los receptores de las mismas.


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Un aspecto relevante que nos deja como lección las experiencias revisadas es que es importante definir el objetivo que se persigue con un incentivo del tipo matching contribution: ¿se busca una mayor participación de los trabajadores?; ¿el objetivo es incrementar el ahorro actualmente existente en un sistema relativamente bien extendido?; ¿se desea focalizar la ayuda a colectivos cuya participación ha sido nula o poca satisfactoria?; ¿queremos implementarlo dentro de un sistema de pensiones obligatorias o voluntarias? Hemos visto en algunos de los casos que los impactos son diferentes dependiendo qué se busca, y que el matching contribution no sirve para todos los objetivos.

Otro aspecto que requiere enorme cuidado en el momento del diseño del matching, es pensar bien la forma de intervención sobre el comportamiento de los agentes económicos involucrados para que el objetivo sea cumplido, y si este objetivo es uno deseado por los agentes, porque en caso contrario los resultados pueden no ser los esperados. Una vez identificado que el objetivo es el deseado, es importante reflexionar sobre todas aquellas barreras que puedan estar bloqueando que el matching funcione, los que pueden ser no sólo temas de falta de ingresos para ahorrar en pensiones, sino también aspectos de tipo operativo tanto para la persona como para el empleador. La persona puede tener interés inicial para ahorrar en un plan de pensiones, pero quizá no sepa cómo hacerlo, los trámites son largos o le requieren presentar demasiada información. Por el lado del empleador, puede significar cargas administrativas que no desea para una pequeña empresa. Es importante por tanto que el matching que se incorpore “mueva” y alinee a todos los agentes donde la simplicidad para entender el mensaje debe ser la clave.

Asimismo, hay que evitar que estos sistemas sean esquemas de ‘buenas intenciones y malos resultados’, al convertirse en regímenes paralelos para informales que compiten con los sistemas contributivos de los países y que desincentiven la transición hacia el trabajo formal.

¿Quién brinda el matching y de qué manera llega a los agentes económicos? Es el gobierno quien lo provee de manera directa, o es de manera indirecta a través de incentivos fiscales para que las empresas brinden finalmente el matching. En muchos casos esto depende de la operatividad que sea más eficiente para el país; de la forma como factiblemente se puede envolver a los empleadores en los esquemas; y de la forma como funcione el sistema tributario en la geografía y que permita la aplicación de créditos fiscales de este tipo tanto para personas naturales como jurídicas.

Otra lección que nos dejan las experiencias de los matching contributions es que debemos aprender a dimensionar nuestras expectativas respecto al éxito que puede tener un incentivo monetario. Las experiencias observadas en los países que cuentan con mayor información nos ofrecen resultados mixtos, sobre todo en aquellos donde los datos se han podido obtener y trabajar con mayor profundidad y detalle. El matching contribution, por tanto, debiera ser entendido como uno más dentro de un “menú de incentivos” más amplio, donde el éxito finalmente dependerá de que se logre una combinación inteligente de intervenciones que permita finalmente generar el incentivo adecuado para lograr una reacción positiva de las personas hacia el ahorro para la vejez.


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PARTE 3Mercado de capitales y otras opciones de inversión

para las pensiones


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CAPÍTULO VIII


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Fondos de pensiones y mercados de capitales: carteras y rentabilidades

Fiona Stewart

El potencial de los fondos de pensiones para contribuir al mercado de capitales y al crecimiento económico se ha discutido de forma teórica y demostrado empíricamente. No obstante, las reformas de las pensiones han dado resultados decepcionantes en algunos países y no han tenido el impacto económico que se esperaba. En varios de estos casos, las carteras de fondos de pensiones han estado muy expuestas a activos a corto plazo, por ejemplo, bonos (principalmente emitidos por el gobierno) y depósitos bancarios. Esto, a su vez, ha generado rendimientos de la inversión por debajo de las expectativas y, por tanto, ha producido una renta potencialmente inadecuada para la jubilación. Este estudio analiza los posibles obstáculos normativos de la inversión a largo plazo de los fondos de pensiones, a la vez que propone la diversificación internacional y la creación de oportunidades de inversión locales para ayudar a la diversificación de la cartera y, en última instancia, a mejorar la obtención de pensiones seguras y adecuadas.

1. Fondos de pensiones, mercados de capitales y crecimiento

Después de la crisis financiera mundial de 2008, el tema de la inversión a largo plazo y la función de las instituciones como financiadoras de capital nacional para el desarrollo económico ha sido un asunto prioritario en las agendas de los responsables políticos. Los fondos de pensiones se consideran una importante fuente de financiación cuando los balances contables de gobiernos y bancos se contraen cada vez más.

Sólidos argumentos teóricos han vinculado el aumento de los activos de fondos de pensiones y el desarrollo del mercado de capital que, a su vez, sirve para aumentar las fuentes de financiación a largo plazo y el crecimiento económico. El FMI, junto con otros investigadores, han realizado varios


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estudios que demuestran los efectos macroecónomicos positivos de la reforma de las pensiones. Por ejemplo Karam et al. (2010), usando el Modelo Integrado Monetario y Fiscal Global (GIMF) del FMI, concluyen que: “las reformas de las pensiones públicas pueden tener un efecto positivo sobre el crecimiento tanto a corto plazo, impulsado por el aumento del consumo, como a largo plazo, debido a una menor deuda y déficit del gobierno, lo que atrae una mayor inversión.” Bijlasma et al. (2014), estudiando los países de la OCDE, observan que “El aumento del ahorro en pensiones produce unos mercados de capital más sólidos. Esto puede tener un efecto positivo sobre el crecimiento económico”. Davis y Hu (2008) también encuentran un vínculo directo entre los activos de pensiones y el crecimiento económico para las economías de los países de la OCDE y de los mercados emergentes.

Los investigadores también citan pruebas empíricas para apoyar la afirmación de que la reforma de las pensiones contribuye al crecimiento y desarrollo económico. Por ejemplo, se han encontrado efectos positivos de las reformas de las pensiones en América Latina: el ejemplo más conocido es Chile. Corbo y Schmidt-Hebel (2003) concluyeron que alrededor de un tercio del aumento del ahorro nacional de Chile en la década de 1990 y un cuarto del crecimiento del PIB se pueden explicar por la reforma de las pensiones, al igual que el incremento de un 0,5% del crecimiento medio del PIB real entre 1981 y 2001. Se encontraron efectos similares sobre la tasa de crecimiento del PIB a largo plazo para Colombia. También se han encontrado pruebas en economías en desarrollo de África, por ejemplo en Kenia.1

El vínculo entre la reforma de los fondos de pensiones y el desarrollo del mercado de capital también está bien documentado, sobre todo por el Banco Mundial,2 entre otros (ver Cuadro 1). Catalán et al. (2000) cita resultados que demuestran que el aumento de los inversores institucionales fomenta el desarrollo de los mercados de capital en los países de la OCDE; una conclusión respaldada por Aras y Muslumov (2005) para los mercados de la OCDE en la década de 1980 y 1990. Walker y Lefort (2003) documentan estas conexiones para los países de América Latina, mientras que Hryckiewicz (2009) y Cosmin et al. (2015) aportan pruebas empíricas de la conexión entre la reforma de los fondos de pensiones y el desarrollo del mercado de capital en los países de Europa Central y Oriental. Finalmente, Niggemann y Rocholl (2010) examinaron 87 reformas de la financiación de las pensiones en 57 países entre 1976 y 2007 y encontraron

1 Consulte Kipanga (2012) y Mungoma (2011).

2 Consulte Impavido et al (2000) e Impavido et al (2003)

que las reformas de la financiación de las pensiones produjeron un aumento de los mercados de acciones y bonos corporativos en relación al periodo anterior a las reformas y en relación a otros países sin dichas reformas, y que el efecto es especialmente importante en los mercados emergentes.

Cuadro 1: Efecto de la reforma de las pensiones sobre los mercados de capital en los países de América Latina

Dicho esto, también se ha observado que el efecto que tienen las reformas de las pensiones es más pronunciado una vez alcanzado un nivel básico de desarrollo del mercado financiero y que no se apreciará sin ciertas condiciones propicias.4 De hecho, Madukwe (2015) no encontró ningún vínculo entre las reformas de las pensiones en Nigeria y el crecimiento del mercado de capital, mientras que Kim (2010) encuentra resultados para los “países anglosajones, pero no para Europa continental o Japón”. Algunos estudios han encontrado los resultados menos profundos de lo que se pensaba inicialmente.5

3 Tomado de la presentación de Guillermo Arthur, Presidente de la Federación Internacional de Administradoras de Pensiones (FIAP) en el Foro global sobre pensiones privadas de IOPS / OCDE de 2012

4 Consulte por ejemplo Meng y Pfau (2010), Impavido et al. (2003) y Vitas (2000).

5 Consulte el estudio de Raddatz y Schmukler (2008) de los datos de Chile desde los años 1995-2005. La antigua investigación de la OCDE (1998) no apoyaba el vínculo, pero se realizó antes o poco después de que muchas de las reformas establecieran sistemas de pensiones financiados en América Latina, Europa Central y Oriental, etc.

Millones de USD antes y después de la reforma de las pensiones

Bonos corporativos Cédulas hipotecarias Capitalización del mercado bursátil

Chile(1980 vs. 2011)

57 31.000 800 40.000 72 270.000

Colombia(1993 vs. 2007)

240 11.200 0,01 37 7 102

México(1996 vs. 2011)

330 21.000 2.300 18.500 73.000 409.000

Perú(1992 vs. 2011)

0 5.800 0 27 1.700 82.000

Fuente: FIAP3


252 253

2. Distribución y rendimiento de los activos

A pesar de que estas conclusiones son en general positivas, también se han producido muchas decepciones. En demasiados países, las inversiones de los fondos de pensiones se concentran principalmente en bonos del gobierno y depósitos bancarios, lo que contribuye poco a la financiación a largo plazo de inversiones productivas y al crecimiento económico, y lo que genera rendimientos de la inversión por debajo de lo esperado y, por consiguiente, con impacto en las pensiones.

Las Estadísticas de pensiones globales de la OCDE6 muestran que en torno a la mitad de los activos de los fondos de pensiones de todo el mundo se concentran en letras y bonos, siendo la proporción significativamente mayor en países que no pertenecen a la OCDE (el 62% de los activos bajo gestión (ABG) totales). En cambio, en los países de la OCDE seleccionados (por ejemplo, Australia y EE. UU.) los fondos de pensiones distribuyen en torno al 50% de sus carteras en inversiones en acciones, mientras que en algunos países que no pertenecen a la OCDE (Albania, República Dominicana, Ghana, Costa Rica y Serbia) la exposición a las acciones es muy baja (por debajo del 10%) o realmente cero.7 Los depósitos y el efectivo también pueden ser considerables (llegando al 23,1% en la República Eslovaca, el 24,6% en Grecia y el 56,5% en Corea).8

6 Consulte los fondos de pensiones a junio de 2016 y las tablas estadísticas adjuntas http://www.oecd.org/finance/private-pensions/pensionmarketsinfocus.htm

7 Elevada distribución en renta variable de Polonia debido a los cambios normativos del 2o pilar en los últimos años. De los países no pertenecientes a la OCDE, Hong Kong, China, tiene una renta variable inusualmente elevada que llega a más del 60%.

8 Datos de 2013 (OCDE 2015b)

Gráfico 1 + 2: Distribución de activos de fondos de pensiones en las clases de activos seleccionadas (preliminar de 2015)

% de ABG en países de la OCDE y países no de la OCDE seleccionados

Las Estadísticas de pensiones globales de la OCDE también muestran que la concentración de la cartera en bonos y efectivo se produce sobre todo en los grandes fondos de pensiones públicos, fondos de previsión y fondos de la seguridad social que predominan en muchos mercados emergentes; a pesar de las demografías aún jóvenes de muchos de estos países.9 A menudo son la mayor fuente potencial de capital nacional a largo plazo de las economías en desarrollo. Tal como ha afirmado la OCDE,10 los fondos de la seguridad social y los fondos de reserva de pensiones públicos (PPRF) invierten y gestionan los excedentes de las contribuciones que solo se utilizarían en caso de que los pagos de beneficios superaran a las contribuciones, estabilizando así la financiación del sistema de jubilación público. En teoría, estos fondos no buscan obtener la rentabilidad a corto plazo que muchos otros operadores del mercado deben conseguir debido a sus objetivos de inversión. En la práctica, a menudo se invierten en gran medida en bonos del gobierno. La OCDE (2015b) señala que, en lo concerniente al rendimiento de estos fondos de pensiones públicos: “la concentración de estas carteras en instrumentos a corto plazo ha generado rendimientos de la inversión decepcionantes en algunos países.”

9 Chan-Lau (2004) observa lo mismo para los fondos de previsión de Asia.

10 Consulte OCDE (2015b).

Fuente: OCDE


254 255

Gráfico 3: Distribución de activos de grandes fondos de pensiones en 2014

Fuente: OCDE (2014b)

VTBComela

RSA Fund (2)Fonte (3)

PFA Pension (4)AES Fund

Azt Vitorul Tau (5)ING mandatory pension fund

Raifleisen AcumulareRaifleisen Mandatory Pension Funds

NO ACT/V and INO OPTM voluntary pension fundsSantander

Afore XXI BanorteBP JS Ketenagakejaan (6)

ERAFP (7)Endesa

PBZCO (8)Fonditel (9)

Fonchim (10)FAPES - BNDES (11,12)

Pension funds managed by CGD (13)AFP Provida (3)

AFP CuprumPension Fund Association

Menora MivtachimMakefel

AlectaPMT (14)

CPFA FundPFZW

OTPP (3,11)Ilmarinen

Banco BPI Pension FundABP (15)

OYAK (16)

Previ (17)

NYORS (18)

OMERSTelstra Superannuation Scheme (20)

United Nations Joint Staff Pension FundLACERA

Sentinel Retinement Fund (19)

Illinois SURS (21)Australian Super (22)

Massachusetts PRM (20)Sunsuper (22)

Health Employees Superannuation Trust Australia

0

USS

GEPF

CCCO

Renta fija Hedge funds OtroEfectivo y depósitos Capital privadoAcciones listadas Activo inmobiliario Inversiones en infraestructuras no listadas

0 20 40 60 80 100

Según las Estadísticas de pensiones globales, en su conjunto, la mayoría de los sistemas de pensiones de los países de la OCDE y de los países que no pertenecen a la OCDE seleccionados ha generado rendimientos de la inversión reales en los últimos años. No obstante, la variación del rendimiento es amplia y algunos países van a la zaga respecto al aumento de los salarios.11 Los países de la OCDE suelen tener el mejor rendimiento (carteras diversificadas que compensan unos tipos de interés nacionales bajos con un escaso aumento de los salarios tras la crisis financiera). Los sistemas de América Latina en general han generado rendimientos positivos, siendo los sistemas de Europa Central y Oriental los más rezagados.

Gráfico 4: Rendimiento de las inversiones reales a 7 años (2009-2015)

11 Rendimientos de la inversión tomados de las estadísticas de pensiones de la OCDE. Los rendimientos a 7 años de 2009 a 2015 se muestran para representar una muestra de países no pertenecientes a la OCDE más amplia posible. Los rendimientos frente al aumento de los salarios se muestran para el periodo de 2006-2013 según los datos disponibles de la base de datos de salarios de la OIT.

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8.0

7.0

6.0

5.0

4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

Fuente: OCDE, Estadísticas de pensiones globales


256 257

Gráfico 5: Rendimiento de las inversiones nominales -aumento de los salarios (2006-2013)

Tal como reconoce la OCDE, el rendimiento de los diferentes sistemas de pensiones se puede vincular a la composición de sus carteras. Tomando el porcentaje de activos de renta variable y de otro tipo como indicador del nivel de diversificación de las carteras, en general se obtienen rendimientos de la inversión reales cuando los fondos de pensiones se diversifican prescindiendo de activos a corto plazo como letras y bonos. La correlación se mantiene no solo para los países de la OCDE, sino también para regiones como Europa del Este, donde el rendimiento de la inversión ha sido relativamente decepcionante, pero también para América Latina, donde los planes de pensiones han funcionado relativamente bien.

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6.0

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4.0

3.0

2.0

1.0

0.0

-1.0

ITALY

MEXI

COFuente: Estadísticas de pensiones globales de la OCDE, Base de datos de salarios mundiales de la OIT

Gráfico 6: Diversificación de la cartera vs. rendimientos de la inversión reales, 2009-2015

Fuente: Estadísticas de pensiones globales de la OCDE


258 259

3. Impacto de la normativa

Existen muchos motivos de este énfasis en el corto plazo de la inversión de los fondos de pensiones. Entre ellos se incluyen unas condiciones macroeconómicas poco favorables (altas tasas de bonos gubernamentales que desincentivan la diversificación), una gobernanza deficiente y la falta de conocimiento y capacidad de inversión dentro de los fondos. La normativa también desempeña un papel importante.

Esto ocurre sobre todo en el caso de los planes de pensiones de contribuciones definidas (CD). El objetivo principal de cualquier sistema de pensiones es garantizar que los miembros reciban pensiones adecuadas cuando se jubilen. Aunque los planes de pensiones de prestaciones definidas (PD) tradicionales establecen con antelación cuáles serán los ingresos de la pensión y después intentan cumplirlos, un número cada vez mayor de planes de pensiones de contribuciones definidas (CD) acumulan una suma de activos que se pueden convertir en ingresos de la pensión de jubilación. Sin embargo, el importe de estos ingresos de la pensión no está predeterminado (y de hecho en muchos países que introdujeron pilares privados de CD, las fases de pago solo serán importantes dentro de muchos años y/o el marco legal para establecer la fase de pago todavía está en preparación). Esto frecuentemente hace que no solo la mayoría de proveedores de pensiones, sino también los reguladores y los propios partícipes del plan de pensiones se centren en la acumulación a corto plazo de activos de pensiones en lugar del objetivo a más largo plazo de garantizar unos ingresos adecuados para la jubilación. El riesgo de no conseguir este objetivo se puede denominar “riesgo de pensión”.12

La normativa sobre inversión de pensiones actual en la mayoría de los países sirve para reforzar este énfasis en la obtención a corto plazo de los rendimientos de la inversión en lugar de la generación de ingresos para la pensión a largo plazo. Esto puede deberse a una aplicación excesivamente estricta de las restricciones de las clases de activos (limitando el importe de una cartera que se puede invertir en ciertos activos de riesgo)13, que puede controlar la volatilidad de las rentabilidades, pero crear distorsiones en la gestión de activos, limitar las oportunidades de diversificación y perjudicar al rendimiento de la inversión.14

12 Para una metodología sobre el riesgo de pensión, consulte Berstein, Fuentes y Villatoro (2013).

13 Se pueden encontrar datos sobre las restricciones a la inversión en todo el mundo en la encuesta regular de la OCDE (OCDE 2015c)

14 Consulte Srinivas y Yermo (1999).

Vitas (1996) sostiene que las restricciones de la cartera puede que sean necesarias en las fases iniciales de la reforma de las pensiones cuando faltan gestores de activos cualificados y los mercados de capital carecen de fuerza y capacidad, porque los límites de distribución de activos son un modo de aislar los activos de los fondos de pensiones de los riesgos sistémicos y de las agencias de los mercados de capital. No obstante, cuando se desarrollan estos sistemas, los fondos de pensiones a menudo acaban controlando un porcentaje desproporcionado de algunos de los mercados de esos valores en los que tienen permiso para invertir. Srinivas y Yermo (1999) observaron que después que se relajaron los límites de inversión en la década de 1980, el rendimiento de los fondos de pensiones mejoró significativamente.

Las restricciones de las clases de activos en participaciones generalmente no son un factor vinculante en los países de la OCDE; con una distribución de la cartera muy por debajo de los límites en la mayoría de los países. No obstante, estos límites cuantitativos parecen más restrictivos en algunos países no pertenecientes a la OCDE (algunos de los cuales prohíben la inversión en renta variable por completo). Gráfico 7: Límites de cartera de la inversión de los fondos de pensiones en

acciones en los países de la OCDE seleccionados en 2013

Fuente: OCDE (2014a)

Inversión directa en activos Límite cuantitativo para la inversión en activos


260 261

Gráfico 8: Participación vs. límites de cartera de la inversión de los fondos de pensiones en acciones en países no pertenecientes a la OCDE en 2015

Aparte de las restricciones directas de las clases de activos, se ha afirmado que las distorsiones también aumentan cuando se combinan con referencias (o benchmarks) de mercado de rentabilidad relativas, que fomentan la imitación por parte de los gestores de fondos y normalmente se basan en medidas a corto plazo.16 El énfasis en la volatilidad a corto plazo se acentúa por la dislocación entre la fase de acumulación y desacumulación de las pensiones de CD. Esto es ilustrado por Blake et al. (2008) quien indica que ello es como viajar en dos aeronaves diferentes, una de las cuales le transporta durante el ascenso y la otra durante el descenso, teniendo que cambiar entre ellas en pleno vuelo.

15 Consulte los Fondos de pensiones de la Figura de junio de 2016 / Encuesta sobre normativa anual (OCDE 2015c)

16 Para un debate sobre el asunto, consulte Randle y Rudolph (2014) y la presentación de Viceira y Rudolph (2012) presentación “The Use of Guarantees on Contributions in Pension Funds”, Conferencia sobre ahorros contractuales del Banco Mundial, enero de 2012

Fuente: OCDE 15 Notas: límite de Colombia / Perú para el fondo de garantía moderado

Inversión en Acciones Límites para la inversión en Acciones

Costa Rica

Russia

Thailand

Bulgaria

Kenya

Colombia

Armenia

Lithuania

Hong Kong

0 20 40 60 80 100 120

También se juntan otros problemas normativos y de agencias que refuerzan el énfasis en la volatilidad a corto plazo de los proveedores de fondos de pensiones e impiden la diversificación total de las carteras en activos a largo plazo, incluidos problemas del agente-principal que permiten a los gestores de fondos obtener beneficios de la rentabilidad a corto plazo en lugar de ganancias a más largo plazo (sobre todo cuando las distribuciones conservadoras obtienen una recompensa casi igual que las distribuciones arriesgadas). Además, las comisiones a menudo se fijan basándose en la rentabilidad a corto plazo en lugar de en medidas a más largo plazo, y las normativas sobre contabilidad y solvencia en realidad incentivan las inversiones en activos líquidos a corto plazo.

Stewart (2014) señala que el conservadurismo a corto plazo integrado en la regulación del segundo pilar en los sistemas de Europa Central y Oriental es responsable de las carteras conservadoras, el escaso rendimiento y la falta de impacto en el mercado de capital, lo que contribuyó al abandono de estos sistemas desde la crisis financiera.17 El estudio también analiza cómo se podrían adaptar las normativas para fomentar los horizontes de inversión a largo plazo introduciendo referencias de mercado basadas en los resultados.18

Otra forma de regulación que puede distorsionar la inversión de los fondos de pensiones y que desvía las carteras a los instrumentos a corto plazo es el cambio entre proveedores. Los sistemas de pensiones abiertos de tipo CD que permiten a los miembros cambiar entre proveedores –a menudo a voluntad– deben tener carteras más líquidas para adaptarse a los flujos de salida inesperados. Esto de nuevo obliga a los fondos de pensiones a elegir instrumentos más líquidos a más corto plazo y no permite la diversificación total en clases de activos a más largo plazo, e impide que los fondos de pensiones tengan su impacto potencial en el desarrollo del mercado de capital. Musalem y Pasquini (2012), examinando el sistema de pensiones en 27 países entre 1990 y 2007, observan que: “los regímenes profesionales (e.g. planes empresariales o gremiales) suelen generar mayor rentabilidad que los regímenes de pensiones personales y los regímenes cerrados suelen generar mayor rentabilidad que los regímenes abiertos.”

En EE. UU. pueden encontrarse pruebas de dicho impacto en la diferencia entre la construcción de la cartera y la rentabilidad de la inversión de los fondos de

17 Consulte Schwarz y Arias (2014), Banco Mundial (2013) que plantean estas cuestiones también destacan que el motor principal tras las reversiones del segundo pilar fueron las presiones fiscales.

18 Continuando con la analogía de la aeronave, sin ellas, Blake et al. (2008) describen la gestión de los fondos de pensiones como el equivalente a preocuparse por las turbulencias de aire en un vuelo sin tener en cuenta si el avión va a llegar realmente a su destino.


262 263

pensiones de PD (cerrados) y de CD (abiertos) (consulte las figuras de CEM a continuación). También existe una diferencia en la distribución de activos entre los tipos de fondos en Australia. Los fondos minoristas abiertos muestran mayores niveles de efectivo y menor exposición a activos sin liquidez que los fondos corporativos e industriales cerrados. Al igual que con los regímenes de PD en comparación con los de CD de EE. UU., esto se traduce en mayores rentabilidades para los fondos corporativos e industriales en comparación con los fondos minoristas (Cuadro 2 y 3).

Cuadro 2: Combinación de activos y rendimiento de PD vs. CD en EE. UU.

Clase de activos(clasificada por rentabilidad)

Combinación de activos Rentabilidad

PD CD PD CDCapital riesgo 4% n/a 12,6% n/aActivos reales 5% n/a 9,3% n/aAcciones de capitalización reducida 6% 7% 10,2% 8,4%Acciones del empleador 0% 21% n/a 8,6%Renta fija 31% 10% 6,8% 6,7%Fondos de cobertura 2% n/a 7,7% n/aAcciones de gran capitalización de EE. UU. 26% 30% 6,8% 6,1%Acciones no de EE. UU. o globales 23% 7% 6,7% 6,5%Valor estable / certificados GIC n/a 17% n/a 4,9%Efectivo 2% 8% 2,9% 3,2%TOTAL 100% 100% 7,9% 6,9%Nº de observaciones 3.083 1.995

Fuente: CEM

Cuadro 3: Combinación de activos y rendimiento del tipo de fondo de Australia

Las pruebas iniciales de un estudio próximo a publicarse19 indican que unos mayores niveles de cambio entre proveedores en los sistemas de América Latina seleccionados están correlacionados con unos mayores niveles de inversiones a corto plazo. El análisis también muestra que los cambios de normativa (por ejemplo, dificultar el cambio) pueden tener un efecto positivo sobre la rotación y construcción de las carteras.

Proporción de activos % Corporativos Industriales Sector público Sector minorista TotalAcciones australianas 30 29 22 26 26Acciones internacionales 28 25 27 22 25Propiedad cotizada 1 1 4 4 2Propiedad no cotizada 7 10 6 2 7Renta fija australiana 14 6 7 15 9Renta fija internacional 6 5 7 7 6Efectivo 6 6 9 14 8Otros activos 8 19 18 9 16Total 100 100 100 100 100

Tasa de rentabilidad (2004-2013)

6,5% 6,7% 7% 4,9% 6%

Volatilidad 9 9,5 9,7 9,4 9,5

Fuente: APRA

19 Consulte Fuentes, Morales y Stewart (próximamente)


264 265

Cuadro 4: Correlación entre los activos a corto plazo y los flujos de fondos

Gráfico 9: Activos a corto plazo y flujos de los fondos de pensiones

Transferencias entre fondos Cambios dentro de los fondos Beneficios y pagosChile 0,53 -0,00 -0,00Colombia 0,86 -0,66 -0,06Costa Rica 0,23 -0,14 -0,81México 0,80 0,26 -0,84Perú 0,21 -0,29 0,14

Fuente: Fuentes, Morales y Stewart (próximamente)

En conclusión, la mejora de la regulación de las inversiones –por ejemplo, usar multifondos en lugar de límites a la inversión directa, eliminar las garantías de rentabilidad relativa, analizar comparativamente los resultados, medir el rendimiento y las comisiones durante un largo periodo de tiempo y reducir los incentivos del cambio frecuente– puede tener un efecto positivo sobre la construcción de la cartera de fondos de pensiones, permitiendo una mayor diversificación y, en última instancia, mayores rentabilidades de los fondos de pensiones.

4. Generación de oportunidades de inversión

Sin embargo, en los mercados emergentes el cambio de las normativas de inversiones por sí solo puede que no sea suficiente. Como se muestra, las normativas de inversiones por sí solas raras veces son vinculantes. Más bien es la falta de oportunidades de inversión lo que también se cita con frecuencia como un gran obstáculo para la diversificación de las carteras de los fondos de pensiones. Existe una gran diferencia entre los países en la capacidad de gestionar de forma eficaz los activos de pensiones y, en muchos de ellos, los mercados de capital nacionales carecen del tamaño y la liquidez necesarios para canalizar de forma eficaz estos fondos y ofrecer unas rentabilidades razonables. El subdesarrollo del mercado de capital significa que los fondos de pensiones permanecen demasiado expuestos a los bonos del gobierno y los depósitos bancarios, en especial si no se permite la inversión en el extranjero. Para generar oportunidades de inversión para los fondos de pensiones, se deberá tener en cuenta la exposición internacional y los instrumentos del mercado interno.

4.1. Diversificación internacional

El desarrollo de oportunidades de inversión es importante para usar estos fondos de forma productiva, pero en muchas economías, en especial las de los países más pequeños, no será posible absorber todos estos ahorros internamente. Será necesaria cierta diversificación internacional de los activos. La teoría clásica de selección de la cartera proporciona una justificación fundamental para la diversificación internacional: al ampliar el conjunto de activos potenciales, los inversores pueden aumentar potencialmente la rentabilidad e incluso reducir posiblemente los riesgos mediante la selección de activos complementarios con bajas correlaciones.

Fuente: Fuentes, Morales y Stewart – próximamente


266 267

Los beneficios de la diversificación internacional están bien documentados y existe un creciente conjunto de investigaciones que sostiene que aumentar la diversificación internacional mejora la rentabilidad de las inversiones de los fondos de pensiones –los fondos de pensiones de las economías desarrolladas20

y en vías de desarrollo. Por ejemplo, Pfau (2009) y Pfau (2011), aboga por la diversificación internacional, concluyendo incluso que: “de media, más de la mitad de las carteras de pensiones de los países con mercados emergentes deberían ser de activos internacionales para maximizar la utilidad esperada de los participantes en planes de pensiones moderados y conservadores.”21 La OCDE (1998) también concluyó anteriormente que: “los beneficios de la diversificación de la cartera global se aplican en especial a los activos de pensiones de los países en vías de desarrollo porque la volatilidad de la rentabilidad del activo es alta, mientras que la tolerancia al riesgo de los pensionistas es baja”.22 Davis (2002), después de estudiar las economías de la OCDE y las de los mercados emergentes seleccionados con sistemas de pensiones financiados, concluye que: “la inversión internacional permite una rentabilidad superior de la inversión en términos de riesgo y rendimiento”.

También se han realizado estudios que analizan el efecto de la desregulación de las restricciones a la inversión internacional de los fondos de pensiones en países individuales. Pfau (2009), estudió el impacto del sistema público de pensiones en Pakistán concluyendo que: “la diversificación internacional podría ayudar en gran medida a crear sostenibilidad para el sistema público de pensiones de Pakistán disponible para los trabajadores privados”. Hu et al. (2007) concluyeron que permitir la diversificación internacional, junto con otras desregulaciones de los límites de inversión, beneficiaría a los fondos de pensiones chinos. Swinkels et al. (2005), analizando el sesgo local de los fondos de pensiones letones, observaron (usando un análisis empírico) que la diversificación internacional reduce los riesgos de inversión de los inversores de pensiones letones y que los altos niveles de inversión local son subóptimos.

El informe de la OCDE (2015a) observa que en los países europeos y países con mercados de capital nacionales pequeños o sin ellos, los fondos de pensiones

20 Para ver el efecto sobre los fondos de pensiones en las economías desarrolladas, consulte, por ejemplo, Vanguard (2013), Fadhlaoui et al. (2009), entre otros.

21 Ajantha y Pfau (2011), también cuantifica los costes de prohibir la diversificación internacional.

22 Musalem y Pasquini (2012) señalan que una menor volatilidad de los rendimientos de las pensiones está asociada a las restricciones de la inversión en el extranjero.

tienen un elevado porcentaje (más del 30%) de inversiones en el extranjero –Kosovo a la cabeza con el 94,1%, los Países Bajos con el 81,7% y Estonia con el 77,7%. Las inversiones en el extranjero han estado aumentando en varios países (por ejemplo, la República Eslovaca, Israel, Chile, Bulgaria, Perú y la antigua República Yugoslava de Macedonia); en los países de América Latina la tendencia se atribuye a la relajación del límite normativo para las inversiones en el extranjero que se produjo en los últimos años. Gráfico 10: Inversiones en el extranjero de los países OCDE y no OCDE

seleccionados, 2014

Sin embargo, muchos países con mercados emergentes tienen normativas que limitan estrictamente la elección de inversiones para los fondos de pensiones, en algunos casos excluyendo por completo los activos internacionales, sobre todo en algunos países africanos. Algunos países de América Latina buscan distribuciones que lleguen o se aproximen a los límites (por ejemplo, en Perú una distribución de un 40% frente a un límite de un 42%).

Fuente: OCDE (2015a)

KosovoNetherlands

EstoniaLithuania

LatviaNamibia

ItalyBulgariaPortugal

Hong KongChile

SloveniaSwitzerland

PeruCanada

BotswanaNorway

United KingdomFYR of Macedonia

DenmarkIcelandJapanIsrael

South AfricaCzech Republic

MexicoCroatia

Papua New GuineaZambia

JamaicaRomania

Costa RicaColombiaThailand

Brazil

Slovak Republic

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0


268 269

Gráfico 11: Límites de la inversión en el extranjero como porcentaje de los activos gestionados

A menudo existe mucha resistencia a permitir la inversión en el extranjero de activos de fondos de pensiones porque los gobiernos y autoridades desean que los ahorros nacionales se usen para fines nacionales. Los factores macroeconómicos desempeñan un papel muy importante, incluido el régimen de cambio de divisas, los flujos de capital y la política y disponibilidad de divisas extranjeras que posee el banco central de un país. No obstante, la decisión del importe y la distribución de estas inversiones internacionales se debe realizar de un modo sistemático. Una consideración importante es la correlación entre el tamaño de los activos bajo gestión (ABG) de los fondos de pensiones como porcentaje del PIB nacional y el porcentaje de inversión en el extranjero necesaria. También se deben vincular otros factores, como el tamaño de los activos de los fondos de pensiones en comparación con el tamaño y volumen de los mercados de capital nacionales o los flujos de capitales y movimientos cambiarios, y el importe de la inversión en el extranjero permitido.

Fuente: OCDE (2015c)

908070605040302010

0

Chile

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India

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South

Afric

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Costa

Rica

Gráfico 12+13: ABG de fondos de pensiones como % del PIB vs. inversiones en el extranjero de fondos de pensiones como % de ABG

Chile es un buen ejemplo de país que ha aumentado más sistemáticamente sus límites para las inversiones en el extranjero, elevándolos a medida que han crecido los activos de fondos de pensiones y se han hecho demasiado numerosos para que los puedan absorber los mercados internos. Gráfico 14: Inversión en el extranjero de fondos de pensiones en Chile vs.

techo normativo

Fuente: Superintendencia de Chile

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%D

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3

Ago

-05

Abr

-06

Dic

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Ago

-07

Abr

-08

Dic

-08

Ago

-09

Abr

-10

Dic

-10

Abr

-04

Dic

-04

Inversión en activos extranjeros Límite a la inversión en activos en el exterior.

Fuente: Estadísticas de pensiones globales de la OCDE

40.0 60.0 80.0

ABG como % del PIB Inversiones en el exterior como % del ABG


270 271

4.2 Generación de oportunidades de inversión internas

Además de la diversificación a través de participaciones internacionales, algunos países han tenido más éxito que otros a la hora de generar oportunidades de inversión internas innovadoras para permitir a los fondos de pensiones diversificar sus carteras prescindiendo de instrumentos a más corto plazo, como los bonos del gobierno y depósitos bancarios, y realizando inversiones reales a más largo plazo, que tienen un efecto positivo sobre el desarrollo y crecimiento económico.

Los reguladores de América Latina han demostrado mayor determinación a la hora de generar oportunidades de inversión para sus fondos de pensiones, previendo la necesidad de dichos instrumentos como activos por el aumento de sus sistemas de ahorro obligatorio. Por ejemplo, Chile fue uno de los únicos tres países (junto con el Reino Unido y EE. UU.) que emitieron bonos del gobierno indexados a la inflación cuando iniciaron su sistema en la década de 1980. También se emitieron bonos de infraestructura (utilizando aseguradoras monolínea para garantizar el riesgo durante la fase de construcción) específicamente para satisfacer las necesidades de inversión de los fondos de pensiones.

En México, el regulador CONSAR ha desregulado gradualmente las restricciones a la inversión cuando se han creado inversiones alternativas para los fondos de pensiones. En julio de 2009 se realizaron significativos cambios de la normativa para crear un nuevo tipo de valores denominados CKD (Certificados de Capital de Desarrollo), que cotizan en la Bolsa Mexicana de Valores. Las fuentes de capital principales de estos instrumentos son los fondos de pensiones obligatorios mexicanos (o “Siefores”),23 parte de estos cambios de normativa consistió en modificar las reglas de inversión de los Siefores para permitir la posibilidad de realizar inversiones en capital privado, propiedades inmobiliarias y proyectos de infraestructura a través de la estructura de los CKD.24

Los CKD están diseñados para mejorar los proyectos de infraestructura (autopistas, aeropuertos, puertos, ferrocarriles, agua, electricidad, etc.); sector inmobiliario; minería; Pymes; proyectos de desarrollo tecnológico; proyectos de capital privado, etc. El sector más activo al que se aplican los CKD desde 2009 ha sido el sector inmobiliario alcanzando casi el 30% del total. La exitosa implementación de los CKD en México fue oportuna y estaba destinada no solo a diversificar los fondos de pensiones, sino también a financiar proyectos que pretendían fomentar el crecimiento y desarrollo económico.

23 Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro

24 Consulte Groenewold (2012), IFLR (2010) http://www.iflr.com/Article/2660162/Mexico-Institutional-private-equity-emerges.html

Gráfico 15: Participación por sectores del importe financiado por los CKD en 2009-2015

Los CKD están inscritos en el mercado de valores, lo que fomenta la disciplina y transparencia del mercado. Para garantizar que estos productos financieros sean consecuentes con los mejores intereses de los miembros, inversores, beneficiarios y otros grupos de interés, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) ha establecido una regulación específica relativa a la emisión de CKD, que incluye los derechos y obligaciones de los accionistas. Además, la CNBV ha desarrollado procesos de supervisión y vigilancia conforme a las mejores prácticas internacionales.26

A continuación se incluye un diagrama que explica una emisión de CKD en su forma más simple. Un gestor de fondos, en calidad de patrocinador, crea un fideicomiso emisor mexicano, que, a su vez, obtiene las aprobaciones necesarias de la autoridad reguladora de México, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, para emitir y ofrecer públicamente los CKD en México a través de la Bolsa Mexicana de Valores. El producto de la colocación de los CKD se invierte en las sociedades en cartera como renta variable, deuda o una combinación de ambas. A continuación, el fideicomiso emisor subscribe un acuerdo de gestión con un gestor de fondos, que es responsable de encontrar y recomendar inversiones. Una vez aprobadas y realizadas dichas inversiones, el gestor de fondos es responsable de administrarlas hasta que se complete su enajenación. El rendimiento de los CKD está vinculado al desempeño de las sociedades en cartera en las que invierte el fideicomiso emisor.

25 https://www.bmv.com.mx/docs-pub/reporteTrimestral/BMV4Q15_Engf.pdf

26 (OECD 2014) https://www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/G20-OECD-Report-Annex-Effective-Approaches-LTI-Financing-Sept-2014.pdf

Fuente: Bolsa Mexicana de Valores 25

Capital privado 24,8

Activos inmobiliarios 29,5

Infraestructura 23,8

Activos financieros

10,2

Energía 11,7


272 273

Gráfico 16: Ejemplo de emisión de CKD

Otros artífices de la diversificación de las carteras de fondos de pensiones fueron los REIT (Fideicomisos de inversión inmobiliaria) mexicanos o FIBRA creados en 2011. Antes del lanzamiento de estos productos, a los fondos de pensiones no se les permitía invertir directamente en activos inmobiliarios. Las FIBRA son fideicomisos cuyo propósito es emitir CPI (Certificados de Participación Inmobiliarios) y conseguir fondos de su colocación en mercados de capitales nacionales e internacionales, con el fin de financiar, adquirir y/o desarrollar proyectos inmobiliarios (industriales, comerciales o residenciales).28 La colocación de los CPI por parte de las FIBRA en la Bolsa Mexicana de Valores (o en los mercados de capitales internacionales) está respaldada porla cartera inmobiliaria compuesta por los activos en fideicomiso (junto con cualquier derecho de arrendamiento o fondo destinado a la financiación de la adquisición y/o desarrollo de proyectos inmobiliarios). Los titulares de los CPI también pueden negociarlos en el mercado secundario. La rentabilidad de las inversiones de los FIBRA se puede obtener de tres modos: dividendos generados por el arrendamiento menos los gastos de explotación (renta fija); rendimiento, mediante la obtención de beneficios en la Bolsa Mexicana de Valores; y, plusvalías. Las FIBRA se consideran instrumentos híbridos (renta fija y variable), porque los titulares reciben pagos periódicos (del arrendamiento) y pueden generar plusvalías, porque se pueden negociar en los mercados de capital. Las AFORES poseen el equivalente a 2.900 millones de dólares en FIBRA, o casi el 20% de toda la emisión de FIBRA. El siguiente diagrama explica una emisión de certificados CPI en su forma más simple.

27 http://www.iflr.com/Article/2660162/Mexico-Institutional-private-equity-emerges.html

28 A 31 de marzo de 2016, Fibra Uno –el primer FIRBA lanzado– tenía una cartera de 511 propiedades que sumaban unos 7 millones de metros cuadrados. Fibra Uno busca propiedades con las mejores ubicaciones, activos de alta calidad y diversificación de sectores geográficos, segmentos e inquilinos

http://en.fibra-uno.com/wp-content/uploads/2016/06/One-Pager-FUNO-22-Jun-16.pdf

Fuente: IFLR 27

CNBV Fideicomiso emisor

Sociedades encartera

Gestor de fondosEmisiónde CKD

BolsaMexicanade Valores

Inversiónen CKD

Fondos depensiones

Beneficiosde losCKD

29 https://www.bmv.com.mx/en/Grupo_BMV/Instrumentos_disponibles/_rid/965/_mod/TAB_CAPITALES

Gráfico 17: Ejemplo de emisión de certificados CPI - FIBRAS

La autoridad reguladora de las pensiones, CONSAR, enmendó una serie de provisiones de sus normativas para permitir la inversión por parte de las administradoras de fondos de pensiones, AFORES, en instrumentos estructurados como los emitidos por los CKD y FIBRA, así como exenciones fiscales relacionadas con estos productos. Como el entorno de las inversiones se desreguló, las carteras de los fondos de pensiones pueden haberse diversificado en consecuencia.

Gráfico 18: Normativas de inversión de fondos de pensiones en México

Fuente: Bolsa Mexicana de Valores 29

Sociedad

Proporcionabienes

inmobiliarios

Emisión decertificados CPI

Inversiónen CPI

Fondos depensiones

BolsaMexicana de

Valores

Entrega deCPI

Fondofiduciario

FIBRA

Fuente: CONSAR

Deuda

Efectivo

Acciones

"Securitización"

Materias Primas

"Securities" estructurados:CKDs (Capital Privado Mexicano)

y FIBRAS (REITs mexicanos)

19971 998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012


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En Namibia, se han creado estructuras similares para permitir la inversión de fondos de pensiones en activos no cotizados nacionales. La Ley de fondos de pensiones fue enmendada en 2014, ahora la Norma 28 exige que los fondos de pensiones y las compañías de seguros inviertan entre un 1,75% y un 3,5% en activos no cotizados localmente. Para apoyar a los inversores institucionales, también se aprobó la Norma 29, que crea Vehículos para fines especiales (SPV) que les permiten cumplir este requisito. Estos SPV deben tener un Consejo de administración independiente con responsabilidad fiduciaria respecto a los SPV y sus inversiones. Este Consejo debe nombrar gestores de fondos especialmente autorizados para administrar inversiones no cotizadas.30 Los SPV pueden invertir en deuda o renta variable según sus propios objetivos. Hasta ahora, la mayoría ha invertido en bienes inmobiliarios y deuda de Pymes. Las comisiones están en una media del 2-3% de ABG, lo cual es coste alto, pero el organismo regulador, NAMFISA, considera que el impacto total sobre los costes de los fondos de pensiones es limitado porque estos instrumentos solo significarán un pequeño porcentaje de la cartera total.

Gráfico 19: Distribución de la cartera de fondos de pensiones en Namibia en 2014

30 Se ha autorizado a un gestor de activos existente y los otros gestores recién aprobados tienen experiencia en otras jurisdicciones.

Fuente: NAMFISA

NS m

illion

3. Gobernanza

Finalmente cabe señalar que el fortalecimiento de la gobernanza y la gestión de los fondos de pensiones es una condición previa importante para la diversificación de sus carteras. La OCDE –junto con el Banco Mundial31– han afirmado que es un aspecto particularmente importante para los fondos de la seguridad social y los fondos de reserva de pensiones públicos (PPRF), que pueden sufrir la presión política, lo cual podría menoscabar la certidumbre percibida y el horizonte de inversión a largo plazo de la base de activos, influyendo directamente en sus decisiones de distribución de activos. La mejora de su gobernanza es la clave para desarrollar su capacidad de inversión e impacto.

Souto y Musalem (2012) crearon un “Índice de transparencia y gobernanza” para clasificar globalmente los fondos de pensiones públicos según un conjunto de criterios que se utilizan como indicadores de la buena gobernanza.32 Stewart (próximamente) intenta llevar este análisis un paso más allá vinculando la gobernanza de los fondos a la composición de sus carteras de inversión. Las conclusiones iniciales indican que la buena gobernanza y la rentabilidad de la inversión están vinculadas, y que los fondos mejor gestionados tienen carteras de inversión más diversificadas. Gráfico 20: Clasificación de transparencia y gobernanza de los fondos de

pensiones públicos vs. diversificación de las carteras

31 Consulte OCDE (2014b), Yermo (2008). Los informes anteriores del Banco Mundial sobre el tema incluyen Rajkumar y Dorfman (2011), Carmichael y Palacios (2003), Palacios (2002), Iglesias y Palacios (2000).

32 Los índices de referencia para la transparencia incluyen la publicación de un informe anual, los rendimientos de la inversión, etc. Los índices de la buena gobernanza incluyen los procedimientos de composición, contratación y de los miembros del órgano rector del fondo.

Fuente: Stewart – próximamente


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5. Conclusiones

El potencial de los fondos de pensiones para contribuir al mercado de capital y, por tanto, al crecimiento económico, se ha discutido de forma teórica y demostrado empíricamente. No obstante, las reformas de las pensiones han dado resultados decepcionantes en algunos países y no han tenido el impacto económico que se esperaba. Las carteras de fondos de pensiones de estos países han sufrido una gran exposición a activos a corto plazo, por ejemplo bonos (principalmente emitidos por el gobierno) y depósitos bancarios. Esto, a su vez, ha generado rendimientos de la inversión decepcionantes y, por tanto, ha producido una renta potencialmente inadecuada para la jubilación.

Existen muchos factores que explican esta falta de diversificación de las carteras de los fondos de pensiones y las normativas juegan un papel importante. Las restricciones de las clases de activos, que protegen a los partícipes de los fondos de pensiones de unas rentabilidades demasiado volátiles, pueden ser excesivamente estrictas, obligando a invertir en activos a corto plazo, lo cual no permitirá que los fondos ofrezcan rentabilidades adecuadas a largo plazo. Incluso cuando estas restricciones de las clases de activos no son el principal impedimento para la diversificación de la cartera, otros factores –desde incentivos para el gestor de inversiones o requisitos de garantías de rentabilidad relativa, hasta el cambio de proveedor– también pueden obligar a los fondos de pensiones a invertir en activos a más corto plazo. La mejora de la regulación de las inversiones –por ejemplo, usar multifondos en lugar de límites a la inversión directa, eliminar las garantías de rentabilidad relativa, analizar comparativamente los resultados, medir el rendimiento y las comisiones durante un largo periodo de tiempo, reducir los incentivos del cambio frecuente, etc.– puede tener un efecto positivo sobre la construcción de la cartera de fondos de pensiones, permitiendo una mayor diversificación y, en última instancia, mayores rentabilidades de los fondos de pensiones.

No obstante, más allá de las restricciones a la inversión, los fondos de pensiones de los mercados emergentes a menudo tienen dificultades para diversificar sus carteras debido a la falta de oportunidades de inversión. Esto se agrava si se restringe la inversión en el extranjero. Una combinación de límites razonables de las inversiones en el extranjero (basados en el tamaño de los activos de fondos de pensiones en relación con factores macroeconómicos y de mercado) y la deliberada creación de instrumentos innovadores de inversión nacionales pueden ayudar a que los fondos de pensiones produzcan los rendimientos de la inversión a largo plazo necesarios.

Finalmente, la mejora de la gobernanza de las pensiones –en especial los grandes fondos de pensiones públicos y fondos de la social seguridad que predominan en muchos mercados emergentes– es la clave para optimizar la seguridad, diversificación y rentabilidades.

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CAPÍTULO IX


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Elementos claves para la inversión de los fondos de pensiones en infraestructuras*

Javier Alonso, Alfonso Arellano y David Tuesta

Varios reguladores y responsables políticos de todo el mundo han participado en la búsqueda de formas de incentivar la inversión de los fondos de pensiones en proyectos de infraestructura. La mayoría de las recomendaciones procedentes de estos debates se han centrado en conceder más flexibilidad a los regímenes financieros de los fondos de pensiones para que puedan invertir en diferentes activos alternativos. Sin embargo, existen otros factores además de los problemas normativos, que hacen que sea difícil determinar la importancia de cada uno. Más aún, en la literatura no se ha discutido suficientmente el método cuantitativo adecuado para entender los factores que pudiera explicarlos.

El objetivo de este estudio es buscar respuestas a estas inquietudes realizando un análisis econométrico que arroje algo de luz sobre las diferentes variables explicativas que están afectando las decisiones de los fondos de pensiones respecto a invertir o no en infraestructura y aislar la importancia de los regímenes financieros.

En la siguiente sección, estudiaremos algunas de las razones por la que los fondos de pensiones invierten en proyectos de infraestructura, según la literatura. Tras esto, el texto abordará algunas de las complejidades de la decisión de un agente económico de invertir en infraestructura y los aspectos normativos especiales que regulan la inversión de fondos de pensiones en estos vehículos financieros. Más adelante, el estudio presentará la metodología y los datos que se van a usar para evaluar la importancia del régimen financiero normativo en comparación con otras variables pertinentes. Finalmente, presentaremos nuestras conclusiones.

* Este artículo es una extensión del desarrollado por los mismos autores bajo el título ‘Pension Fund Investment in Infrastructure and Global Financial Regulation,’ que aparece en el libro “Retirement System Risk Management: Implications of the New Regulatory Order” Editado por O. S. Mitchell, R. Maurer, and J. M. Orszag. Oxford University Press.


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1. Razones para invertir en proyectos de infraestructura

Según Alonso et al. (2016), Andrews y Wahba (2007), Weber y Alfen (2010) y Sawant (2010), existen varios motivos por los que los fondos de pensiones muestran interés en invertir en infraestructura. Entre estos motivos se incluyen el buen ajuste entre el horizonte a largo plazo hasta el vencimiento del proyecto de infraestructura y las carteras de los fondos de pensiones; el hecho de que la infraestructura suele funcionar como monopolios regulados naturales, lo que produce una cartera con unos valores de activos más estables; la escasa correlación entre los activos en proyectos de infraestructura y otras clases de activos financieros; la protección frente a la inflación; un buen equilibrio entre el riesgo y la rentabilidad y una mayor estabilidad del flujo de caja.

La decisión de incluir inversiones en infraestructura en una cartera de fondos de pensiones también debería depender de las características del pasivo de la pensión. El valor de un pasivo está relacionado con los pagos de beneficios previstos (futuras salidas de efectivo) y la tasa de descuento, lo que implica riesgos inherentes que podrían provocar volatilidades atribuibles a los salarios, la inflación y muchos factores no relacionados con el mercado. Los pasivos también muestran un crecimiento atribuible a los futuros costes de servicio y otros factores no relacionados con el mercado. La incertidumbre de los beneficios de las pensiones es muy variable según el grupo demográfico, con riesgos que pueden estar relacionados con el mercado. Por ejemplo, durante la reciente crisis financiera, muchos sistemas de beneficios definidos (BD) tuvieron problemas de financiación los cuales, teniendo en cuenta que los proyectos de infraestructura son inversiones a largo plazo podrían haber coincidido con la larga duración de los pasivos pensionarios (Della Croce 2012; Della Croce y Yermo 2013). Sin embargo, la accesibilidad a este tipo de inversiones también ha demostrado ser un problema en el pasado, sobre todo para pequeños planes de pensiones en el caso del Reino Unido (NAPF 2013).

No obstante, es importante tener en cuenta que la inversión en infraestructura es una empresa muy complicada, que requiere la alineación de varios grupos de interés diferentes: accionistas, entidades financieras, reguladores, compañías de seguros, promotores y operadores de proyectos de infraestructura, proveedores de materias primas y usuarios finales (Tuesta 2015). Además, es necesario un Vehículo para fines especiales para afrontar los diferentes riesgos y coberturas: construcción (retrasos, costes adicionales, fallos técnicos), operativo (producción insuficiente, aumento de los gastos, calidad del producto), contrato de suministro (déficit o exceso de suministro, interrupciones, precio de los suministros), mercados financieros (tasas de rentabilidad, moneda), fluctuaciones de los mercados (demanda, precio, retraso en los pagos) y política (expropiación, crisis política, normativa).

En consecuencia, puede resultar difícil para un fondo de pensiones afrontar todos estos problemas y riesgos. Para gestionar con eficacia una cartera de infraestructura, los fondos de pensiones deben invertir en capital humano y desarrollar un nivel de experiencia que se adecúe a las características del proyecto, funcionamiento del mercado y marco institucional.

Por ejemplo, según Inderst (2014), la disponibilidad de buenos proyectos en ocasiones es complicada debido a los diferentes procesos de financiación de proyectos existentes en los diferentes países y los aspectos técnicos específicos y riesgos inherentes de ese sector económico en particular. Existen también otros riesgos, incluidos los normativos, legales y de riesgo crediticio (OCDE 2014d). Los inversores en infraestructura pública necesitan unas normativas claras y estables, así como procedimientos contractuales eficaces (OCDE 2014b) pero el problema es que en muchos países los gobiernos cambian los términos contractuales de sus concesiones. Vistos todos estos aspectos, la presencia de herramientas de reducción del riesgo podría ser fundamental.

2. Régimen financiero de los fondos de pensiones que regula la inversión en vehículos financieros de infraestructura

Los fondos de pensiones de todo el mundo han tenido diferentes métodos de invertir en proyectos de infraestructura según la normativa financiera local. Una inversión de un fondo de pensiones se podría basar en acciones o deuda y también en si estos instrumentos se comercializan o no en un mercado organizado. En ocasiones, la inversión se usa directamente para crear la propia infraestructura, mientras que en otras es indirecta, a través de otros vehículos financieros. Las inversiones que tienen una relación directa incluyen, por ejemplo, préstamos de fondos de pensiones al promotor a través de bonos del proyecto o bonos de obligaciones, o teniendo una participación en uno o varios activos de infraestructura específicos a través de valores nuevos. Las inversiones indirectas se realizarían adquiriendo valores de sociedades cotizadas que se dedican al desarrollo de infraestructuras, o adquiriendo un fondo de inversión en infraestructura, cotizado o no. Considerando esta amplia gama de posibilidades, lo ideal sería establecer normativas específicas para cada proyecto, aunque esto es obviamente imposible, y ahí reside la dificultad de especificar normativas generales.

En varios países, los fondos de pensiones que han invertido en activos de infraestructura lo han hecho dentro de los límites impuestos por sus respectivas normativas sobre inversiones financieras, el grado de sofisticación de sus respectivos mercados de capital que permiten o prohíben este tipo de inversión y la posibilidad técnica del fondo de pensiones de acceder a la financiación de la infraestructura, de forma directa o indirecta. Cada país también adopta diferentes respuestas normativas a esta complejidad, que varían desde permitir una total flexibilidad para la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura hasta imponer restricciones.


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En este sentido, hemos desarrollado un índice compuesto para diferenciar el grado de flexibilidad normativa en cuanto a la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura (consulte el Apéndice 1). El Cuadro 1 muestra el índice de 68 países en orden descendente. En los primeros lugares de la clasificación están los países cuyo marco normativo para los fondos de pensiones es más predispuesto a la inversión en proyectos de infraestructura. La mayoría de los países que tienen un régimen financiero más flexible son países desarrollados, con Bélgica, Canadá, Irlanda y los Países Bajos a la cabeza. Australia y el Reino Unido se encuentran en el 8º y 9º puesto. Es importante mencionar que, además de las características de su marco normativo, Canadá y Australia son los países que más invierten en proyectos de infraestructura. Según Tuesta (2015), los fondos de pensiones australianos invierten un 8,6% de su cartera en proyectos de infraestructura mientras que Canadá invierte un 6,6%. En los 25 primeros lugares de esta clasificación hay algunos pequeños países con normativas favorables para los fondos de pensiones que invierten en proyectos de infraestructura, como Malawi y Jamaica, que no tienen un papel importante en este tipo de vehículos financieros. Como se explica más adelante, existen otros factores que deben tenerse en cuenta.

Cuadro 1. Índice de liberalización normativa de la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura

País Índice País Índice País Índice País ÍndiceBélgica 10.58 Suecia 7.93 Islandia 6.01 Zambia 4.91Canadá 10.58 Alemania 7.93 Jordania 6.01 Nigeria 4.57Irlanda 10.58 Corea 7.78 Suiza 5.68Países Bajos 10.58 Portugal 7.61 Brasil 5.68 Rumanía 4.57Gibraltar 10.58 Estados

Unidos7.59 Malta 5.66 República Checa 4.33

Malta 10.58 Hungría 7.22 Polonia 5.50 Albania 4.18Malawi 10.22 Grecia 6.80 Bulgaria 5.50 Colombia 4.18Australia 9.86 Mauricio 6.79 República Eslovaca 5.32 China 4.18Reino Unido 9.86 Austria 6.74 Armenia 5.31 Pakistán 4.18Israel 9.85 Italia 6.47 Federación Rusa 3.98Nueva Zelanda 9.83 Turquía 6.47 Costa Rica 5.29 Maldivas 3.79Noruega 8.71 Francia 6.43 Eslovenia 5.29 Egipto 3.74Japón 8.41 Tailandia 6.10 Tanzania 5.29 República Domi-

nicana3.38

Estonia 8.36 Trinidad y Tobago

6.07 Perú 5.29 Chile 3.07

Jamaica 8.31 Sudáfrica 6.07 Kenia 4.93 Uganda 3.02Luxemburgo 7.95 España 6.06 República de Macedonia 4.93 India 2.30Finlandia 7.94 México 6.04 Namibia 4.91 Ucrania 2.25

Fuente: Elaboración propia en base a OCDE (2014a)

3. Factores que afectan a la inversión en infraestructura: la prueba empírica

Como indicamos anteriormente, existen factores normativos y no normativos que pueden alentar o desalentar la participación de los fondos de pensiones en la financiación de infraestructura. En esta sección, proponemos un modelo para cuantificar los factores que son más importantes empíricamente.

3.1. Datos

Nuestros datos provienen de varias fuentes. La información sobre regulación de la inversión de las pensiones y aspectos del entorno institucional y empresarial está disponible en varias publicaciones de la OCDE y en el informe de World Economic Forum USA Inc. Para determinar qué variables podrían afectar a la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura, hemos usado tres conjuntos de variables.

El primer grupo de variables se recopiló del informe de la OCDE (2014a), con datos de diciembre de 2013. Este informe contiene información sobre todas las formas de restricción y regulaciones legales que afectan a la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura. Las variables se refieren a los límites de las inversiones en fondos de pensiones de la OCDE o no en varias categorías de activos (renta variable, bienes inmuebles, bonos, fondos de inversión minorista, fondos de inversión privados, préstamos y depósitos bancarios). También se ofrece información de si los activos son nacionales o extranjeros.

El segundo conjunto de variables se toma de World Economic Forum USA Inc. (2012), con datos del entorno institucional y empresarial, estabilidad financiera, servicios financieros no bancarios y acceso financiero. Un subconjunto se centra en la liberalización de las cuentas de capital y la calidad de la infraestructura general, ambas estandarizadas en una escala de uno (menor) a siete (mayor).

El segundo subconjunto está formado por un índice de la fortaleza de los derechos legales, un índice de la fortaleza de la protección del inversor y un indicador de la fortaleza financiera. Estos tres factores tienen valores de cero (peor) a 10 (mejor). El tercer subconjunto incluye el número de procedimientos necesarios para hacer cumplir un contrato (en número de días) y el porcentaje del número total de operaciones titulizadas (como porcentaje de titulizaciones totales).

Un conjunto de variables complementario está disponible en la OCDE (2014c), que hace un seguimiento de las tendencias del rendimiento financiero de los fondos de pensiones (activos, inversiones y estructura del sector). En particular,


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las variables seleccionadas hacen referencia a la importancia de los activos de fondos de pensiones como porcentaje del PIB, el porcentaje de bonos corporativos no financieros respecto a los bonos totales y la cantidad de activos de planes de pensiones de BD (Beneficio Definido) como porcentaje de los activos totales. El Cuadro 2 proporciona más información sobre estas variables.

Cuadro 2. Descripción de variables

DescripciónLiberalización de las cuentas de capital

Este índice mide el grado de liberalización de las cuentas de capital dentro de un país en 2012. Escala: 1 = menos liberalizadas, 7 = más liberalizadas

Índice de fortaleza de los derechos legales

Este índice mide cómo las leyes de garantía y quiebras protegen los derechos de los prestata-rios y prestamistas y, por tanto, facilitan el préstamo. El índice va de 0 a 10, las puntuaciones más altas indican que las leyes de garantía y quiebras están mejor diseñadas para ampliar el acceso al crédito (2011)

Número de procedimien-tos para exigir el cumpli-miento de un contrato

Esta variable es el número de pasos que se necesitaban en 2011 desde el momento en que el demandante presentaba una demanda ante el tribunal hasta el momento del pago

Índice de fortaleza de la protección del inversor

Este índice evalúa la fortaleza de la protección del inversor en 2011 en una escala del 0 (peor) a 10 (mejor)

Calidad de las infraestruc-turas en general

¿Cómo evaluaría la infraestructura general (por ejemplo, el transporte, telefonía y energía) de su país (media ponderada de 2011-2012)? 1= muy subdesarrollada, 7=extensa y eficiente para los estándares internacionales

Indicador de las fortalezas financieras

Media ponderada de la calificación de la fortaleza financiera de los activos bancarios en 2012

Porcentaje del número total de operaciones titulizadas

La media durante tres años de la suma de títulos respaldados por activos (ABS), cédulas hipo-tecarias (MBS), bonos de alto rendimiento y préstamos altamente apalancados como porcentaje de titulizaciones totales (2009-2011)

Importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía en la OCDE

Proporción de activos de fondos de pensiones respecto al PIB. Un fondo de pensiones es cual-quier plan, fondo o esquema que proporciona ingresos de jubilación. Países de la OCDE: 2013, países que no son de la OCDE: 2013, 2011

Bonos corporativos no financieros respecto a bo-nos y obligaciones totales en circulación (%)

Número total de bonos y obligaciones no financieros corporativos nacionales en circulación en comparación con el número total de bonos y obligaciones nacionales en circulación, corporativos y no corporativos

Activos de planes de pensiones de BD como % de los activos totales

Inversión total de los planes de BD / Inversión total

Fuentes: Elaboración propia en base a OCDE (2014a, 2014b, 2014c) y World Economic Forum USA Inc.

Como variable dependiente, hemos usado la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura y sus componentes (OCDE 2014b). Aquí, la inversión total en infraestructura incluye activos pertenecientes a sectores como el transporte, telecomunicaciones, servicios públicos y energía. Los fondos de pensiones pueden acceder a la infraestructura a través de diferentes canales y la inversión en infraestructura (como porcentaje de la inversión total) se puede dividir en tres categorías: capital no cotizado, capital cotizado y deuda (inversión en infraestructura total = capital no cotizado + capital cotizado + deuda).

Nuestra unidad de observación son los diferentes fondos de pensiones de cada uno de los países de nuestra muestra, no el propio país. Considerando la legislación de varios países (por orden alfabético, Armenia, Bulgaria, República Checa, Estonia, Finlandia, Alemania, Corea del Sur, Luxemburgo, Malta, Nigeria, Polonia, Federación Rusa y República Eslovaca), estos países tienen diferentes tipos de fondos de pensiones con diferentes condiciones de la normativa financiera y niveles de inversión. Para estudiar el efecto de la normativa financiera y el marco institucional en la ponderación de la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura, hemos usado un modelo Tobit. El uso de este modelo viene determinado por las características particulares de la variable dependiente. La variable dependiente solo se observa en un determinado intervalo, así que vemos una mezcla de observaciones con valores positivos y cero. Por lo tanto, la función de probabilidad debe tener en cuenta esta característica e implica complicaciones computacionales adicionales.

La normativa financiera está asociada al producto financiero estudiado. El gran número de variables comparadas con el pequeño número de observaciones y las limitaciones derivadas de la información sobre las variables requiere el uso de una metodología de componentes principales. Este procedimiento nos permite agrupar la información en dos indicadores: el límite de la cartera en categorías de activos nacionales y el límite de la cartera en categorías de activos extranjeros (consulte el Apéndice 1). El Cuadro 3 presenta las estadísticas descriptivas principales de todas las variables, teniendo en cuenta varias versiones de la variable dependiente: capital no cotizado, capital cotizado, deuda y suma total de los tres componentes (inversión en infraestructura total).


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Cuadro 3. Estadísticas descriptivas

Los fondos de pensiones pueden acceder a la infraestructura a través de diferentes canales. Hemos seguido a la OCDE (2014b) al estudiar la inversión en infraestructura en forma de capital no cotizado, capital cotizado y deuda, que hemos sumado para obtener la fracción de la inversión en infraestructura respecto a la inversión total. El valor medio muestra que la inversión de los fondos de pensiones en estos activos representa una pequeña parte del total, aunque varía en gran medida entre países. Varios fondos de pensiones no invierten nada en infraestructura, mientras que en algunos países como Portugal, Canadá, Brasil y Australia los fondos de pensiones tienen una importante participación en la infraestructura.

Si nos centramos en los límites de la cartera en las categorías de activos nacionales y extranjeros, el resultado indica que la inversión de los fondos de pensiones en las categorías de activos nacionales supera a la inversión en activos extranjeros.

Media Des. típ. Mín. Máx.Inversión en infraestructura total = capital no cotizado + capital cotizado + deuda

2.998 8.708 0.000 51.300

Capital no cotizado 1.329 5.215 0.000 32.800Capital cotizado 0.712 2.912 0.000 19.700Deuda 0.958 4.017 0.000 26.700Límite de la cartera en categorías de activos nacionales 5.835 2.754 0.000 10.579Límite de la cartera en categorías de activos extranjeros 1.917 2.522 0.000 9.848Liberalización de las cuentas de capital 5.201 2.018 1.000 7.000Calidad de las infraestructuras en general 5.017 1.033 2.830 6.640Índice de fortaleza de los derechos legales 6.458 2.120 3.000 10.000Índice de fortaleza de la protección del inversor 5.802 1.359 3.000 9.000Número de procedimientos para exigir el cumplimiento de un contrato

33.085 5.424 21.000 46.000

Importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía en la OCDE

23.603 34.980 0.000 166.300

Activos del plan de pensiones de BD como % de los activos totales

19.640 35.086 0.000 100.000

Indicador de la fortaleza financiera 4.559 2.011 0.000 9.000Bonos corporativos no financieros respecto a bonos y obligacio-nes totales en circulación (%)

6.494 11.168 0.000 36.210

Porcentaje del número total de operaciones titulizadas 2.061 7.154 0.020 53.630

Fuentes: Elaboración propia en base a OCDE (2014a, 2014b, 2014c) y World Economic Forum USA Inc.

La regulación es a menudo más exhaustiva para las categorías nacionales que para las extranjeras.

En cuanto a la liberalización de las cuentas de capital, que mide el grado de liberalización de las cuentas de capital dentro de un país, la media indica que el grado de liberalización es bastante alto (un valor de 5,2, con el 7 como valor máximo). No obstante, hay una gran desigualdad, como muestra el valor de la desviación típica.

La calidad de la infraestructura general tiene en cuenta el entorno empresarial y evalúa la infraestructura (transporte, telefonía, energía, etc.) del país. Se ha usado un índice estandarizado en una escala del uno (muy subdesarrollada) al siete (extensa y eficiente). La media indica que la infraestructura de los países analizados está desarrollada (5,8, con 6,64 como valor máximo), pero no alcanza unos niveles altos de eficacia. Los países con los mejores resultados para este índice son Suiza y Finlandia, mientras que los menos desarrollados en este aspecto son Rumanía, Tanzania y Nigeria.

El índice de fortaleza de los derechos legales analiza cómo las leyes de garantía y quiebras protegen los derechos de los prestatarios y prestamistas y, por tanto, facilitan el préstamo. Aunque la media de esta variable es 6,5, existen notables diferencias entre los países. Países como Kenia, Sudáfrica y el Reino Unido tienen un alto nivel de protección y, por lo tanto, acceso al crédito. Por el contrario, Brasil, Egipto, Indonesia, Italia, Portugal y la Federación Rusa presentan un índice bajo, lo que indica la vulnerabilidad y las dificultades para acceder al crédito.

En cuanto a la protección del inversor, el valor medio indica que la mayoría de los países se encuentran en torno a 6,0. Debemos resaltar la posición de algunos países, como Canadá, Colombia e Irlanda, donde el índice de protección casi alcanza el máximo, mientras que otros países, como Austria, Grecia y Suiza, presentan valores bajos para este índice.

El número de procedimientos necesarios para hacer cumplir un contrato mide el número de pasos desde el momento en que el demandante presenta una demanda ante el tribunal hasta el momento del pago. El valor medio indica que casi se necesitan 33 procedimientos. En general, los países varían entre 30 y 40 procedimientos, excepto algunos casos extraordinarios, como Irlanda, que solo requiere 21 procedimientos, frente a Pakistán e India, en donde se necesitan 46 procedimientos.


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La mayoría de los fondos de pensiones son pequeños en comparación con el tamaño de la economía, aunque existen notables diferencias entre los países. En la mayoría de los países, los fondos de pensiones representan menos del 10 por ciento de la economía pero en algunos, como Australia, Islandia, Países Bajos y Reino Unido, el tamaño relativo de los fondos de pensiones respecto a la economía supera el 100%.

También hemos medido los activos del plan de pensiones de BD como un porcentaje de los activos totales. El valor medio de esta variable indica que las pensiones de BD no están generalizadas, pero la gran desviación típica confirma las notables diferencias entre los países.

El indicador de la fortaleza financiera es la media ponderada de la calificación de la fortaleza financiera de los activos bancarios. La media es 4,6 y está comprendida entre cuatro y seis. Solo unos pocos países, como Canadá y Australia, tienen valores más altos.

En cuanto a la cuota de bonos corporativos no financieros en comparación con el número total de bonos y obligaciones en circulación, los datos indican un porcentaje muy bajo y una alta variabilidad. En la Federación Rusa y Corea del Sur, estos productos representan un 30% del total, mientras que para otros países este porcentaje es mucho menor.

El porcentaje del número total de operaciones titulizadas muestra la media a tres años de la suma de títulos respaldados por activos, cédulas hipotecarias, bonos de alto rendimiento y préstamos altamente apalancados como porcentaje de titulizaciones totales. Tal como sugieren la media y la desviación típica, existe una enorme disparidad entre los países analizados porque las titulizaciones representan menos del uno por ciento de las titulizaciones totales para la mayoría de ellos y alcanzan el 53,63% en EE. UU.

3.2. Modelo y resultado

Para incorporar la información sobre estas variables, el resultado de los modelos de regresión se presenta en el Cuadro 4 usando diferentes alternativas para la variable dependiente: inversión total en infraestructura; inversión en infraestructura a través de capital no cotizado; inversión en infraestructura a través de capital cotizado e inversión en infraestructura a través de deuda.

Cuadro 4. Estimaciones de los modelos usando diferentes alternativas para la variable dependiente

Notas: ***, **, * indica estimaciones significativas para el 1%, 5% y 10% respectivamente. El estimador robusto agrupado, con el país como variable de agrupación se usa en el proceso de cálculo.

Variable dependiente: inversión total en infraestructura Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3Límite de la cartera en categorías de activos nacionales 2.669 ** -1.828 -2.907 Límite de la cartera en categorías de activos extranjeros -0.452 -2.440 * -4.794 **Liberalización de las cuentas de capital 6.696 ** 13.486 ***Calidad de las infraestructuras en general -6.191 -20.183 **Índice de fortaleza de los derechos legales 3.975 * 4.816 **Índice de fortaleza de la protección del inversor -5.901 * -11.892 **Número de procedimientos para exigir el cumplimiento de un contrato -0.430 -1.784 Importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía en la OCDE

0.198 * 0.090

Activos de planes de pensiones de BD como % de los activos totales 0.058 0.018 Indicador de las fortalezas financieras 9.188 **Bonos corporativos no financieros respecto a bonos y obligaciones totales en circulación (%)

0.985 **

Porcentaje del número total de operaciones titulizadas 0.346 *Constante -34.365 *** 7.568 74.893 Número de observaciones 59 59 59Seudo R2 0.019 0.089 0.152Logaritmo de seudo-verosimilitud -81.099 -75.288 -70.127


Variable dependiente: capital no cotizado Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3Límite de la cartera en categorías de activos nacionales 1.298 * -1.409 -2.184 Límite de la cartera en categorías de activos extranjeros -0.150 -1.177 -2.362 **Liberalización de las cuentas de capital 3.815 ** 8.985 **Calidad de las infraestructuras en general 0.474 -6.757 Índice de fortaleza de los derechos legales 1.007 1.121 Índice de fortaleza de la protección del inversor -1.672 -4.545 Número de procedimientos para exigir el cumplimiento de un contrato 0.103 -0.827 Importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía en la OCDE

0.117 0.081

Activos de planes de pensiones de BD como % de los activos totales 0.007 -0.027 Indicador de las fortalezas financieras 3.454 Bonos corporativos no financieros respecto a bonos y obligaciones totales en circulación (%)

0.783 **

Porcentaje del número total de operaciones titulizadas 0.237 *Constante -19.997 *** -28.474 11.024 Número de observaciones 59 59 59Seudo R2 0.014 0.081 0.149Logaritmo de seudo-verosimilitud -69.170 -64.438 -59.710


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Variable dependiente: capital cotizado Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3Límite de la cartera en categorías de activos nacionales 0.686 -1.416 -1.907 Límite de la cartera en categorías de activos extranjeros 0.645 -0.225 -1.464 Liberalización de las cuentas de capital 3.230 ** 5.701 **Calidad de las infraestructuras en general -2.438 -9.060 *Índice de fortaleza de los derechos legales 2.638 3.410 *Índice de fortaleza de la protección del inversor -2.033 -6.098 **Número de procedimientos para exigir el cumplimiento de un contrato -0.189 -0.504 Importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía en la OCDE

0.021 -0.075

Activos de planes de pensiones de BD como % de los activos totales 0.081 0.105 Indicador de las fortalezas financieras 5.634 **Bonos corporativos no financieros respecto a bonos y obligaciones totales en circulación (%)

0.209

Porcentaje del número total de operaciones titulizadas 0.199 Constante -18.411 *** -10.682 13.131 Número de observaciones 59 59 59Seudo R2 0.009 0.104 0.151Logaritmo de seudo-verosimilitud -44.764 -40.476 -38.330


Variable dependiente: deuda Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3Límite de la cartera en categorías de activos nacionales 1.571 ** -0.665 0.233 Límite de la cartera en categorías de activos extranjeros -1.689 -2.243 * -5.397 **Liberalización de las cuentas de capital 2.830 1.081 Calidad de las infraestructuras en general -4.800 -13.934 ***Índice de fortaleza de los derechos legales 3.684 ** 1.291 Índice de fortaleza de la protección del inversor -4.714 * -7.361 **Número de procedimientos para exigir el cumplimiento de un contrato -1.418 * -2.512 **Importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía en la OCDE

0.074 -0.091 **

Activos de planes de pensiones de BD como % de los activos totales 0.056 0.145 *Indicador de las fortalezas financieras 8.337 ***Bonos corporativos no financieros respecto a bonos y obligaciones totales en circulación (%)

-1.503

Porcentaje del número total de operaciones titulizadas 0.396 **Constante -24.825 *** 44.344 131.072 **Número de observaciones 59 59 59Seudo R2 0.043 0.152 0.277Logaritmo de seudo-verosimilitud -45.565 -40.362 -34.435


El Modelo 1 incluye como regresores solo las variables de la normativa financiera. Las estimaciones del coeficiente para el límite de activos de la cartera indican que una reducción de los límites de los activos nacionales aumenta significativamente la inversión en infraestructura como porcentaje de la inversión total. Se observa el mismo efecto si consideramos como variable dependiente cada uno de los diferentes vehículos financieros para invertir en infraestructura, excepto para el capital cotizado. El efecto no es estadísticamente distinto de cero en el caso de los límites de los activos extranjeros para cualquier alternativa que se considere. Por tanto, la restricción principal de la inversión en infraestructura por parte de los fondos de pensiones proviene de los activos nacionales. Este resultado sugiere que existe un margen de actuación en el campo de la normativa financiera.

El Modelo 2 incluye variables de la normativa financiera, así como otras variables asociadas a la normativa general, legislación, factores institucionales y características del plan de pensiones. El efecto de la normativa financiera sobre el porcentaje de la inversión total en infraestructura ahora se vuelve negativo en ambos casos –activos nacionales y extranjeros– pero es insignificante para la opción nacional y ligeramente significativo para los activos extranjeros. También se observa este efecto si consideramos como variable dependiente la inversión en infraestructura a través de deuda, mientras que si consideramos el capital cotizado y no cotizado como variables dependientes no se producen estimaciones significativas. La importancia de otros factores también determina la relación entre la normativa financiera y las decisiones de inversión, que no depende exclusivamente de los límites de la cartera.

El grado de liberalización de las cuentas de capital, el índice de fortaleza de los derechos legales, el índice de fortaleza de la protección del inversor y la importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía ejercen una significativa influencia positiva sobre el porcentaje de la inversión total en infraestructura. También se observa el efecto de la liberalización de las cuentas de capital cuando la inversión en infraestructura a través de capital no cotizado y cotizado se consideran como las variables dependientes. La influencia del índice de fortaleza de los derechos legales se observa al invertir en instrumentos de deuda. En cuanto a la importancia de los fondos de pensiones en relación con el tamaño de la economía, la definición de la propia variable indica el resultado obtenido: las estimaciones son positivas para los tres componentes pero son sólo significativas si se toman todos los vehículos financieros en su conjunto.

El índice de protección del inversor tiene un efecto negativo ligeramente significativo sobre el porcentaje de inversión total en infraestructura. Este efecto


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también aparece si se considera como variable dependiente solo el componente de deuda. Una posible explicación reside en el equilibrio entre los niveles de protección y las oportunidades de inversión del fondo de pensiones, frente a otros inversores en el contexto de la infraestructura, sobre todo en el caso de la deuda.

El porcentaje de deuda también se ve afectado negativamente por el número de procedimientos necesarios para hacer cumplir un contrato, aunque el efecto es solo ligeramente significativo. El resto de variables consideradas no generan efectos que sean estadísticamente distintos de cero en el porcentaje de inversión total en infraestructura y sus componentes.

En el Modelo 3 se incluyen más detalles relativos al sistema financiero. El resultado reafirma nuestros comentarios del Modelo 2 en el caso de los límites de la cartera (incluido un importante nuevo efecto negativo sobre el porcentaje de inversión en infraestructura en capital no cotizado), la liberalización de las cuentas de capital, el índice de fortaleza de los derechos legales (con un cambio del efecto entre la deuda y el capital cotizado), el índice de fortaleza de la protección del inversor (incorporando un importante nuevo efecto positivo sobre el porcentaje de capital no cotizado) y el número de procedimientos necesarios para hacer cumplir un contrato.

El efecto sobre el porcentaje de inversión total en infraestructura de la importancia de los fondos de pensiones en la economía es insignificante. El resultado es compatible con la compensación de los diferentes efectos entre los componentes. Este efecto de compensación también aparece en el porcentaje de activos del plan de pensiones de BD de los activos totales.

Un nuevo efecto importante (y negativo) sobre la inversión total en infraestructura (así como sobre el capital cotizado y la deuda) se muestra mediante la calidad de la infraestructura general. La búsqueda de áreas de inversión rechaza la infraestructura cuando se reducen las opciones de obtener una alta rentabilidad económica en esta área.

Las variables relacionadas con el sistema financiero tienen unos coeficientes bastante positivos cuando la inversión total en infraestructura es la variable dependiente, estableciendo una relación directa entre la flexibilidad, tamaño y grado de desarrollo de los mercados financieros y el nivel de inversión de los fondos de pensiones en infraestructura. Esta explicación se puede extender a los componentes de la inversión total en infraestructura: el aumento del indicador de las fortalezas financieras mejora el porcentaje de inversión en instrumentos

de capital cotizado y deuda; el porcentaje de inversión en capital no cotizado aumenta si se incrementa el porcentaje de bonos corporativos no financieros respecto al total de bonos y obligaciones en circulación y el porcentaje del número total de operaciones titulizadas también aumenta la importancia de la inversión en infraestructura en forma de capital no cotizado y deuda de la inversión total.

4. Conclusiones

Existe un intenso debate global sobre la importancia de mejorar la rentabilidad de la cartera a largo plazo. En este sentido, el régimen regulador de los fondos de pensiones en todo el mundo está más predispuesto a la idea de invertir en proyectos de infraestructura, a raíz de los casos conocidos de Australia y Canadá. ¿Qué importancia tiene el régimen regulador de los fondos de pensiones para la inversión en proyectos de infraestructura? El análisis estadístico realizado en este estudio nos ofrece interesantes perspectivas.

Si controlamos todas las variables pertinentes, encontramos que la inversión total de los fondos de pensiones en infraestructura a través de diferentes vehículos financieros (deuda, capital cotizado y capital no cotizado) se ve afectado negativamente por la rigidez del régimen financiero de los planes de pensiones. Observamos que la restricción tenía un efecto negativo estadísticamente significativo sobre la inversión en infraestructura a través de instrumentos financieros nacionales. Si analizamos el efecto de la normativa financiera sobre cada uno de los vehículos financieros, encontramos importantes efectos negativos a causa de una mayor rigidez, sobre todo en los instrumentos de deuda. Por otro lado, la normativa financiera tiene importantes efectos negativos sobre la inversión en proyectos de infraestructura extranjeros en el caso de los vehículos de capital cotizado y deuda. Desde esta perspectiva, es lógico que los responsables políticos concedan cierta flexibilidad para permitir la posibilidad de aumentar la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura.

No obstante, otras variables parecen ser igual o más importantes. De nuevo, si consideramos como variable dependiente todos los vehículos financieros en su conjunto para invertir en proyectos de infraestructura, el efecto positivo sobre la liberalización de las cuentas de capital de un país es estadísticamente significativo. De forma similar, las variables relacionadas con la fortaleza de los derechos legales y el sistema financiero nos proporcionan conclusiones parecidas. Se observan conclusiones generales similares si nos centramos por separado en instrumentos de capital cotizado, capital no cotizado y deuda, aunque existen particularidades para cada instrumento. Esto


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destaca la importancia de que un país aplique unas políticas económicas e institucionales responsables.

Nuestro análisis estadístico también subraya la importancia de aumentar la profundidad y especialización de los mercados financieros. Hemos observado significativos efectos positivos de la importancia cuantitativa de los bonos y títulos corporativos no financieros. En este sentido, es importante subrayar que un mercado más especializado proporciona más espacio para diseñar estructuras financieras adecuadas para la inversión en infraestructura.

Las normativas sobre pensiones de todo el mundo están cambiando para que los fondos de pensiones participen cada vez más en proyectos de infraestructura. Australia y Canadá tienen un marco normativo que los estimula a invertir con gran flexibilidad y aparentemente con éxito. Actualmente se están celebrando conversaciones en Europa en el contexto del desarrollo de una Unión de los mercados de capital, en un intento de la UE de abordar los problemas normativos de los diferentes países. En América Latina, se han desarrollado vehículos financieros especiales para que los fondos de pensiones puedan invertir en infraestructura, sobre todo en México. Según nuestros resultados, es conveniente que los países continúen por esta senda, pero no deben ignorar la enorme importancia de los aspectos macroeconómicos, financieros e institucionales.

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Apéndice 1. Medición de la flexibilidad normativa de la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura a través de un índice sintético

En un intento de homogeneizar y estandarizar las diferentes normativas sobre inversión de los fondos de pensiones en infraestructuras, hemos creado un índice que mide la disponibilidad o facilidad que tienen estos fondos para realizar este tipo de inversión. Hemos utilizado el Análisis de Componentes Principales (ACP), que es una técnica estadística para la reducción de datos. El ACP usa una transformación ortogonal para convertir un conjunto de observaciones de variables posiblemente correlacionadas en un conjunto de valores de variables linealmente no correlacionadas denominados componentes principales.

El ACP se define matemáticamente como una transformación lineal ortogonal. Esta transformación se define de forma que el primer componente principal tenga la mayor varianza posible (y represente así la mayor parte de la variabilidad de los datos posible) y cada componente sucesivo tenga, a su vez, la mayor varianza posible con la limitación de que es ortogonal respecto a los componentes precedentes.

Los informes de la OCDE (2014a) detallan las normativas de cada producto financiero que describen las diferentes formas de restricción y normativa legal de los fondos de pensiones. Los productos son renta variable, bienes inmuebles, bonos, fondos de inversión minorista, fondos de inversión privados, préstamos y depósitos bancarios. Hemos usado cuatro códigos diferentes para cada producto (no se permite la inversión, se permite con restricciones, se permite con restricciones y excepciones en algunos casos particulares y se permite sin restricciones). Por lo tanto, un valor más alto de este indicador (para cualquier producto) implica un mayor grado de flexibilidad. Las leyes de cada país también distinguen entre los límites de la cartera en la inversión de los fondos de pensiones dentro (_in) o fuera (_out) del país usando siete categorías de activos.

El procedimiento del ACP nos permite agrupar la información sobre los siete productos en dos indicadores, el límite de la cartera en categorías de activos nacionales y el límite de la cartera en categorías de activos extranjeros:

Límite de la cartera en categorías de activos nacionales = 0,3850×Renta variable_in + 0,3640×Bienes inmuebles_in + 0,3863×Bonos_in + 0,3896×Fondos de inversión minorista_in + 0,3832×Fondos de inversión privados_in + 0,3603 ×Préstamos_in + 0,3763×Depósitos bancarios_in


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Límite de la cartera en categorías de activos extranjeros = 0,3992×Renta variable_out + 0,3439×Bienes inmuebles_out + 0,4142×Bonos_out + 0,4113×Fondos de inversión minorista_out + 0,3615×Fondos de inversión privados_out + 0,3111 ×Préstamos_out + 0,3927×Depósitos bancarios_out

Los valores de las ponderaciones de estas dos fórmulas corresponden al resultado obtenido por el primer componente principal (vector propio) para cada conjunto de productos. Las ponderaciones en ambos casos son similares entre los productos financieros, aunque las diferencias parecen ser mayores en las categorías de activos extranjeros.

El resultado muestra que los países cuyas normativas permiten la inversión de los fondos de pensiones en infraestructura son de origen anglosajón, seguidos por los del Norte de Europa y Japón. Muchos países desarrollados tienen una legislación restrictiva, incluida España, Francia, Italia y Suiza. En las regiones en vías de desarrollo, especialmente en África y algunos países de América Latina, se aplican unas normativas muy restrictivas.

CAPÍTULO X


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Hipotecas inversas: alternativa de inversión y desacumulación de cara a la jubilación

Carmen Hoyo

En el Perú, aproximadamente 2 millones de personas son mayores de 65 años. De éstos, cerca de la mitad (43%) no tienen un ingreso mensual para su vejez, un 27% recibe una pensión del sistema nacional contributivo (SNP), un 23% recibe una pensión del sistema nacional no contributivo (Pensión 65) y sólo un 7% recibe una pensión del sistema privado de pensiones (SPP)1. Esta situación es aún más grave si se considera además, que aquellos que cuentan con cobertura previsional recibirán una pensión insuficiente para sufragar sus gastos en la vejez. En este contexto, resulta fundamental buscar mecanismos de solución para atender las necesidades de los adultos mayores, quienes ya no tienen la capacidad de generar recursos adicionales para su subsistencia.

Ante esta situación, las políticas públicas en materia previsional debieran estar enfocadas en mejorar no sólo los esquemas formales de pensiones, sino también en facilitar mecanismos financieros que permitan generar flujos adecuados de ingresos para la vejez, a partir de otros activos.

En este sentido, los activos inmobiliarios representan un ahorro importante de las familias con el que llegan a la etapa de retiro, por lo que algunos países han desarrollado el mercado de hipotecas inversas (también llamadas hipotecas revertidas) como alternativa para generar flujos de ingresos líquidos durante la jubilación, surgiendo como respuesta a la problemática de una mayor longevidad de la población y a la falta de recursos en la tercera edad, sobre todo cuando la pensión no alcanza para dar una cobertura óptima a los adultos mayores.

La hipoteca inversa (HI) es un producto financiero diseñado para adultos mayores propietarios de un inmueble, que permite convertir a dinero el valor

1 De acuerdo con información de la Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones


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patrimonial que representa la propiedad de su vivienda, sin perder la titularidad de la misma. Consiste en un préstamo cuya devolución es exigible hasta el momento de fallecimiento del titular, teniendo como garantía un inmueble y permitiendo al propietario continuar habitando en la vivienda hasta su fallecimiento, momento en el que los herederos pueden optar por pagar el préstamo y recuperar el inmueble o bien no hacerlo, en cuyo caso el acreedor ejecutará la garantía (adjudicar o vender el inmueble) para liquidar la deuda y, en caso de existir un remanente, entregarlo a los herederos.

De esta forma, una persona que no está interesada en dejar su propiedad como herencia, puede recibir un flujo de dinero mientras utiliza su vivienda hasta que fallezca. El capital prestado puede ser dispuesto mediante una sola suma de dinero o mediante pagos periódicos durante un periodo limitado de tiempo o durante toda la vida (renta temporal o renta vitalicia).

En el caso particular del Perú, de acuerdo con información de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 2015, realizada por el Instituto Nacional de Estadística e Informática, alrededor del 70% de los hogares son propietarios de su vivienda, lo que indica una potencialidad a futuro de convertir el patrimonio inmobiliario en recursos líquidos para la etapa de retiro.

El monto del préstamo dependerá de la edad del prestatario, de las tasas de interés y del precio de la vivienda. Para obtener una HI no se necesita comprobar un ingreso mínimo o contar con un historial crediticio satisfactorio, dado que el pago se garantiza solamente con el valor de la casa que el pensionista ya posee. Según Caplin (2002), las HI benefician a los propietarios de inmuebles, dado que muchos de ellos no reúnen los requisitos tradicionales –ingresos comprobables, edad máxima- para tener acceso a un préstamo hipotecario de liquidez convencional o no tienen los recursos necesarios para contratar una renta vitalicia.

La HI representa una alternativa interesante para las personas en la etapa de retiro por varias razones. En primer lugar, las dificultades que tienen los sistemas de pensiones (públicos o privados) para otorgar ingresos suficientes al retiro; en segundo lugar, los incrementos en la esperanza de vida se están presentando de manera cada vez más acelerada, lo que va generando ajustes (a la baja) en los beneficios pensionarios de las futuras generaciones. En tercer lugar, en el Perú existe un gran porcentaje de personas en edad de trabajar que simplemente no ahorran en ningún sistema de pensiones, lo que los lleva a depender de la ayuda de terceros, especialmente de sus hijos u otros familiares para su manutención. Según Tuesta (2014), el porcentaje de personas ocupadas que cotizan a algún

sistema de pensiones en el Perú es menor al 20%, lo cual llama particularmente la atención en relación a otros países latinoamericanos, ya que incluso en el quintil de mayores ingresos dicho porcentaje apenas supera el 30%.

Dichas situaciones podrían ser mitigadas, si las personas en etapa de jubilación contaran con un producto financiero basado en los activos inmobiliarios que les permita diversificar sus fuentes de ingresos líquidos.

Lo señalado anteriormente motiva la necesidad de analizar la potencialidad del desarrollo de hipotecas inversas o mecanismos financieros similares en Perú. Este capítulo está organizado de la siguiente manera: en la sección uno, revisamos experiencias internacionales relevantes con hipotecas inversas. En la sección dos, se describe de manera general cómo opera la hipoteca inversa. En las secciones tres y cuatro se presentan respectivamente los retos y las potencialidades de la hipoteca inversa en Perú. Finalmente, se plantea una reflexión más amplia sobre los riesgos financieros de la jubilación y la posibilidad de contar con una gama amplia de fuentes de ingresos para soportar esta etapa de inactividad.

1. Experiencias internacionales

La HI cuenta con una larga tradición en otros países del mundo, especialmente en Inglaterra en donde fue adoptada desde 1965 y Estados Unidos, a partir de 1989. Otros países en los cuales se han ido acumulando experiencias con la implementación de HI son Australia, Canadá, Dinamarca, España, Francia, Holanda, Japón, Noruega y Suecia.

1.1. Reino Unido

Los productos tipo equity release en Reino Unido iniciaron en 1965, y permiten a los individuos mayores de 55 años obtener ingresos a partir de sus activos inmobiliarios y seguir viviendo en ellos. Existen dos tipos de productos: Hipoteca Vitalicia y Plan de Reversión de Vivienda. En el Reino Unido, el 1% de las personas mayores de 65 años con vivienda en propiedad son usuarios de estos productos2.

a) Hipoteca vitalicia (lifetime mortgages)

El consumidor retiene la propiedad de su vivienda y obtiene un préstamoteniendo como garantía dicha vivienda. El préstamo puede recibirse como

2 Orts (2012)


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pago único, renta vitalicia, línea de crédito o la combinación de las tres. A pesar de que algunos prestamistas ofrecen la opción de hacer pagos regulares de intereses, en la gran mayoría de los casos el consumidor no hace ningún pago. En su lugar, el interés se acumula y repaga junto con el capital hasta la venta de la propiedad después de la muerte del propietario o su mudanza permanente (por ejemplo a una residencia de ancianos). Los proveedores son Instituciones financieras, sociedades constructoras y prestamistas especializados (non-deposit lenders). El tamaño del mercado es muy pequeño, alrededor de £1 billón en préstamos y en promedio se venden anualmente 22,000 planes3.

b) Plan de reversión de vivienda (home Reversion plans)

El consumidor vende su vivienda al prestamista. Puede ser total o parcial, dependiendo si vende completamente la propiedad o deja un porcentaje de su valor disponible para herencia. En cualquier caso, el prestamista se convierte en el propietario del inmueble. A cambio, el cliente obtiene un pago único o una renta vitalicia, o ambos, y el derecho a continuar viviendo en el inmueble, hasta su muerte o su mudanza una residencia de ancianos. Los proveedores son empresas de servicios financieros y proveedores especializados. El mercado es aún más pequeño que el de hipotecas vitalicias, pues se venden menos de 1,000 planes al año.

Debido a los altos niveles de riqueza inmobiliaria de las generaciones de adultos mayores, los planes de equity release tienen un rol importante en ayudar a la gente a tener ingresos al retiro. Existen innovadores planes de hipotecas inversas flexibles que permiten al cliente tener acceso a pequeños montos de capital al principio, dándoles la oportunidad de incrementarlos en el futuro, lo cual es muy útil para gente que tiene bajas necesidades de liquidez en el presente, pero saben que dichas necesidades incrementarán en el futuro. Otras innovaciones son productos diseñados para necesidades particulares, como clientes con una baja esperanza de vida (debido a enfermedad grave o discapacidad), que permiten obtener pagos periódicos mayores. Es a través de productos que se adaptan a las necesidades del pensionado, que el mercado de equity release continuará desarrollándose en el futuro.

Entre los participantes en el mercado de hipotecas reversibles en Reino Unido se encuentran bancos, aseguradoras, entidades especialistas en productos para el retiro, sociedades constructoras y prestamistas especializados.

3 The Smith Institute (2012). “Making the most of equity release: perspectives from key players”

1.2. Estados Unidos

Las HI comenzaron a comercializarse en 1989. De 2002 a 2009 el mercado creció debido a tasas de interés favorables y aumento del precio de la vivienda (Sánchez et al, 2007). A partir de 2010, el mercado ha disminuido, como resultado de la crisis financiera. En 2011, sólo un 2.1% de los adultos mayores propietarios de vivienda tenían una hipoteca inversa4.

Existen diferentes modalidades. Sus diferencias radican en la forma en que se recibe el préstamo y el proveedor (Reyes Arzate, 2010):

• Hipotecasparausoúnico:seofrecenysonrespaldadasporpartedealgunosgobiernos estatales y locales, por lo que tienen una baja disponibilidad. Su costo de adquisición y administración son bajos. No se exige la compra de seguros contra daños y la tasa interés aplicada es menor, fijando una tasa invariable o un interés simple. Los recursos de estas hipotecas únicamente pueden usarse para un sólo fin, por ejemplo reparar la vivienda o pagar los impuestos de ésta. Se entrega un único monto y el préstamo no se devuelve mientras el propietario habite en esa vivienda.

• Hipotecasconaseguramientofederal:tienenelrespaldodelgobiernofederalde EEUU a través de la Administración Federal de Vivienda (FHA5), quien garantiza que las entidades financieras cumplan con los pagos establecidos. La cuantía del préstamo depende del valor de la propiedad -sujeto a un límite federal de US$625,500- y de la edad del propietario. El préstamo se devolverá cuando el dueño fallezca y los herederos tienen la opción de pagar el préstamo y quedarse la casa, o vender la casa y quedarse con el dinero del patrimonio remanente, o bien entregar la casa al prestamista. Si el valor obtenido de la venta de la casa es mayor al monto total del préstamo, los herederos reciben el valor remanente. En caso opuesto, si el valor de la casa no puede cubrir el valor total del préstamo, los herederos no son responsables por el monto remanente. El prestamista tampoco absorbe dicha pérdida, ya que se cubre a través del seguro hipotecario gubernamental y el costo de la prima del seguro se incluye como parte del costo total del préstamo.

• Hipotecas privadas. Ofrecidas por instituciones financieras privadasautorizadas, pero no existe seguro asociado de la FHA. Se conoce como

4 Nakajima y Telyukova (2012)

5 Federal House Administration


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hipotecas “Jumbo” ya que el monto del préstamo es mayor al obtenido con una hipoteca con aseguramiento federal, pues no están sujetas al límite federal establecido por la FHA, pero suelen ser las más caras. Las hipotecas jumbo han sido cada vez menos populares conforme el límite FHA para hipotecas con aseguramiento federal ha aumentado6. Para acceder a ellas se ha de ser propietario de una vivienda sin deudas.

Actualmente, la hipoteca inversa con aseguramiento federal más popular es administrada por la FHA, y se denomina Hipoteca de Conversión del Patrimonio de la Vivienda (HECM7), mientras que el mercado privado ha decrecido. Los préstamos HECM representan cerca del 90% de todas las hipotecas inversas del mercado norteamericano8. Para tener acceso a la HECM se exige al dueño tener más de 62 años y residencia permanente en el inmueble9, además de recibir asesoría de un independiente. El préstamo se otorga mediante un pago único, una renta temporal o vitalicia, una línea de crédito, o una combinación de los anteriores.

Según Orts (2012), la HECM cuenta con un seguro hipotecario, único y específico de este programa, otorgado por la FHA que garantiza que el solicitante recibirá los pagos establecidos mientras esté con vida. Cuando la deuda acumulada alcanza el 98% de la cuantía máxima exigible10, se asigna la hipoteca a la FHA, con lo cual el gobierno continúa realizando los pagos al pensionista y acepta la completa responsabilidad sobre la hipoteca (a pesar de que la deuda sobrepase el valor de la vivienda, el prestatario viva más de lo esperado o el valor de la casa disminuya). Este seguro supone una amplia protección, tanto para el propietario de la vivienda –que queda protegido en caso de que la entidad financiera entre en una situación de insolvencia- como para la entidad prestamista; la prima11 se financia con un porcentaje sobre el valor de la vivienda (inicialmente 2% y después, 1.25% del balance del préstamo).

6 El límite equivale al 95% de la mediana de precios de ventas, por ejemplo en 2009 el límite era de USD$417,000

7 Home Equity Conversion Mortgage

8 Shan (2011), Nakajima (2012)

9 Este requisito posiblemente responde a la posible existencia de información asimétrica sobre las condiciones del inmueble, y con el fin de disminuir el riesgo moral de la transacción.

10 Mínimo entre el valor de la vivienda y el límite federal para HECM, que actualmente equivale a US$625,500

11 Por ser un programa del gobierno, el seguro HECM no genera ganancias, sino que se utiliza para seguir asegurando las hipotecas de la FHA

A partir de 201012 se permite un nuevo modelo de préstamos más económico, llamado HECM SAVER, que reduce el importe de la prima del seguro hipotecario a 0.01% del valor de la vivienda, pero también reduce el importe que el deudor puede solicitar, entre un 10 y un 18%, además de que la tasa de interés es más elevada. Este producto está dirigido a personas que necesitan un menor importe de préstamo.

1.3. España

Las hipotecas inversas se empezaron a comercializar en España en 2006 y están reguladas por la Ley 41/2007 (Reforma del mercado hipotecario). Son otorgadas por entidades de crédito o aseguradoras a mayores de 65 años, o con algún grado de discapacidad13 o dependencia (en estos dos últimos supuestos, sin importar su edad). Puede realizarse sobre la vivienda habitual o sobre otras viviendas (con beneficios fiscales menores), la tasación de la vivienda debe ser realizada por una sociedad de tasación y el inmueble debe estar asegurado contra daños.

El importe del préstamo dependerá del valor del inmueble, del tipo de vivienda a hipotecar, de la edad de la persona y de la forma de percepción (capital único, renta temporal, renta vitalicia). Una vez fallecido el deudor hipotecario, los herederos tienen la opción de devolver el capital más los intereses y conservar el inmueble, o recibir el remanente entre el débito y el valor de mercado del inmueble. En la escritura de constitución de la hipoteca se da la posibilidad de alquilarla o de cambiar de residencia (si se tiene que ir a una residencia de ancianos, por ejemplo). La tasa de interés aplicable suele ser fija, y cuando finaliza el plazo de percepción de rentas de la hipoteca inversa, el interés devengado es generalmente el Euribor hipotecario más un diferencial de un 2% (Ver Sánchez, 2007). Las entidades crediticias deben ofrecer un asesoramiento independiente a los particulares, con la finalidad de garantizar los derechos de los clientes y adecuar el producto a sus necesidades financieras.

Además de las hipotecas inversas, en España existen varias alternativas para obtener ingresos adicionales a partir de la vivienda14, que se pueden resumir en cuatro operaciones, distinguiendo si se transmite, o no, la titularidad del inmueble:

12 Mortgage Letter 2010-34 del 21 de octubre de 2010

13 Mayor o igual a 33%.

14 Banco de España (2015).


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a) Con transmisión de la titularidad de la vivienda

a.1 Vivienda pensión o renta vitalicia inmobiliariaSe transmite la titularidad de la vivienda a una aseguradora, pero conservando su usufructo vitalicio, lo cual le permite al titular habitarla o alquilarla. Los herederos legales no pueden recuperar la vivienda ni revertir la operación.

a.2 Transformación de la vivienda en una renta vitalicia aseguradaSolo está disponible para mayores de 65 años y se puede destinar a ella no solo cualquier vivienda, sino cualquier otro elemento patrimonial (acciones, fondos de inversión, etc.). La ganancia patrimonial que se obtenga está exenta de pago de impuestos y la cantidad máxima que se puede destinar para constituir rentas vitalicias será de 240,000 euros.

b) Sin transmisión de la titularidad de la vivienda

b.1 Hipoteca inversa simpleSe fija un periodo definido de pago de rentas, por lo que no cubre el riesgo de longevidad. Si el interesado sobrevive a su esperanza de vida, dejará de percibir ingresos.

b.2 Hipoteca inversa combinada con un seguro de rentas vitalicias diferidasSe combina la hipoteca inversa simple y un seguro de rentas vitalicias diferidas que se contrata con una aseguradora, el cual comenzará a pagar a partir de la fecha en que terminan los pagos de la hipoteca inversa. La renta derivada del seguro no está exenta de tributación, si bien es un rendimiento de capital mobiliario con incentivos fiscales. Con esta opción, se elimina el riesgo de longevidad y el interesado recibe durante toda su vida un nivel de ingresos fijos, sin embargo obtiene un menor nivel de ingresos ya que debe pagar el costo del seguro de renta diferida, mismo que depende de la edad y del estado de salud del solicitante.

En España existe una importante tradición de la herencia, lo que hace que la HI tenga un desarrollo más difícil, a pesar de que el 92% de las personas mayores de 65 años sean propietarias de sus viviendas15. Otra causa del lento desarrollo de este mercado es el desconocimiento de estos productos y el difícil entorno macroeconómico de la economía española entre los años 2007 y 2014. Particularmente, los precios inmobiliarios experimentaron

15 Ver AMIS (2014)

una disminución de 40% en promedio desde 200716. En ese contexto, se han comercializado más de 10,000 hipotecas inversas17. El perfil del cliente es una persona de unos 80 años, con vivienda de valor en torno a 300,000 euros y que percibe rentas durante unos 15 años18.

1.4. Otros países

En otros países, existe el mercado de hipotecas inversas, aunque el grado de desarrollo es distinto en cada caso:

• Francia estableció el Préstamo Vitalicio Hipotecario (Prêt Viager Hypothécaire) en el Código de Consumidores de 2006, como un contrato por el que una institución financiera otorga a una persona física un préstamo garantizado con un bien inmueble, cuya cantidad a reembolsar será exigida hasta el fallecimiento del deudor.

• EnCanadáexistelaHIdesde1986,ofrecidaporinstitucionesprivadassinseguro gubernamental, a personas mayores de 55 años. El préstamo es por un máximo del 50% del valor de la propiedad y no está sujeto a impuestos.

• EnAustralia,elmercadoalcanzóen2005másde10,000hipotecasinversas.No existe una regulación específica, sino un código de conducta voluntario al que se adhieren las entidades de crédito que ofrecen estos productos.

Por otra parte, la posible inclusión de estos contratos en la legislación de algunos países, suscita posiciones que no logran aún consensuarse, como es el caso de Chile, México y Perú:

• En Chile, la Superintendencia de Valores y Seguros recientementepropuso la implementación de la hipoteca reversible como una solución complementaria al bajo monto de las pensiones, sin embargo el Gobierno Federal decidió no aceptar el proyecto de Ley, argumentando que la prioridad debería ser reforzar el sistema actual de pensiones, sin afectar otros activos que posean los jubilados.

16 Josep (2014)

17 Ibid

18 Sánchez et al (2007)


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• EnMéxico,desde2013anivelestatalsereformólalegislacióndelEstadode México (Código Civil y al Código Financiero) para permitir la figura de Hipoteca Inversa en dicha entidad, sin embargo a pesar de haber despertado gran interés en el gremio asegurador, todavía no se comercializa este producto financiero en el mercado. La regulación citada considera que la HI podría otorgarse a mayores de 65 años, a través de instituciones privadas o públicas. Otro aspecto relevante es que no se menciona la obligatoriedad de contratar algún tipo de seguro (contra daños o contra el riesgo de patrimonio negativo) para estos esquemas.

• En Perú, desde el 2014, estuvo bajo discusión en el Congreso de laRepública un proyecto de Ley de Hipoteca Inversa19 dirigido a mayores de 65 años o en estado de dependencia, a través de entidades bancarias, financieras, cajas y cooperativas de ahorro y crédito popular. Entre otros requisitos se establece que el bien inmueble deberá ser la vivienda habitual del solicitante, y deberá estar asegurado contra daños.

2. En qué consiste la hipoteca inversa

Si bien la HI tiene en cada país características y mecanismos específicos para su diseño, comercialización y operación, de manera general hay tres etapas diferenciadas que conllevan derechos y obligaciones distintos: 1. Desde la contratación hasta que el período de disposición finaliza,2. Desde el fin del periodo de disposición hasta el fallecimiento del titular3. El tiempo durante el que los herederos —tras el fallecimiento y en caso de interesarles— pueden cancelar el préstamo.

La base de la duración del contrato suele ser la vida del solicitante. En caso de que la hipoteca haya sido contratada por una pareja, y uno de los dos cónyuges fallezca, el otro seguirá recibiendo la renta sin modificaciones. Cuanto menor sea la edad del solicitante, menor será la suma concedida y quizás mayor el interés al que se presta.

En ocasiones, al momento de contratar el préstamo, también se contrata una renta vitalicia con una aseguradora, de tal forma que si el cliente supera la esperanza de vida que se le asigna, pueda seguir recibiendo su renta mensual. De esta cuota mensual, se van descontando los intereses del préstamo. Cuando el cliente fallece, por lo tanto, le queda por devolver al banco el principal del préstamo.

19 Proyecto de Ley 4058/2014, mismo que se encuentra en análisis por parte de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República.

El importe máximo de préstamo disponible en relación con el valor del bien inmueble, representará la razón entre el préstamo y el valor de tasación. Para estimar la renta mensual a recibir, se toma en cuenta el valor de la tasación de la vivienda y el tiempo estimado que durará la operación (ya sea un plazo fijo, o en caso de ser un periodo vitalicio, de acuerdo con la esperanza de vida del cliente y su cónyuge). Posteriormente, se proyecta el valor futuro de la vivienda de acuerdo a una tasa de revalorización y se calcula el valor presente descontándolo según la tasa de interés que otorgue la institución originadora del préstamo. Una parte del valor actual del préstamo se emplea para cubrir los costos de originación y el seguro. El valor restante constituye el efectivo que recibirá el cliente mensualmente.

Si el cliente está de acuerdo con la oferta, se realiza el contrato. De esta forma, el cliente en el momento de la originación de la HI transfiere la propiedad de la vivienda a la institución financiera.

En la segunda etapa, el cliente y su cónyuge, conservan el derecho a usar la vivienda mientras permanezcan vivos. Durante este periodo, la institución financiera otorga una renta a cambio de la vivienda, a lo largo del plazo pactado. Posteriormente, si se excede de este plazo y se contrató una renta vitalicia diferida, o bien, si el contrato de HI es vitalicio, el cliente y su cónyuge recibirán rentas de la aseguradora o de la institución financiera hasta que fallezcan.

En la tercera etapa, con el fallecimiento del cliente y su cónyuge, los hijos tienen la opción de conservar la vivienda, por lo que deberán pagar la deuda pendiente con la institución financiera. En caso que los hijos no deseen conservar la vivienda, la institución financiera procede a la venta de la vivienda para recuperar su inversión.

Al fallecer el titular y su cónyuge, los herederos asumen sus derechos como tales, pero también los deberes y obligaciones de los bienes en cuestión. Por ello, habrán de decidir entre:

a) Mantener la propiedad de la vivienda, liquidando la deuda con la entidad y devolviendo el dinero prestado. Cancelando el préstamo, la entidad no podrá exigir compensación alguna por la cancelación.

b) Decidir no reembolsar la deuda vencida con sus intereses, por lo que la entidad financiera ejecuta la garantía.

El importe total que los herederos deberán reembolsar a la entidad financiera, será igual a la suma del importe del préstamo y el costo total del mismo. En este


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concepto se incluyen todos los gastos, intereses, comisiones e impuestos que el cliente deba pagar en relación con el contrato de préstamo, con excepción de los gastos notariales. El costo de los servicios relacionados con el contrato de préstamo, en particular las primas de seguro de daños, se incluyen en este concepto si la obtención del préstamo en las condiciones ofrecidas está condicionada a la contratación de los mismos.

En los casos en que la deuda iguale o supere al valor de la vivienda, los herederos no reciben ningún monto procedente de la venta de la vivienda; de lo contrario, si la deuda es menor y si la HI cuenta con esta cláusula en la operación, podrían recibir la diferencia entre la venta de la vivienda y la deuda.

3. Retos

Si bien las potencialidades del esquema de HI son interesantes para hacer frente a la problemática de contar con un ingreso adecuado en la vejez, también es cierto que existen diferentes elementos a tener en cuenta que constituyen de alguna manera retos importantes para su despegue.

Del lado de los posibles clientes, es necesario un cambio de mentalidad en la población para considerar la vivienda como un ahorro del que se puede disponer en caso de necesidad, lo cual es difícil dada la arraigada tradición de la herencia en algunos países latinoamericanos. Además, las HI son un producto financiero complejo, poco conocido por la población y en el que por lo general hay poca competencia de oferta.

Asimismo, las instituciones financieras que ofrecen el producto también enfrentan retos importantes, como la valuación de la vivienda. Dado que los contratos de HI son a largo plazo, no se sabe con exactitud cuál puede ser la revalorización que con el transcurso del tiempo pueda sufrir el inmueble, ya que depende de múltiples factores como el ciclo económico, el mercado de vivienda, etc.

Además, las empresas hipotecarias y las entidades financieras y de seguros no están preparadas para gestionar carteras masivas de viviendas, lo que requeriría una reorganización y nuevos empresas especializadas en este sector, puesto que para comercializar este producto se requiere de experiencia tanto en hipotecas como en rentas vitalicias; la mayoría de las instituciones que otorgan hipotecas no tiene conocimiento del mercado de rentas vitalicias y viceversa.

Otro reto operativo para las entidades financieras que comercializan la HI, es contar con los mecanismos adecuados para poder hacer líquida la propiedad.

Los procesos de adjudicación de bienes inmuebles no sólo son costosos por el proceso judicial, sino que al no ser la venta de inmuebles negocio de la banca, se tiene que castigar mucho el precio por dicho activo.

Finalmente, un tema no menor, son las implicaciones de las crisis financieras y la volatilidad normalmente observada en los mercados inmobiliarios. Esto último incorpora riesgos tanto para acreedores como deudores, que requieren por tanto estrategias de mitigación de estos riesgos y una regulación adecuada.

Por lo tanto, el rol que desempeñe el regulador es fundamental para el desarrollo propicio del mercado de HI, tanto como un impulsor de los cambios necesarios en la legislación financiera para permitir dicha figura, o bien, como en el caso de Estados Unidos, desempeñando el gobierno incluso un rol subsidiario.

4. Potencialidad de las hipotecas inversas en el Perú

En las secciones anteriores se destaca el papel que han tenido las hipotecas inversas en diferentes países como un complemento a los ingresos pensionarios, inclusive siendo un sustituto de los mismos cuando los adultos mayores no cuentan con una pensión por no haber contribuido formalmente a un sistema de pensiones. En el Perú, la hipoteca inversa podría representar una solución potencial a los problemas de baja cobertura de los sistemas de pensiones y de falta de un ingreso adecuado a la vejez.

Al respecto, de acuerdo con un estudio de Sura Asset Management (2015), actualmente solo el 28% de la Población Económicamente Activa (PEA) cotiza en algún sistema de pensiones, y el 31% de las personas mayores de 65 años recibe pensiones de los sistemas contributivos. Además, otro 20% recibe transferencias de Pensión 65.

Respecto a la tasa de reemplazo del sistema privado de pensiones, Sura calcula que los pensionistas que aportaron en promedio 18 años tienen una tasa de reemplazo de 43% en comparación con su ingreso neto real de los últimos diez años, mientras que la OECD (2014) estima una tasa de reemplazo de 42.2% respecto a individuos que perciben un ingreso promedio, considerando el salario promedio de una carrera salarial con 45 años de contribuciones (de edad 20 a edad 65).

Como se mencionó anteriormente, los resultados de la ENAHO 2015, señalan que alrededor del 70% de los hogares son propietarios de su vivienda, lo que indica una potencialidad a futuro de convertir el patrimonio inmobiliario en recursos líquidos para la etapa de retiro de una gran parte de la población.


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A fin de poder estimar el ingreso mensual que un adulto mayor podría tener al contratar una HI, se considera el ingreso promedio en Lima Metropolitana reportado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) al primer trimestre de 2016, el cual ascendía a S/1.532. En cuanto al precio de la vivienda, se considerará la tasa de reemplazo adicional que se obtendría al contratar una HI por cada S/100.000 de patrimonio inmobiliario20. Tomando en cuenta las tablas de mortalidad RV-2004 y un tasa de descuento de 2%, la anualidad vitalicia pagadera mensualmente para un hombre de 65 años asciende a S/473 mensuales, lo que representa un 31% de tasa de reemplazo en comparación con el salario promedio de Lima Metropolitana.

Cabe señalar que la renta vitalicia así obtenida contempla que el valor de S/100.000 de patrimonio inmobiliario, es el monto neto sobre el cual se constituiría la HI (recordemos que en algunos países las instituciones financieras consideran sólo un porcentaje del valor de la vivienda para contratar la HI). Otra consideración importante, es que esta estimación no considera los costos notariales ni costos financieros que normalmente se cobran en contratos de este tipo.

Este 31% de tasa de reemplazo obtenida mediante la HI, sería adicional a la tasa de reemplazo del SPP (42%), por lo que sumando ambos ingresos, un jubilado de 65 años tendría un flujo total de ingresos vitalicios equivalente a un 73% de sus ingresos como activo.

5. Conclusiones

La cobertura de los sistemas de pensiones no ha evolucionado como se esperaba debido a la alta tasa de informalidad en el mercado de trabajo. Además, las tasas de reemplazo proyectadas de las pensiones por jubilación pudieran no ser adecuadas para mantener un nivel de vida digno en la vejez, pues la posibilidad de obtener pensiones adecuadas quedará restringido a aquellos que tengan condiciones socioeconómicas con un historial laboral prolongado y que, por consiguiente, puedan hacer aportar regularmente a sus cuentas individuales.

Por lo tanto, la situación apunta a la necesidad de diversificar los ingresos al retiro, mediante mecanismos de ahorro voluntario, o mediante la conversión en flujos líquidos de otras fuentes de riqueza como los bienes inmuebles. En este sentido, las hipotecas inversas pueden ayudar a mejorar la liquidez en la etapa de retiro, cada vez más larga, transformando activos ilíquidos a flujos líquidos.

20 A manera de referencia, el valor máximo de la Vivienda de Interés Social es de S/. 51.800

Las hipotecas inversas tienen la potencialidad de incrementar sustancialmente las tasas de reemplazo de las pensiones. Esto plantea una reflexión más amplia sobre los riesgos financieros de la jubilación y la posibilidad de contar con una gama amplia de fuentes de ingresos para soportar esta etapa de inactividad. En esa línea, los gobiernos no solamente debieran enfocarse en el diseño de los sistemas de pensiones, sino en generar estructuras financieras que faciliten la conversión de activos poco líquidos hacia un flujo de ingresos líquidos que serán cada vez más necesarios en un escenario donde la esperanza de vida seguirá incrementándose.


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PARTE 4La etapa de desacumulación


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CAPÍTULO XI


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1. Introducción: motivación y estructura

La estructura subyacente básica de todo plan de pensiones contributivo para la vejez, obligatorio o voluntario, provisionado y no provisionado, de prestación definida (PD) o de aportación definida (AD), consiste en dos elementos clave: (i) una fase de acumulación que transfiere los recursos financieros de una persona cuando gana un salario u otros ingresos al futuro, cuando los ingresos de una persona se reducen o cesan debido a la vejez/incapacidad, reticencia a seguir trabajando o el simple deseo de disfrutar de la vida y (ii) una fase de desacumulación o pago cuando los activos financieros o no financieros acumulados (teóricos) se retiran y desembolsan.

En el modelo económico de bienestar más sencillo de moderación del consumo a lo largo del ciclo de vida, se maximiza el bienestar individual cuando los activos acumulados se agotan al morir. Dado que el momento de la muerte es incierto, un elemento esencial de la fase de desacumulación es la disponibilidad de una renta (vitalicia) que convierta los activos acumulados en un determinado flujo de ingresos hasta la muerte.1 Sin un instrumento de renta de este tipo, las personas corren el riesgo, bien de desacumular los activos demasiado rápido, por tanto enfrentándose a la pobreza en una fase tardía de la vida, o bien de

La fase de percepción de los pagos de las pensiones: tendencias, problemas, principales desafíos y

papel del gobierno*

Robert Holzmann

* El 13 y 14 de diciembre de 2013, se llevó a cabo una primera presentación de ideas durante la Conferencia de Inauguración del Centro Interuniversitario Netspar-Italia CINTIA en Venecia. Los borradores del documento se presentaron en diferentes formas, así como los comentarios útiles que se extrajeron durante el XXII Coloquio Anual de Investigadores en materia de Pensiones, CEPAR y el ABS’ School of Risk and Actuarial Studies, Universidad de New South Wales (Sídney), 7-8 de julio de 2014 y el XIII Taller Internacional sobre Pensiones, Seguros y Ahorros, Universidad de París IX Dauphine, 28-29 de mayo de 2015. Me responsabilizo de todo el resto de errores.

1 El presente documento sólo se centra en las rentas que pagan un beneficio monetario hasta el momento en el que la persona asegurada fallece. Los términos renta, renta vitalicia y renta indefinida se emplean indistintamente.


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desacumular los activos de forma demasiado lenta dejando, por tanto, legados involuntarios. En ambos casos, se produce una pérdida de bienestar en relación con el resultado que podría alcanzarse a través de una renta actuarialmente razonable.

La provisión de una renta exige agrupar a las personas y sus activos acumulados en una estructura institucional que sea capaz de garantizar los pagos de los participantes hasta el fallecimiento, es decir, una estructura capaz de abordar los principales riesgos, tales como aquellos asociados con la longevidad y la inversión. Dichas instituciones pueden ser: (i) públicas y exigir una contribución que quede sin provisionar o (ii) privadas y voluntarias, invirtiendo las contribuciones en el mercado financiero. Ambos tipos de instituciones comparten una serie de características, así como diferencias en su capacidad para abordar los riesgos. La mayoría de los países tienen diversos planes de pensiones públicos y privados paralelos que satisfacen a distintos grupos de la población.

Las diferencias entre los planes de pensiones tienen un origen histórico que refleja, entre otras cuestiones, las desviaciones de la hipótesis del modelo de ciclo de vida simple, así como aspectos del entorno favorable que cambia con el tiempo. Por ejemplo: el modelo de ciclo de vida simple puede que no capte cómo se comportan realmente las personas o los instrumentos de desacumulación que necesitan; algunos riesgos importantes distintos de la incertidumbre con respecto a la muerte pueden determinar el comportamiento de ahorro de las personas y las necesidades de desacumulación, y el ambiente favorable para el correcto funcionamiento de las rentas supone un gran reto y, a menudo, es inexistente. Como consecuencia, una renta de bienestar óptimo puede que simplemente no exista o, si existe, puede que no resulte óptima para todas y cada una de las personas. Los retos que esto crea para la fase de pago constituyen el objeto del presente documento.

Con este fin, la estructura del documento es tal y como sigue. El apartado 2 ofrece una visión de las tendencias y cuestiones asociadas con la fase de pago. Esta breve revisión de cuestiones conocidas y menos conocidas crea el marco para los siguientes tres apartados. El apartado 3 analiza la heterogeneidad de las personas, que implica retos para la provisión de rentas públicas y privadas. El apartado 4 va más allá del modelo de una persona completamente informada y muy racional para analizar el papel de la información, estructuración y comercialización del proceso de toma de decisiones de las personas. El apartado 5 analiza la capacidad del sector privado para ofrecer rentas en vez de o como complemento del sector público. En este contexto, el apartado 6 destaca el papel del Estado en la fase de pago y ofrece 10 áreas clave para la intervención pública.

2. Tendencias y problemas en el pago de activos acumulados de la jubilación

Los problemas se suelen entender mejor cuando se introducen en el contexto de las tendencias recientes e históricas. En cuanto a las pensiones, también resulta útil analizar tanto los acuerdos del sector privado como público a fin de entender su interacción y retos específicos.

2.1 Tendencias en el sistema de pensiones y desembolso

Antes de la aparición de los planes de pensiones públicos para los empleados del sector privado, las personas más ricas gestionaban sus propios recursos para el momento de la jubilación, principalmente a través de la compra de viviendas y activos financieros emitidos/respaldados por el Estado. Solo algunos compraban rentas vitalicias, que solo se ofrecieron a nivel comercial a partir de finales del siglo XVIII (Marrion 2010). Las personas más pobres normalmente trabajaban hasta que fallecían o quedaban incapacitadas. Los autónomos normalmente empleaban los activos propios de su empresa para la jubilación. Todo dependía en diferentes grados de los miembros de la familia como un enfoque de agrupación de ingresos. Al principio, los funcionarios públicos tenían pensiones en forma de beneficios vinculados al último salario y a los años de servicio, y este sistema se convirtió en la referencia para los empleados del sector privado, primero para los ejecutivos y luego para los obreros. Unos cuantos países establecieron prestaciones básicas para la población de mayor edad con complementos o sustitutos relacionados con los ingresos para un subconjunto de la fuerza laboral facilitados por el empleador en forma de PD a través de prestaciones profesionales.

La seguridad social surgió a finales del siglo XIX en Europa, luego en Latinoamérica y finalmente se extendió a la mayoría de países durante el siglo XX. Las instituciones de la seguridad social fueron el principal proveedor de pensiones de renta de tipo PD para un porcentaje cada vez mayor de la población con un plan de financiación que finalmente se convirtió en un régimen basado en el reparto (es decir, PD no provisionadas (PDN)). La cobertura completa de la fuerza laboral siguió siendo esencialmente un privilegio de los primeros países con ingresos elevados, pero incluso su cobertura se redujo a finales del siglo XX (Holzmann 2003). Las pensiones complementarias de las empresas también se introdujeron en distintos países de la OCDE durante los años dorados de la década de 1950 a 1970, normalmente como un instrumento para frenar los aumentos salariales en el boom económico tras la Segunda Guerra Mundial. La ampliación de las prestaciones de tipo renta en el sector público y privado se propició gracias a la inclusión de la generación del “baby boom” en el


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mercado laboral y a las elevadas tasas de crecimiento y empleo hasta la crisis del petróleo de la década de 1970. Durante las siguientes décadas, los legisladores y las empresas materializaron poco a poco cambios en sus compromisos por pensiones insostenibles y la falta de activos (contributivos y financieros) con los que financiarlos, lo cual tuvo grandes consecuencias para la diversificación de las prestaciones y la composición del pago (Holzmann 1988).

Tras la transición económica de la planificación central a las economías de mercado en la década de 1990, las principales tendencias en el sistema de pensiones incluyeron lo siguiente:

Un movimiento hacia una estructura de múltiples pilares con una composición provisionada y sin provisionar, obligatoria y voluntaria y de PD y AD definidas.

A nivel gubernamental, un deseo de: sustituir parcial o incluso completamente las prestaciones provisionadas y sin provisionar; aumentar el vínculo de contribuciones-prestaciones en los planes de PD o incluso introducir nuevos planes de AD no financieros, y reducir la generosidad pública (sin provisionar) y compensarla mediante ahorros voluntarios (provisionados).

A nivel empresarial, una tendencia clara a alejarse de los planes PD dando preferencia a los planes AD que ofrecen pagos de suma global en el momento de la jubilación pero no pensiones del tipo de rentas vitalicias.

La tendencia más reciente durante y después de la crisis financiera mundial de 2008/2009 en muchos países de la OCDE incluye algunas correcciones y nuevos desarrollos, incluyendo (Holzmann 2013a):

Una suspensión real o efectiva del paso hacia las prestaciones provisionadas o definidas de planes obligatorios en algunos países para abordar la deuda pública explícita (como en Argentina, Hungría, Eslovaquia y Polonia: véase Mesa-Lago 2014; Bielawska, Chłoń-Domińczak, y Stańko 2015).

El fortalecimiento de las prestaciones del pilar cero (pensiones sociales) en países de todo el mundo a fin de ampliar la cobertura de beneficios provisionados con cargo al presupuesto en personas mayores dado que la cobertura financiada con aportaciones no aumentó lo esperado (Holzmann, Robalino y Takayama 2009; Rofman, Apella y Vezza 2014; Barrientos 2015).

El aumento de la edad de jubilación de acuerdo con el aumento de la esperanza de vida restante para abordar el envejecimiento de la población debido al aumento de la longevidad (y a las bajas tasas de natalidad) (OCDE 2015).

El Cuadro 1 resume el impacto de la tendencia en la arquitectura del sistema de pensiones casi a su máximo y antes de los retrocesos de las reformas para los planes financieros de AD (ADF). El nivel y los cambios en los sistemas de pilares entre 1990 y 2011 muestran: más del doble de prestaciones del pilar cero de 30 a 67; una reducción en los planes tradicionales del primer pilar PDN de 140 a 130; la ampliación de los nuevos planes de AD nocionales (ADN) de 0 a 8 y la ampliación de los sistemas del segundo pilar ADF de 2 a 31. Las prestaciones del tercer pilar (profesionales voluntarias e individuales) y sus cambios no se ven reflejados en el cuadro, ya que se carece de la información del país y no se traduce fácilmente en una métrica.

Estas tendencias en las reformas de los sistemas públicos – relación más estrecha entre la contribución y la prestación, más incrementos/disminuciones actuariales para una jubilación temprana/tardía, vincular los niveles de prestación a la esperanza de vida restante —hicieron que sus (reducidas) prestaciones fuesen más adecuadas para las rentas vitalicias tradicionales ofertadas por las compañías privadas de seguros de vida, mientras que la tendencia en el desembolso se apartaba claramente de las PD financieras (PDF) y las rentas ofertadas por los seguros privados hacia pagos de suma global próximos a la jubilación.

Cuadro 1. Arquitectura del sistema por región, 1990 y 2011

Pilar 0 Pilar 1 Pilar 2Targeted Basic NDB NDC PF FDC FDB

Asia Oriental & Pacífico 4 3 8 1 10 1 0Europa y Asia Central 11 4 28 5 0 5 0Altos ingresos: OCDE 8 9 16 2 0 3 3Latinoamérica y el Caribe 16 2 29 0 0 9 0Oriente Medio y Norte de África 1 1 17 0 0 0 0Sud Asia 3 0 2 0 3 1 0África Sub-sahariana 3 2 30 0 4 2 0Total 2011 46 21 130 8 17 31 3Gran Total 67 155 34Total 1990 20 10 140 0 17 2 3Gran Total 30 157 5Nota: NDB/NDC: Esquema Nocional de Beneficio Definidio/ Esquema Nocional de Contribución Definida/ ; FDC/FDB: Esquema de Aporte Definido Financiado/Esquema de Beneficio Definido; PF: Fondo de previsión.

Fuente: Holzmann (2013a)


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2.2. Problemas con las rentas del sector privado

La reducción en la generosidad de las prestaciones públicas y el respaldo fiscal explícito o implícito para prestaciones de jubilación complementarias, provisionadas y voluntarias, debería haber generado una demanda importante de las rentas vitalicias comercializadas por las compañías de seguros si las reflexiones económicas simples de bienestar debatidas anteriormente fuesen correctas. Sin embargo, si bien la evolución hacia los planes obligatorios ADF en América Latina, América Central y Europa del Este generó interés y dio lugar a la adopción de medidas políticas para la creación de mercados de rentas privadas que se ocupasen de la (cuasi) obligatoria anualización (Rocha, Vittas, y Rudolph 2011), este movimiento fue en la mayoría de los casos temporal. No surgieron dinámicas similares para las prestaciones voluntarias (p.ej. en virtud del sistema alemán de pensiones (Riester), véase Börsch-Supan, Coppola, y Reil-Held 2012) – sólo Chile fue capaz de crear un nuevo mercado para dicho producto.

Más recientemente, el Reino Unido abolió en fases (en 2011 y 2015, en vigor a partir de 2014) la obligación en vigor desde 1956 de transformar los ahorros de la jubilación acumulados (obligatorios) en una renta en el momento de la jubilación (Cannon et al, 2016). Incluso más recientemente, el Gobierno del Reino Unido decidió permitir a las personas bajo el régimen anterior a vender sus rentas a partir de abril de 2017 (Cumbo y Gray 2015). Como consecuencia de la reforma de 2014/2015, la demanda de rentas en el Reino Unido cayó un 75% (desde su máximo alcanzado en 2012 de casi 4.000 millones de libras esterlinas) mientras que la demanda de productos de retirada de ingresos aumentó pero solo alrededor de un tercio del descenso en la demanda de rentas (Cannon et al, 2016).

La casuística internacional muestra de forma coherente una baja demanda de las rentas voluntarias, suscitando la pregunta de cómo se puede explicar la discrepancia entre el asesoramiento económico (simple) y las (complejas) decisiones relativas a la jubilación. Un creciente grupo de estudios aborda este “puzle de rentas” al que este documento añade su propia conceptualización y cuestiones que considera importantes2. Las respuestas influyen en las medidas políticas prioritarias propuestas para asumir: correcciones de diseño para hacer que las rentas sean más atractivas para un amplio conjunto de la población; más información para las personas, una

2 Es probable que la primera persona que calificó la cuestión como un puzle fuese Huebner (1927), a pesar de que las investigaciones comenzaron con el discurso de aceptación del Premio Nobel de Modigliani (1986). Véase Milevsky (2013a) para debatir acerca de los más de 25 años de literatura académica sobre el tema y Collins 2016 para obtener una impresionante recopilación de notas bibliográficas del periodo que abarca de 1965 a 2014.

mayor estructuración del producto o simplemente una comercialización de los beneficios de la anualización más social, así como productos de pago alternativos que satisfagan mejor las preferencias y circunstancias personales.

Dado que el mercado de rentas tiene tanto un lado de demanda como un lado de oferta, una estrategia adecuada para analizar el sorprendentemente bajo equilibrio de mercado para los productos de rentas supone una revisión breve de ambas partes del mercado en la búsqueda de explicaciones alternativas.

La demanda limitada de productos de rentas para moderar el consumo de la jubilación puede analizarse a través de muchos puntos de vista (véase p.ej. Brown 2001; Cannon y Tonks 2008; Milevsky 2013a; Collins et al, 2015). El presente documento propone tres grupos de limitaciones: (i) la miopía y las limitaciones conductuales; (ii) el entorno de decisiones complejo y a veces adverso; y (iii) las cuestiones relativas a la oferta del sector privado de rentas vitalicias. Cada una de estas reflexiones se describe brevemente una por una; algunas se amplían en los siguientes apartados.

(i) La miopía y las limitaciones conductuales

Un número cada vez mayor de razones está apareciendo en la literatura académica sobre el motivo por el que las personas se ven limitadas a tomar una decisión racional sobre los ahorros de la jubilación y los productos de desembolso. Durante mucho tiempo, se asumió que la miopía explicaba la razón por la cual las personas no se comportan como integrantes racionales y completamente informados del ciclo de vida, y ahorran para su jubilación. Más recientemente, la economía conductual y su subconjunto de conductas financieras ha añadido otras reflexiones de por qué los individuos se comportan de forma distinta. La mayoría de las antiguas cuestiones (la miopía, así como aquellas de la economía conductual) se preocupaban por la falta de ahorro de los particulares durante la fase de acumulación como preparación para la jubilación, mientras que pocas consideraciones abordaban el desembolso y la cuestión de la infrautilización de las rentas.

Las principales explicaciones conductuales para la demanda de rentas limitada incluyen lo siguiente:

La estructura de la decisión de compra de la renta tiene importancia: en un marco de consumo, las rentas se ven como un seguro valioso, mientras que en un marco de inversión, la renta es un activo arriesgado ya que el pago depende de una fecha de muerte indeterminada.


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La reducción de la complejidad y la simplificación de la decisión tienen importancia: dado que las rentas son productos complejos y la complejidad hace que las personas sean reacias a tomar decisiones, reducir la complejidad y simplificar el proceso de adquirirlas, ayuda.

Las opciones por defecto, la contabilidad mental y la aversión a la pérdida tienen importancia: las limitaciones conductuales asociadas con la fase de acumulación también existen para las decisiones relativas a las rentas y pueden abordarse con recursos como las opciones por defecto correctas.

(ii) Decisión racional teniendo en cuenta el entorno favorable

La selección de ninguna o de opciones de rentas bajas en el momento de la jubilación para convertir los activos financieros en un flujo de ingresos/consumo puede ser una decisión completamente racional: si se tiene en cuenta la disponibilidad de instrumentos no financieros alternativos; si se evalúa la opción de renta como poco atractiva en comparación con otros instrumentos financieros para una situación en concreto o si el enfoque del ciclo de vida es simplemente el modelo de referencia erróneo. Los argumentos clave dentro de estas categorías son los siguientes:

Instrumentos alternativos

Las familias son un método fechado pero eficaz para los recursos agrupados y han precedido a las rentas desde el nacimiento de la humanidad. No obstante, son sustitutos incompletos de las rentas de mercado (Kotlikoff y Spivak 1981). La motivación del legado puede considerarse como una estrategia dentro del contexto más amplio de agrupación de riesgos familiares o como el cuidado de los destinatarios, reduciendo la demanda de rentas.

Los ingresos laborales se solían considerar coloquialmente la pensión de los pobres y de las personas sin cobertura. No obstante, con un estado de salud mejorado en la edad de jubilación estándar, los ingresos son una alternativa atractiva para un creciente porcentaje de la población, no solamente para los que tienen pocos recursos.

La provisión de la pensión social podría cubrir una parte importante de las necesidades de consumo con bastante seguridad. Esto disminuye la necesidad de las capitalizaciones y hace que las opciones de desembolso alternativas resulten atractivas.

Las opciones de desembolso alternativas han surgido en distintos países y se han innovado nuevas formas, p.ej. las retiradas graduales en distintas formas están ganando atractivo (Antolin, et al, 2008; Bravo y Holzmann 2014).

Situaciones de anualización poco atractivas

Las características redistributivas en el cálculo de las rentas pueden hacer que el instrumento resulte poco atractivo. Para los planes obligatorios, esto surge para los grupos con mayores ingresos con un diseño de ventajas claramente redistributivo. Con respecto a los planes voluntarios y obligatorios esto se crea para los grupos con ingresos bajos cuando la base de ingresos/contribución y esperanza de vida están altamente relacionados (Ayuso et al, 2016a).

En presencia de otros riesgos, la iliquidez de las prestaciones de rentas durante la acumulación y desembolso reduce su atractivo. Un ejemplo concreto son las crisis de salud que hacen que las tasas de mortalidad resulten estocásticas (Reichling y Smetters 2015). De manera más general, cuánto más importantes son otros riesgos en un entorno de mercados financieros altamente incompleto, menor será el atractivo de las pensiones obligatorias, así como la anualización voluntaria (Davidoff et al, 2005; Holzmann y Hinz 2005).

El concepto de ciclo de vida como el modelo de referencia general erróneo

El modelo de ciclo de vida (con y sin legados) podría resultar relevante solo para un pequeño segmento de la población. Las pruebas empíricas de un número creciente de estudios de datos indican que los grupos con ingresos más bajos prácticamente no ahorran, mientras que los grupos con ingresos más elevados siempre ahorran (salvo cuando les afecta una crisis, como un divorcio).

(iii) Cuestiones del lado de la oferta

Si bien las limitaciones del lado de la demanda han recibido bastante atención en el ámbito de la discusión académica del puzle de las rentas, las cuestiones relativas a la oferta como uno de los motivos a nivel mundial de la baja anualización han recibido mucha menos atención. Muchas razones explican el motivo por el que es probable que las deficiencias del lado de la oferta desempeñen un papel y la evolución de los tipos


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de interés recientes no ha aliviado la situación. Las posibles reflexiones principales incluyen:

La agrupación del riesgo en virtud de las prestaciones de rentas favorece la oferta monopolística/oligopólica que reduce la entrada en el mercado y, por tanto, la competencia; esto podría ser una limitación vinculante para la oferta de rentas en los mercados emergentes.

A fin de ofrecer rentas vitalicias competitivas, los proveedores se enfrentan a un número de riesgos importantes, y lo que es más importante, a los riesgos de inversión y normativo; ambos han aumentado desde la reciente crisis financiera y no hay muchos recursos disponibles para abordarlos. Esto también se aplica a los riesgos agregados y riesgos de grupos específicos para los que no están previstos los instrumentos basados en el mercado y el Gobierno tiene pocos incentivos que ofrecer.

Para las economías emergentes, un principal obstáculo para la oferta de rentas en una escala mayor es la falta de tablas de mortalidad relevantes para la población en general y para el subconjunto del mercado pertinente.

La credibilidad de las compañías de seguros es fundamental para lograr una oferta eficaz y una demanda de un producto de renta vitalicia. En el caso de un pago de una suma global en el momento de la jubilación, el horizonte temporal para los posibles pagos de rentas es de 30-40 años. Con las primas empezando en el momento de entrada en el mercado laboral, la relación de un particular con una aseguradora puede llegar a los 80 años. Pocas compañías de seguros en el mundo tienen una historia corporativa tan larga.

Como resultado de estas cuestiones relativas a la oferta, las aseguradoras de muchos países de Europa y otras partes del mundo están manteniendo un perfil bajo con respecto a sus productos de rentas vitalicias o están tratando de salir del negocio de rentas vitalicias de forma efectiva. En países tales como Estados Unidos, los productos de “rentas” están comercializados pero no tienen una característica esencial de un compromiso de pago hasta la muerte, es decir, una renta vitalicia (Milevsky 2013b).

3. Desafío selectivo 1: heterogeneidad en la evolución de la esperanza de vida

Las crecientes pruebas empíricas en un número cada vez mayor de países del mundo indican que la esperanza de vida no solo está aumentando para la

población total sino que este aumento no es uniforme, es decir, la heterogeneidad en la longevidad de los grupos socioeconómicos también está aumentando.

Es probable que un aumento en el primer y segundo momento de longevidad (p.ej. esperanza de vida) en el momento de la jubilación tenga un peso importante tanto en la demanda como en la oferta de productos de desacumulación, en concreto (i) las pensiones de las instituciones de seguros sociales y los fondos de pensiones privados y (ii) las rentas vitalicias de los proveedores del sector privado.

Este apartado ofrece un breve resumen de la heterogeneidad en la longevidad por grupos socioeconómicos, destaca que la heterogeneidad en la longevidad equivale a un mecanismo fiscal/de subvención en el caso de los parámetros uniformes de anualización con consecuencias para la oferta de rentas y cobertura, y esboza las principales implicaciones de la heterogeneidad para la oferta de rentas vitalicias.

3.1 Tipos, ámbito de aplicación y tendencias en la heterogeneidad

La heterogeneidad en la longevidad se puede explorar a través de distintas dimensiones socioeconómicas que reflejan la disponibilidad de datos, así como el interés de los investigadores y legisladores. El aumento de la disponibilidad de datos pertinentes procedentes de fuentes administrativas (p.ej. archivos de la seguridad social) y encuestas especializadas contribuye al interés por este tema y a su ampliación. Actualmente, las dimensiones socioeconómicas más analizadas incluyen la edad, sexo, estado de salud y estilo de vida, estado civil, zona geográfica, educación, empleo e ingresos. Los indicadores para cada una de estas dimensiones socioeconómicas no son uniformes en las fuentes de datos, ni tampoco lo son los indicadores disponibles de heterogeneidad (tasas de mortalidad o, con más frecuencia, expectativa de vida en distintas edades; véase Ayuso et al, 2016a).

El principal interés para la demanda y oferta de rentas es un entendimiento del alcance de la heterogeneidad a través de las dimensiones socioeconómicas, sus tendencias pasadas y sus perspectivas futuras. El Cuadro 2 ofrece una muestra del estudio ampliamente representativa sobre el alcance de la heterogeneidad por indicadores clave y el Cuadro 3 sobre tendencias recientes para indicadores similares.

El Cuadro 2 presenta una gran heterogeneidad en la brecha de los años de esperanza de vida restante en todas las dimensiones socioeconómicas con una fuerte variación para determinadas dimensiones en los países. La brecha de dos


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cifras en la esperanza de vida por el estado de salud no es sorprendente pero las brechas comparables para el nivel de educación e ingresos son increíbles. Se espera que las dos últimas estén altamente relacionadas.

Cuadro 2. Alcance en la heterogeneidad de la longevidad por indicadores selectivos y países

Dimensión socioeco-nómica

Brecha en años País Año Comentarios (re: columna 2)

3,0/6,0 Mundo 2013 al nacer/edad 605,0/7,0 Europa4,0/5,9 España

Sexoa 4,0/6,4 Portugal3,0/4,8 Estados Unidos 2013 al nacer/edad 653,0/6,9 Hungría

Nivel de riquezab 15,0 Noruega–India 2013 (India, 2009)

al nacer

4,8/2,3 al nacer (hombres/mujeres)

Canadá 2005–2007 edad 65 (hombres/mujeres)

Nivel de ingresosc 2,0/0,65,1/3,912,7/13,6

Estados Unidos Cohorte 1930 edad 50 (hombres/mujeres)

15,9/21,0 UE (28)14,7/19,7 España

Estado de saludd 12,8/21,0 Portugal 2012 al nacer (hombres/mujeres)

7,6/13,1 Noruega12,4/18,2 Hungría18,3/24,3 Estonia4,3/1,8 Portugal3,6/1,8 Italia 2012 a los 30 años (hom-

bres/mujeres)Nivel educativoe 5,1/3,9 Noruega

12,1/5,5 Hungría15,0/8,1 Estonia

Nota: aDiferencia entre hombres y mujeres. bDiferencia entre un PIB alto y bajo per cápita (OCDE 2015). cDiferencia entre el quinto (más alto) y el primer (más bajo) quintil de ingresos. dDiferencia entre la esperanza de vida total y la esperanza de vida sana. eDiferencia entre los adultos con niveles de educación altos y bajos. Fuente: Ayuso, Bravo y Holzmann 2016a sobre la base de numerosos estudios.

El Cuadro 3 presenta el cambio en la heterogeneidad de la longevidad (años de esperanza de vida) para las mismas dimensiones socioeconómicas (salvo el nivel de riqueza). El cambio no es uniforme pero, en general, apunta hacia, como mínimo, la constancia o un aumento en las brechas de longevidad. En cuanto al sexo, el indicador al nacer indica una brecha reducida entre los hombres y las mujeres que se traduce en una brecha aumentada a los 60 años de edad.

Cuadro 3: Tendencias en la heterogeneidad de la longevidad por criterios socioeconómicos selectivos y países

Dimensión socioeconómica

Cambios en las diferencias de la esperanza de vida con los años

País Periodo Comentarios (columna 2)

constante/constanteconstante/+1

MundoEuropa

1990–2013 al nacer/a los 60 años de edad

Sexoa -1/+0,1 España-0,5/+0,1 Portugal-1,2/-0,7 Noruega 2002–2013 al nacer/a los 60 años de edad-1,5/+0,1 Hungría

Estado de saludb +1/+2 Portugal+1/+1 España 2000–2013 al nacer (mujeres/hombres)+0,6/-2,5 Noruega+0,1/-0,7 Italia 2007–2013 al nacer (mujeres/hombres)

Educaciónc +1,1/+0,6 Suecia+1,2/+2 Portugal 2010-2013 al nacer (mujeres/hombres)

Actividad laborald +2/+2,1 Inglaterra/Gales 1972-2006 al nacer (mujeres/hombres)-0,2/-0,4 Canadá 2000/2002

hasta2005/2007

al nacer (mujeres/hombres)

+7,6/+9,7 Estados Unidos Cohortes 1930/1960 a los 50 años de edad (mujeres/hombres)

Nota: aCambios en la diferencia de la esperanza de vida entre las mujeres y los hombres durante el periodo. bCambios en la diferencia entre la esperanza de vida total y la esperanza de vida sana durante el periodo. cCambios en la diferencia en la esperanza de vida entre las personas con niveles de educación altos y bajos durante el periodo. dCambios en la diferencia en la esperanza de vida para los individuos con profesiones liberales y trabajos no cualificados durante el periodo. eCambios en la diferencia en la esperanza de vida para las personas con niveles de ingresos altos y bajos (5º vs 1º quintil) durante el periodo. Fuente: Ayuso, Bravo y Holzmann 2016a sobre la base de numerosos estudios.


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En las próximas décadas, la heterogeneidad en la longevidad por sexo puede seguir siendo constante o puede producirse un leve descenso. Con respecto al vínculo entre ingresos (vitalicios) y longevidad, es probable que el vínculo positivo se fortalezca ya que las tendencias pasadas en la desigualdad de ingresos y la marginalización de los mercados laborales en muchos países todavía no se refleja en los activos teóricos acumulados o los activos financieros reales en el momento de la jubilación y los cambios diferenciados en la esperanza de vida (Ayuso et al, 2016a).

3.2 Consecuencias para la demanda de rentas: Heterogeneidad en la longevidad como un mecanismo de impuestos implícitos/subvenciones

La relación positiva entre ingresos (vitalicios) y la longevidad tiene consecuencias para la demanda de rentas vitalicias y, en general, para las pensiones públicas y privadas. Con un periodo de jubilación más corto para los grupos de ingresos más bajos, es bastante probable que sus incentivos para cotizar a un plan obligatorio o adquirir una renta para el momento de la jubilación se reduzcan; los grupos con ingresos más altos disfrutan de un periodo de jubilación más alto que hace que la participación en dichos planes sea más atractiva.

Para evaluar los efectos redistributivos/distorsionadores de la heterogeneidad en la longevidad, este subapartado sigue a Ayuso et al (2016a) y caracteriza las diferencias en la longevidad por niveles de ingresos vitalicios como un mecanismo de impuestos implícitos/subvenciones.

Para este ejercicio, consideremos a las personas que han acumulado la misma cuantía de ahorros en el momento de la jubilación para convertirlos en una renta. Asumamos que se jubilan a la misma edad y se enfrentan al mismo tipo de interés pero tienen distintas expectativas de vida. Permitamos también que t (s) sea la tasa impositiva implícita (subvención). AK es la acumulación en el momento de la jubilación, α es la tasa de renta, p es la pensión y PW es el patrimonio de la pensión. El subíndice i indica los valores individuales y el subíndice a los valores medios de estas variables.

La pensión para cada individuo es la tasa de la renta aplicada a la acumulación de riqueza idéntica:

pi = α.AK [1]

El PWi de cada individuo es distinto al de cualquier otra persona en la medida en que difiere su esperanza de vida (LE). PW se puede expresar de esta forma

sencilla si el tipo de interés equivale a la tasa de crecimiento (indexación) de las pensiones:3

PWi = pi.LEi = α.AK.LEi [2]

Con estos elementos, la tasa impositiva (subvención) se puede definir fácilmente como la diferencia en el patrimonio de la pensión en comparación con la media:

t(s)i = (a.AK.LEi – a.AK.LEa) / a.K.LEa = LEi/ LEa – 1 [3]

con valores negativos representando la tasa impositiva, y los valores positivos la tasa de subvención.4

La ecuación [3] ofrece una sencilla evaluación del funcionamiento de la heterogeneidad en la longevidad sobre la distribución de ingresos e incentivos.Si la esperanza de vida está vinculada positivamente a las contribuciones acumuladas/ingresos vitalicios, entonces las personas que posean ingresos por encima de la media recibirán una subvención, mientras que aquellos que se sitúen por debajo deberán pagar un impuesto que será más elevado cuanto mayor sea la correlación. Este efecto da lugar a un plan de pensiones neutro que beneficia a los ricos y a un plan para los pobres que es menos beneficioso.

A fin de entender el posible alcance de la perversa redistribución de la heterogeneidad y los efectos de los incentivos para los particulares, es importante conocer el ámbito de aplicación real de los impuestos implícitos y las subvenciones.

El Cuadro 4 presenta los resultados de los datos de Estados Unidos de un estudio de 2015 elaborado por las Academias Nacionales de Ciencias. Traduce las brechas notificadas en la esperanza de vida entre el tercer (que se considera como la media del grupo) y otros quintiles de ingresos en tasas de impuestos implícitos/subvenciones.

3 Si la tasa de interés y la tasa de indexación difieren, la fórmula es ligeramente más compleja con resultados que difieren de la ecuación [3] de un 12 a un 20% en ambas direcciones para los valores pertinentes; véase Ayuso, Bravo y Holzmann 2016a.

4 La expresión es igual al “cociente de patrimonio monetario” menos 1, una medida de justicia actuarial de un contrato de renta.


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Cuadro 4. Tasas de impuestos implícitos y tasas de subvención por quintiles de ingresos vitalicios en Estados Unidos 1/

Las tasas de impuestos/subvenciones estimadas tanto para hombres como para mujeres para los quintiles exteriores son, de hecho, muy altas y aumentan de manera considerable entre las cohortes de nacimiento que solamente se llevan 30 años. Las tasas impositivas para los hombres alcanzan el 21,9% y el 12,7% para las mujeres; la tasa de subvención más alta es para las mujeres, con una tasa del 29,3%, mientras que para los hombres la tasa de subvención más elevada es del 16,2%.

El Gráfico 1 presenta gráficamente las desviaciones de la esperanza de vida media para las personas con ingresos altos y bajos a los 65 años de edad para los países de la OCDE en todo el mundo y traduce estas desviaciones en tasas (Cuadro 5) de subvenciones y tipos impositivos. El Gráfico 1 indica grandes diferencias entre los países y también entre géneros dentro de un país, con Australia a la cabeza. Las tasas impositivas/ tasas de subvenciones para Australia (Cuadro 5) se acercan a aquellas de Estados Unidos que se muestran en el Cuadro 4. Respecto a los hombres con ingresos más bajos, la tasa impositiva asciende al 18,7%, mientras que para las mujeres con ingresos elevados, la tasa de subvención asciende al 13,8%. A excepción de Chile, el ámbito de aplicación de las tasas todavía es notable en el resto de países.

Los datos presentados en ambas tablas no incluyen aquellos con ingresos muy bajos o muy altos y, por tanto, infravaloran los tipos impositivos para los verdaderamente ricos y los verdaderamente pobres. Es probable que los datos del decil o ventil del ciclo de vida eleven las previsiones de las tasas impositivas/tasas de subvención mucho más en el nivel de los dos dígitos.

Hombres Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5Cohorte 1930 -5,3 -3,2 0,0 +6,0 +12,8Cohorte 1960 -21,9 -15,3 0,0 +13,2 +16,2Mujeres Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5Cohorte 1930 -0,3 -3,1 0,0 +3,1 +11,7Cohorte 1960 -12,7 -8,3 0,0 +2,2 +29,3

Nota: 1/ Se aplica para una renta actuarial completa. – indica un impuesto y + una tasa de subvención. Las estimaciones parten del supuesto que la tasa de indexación de la pensión es igual a la tasa de descuento.Fuente: Ayuso, Bravo y Holzmann 2016a basados en las Academias Nacionales de Ciencias 2015.

Gráfico 1. Brecha en la esperanza de vida a los 65 años de edad por género para los países de la OCDE

Cuadro 5. Tasas de impuestos implícitos y tasas de subvenciones por diferencias de ingresos vitalicios por país 1/

Hombres Ingresos bajos Ingresos altosAustralia -18,7% 8,1%Canadá -11,7% 10,6%Chile -4,2% 8,2%Nueva Zelanda -10,2% 13,1%MujeresAustralia -11,0% 13,8%Canadá -6,6% 6,2%Chile -6,5% 4,3%Nueva Zelanda -5,5% 8,7%

Nota: 1/ Se aplica para una renta actuarial completa. – indica un impuesto y + una tasa de subvención. Las estimacio-nes parten del supuesto que la tasa de indexación de la pensión es igual a la tasa de descuento. Valor de referencia: es-peranza de vida media de la población observada el mismo año que se observaron los datos para los ingresos vitalicios (Australia: 2009; Canadá: 2006; Chile: 2013; Nueva Zelanda: 2001).

Fuente: Ayuso, Bravo y Holzmann 2016b basados en la OCDE 2016a, 2016b.


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3.3 Consecuencias para la oferta de rentas: medida y cuestiones relativas a la diversificación de riesgos

La diversidad en la longevidad genera mayores desafíos para la oferta de rentas, dado que ya no se mantiene la hipótesis normal de la fijación de precios y gestión del riesgo del producto. Más en concreto, la heterogeneidad en la longevidad complica, entre otras cosas, la medida de la mortalidad, la mitigación del riesgo frente a la anti-selección y la aplicación de permutas de longevidad basadas en índices (OCDE 2016).

Las posibles diferencias en las mejoras de la mortalidad en los grupos socioeconómicos supone un reto para los fondos de pensiones y proveedores de rentas a la hora de establecer hipótesis de mejoras de la mortalidad adecuadas sobre las que basar la evaluación de sus compromisos. En primer lugar, los datos disponibles para estas poblaciones puede que no sean suficientes, tanto en términos de duración del periodo histórico como de volumen de los grupos de edad, para establecer sólidas mejoras en la mortalidad sobre la base de estas subpoblaciones. En segundo lugar, incluso si los datos para la subpoblación son suficientes, puede que las mejoras medidas no sean representativas de las mejoras en la mortalidad previstas de la población si la demografía de esta población ha cambiado a lo largo del tiempo. Cuanto mayor es la diversidad entre los grupos socioeconómicos, más difícil resulta obtener los datos de base para fijar los precios correctamente.

Las diferencias entre la esperanza de vida de la población general y los titulares de las rentas son bien conocidas. Las personas con una mayor esperanza de vida, que tienden a ser más ricos, son más propensas a adquirir un seguro voluntario. Estas personas también pueden experimentar mejoras en la mortalidad por encima de la media. El aumento del riesgo de mejoras más altas de las estimadas implica que las reaseguradoras tienen que cobrar una prima de riesgo adecuada para aceptar dicho riesgo procedente de los fondos de pensiones o proveedores de rentas. Esto hace que reasegurar el riesgo de longevidad para los grupos socioeconómicos más altos sea relativamente más caro para el proveedor de rentas o el fondo de pensiones. Si las reaseguradoras no son capaces de diversificar la exposición al riesgo de longevidad que están reasegurando, esto puede limitar su capacidad para aceptar el riesgo de longevidad de estos segmentos de la población.

Traspasar el riesgo de longevidad a los mercados de capitales podría ser una solución alternativa para los proveedores de rentas y fondos de pensiones con el fin de incrementar su capacidad para asumir el riesgo de longevidad. Sin

embargo, esto exigiría operar con instrumentos de longevidad basados en índices a fin de responder a las necesidades de transparencia y flexibilidad en la operación de los inversores de los mercados de capitales (OCDE 2014). Sin embargo, el índice aplicado opera mejor con una evolución de la longevidad homogénea y corre el riesgo de ser ineficaz si existe una clara y ampliamente desconocida heterogeneidad entre los grupos socioeconómicos cambiantes. La incertidumbre que rodea la magnitud real de este riesgo y la falta de datos históricos sobre los que medir las diferencias en las mejoras de la mortalidad puede hacer que los proveedores de rentas y fondos de pensiones sean reacios a emplear instrumentos basados en índices a fin de cubrir el riesgo de longevidad, representando una barrera para el desarrollo de un mercado para el riesgo de longevidad. De hecho, se han llevado a cabo muy pocas coberturas de longevidad basadas en índices.

4. Desafío selectivo 2: superar las limitaciones conductuales y las brechas de información

La creciente bibliografía y ejemplos instructivos procedentes de las finanzas conductuales señalan las principales limitaciones conductuales en las decisiones financieras de las personas con respecto a la planificación de la jubilación y los intercambios intertemporales. Los problemas de planificación y seguimiento están bien documentados para la fase de acumulación de los ahorros de la jubilación (véase Benartzi y Thaler 2007 para obtener una visión general). Dichas limitaciones deberían ser incluso más pertinentes para la fase de desacumulación y para cualquier decisión de anualización, ya que esta podría ser la decisión financiera más importante e irreversible en la vida de una persona. Como consecuencia, se han añadido explicaciones conductuales a las muchas explicaciones racionales del puzle de las rentas durante la última década aproximadamente. De nuevo, este subapartado no trata de ofrecer una visión general completa ni tampoco una selección representativa. En su lugar, describe las hipotéticas ventajas principales que se prestan a las intervenciones políticas.

Muchas particularidades conductuales surgen con respecto a las decisiones observadas relativas a las rentas, tales como la preferencia por una renta vitalicia garantizada (periodo n determinado) durante la auto-anualización para periodos n además de la renta diferida; ambas son esencialmente equivalentes pero la última normalmente es más barata (Hu y Scott 2007). No obstante, este ejemplo solo explica por qué se prefieren determinados tipos de rentas a otras y no por qué la demanda de rentas es baja o qué se puede hacer al respecto.

Las principales lecciones conductuales con respecto a las decisiones de ahorro y anualización se pueden colocar bajo el epígrafe “el entorno de decisión tiene


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importancia” y cubren: la importancia de estructurar la anualización; la necesidad de reducir la complejidad y simplificar el entorno de decisión; el papel de las opciones por defecto para superar la contabilidad mental relacionada con la renta y la aversión a la pérdida, y los efectos de las limitaciones de información. Si bien estas cuestiones están estrechamente relacionadas, se abordan de forma resumida y separada.

4.1 La necesidad de estructurar la anualización

Sólidas señales conceptuales y empíricas indican que sí que tiene importancia si uno estructura una decisión de adquisición de renta en un marco de consumo o en un marco de inversión (p.ej. Brown 2007, Brown et al. 2008, Agnew et al. 2008). Las rentas normalmente se han estructurado en el mundo de inversión menos convincente, lo que puede explicar parte de la baja demanda.

Toda decisión financiera intertemporal tiene dos componentes: cómo invertir y qué hacer con el resultado (es decir, consumir). El marco de consumo destaca los efectos de bienestar del consumo mejorado que la renta vitalicia permite alcanzar. Debido a la agrupación de recursos entre los titulares de rentas, aquellos que sobreviven se benefician de la prima de mortalidad (es decir, los recursos de aquellos que fallecieron durante un periodo determinado). Esto se puede presentar fácilmente para un caso simple de dos periodos en el que la persona fallece con una probabilidad q en el periodo 2 (Brown et al. 2008: 305). Si en el primer periodo la persona invierte su patrimonio W en un bono con una rentabilidad R, puede consumir W (1+R) en el segundo periodo. Sin embargo, si compra una renta actuarial justa, puede consumir W(1+R)/(1-q) si sobrevive. Si la probabilidad de supervivencia (1-q) es de 0,5, puede doblar su consumo en el segundo periodo con los ingresos adicionales generados por la prima de mortalidad 1/(1-q) y esto se financia por aquellos que no sobreviven al segundo periodo.

El marco de inversión se centra en los resultados intermedios de las características de rentabilidad y riesgo a la hora de elegir los activos mientras que se ignoran las consecuencias del consumo. Con el enfoque de inversión, la persona tendrá en cuenta la tasa de rentabilidad y la variación de los pagos. En el caso de la selección de bonos, la rentabilidad es R y no supone ningún riesgo ya que paga lo mismo independientemente de la situación. En el caso de la selección de rentas, la rentabilidad es (1+R)/(1-q) con una probabilidad (1-q), y 0 con una probabilidad q. La rentabilidad esperada también es R. Sin embargo, a pesar de tener la misma rentabilidad que el bono, la rentabilidad de la renta parece más arriesgada.

Este cambio es la clave de la hipótesis de estructuración: en el marco de consumo, la renta es atractiva porque sirve como una forma de seguro; en el marco de inversión, la renta se considera más arriesgada que un bono porque su rentabilidad depende de una variable aleatoria q.

Brown et al. (2008) comprobaron la hipótesis de estructuración y obtuvieron resultados coherentes con el modelo anterior. En el marco de consumo, el 72% de los encuestados eligieron la renta frente al flujo de consumo procedente de las cuentas de ahorro con un valor actuarial similar. En el marco de inversión, se revirtió esa proporción. En concreto, solo el 21% prefirió una renta vitalicia en vez de la alternativa de la cuenta de ahorro. Cambios similares surgieron para otras alternativas probadas, tales como rentas de periodo diferentes.

Estos argumentos del marco de consumo pueden mejorarse destacando cómo las rentas vitalicias pueden simplificar la planificación de la jubilación. Las rentas sirven para aumentar el nivel de consumo en la jubilación pero también pueden afrontar la incertidumbre de la tasa de rentabilidad y de la evolución de la esperanza de vida, y ayudan a resolver la difícil tarea a nivel cognitivo de decidir con qué rapidez retirar el patrimonio y cuando empezar la jubilación (Benartzi et al, 2011: 149).

4.2 La estructuración de la anualización, el origen institucional y la heterogeneidad de los miembros del plan

La importancia de la estructuración como una explicación para la baja anualización hasta el momento solo se ha probado empíricamente en Estados Unidos. Un estudio muy reciente de los Países Bajos en torno a un experimento de la probable introducción de la opción de elección en el momento de la jubilación para asignar un modesto porcentaje de devengos de la anualización completa al pago de una suma global confirma la importancia de la estructuración (Bockweg et al. 2016). Asimismo, también añade nueva información importante, en concreto sobre los efectos conjuntos de combinar los marcos de consumo e inversión con marcos de pérdidas y ganancias, la importancia del entorno institucional y la importancia y desafíos de la heterogeneidad de los miembros del plan en la aplicación de la estructura y las opciones por defecto por parte de al menos cuatro dimensiones: sexo, edad, actitud frente al riesgo y situación de deuda.

Para el puzle de la renta, lo más interesante y revelador es el resultado de que muy pocos jubilados potenciales elegirían beneficiarse de la opción completa de la suma global del 20% en el momento de la jubilación: si se les ofreciese hipotéticamente en un marco neutro, el 42% permanecería en la posición de


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renta completa (suma global cero). No obstante, se tiene constancia de indicios claros de que las ganancias de bienestar podrían lograrse, ya que las personas en los Países Bajos actualmente sufren un exceso de anualización (Brown y Nijman 2017, próximamente). Los Países Bajos es el único país del mundo con una anualización completa obligatoria de los ahorros de jubilación del segundo pilar (García-Huitrón y Ponds 2015).

El resultado se puede explicar por la sólida tradición de las rentas en los Países Bajos, de forma que las altas tasas de rentas observadas en el experimento se derivan de los miembros de los planes holandeses que filtran su decisión a través del marco de consumo. Esto contrasta con Estados Unidos donde Brown et al. (2008) sugieren que la aceptación de una renta baja está relacionada con la tendencia a evaluarlas a través del marco de inversión. Esto es coherente con Benartzi et al, (2011), que afirman que la presentación de la pensión devengada como una suma global favorece el marco de inversión mientras que los devengos de la pensión como adiciones de la renta favorecen el marco de consumo. El resultado para los Países Bajos también es coherente con la tradición de la renta y entorno institucional en Suiza, donde el 84,5% de la población cubierta elige los pagos de las rentas a pesar de las alternativas (Bütler y Teppa 2007). Los resultados para ambos países también son coherentes con el sólido papel del Estado en la demanda y oferta de rentas vitalicias a pesar de las generosas prestaciones públicas.

4.3 La necesidad de reducir la complejidad y el papel de las opciones por defecto

La experiencia de las decisiones financieras en la fase de acumulación de los ahorros de la jubilación indica que la reducción de la complejidad en la presentación del producto y de las posibilidades de elección, así como la simplificación de la decisión a través de la “digestión” y las opciones por defecto adecuadas es esencial para impulsar las decisiones de ahorro. Estos mensajes todavía no han llegado completamente al mundo de las rentas, aunque podrían aplicarse productivamente.

Las rentas se pueden presentar como un producto complejo con muchas opciones dentro y entre los proveedores que resultan difíciles de comparar. Ante una decisión tan compleja, es probable que las personas pospongan las decisiones y, en última instancia, nunca las tomen. En ese contexto, un número más limitado de opciones que incluyan productos “plain vanilla” ayudará a reducir la complejidad. La experiencia chilena sugiere que la comparabilidad directa en Internet de distintos proveedores y productos para las características principales (inmediata, diferida), las características individuales (edad, sexo), y

las condiciones de mercado (tipo de interés) reduce la complejidad y simplifican las decisiones. El hecho de que todas esas rentas fijas sean reales (es decir, indexadas completamente al precio) por supuesto que ayuda en gran medida (Rocha et al, 2011).

El papel de una opción por defecto es bien conocido en la fase de acumulación pero, según parece, también se aplica a la fase de desacumulación, incluida la conversión de efectivo en un flujo de ingresos. Si los planes de PD ofrecen una opción de suma global pero la opción por defecto supone la conversión en una renta, entonces la tasa de anualización normalmente es del 60% o superior (Benartzi et al, 2011: 151). Cuando los planes de AD se ofrecen en Estados Unidos, solo en el 21% de los casos dichos planes ofrecen opciones de rentas, y solo el 6% de los miembros del plan eligen esta opción cuando está disponible (Schaus 2005). Esto indica que la opción por sí misma no es suficiente y que necesita guiarse a través de opciones por defecto u otros impulsos, y que puede que haya que superar otros obstáculos psicológicos, tales como la contabilidad mental y la aversión a la pérdida cuando se convierte un saldo de AD en una renta. Este último puede resultar un factor clave de por qué no se elige una anualización: Los costes mentales de poner sobre la mesa una gran cantidad de dinero supera la previsión de cualquier prestación futura (Hu y Scott 2007). Hacer que las características de desacumulación automática estén disponibles en los planes de AD puede parecer una gran idea pero probablemente tenga que enfrentarse a obstáculos normativos y a las preocupaciones fiduciarias de los empleadores.

Todas las sugerencias de estructuración, impulsos y opciones por defecto exigen una referencia económica de bienestar creíble para guiar las intervenciones políticas que deberían aumentar el bienestar individual. Dicho conocimiento puede que no esté completamente a mano, difiera entre las personas debido a las preferencias y a los entornos favorables, y es probable que se enfrente a la compensación entre el bienestar y la libertad.

4.4. Limitaciones informativas procedentes del sector y a las personas

Tanto las decisiones racionales como los impulsos conductuales para anualizar la riqueza exigen que las personas tengan información sobre el producto de renta vitalicia y muy posiblemente, un conocimiento financiero más amplio o incluso una capacidad financiera relevante. Estos posibles requisitos están presentes en el contexto de: un producto complejo incluso si se presenta de forma sencilla; un conocimiento no establecido sobre qué información debería ofrecer exactamente el proveedor de la renta; niveles de información más bajos de conocimientos


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financieros (conocimiento) y capacidad (incluidas las habilidades, actitud y comportamiento) para planificar decisiones e implantación; y solo nuevos datos de que todo esto importa para una anualización mayor y más efectiva. Estas cuestiones se debaten una por una.

A fin de adquirir una renta, el beneficiario debería entender ampliamente las características de los riesgos fundamentales de los principales tipos de renta, así como aquellos de los productos de jubilación alternativa, tales como las retiradas graduales y la auto-anualización. El Cuadro 6 resume estas características principales, así como las prestaciones de decisiones importantes de legado y liquidez. Si bien es completo, el cuadro omite otros elementos que exigen un mayor debate, como la combinación de productos (p.ej. la suma global y las rentas diferidas), las implicaciones de la fijación de precios de las distintas características y el tratamiento fiscal posiblemente diferenciado de los productos alternativos.

Todavía no está bien establecido qué tipo, con qué grado de detalle o con qué medios (folleto, DVD, formación personalizada, Apps, o nuevas formas del mundo digital) deberían ofrecer los proveedores de productos o los consejeros neutrales la información a fin de informar mejor a los posibles consumidores. En la actualidad lo que está ampliamente comprobado es que en la educación financiera el tiempo de información (el “momento de enseñanza”) junto con el contenido y los medios de comunicación son importantes para la absorción productiva. El principal desafío no es distinto para las prestaciones del sector privado o el sector público de los productos de tipo renta (Holzmann 2015).

El desafío particular para mejorar el conocimiento financiero sobre las adquisiciones de rentas es que este es un acontecimiento único y que probablemente sucede una vez en la vida, con antecesores limitados. Esto reduce los incentivos de las personas para emplear tiempo en la recopilación de información, aunque haya mucho en juego. Una situación similar existe con las hipotecas (que son, en cierta medida, lo contrario a una renta de periodo). Tras la reciente crisis hipotecaria en Estados Unidos, una serie de Estados establecieron la obligación de que los solicitantes de hipotecas contasen con algunos conocimientos financieros. No obstante, exigir dicha formación para las decisiones de desembolso relativas a la jubilación debería aplicarse a todos los tipos de productos de jubilación y no solo a las rentas, de forma que no se cree una desventaja selectiva.

Cuadro 6. Características de riesgo de los productos de jubilación para los pensionistas

La necesidad de cierta formación financiera sobre las rentas surge de las pruebas empíricas limitadas que indican que las personas con una baja formación financiera parecen estar particularmente confusas con las rentas (Brown et al, 2016). Pero puede que no sea posible instruir de forma eficaz sobre las rentas y las compensaciones con productos de jubilación alternativa a las personas que no están familiarizadas con las cuestiones financieras, incluidos los productos financieros.

Las indicaciones de la importancia y la interdependencia del conocimiento del producto específico y el compromiso individual en la decisión de desacumulación surgen de un experimento de elección discreta con 854 encuestados que se acercaban a la jubilación (Bateman et al. 2016). El experimento analizó si las personas adoptan elecciones coherentes con la maximización de la herramienta prevista a la hora de distribuir el patrimonio entre las rentas vitalicias y las retiradas graduales en el momento de la jubilación. El análisis detectó tasas globales de incoherencia con el modelo estándar del sector (aversión al riesgo relativa y constante) de aproximadamente el 50% y las variaciones en las tasas de incoherencia que dependen de las características de los encuestados. Las personas con competencias de cálculo limitadas y un escaso “compromiso” con la tarea de elección (medido según las puntuaciones de una

Protección contra Provisión deRiesgo de

LongevidadRiesgo de Inversión

Riesgo de Inflación

Herencia Liquidez

Renta vitalicia fija real Sí Sí Sí Limitado NoRenta vitalicia fija nominal Sí Sí No Limitado NoRenta vitalicia real escalonada Sí Sí Sí Limitado NoRenta vitalicia escalonada nominal Sí Sí Parcial Limitado NoRenta fija variable con beneficio garantizado Sí Sí Es posible Limitado NoRenta vitalicia variable con pago de bono Compartido Compartido Compartido Limitado NoRenta vitalicia variable asociada a alguna unidad Compartido No No Limitado NoRenta vitalicia diferida Sí Parcial Depende Parcial ParcialRenta vitalicia con período cierto Sí Depende Depende Parcial NoRetiro programado durante la vida No No Es posible Sí NoRenta a plazo determinado No Es posible Es posible Sí NoPago único Total No Es posible Es posible Sí SíInversión en un portafolio de activos por decisión propia (“self-annuitization)

No Es posible Es posible Sí Sí

Notes: Annutization risk is present in all fixed and escalating annuities but does not affect variable annuities.Bankrupcy affects all types of retirement products but is prtcularily important in life annuities.Fuente: Basado en Rocha, Vittas y Rudolph (2011), con añadidos del autor.


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prueba de memoria de tareas específicas) tienen más probabilidades de aportar fondos a la retirada gradual. Las personas con conocimientos financieros más elevados y un mayor conocimiento de los productos de retirada de ingresos de la jubilación también tienen más probabilidades de obtener una mayor puntuación en la medida de compromiso, aunque las capacidades y conocimientos no tienen efectos independientes en las tasas de elección coherentes. 5. Desafío selectivo 3: limitaciones de oferta para la provisión de las rentas vitalicias

Este apartado analiza el lado de la oferta de las rentas vitalicias ofertadas por el sector privado para entender si la oferta es la limitación estricta del reducido mercado de rentas observado en la mayor parte del mundo. La pregunta acerca del mercado limitado para las rentas no se suele formular y puede dar lugar a distintas respuestas en el plano nacional e internacional.5 Por ejemplo, la Comisión de Pensiones del Reino Unido (UK Pension Commission, 2005) sugiere que los riesgos previstos de demanda de rentas están limitados por la capacidad de oferta. Puede que la respuesta sea distinta en los países de baja demanda como Australia y Estados Unidos y puede que también lo sea en los países de alta demanda como Chile y Suiza. Y la respuesta dada hace diez año puede diferir de aquella que se da ahora.

Entender las limitaciones de la oferta en un análisis global resulta difícil, ya que las cuestiones de la oferta con respecto a las rentas no se han analizado históricamente. Los problemas de la oferta rara vez se mencionan en los debates sobre el puzle de la renta dominados por Estados Unidos, quizás porque el lado de la oferta se investiga mejor en los Estados Unidos y sus mercados financieros se perciben como bien desarrollados (véase, p. ej. Brown et al. 2001). El análisis de la oferta es menos profundo en otros países y regiones porque hay menos que analizar (véase Fornero y Luciano 2004 y Mitchell et al, 2011 para los análisis entre países en Europa y a nivel mundial, respectivamente). En la última década se ha observado un poco más de interés en la investigación del mercado de rentas, ya que los países que reformaron estructuralmente sus sistemas de pensiones pasaron de la fase de acumulación a la fase de desacumulación en América Latina y América Central y Europa del Este (Rocha et al, 2011). Asimismo, el análisis mencionado anteriormente señala limitaciones informativas y datos principales que también pueden explicar la oferta analítica limitada.

El presente apartado no trata de cubrir esta laguna. Analiza con medios económicos simples las posibles limitaciones de la oferta y los posibles factores

5 Para obtener un análisis de las cuestiones del lado de la oferta, véase, por ejemplo, Impavido, Thornburn y Wadsworth 2004; Stewart 2007; Antolin 2008 y Rusconi 2008.

subyacentes determinantes e infiere lo que se puede hacer al respecto. Este análisis se hace en el contexto del modelo comercial que hay detrás del mercado de rentas (véase Recuadro 1) y los cuatro retos principales para los proveedores de rentas: (i) gestionar la dilatada y mayor rigidez de la normativa de los proveedores de rentas; (ii) gestionar el riesgo de inversión; (iii) abordar el riesgo de longevidad agregado e (iv) identificar los sustitutos de productos cercanos. Cualquiera de estas cuestiones pueden limitar la oferta de la renta y los productos alternativos pueden facilitar sustitutos cercanos. 5.1 El desafío normativo de los proveedores de rentas

Hay muchos motivos por los que los mercados financieros, sus productos y proveedores, deberían estar estrictamente regulados; la reciente crisis financiera ha mejorado la atención en todos los segmentos del mercado. La economía del bienestar social estándar sugiere una serie de razones de por qué las industrias deberían estar estrictamente reguladas: abuso del poder de mercado, externalidades de mercado, información asimétrica e individuos que no son plenamente racionales. Todas estas razones son de aplicación a los mercados financieros y, en concreto, al mercado de rentas vitalicias (Davis 2004). Además, la complejidad de los productos, el número de variables que determina el resultado y la duración del contrato exigen una atención especial.

Las aseguradoras necesitan un grupo de riesgo lo suficientemente amplio para reducir su riesgo y, en virtud de los típicos reglamentos existentes en la mayoría de países, los costes de constituir provisiones contra este riesgo. Los riesgos a los que se enfrenta un proveedor de rentas dependen directamente del número de rentas escritas (Cannon y Tonks 2008): con una probabilidad de supervivencia bien conocida en cualquier periodo dado para una cohorte de titulares de la renta s, asumiendo que se vendan rentas n de igual tamaño, el pago esperado en ese periodo es n x s, y la desviación estándar del pago es la raíz cuadrada de [ns (1 – s)]. Por tanto, el riesgo relativo disminuye con el número de rentas vendidas y para un número suficientemente alto, este riesgo resulta insignificante. Esto conlleva que el sector de la renta sea oligopólico por naturaleza y exige la atención del gobierno y normativas. El mercado de rentas vitalicias normalmente está altamente concentrado, es decir, algunas compañías tienen un amplio porcentaje de las primas y un porcentaje un tanto menor en los pagos. Esta diferencia señala las consecuencias de que los proveedores abandonen el mercado activo.


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Recuadro 1: El modelo comercial de las rentas vitalicias básicas

El modelo de renta vitalicia básica consiste en el intercambio de un pago de una suma global por parte del titular de la renta por una serie de pagos futuros hasta su fallecimiento. En su versión más sencilla, los pagos periódicos (rentas) son inmediatos y constantes en términos nominales.

A fin de reducir el riesgo de longevidad (idiosincrático), el proveedor de rentas tiene un interés en el grupo de riesgo más grande posible, es decir, el mayor número de titulares de rentas. Esto hace que el sector sea oligopólico por naturaleza.

Para inmunizar la cartera de pasivos frente al riesgo de la tasa de rentabilidad/tipo impositivo, el proveedor hace mejor comparando el perfil de los pasivos y activos, es decir, el proveedor utiliza productos respaldados por bonos (bonos del Estado, bonos corporativos e hipotecas) como una aportación para producir rentas como un rendimiento.

El valor añadido por parte de los proveedores de rentas es la conversión de estos bonos en flujos de ingresos supeditados a la mortalidad.

Una gran parte de la normativa pública y de la carga refleja la preocupación del Estado porque un proveedor de renta pase a ser insolvente. Sin regulación, este riesgo se puede materializar rápidamente ya que los proveedores de seguros incipientes pueden fijar precios más baratos a fin de obtener un mercado oligopólico y crecimiento, y el momento en el que los riesgos de insolvencia pasen a ser ilíquidos todavía está muy lejos. En un contexto de normativa básica frente a dicho comportamiento, la principal vía de la insolvencia de los proveedores de rentas es provocar carencias de desabastecimiento frente a los riesgos adoptados porque el riesgo se subestimó involuntaria o deliberadamente. Un ejemplo muy conocido de escasez es la suerte de Equitable Life en el Reino Unido (Cannon y Tonks, 2008): esta aseguradora ofrecía rentas garantizadas a las personas que habían ahorrado a través de las pensiones personales de Equitable Life. Sin embargo, la compañía no cobró por esta garantía ni tampoco creó reservas para cubrir sus costes (esperados). Otras compañías que ofrecieron dichas garantías llevaron a cabo una gestión prudencial a través de las reservas, limitaciones y reaseguros. Equitable Life creyó que podía gestionar estos pasivos a través de bonificaciones discriminatorias entre los titulares de las pólizas con y sin esta garantía. Cuando esta discriminación se declaró ilegal, el fondo pasó a ser insolvente y se cerró a nuevos miembros en 2008.

Este ejemplo muestra la importancia de la normativa prudencial y, más recientemente, la insistencia de los reguladores sobre el modelo de riesgos adecuado y el aumento de las provisiones por parte de los proveedores. Los requisitos de provisiones en Europa se fortalecieron recientemente a través de las nuevas normas de Solvencia II para abordar los riesgos de longevidad en la provisión de rentas (Boerger 2009) con las previsiones del sector de que los nuevos requisitos de capital podrían dar lugar a otra disminución del 20% en las tasas de rentas. Algunas aseguradoras importantes, como Prudential, están pensando en abandonar el mercado del Reino Unido y trasladarse a Asia (Ralph 2016). Según los informes, muchas aseguradoras europeas del continente interrumpieron la comercialización de los productos de rentas vitalicias y algunos están tratando de vender está rama de negocio. Y se sabe que los posibles requisitos de capital de la oferta de rentas, incluso en virtud de condiciones mucho más relajadas, son la principal razón de que los fondos centrales de previsión en Asia sean reacios a ofrecer rentas (Holzmann 2014).

5.2 Gestionar el riesgo de inversión

En un mundo de tasas de supervivencia homogéneas y que no varían con el tiempo, las preocupaciones comerciales de las aseguradoras estarían limitadas a tener un grupo de riesgo de pensionistas lo suficientemente amplio y a tener los activos que mejor se adapten a las obligaciones relacionadas con las rentas.

Con una renta inmediata y fijada de manera nominal (y tasas de supervivencia bien conocidas), el lado del pasivo de la aseguradora está bien definido y el requisito de efectivo se conoce con bastante anterioridad. La cobertura perfecta es un activo que se adapte a estos flujos y rentabilidades, como un bono de alta calidad del Estado, empresas o entidades hipotecarias. Con una cobertura perfecta, la aseguradora elimina esencialmente cualquier riesgo de inversión y liquidez.

Para un subconjunto de economías avanzadas, en las últimas décadas no había muchos problemas con el suministro de bonos del Estado, bonos corporativos selectos y bonos hipotecarios (que contaban con rentabilidades más elevadas pero también con riesgos algo más elevados) en términos de suficiente tamaño y vencimiento, particularmente en Estados Unidos y en el Reino Unido (que siguen siendo los mercados más grandes y sofisticados). Para otros mercados, como el alemán, el vencimiento de los bonos públicos (bunds) se amplió gradualmente, alcanzando los treinta años en 2010. Por tanto, aparentemente no había ningún condicionante en el lado de los activos para limitar la oferta de las rentas vitalicias “plain vanilla”.


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En lo que respecta a la oferta de bonos indexados, la situación era un tanto distinta. Si bien los bonos del Estado indexados a los precios ganaron algo de popularidad gracias a mayores tasas de inflación en la década de 1980, la oferta se restringió a unos cuantos países e incluso en ese momento su participación en todos los bonos era más bien limitada y el vencimiento nunca alcanzó más de 30 años en algunos países.6 Puede que esto haya sido una restricción de oferta vinculante pero no está claro si había una fuerte demanda de rentas indexadas al IPC. La baja demanda puede que haya sido el resultado de precios más elevados para estas últimas y, por consiguiente, la tasa de anualización más baja en el momento de la jubilación. Ceteris paribus, una renta que garantiza un pago constante en términos reales ofrece inicialmente aproximadamente un 25% menos del nivel de renta en términos nominales, incluso asumiendo un tipo de inflación anual bajo del 2%, una edad de jubilación de 60 años y una esperanza de vida restante de 25 años. Según parece, sin el marco adecuado, solo las personas con mucha aversión al riesgo parecen estar convencidos de las virtudes de una renta en términos reales.

Con la crisis financiera de 2008, la situación de las economías avanzadas cambió de varias maneras: (i) la creencia de que los bonos del Estado son un activo sin riesgos se destruyó (de nuevo); (ii) el vencimiento de los bonos del Estado se restringió de manera significativa y ha aumentado lentamente desde entonces7; (iii) existe una fuerte creencia de que el tipo de interés bajo (real) se convertirá en la nueva norma para abordar el elevado nivel de deuda pública, y (iv) existe un fuerte presentimiento de un periodo futuro de mayor inflación. El impacto de la caída de las rentabilidades de los bonos en las tasas de las rentas es muy visible en el pasado reciente pero esta evolución empezó en el Reino Unido bastante antes de 2008 (Gráfico 2 y Gráfico 3).

En lo que respecta a las economías emergentes, es probable que la gestión de la inversión de las rentas sea mucho más difícil dado que no se cumplen ninguna de las condiciones mencionadas anteriormente: las probabilidades de supervivencia no se conocen y no existe un mercado financiero lo suficientemente desarrollado para ofrecer bonos públicos o corporativos de alta calidad para la combinación activos/

6 Los instrumentos más líquidos son los Valores del Tesoro Protegidos contra la Inflación (TIPS, por sus siglas en inglés), un tipo de título del Tesoro estadounidense, con cerca de 500.000 dólares estadounidenses en emisiones. El resto de mercados importantes vinculados a la inflación son los Bonos Indexados del Reino Unido con más de 300.000 millones en circulación y el mercado francés de OATi/OAT€i con cerca de 200.0000 millones en circulación. Alemania, Canadá, Grecia, Australia, Italia, Japón, Suecia e Islandia también emiten bonos indexados a la inflación, al igual que lo hacen un número de mercados emergentes, sobre todo, Brasil. Fuente: http://en.wikipedia.org/wiki/Inflation-indexed_bond.

7 Con respecto a este último, en un mundo de intereses nominales bajos, no es que los gobiernos no quisieran emitir muchos más bonos a plazo muy largo sino que la demanda del mercado sigue siendo limitada.

pasivos. Con solo algunas excepciones, la mayoría de las economías emergentes no tienen buenos datos demográficos, incluso sobre sus tasas de mortalidad/supervivencia (a pesar de lo que sugieren las proyecciones demográficas de la ONU). Incluso aunque estuviesen disponibles para el país en su conjunto, los datos tendrían poca relevancia para los proveedores de rentas ya que su posible clientela tiene un perfil de supervivencia algo distinto. Dado que sus mercados de rentas son extremadamente pequeños o inexistentes, no poseen datos fiables propios para fijar el precio del producto.

Además, la mayoría de los países no poseen un mercado de capitales competitivo en el que la rentabilidad de los bonos del Estado refleje las fuerzas de mercado. Si bien los bancos centrales pueden haber ganado algo de independencia, el mercado de recursos públicos sigue siendo muy político y, por tanto, volátil y a corto plazo. Asimismo, el número de proveedores está limitado y normalmente depende del Estado. Por tanto, las condiciones para facilitar rentas con precios razonables no son las mejores y, como cabe esperar, la demanda es muy baja.

Gráfico 2: Reino Unido: tasa de renta, rendimiento del bono y FTSE 1990 -2014


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Gráfico 3: Estados Unidos: tasas de pago de rentas vitalicias y tasa de bonos corporativos, 2003-2016

5.3 Gestionar el riesgo agregado de longevidad

El aumento de la esperanza de vida al nacer y en el momento de la jubilación es un nuevo fenómeno para la humanidad que comenzó tan solo en la década de 1800 en las economías avanzadas y que es probable que persista (Holzmann 2013b). Si bien la frontera de la esperanza de vida más avanzada en los países ha sido sorprendentemente lineal desde 1840 (Oeppen y Vaupel 2002), la evolución subyacente de las tasas de mortalidad no es lineal ni homogénea en los grupos socioeconómicos (Ayuso et al, 2016a) e incluso la esperanza de vida agregada es difícil de predecir (Alho et al, 2013).

Abordar el riesgo de longevidad agregado supone un problema importante para los proveedores de rentas, dado que los instrumentos de cobertura ideales no existen o las posibles alternativas aumentan el precio. Los instrumentos imperfectos e incompletos incluyen un cierto grado de agrupación interna de tamaño desconocido dentro de la aseguradora a través de negocios comunes de productos de rentas vitalicias y perpetuas, así como un requisito de reserva mayor para el proveedor que podría aumentar el precio de la renta.

Hombre 65 / Mujeres 65Renta Vitalicia Vida con 10 años de Tasa Cierta y Rendimiento

de un Bono Corporativo AAA de Moody'sActualizado a Agosto de 2016.

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Algunos economistas consideran los bonos de longevidad (LB, por sus siglas en inglés) como los activos equivalentes “ideales” (Antolin y Blommenstein 2007; Blake y Burrows 2001; Blake et al. 2006; Blake, Boardman y Cairns 2010). En teoría, estos bonos deberían transferir el riesgo de longevidad agregada de las aseguradoras, reaseguradoras y fondos de pensiones que ofrecen PD al mercado de capitales. La estructura básica para dichos bonos de longevidad propuestos por Blake et al. (2006) es sencilla: los cupones de los bonos son pagaderos cada año dependiendo del porcentaje de una cohorte de pensión determinada que esté viva ese año; no hay un reembolso principal y el vencimiento es de 40 años tras su emisión. Desde 2003, ha habido emisiones de títulos vinculados a la mortalidad aunque muchos menos de lo esperado: un Bono de Longevidad programado por un Banco de Inversión Europeo en 2004 se canceló finalmente; los primeros LB comercializados y clasificados por Swiss Re’s Kortis’ en 2010 eran pequeños con 50 millones de dólares de pago máximo y 472 puntos básicos sobre el Libor y Aegon (Países Bajos) compró 300 millones de dólares en 2012 con un segundo acuerdo previsto. Ninguno de estos negocios refleja la idea de diseño inicial ni tampoco indican una adopción generalizada, lo que plantea la pregunta: ¿Por qué no están despegando los LB basados en el mercado? Se podría aducir que, desde la perspectiva de un inversor (vendedor de cobertura), así como desde la perspectiva del emisor (comprador de cobertura), el producto propuesto cuenta con un atractivo bastante limitado.

Los lanzamientos al mercado históricos con éxito de nuevos instrumentos tienen un equilibro razonable de demanda notable e interés de oferta. Pero para los LB, ningún inversor natural podría beneficiarse realmente de tendencias contradictorias, es decir, ganancias si la esperanza de vida se desarrollase por debajo de las expectativas. El ejemplo tan citado de la industria farmacéutica, que podría beneficiarse de la cobertura frente al aumento por debajo de lo esperado de la esperanza de vida es demasiado pequeño para soportar el peso, y los argumentos de cobertura no resultan convincentes. Asimismo, el perfil del riesgo de longevidad parece poco atractivo para los inversores financieros. Por un lado, la baja volatilidad y la larga duración (p.ej. en comparación con el mercado de créditos hipotecarios) deberían resultar interesantes para los participantes del mercado. La baja correlación entre la longevidad y los riesgos financieros debería ser atractiva para los inversores en el sector de la gestión de activos ya que reduce el riesgo de cartera de inversión agregada y exige una prima de riesgo limitada. No obstante, la estandarización sobre cómo prever los desarrollos futuros en la esperanza de vida es difícil y esto aumenta la prima de riesgo. Y la larga duración y falta de liquidez exigen una prima de liquidez elevada. Como resultado, los instrumentos financieros presentados hasta el momento han sido muy complejos con un vencimiento de cerca de 25 años y limitan el riesgo. Y es dudosa la capacidad de las entidades de reaseguros para cubrir un gran riesgo de cola o distribuirlo en


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el mercado (p.ej. un avance médico que derive en un repentino aumento de la esperanza de vida de más de cinco años).

Los LB, tal y como se proponen, parecen resultar poco interesantes para el sector de seguros y pensiones, ya que no han estado detrás del lanzamiento de bonos (salvo quizás en el Reino Unido). Las principales razones aducidas para dicha indecisión son las distintas necesidades/capacidades/normativas por parte de las compañías de seguros y fondos de pensiones para abordar el riesgo (básico); los instrumentos presentados hasta ahora no están adaptados a las necesidades específicas/perfiles de riesgo de los titulares de rentas (es decir, solo se facilita la cobertura de longevidad parcial) y parece haber un conflicto entre los intereses de los compradores a la hora de reducir los riesgos básicos y los intereses de los inversores en la estandarización y comerciabilidad. Esto puede explicar por qué muchos más negocios entres los fondos de pensiones y los inversores se hacen a través de acuerdos de permuta a medida.8

Por este motivo, un número de economistas han propuesto que el Estado actúe como un creador de mercado (similar al desarrollo de bonos indexados a la inflación y de largo vencimiento como las referencias del sector privado) e incluso como un proveedor a largo plazo de LB (como la única institución que puede asumir el riesgo y permitir la distribución de riesgos intergeneracionales). El principal argumento contra la actuación del Estado como proveedor de LB es simplemente que ya posee una gran exposición al riesgo de longevidad a través de la seguridad social y las pensiones para los empleados públicos. No obstante, existen buenos argumentos para ello, ya que el Estado percibiría la prima de riesgo de longevidad (es decir, los ingresos) y podría controlar el riesgo (p.ej. mediante el aumento de la edad de jubilación), la medida contribuye a crear mercados de rentas más eficientes y, por tanto, ahorra recursos de bienestar; además, la emisión sería una fracción menor del total de bonos del Estado (Blake et al. 2006).

Si ninguna de estas medidas para ofrecer instrumentos adecuados de cobertura/adaptación tiene éxito, el último planteamiento sería renunciar a la pretensión de ser capaces de ofrecer rentas inmediatas y fijas, así como de compartir el riesgo de longevidad agregado con los perceptores de pensiones actuales y futuros. Los planes públicos y también corporativos parece que aplican cada vez más aumentos a la edad de jubilación y a los mecanismos de compensación que afectan a la indexación de la prestación y a las tasas de interés nocionales (en los planes ADN). Por ejemplo, los fondos de pensiones profesionales holandeses han empezado a pasar de un plan PDF a un plan colectivo ADF que guarda relación con un plan de tipo ADN con un gran fondo de reserva.

8 Véase http://www.ipe.com/.

6. El papel del Estado

El papel fundamental del Estado en la política económica es doble: abordar el fracaso del mercado y redistribuir los ingresos según los objetivos políticos. Los apartados anteriores destacan la importancia de las rentas del sector privado y los beneficios potenciales en términos de bienestar que se pueden alcanzar a través de un nivel y adaptación mayor de la demanda y oferta de rentas. Asimismo, estos apartados destacan las principales limitaciones que establece la demanda de rentas efectivas por parte de las personas y/o oferta por parte de proveedores del sector privado muy por debajo de su hipotético potencial de bienestar económico.

Las deficiencias en el mercado actual de pagos y las externalidades positivas previstas en un mercado completamente viable hablan a favor de las intervenciones públicas por motivos de asignación. Además, las intervenciones públicas que mejoran o sustituyen de manera eficaz a los mercados intertemporales también poseen efectos redistributivos intra e interpersonales si se miden en términos de bienestar de su equivalente monetario (Holzmann 1990). Las razones son simples: los mecanismos de intercambio intertemporal en funcionamiento, tales como los pagos de las pensiones, ofrecen mayores beneficios en términos de bienestar para los individuos más pobres frente a los más ricos, ya que estos últimos los necesitan menos y tienen otras alternativas mucho más disponibles para ellos.

El ámbito de aplicación e intensidad de las intervenciones públicas útiles y los efectos de bienestar que se pueden lograr dependerán, en gran medida, de la existencia de otros instrumentos para abordar el riesgo de longevidad, en concreto, el resto de pilares de las pensiones: el pilar cero para abordar las cuestiones relativas a la pobreza de la tercera edad; el primer pilar como un recurso para moderar el consumo impulsado por el Estado y el cuarto pilar para ofrecer servicios públicos adicionales (atención sanitaria, viviendas) y apoyo familiar en edades avanzadas (Holzmann y Hinz 2005). Cuanto mejor y más sólido sea el funcionamiento de estos pilares, menores serán los beneficios en términos de bienestar que se obtengan a través de rentas privadas y otros formatos de pago organizados.

El papel del Estado en la provisión de rentas puede ser múltiple y abarcar desde el papel del moderador en el lado de la demanda y la oferta hasta el papel de creador de mercado de rentas privado (así como para los mercados de activos más favorables en este sentido) a fin de ser el principal y único proveedor de rentas en caso de que los mercados privados fracasasen en ello.

Por lo tanto, avanzar exige primero y, sobre todo, una decisión política por parte del gobierno acerca del papel que deberían desempeñar las rentas privadas en el


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panorama de productos de jubilación. La visión política es esencial en este problema del “huevo y la gallina”. Dicho apoyo político explica la elevada anualización en Chile y Suiza como resultado de los impulsos públicos y la promoción en la demanda, así como las intervenciones públicas para garantizar la oferta adecuada. Por otra parte, la baja anualización en Australia y Malasia se supone que refleja esencialmente una falta de interés político y de apoyo para las rentas que entonces se traduce en ignorancia y baja demanda a nivel de consumo y en una falta de interés y oferta por parte de los mercados financieros.

Existen 10 áreas principales en las que las intervenciones públicas pueden resultar necesarias para establecer un mercado de rentas que funcione razonablemente si se toma una decisión con este propósito:

1. Ante todo, un mercado de rentas vitalicio necesita un mercado de capitales en funcionamiento que cree un mercado lo suficientemente profundo y líquido de bonos del Estado con un vencimiento adecuado; cuánto más largo, mejor, con bonos de diez años como mínimo. Los bonos del Estado indexados al precio deberían ofrecerse en un momento dado, ya que esta es la única base creíble para los proveedores de rentas para ofrecer rentas indexadas al precio.

2. La creación del acceso universal para validar los datos y estadísticas de eventos relacionados con la longevidad (mortalidad, morbilidad) por características demográficas es esencial para fijar eficazmente los precios y para limitar las asimetrías de información. Las medidas estandarizadas relativas a las tendencias de longevidad y cambios son esenciales para atraer a los mercados de capitales a la distribución de riesgos.

3. Los mercados de rentas necesitan la regulación y supervisión pública debido a las principales asimetrías informativas y a las brechas que aumentan con la longevidad. Las innovaciones de producto del mercado de capitales y la exclusión de actuarios por parte de los economistas financieros han cambiado el panorama y los llamamientos a nuevos enfoques (p.ej. supervisión basada en el riesgo).

4. Con los socios de mercado, el Estado debería formular una visión coherente sobre los (futuros) ingresos de la jubilación en los pilares, definiendo la opción de pago sugerida/permisible para las acumulaciones de ahorros voluntarias/obligatorias y revisar el entorno de decisión, incluido el conjunto de opciones por defecto.

5. El Estado tiene que garantizar la coherencia en las áreas políticas interrelacionadas, sobre todo, las políticas fiscales en las pensiones provisionadas y no provisionadas, y las fases de desacumulación, normas contables, regulaciones del mercado de capitales, etc. Sin coherencia, la oferta y la demanda de productos de jubilación corren el riesgo de determinarse en función de reflexiones arbitrarias en vez de a través de los beneficios subyacentes de los productos.

6. En la medida en la que el Estado decida ofrecer garantías para los productos de renta pertinente (y ahorros), la garantía tiene que basarse en los objetivos y pruebas con coaseguros y límites adecuados que reflejen los incentivos y reflexiones razonables.

7. Debería existir un proceso explícito y una decisión política relativa a las prestaciones de rentas descentralizadas y centralizadas, sobre la base de las evaluaciones basadas en las pruebas de la capacidad del sector privado y público para establecer transparencia e integridad.

8. Asimismo, debería haber un proceso explícito y decisión política relativa a la facilitación pública o prestación de instrumentos de cobertura para los proveedores de rentas, tales como los bonos del Estado indexados a los precios y los valores indexados a la longevidad.

9. El Estado tiene un papel a la hora de establecer el entorno de decisión de las personas para los productos de rentas, con asesoramiento, marketing público e impulsos adecuados, incluidas las elecciones por defecto.

10. Asimismo, el Estado tiene el papel de ofrecer una formación financiera especializada y general que permita que las personas tomen decisiones en todo su ciclo de vida y sobre los productos de rentas (y el Estado debería reflexionar acerca de exigir un “permiso de conducción” financiero para aquellos que toman dichas decisiones financieras claves).


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CAPÍTULO XII


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Teoría de las tablas de mortalidad y desarrollos en Latinoamérica

Ángel Muñoz

En el año 1880 se instauró el primer seguro social. Fue en Alemania, promovido por el primer ministro Otto Von Bismarck. La edad de jubilación se fijó en 70 años. Considerando que la esperanza de vida al nacer en Alemania por aquel tiempo era de 45 años, la probabilidad de que el trabajador retirado percibiera una pensión resultaba poco significativa.

En España se estableció en 1919 la edad de jubilación en 65 años, pero el 90% de los trabajadores en aquella época no llegaba a cumplirlos (Pieschacón, 2014).

La evolución demográfica es un elemento que incide en el desarrollo económico de los países. La teoría mercantilista del siglo XVIII sugería que el crecimiento de la población promueve el incremento en el bienestar general. Adam Smith hablaba de la armonía natural entre economía y demografía. Thomas Malthus proponía controlar el crecimiento poblacional ya que crecería en progresión geométrica mientras los recursos de subsistencia lo harían en progresión aritmética.

El desarrollo demográfico determina la estructura de una población, recogiendo los nacimientos, defunciones y migraciones. Este proceso está condicionado por fenómenos sanitarios, culturales, económicos, religiosos y políticos, que hacen variar la esperanza de vida de la población.

Las tendencias demográficas en casi todo el mundo son un menor número de hijos y más tiempo de vida respecto a la generación precedente. Esto último se debe a los avances médicos, la mejora en el nivel de vida y la higiene, estilos de vida más saludables, y ausencia de pandemias graves y conflictos militares mundiales. La esperanza de vida al nacimiento se incrementó a nivel mundial en una media de 4,5 meses al año durante la segunda mitad del siglo veinte. Las consecuencias son considerables a nivel social, cultural y económico. El proceso de envejecimiento


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repercute directamente sobre la financiación de la asistencia sanitaria, los cuidados a largo plazo y las pensiones.

Según James Vaupel, científico demógrafo, desde 1840 la esperanza de vida se está alargando ininterrumpidamente dos años y medio cada década en los países desarrollados. Para ilustrar la relación entre esperanza de vida y desarrollo económico, Vaupel (2010) cita el caso de la reunificación alemana en el año 1990: la población procedente del Este partía con unas condiciones económicas y sanitarias inferiores a las de sus compatriotas del Oeste, sin embargo, en un breve plazo se equipararon. Los que habían vivido bajo condiciones pobres durante 40 años rápidamente alcanzaron las cifras de esperanza de vida de los habitantes de Alemania Occidental. Obviamente ayudó que el Marco alemán del Este, que tenía un cambio no oficial de 10 a 1, pasara a cambiarse por el Marco de Alemania Occidental a un tipo de cambio de uno a uno. Es decir, de un día para otro los trabajadores y pensionistas de Alemania del Este pasaron a percibir diez veces más ingresos. Por otro lado el sistema sanitario de Alemania Occidental se generalizó a la Alemania Oriental.

La esperanza de vida a nivel mundial ha pasado de los 48 años en 1950 hasta los 70 años en la actualidad. En los países de Europa Occidental ésta es aún mayor, llegando a los 80 años en 2010. El FMI asegura que si el promedio de vida aumenta tres años más de lo previsto para 2050, el coste del envejecimiento se incrementaría en un 50% para el Estado, las empresas, las aseguradoras y los particulares.

1. El riesgo de longevidad

El riesgo de longevidad se define como el creciente déficit financiero que podría resultar de la prolongación en la sobrevivencia de las personas.

Según Nieto de Alba y Vegas Asensio (1993), el riesgo de longevidad “lo podemos definir como el riesgo asociado a que el valor actual actuarial de las prestaciones a favor de una cabeza sea inferior al valor actual necesario para pagar las citadas prestaciones en los términos previstos”. Dicho de otra forma, el coste del pago de las pensiones sea más elevado de lo que se ha presupuestado inicialmente.

La importancia cuantitativa del riesgo de longevidad es creciente y se estima que por cada año adicional de aumento en la esperanza de vida crece un 3% y un 4% el valor actual de los compromisos por pensiones, según cálculos del Fondo Monetario Internacional (2012).

Según dicho informe, la longevidad inesperada más allá de las proyecciones de base constituye un riesgo financiero para los gobiernos y las entidades que ofrecen

prestaciones jubilatorias definidas, pues tendrán que pagar más de lo esperado en pensiones y prestaciones de la seguridad social. A pesar del beneficio obvio de vivir más tiempo, los particulares se exponen al riesgo financiero de agotar los recursos jubilatorios.

En un plan de pensiones se produce una interacción de riesgos financieros y biométricos que se prolonga a lo largo de un considerable número de años.

El riesgo financiero se produce por la diferencia entre los supuestos de tarificación asumidos y las condiciones efectivamente experimentadas en los mercados respecto a cuatro parámetros: tipos de interés, rendimiento del mercado de valores, inflación y diferencial crediticio. Para tratar este riesgo se aplica un enfoque integral de la gestión de activos y pasivos, y la adopción de programas de cobertura del riesgo financiero. Las recientes reformas normativas en diferentes países tratan de promover la aplicación de ambos instrumentos.

El riesgo de longevidad, o biométrico, viene dado por el aumento sistemático de la duración de la vida del conjunto de la población. La cobertura de ambos riesgos, financiero y de longevidad, establece la razón de ser del seguro de rentas. El objetivo de un seguro de rentas, o pensiones, es proporcionar una serie de pagos periódicos financiados mediante un fondo acumulado. La equivalencia entre los ingresos en forma de primas y lo que se paga por concepto de prestaciones constituye la ecuación del seguro.

Para tarificar un seguro de rentas, los aseguradores se basan en datos estadísticos para una población determinada, y si es posible, realizan ajustes a fin de reflejar las diferencias potenciales entre la experiencia histórica y la evolución prevista de la mortalidad futura, considerando el grupo específico de personas a asegurar respecto a la población en general.

Uno de los mayores riesgos que asume una compañía de seguros es aplicar supuestos de mortalidad inadecuados para gestionar su cartera. Se pueden dar tres tipos de distorsiones (Rodriguez-Pardo, 2011):

• Riesgodemuestreopequeño: lapoblaciónaseguradaporunacompañíadeseguros es muy pequeña y vive más que la población general.

• Riesgodecohorte:debidoa factoressociodemográficos lamortalidadde labase de clientes del asegurador difiere de la población en su conjunto.


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• Riesgodelongevidadsistemática:lasmejorasenlatasademortalidaddelapoblación en general son mayores que las asumidas para tarificar.

Los mayores diferenciales en la mortalidad se atribuyen a la edad. No obstante, también se considera el género, el estilo de vida, importe de los derechos adquiridos de pensión y ubicación (tanto geográfica, como si corresponde al tipo rural o urbano).

Para tarificar correctamente los seguros de rentas, las compañías aseguradoras deben tener una visión clara de las tendencias futuras de la longevidad, para ello es muy importante obtener información sobre las expectativas de vida actuales y futuras de una población.

2. Diseño de una tabla de mortalidad

Las tablas de seguimiento de las vidas de colectivos humanos simulan ser tablas históricas de eliminación por causa de fallecimiento. No resultaría efectivo el empleo del tiempo que sería necesario en su elaboración para que fueran realmente tablas históricas: en torno a medio siglo para tablas de activos y un siglo entero para personas en general.

El problema fundamental para la Matemática Actuarial es asignar una probabilidad al evento del deceso humano. En la práctica, la probabilidad se estima sobre la base de frecuencias tomadas de experiencias pasadas.

Las hipótesis fundamentales a considerar sobre el fenómeno biométrico son: estacionariedad, homogeneidad e independencia.

Al admitir que el hecho relevante para determinar la probabilidad de muerte de un individuo es su edad, se está suponiendo que estas probabilidades no evolucionan, son temporalmente estacionarias y son independientes de la fecha del calendario. Este supuesto de estacionariedad sólo podrá ser aceptado cuando se trabaje con periodos de tiempo no muy dilatados, dado que en periodos largos la información estadística refleja cierta evolución.

Si suponemos que los individuos de una misma edad están sometidos a idénticos riesgos de fallecimiento, hay que admitir que todos ellos tienen una distribución de probabilidad homogénea, por lo que basta conocer la de uno de ellos para establecer conclusiones sobre la generalidad del colectivo.

Por otro lado se debe admitir que el hecho de que un individuo muera o sobreviva a determinada edad es independiente de lo que ocurra con cualquier otro individuo de esa u otra edad.

Se pueden hacer diferenciaciones de probabilidades también por otros factores, como la profesión (más o menos peligrosa), nivel económico o hábitos (e.g. tabaquismo). Las probabilidades de muerte varían con el tiempo, por lo que la experiencia reciente puede ser válida para un momento posterior, pero debido a su dinámica es conveniente analizar con frecuencia la experiencia para ajustar las probabilidades.

Una tabla de mortalidad permite la posibilidad de considerar la supervivencia en operaciones financieras. Como es fácil de deducir, la probabilidad de supervivencia (px) más la probabilidad de muerte (qx) para un individuo de edad x es igual a 1, dado que ambas son complementarias.

En la práctica, con la observación estadística se determinan frecuencias, de las cuales son estimadas las probabilidades que se indican como qx, es decir, la probabilidad de una cabeza de edad x de morir dentro de un año. El cálculo se hace para cada valor entero de x. Determinadas las qx para cada edad se pueden obtener las probabilidades anuales de supervivencia px (px = 1 – qx) y las probabilidades de supervivencia en un periodo n mayor a un año (npx).

En la construcción de una tabla, se ha de determinar una edad extrema (Ω) que se define como edad inalcanzable y cuya función de mortalidad es igual a 1.

Una tabla de supervivencia o mortalidad contiene fundamentalmente cuatro columnas: los valores enteros de la edad x, lx (living, vivos a la edad x) partiendo de un colectivo teórico a una edad inicial (generalmente una potencia de 10) y hasta Ω en que es igual a cero, dx (death, muertes entre las edades x y x+1) y qx. Es análoga a una tabla de eliminación histórica pero difiere de ella porque ha sido construida partiendo de valores de qx y no de los de lx o dx, y porque no describe el proceso efectivo de eliminación de un colectivo concreto sino de uno hipotético cuya progresiva eliminación coincide con las probabilidades de mortalidad qx.

La esperanza de vida (ex), es la duración esperada de vida que resta a una persona de una edad x. Expresada de forma matemática, la esperanza de vida a una edad x es la suma de las tasas de supervivencia sucesivas hasta la edad límite de la tabla.

2.1. Construcción de las tablas

Se pueden distinguir las siguientes fases:a) Recogida de los datos necesarios para el cálculo de las qxb) Cálculo de los valores brutos de qxc) Ajuste de los valores de qx


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a) Métodos de recogida y validación de datos

Método directo: se toman para las lx los valores resultantes de la observación de la evolución histórica de un grupo inicial de recién nacidos. En la práctica, como ya se vio anteriormente, es un procedimiento inaplicable e ineficaz.

Método de las muertes: se toma el número de fallecidos de un periodo de tiempo determinado clasificados por edades a través de los registros civiles, y con ello se calculan las qx. Este procedimiento sería válido si durante un largo periodo hubiesen permanecido casi constantes el número de nacimientos anuales, la mortalidad y los movimientos migratorios. Estas condiciones son prácticamente incumplibles por lo que el procedimiento sólo sería aceptable como aproximación.

Método del censo: los datos censales nos dan el número de personas en la fecha del censo para cada edad, y se toman los mismos como valores de lx. Pueden surgir innumerables problemas, como que lx+1 pueda ser superior a lx, por lo que no es aconsejable.

Actualmente se generan tablas denominadas de momento: se observan los fallecimientos de un colectivo producidos a lo largo de varios años, y se determinan las probabilidades de muerte por edad. Las tablas pueden ser de población general o de asegurados. Si la información tratada corresponde a un colectivo de personas que han contratado un seguro de vida, se da una situación de selección previa por lo que la mortalidad es inferior a la que corresponde a una población general. En el caso de un seguro para caso de fallecimiento la compañía de seguros realiza un examen previo o al menos solicita la confirmación del asegurado de un buen estado de salud. Si se trata de un seguro de rentas, es el propio asegurado el que lo contrata presuponiendo una favorable esperanza de vida.

Por lo general se habla de tablas de mortalidad cuando se aplican para determinar la previsión de los fallecimientos de un colectivo. Si lo que se pretende es valorar su permanencia con vida entonces se habla de tablas de supervivencia (Mateos-Aparicio, 2010) . Obviamente son eventos complementarios, por lo que una misma tabla se puede denominar de una forma u otra dependiendo del objetivo a analizar. Sin embargo, se distingue entre tablas para asegurar en caso de fallecimiento y tablas para seguro de rentas o de capital en caso de supervivencia, pues dependen de los colectivos observados para su creación. Así, las proporciones (o tantos) de mortalidad de seguros de muerte son mayores que los de la tabla de vida.

Por otro lado se distingue entre tablas estáticas y dinámicas. En el caso de las estáticas la probabilidad de muerte o supervivencia para una edad no varía con el momento de su aplicación. Sin embargo las tablas dinámicas, o generacionales, contemplan

la evolución posible de la mortalidad en el tiempo cronológico, produciendo una disminución de ésta según el momento en que se aplique.

b) Determinación de los tantos anuales de mortalidad

Los datos necesarios son los siguientes:

• Composiciónporedadesdelapoblaciónencadaunodelosañosdeobservacióna considerar, incluyendo los fraccionamientos correspondientes por alta o baja en el colectivo.

• Composiciónporedadesde los fallecidosenelperiododeobservación.Laprobabilidad de fallecimiento qx se obtiene como frecuencia del evento en relación con el colectivo expuesto.

c) Ajuste de las tablas

Los valores de qx deducidos de la información correspondiente a la experiencia se toman como valores brutos. Para determinar las probabilidades anuales de muerte se procede a un ajuste: se sustituyen los valores encontrados por nuevos valores que presentan un desarrollo más regular (Ortiz, 2012). Los datos de la experiencia pueden contener errores, pero además, se necesitaría una experiencia excesivamente grande como para obtener unas probabilidades que dieran una evolución de la mortalidad por edad acorde con una función biométrica. Bastaría con realizar un gráfico con los valores brutos de qx para comprobar las variaciones por edad, conformando una especie de dientes de sierra más marcado en las edades más elevadas, en las que siempre la información es más escasa.

Hay dos tipos de métodos de graduación de las tablas de mortalidad: métodos paramétricos y métodos no paramétricos. Los métodos paramétricos ajustan a funciones biométricas las tasas brutas de mortalidad obtenidas por la experiencia. Los métodos no paramétricos sólo realizan un suavizado de las tasas brutas.

El objetivo de los procedimientos paramétricos es conseguir el mejor ajuste con el mínimo número de parámetros. El valor de los parámetros se estima aplicando criterios de optimización como los que se enuncian a continuación:

• Métododemáximaverosimilitud:maximizalafuncióndeverosimilituddelosvalores observados de defunciones.


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• MétododemínimaChi cuadrado: evalúa ladiscrepancia entre lasmuertesobservadas y las esperadas, buscando los parámetros que minimicen dichas diferencias.

• Métodosdemínimoscuadradosponderados:minimizalasdiferenciasentrelos valores observados y los resultantes de la fórmula biométrica elegida para la graduación.

El CMI (Continuous Mortality Investigation) del Instituto y Facultad de Actuarios de Londres ha desarrollado una metodología propia basada en un modelo dinámico paramétrico no estructural, que incorpora dinamicidad cronológica (CMI, 2009). Inicialmente emplea las funciones clásicas de Gompertz-Makeham para graduar tasas brutas de fallecimiento y obtener una tabla de mortalidad base. Seguidamente proyecta las probabilidades de fallecimiento en el tiempo cronológico basándose en factores por edad extraídos de experiencia propia. El valor de los parámetros de la función biométrica se determina aplicando el criterio de maximizar la función de verosimilitud, o bien minimizando la función Chi cuadrado.

En los procedimientos no paramétricos se aplica una graduación como técnica para rectificar estimaciones anuales de mortalidad en base a ideas previas sobre el comportamiento de toda la secuencia de datos (Albarrán, 1999). El objetivo es revisar los valores observados con el fin de producir una mejor representación.

• Métododelasmediasmóviles:elvalorgraduadosehallamedianteunamediaponderada de un cierto número de valores no graduados consecutivos. Se intenta minimizar el error estadístico.

• FuncionesdeKernel: seutilizanparaestimarunadistribucióndedensidadutilizando observaciones disponibles.

• Fórmula de Whittaker-Henderson: obtienen el desarrollo bayesiano, elparámetro de suavidad y generalizan e interpretan los resultados.

• Procesosbayesianosformales:requierenasignardistribucionesdeprobabilidada priori .

• Método deBroffit: es un sistema de graduación basado en lametodologíabayesiana, que corrige una primera función de verosimilitud obtenida a partir de los datos con la distribución previa de los parámetros para obtener la distribución corregida.

2.2. Pruebas para evaluar el ajuste de las tablas

Graduado el modelo, se precisa realizar pruebas estadísticas que permitan comprobar si las tasas resultantes son razonablemente representativas de la mortalidad observada.

• Testdeintervalosdeconfianza:setratadecomprobarsilosvaloresobtenidostras el proceso de ajuste se encuentran dentro de un intervalo de confianza, generado a partir de la distribución del estadístico utilizado para estimar la probabilidad de muerte.

• Testde lasdesviaciones relativas: se analiza ladesviaciónpor edadentre elnúmero real de muertes y el esperado según la tabla ajustada, y se compara con la desviación típica de dicha tabla ajustada.

• Test de las desviaciones acumuladas: suma las desviaciones totalesentre fallecimientos reales y estimados según la tabla, comprobando su proximidad a cero.

• Testdesignos:laprobabilidaddequesedéunadesviaciónpositivadeberíaser la misma que para una desviación negativa, por lo que tendría que estar equiparado el resultado.

• Testdecambiosdesigno:busca la independenciaentre lasdesviacionesdeedades sucesivas.

• Test de Chi cuadrado: comprueba que la suma de todas las desviacionesrelativas elevadas al cuadrado se distribuyen como una Chi cuadrado.

• TestdeKolmogorov:buscalaconvergenciadeladistribuciónempíricadelamuestra a la función de distribución poblacional.

Superadas las pruebas que se estimen convenientes, el último paso consiste en incluir un margen adicional de seguridad para obtener una tabla apropiada para valuaciones actuariales, al objeto de mitigar las variaciones inesperadas de la mortalidad futura.

3. Experiencia Latinoamericana en tablas para rentistas

Las reformas previsionales realizadas en las últimas décadas en algunos países latinoamericanos han promovido la apertura de cuentas individuales de ahorro para los cotizantes al sistema. Los importes acumulados en el momento de


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alcanzar la edad de jubilación se aplican bien a la contratación de una renta vitalicia con una entidad de seguros, o bien a la suscripción de un retiro programado gestionado por la propia Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) en la que se habían ingresado las cotizaciones. En ambos casos se debe contemplar el riesgo de longevidad del titular de la prestación: en el caso de la renta vitalicia dicho riesgo lo asume la persona contratante ya que percibirá prestaciones en tanto viva; en el caso del retiro programado el riesgo de longevidad se materializa en el recálculo anual de prestación que realiza la AFP, en función del capital remanente y la esperanza de vida del titular.

En ambos casos, renta vitalicia o retiro programado, uno de los factores fundamentales que determinan la prestación viene dado por la aplicación de la esperanza de vida del sujeto perceptor, para lo que se debe utilizar la tabla de mortalidad de rentistas que la legislación de cada país obligue en cada momento.

A continuación se hace un breve historial de la evolución en medición de mortalidad de rentistas que se ha venido realizando en los países que más han trabajado este tema en los últimos años. Se pretende ver la variación por sexos de la esperanza de vida desde los 65 años hasta una edad suficientemente elevada como son los 95 años. Obviamente, aquellos que alcanzaren dicha edad aún deben mantener una ligera probabilidad de supervivencia por unos años más, tal y como reflejan todas las tablas.

Para el caso de las tablas dinámicas que aparecen se ha tomado la edad de 65 años al año 2016.

3.1. Chile

En el año 1990 la circular Nº 656 de la Superintendencia de AFP establecía las tablas RV-85 como obligatorias para determinar las rentas de vejez, distinguiendo entre hombres y mujeres. Aunque inicialmente diseñadas para ser aplicadas sobre la población de Estados Unidos, se ajustaron para la población chilena con información del Servicio de Seguro Social y de Celade (Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía) del censo de 1982 (Alonso et al, 2013). En la misma circular figuraban las tablas B-85 de aplicación sólo a beneficiarios de pensión de sobrevivencia, y las MI-85 aplicables a pensionistas inválidos.

En el año 2004 las superintendencias de AFP y de Valores y Seguros (SVS) emitieron las tablas RV-2004. Fueron construidas con la experiencia del periodo 1995 al 2003 sobre pensionados de vejez de retiro programado y renta vitalicia, y pensionados del Instituto de Normalización Previsional (sistema previsional derogado para activos con la reforma de 1980). La tabla RV-2004 incorpora un factor de actualización o mejora por

edad que, mediante su aplicación en una fórmula, permite reducir las probabilidades de fallecimiento con el paso del tiempo, lo que la convierte en una tabla dinámica. Su generación se hizo sobre la base de las proyecciones poblacionales de Celade. Posteriormente se implementarían las tablas B-2006 y MI-2006, en sustitución de las B-85 y MI-85.

La legislación chilena obliga desde el año 2004 a la actualización cada cinco años de las tablas, por lo que posteriormente se emitieron las tablas RV-2009 que contemplan la experiencia recogida de los años 2000 al 2008. Aunque disminuyen las tasas de mortalidad, no varían los factores de actualización respecto a las RV-2004.

En el año 2015 se publican las últimas tablas hasta la fecha: CB-H-2014 (hombres), MI-H-2014 (hombres), RV-M-2014 (mujeres), B-M-2014 (mujeres) y MI-M-2014 (mujeres).

A continuación en el Gráfico 1 se presentan cálculos propios para una comparativa de esperanzas de vida de hombres y mujeres, atendiendo a las tablas de mortalidad que se han puesto en funcionamiento en el país. La esperanza de vida a los 65 años ha ido aumentando desde los 16,7 años (RV 84) hasta los 20,3 (CB 2014) para los hombres, y desde los 20,2 años (RV 84) hasta los 25,4 (RV 2014) para las mujeres.

Gráfico 1: Esperanzas de vida para hombres y mujeres en Chile

Chile: esperanza de vida en hombres

edad 65 70 75 80 85 90 95

25

20

15

10

5

0

RV 85 M RV 2009 M CB 2014 M RV 2004 M

espe

ranz

a en

año

s

Chile: esperanza de vida en mujeres30

25

20

15

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5

0

espe

ranz

a en

año

s

edad 65 70 75 80 85

RV 85 F RV 2009 FRV 2004 F

90 95

RV 2014 F


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3.2. Colombia

Las tablas de mortalidad de rentistas ISS-89 se hicieron con la experiencia del ISS (Instituto de Seguros Sociales) durante los años 1984-1988. Se aplicaron desde el año 1994 hasta el 2010, año en que fueron reemplazadas por las tablas RV-08 generadas a partir de la experiencia 2005-2008 en el ISS (Fuentes, 2011). No incorporan factor de actualización, por lo que son tablas estáticas.

La esperanza de vida a los 65 años ha aumentado desde los 15,9 años (ISS-89) hasta los 19,0 (RV-08) para los hombres, y desde los 17,0 años hasta los 22,7 para las mujeres.

Para rentistas inválidos se sigue aplicando desde 1994 las tablas de experiencia chilena MI-85. A continuación se representa en el Gráfico 2 la evolución de la esperanza de vida para no inválidos, tanto de hombres como mujeres.

Gráfico 2: Esperanzas de vida para hombres y mujeres en Colombia

Colombia: esperanza de vida en hombres

ISS-89 M RV-08 M

20

15

10

5

0edad 65 70 75 80 85 90 95

espe

ranz

a en

año

s

25

20

15

10

5

0

Colombia: esperanza de vida en mujeres

RV-08 FISS-89 F

espe

ranz

a en

año

s

edad 65 70 75 80 85 90 95

3.3 Perú

Desde 1993, año de la reforma previsional, se empezaron a aplicar en Perú las tablas chilenas RV-85. A partir de 2006 se pasó a utilizar las tablas RV-2004 modificadas. La modificación consistió básicamente en no aplicar los factores de mejora que se aplicaban en las originales chilenas. A partir de 2010 se pasó a las tablas RV-2004 modificadas y ajustadas (Tuesta, 2013). El ajuste se producía en hombres con una disminución en las tasas de mortalidad del 7% hasta los 64 años y del 4,5% desde los 65 hasta el final de la tabla. Para las mujeres se producían distintas variaciones por edad, con un promedio de un aumento de las tasas de mortalidad del 17%. En el año 2015 se publican unas tablas provisionales, denominadas TAPSPP 2012, de experiencia propia y de carácter generacional. Hasta la fecha no han entrado en vigor, pero suponen un importante esfuerzo por trabajar con estadísticas del país, elemento muy valioso para calibrar la proyección de la mortalidad de rentistas de la nación. Según dichas tablas, y a partir de cálculos propios mostrados en el Gráfico 3, la esperanza de vida a los 65 años pasaría de los 18,5 años (según las RV 2004 mod. aj.) hasta los 22,2 para los hombres, y desde los 22,2 años (según las RV 2004 mod. aj.) hasta los 25 para las mujeres.

Gráfico 3: Esperanzas de vida para hombres y mujeres en Perú

Perú: esperanza de vida en hombres

RV- 2004-M mod aj TAPSPP 12 MRV 85 M

25

20

15

10

5

0

espe

ranz

a en

año

s

edad 65 70 75 80 85 90 95

Perú: esperanza de vida en mujeres

RV 85 FR V- 2004-F mod aj TAPSPP 12 F

25

20

15

10

5

0es

pera

nza

en a

ños

edad 65 70 75 80 85 90 95


390 391

3.4 México

En 1997, el mismo año de la reforma previsional en México, la CNSF (Comisión Nacional de Seguros y Fianzas) emite las tablas EMSSA97 en base al estudio demográfico de mortalidad de CONAPO (Consejo Nacional de Población) del mismo año. Incluye márgenes de seguridad para las reservas de seguros de pensiones de la seguridad social IMSS (Instituto Mexicano del Seguro Social). Asimismo también emitió las tablas EMSSI97 para pensionistas inválidos.

En el año 2009 se publicaron las tablas de mortalidad dinámicas EMSSA 2009, considerando las proyecciones de mortalidad para el periodo 2005-2050 realizadas por CONAPO. Al mismo tiempo se dieron a conocer unas tablas con mayor margen de seguridad denominadas CMG (Capital Mínimo de Garantía). Las entidades aseguradoras comenzaron utilizando las primeras, pero viendo que contablemente se les obligaba a dotar la diferencia hasta cubrir las CMG, optaron por aplicar estas tablas directamente. Hay que tener en cuenta la particularidad del negocio de pensiones que se da en México. La legislación obliga a la creación de compañías específicas, de fin único, para trabajar con rentas vitalicias procedentes del sistema previsional. La reforma previsional permite a los trabajadores que cumplen con los requisitos de jubilación, y que hubieran empezado a cotizar antes de 1997, elegir entre percibir su pensión en función de la suma acumulada en su cuenta de capitalización, según el criterio de la nueva ley del 97, o aplicando el sistema de reparto definido en la ley de 1973, cuya generosidad motiva que una gran mayoría esté optando por este último. Los casos de invalidez y sobrevivencia sí se acogen mayormente a la nueva ley. Los casos que se acogen a la ley del 97 salen a subasta entre todas las compañías interesadas, y aquella que solicita la menor prima única se adjudica la operación. Dicha prima única la abona el IMSS. Visto el margen que tienen estas nuevas tablas, y por supuesto los CMG, parecería que se pretende que las compañías de pensiones compitan por margen financiero, sin considerar el riesgo de longevidad, pues éste ya queda soportado por las tablas en vigor. No hay acceso público al informe técnico que respalda la emisión de estas nuevas tablas, como se comprueba por su catalogación como información reservada (según Minuta de la 135 reunión del Comité de Información de la CNSF con fecha 16/04/2013).

Según las tablas EMSSA 09 CMG la esperanza de vida de un hombre de 65 años es de 27,1 años, frente a los 22 de las EMSSA 09 y los 16,5 de las EMSSA 97. Para mujeres de 65 años la esperanza de vida es 29 años según la tabla EMSSA 09 CMG, 24,5 según la EMSSA 09 y 19,9 para la EMSS 97. Puede apreciarse gráficamente a partir de los cálculos realizados, a continuación.

Gráfico 4: Esperanzas de vida para hombres y mujeres en México

4. Conclusiones

En el presente estudio se realiza un análisis general de la importancia de las tablas de mortalidad como medida del riesgo de longevidad, cuyo impacto económico debe ser fuertemente considerado en cualquier operación relativa a planes de pensiones o seguros de rentas.

Por otra parte, se hace una introducción a las metodologías que habitualmente se aplican para la confección de tablas de mortalidad, partiendo de la descripción general del contenido de dichas tablas.

Finalmente, dada la trascendencia económica de las tablas de mortalidad para pensionistas en los sistemas previsionales, se realiza una aproximación a la evolución de las tablas legalmente aplicables en algunos países del entorno latinoamericano.

La actualización de las tablas de mortalidad tiene un gran impacto económico, en particular en las entidades aseguradoras de rentas, dado que, sin posibilidad de percibir una prima adicional, se ven obligadas a la dotación de una mayor

EMSSA


392 393

reserva técnica para cubrir el incremento en la duración de las prestaciones futuras, por efecto del incremento en la longevidad de sus asegurados.

Los esfuerzos por ajustar las previsiones de mortalidad, y por tanto, de sobrevivencia, deben ser altamente valorados a fin de intentar reducir la aleatoriedad del desarrollo demográfico en el largo plazo, y evitar consecuencias socio-económicas negativas.

Referencias

Albarrán, I. (1999). “Graduación actuarial no paramétrica”. Anales del Instituto de Actuarios Españoles, págs. 11-50

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CMI. (2009). “Report No. 23. Continuous mortality investigation reports”. Institute of Actuaries and Faculty of Actuaries

Fondo Monetario Internacional (2012) “The financial impact of longevity risk” En Global Financial Stability Report. Capítulo 4. Washington DC.

Fuentes, E. (2011). “El riesgo de longevidad en Latinoamérica”. Documento de Trabajo 11/22. BBVA Research

Mateos-Aparicio, G. (2010) “Elementos de matemática actuarial sobre previsión social y seguros de Vida”. Master en Ciencias Actuariales y Financieras. Universidad Complutense de Madrid

Nieto de Alba, U y J. Vegas Asensio (1993) “Matemática actuarial”. Editorial Mapfre. Madrid

Ortiz, F. et al. (2012) “Tablas de mortalidad” Universidad Externado de Colombia, nº 5

Pieschacón, C. (2014). “El Riesgo de longevidad en los sistemas de pensiones: problemática y soluciones”. Editorial Mapfre. Madrid

Rodríguez-Pardo, J.M. (2011) “La dinámica de la longevidad y su efecto en el negociode rentas vitalicias”. Análisis financiero, págs. 16-22

Vaupel, J. (2010) “Biodemography of Human Ageing” En Nature 464 (25). March

CAPÍTULO XIII


394 395

Productos para la etapa de retiro, alternativas y costes

Mercedes Ayuso, Montserrat Guillén, Diego Valero

1. Introducción

Tan importante como el proceso de acumulación del ahorro son las decisiones sobre desacumulación o disposición de ese ahorro llegado el retiro. Sin embargo, este ha sido un tema poco tratado y no se ha potenciado su desarrollo desde los poderes públicos. En países con transiciones recientes (últimos 20 años) puede ser comprensible que éste no haya sido un tema candente, pero dado que las primeras generaciones a las que afectan los nuevos sistemas están alcanzando la edad de retiro, hay que dotarlas de soluciones y, por lo tanto, debe abordarse a fondo el proceso de toma de decisiones para el cobro del ahorro de la pensión.

La premisa básica de un sistema de pensiones es proveer a las personas de ingresos en el retiro de forma segura, que les permita mantener un nivel de vida digno y evitar caer en la pobreza.

Los riesgos que se afrontan tras la jubilación son financieros también, como en la acumulación, pero de forma notable aparecen los riesgos de longevidad, que tienen un impacto cuantitativamente muy relevante. Y las decisiones que se deben tomar afectan también a cuestiones no financieras, como pueden ser la salud, la herencia o los impuestos. Por tanto, el momento de tomar la decisión de cómo percibir los montos acumulados para la pensión es extremadamente delicado, y requiere del mejor consejo y guía. Los postulados de la economía conductual nos ayudan a entender mucho mejor el proceso de toma de decisión y los sesgos conductuales que lo guían y que nos llevan a tomar decisiones sistemáticamente erróneas desde una perspectiva racional (Valero 2015).


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Por ejemplo, las personas tienden a subestimar su esperanza de vida. Para el tramo de edad entre 60 y 69 años, los hombres creen que vivirán 4,5 años menos de lo que realmente viven, y las mujeres 2,5, y esta diferencia se amplía en edades inferiores, de forma que puede llegar casi a 10 años. La subestimación media está en torno a los 6 años (O’Brian et al. 2005). Es claro que si creemos que vivimos menos nuestros patrones tanto de ahorro como de gasto no van a ser adecuados a nuestras necesidades.

La libertad de elección no aparece desde una perspectiva conductual como la panacea. Más bien al contrario, hay que guiar a las personas, ya sea a través de cierta obligatoriedad, ya sea a través de opciones por defecto, hacia lo que en general está demostrado que es mejor para la mayoría. Siempre debe quedar un cierto reducto para aquellas personas que tengan información y criterio suficiente para tomar otras decisiones, pero para la mayoría, es clara la asimetría de información y la aparición de algunos sesgos (ilusión monetaria, por ejemplo, que nos sobrevalora una cantidad a tanto alzado versus una sucesión vitalicia de pagos menores) que nos alejan del óptimo en la decisión.

Por una parte, la longevidad no es un riesgo que la gente pueda entender y asumir por si misma (Blake 2014). Por otra, las personas pretenden que sus ahorros jubilatorios les sirvan para mantener el consumo en el resto de su vida, pero les es difícil mensurar cuánto pueden gastar periódicamente con ciertas garantías para no sobrevivir a sus ahorros. Y ello requiere tener conocimiento y control de variables como dónde invertir, con qué retorno, qué gastos tienen asociados o la erosión por la inflación, además del ya enunciado riesgo de longevidad.

Al fin, para la toma de decisiones, hay que tener presente i) la situación financiera global de la persona, que determinará el nivel de riqueza “a pensionar”, ii) las necesidades financieras previstas para el futuro, fundamental para definir el nivel inicial y grado de crecimiento de la pensión y iii) las necesidades inmediatas de capital y el deseo de legado (Valero 2013). Se debe concebir la pensión desde una perspectiva holística: garantizar un mínimo esencial para vivir, asegurar las contingencias de riesgo, mantener un stock suficiente para contingencias no previstas y utilizar la riqueza remanente para alcanzar un nivel deseado de vida o para dejar legado.

Para todo ello, es preciso que las personas tengan orientaciones y guías, y en ese sentido, las opciones por defecto aparecen como claro aliado.

Para entender mejor las disyuntivas que se dan hay que referirse al modelo de pensiones de cada país. Si existen sistemas obligatorios de reparto, el pago es siempre en forma de una renta vitalicia que genera ingreso estable hasta el fallecimiento de la persona. Si estamos en sistemas de cuentas individuales, suele haber opción, básicamente en tres ámbitos, con distintos nombres y formas, y aún con distintas combinaciones entre ellas, pero que son1: percibir una renta vitalicia asegurada, una renta financiera (si es vitalicia adquiere la forma de retiro programado) o el retiro del capital acumulado (suma alzada). La libre elección entre estas formas y todas sus posibles combinaciones podría ser aceptable en aquellos sistemas de cuentas individuales que son complementarios a un sistema básico con pagos vitalicios, pero no lo puede ser en sistemas en los que las cuentas individuales sean el principal sistema de pensión del país. El Cuadro 1 muestra, para una selección de países, las tasas de reemplazo descompuestas por tramos; los sistemas públicos obligatorios son de reparto, los privados obligatorios de cuentas individuales, y los privados voluntarios pueden ser ocupacionales o individuales, pero en cualquier caso de capitalización. En ellos, y atendiendo al principio antes mencionado de “ingresos en el retiro de forma segura”, el único mecanismo que proporciona esa seguridad son las rentas vitalicias aseguradas.

¿Quiere ello decir que deberían ser obligatorias estas rentas en todos los sistemas de cuentas individuales obligatorios? Básicamente sí, pero con algunos matices. Blake (2014) sugiere que el valor de contratar una renta vitalicia es notablemente mayor a no tenerla a partir de los 75-80 años para una persona sana, que es cuando el coste de garantizar la longevidad crece exponencialmente. Podría admitirse un seguro de longevidad obligatorio a partir de determinada edad (Berstein et al. 2015, desarrollan con indudable precisión este asunto para Chile, Colombia, México y Perú) contratado eso sí desde el momento de acceder a la jubilación (lo que técnicamente llamamos una renta diferida).

1 Para una visión amplia del debate sobre las opciones de desacumular capital ver Valero (2014).


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Podrían establecerse sistemas en los que una renta vitalicia, sea inmediata o diferida, fuera la opción por defecto, y que, en caso de elegir otras opciones, las personas tengan que confirmar que entienden y asumen los riesgos que adquieren con ellas.

Lo que no parece asumible es la toma de decisiones políticas derivadas de un mal uso (por la industria, por los participantes, incluso por los reguladores) de los instrumentos. La Comisión Presidencial de Chile aboga por la abolición de los retiros programados porque en los últimos años los pagos derivados de esta modalidad son insuficientes para vivir con dignidad. Bien, en lugar de prohibirlos, pues tienen probada utilidad, podrían buscarse soluciones técnicas para evitar que esta situación se dé (máximos de retiro periódico, márgenes de solvencia a mantener en el fondo, aseguramiento de las rentas finales, etc.). Como las rentas vitalicias son muy caras, en Perú se abre la puerta al retiro en suma alzada de prácticamente todo el capital acumulado, en lugar de regular adecuadamente los precios de las rentas y las comisiones que se pagan por ellas. En el Reino Unido, en aras de una supuesta libertad de elección, se anula la obligación de contratar rentas vitalicias a partir de los 75 años. Una adecuada revisión de Thaler y Sunstein (2009) mostraría los beneficios del “paternalismo libertario”.

Cuadro 1. Tasa bruta de reemplazo de las pensiones de los regímenes públicos obligatorios, privados y voluntarios privados

Fuente: OECD pension models.(nov-2015)

Tasa bruta de remplazo de las pensiones de los regimenes publicos obligatorios, privados y voluntarios privadosPùblico Obli-gatorio

Privado Obli-gatorio

Total Obligatorio Privado Voluntario Total

Alemania 37,5 37,5 12,5 50,0Australia 13,5 30,9 44,5 44,5Austria 78,1 78,1 78,1Belgica 46,6 46,6 13,3 59,9Canada 36,7 36,7 29,3 66,6Chile 0,0 32,8 32,8 32,8Grecia 66,7 66,7 66,7Dinamarca 21,5 46,3 67,8 67,8Eslovenia 38,4 38,4 38,4España 82,1 82,1 82,1Estados Unidos 35,2 35,2 32,6 67,8Estoria 28,5 22,0 50,5 50,5Finlandia 55,8 55,8 55,8Francia 55,4 55,4 55,4Holanda 27,1 63,4 90,5 90,5Hungria 58,7 58,7 58,7Irlanda 34,7 34,7 30,3 65,1Islandia 3,4 65,8 69,2 69,2Israel 11,8 49,3 61,0 61,0Italia 69,5 69,5 69,5Japón 35,1 35,1 35,1Korea 39,3 39,3 39,3Luxemburgo 76,8 76,8 76,8México 3,9 21,6 25,5 25,5Noruega 44,0 5,9 49,8 49,8Nueva Zelanda 40,1 40,1 12,4 52,5Polonia 43,1 43,1 43,1Portugal 73,8 73,8 73,8Reino Unido 21,6 21,6 29,8 51,4Repùblica Checa 49,0 49,0 49,0Repùblica Eslovaca

38,9 23,1 62,1 62,1

Suecia 37,0 19,0 56,0 56,0Suiza 23,3 16,9 40,2 40,2Turquia 75,7 75,7 75,7OECD 34 41,3 52,9 57,6Otras economias importantesArgentina 71,6 71,6 71,6Arabia Saudi 59,6 59,6 59,6Brasil 69,5 69,5 69,5China 74,0 74,0 74,0India 96,5 96,5 96,5Indonesia 13,0 13,0 13,0Rusia 33,7 41,5 75,2 75,2Surafrica 0,0 0,0 48,7 48,7EU 28 49,3 59,0 62,1


400 401

En suma, se trata de que las personas puedan elegir, pero hay que ayudarles a hacerlo bien porque es una de las decisiones clave en su vida, generalmente sin marcha atrás, y con catastróficas consecuencias, individuales y sociales, si la elección es errónea.

Para elegir la mejor forma de desacumular la riqueza, el pensionista debe tener en cuenta su situación financiera global, sus necesidades futuras previsibles, incluido el grado de crecimiento de las rentas y el posible legado, así como las necesidades inmediatas de capital. La elección del nivel de renta garantizado y su crecimiento debe vincularse con algún índice (por ejemplo, la inflación prevista). Es necesario determinar si se desea poder efectuar disposiciones puntualmente, si la renta principal es fija o variable, inmediata o diferida, e individual o conjunta (es decir dependiente de la supervivencia de otra persona).

A lo largo del capítulo presentamos un análisis detallado de los diferentes productos que pueden usarse en la fase de desacumulación de las pensiones, durante la vida pasiva de los individuos, con un análisis detallado de los puntos fuertes y débiles de los mismos. Presentamos asimismo cifras sobre el nivel de penetración de dichos productos en diferentes países tanto de América Latina como de otros mercados. Finalizamos el capítulo con una reflexión sobre como los gobiernos pueden potenciar el desarrollo de políticas que fomenten el ahorro a largo plazo, garantizando la suficiencia para afrontar los diferentes riesgos a los que se enfrenta la sociedad en las edades más avanzadas. Nos referimos no solo al riesgo de longevidad, también al riesgo asociado al estado de salud y a otros riesgos propios de efectos macroeconómicos como los derivados de la inflación y los tipos de interés.

2. Tipología de productos para garantizar prestaciones a largo plazo durante la vida pasiva del individuo

2. 1 Desacumulación frente a renta vitalicia

El concepto de desacumulación en pensiones se define como un flujo financiero que se inicia tras la jubilación y tiene lugar según la voluntad del pensionista para retirar cantidades no necesariamente constantes de su fondo de ahorro, y no necesariamente periódicas a fin de constituir una fuente de ingresos. En cambio, la renta vitalicia es un producto asegurador que consiste en pagar una prima al inicio de la jubilación por la cual el pensionista percibe unos ingresos hasta su fallecimiento, normalmente de forma periódica y despreocupándose de la toma de decisiones sobre sus ahorros.

La renta vitalicia es una modalidad de lo que se conoce como una renta actuarial y por lo tanto es una de las muchas modalidades de pensión. En función de su duración, la renta actuarial puede ser vitalicia, porque se percibe un ingreso hasta el fallecimiento del asegurado, o puede ser temporal, puesto que se limita la percepción no sólo a la supervivencia del asegurado sino también a un período temporal determinado máximo. La frecuencia de cobro de la renta suele ser mensual. El adjetivo de “actuarial” proviene de la necesidad de utilizar un modelo biométrico o tabla de vida para tener en cuenta la supervivencia del asegurado. De igual modo debe fijarse un tipo de interés de descuento que se aplica para equiparar flujos presentes con flujos futuros.

Las rentas vitalicias pueden ser fijas, indexadas o variables. Las rentas fijas requieren que el tipo de interés de la renta esté preestablecido, pero entonces el poder adquisitivo del asegurado puede disminuir dado que la renta no se incrementa con el tiempo al mismo ritmo que pueden hacerlo los precios. Las rentas indexadas garantizan el crecimiento del ingreso a percibir, normalmente vinculando su evolución a la inflación. Por último las rentas variables están en función de un tipo de interés que suele estar vinculado a un fondo de inversión o a una cesta de fondos. Se habla de rentas mixtas cuando se combinan los tipos anteriores y se denominan rentas con participación en beneficios cuando un parte de interés es fijo estando garantizado, y otra parte depende del rendimiento de las inversiones que realiza la entidad que administra las rentas.

Si el pago de la prima para contratar una renta actuarial coincide con el inicio de su percepción, se denomina renta inmediata. En cambio, si ese cobro empieza más tarde entonces la renta se llama diferida.

Algunos comentarios sobre los distintos tipos de rentas se hacen precisos en este momento.

Las rentas actuariales automatizan la decisión de cómo cobrar las rentas en el periodo de desacumulación. Su principal ventaja es la simplicidad de cara al pensionista. Sin embargo, si bien su enorme atractivo radica en que se toma una única decisión sobre cómo desacumular el ahorro para la jubilación, su rigidez puede convertirse en un inconveniente cuando el perceptor de la renta desea cambiar la forma como percibe la renta actuarial. Por lo tanto, las rentas actuariales son instrumentos para garantizar un flujo más o menos estable y previsible, pero no permiten cobros extraordinarios para atender a circunstancias personales tales como un imprevisto, o necesidades de cuidados derivados de problemas


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de salud, ni por lo general atienden al deseo de dejar legado, salvo que existan fórmulas de contraseguro.

2.2 Retiros programados

Los retiros programados son fórmulas que se generalizaron en los sistemas de capitalización a partir de la reforma chilena de 1980. El esquema es conceptualmente similar al de una renta vitalicia, pero se basa en la reiteración de rentas vitalicias que cesan a final del año y carecen de garantías.

El total acumulado en el momento de la jubilación se mantiene gestionado en el propio fondo de pensiones, y durante el primer año se percibe una renta periódica, equivalente a lo que ofrecería una renta vitalicia con hipótesis de mortalidad y de tipo de interés dados, calculada con la riqueza inicial.

Las diferencias entre un retiro programado y una renta vitalicia son que a final de año, el capital remanente que se ha seguido invirtiendo con el resto del fondo de pensiones genera una rentabilidad que se une al capital restante y que permite, iterativamente, una reformulación de la renta vitalicia. Así, la segunda anualidad se determina sobre el capital remanente con las hipótesis válidas para ese año, por lo tanto, una edad del perceptor superior y un capital posiblemente inferior al de la primera anualidad si la rentabilidad obtenida es inferior a la suma de las rentas ya dispuestas durante el transcurso de los doce meses agotados. Los años sucesivos, se reitera el esquema de cómputo anual de la renta de ese año en función del capital disponible al inicio del mismo.

Esta forma de percepción de la jubilación, que no deja de ser una renta variable, no impide que los fondos acumulados puedan llegar a agotarse (de hecho, la tendencia es a que la prestación sea decreciente en el tiempo), pero alberga la posibilidad de dejar legado.

La razón técnica que justifica que la prestación sea decreciente se debe a que los fondos son individuales, de modo que no se comparte el riesgo de longevidad entre los suscriptores. Por lo tanto, y muy intuitivamente, como el pensionista tiene una vida restante decreciente, pero creciente respecto a la edad de inicio de la jubilación si se tiene en cuenta que ha vivido un año más, entonces necesariamente su renta vitalicia que conforma su jubilación disminuye respecto a la que le hubiera proporcionado una renta vitalicia a la edad de jubilación, y lo hace anualmente a tenor de su aumento de esperanza de vida. Todo ello sucede a menos que la rentabilidad financiera logre contrarrestar dicho efecto de longevidad.

2.3 Rentas vitalicias variables (Variable annuities)

Las rentas vitalicias variables no garantizan un tipo de interés determinado sino que este se obtiene en función de la rentabilidad de una cartera de inversión de la entidad que administra las rentas y los fondos. Se conocen como seguros unit-linked dado que la renta obtenida es un múltiplo de una participación unitaria que evoluciona según el progreso de la inversión.

Los productos de rentas vitalicias variables tuvieron su momento de auge hace un par de décadas, pero para dinamizar su comercialización incluyen algunas garantías que suelen ser de capitales mínimos en caso de fallecimiento, o de interés mínimo garantizado.

La evolución de las inversiones de los fondos unit-linked ha sufrido los vaivenes del mercado de capitales y, por lo tanto, en la época de crisis, dichos productos perdieron mucho de su atractivo y las entidades replantearon sus bases. Algunas compañías aseguradoras constituyeron subsidiarias a las que traspasar el negocio cuando el mercado se vino abajo y se vieron obligadas a sanear las pérdidas ocasionadas. Se aduce que ciertos productos de este tipo no estaban correctamente diseñados, no cubrían las fluctuaciones del mercado y trasladaban a los pensionistas el riesgo de inversión completamente. Por lo tanto, actualmente se ha producido una evolución en el diseño de estas rentas, mejorando la forma de elegir los activos en los que se invierte, y en especial evitando aquéllos más sensibles a caídas de las cotizaciones o de elevada volatilidad. Sin embargo, la mejora del diseño implica un mayor coste de gestión de la inversión, y por lo tanto una menor rentabilidad final del producto.

2.4 Hipotecas inversas y otros productos de pensiones inmobiliarios

Las hipotecas inversas y los productos de pensiones basados en la propiedad inmobiliaria se destinan a pensionistas que no disponen de suficientes ahorros para su jubilación a través de productos concretos como los planes de pensiones o los seguros, pero que poseen un inmueble. Se trata de instrumentos que convierten la tenencia de una riqueza ilíquida en un flujo de rentas.

Los primeros contratos de este tipo se comercializaron en Gran Bretaña en 1965 y creció su popularidad en condiciones de un mercado inmobiliario en alza, hecho al que se unió que posibilitaban satisfacer el deseo de las personas de seguir viviendo en su propio hogar. Esta característica es un rasgo generalizado en todas las culturas y por lo tanto se vislumbra que las hipotecas inversas constituyan una alternativa de financiación preferida a la opción de vender la


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vivienda, y/o adquirir o alquilar otra de menor valor al llegar a la jubilación. Los costes de transacción y los psicológicos no alientan esta segunda alternativa.

En general una hipoteca inversa se define como un préstamo contra la vivienda que no requiere ningún reembolso mientras el titular del inmueble viva en el mismo (Blay, 2009). En este tipo de productos suele exigirse que el propietario tenga una cierta edad, por ejemplo al menos 62 años, y que la propiedad constituya su vivienda habitual, debiendo además estar libre de cargas. Para cobrar la hipoteca inversa, el individuo puede escoger entre (i) un anticipo por el total de efectivo concedido, (ii) una línea de crédito que puede utilizar siempre que quiera hasta su agotamiento, (iii) un cobro mensual por un número determinado de años, (iv) una renta mensual mientras el propietario viva en su hogar o (v) una renta mensual independiente de donde se aloje. Las opciones anteriores no implican el mismo flujo de rentas.

En el caso de una renta vitalicia (lifetime mortgage) existen distintas modalidades según las condiciones pactadas. La “Home Income Plan” implica que el propietario pida un préstamo que se asegura contra el valor del hogar. En caso de vender el hogar antes de fallecer, se compensa la cantidad que el propietario pidió prestada al inicio de la operación. En otras modalidades el pago de los intereses del préstamo va a cargo del propietario (Interest-only) o bien se demora hasta el fallecimiento, cuando se produce la liquidación.

Otro producto conocido como la reversión de la propiedad también permite liquidar el patrimonio inmobiliario, mediante la venta de la vivienda o una parte, a cambio de una suma que se convierte inmediatamente en un único capital o bien en una renta regular. El comprador no puede revender la parte comprada hasta la muerte del titular o su cambio de domicilio, obteniéndose un valor inferior al de la vivienda.

Las principales desventajas de estos productos son los elevados costes de transacción, la aversión de los mayores a contraer deudas, la falta de conocimiento suficiente para entender el producto, y el problema de la antiselección, por la cual la información relevante sobre su estado de salud puede ser utilizada por el asegurado a su favor.

Un análisis detallado de los diferentes tipos de hipotecas inversas y productos de pensiones basados en la propiedad inmobiliaria puede encontrarse en Cocco y Lopes (2015).

2.5 Rentas vitalicias en fondos solidarios

Guillén, Jorgensen y Nielsen (2006) propusieron formas transparentes de obtener rentas vitalicias que combinan una parte garantizada y otra dependiendo de las aportaciones. Las rentas así obtenidas tienen una forma contable estructurada que se comercializó en Dinamarca bajo el nombre de Timepension. En función del rendimiento de las inversiones de un fondo común, la disposición de los ingresos está suavizada porque parte de la renta proviene de un fondo que se comparte por todos los partícipes. De ese modo, se puede garantizar una rentabilidad estable dado que una parte de la renta vitalicia proviene del fondo compartido entre todos los miembros que resiste los vaivenes de volatilidad. Según Milevsky (2014) la toma de decisiones sobre la pensión está marcada por la necesidad de compartir los fondos de pensiones.

Cairns et al. (2008) resumen varios instrumentos que permiten gestionar el riesgo de longevidad de las compañías de seguros. Dichos autores introdujeron el concepto de “longevity-linked securities”, “mortality swap” y los “bonos de longevidad” que debían emitir estados y entidades reaseguradoras. Sin embargo, no tuvieron el éxito que se deseaba debido a la escasa posibilidad de cubrir los activos de forma satisfactoria.

3. Penetración de los productos de pensiones en los diferentes sistemas: revisando las cifras

La penetración de los diferentes productos dirigidos a garantizar las pensiones a largo plazo no es la misma en los diferentes sistemas. Los factores que pueden potenciar su mayor o menor implementación están relacionados con los sistemas previsionales existentes en los diferentes países. Siguiendo la Convención de Lovaina hablamos de sistemas de tres pilares, asociados por un lado a la cobertura de pensiones por parte del sistema público (primer pilar), y por otro al desarrollo de sistemas complementarios, bien sistemas complementarios de empleo (segundo pilar) y/o sistemas complementarios personales (tercer pilar). Paralelamente, y como podemos observar en el Gráfico 1, es común diferenciar entre sistemas de contribución definida, en los que quedan establecidas las contribuciones a realizar por las personas de cara a recibir una determinada pensión en el momento de la jubilación, y sistemas de prestación definida, en los se determina una pensión homogénea para todos los individuos en función de determinados parámetros como el número de años cotizados durante la vida activa o el tipo de cotización realizada.


406 407

Gráfico 1. Diferentes sistemas de pensiones, por pilares

En aquellos países en los que las prestaciones por jubilación forman parte de sistemas universales, dirigidos al conjunto de la población, las posibilidades que se han abierto hasta la fecha a los sistemas previsionales complementarios han sido más limitadas. No obstante, la cada vez más cuestionada suficiencia de las coberturas públicas, en entornos de mayor riesgo de longevidad y reducciones de población ocupada, bien por factores económicos, con tasas de desempleo elevadas en diferentes países, bien por factores demográficos, con reducciones de tasas de natalidad y movimientos migratorios inciertos (Ayuso y Holzmann 2014), ha derivado en un mayor reclamo del desarrollo de estos sistemas, para los que inevitablemente se necesita el desarrollo de políticas laborales y fiscales que los potencien.

En los países en los que existen sistemas públicos de pensiones de reparto de prestación definida (las pensiones en un año, que están fijadas para los individuos según sus carreras laborales, se financian básicamente con las cotizaciones de los trabajadores a lo largo del mismo año), las elevadas tasas de sustitución existentes en las últimas décadas del siglo XX y principios del siglo XXI (porcentaje que representa la pensión de jubilación recibida respecto al último salario) frenaron el desarrollo de sistemas complementarios. Es el caso

Fuente: OCDE (2015)

Primer PilarObligatorio, adecuado

Segundo PilarObligatorio, ahorro

Tercer PilarVoluntario, ahorro

Básico Público PrivadoPrivado

Sujeto a disponibilidad

asistencia Social

Pensión Mínima(segundo pilar)

ContribuciónPuntos

CuentasNocionales

Sistema de Ingresos para el Retiro

Contribución

de España, donde las tasas de sustitución para las personas recién jubiladas han sido superiores al 80% durante largo periodos de tiempo (aunque las recientes reformas del sistema público de pensiones realizadas en el 2011 y el 2013 para garantizar su sostenibilidad hacen prever la caída de dicha tasa en los próximos años). Sin embargo, las caídas en las tasas de sustitución asociadas únicamente a las coberturas públicas (ver Gráfico 2, tasa de sustitución media para los países de la OCDE cifrada en un 41% para un trabajador con salario medio, OCDE 2015) ha potenciado el desarrollo de sistemas previsionales de empleo y de ahorro individual. En este sentido, la tasa de sustitución media aumenta al 53% cuando junto a la cobertura pública coexisten sistemas privados obligatorios. Cuando se incluyen sistemas voluntarios la cifra media alcanza prácticamente el 58%.

Gráfico 2. Tasas brutas de reemplazo de pensión: salarios medios a la edad de jubilación y a los 80 años de edad

En los países con sistemas de reparto de contribución definida, sobre todo en países con sistemas de cuentas nocionales (sirva de paradigma el modelo sueco), el propio diseño del sistema, con un mayor protagonismo de la contribución individual del individuo, y la involucración de los proveedores de sistemas complementarios, ha derivado en tasas de penetración más elevadas de productos de ahorro a largo plazo. La implementación de este tipo de sistemas, que está ganando cada vez más peso en las economías desarrolladas (ver, por ejemplo, Suecia o Italia) se presenta como una alternativa de sistema previsional que tiene en cuenta la evolución demográfica de las sociedades a la vez que potencia la filosofía del ahorro a largo plazo. En estos sistemas la pensión que recibe la persona no es fija, como en los sistemas de prestación definida, sino que es función de las contribuciones que la misma ha realizado durante su vida activa en el marco de los tres pilares. A modo de ejemplo,

Fuente: OCDE (2015)

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Otras principales economías Tasa bruta de reemplazo al momento del retiro Tasa bruta de reemplazo a los 80 años

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los trabajadores suecos dedican de media aproximadamente un 28,5% de su salario bruto al ahorro para la jubilación. Este porcentaje es prácticamente el mismo que el pagado en cotizaciones por los trabajadores españoles, sin embargo, el destino de estas cantidades es muy diferente. Así, mientras en España las cotizaciones de los trabajadores se destinan íntegramente a un sistema de reparto, en Suecia, un 16% se usa para financiar el sistema de reparto obligatorio, un 11,5% se dedica a financiar planes capitalizados personales y de empleo obligatorios o casi-obligatorios (un 2,5% en planes personales obligatorios y un 9% en planes ocupacionales casi obligatorios), y un 1% se destina a planes personales voluntarios.

Finalmente, en los países en los que existen sistemas de capitalización (sirva de ejemplo el caso chileno) las prestaciones que reciben las personas en el momento de la jubilación responden fundamentalmente a las contribuciones que han realizado durante su vida activa a un sistema de cuentas individuales obligatorias así como a pensiones voluntarias privadas.

En el Cuadro 2 presentamos ejemplos de los porcentajes de contratación de coberturas privadas de pensiones, de forma obligatoria, cuasi-obligatoria y/o voluntaria, según los sistemas de pensiones existentes.

Los planes de pensiones privados pueden ser financiados a través de diferentes productos. Según la OCDE (2015), en 2013 y en término medio, aproximadamente el 75% de los activos de inversión en pensiones privadas estaban asociados a planes de pensiones, el 20% en contratos de seguros de ahorro a largo plazo gestionados por compañías de seguros de vida y pensiones y el 4% en productos de ahorro a largo plazo gestionados por bancos y/o entidades de inversión. Dentro de los planes de pensiones, los de contribución definida están ganando cada vez mayor protagonismo, con mayores recomendaciones frente a los tradicionales planes de beneficio definido (según Towers Watson, 2015, durante los últimos 10 años los activos en planes de contribución definida han crecido a tasas anuales del 7%, cifra que se reduce al 4.3% para los planes de beneficio definido).

Cuadro 2. Cobertura de esquemas de pensiones privadas según tipo de plan, 2013 (como porcentaje de la población activa 15-64 años)

VoluntarioObligatorio /quasi-obligatorio

Ocupacional Personal TotalAustralia 68.5 x 19.9 19.9Austria x 15.1 18.0 ..Belgium x 57.3 .. ..Canada x 25.7 24.7 ..Chile 78.9 .. .. ..Czech Republic x X 66.2 66.2Denmark ATP:83.3

QMO:62.3X 22.4 22.4

Estonia 74.3 X 5.1 5.1Finland 84.1 9.2 20.9 29.1France X 20.2 5.3 ..Germany X 56.4 35.2 71.3Greece X 0.2 .. ..Hungary X .. 18.5 ..Iceland 87.9 X 52.2 52.2Ireland X 31.0 12.0 41.3Israel 94.2 X x xItaly X 7.4 8.9 15.7Japan - .. .. ..Korea 13.9 X 23.4 23.4Luxembourg X 5.2 .. ..México 57.8 1.7 x 1.7Netherlands 88.0 X 28.3 28.3New Zealand X 7.2 72.9 ..Norway 68.6 .. 22.3 ..Poland 60.3 1.4 .. ..Portugal X 3.2 4.0 ..Slovak Republic 55.3 X .. ..Slovenia X .. .. 36.3Spain X 3.3 15.3 18.6Sweden PPS: -100

QMO: -90X 36.0 36.0

Switzerland 72.6 X .. ..Turkey 1.4 0.5 6.9 ..United Kingdom X 30.0 11.1 43.3United States X 41.6 22.0 47.1

Nota1: QMO- Ocupacional Quasi-Obligatorio; PPS- Sistema de Pensión Premium; .. - No Disponible; x - No Aplicable. Nota 2: Las tasas de cobertura son calculadas con respecto al total de la población en edad de trabajar (i.e. individuos entre 15 a 64 años) para todos los países excepto Alemania, Irlanda y Suecia para quienes las tasas de cobertura son provistas con respecto a los empleados sujeto a la contribución para el seguro social para Alemania y al empleo total para los casos de Irlanda y Suecia.Fuente: Estimados OECD Global Pension Statistics y cálculos de la OECD basado en encuestas.


410 411

La creciente longevidad de los individuos y las dificultades para garantizar la sostenibilidad de los sistemas públicos fundamentados únicamente en primer pilar enfatiza la relevancia de los diferentes productos que hemos analizado en la sección 2 de este capítulo, para los que se observa mayor o menor desarrollo en función de los países analizados. No obstante, en términos generales, y como ya hemos comentado al principio del capítulo, mientras que el papel de la provisión de fondos individuales de jubilación se ha incrementado mucho en los últimos años, con numerosos estudios analizando las posibilidades de fomentar la fase de acumulación del ahorro (Bravo y Holzmann, 2014) no ocurre lo mismo con el estudio de la fase de desacumulación, que puede verse afectada no solo por el efecto demográfico, sino también por fenómenos culturales, económicos y de estado de salud.

Veamos a continuación algunos ejemplos de penetración de los diferentes productos de cobro de pensiones analizados en los epígrafes anteriores.

3.1 Rentas vitalicias y retiros programados

Los países de América Latina que han reformado profundamente su sistema de pensiones lo han hecho para transitar desde un sistema de reparto a un sistema de capitalización individual, y en el proceso de diseño de las modalidades de pensión se han tenido en cuenta como objetivos deseables que los ingresos de los trabajadores en su etapa pasiva pudieran reemplazar razonablemente los ingresos en la etapa activa. Y estos ingresos deberían ser estables y seguros en el tiempo.

En este sentido, el diseño de los sistemas de pensiones de capitalización individual, en los países que reformaron su sistema, estableció en su inicio dos modalidades de cobro2 de las pensiones: la renta vitalicia inmediata y el retiro programado.

En el retiro programado, y a partir del saldo en la cuenta de capitalización individual, el afiliado recibe una pensión mensual con cargo a su saldo, que se recalcula anualmente en función de ciertas hipótesis3 y de las características del pensionado y, en su caso, de sus beneficiarios. Así, el pensionado estaría asumiendo el riesgo de longevidad y rentabilidad.

2 En Bolivia y Uruguay, no obstante, sólo se permite la renta vitalicia.

3 Tablas de supervivencia, rentabilidad saldo, tasas de descuento.

En la renta vitalicia inmediata, y a partir del saldo en la cuenta de capitalización individual, se contrata una pensión mensual vitalicia con una entidad aseguradora, a la que se le transfiere el saldo, y por extensión, el riesgo de longevidad y rentabilidad.

El Cuadro 3 recoge las diferencias principales entre estas dos formas de cobro de pensión. Un sistema de pensiones que ofrece diversas modalidades de cobro, a elección del afiliado, debería proveer los mecanismos suficientes que permitieran al afiliado tomar la decisión más acertada en función de sus características y necesidades. Resulta crucial que la regulación e institucionalidad de los sistemas de pensiones aseguren que este proceso sea competitivo, transparente, simple y de bajo costo para los afiliados (FIAP 2015). Por otra parte, los afiliados que se estén jubilando deben disponer de mecanismos que les permitan conocer en forma simple y comparable cuáles son sus distintas alternativas (Acuña et al. 2015). En el caso de Chile, por ejemplo, es obligatorio desde 2004 que las personas que se pensionen consulten y reciban ofertas de pensiones a recibir, con una información que sea comparable y de fácil comprensión para el afiliado. En cualquier caso, como se comentaba, cuando la libertad de elección no lleva a una elección óptima, es cuando más importancia adquieren las opciones por defecto y la obligatoriedad.

Cuadro 3. Retiro programado vs renta vitalicia inmediata: principales características

Caracteristicas Retiro Programado Renta Vitalicia inmediata

Administración AFP Compañia de segurosPosibilidad de cambio demodalidad de pensión

Si No

Propiedad de fondos Afiliado Compañia de segurosRiesgo de longevidad No cubierto Cubierto por Compañia de segurosRiesgo de inversión No cubierto Cubierto por Compañia de segurosRiesgo de quiebra deladministrador

No Si, con garantia limitada del estado

Herencia Con cargo al saldo cuenta individual Solo via periodo de pago garantizadoEstabilidad de la pensión Pensión variable, generalmente

decrecientePensión constante

Fuente: FIAP (2015)


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Estas dos modalidades de cobro tradicionales no son las únicas opciones de cobro de prestación a la edad de retiro en la región. El propio diseño de los sistemas de pensiones en América Latina ha ido permitiendo que se desarrollaran otras opciones de cobro, entre las que destacan: la renta temporal con renta vitalicia diferida y los retiros de suma alzada (lump sum).

La renta temporal con renta vitalicia diferida es un híbrido entre las dos modalidades de cobro tradicionales, que aprovecha los beneficios de las dos. Por un lado, el afiliado mantiene la propiedad de una parte del saldo acumulado, y, por otro lado, no asume el riesgo de longevidad. Existen diversos estudios que aseguran que esta es una de las mejores opciones de pensión, desde el punto de vista de protección social. Así, la renta temporal con retiro vitalicio diferido permite lograr un balance entre flexibilidad y protección: la renta temporal da flexibilidad y liquidez para enfrentar alguna contingencia, mientras que la renta vitalicia diferida asegura contra el riesgo de longevidad, empleando sólo una pequeña porción del saldo acumulado (Antolín 2008a, 2008b).

Los retiros de suma alzada, que implican el retiro de una vez del saldo total acumulado, se han ido desarrollando en la región progresivamente para dar respuesta a aquellos afiliados que con su saldo acumulado no llegaban a unos requisitos mínimos para optar a una de las dos opciones de cobro tradicionales. Es el caso de México, Colombia y El Salvador. No obstante, esta opción de cobro es inconsistente con el objetivo final de un sistema de pensiones, y a pesar de que existan afilados con pocos períodos de cotización y bajos saldos, el diseño de los beneficios no debería permitir la devolución de los fondos de una sola vez sino establecer pagos de prestaciones periódicas (Acuña et al. 2015).

El Cuadro 4 muestra una comparativa por países y modalidades de cobro de pensión.

Cuadro 4. Países socios de FIAP: presencia de modelización de pensión

Los retos actuales a los que se enfrentan los sistemas de pensiones en la región, donde deben aumentarse tasas de reemplazo y hacer frente a un aumento de la esperanza de vida, provocan que el coste de la longevidad sea un problema cada vez más presente. Una forma de mitigar este coste es la opción de cobro de renta temporal con renta vitalicia diferida, pero actualmente no tiene mucha demanda, menos del 4%4 en Chile. Esto nos lleva a plantear un seguro obligatorio de longevidad, según la propuesta de Berstein et. al. (2015), que se pagaría a lo largo de la vida activa del trabajador.

El número de pensiones pagadas en forma de rentas vitalicias y retiros programados en diferentes países de América Latina aparece en el Cuadro 5.

Modalidades tradicionales Modalidades no tradicionales Pais Retiro Programado Renta Vitalicia

InmediataSuma alzada Renta Temporal

con Renta Vitalicia Diferida

Bolivia •Bulgaria • •Chile • • •Colombia • • • • • • • •Costa Rica • •

El Salvador (2) • • • • • • • •Kasajstán • •México • • • • • • •Perù • • • • • • • •Rep. Dominicana • •Uruguay •

(1) En Colombia, El Salvador y México el retiro de suma alzada está permitido sólo en el caso de que los afiliados no logren cumplir con los requisitos exigidos para optar a una pensión.(2) En la práctica, la única modalidad que actualmente pueden escoger los afiliados de El Salvador es el retiro progra-mado.(3) Recientemente Perú aprobó una reforma que permite la disposición prácticamente ilimitada en suma alzada.

Fuente: FIAP (2015)

4 Fuente: FIAP en base a datos Superintendencia de Chile, junio de 2015.


414 415

El mayor volumen de pensiones de vejez pagadas mediante estos productos lo encontramos en Chile, donde en 2015 se han pagado prácticamente medio millón de pensiones mediante rentas y retiros programados. El número de pensiones pagadas ha ido creciendo de manera sistemática desde 1983, y aunque en el año 2014 se produjo un ligero descenso, en 2015 ha vuelto a aumentar. El crecimiento de los pagos de pensión va íntimamente ligado a la fecha de inicio de la reforma previsional en cada país, que requiere por lo general de un mínimo de 15 años para comenzar a pagar pensiones.

En otros países como Perú, El Salvador, Colombia o Uruguay el número de pensiones vehiculadas con estos productos también ha crecido de forma sistemática, aunque en términos absolutos las cifras son notablemente inferiores al caso de Chile. En Perú se observa un crecimiento notable desde el año 2001, en el que según los datos se pagaron aproximadamente 6000 pensiones de vejez mediante rentas vitalicias y retiros programados, hasta el año 2015 donde la cifra asciende hasta aproximadamente las 42000 pensiones. En el caso de El Salvador se observa un aumento muy significativo en el número de pensiones pagadas en 2014 y 2015, con aumentos superiores al 50% entre 2013 y 2014, y aumentos de prácticamente el 14% entre 2014 y 2015. Cuando analizamos Colombia de nuevo observamos un crecimiento desde 1997, aunque el número de pensiones pagadas mediante estos productos es tan solo de aproximadamente 19000 en 2015. Más bajo es el número observado para Uruguay donde en 2015 tan solo 7700 pensiones de vejez fueron pagadas mediante rentas vitalicias y/o retiros programados.

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ón)3.2 Variable annuities

Actualmente, la forma más común de diseñar la desacumulación de pensiones en los sistemas de contribución definida es mediante annuities. Aproximadamente 3/4 partes de la contratación se realiza en este tipo de producto en el Reino Unido, según the Pensions Policy Institute (2014) y por ello el mercado de este país suele tomarse como referencia de análisis (aunque el aumento en la esperanza de vida, los bajos rendimientos de la deuda pública, y el incremento en los requerimientos de solvencia y capital para las empresas que las distribuyen han hecho reducir su rentabilidad). En 2012 se vendieron en Reino Unido 420000 annuities, 16 veces más que otros tipos de productos destinados al cobro de pensiones. El valor por primas en dicho año ascendió a 16 billones de libras (FCA, 2014). No obstante, es previsible la reducción del crecimiento, e incluso el decrecimiento absoluto de contratación de rentas vitalicias en Reino Unido al haberse anulado recientemente la obligatoriedad de su contratación a partir de los 75 años. Sin embargo la penetración de este tipo de producto en los países con sistemas con prestación definida no ha sido la misma, como se pone de manifiesto en el Cuadro 6.

Cuadro 6. Países con diferentes niveles de penetración de annuities

Nivel de Penetración de Rentas Vitalicias

Restricción para acceder a los ahorros de Contribución Definida

Flexibilidad de los productos de rentas vitalicias

Variedad de otros productos: e.g. reducciones.

Rentas vitalicias elevadas / Tasa de Valor del Dinero

Rentas Vitalicias percibidas como un buen negocio

Pensión del Estado

Pensión dependiendo de los recursos

Alta Suiza (80%) X X X XChile(70%)

X X X X X X

Singapur (no disponible)

X X X

Israel(no disponible)

X X X X X X

Media Dinamarca (50%)

X X no disponible no disponible X X

Irlanda (30%)

X X X X

Australia (2-10%)

X X

Baja Canadá(no disponible)

X X X

EEUU (<2% del ingreso de los pensionistas)

X X X

Fuente: Pensions Policy Institute, 2014


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En países como Suiza la contratación de annuities es también muy elevada: alrededor del 80% del capital destinado a pensiones se contrata en este tipo de productos. El hecho de que la tasa de sustitución de las pensiones públicas sea bajo (aproximadamente el 36% del salario medio) y exista contribución a sistemas de empleo de forma obligatoria potencian este tipo de productos. Paralelamente habría que hacer referencia al carácter conservador de la población suiza que se decanta claramente por este tipo de productos en lugar de optar por la recuperación del dinero invertido en forma de capital. Las annuities suizas proporcionan tasas de interés generosas (reguladas por el gobierno) si se comparan con los tipos de interés de mercado y se incluye el riesgo biométrico lo que, sin duda, potencia su contratación. La mayoría suelen ser de vida entera, es decir, hasta la muerte de la persona, sin que sea obligatoria su indexación; la penetración de otros tipos como las anualidades diferidas es todavía muy bajo. Además el hecho de que los productos de rentas ofrecidos desde el sistema obligatorio sean generosos continua limitando el desarrollo de los sistemas privados.

En otros países europeos como Dinamarca o Irlanda, el desarrollo de los productos de rentas no ha sido tan pronunciado como lo está siendo en U.K. o en Suiza, aunque el nivel puede considerarse también elevado. En Dinamarca funciona un primer pilar pero sometido a prueba de medios: existe una pensión complementaria para las personas con ingresos más bajos. De nuevo, la mayoría de trabajadores realizan aportaciones a sistemas complementarios de empleo, lo que unido al sistema público, también de contribución definida, potencia la contratación de rentas. Según el Pensions Policy Institute (2014), el 50% de los ahorros en sistemas de pensiones se destinan a la contratación de productos de rentas vida entera, el 35% se destinan a rentas temporales, y el 15% restante se recupera en forma de capital. Se trata de productos de ahorro para la jubilación claramente potenciados durante el periodo de acumulación. En Irlanda, aproximadamente el 30% de las personas que contratan productos privados de pensiones lo hacen mediante rentas, aunque en realidad este porcentaje es menor si descontamos a los individuos con aportaciones a sistemas ocupacionales de contribución definida, obligados a comprar este tipo de productos.

Finalmente, en grandes mercados como el americano, el desarrollo de los mercados de rentas es aún muy escaso. Es el caso de Estados Unidos y Canadá. En Estados Unidos la compra de productos de renta vida entera se estima en menos de un 2% del total de pensiones, a pesar del claro aumento de los sistemas de contribución definida. Las aportaciones a los sistemas complementarios de empleo siguen siendo totalmente voluntaria y, sin duda, es un factor que afecta significativamente al desarrollo de los mercados. No obstante, la elevada

población del país hace que, a pesar de su escasa relevancia en términos relativos, sí que represente importantes magnitudes en términos absolutos.

En términos generales, los países con mercados de rentas con tipos de interés garantizados por los gobiernos, o con inversiones controladas por éstos, muestran mayores desarrollos que aquellos en los que los sistemas de rentas son totalmente controlados por el sistema privado. Sin duda, el paradigma de la contratación de productos de rentas es Chile, donde desde 1981 el sistema público de pensiones fue reemplazado por un sistema privado de contratación obligatoria (con la excepción de una garantía mínima ofrecida desde primer pilar), con un tipo de interés mínimo garantizado por el Estado. En este contexto el porcentaje de compradores de productos de rentas ha aumentado desde un 3% en 1985 a porcentajes cercanos al 70% en 2007 (Pensions Policy Institute, 2014). Alrededor de un 30% de los productos de rentas contratados son diferidos, y el porcentaje de rescate es muy bajo debido a los elevados costes aplicados.

Generalizando para todos los países, se observa una elevada correlación entre la rentabilidad de los productos de rentas y la contratación de los mismos. Las restricciones al rescate de estos productos y la mayor o menor variedad de los mismos parecen influir en la contratación, pero de manera menos acusada. La inclusión de garantías respecto al comportamiento de variables macroeconómicas, como el tipo de inflación, la cobertura de situaciones adicionales a la jubilación (como la necesidad de cuidados de larga duración), o la cobertura de otros riesgos adicionales como el riesgo biométrico o el riesgo de inversión, son en general altamente valorados por los individuos en la contratación de este tipo de productos (Rocha et al., 2011). Así mismo cobra especial interés la posibilidad de dejar legados a los herederos, es decir, designar beneficiarios de ciertas cantidades en caso de muerte del pensionista.

3.3 Hipotecas inversas y otros productos de pensiones inmobiliarios

Las hipotecas inversas se constituyen como un instrumento para conseguir liquidez durante la vida pasiva de las personas. En algunos países, como España, es frecuente que las inversiones de los mayores estén fundamentalmente localizadas en activos reales (fundamentalmente, en la vivienda principal donde residen) siendo mucho menor la inversión en activos financieros. A modo de ejemplo, según la Encuesta Financiera de las Familias 2011 realizada por el Banco de España, en los hogares donde el cabeza de familia está jubilado, los activos reales suponen el 82,7% del total. Según datos de Inverco el 77,7% de las familias españolas tienen depositado sus ahorros en la vivienda donde residen. Se trata, por tanto, de elevados volúmenes de inversión en bienes que


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pueden considerarse ilíquidos, o que en caso de convertirse en líquidos por causa de necesidad pueden llevar asociados una notable pérdida de rentabilidad (imaginemos, por ejemplo, la venta de una vivienda en España durante el año 2012, donde se produjeron elevadas caídas de precios en el mercado inmobiliario).

En momentos como el actual, en los que las reformas de los sistemas públicos de pensiones pueden ir acompañadas de reducciones en las tasas de sustitución, la elevada inversión en vivienda puede dificultar disponer del capital necesario para hacer frente a los gastos que se produzcan durante la vejez, por ejemplo, derivados de empeoramientos en el estado de salud. Disponer, por tanto, de productos que permitan transformar en líquidos los bienes ilíquidos como la vivienda cobra la máxima relevancia.

A pesar del indudable interés que parecen tener, los mercados de hipotecas inversas no acaban de despegar, y salvo excepciones como los Estados Unidos y el Reino Unido, en el resto de países nos encontramos con volúmenes pequeños de contratación, que incluso muestran tendencias decrecientes en los últimos años. Aunque las razones pueden ser diversas, las crisis inmobiliarias producidas, con descensos significativos en el precio de los inmuebles, y los factores culturales que hacen que, en países como España con una cultura de la herencia muy implementada (Costa Font et al. 2005), resulte extremadamente complicado desprenderse de la vivienda, aparecen como algunas de las más extendidas.

Aunque todavía puede considerarse pequeño, el mayor mercado de hipotecas inversas lo encontramos en Estados Unidos, donde comenzaron a contratarse en el año 1989. Aunque durante los primeros años del siglo XXI tuvieron un crecimiento significativo, fundamentalmente por el impacto de contextos de tipos de interés favorables y aumentos en los precios de la vivienda (Sánchez et al. 2007; Alonso et al. 2013) el inicio de la crisis financiera hizo que el volumen de contratación cayera significativamente.

The Home Equity Conversion Mortgage (HECM) es el único producto de estas características asegurado por el Gobierno Federal, lo que le convierte en el producto de este tipo con mayor penetración en el mercado americano. Los requisitos para acceder a este tipo de hipoteca inversa son tener al menos 62 años y que la casa sea la residencia habitual del solicitante. Se fijan las cuantías máximas del préstamo (que depende de la edad del prestatario y el valor del inmueble), garantizándose que los prestamistas cumplan con sus compromisos, y limitándose los costes asociados. La Federal Housing Administration establece un seguro de garantía que asegura a los prestamistas en caso de que el préstamo

sea superior al valor de la casa en el momento de venta, y a los prestatarios en caso de que los prestamistas no paguen lo pactado. El hecho de ser un producto asegurado se considera un punto fuerte en la distribución de este tipo de hipoteca. Como en otros tipos de hipotecas inversas los recursos pueden obtenerse a través de una única suma de capital o mediante una renta temporal o vitalicia. Al vencimiento, el prestatario o sus herederos pueden refinanciar la casa y quedársela, venderla, o entregar la casa al prestamista.

El número de préstamos HECM concedidos desde 1990 aparece representado en el Gráfico 3, en el que observamos cómo durante los últimos años se ha producido un notable descenso en su volumen de contratación, a pesar de haber tenido un leve repunte en 2014. Prácticamente un millón de préstamos HECM han sido concedidos en el mercado americano desde sus orígenes hasta la actualidad (NRLMA, 2016)

Gráfico 3. Número de préstamos HECM

En Europa el mayor mercado de hipotecas inversas lo encontramos en el Reino Unido, con aproximadamente medio siglo de vida (desde 1965, según Reyes 2010). La tipología es similar a la observada en Estados Unidos, garantizándose el pago de un capital o de una renta temporal o vitalicia. Suele existir garantía para el riesgo de patrimonio no negativo, en este caso desde las propias entidades de crédito. La concesión de la hipoteca depende de la edad del prestatario

Fuente: elaboración propia en base a NRLMA, 2016

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(habitualmente entre 55 y 60 años) y el valor de la vivienda, siendo el tipo de interés fijo o sujeto a un límite. Se trata fundamentalmente de préstamos de interés capitalizados (los intereses no se pagan durante la vida del préstamo, sino que se capitalizan de forma anual). Aproximadamente dos tercios de las hipotecas inversas concedidas en 2014 llevan asociada la apertura de una línea de crédito; el tercio restante proporciona una suma de capital (Equity Release Council, 2014). Entre 2013 y 2014 el número de personas que han contratado este producto ha aumentado en cifras cercanas al 13%, alcanzando cifras cercanas a las observadas en 2008 (Gráfico 4). No obstante, solo un 1% de las personas mayores de 65 años, propietarias de sus viviendas, contratan este tipo de productos (Orts 2012).

Gráfico 4. Evolución del número de prestatarios de hipotecas inversas (Reino Unido, 2010-2014)

Otros países, como Irlanda o España también han intentado avanzar en la implementación de este tipo de productos, si bien las tasas de penetración han sido notablemente más reducidas. En el caso de España se empezaron a comercializar en 2006 de la mano de entidades financieras que siguieron fundamentalmente el modelo del Reino Unido (al igual que en este país no existe aseguramiento estatal). La edad mínima de contratación suelen ser 70 años, y como en otros países, el producto se diseña teniendo en cuenta la edad del prestatario y el valor de la vivienda, que ha de ser la vivienda habitual de la persona que además ha de ser propietaria. Fundamentalmente se constituye bajo la modalidad de pago de rentas temporales y vitalicias. La caída del precio

de la vivienda en España, la elevada acumulación de activos inmobiliarios en los balances de las entidades, la reestructuración financiera (sobre todo de las cajas de ahorro), y la reducción del crédito, ha afectado al mayor desarrollo de este producto en este país. Ya en 2013 se había reducido en un 70% el número de entidades que ofertaban hipotecas inversas en España (Óptima Mayores 2013).

La hipoteca inversa fue aprobada en el Estado de México en mayo de 2013, para personas mayores de 60 años. El potencial de este producto en este mercado a la hora de permitir aumentos en las tasas de reemplazo de las pensiones públicas queda demostrado en Hoyo y Tuesta (2013). En México, como en España, el porcentaje de personas mayores que son propietarias de sus viviendas es muy elevado, cercano al 82%, lo que puede favorecer su comercialización. Los autores proyectan como la tasa de reemplazo de la pensión incluyendo las rentas vitalicias derivadas de la hipoteca inversa para un pensionista de 65 años aumentaría del 37% al 82% en 2050. Los autores revelan asimismo el potencial que este producto podría tener en otros mercados como el chileno, donde aproximadamente el 81% de personas entre 60 y 65 años son propietarias de la vivienda en que residen (Berstein et al. 2005).

4. Papel de los gobiernos en el desarrollo de estos productos

El diseño de productos que garanticen el cobro de pensiones suficientes y sostenibles en el tiempo para los ciudadanos es una obligación de cualquier gobierno, independientemente de la ideología que le caracterice. Se trata de anticipar en la medida de lo posible el efecto de los diferentes riesgos que pueden afectar a un sistema de pensiones, sea éste público o privado, sea de primer, segundo o tercer pilar, sea de reparto, capitalización o sistema mixto.

Aunque es difícil hacer una clasificación exhaustiva de los diferentes riesgos que pueden afectar a la población jubilada, seguimos a Bravo y Holzmann (2014) para analizar las diferentes contingencias que deberían analizarse en la generación de productos para la etapa de desacumulación de las pensiones, y que los gobiernos han de tener analizados o estudiados con profundidad.

Probablemente, el riesgo más significativo que ya hemos analizado a lo largo del documento es el riesgo de longevidad, es decir, el riesgo de que el individuo sobreviva más tiempo de lo que se esperaba en el diseño de su pensión. Y este riesgo puede ser tanto individual (del propio jubilado que ha generado derecho a pensión) como conjunto (si tenemos en cuenta la longevidad conjunta de toda una población). En el caso de que una persona viva más tiempo de lo esperado puede ver como sus ahorros se reducen progresivamente con el consiguiente


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efecto sobre su nivel de consumo y calidad de vida. El efecto de la longevidad conjunta puede ser incluso más significativo. De hecho es una de las causas que se han puesto de manifiesto en las sucesivas reformas que se han llevado a cabo en diferentes países para garantizar la sostenibilidad de los sistemas de pensiones: el aumento de la esperanza de vida para la población en general, tanto al nacer, como a partir de la edad de jubilación, desapareciendo el efecto compensatorio que tradicionalmente había funcionado en el ámbito de las pensiones y seguros, de mayores esperanzas de vida para ciertos individuos compensando las menores esperanzas de vida de otros.

Adicionalmente, el riesgo de longevidad puede afectar a aquellas prestaciones que se otorgan en concurrencia con otras. En España, por ejemplo, los pensionistas pueden cobrar simultáneamente la pensión de jubilación junto a la pensión de viudedad. Hasta ahora la incidencia de la concurrencia de pensiones se enmarcaba dentro de márgenes asumibles, teniendo en cuenta que las pensiones de viudedad se pagaban fundamentalmente a mujeres que no habían generado derecho a pensión de jubilación por haberse dedicado a las tareas del hogar (de hecho, el origen de la pensión de viudedad fue precisamente el otorgar protección a estas mujeres a la muerte del marido). Sin embargo, la mayor inserción de las mujeres en el mercado laboral, y el hecho de probablemente sobrevivan a sus maridos, pronostica un cambio de escenario, con aumentos esperados en el pago de pensiones en concurrencia (Alaminos y Ayuso, 2015). Es labor de los gobiernos realizar análisis exhaustivos de como el riesgo de longevidad individual y conjunto puede afectar a su sistema de pensiones, mediante el cálculo de proyecciones que incorporen diferentes escenarios sobre el comportamiento de las componentes demográficas (mortalidad, pero también natalidad y movimientos migratorios).5

El riesgo de inversión y el riesgo de inflación, desde un punto de vista macroeconómico, son extremadamente relevantes en el diseño de mecanismos de desacumulación. Básicamente porque una manera de hacer prosperar los mecanismos de ahorro a largo plazo es garantizando una adecuada rentabilidad para los mismos. Las fluctuaciones en los tipos de interés pueden afectar significativamente a las inversiones realizadas por las personas durante su vida activa, y lógicamente ello afectará a la fase de desacumulación. Los gobiernos han de velar por la existencia de una información transparente y cercana a los individuos, que han de tener pleno conocimiento de las consecuencias que pueden derivarse de una u otra opción de inversión. Cabe recordar la

5 Ver, por ejemplo, Ayuso et al. (2015).

conveniencia de pensar en estos productos como productos de inversión a largo plazo, pero siempre pensando en la recuperación de cantidades suficientes para garantizar el nivel de vida y la cobertura de gastos en la vejez requeridos por los pensionistas. Hemos analizado a lo largo del capítulo la existencia de un amplio abanico de mecanismos asociados a la fase de desacumulación: todos ellos han de contar con la regulación legal y el desarrollo normativo suficiente para garantizar el cobro de prestaciones justas.

Del mismo modo es necesario tener controlado en el diseño el riesgo de inflación. Lógicamente, una subida generalizada de los precios puede erosionar el valor real de las prestaciones, con una pérdida de poder adquisitivo de los pensionistas. En este aspecto es fundamental que los gobiernos dispongan de mecanismos de análisis del efecto inflacionario sobre el cobro de las pensiones. Es extremadamente necesario analizar los hábitos de compra de los pensionistas, analizando como el movimiento de la inflación puede afectar a su día a día.

Bravo y Holzmann hacen referencia también al riesgo de crédito, en el sentido de que las empresas e individuos sean incapaces de hacer frente a sus obligaciones contractuales. Aunque así explicado puede asociarse más a las obligaciones contraídas por ejemplo por empresas aseguradoras y gestoras de fondos de pensiones, el riesgo puede extenderse a nivel gubernamental si no se realiza la gestión adecuada de las entradas de capital para financiar el pago de las pensiones (pensemos, por ejemplo, en la gestión de las cantidades recaudadas a partir de las cotizaciones laborales realizadas por los trabajadores en sistemas de reparto como el español, o en la gestión de las cantidades ingresadas en sistemas de cuentas individuales, como el chileno).

Especialmente relevante es el riesgo de iliquidez, es decir, el riesgo de que los ahorros que la persona ha realizado durante su vida activa no sean fácilmente convertibles en dinero en caso de ser necesario. Este es un problema que, como hemos comentado a lo largo del capítulo (ver apartado 3.3) puede afectar seriamente a las pensiones de diferentes economías como la española, la mexicana, o la chilena. En los tres casos hablamos de sistemas en los que se encuentra muy arraigado el sentido de propiedad de la vivienda, sobre todo, bajo el deseo de dejarla en herencia a los descendientes. La propiedad de la vivienda hace que los pensionistas no puedan considerarse pobres en sentido estricto (son dueños de inmuebles) pero puede ser una inversión no adecuada para hacer frente a determinados gastos que surgen durante el envejecimiento (ver Alaminos et al. 2016 para analizar el riesgo de iliquidez de la población de mayor edad en España ante la aparición de necesidades de cuidados de larga duración). En contextos en los que la inversión en vivienda concentre elevados


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porcentajes del ahorro de los pensionistas los gobiernos deberían abogar por el incentivo de productos como la hipoteca inversa u otros productos ligados a pensiones inmobiliarias. En este aspecto podría entrar en juego el denominado riesgo de legado, que como puede intuirse, es el referido al ya mencionado deseo de dejar la vivienda en herencia. El diseño de las hipotecas inversas debe contemplar, como ya suele ocurrir, la posibilidad de que la propiedad del inmueble vuelva a ser de los herederos, en caso de poder hacer frente a la deuda generada.

Directamente asociado con el riesgo de longevidad nos encontramos el riesgo de deterioro en el estado de salud. Diferentes estudios confirman como a medida que el individuo envejece aumenta la probabilidad de que sufra enfermedades. Más aún, relacionado con lo que comentábamos en el párrafo anterior, aumenta la probabilidad de que necesite ayuda de terceras personas para realizar las actividades de la vida diaria, con el desembolso monetario que ello lleva asociado. A pesar de que en diferentes economías, como la española o la alemana, existe regulación legal de la cobertura de dependencia, queda demostrado que las prestaciones públicas recibidas no suelen ser suficientes para afrontar los gastos, siendo necesario el copago por parte del individuo o de sus familias. La actuación de los gobiernos cobra también en este punto una importancia destacable. Los cambios en las estructuras familiares provocados por los importantes descensos en las tasas de natalidad, hacen prever grandes descensos en las posibilidades asociadas a los cuidados informales al mayor (aquellos que son prestados por las propias familias). De este modo, los gobiernos han de hacer planificaciones presupuestarias para el mantenimiento (y, si es posible, la mejora) del estado de bienestar en términos globales. Nos referimos no solo a garantizar la sostenibilidad y suficiencia de los sistemas de pensiones sino también las propias de los sistemas de dependencia. Una conclusión similar se ha de realizar para el sistema de salud en general.

El riesgo de conversión a renta goza también de especial relevancia en la etapa de desacumulación. Nos referimos al hecho de que la decisión del pensionista de cobrar la pensión en forma de renta no se haga en el momento adecuado, fundamentalmente por la existencia de condiciones económicas adversas (por ejemplo, épocas como la actual de bajos tipos de interés). Si, como detallamos a continuación, se aboga por el desarrollo de rentas como el mejor producto para vehicular el pago de las pensiones, se requiere de medidas gubernamentales que potencien su desarrollo, aún en los peores momentos económicamente hablando.

Los gobiernos deben informar a los ciudadanos de la pensión que se espera cobren en el momento de su jubilación. Disponer de sistemas transparentes

y realistas sobre las prestaciones que se espera reciban los individuos bajo la formulación de escenarios optimistas, pesimistas y neutros es sin duda un acto de valentía y de rigurosidad gubernamental. Los gobiernos han de conceder a sus ciudadanos el derecho a saber la pensión que les corresponderá en el futuro, para que sean éstos quienes decidan acerca de la suficiencia en función de sus necesidades individuales. El desarrollo de sistemas complementarios privados no ha de verse como una alternativa sustitutiva de los sistemas públicos de pensiones, sino como una opción complementaria.

Especialmente relevante en el análisis realizado es el denominado riesgo de impuestos. Nos referimos al hecho de que se produzcan cambios fiscales que afecten directamente al cobro de las pensiones o las declaraciones impositivas de las mismas. Y no solo en el momento de la desacumulación. Es necesario que los gobiernos regulen adecuamente las cargas impositivas que pueden practicarse durante la fase de acumulación, por ejemplo, en relación a los impuestos aplicados a determinadas inversiones. Es igualmente relevante en este punto destacar la regulación de las comisiones máximas y mínimas que pueden cobrar los diferentes agentes relacionados con la distribución de productos destinados al ahorro para la jubilación. Deben existir reglas que garanticen la adecuada competencia, sobre todo, en el contexto de mercados globalizados.

El rol de los poderes públicos es, por tanto, primordial. Una u otra orientación política determinará la forma en que los pensionados van a poder vivir. Su capacidad de influencia está en todos los ámbitos, desde establecer mecanismos obligatorios, incentivar unas opciones sobre otras (con fiscalidad favorable, por ejemplo), de permitir y apoyar el desarrollo de determinados productos y mercados, y en última instancia, de la responsabilidad sobre el devenir de sus propios ciudadanos y de la protección social que les debe. Uno prioritario es fomentar la educación financiera para que los ciudadanos tengan unos mínimos criterios a la hora de tomar decisiones.

En general, las rentas vitalicias constituyen el producto más adecuado para lograr los objetivos básicos de un sistema de pensiones, pero es cierto que su escasa flexibilidad y la insuficiencia de activos de largo plazo para darles cobertura, las convierten en herramientas muy poco atractivas para los ciudadanos. Hace falta un profundo trabajo tanto de los gobiernos, para favorecer mercados de longevidad y de activos de muy largo plazo, como del sector asegurador para dar alternativas válidas, flexibles, y con costos razonables a las personas jubiladas.

Por el lado de la demanda, son vistas como instrumentos de inversión, lo que las hace poco atractivas. Deberían ser enfocadas desde el punto de vista de un


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producto de seguro, que garantiza que las personas puedan seguir percibiendo ingresos si sobreviven a la expectativa para la cual se acumularon recursos durante la actividad. Benartzi et al. (2011) explican que hay que valorar tanto el efecto framing (presentar las rentas como opciones de consumo y no como opciones de inversión), como la contabilidad mental de las personas, que valoran más “un cheque grande” que varios pequeños.

Los poderes públicos tienen el reto de facilitar el desarrollo de un mercado eficiente de rentas vitalicias a través de:

- Estructuras de impuestos incentivadoras6

- Emitir e incentivar la emisión de activos financieros de muy largo plazo, como bonos de longevidad, o deuda perpetua o a muy largo plazo

- Facilitar la puesta en marcha de mercados de cobertura de riesgos de longevidad7

Fomentar la innovación, aunque este aspecto le corresponde más a la industria, al menos los Gobiernos deberían crear un marco apropiado para un desarrollo que permita más competencia, más diversidad, mejores coberturas y mejores precios.

Es importante que existan cauces para que las personas que no han acumulado activos para su jubilación a través de vehículos específicos (planes de pensiones, seguros) pero que son propietarias de otros activos (inmobiliarios) puedan hacer líquidos estos activos y dedicarlos de forma expresa a la jubilación, como por ejemplo a través de hipotecas inversas u otras fórmulas financieras apropiadas8.

6 Ver una extensa revisión del tratamiento fiscal de los planes de pensiones privados en los países de Europa y OCDE en OCDE (2015). Stocktaking of the tax treatment of funded private pension plans in OCDE and EU countries (http://www.oecd.org/daf/fin/private-pensions/financial-incentives-retirement-savings.htm)

7 Por ejemplo, swaps basados en índices de longevidad (OCDE 2012).

8 Una mayor explicación acerca de las hipotecas inversas puede encontrarse en Valero (2013).

5. Conclusiones

Las decisiones sobre desacumulación, o del ahorro llegado el retiro, resultan ser transcendentales para lograr la sostenibilidad de la pensión individual y, por ello, cobran una gran relevancia a fin de lograr optimizar y personalizar cada caso. Deben tener en cuenta la situación financiera de la persona y su entorno, sus necesidades financieras previstas para el futuro, entendiendo que ello incluye a las carencias de capital imprevistas por motivos diversos y al deseo de dejar un legado a los herederos. Al mismo tiempo, cabe tener en cuenta la situación de salud del pensionista y la posibilidad de que se requieran ingresos adicionales para paliar un cierta pérdida de autonomía que está vinculada de forma natural al proceso de envejecimiento.

Las alternativas de retiro disponibles que se han analizado en este capítulo fundamentalmente suponen que las rentas vitalicias constituyen el elemento básico sobre el que pivotan el resto de opciones. Son un instrumento de un coste muy elevado, aunque éste no siempre es percibido así. Sin embargo, su ventaja radica en que sólo hay que tomar una única decisión, que se circunscribe al momento en que debe ser contratada la renta vitalicia. Frente a la simplicidad de las rentas vitalicias, existe un creciente abanico de posibilidades y nuevos productos para transformación del ahorro para la jubilación en pensión, cuya flexibilidad permite una mejor adaptación a las circunstancias y voluntades del decisor.

Tras el análisis de productos de desacumulación, se constata que es deber de los gobiernos velar por la seguridad que sistemas públicos y privados proporcionan a los pensionistas y, por lo tanto, no se puede ignorar la creación de acciones y políticas públicas para gestionar los principales riesgos que afectan a las inversiones que cubren la prestación de las pensiones, y más concretamente la longevidad e inflación. Deben fomentarse los productos que ofrezcan mayor robustez ante dichos riesgos y, en otro orden de análisis, velar por una estabilidad en las regulaciones que afectan a cuestiones de fiscalidad relacionadas con los pensionistas. Siendo las pensiones las garantes de los ingresos de un elevado segmento de la población, no deben modificarse significativamente las condiciones bajo las cuales se tomaron decisiones individuales a largo plazo, y que podrían haber provocado un cambio en la elección de la forma de desacumulación de un pensionista. Es decir, debe cuidarse especialmente que la aplicación de las transformaciones normativas no afecte a pensionistas que no tengan “vuelta atrás” en sus decisiones. Y además, los gobiernos deben facilitar las indicaciones suficientes sobre la situación económica que permitan en cada momento que las simulaciones a futuro que deban realizarse para que un pensionista pueda decidir informadamente sobre su futuro, se ajusten lo más posible a la fiel imagen de la realidad.


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Referencias

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CAPÍTULO XIV


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El reto de pagar las pensiones: propuestas para el diseño de políticas

William Price

1. Introducción

La literatura sobre prestaciones por jubilación es muy amplia. Abarca un grado de sofisticación muy elevado en lo que respecta a las matemáticas, la modelización y la distribución de un flujo de ingresos. Por otro lado, los responsables de elaborar políticas y los supervisores se enfrentan a grandes retos para crear soluciones factibles basándose en esta literatura. Esto se debe a las restricciones que comprenden desde los fundamentos del mercado de capitales hasta el contexto político y la comprensión y las preferencias de los miembros del sistema de pensiones.

El propósito del presente capítulo es proporcionar un breve menú de prácticas susceptibles de ser implementadas en muchos países, incluyendo muchos en desarrollo. El objetivo es ayudar a maximizar los beneficios de la acumulación de activos de pensiones para la mejora de la adecuación de los ingresos en edades avanzadas, salvando la brecha que existe entre las ideas procedentes de la literatura académica (a menudo complejas) y las realidades prácticas de la regulación y la supervisión.

Las propuestas son ampliamente secuenciales comenzando con muy pocos requerimientos iniciales hasta condiciones iniciales de mayor calado. La primera propuesta puede implementarse en prácticamente cualquier mercado. La segunda propuesta requiere cierto desarrollo de los datos sobre mortandad e independencia institucional en el organismo que calcula la mortandad. La tercera propuesta requiere la presencia de compañías de seguros funcionando y la actuación de un regulador y un supervisor de seguros.

Una de las líneas de pensamiento implica que muchas de las ideas comúnmente entendidas acerca de cómo mejorar la fase de acumulación


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no han sido aplicadas suficientemente a la fase de pago. Esto se aplica al uso de normas por defecto y auto-características en lo que respecta a la inercia y la falta de entendimiento por parte del miembro o afiliado. Asimismo, se aplica al examen de la estructura de mercado más eficiente para proporcionar los mejores retornos a los miembros. Seguir la lógica de ambos debates permite que los responsables de la creación de políticas incluyan una sofisticación técnica y un rigor académico en el diseño del sistema sin requerir que los miembros comprendan o tomen decisiones complejas (excepto en aquellos casos en que son capaces de hacerlo y muestran una disposición positiva). Las propuestas del presente capítulo se centran en la mejora de los resultados para los miembros de tal manera que no se requiera que los mismos tengan altos niveles de sofisticación y conocimiento, sino que se beneficien de un mejor diseño y de las mejores configuraciones de la política por defecto.

En el resto del capítulo se destacan en primer lugar los retos clave que supone la fase de pago de las pensiones. Posteriormente, se consideran tres propuestas de carácter práctico. La primera, sugiere un sistema sencillo para mezclar pensiones públicas y privadas con el propósito de simplificar los retos que implica la fase de pago. A continuación, se hace referencia al uso de las normas de precios de rentas vitalicias para proporcionar ingresos garantizados hasta el fallecimiento, pero sin la complejidad técnica y los requerimientos de capital que hacen que los sistemas de rentas vitalicias tradicionales resulten “caros”. Posteriormente, se examina en el capítulo el papel de los “cálculos del valor del dinero” (y la transparencia de precios) como una herramienta reguladora para garantizar el mejor precio para los miembros en el contexto de subastas masivas para proporcionar la opción de pago. La sección final incluye una conclusión y la consideración de las principales lecciones aprendidas.

2. El problema del pago de las pensiones

A largo plazo, un sistema de pensiones debe proporcionar una combinación de cinco resultados clave: cobertura amplia y adecuación aceptable de manera eficiente, sostenible y segura (Price et al, 2016). Una gran parte del debate en relación con las pensiones privadas se ha centrado en cómo acumular activos en el tiempo, pero una distinción fundamental entre un sistema de pensiones frente a un sistema de ahorro (a corto plazo) radica en la distribución de un flujo de ingresos a lo largo del tiempo (Rocha et al, 2011).

La fase de pago afecta a los cinco resultados clave, haciendo que su diseño constituya una de las decisiones más importantes para los creadores de políticas en cualquier reforma de las pensiones. Un sistema puede tener

una buena cobertura en la fase de contribución, pero si la mayor parte de los activos se abonan en una única suma que pueda gastarse rápidamente, constituirán una pobre cobertura en lo que respecta a los ingresos en la jubilación. Si los costes son altos para efectuar una transferencia desde la acumulación a la desacumulación, o si existen barreras para percibir una pensión y continuar trabajando, la eficiencia del precio y el mercado laboral puede quedar comprometida. La sostenibilidad de un sistema de pensiones mejora claramente si existen activos que respaldan las promesas implícitas y realistas, pero si este balance en sí mismo es sostenible depende de una serie de factores incluyendo la cuestión de si los resultados son buenos. La seguridad de los flujos de ingresos para la jubilación dependerá de forma crítica de qué promesas se realizan y de si existen formas sólidas de garantizar dichas promesas o alternativamente permitir pagos para diversificar en línea con los desarrollos en mortandad y en rendimiento de las inversiones. Finalmente, y de forma crucial, la adecuación de las pensiones, cómo contribuyen en el momento de la jubilación y con posterioridad, claramente depende de cómo se convierten los activos acumulados de manera que constituyan ingresos de jubilación para el contribuyente principal, así como para los beneficiarios y cónyuges.

Las rentas vitalicias constituyen un tema central en el debate sobre la aportación de ingresos hasta el fallecimiento. Ello obedece al deseo teórico (y práctico) de suavizar el consumo a lo largo del tiempo para evitar grandes caídas en el consumo cuando se interrumpen los ingresos (Modigliani y Brumberg, 1954). Las rentas constituyen un producto de mercado financiero que garantiza la obtención de ingresos hasta el fallecimiento -si bien con abanico muy amplio de variantes y opciones- que pueden ayudar a lograr una suavización del consumo predecible (Mitchell et al, 2011). Habitualmente, los ahorradores individuales desean obtener una renta hasta que fallezcan pero al mismo tiempo tienen otra serie de metas (a veces, irreconciliables) en lo que respecta a los legados, disponer de flexibilidad, lograr que el riesgo sea bajo, retornos elevados y un ingreso garantizado a bajo coste (NEST 2014).

La falta de demanda de rentas dada su garantía de ingreso hasta el fallecimiento es ampliamente discutida en el marco del concepto de “puzzle de la renta vitalicia” (Yaari 1965, Sheshinksy 2008). Se ha aportado una serie de explicaciones a partir del efecto del comportamiento y el marco de opciones, la falta de comprensión debido a una educación financiera deficiente, una selección adversa y el impacto de la imposición fiscal (James y Song, 2001, Cannon y Tonks, 2011, Koynghee-Lee, 2014 y Banks et al, 2015). Hay muchos experimentos y sugerencias ingeniosas acerca de cómo mejorar la adopción voluntaria de pensiones vitalicias pero si bien muchos países tienen mercados de pensiones vitalicias, habitualmente suelen ser pequeños


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cuando no están vinculados a requerimientos obligatorios de rentas vitalicias (Brown y otros, 2001). En 2015, el Reino Unido eliminó el requerimiento efectivo de rentas vitalicias obligatorias (y recientemente se ha producido una significativa caída en sus tasas), aunque aún es demasiado pronto para indicar en qué nivel se estabilizará el mercado de las rentas vitalicias (FCA, 2016).

Además de la pregunta general acerca de si conviene las rentas vitalicias (o anualización) o no, hay una amplia literatura acerca del nivel óptimo de anualización que depende de una serie de factores tales como el grado de aversión al riesgo en relación con la longevidad y la aversión al riesgo en relación con la volatilidad de las inversiones (Millevsky, 2011). Esta literatura supone una capa de complejidad extra para el creador de políticas que intenta diseñar una fase de pago para un sistema privado de pensiones que afectará al equilibro correcto entre permitir opciones -que en teoría pueden permitir que los individuos (o sus asesores) escojan el producto adecuado dadas sus distintas circunstancias y preferencias- y los hechos bien documentados que indican que la mayor parte de las personas en la mayoría de los países son incapaces de gestionar cuestiones financieras de carácter simple, dejando aparte cuestiones complejas como es el caso de una anualización óptima (Lusardi y Mitchell 2011). Por otro lado, aquellas personas que tengan los ingresos más altos y que también busquen la mayor flexibilidad, pueden equilibrar el impacto de la configuración por defecto ajustando otras partes de su cartera. Esto hace que el argumento “de talla única” contra las quiebras resulte menos persuasivo para los participantes con rentas más altas.

Con el telón de fondo de esta literatura y el debate, muchos países han incluido provisiones para el cálculo de los activos de la pensión en el momento de la jubilación, si bien en gran medida muchos países no han especificado con exactitud cómo se desarrollará la fase de pago. Los requerimientos de anualización (o lo que es lo mismo, comprar una renta vitalicia) existen en una serie de países, al menos en lo que respecta a ciertas partes del sistema de pensiones privadas: desde México hasta Suecia y desde Países Bajos y Sudáfrica hasta la India. No obstante, en algunos mercados de calado no existen requerimientos de comprar obligatoriamente una renta vitalicia (por ej., Australia y Suiza) o bien han sido eliminados recientemente (el caso del Reino Unido). En algunos de estos países, aún existen importantes pensiones ocupacionales de prestaciones definidas que habitualmente ofrecen rentas vitalicias (superando al mercado de rentas vitalicias “tradicionales” que aportan las compañías de seguros). Por tanto, no existe una forma dominante a la que se esté encaminando el mundo en lo que respecta a la regulación de la fase de pago (por una serie de factores de índole política, práctica y que tienen que ver con la estructura del mercado de capitales).

A la hora de especificar la fase de pago, existe un amplio abanico de opciones potenciales. Por una lado, dichas opciones permiten innovar en lo que respecta al tipo de pago pero, por otra parte, el responsable de establecer la política debe escoger una opción y se añade el factor de la complejidad. Si se contempla la garantía de un ingreso hasta el fallecimiento como característica definitoria de la renta vitalicia y la característica que hace que sea particularmente valiosa, existen opciones en relación con pagos nominales fijos, pagos que contemplan el aumento de una cantidad fija cada año, pagos que se fijan en términos nominales y pagos que pueden variar según el rendimiento de la inversión y/o la experiencia de mortandad. En el Cuadro 1 se muestra el abanico de potenciales opciones en productos de pago.

Cuadro 1: Características de riesgo de los productos de jubilación para pensionistas

Protección ofrecida Prestaciones aportadasRiesgo de longe-vidad

Riesgo de inversión

Riesgo de inflaciónProducto de jubilación Herencia Liquidez

Rentas vitalicias reales fijadas

Sí Sí Sí Limitadas No

Rentas vitalicias nominales fijadas

Sí Sí No Limitadas No

Rentas vitalicias reales aumentadas

Sí Sí Sí + Limitadas No

Rentas vitalicias nominales aumentadas

Sí Sí Parcial Limitadas No

Rentas vitalicias variables,prestaciones garantizadas

Sí Sí Posible Limitadas No

Rentas vitalicias variables, pago de bonos

Compartida Compartida Compartida Limitadas No

Rentas vitalicias variables, unit linked

Compartida No No Limitadas No

Retiradas escalonadas No No Posible Sí PosibleSuma fija No Posible Posible Sí SíAuto-anualización No Posible Posible Sí Sí

Fuente: Basado en Rocha y otros, 2011


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Los países que intentan crear o mejorar su mercado de rentas vitalicias y pagos suelen enfrentarse a barreras a corto plazo que aparentemente resultan insuperables. Dichas barreras incluyen la falta de educación financiera, la falta de una industria de asesoría financiera, la carencia de instrumentos de mercado de capitales tales como bonos gubernamentales y corporativos a largo plazo -tanto nominales como ligados a la inflación; la falta de datos consistentes sobre mortandad- en relación con la totalidad de la población y la población potencialmente perceptora de una renta vitalicia e incluso la falta de compañías aseguradoras y regulaciones de capital.

El objetivo del resto del presente capítulo es establecer una serie de decisiones simples y prácticas que los responsables de elaborar una política pueden adoptar para mejorar las fases de pago, sin necesidad de esperar a soluciones óptimas en relación con los problemas anteriormente citados que tal vez no lleguen nunca. Esto resulta importante, ya que la experiencia de muchos de los países más desarrollados en los que existen los mercados de rentas vitalicias más robustos es que, en términos prácticos, no existen perspectivas de desarrollar los niveles de cultura financiera necesarios en los próximos 20 años para apoyar una comprensión individual amplia y la elección activa de rentas vitalicias. Si bien este es el caso en los países que tienen los mercados más desarrollados, ciudadanos con conciencia financiera y una larga tradición de mercados financieros, resulta aun más cierto en lo que respecta a muchos países en desarrollo. Pero las propuestas que se presentan en este capítulo están diseñadas para mostrar un camino que permita la acción práctica a corto plazo, en lugar de crear soluciones potenciales para las cuales las precondiciones necesarias no existen y probablemente no existirán durante muchos años.

2.1 Pensiones públicas que aumentan con la edad y pensiones privadas que cubren una parte fija de la jubilación.

La primera política a explorar implica lograr aumentos significativos relacionados con la edad en las pensiones públicas o estatales para contrarrestar la ausencia de verdaderas rentas vitalicias. En muchos países, las pensiones públicas y privadas están diseñadas de tal manera que cada una de ellas aporte un flujo de ingresos hasta el fallecimiento (al menos, en teoría). La adecuación de los ingresos en la jubilación constituye la suma de estos dos flujos de ingresos. La lógica que subyace (que es correcta) es que para las pensiones públicas resulta insostenible cubrir la totalidad de la brecha de ingresos por jubilación y, por tanto, resultan necesarias las pensiones privadas para compartir la carga. Esta lógica es totalmente correcta y afianza una gran parte de las recetas políticas de un amplio abanico de organizaciones, entre las que cabe destacar el

Banco Mundial, la OCDE y la Comisión Europea. En el Gráfico 1 se muestra este enfoque en una representación esquemática.

Gráfico 1: Un modelo tradicional para los ingresos por jubilación combinando ingresos públicos y privados

El problema que subyace en el centro de este capítulo es qué ocurre si no existen productos adecuados para proporcionar rentas hasta el fallecimiento o bien, si existieran ¿acaso la gente no escogería estos productos? Como se mostraba en la imagen anterior, puede haber un producto que falte en los últimos años y la persona tendrá que hacer frente a un fuerte descenso de los ingresos a una edad avanzada. O, en otras palabras, puede existir una transición inicial del trabajo a los ingresos por pensión pero esto solo pospone en lugar de evitar la futura pobreza en la ancianidad. En aras de la simplicidad, la imagen no muestra el potencial impacto de una reducción gradual de los ingresos laborales o el impacto que supone la propiedad de una casa que efectivamente proporcione una renta vitalicia equivalente al valor exacto necesario para alquilar una propiedad que durará hasta el fallecimiento más un legado.

En muchos países en los que no existen las rentas vitalicias o bien son muy caras o impopulares, el Estado aporta alguna clase de ingresos hasta el fallecimiento, si bien suele tratarse de ingresos muy reducidos. Pero el punto crítico radica en el hecho de que el Estado es perfectamente capaz de proporcionar ingresos similares a los de una renta vitalicia. No obstante, si el Estado proporciona una renta razonable desde el momento de la jubilación -ya sea a los 60, los 65 años o más tarde- se producen los problemas bien conocidos en relación con la sostenibilidad que puede minar y minará las finanzas públicas

Una ilustración esquemática de la etapa de desacumulación- pagos de la pensión estatal y privada en paralelo pero con un mercado de renta vitalicias ausente que impacta la certeza de los pagos en la vejez durante la vida.

Ingreso del trabajo

Pensión estatal de vejez - nivel de promedio bajo al ser pagado temprano al inicio de la

¿No existe un producto?

60/65 65/70 70/75 75/80 80/85 85+


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y puede implicar futuros recortes en los pagos de las pensiones (Schwarz y Arias, 2014). Estos problemas de sostenibilidad justifican por qué se recomienda ampliamente la implementación de un sistema de pensiones diversificado o con varios niveles/pilares (Banco Mundial 1994, Comisión Europea, 2012).

Si el ahorro privado se centra en financiar la primera parte de los años de ancianidad entonces la pensión pública puede comenzar siendo más reducida y puede incrementarse significativamente durante los últimos años cuando el conjunto de la población mayor de 75 o 80 años es mucho menor que la población mayor de 60 o 65 años. Esto permite mitigar la pobreza en la edad avanzada sin que suponga una tensión excesiva para las finanzas públicas. Permite que el ahorro privado sea dirigido a productos centrados en la fase de retirada o disminución que son mucho más fáciles de proporcionar, o para rentas vitalicias vinculadas a plazos determinados que tienen que financiar un determinado número de años, por ejemplo, de 10 a 15. Este enfoque se muestra esquemáticamente en el Gráfico 2, indicando cómo se compara la nueva política con el modelo tradicional.

Gráfico 2: Introducción de pensiones públicas vinculadas a la edad para contrarrestar opciones de pago reducidas

El perfil exacto de ingresos extra que se entrega debe determinarse en cada país basándose en patrones de probabilidad de necesidades de consumo por edad. El Gráfico muestra unos ingresos totales ligeramente inferiores en el rango de edad superior a 80 años como una opción, basándose en la suposición de que a medida que la gente envejece, su capacidad y su deseo de consumir disminuye. No obstante, esto puede ser compensado por mayores necesidades en concepto

Un esquema de la fase de desacumulación - pensión del Estado y rentas privadas operando de manera secuencial para permitir pensiones del Estado en los mayores años de vejez para mitigar los efectos de caer en pobreza.

Ingreso del Trabajo

Fase de retiro con certeza de la renta a recibir (por un producto

Pensión estatal inicial

Pensión estatal más alta en la etapa de mayor vejez.

60/65 65/70 70/75 75/80 80/85 85+

de gastos sanitarios si la gente vive más tiempo, pero también implica una vida con mayor incidencia de enfermedades, hecho que se apoya en una serie de estudios (Vanhoutte et al, 2015).

La viabilidad de los aumentos de las pensiones públicas relacionadas con la edad depende de los aportes de la población viva a diferentes edades. Si no existe una gran diferencia entre el porcentaje de la población viva a los 60-65 años en comparación con las franjas de edad de 75, 80 y 85 años, entonces no se produce un gran ahorro de costes. El Gráfico 3 muestra una pirámide de población para el mundo a partir de los datos de las Perspectivas para la población mundial de las Naciones Unidas, revisión de 2015. La barra superior muestra cómo el porcentaje de población global viva con edades superiores a 80 años es significativamente inferior en comparación con el porcentaje de población con edades situadas entre 60 y 80 años.

Gráfico 3: Distribución de la población por edad y por sexo, 2015


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El siguiente paso se determina si la opción es viable a nivel de país individual y en el tiempo. El Cuadro 2 muestra las cifras precisas para todo el mundo en el año 2015 y proyecciones para 2000 y 2100 utilizando la variante media de las proyecciones de Naciones Unidas. Asimismo, indica la proporción de la población con edades situadas entre 60 y 80 años respecto a la población mayor de 80 años para ver si existe suficiente “apalancamiento” para posibilitar aumentos en la pensión de los mayores de 80 años y permitir que aquellos países que tengan restricciones de efectivo aumenten las pensiones públicas de forma significativa para que la gente pueda disponer de sus (pequeños) ahorros con cierta confianza y sin temor a quedar sumidos en un estado de pobreza. Para el mundo en su conjunto esta proporción fue de 6:1 en 2015 o, en otras palabras, un aumento en la pensión para las personas mayores de 60 resulta 6 veces más costoso que un aumento solo para las personas mayores de 80 años. En 2050, se proyecta que esta proporción sea de 4:1 y en 2100, de 2:1.

Por tanto, quizás la política sería efectiva para los próximos 50 años a nivel global y luego se producirían retornos decrecientes a medida que aumente significativamente la proporción de población mayor de 80 años en relación con la población total. Al igual que sucede con cualquier política de pensiones pública hay problemas relacionados con los costes de la provisión y con cómo garantizar que dichos costes no aumenten significativamente a medida que la población envejezca. Por tanto, sería prudente asumir ahora las proporciones proyectadas para 2050, para establecer un grado de precaución significativo, por dos posibles causas: el envejecimiento de la población puede ser más veloz y los cambios en la política pueden ser más lentos.

En lo que respecta a los países, la proporción de mayores de 80 años en relación con la población con edades comprendidas entre 60 y 80 años suele ser mucho mayor en los países menos desarrollados que en aquellos que pertenecen a la OCDE. Por ejemplo, la proporción en Bangladesh fue de 6,8:1 en 2015 y se proyecta que descienda a 5 en 2050 y luego a 1,7 en 2100, a diferencia de Alemania, donde las proporciones fueron de 3,8:1 en 2015 y se espera que sean de 1,7:1 en 2050 y 1,5:1 en 2100. Se espera que en algunos países la población mayor de 80 años aumente muy lentamente (con proporciones en Nigeria del 21,5:1 en 2015, disminuyendo solo a 20:1 en 2050 y se proyecta que luego caiga hasta 8:1). En el Cuadro 2 aparece la cifra correspondiente a todo el mundo en 2015 y para cada país exceptuando China, India e Indonesia.

Cuadro 2: Porcentaje de población con edades superiores a 60 y 80 años en los países seleccionados: 2015, 2050 y 2100

Cuanto más ricos son los países, menor es el campo de aplicación para utilizar políticas relacionadas con la edad (si bien todavía sería posible apuntar a aquellos que han utilizado ahorro privado). Los países más ricos son aquellos en los que las pensiones vitalicias resultan más factibles dado el estado de desarrollo de los mercados de capitales. No obstante, para que el mercado de las rentas vitalicias sea importante incluso en este caso, habitualmente resultará necesario algún tipo de provisión obligatoria. En aquellos casos en que no resulta políticamente factible, en el presente capítulo se establecerá un enfoque para proporcionar rentas vitalicias variables que es pionero en Suecia y que puede constituir una política útil tanto para países desarrollados como para aquellos que están en vías de desarrollo. Asimismo, existe un potencial beneficio distributivo dual. Para aquellos con rentas más bajas siempre existe el riesgo de que una pensión vitalicia sea una transferencia de los pobres a los ricos cuando la esperanza de vida esté correlacionada con los ingresos y no exista un mecanismo para segmentar las poblaciones. En el modelo esbozado anteriormente todas las personas serían capaces de gastar sus ahorros desde los 60/65 a los 75/80. Por otro lado, aquellos que tengan rentas más altas y contribuyan más a los pagos fiscales y de la Seguridad Social para financiar las pensiones públicas tendrán un mayor incentivo para contribuir si existe un mayor apalancamiento en relación con los pagos a las personas mayores de 80 años, ya que tienen más probabilidades de estar entre los perceptores de dichos pagos.

Año 2015 2050 2100 País 60-80 80+ 60-80/ 80+ 60-80 80+ 60-80/ 80+ 60-80 80+ 60-80/ 80+Mundo 11 2 6,2 17 5 3,8 20 8 2.4Bangladesh 6 1 6,8 18 4 5,0 24 14 1.7Brasil 10 2 6,8 23 7 3,4 24 15 1,6China 14 2 8,5 28 9 3,1 23 17 1,4Alemania 22 6 3,8 25 14 1,7 24 16 1,5India 8 1 8,9 17 3 5,9 24 10 2,3Indonesia 8 1 10,7 17 2 7,3 23 6 3,5México 8 2 5,4 19 5 3,6 24 16 1,5Nigeria 4 0 21,5 6 0 20,0 14 2 8,0Rusia 7 1 6,7 13 2 6,7 21 7 3,1Sudáfrica 17 3 5,5 24 5 4,6 20 8 2,7Reino Unido 18 5 3,9 21 10 2,2 21 14 1,6EE.UU. 17 4 4,4 20 8 2,4 21 12 1,8

Fuente: Naciones Unidas (2015).


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2.2 Rentas vitalicias variables predeterminadas

La primera propuesta identifica una idea que puede ser utilizada si existe una pequeña o bien ninguna opción de tener un mercado de rentas vitalicias. La siguiente propuesta ofrece un enfoque que requiere un mayor nivel de condiciones iniciales, pero aún no requiere la existencia de un mercado de rentas vitalicias totalmente desarrollado. Se sirve de la experiencia del sistema de pensiones de primas de Suecia y de la forma en que convierte los activos acumulados de los ahorradores pensionistas en un ingreso. Hay que resaltar que el enfoque no requiere la existencia de un mercado totalmente desarrollado de provisión de rentas vitalicias por parte de compañías de seguros de vida (si bien Suecia podría haber escogido esta opción).

En el caso de una renta vitalicia tradicional las compañías de seguros tienen el objetivo de compensar el riesgo de que alguien viva más tiempo de lo que se ha proyectado. Pueden invertir grandes cantidades en investigar las tendencias y la experiencia de mortandad de tal manera que puedan predecir con mayor precisión el desarrollo futuro de la longevidad. Pueden proporcionar productos con perfiles de compensación de riesgo como es el caso de los seguros de vida que pagan cantidades menores si las personas viven más tiempo. En teoría, podrían invertir en bonos ligados a la mortandad, pero si bien dichos productos pueden existir teóricamente, en la práctica no están disponibles (Blake y otros, 2006). Pueden compensar una parte de la exposición al riesgo de la longevidad para los reaseguradores (LCP 2015). En algunos países -por ejemplo, en el Reino Unido-, los aseguradores han desarrollado un conocimiento de la experiencia de la mortandad desglosada por localización geográfica precisa (el código postal). Esto permite efectuar una diferenciación de precios basándose en la localización del comprador, compensando parcialmente el problema de la selección adversa que constituye el hecho de que las personas que tienen una mayor esperanza de vida tenderán a ser aquellos que adquieren productos de renta vitalicia. Asimismo, el Reino Unido tiene un mercado con “rentas vitalicias deterioradas”, donde las personas que tienen ciertas enfermedades específicas pueden recibir pagos anuales más elevados ya que probablemente fallecerán antes. Aunque otros países tienen mercados y disponen de datos sobre mortandad bien desarrollados, esta orientación de la valoración de la pensión vitalicia basándose en las características del estado de salud no resulta muy habitual.

Sin embargo, la experiencia del Reino Unido demuestra que incluso grandes cantidades de datos y una profesión actuarial robusta y técnicamente competente no basta para lograr que las predicciones sobre la mortandad resulten simples o acertadas (TPR 2008). Esto destaca una vez más que la capacidad para tener

flexibilidad puede resultar muy importante, de tal manera que los pagos de pensiones pueden actualizarse a medida que los datos sobre mortandad y sobre retornos de inversión también se actualicen. Esto implica claramente cierta transferencia del riesgo a los miembros. Pero dada la fuerte aversión que suele comprobarse en lo que respecta a adquirir rentas vitalicias tradicionales, esta opción podría resultar preferible a las opciones que los miembros a menudo pueden escoger, como es el caso de retiradas de una suma única y retiradas parciales. En otras palabras, resulta importante no posponer la elaboración de una política sobre rentas vitalicias esperando que la obtención de datos perfectos resuelva el problema en 5, 10 o 15 años, ya que los datos nunca serán “perfectos”.

Una solución es permitir que las empresas que proporcionan rentas vitalicias ofrezcan rentas vitalicias variables. Esta es claramente una opción en un mercado desarrollado, a pesar de que plantea ciertos problemas complejos relacionados con la regulación y la supervisión. Sin embargo, como hemos visto, muchos países se enfrentan a retos significativos a la hora de desarrollar un sector amplio y eficiente que pueda ofrecer rentas vitalicias y rentas vitalicias tasadas variables. Asimismo, como ocurre con cualquier producto variable o “con beneficios” proporcionado por un proveedor privado, el consumidor tiene que tener confianza en que la fórmula de revalorización juega a su favor. En particular, se necesita integridad y transparencia por parte de los proveedores con una fuerte regulación de tal manera que exista equidad en lo que respecta a compartir los retornos en exceso entre los miembros y la empresa que proporciona el producto (Vittas y otros, 2010). Igualmente, si hay un producto proporcionado por el sector público o por una agencia sin ánimo de lucro existe un riesgo de agencia similar en términos de lo que se proporcionará si no se realizan controles y no se elaboran balances externos.

El enfoque sueco permite que el ingreso procedente de los activos se modifique a lo largo del tiempo como retornos de inversión y cambios de las tasas de mortandad (en términos efectivos, una renta vitalicia variable o participativa). Esto significa que el individuo está expuesto al impacto que implica modificar los retornos de inversión a lo largo del tiempo, así como al impacto de los cambios en las tasas de mortandad (si bien, cada uno de estos parámetros puede resultar positivo para el individuo si los retornos son superiores y las mejoras en lo que respecta a la mortandad son inferiores a lo esperado). Pero el elemento variable elimina la necesidad de las complejidades que implica la regulación y la supervisión de las compañías de seguros incluyendo los requerimientos de capital en el caso en que ofrezcan un pago garantizado a la edad de 65 años que potencialmente tiene que durar 30 o incluso


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40 años. El capital riesgo requerido para respaldar esta decisión de valoración inherentemente difícil hace que la renta vitalicia resulte más “cara”. Además, incluso aunque el miembro haya renunciado a su liquidez durante dicho periodo de 30 a 40 años, el impacto potencial de la volatilidad de la inversión sobre los requerimientos de capital suele hacer que los aseguradores sean muy cautos a la hora de asignar activos1. Por tanto, el enfoque sugerido es mucho más simple y menos exigente para países en los que la capacidad reguladora esté restringida.

Los pagos anuales en el marco de la opción “sistema de seguro de pensiones” se determinan mediante una fórmula publicada que toma en cuenta el saldo de los activos de pensión cada año y lo convierte en un pago anual. Esta fórmula es conocida como divisor de renta vitalicia o factor de renta vitalicia. Se utiliza para calcular qué cantidad en concepto de pensión puede pagarse para una prima dada. La cantidad anual está determinada por los activos totales (actualizada para los retornos de inversión o las ganancias en el pasado ejercicio), la esperanza de vida esperada basada en las últimas previsiones de la oficina de estadística sueca y una tasa de descuento para convertir un flujo de pagos futuros a una valoración presente.

La suposición de mortandad cambia con el tiempo a medida que la oficina de estadística sueca actualiza sus previsiones. Esto tiene una importancia crítica en lo que respecta a introducir flexibilidad en el sistema. Asimismo, en el enfoque de Suecia (y en el de las rentas vitalicias en términos generales) resulta fundamental que los miembros supervivientes reciban “créditos de mortandad” o “ganancias de herencia” en la terminología sueca, de los miembros que fallezcan. Esta es una característica central del elemento relacionado con los seguros de una renta vitalicia. Por tanto, los saldos de los miembros supervivientes a una determinada edad aumentan cada año dependiendo de la tasa de mortalidad de los miembros de su misma edad. Esto es lo que efectivamente ayuda a proporcionar la renta hasta el fallecimiento a tasas razonables ya que, sin el crédito de mortandad, una persona tendría que seguir

1 La descripción que aparece en esta sección es la que corresponde a la opción del “sistema de seguro de pensiones” para pagos efectuados a partir de la pensión por prima. Existe otra opción conocida con seguro tradicional con rentas vitalicias vinculadas a beneficios. En el seguro tradicional con rentas vitalicias vinculadas a beneficios, la Agencia de Pensiones Sueca se hace cargo de los activos acumulados del ahorrador que invierte en la pensión y le garantiza una renta vitalicia nominal hasta su fallecimiento. Existe potencial para una tasa de bono dependiendo del rendimiento del fondo de los activos invertidos ahora por la Agencia de Pensiones Sueca. En este ejemplo, la Agencia de Pensiones Sueca está actuando casi exactamente como una compañía de seguros de vida tradicional, si bien no está sujeta a las disposiciones sobre solvencia de la ley sobre el negocio del seguro. El objetivo del presente artículo es presentar soluciones para la fase de pago que puedan aplicarse en una serie de países para mejorar la adecuación de los ingresos hasta el fallecimiento sin crear otros problemas tales como los relacionados con la sostenibilidad o la seguridad de los activos, de tal manera que solo la opción del sistema de seguro de pensiones se subraya en el texto principal ya que no implica la posibilidad de que grandes pasivos no financiados tengan cobertura estatal.

una norma de distribución anual muy cauta si deseara que sus activos invertidos a título individual perduraran hasta el momento de su fallecimiento2.

Las opciones de pago del sistema de seguro de pensiones se basan en los balances anuales (según se incrementan por los créditos de mortandad) pero el cálculo del pago de la pensión anual aún necesita una tasa de descuento asumida para convertir un flujo futuro de pagos en un pago actual. Esta suposición se revisa a lo largo del tiempo y se actualiza cuando es necesario. Desde 2007 hasta 2014 fue del 4 % para el sistema de seguro de pensiones. Desde 2014 se ha reducido al 3 %. Los gastos que implica gestionar el sistema son abonados por los miembros (y para la fase de pago este coste se asume a través de una reducción del 0,1 % en la tasa de descuento utilizada para calcular la pensión anual), de tal manera que la tasa de descuento utilizada es del 2,9 % en lugar del 3 %3.

De esta manera, la agencia que efectúa los pagos sigue una norma preestablecida con los componentes variables en lugar de que provenga directamente del último balance de activos o de una agencia independiente que calcula la mortandad y sobre la cual no tienen control. Además de los problemas técnicos existe también un componente de gobernanza para implementar el enfoque. Resulta importante disponer de un órgano independiente que calcule la mortandad cambiante de tal manera que los pagos no puedan ser manipulados y resultar demasiado reducidos o demasiado elevados, generando posibles problemas de financiación en el futuro o grandes saltos en los pagos si periódicamente no se efectúan los necesarios ajustes.

Claramente, no todos los países del mundo pueden compararse a Suecia en términos de gobernanza, pero muchos tienen una agencia independiente que calcula la mortandad. Una razón que explica esto es que la falta de un mercado financiero bien desarrollado implica que la fuente principal de datos

2 Un ejemplo de la diferencia que existe entre la opción del sistema de seguro de pensiones citada anteriormente y el seguro tradicional con rentas vitalicias que también se ofrece radica en las suposiciones respecto a la mortandad. En lo que respecta a la opción del sistema de seguro de pensiones, la suposición sobre mortandad “alternativa principal” para la probabilidad de fallecimiento en el año siguiente se utiliza a partir de los datos de la oficina de estadística de Suecia en el cálculo de los pagos anuales. Respecto al seguro tradicional con rentas vitalicias, la variante “baja” para las tasas de mortandad en el próximo año se utiliza con una reducción adicional del 10 % en la mortandad esperada (que da por supuesto que la gente vivirá más tiempo).

3 Entre 2007 y 2014 la tasa de descuento utilizada para el sistema de seguro de pensiones fue del 4 % y para el seguro tradicional con rentas vitalicias fue del 2,3 %. Desde 2014, el pago anual para cada uno de dichos sistema se ha modificado hasta situarse en una tasa de descuento del 3 %, con el elemento garantizado del seguro tradicional con rentas vitalicias situado en el 0 %. Para obtener más información, consulte el Apéndice A del informe anual de la Agencia de Pensiones Sueca, conocido como “Informe Naranja”.


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sobre la mortandad suele ser el censo nacional o bien información procedente de sistemas públicos de pensiones o pensiones del régimen de clases pasivas. A la hora de calcular la mortandad, existe un amplio abanico de problemas (OCDE, 2014). En este estudio no se revisan en detalle, pero el punto clave es que si existe una fuente de datos de mortandad que resulte suficiente para construir una tabla específica de un país o para tener una adaptación a tablas desarrolladas en otros países, entonces existe la posibilidad de adoptar el enfoque de obtener una fórmula clara para recalcular los ingresos en términos de desarrollos de mortandad. La alternativa de tener pensiones vitalicias de prima individual con una promesa de pago fija en el momento de la jubilación resulta claramente más arriesgada en países con escasos datos de mortandad que un enfoque que efectúe revaloraciones a lo largo del tiempo. Asimismo, la revalorización será cada vez más precisa a medida que los datos de mortandad mejoren con el tiempo teniendo una experiencia específica de país. No obstante, cabe señalar que las mejoras en términos de mortandad pueden resultar difíciles de pronosticar incluso disponiendo de datos de gran calidad.

Hasta aquí, el análisis se ha desarrollado a nivel general. Para crear una opción de política viable resulta útil echar un vistazo a las fórmulas reales para mostrar cómo la ecuación aparentemente compleja utilizada para valorar una renta vitalicia puede ser comprendida intuitivamente por un regulador y un supervisor y cómo puede estar vinculada a la regulación. No resulta necesario que los miembros conozcan o entiendan cómo funciona el enfoque en detalle. Pero resulta útil establecer a alto nivel que recibirán un ingreso garantizado hasta que fallezcan, que dicho ingreso se verá afectado si cada persona vive un poco más y que obtendrán el beneficio que les corresponde si se generan mayores retornos (pero que, igualmente, recibirán pagos más reducidos si los retornos son inferiores), todo ello en el contexto de un enfoque de inversión relativamente conservador. Calcular el pago anual que un stock de activos efectuará en calidad de renta vitalicia requiere un factor de anualidad o divisor de anualidad. El stock de activos dividido por el factor de anualidad equivale al pago anual. En ocasiones, el factor de anualidad se describe como el precio de una unidad de ingresos de por vida. Por tanto, si los activos totales equivalen a 100.000 y el factor de anualidad es 10, entonces la persona recibirá 10.000 unidades de ingreso por año. Si el factor de anualidad es 20, entonces recibirá solo 5.000 unidades por año. El factor de anualidad tiene en cuenta los retornos esperados en relación con los activos que se invertirán para respaldar los pagos de la renta vitalicia y la mortandad que determina durante cuánto tiempo se efectuarán los pagos. Asimismo, tendrá en cuenta los costes que implica la administración de la transferencia y el pago futuro de ingresos (para factores que también afectan la valoración de rentas vitalicias por parte de aseguradores privados, consulte la sección 3).

El factor de anualidad utilizado por la Agencia de Pensiones Sueca para las pensiones de prima solo necesita considerar la tasa de descuento, la mortandad y los costes, aplicando esto al balance actualizado de la renta vitalicia de activos acumulados. La fórmula aparece reflejada a continuación4. La fórmula se obtiene calculando un divisor de anualidad o factor de anualidad que depende de cuánto tiempo se espera que viva una persona -la expresión l(x)- y cómo deben descontarse los futuros pagos de ingresos a los valores actuales del presente -la expresión δ- que depende de una tasa de descuento asumida menos un factor para cubrir los costes є, expresados en términos de una reducción en la tasa de descuento. En términos simples, si se predice que la esperanza de vida futura aumentará, entonces los pagos anuales se reducirán, permaneciendo el resto constante. En caso de que la tasa de descuento se redujera, también se esperaría que los pagos anuales se redujesen, permaneciendo el resto constante, ya que los pagos en el futuro resultan más valiosos en términos de valores actuales o presentes en relación con lo que supusieron en el pasado.

Gráfico 4: El factor de anualidad para calcular la renta anual en la pensión de prima de Suecia

4 Obsérvese que, en aras de la simplicidad, se incluye la fórmula para una sola persona sin una pareja que perciba las prestaciones destinada al superviviente. La estructura básica del factor de anualidad resulta similar cuando se incluye la vida de una segunda persona, exceptuando el hecho de que ahora se tiene en cuenta la probabilidad de que fallezca la segunda persona. Añadir una prestación para el superviviente aumenta el factor de anualidad, es decir, se requiere más dinero para garantizar un nivel dado de ingresos porque el número esperado de años para el que se necesitará efectuar pagos ha aumentado.


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Claramente, cualquier país que adopte el enfoque necesitará tener acceso al conocimiento experto actuarial. Una vez configurada, la fórmula no necesita una revisión constante, pero debe ser evaluada como parte de un proceso de revisión anual de las configuraciones clave de la política. En términos técnicos, el factor o divisor de anualidad se calcula en tiempo continuo lo cual resulta importante desde un punto de vista matemático pero no es algo que tenga implicaciones significativas respecto a la política. El corazón de la ecuación, la expresión l(x), es conocido como función de supervivencia, calculando si es probable que una persona esté viva en lospróximos años para recibir el pago de ingresos. Como se muestra en la ecuación, l(x) depende de la expresión μ(x)5 que calcula la probabilidad de que una persona que está viva en el momento x –por ejemplo, a los 65 años– siga viviendo hasta la edad de 66 años. En el caso sueco, los valores se toman de la oficina de estadística sueca para la predicción de esperanza de vida restante entre los años 2012-2060, y ‘a’ equivale a la esperanza de vida para una persona nacida en 1938, ‘b’ para una persona nacida en 1945 y ‘c’ para una persona nacida en 1952. Esto refleja el hecho de que la tasa de mortandad cambiará con el tiempo para diferentes grupos de personas, por tanto puede resultar útil separar la población en grupos que tienen distintas características. Es posible que muchos países no dispongan de estos datos, pero no son necesarios para poder establecer un enfoque de revalorización que permita establecer una promesa de ingresos hasta el fallecimiento. En el ejemplo de la ecuación se efectúan distintos cálculos para determinar la probabilidad de fallecimiento hasta que la persona alcance los 97 años (basándose en el momento de su nacimiento) y, con posterioridad a la edad de 97 años, se efectúa un cálculo individual.

Resulta esencial utilizar una suposición de mortandad que aproveche los cambios futuros esperados en la esperanza de vida (conocidos como mortandad de grupo), en lugar de utilizar una imagen estática de la mortandad en la actualidad (mortandad de periodo). Para todos los países en los que la esperanza de vida está aumentando, la probabilidad de fallecer en el plazo de un año para una persona que actualmente tenga 65 años será superior a la probabilidad de fallecer que tiene una persona que actualmente tiene 45 años cuando cumpla 65. No obstante, en algunos casos los cálculos de mortandad se efectúan suponiendo que la probabilidad de fallecimiento de una persona que actualmente tiene 45 años cuando alcance los 65 años de edad será la misma probabilidad que tiene en la actualidad. Esto sucede porque en parte es más simple (prever las tasas de mejora puede resultar difícil) y porque puede resultar más agradable utilizar un enfoque que reduzca la escala de responsabilidades.

5 En Suecia, μ(x) se calcula utilizando la fórmula de Makeham. Este no es el único enfoque que puede tomarse en cuenta, pero no tiene una importancia central en lo que respecta a la cuestión relacionada con la política de si resulta posible desarrollar una fórmula que calcule un pago anual que se actualizará para reflejar cambios en la mortandad en el futuro.

Este problema puede observarse en una serie de países tanto en lo que respecta a las pensiones de carácter público como privado. Si existen pocos datos para calcular un enfoque sofisticado en lo que respecta a mejoras en la mortandad, cabe la posibilidad de efectuar una suposición general de que será, por ejemplo, del 2 % anual y luego, puede revisarse a medida que los datos futuros se sitúen por encima o por debajo de dicho 2 %. El problema crítico es crear una tasa de mejora

Algunos números reales pueden ayudar a determinar qué está ocurriendo con la fórmula, de tal manera que el responsable de elaborar la política tenga mayorcapacidad para interpretar la ciencia actuarial que subyace a la provisión de rentas vitalicias. Las cifras que aparecen a continuación (Cuadro 3) también proceden del sistema de pensiones de prima sueco, utilizando la fórmula anteriormente citada. Muestran el “precio” de una unidad de ingresos hasta el fallecimiento (el factor de anualidad o divisor de anualidad) y cómo cambia dicho parámetro según las características de la persona que tiene intención de obtener una renta vitalicia. Ayuda a ilustrar por qué razón jubilarse pronto resulta tan costoso o, en otras palabras, muestra cómo jubilarse más tarde puede implicar que la persona reciba mayores ingresos cada año hasta su fallecimiento. Asimismo, ayuda a ilustrar el impacto que implica añadir una prestación para el superviviente, una prestación que resulta particularmente importante para garantizar resultados más equitativos en lo que respecta a los ingresos en la edad avanzada por género.

Cuadro 3: Divisores de renta vitalicia y pagos de pensión del sistema de seguro de pensiones (renta vitalicia variable)

Edad de los beneficiarios, división de la renta vitalicia (DA) y pagos anuales

Edad de retiro=61

Pago anual para 100.000 activos

Edad de retiro=65


Edad de retiro=70


Sin superviviente 17,19 5,817 15,18 6,588 12,99 7,698Beneficio que supone obtener ingresos a los 65 años en comparación con los 61

+13 % por año

Beneficio que supone obtener ingresos a los 65 años en compa-ración con los 61

+17 % por año

Con prestación para el supervivienteCo-asegurado 60 20.15 4,963 19.38 5,160 18.75 5,333Beneficio que supone obtener ingresos a los 65 años en comparación con los 61

+4% Beneficio que supone obtener ingresos a los 70 años en compa-ración con los 65

3%

Obsérvese que el beneficio que supone retrasar la jubilación contemplando la prestación al superviviente parece menor en el ejemplo ya que para cada edad se supone que el superviviente tiene 60 años, así que aunque el beneficiario principal sea mayor, el superviviente relativamente joven compensa parte de las ganancias respecto a mayores ingresos contemplados para la vida individual.

Fuente: Informe naranja: Informe anual del sistema de pensiones sueco, 2014, p. 102


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A modo de conclusión, esta sección intenta mostrar cómo un ingreso hasta el fallecimiento puede ser proporcionado en un país que tenga ciertas condiciones iniciales -tales como la experiencia de mortandad pero que carezca de toda la configuración necesaria para crear un mercado de rentas vitalicias robusto. El ejemplo de Suecia muestra que, de hecho, algunos países que incluso tienen la opción de contar con rentas vitalicias privadas en su totalidad han escogido este enfoque porque, si funciona bien, puede economizar en lo que respecta a los requerimientos de regulación, de supervisión y de capital necesarios para establecer un mercado de rentas vitalicias eficaz con compañías de seguros privadas. En la sección final, se describe cómo generar el debate de la valoración de las rentas vitalicias y los factores de anualización para desarrollar una subasta masiva o mercado de provisión masivo para rentas vitalicias que incluya requerimientos de valoración efectivos desde un principio.

3. Ratios de valor del dinero incluidos en la valoración de la renta vitalicia a través de subastas masivas

La literatura sobre rentas vitalicias incluye el concepto de “ratio de valor del dinero” como una herramienta para comprender si los precios de mercado son “justos” (Cannon y Tonks, 2011). En la presente sección se sugerirá una idea para el uso activo del ratio de valor del dinero como una herramienta de política reguladora y como “precio de mercado” para un sistema de subastas. Para calcular el ratio de valor del dinero, el precio de mercado para una renta vitalicia se compara con un precio teórico determinado utilizando información a partir de tablas de mortandad y bonos gubernamentales o corporativos. Habitualmente, los investigadores obtienen un conjunto de datos a partir de una o más compañías de seguros que muestra cuánto pagan a un perceptor de rentas por mes o por año a cambio de una determinada prima. En los términos de nuestro anterior análisis sobre divisores de anualidad o factores de anualidad, si los investigadores conocen la prima abonada por la renta vitalicia y la renta anual ofrecida por la empresa, entonces esto les permite saber cuál es el divisor de anualidad que utilizó la compañía de seguros. En otras palabras, si se conocen dos o tres parámetros resulta posible calcular los que faltan. Así, la información sobre el divisor de anualidad y la renta anual permite calcular cuál es la prima o el coste total abonado por la renta vitalicia.

Posteriormente, el precio de mercado se compara con un precio teórico que se habría ofrecido utilizando suposiciones apropiadas en relación con la mortandad y la inversión. El cálculo teórico utiliza una tabla de mortandad para calcular la parte correspondiente a la mortandad del divisor de anualidad y luego utiliza el retorno, o retorno de los bonos esperado, para calcular la tasa de interés esperada utilizada para valorar la renta vitalicia. En el caso base, los investigadores suelen utilizar el retorno

de un bono gubernamental para introducir la parte de tasa de interés del divisor de la anualidad (o bien, si existe, la curva de rendimiento total de los bonos corporativos). Una variante atiende a los retornos (superiores) de los bonos corporativos puesto que el cálculo inicial utilizando bonos gubernamentales suele hacer que el precio de mercado resulte demasiado atractivo y que las compañías de seguros privadas parezcan ofrecer un trato mejor que el que cabría esperar utilizando el cálculo teórico (Cannon y otros, 2015). Casassus y Walker (2013) sugieren que este enfoque general exagera el valor del dinero obtenido por los perceptores de rentas puesto que no tiene en cuenta el impacto de la pérdida de liquidez y el riesgo de quiebra en lo que respecta a la compañía de seguros.

La evaluación del valor correcto depende en gran medida de la tabla de mortalidad y de la tasa de interés escogida para efectuar la comparación (Rocha y Thorburn, 2007). Como se muestra en el Cuadro 4, la consideración de si una renta vitalicia tiene un valor adecuado -un ratio de valor del dinero cercano a 1- o un valor pobre -un ratio de valor del dinero significativamente inferior a 1-, cambia dependiendo de si se utiliza la tasa del bono gubernamental o la del bono corporativo .

Cuadro 4: Comparación de los ratios del valor del dinero en Chile con diferentes tipos de interés

De la misma manera, la elección de una tabla de mortandad implica una gran diferencia en la interpretación de si el precio de mercado para una renta vitalicia es “justo”. Claramente, si un precio de renta vitalicia teórico se calcula utilizando una tabla de mortandad que predice una esperanza de vida muy corta, el precio de mercado de una compañía de seguros puede parecer un precio pobre, ya que la compañía de seguros está ofreciendo pagos relativamente bajos por año puesto que esperan que los pagos duren más que lo que ha predicho la tabla de mortandad “débil”. Pero si el mismo precio de mercado se compara con un precio teórico calculado utilizando

Ratios de valor del dinero en Chile, marzo de 2004, Calculado con tablas de perceptores de una renta vitalicia por grupo

Tasa libre de riesgo Tasa de bono corporativoTodos los casos 1,064 0,904- máximo 1,276 1,146- mínimo 0,876 0,740Hombre, edad 55 años 1,049 0,897Hombre, edad 65 años 1,086 0,955Mujer, edad 55 años 1,076 0,905Mujer, edad 65 años 1,105 0,971Conjunto (65-60) 1,078 0,892Fuente: Rocha y Thorburn, 2007


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una tabla de mortandad más prudente, entonces el precio de mercado puede parecer mucho más generoso, ya que ahora la compañía de seguros espera que las personas fallezcan más rápido en relación con lo que aparece reflejado en la tabla de mortandad “fuerte”, que se basa en niveles mucho más altos de esperanza de vida (mortandad inferior cada año).

El impacto de distintas tablas de mortandad se muestra en el Cuadro 5 ilustrando cómo el “valor” de los precios de mercado de seguros privados aumenta para una renta vitalicia ofrecida en 2008 utilizando una tasa de cambio de bono gubernamental común si se la compara con un precio teórico calculado sucesivamente mediante tablas de mortandad más “duras”. Por tanto, cuando se utiliza la tabla más débil -en la que las personas vivirán el menor plazo de tiempo- el ratio de valor del dinero es solo de 0,952. Cuando se utilizan tablas más “fuertes” para calcular el precio teórico, el ratio de valor del dinero aumenta: primero hasta 0,976 y luego hasta 1,011. Cuando se espera que la gente viva más, la renta anual que se les ofrece será menor para una prima dada o coste de una renta vitalicia. Por tanto, el ratio de valor del dinero aumenta cuando la oferta de la compañía de seguros se compara con el ingreso anual teórico. En primer término, la oferta de la compañía de seguros es ligeramente inferior al cálculo teórico y luego termina siendo superior al valor de la predicción teórica.

Cuadro 5: Comparación del ratio de valor del dinero utilizando distintas tablas de mortandad pero los mismos tipos de interés

Se han dado una serie de explicaciones acerca de por qué el ratio de valor del dinero muestra una valoración aparentemente buena estando cerca o incluso por encima de 1.Una posibilidad que habitualmente no se señala radica en el potencial de venta cruzada de otros productos a la persona que se convertirá en cliente de la compañía de seguros hasta su fallecimiento. De esta forma, por ejemplo en el mercado de las rentas vitalicias de México en 2012, las compañías de seguros tuvieron que utilizar efectivamente una fórmula

Tabla de vida Año por oferta Tasa de valor del dinero para un hombre de 65 años

‘CBS 2006’ – basado en la población en términos generales

2008 0,952

‘CBS 2008’ – basado en la población en términos generales

2008 0,976

‘GP 2008’ – incluye un ajuste superior de la esperanza de vida para pensionistas frente a la población en general

2008 1,011

Fuente: Cannon, Stevens y Tonks (2015)

establecida por el gobierno para la tasa de descuento y la tabla de mortandad con una determinada desgravación para la rentabilidad. En un mercado en el que hubo más de 10 proveedores, el número se redujo efectivamente a dos. El hecho de por qué siguieron ofertando es un interrogante, al margen de un desarrollo de mercado general con el objeto de estar situado en buena posición cuando el mercado de las rentas vitalicias se expanda en el futuro y la gente comience a jubilarse con los activos acumulados en el marco del sistema de pensiones privado obligatorio. Pero una fuente de ingresos adicional para las compañías de seguros procede de los préstamos por venta cruzada a los perceptores de rentas vitalicias. Estos préstamos están asegurados porque la compañía de seguros tiene al perceptor de rentas vitalicias como cliente y, por tanto, lo conoce bien y conoce sus ingresos. Y dichos seguros resultaron mucho más rentables que el negocio central de la renta vitalicia. Por tanto, los factores que afectan la valoración pueden ser mucho más detallados y variados que aquellos que puedan determinarse externamente con facilidad. No obstante, el objetivo es ser capaz de obtener beneficios en situaciones en las que se ofrecen buenos precios.

La sugerencia clave de esta tercera sección es que los reguladores y los supervisores en países con mercados de capital y de seguros más desarrollados puedan combinar el enfoque de renta vitalicia variable con un programa permanente de subastas o compras masivas de rentas vitalicias. Algunos países ya ofrecen alguna clase de subasta: desde Chile con el sistema “SCOMP” hasta México con el modelo de subasta “SAOR”. Los países con planes de pensiones de prestaciones definidas de carácter ocupacional y tradicional permiten que la “renta vitalicia” sea abonada desde el fondo de pensiones. Otros países permiten escoger entre las rentas vitalicias y las sumas únicas o las retiradas escalonadas. No obstante, la prioridad que se otorga a la mejora de la estructura del mercado de un sistema de pensiones para reducir costes y mejorar los retornos (Impavido y otros, 2010) habitualmente ha impactado más en la fase de acumulación de las pensiones que en la fase de pago. Por ejemplo, el sistema NPS que funciona en India, en el que existe una arquitectura desagregada en la fase de acumulación con subastas masivas y un administrador único pero durante la fase de pago los miembros pueden escoger una serie de compañías de seguros, es un modelo “al por menor”. En el mercado del Reino Unido se ha producido un desarrollo de compras y ventas masivas donde un fondo de pensiones de prestaciones definidas puede transferir algunos de sus pasivos a una compañía de seguros mientras retiene otros. Esta experiencia ayuda a crear la posibilidad de retener una opción continua en lo que respecta a cómo proporcionar rentas en la jubilación con la decisión relacionada con el valor relativo de las distintas opciones.


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En lugar de adoptar una decisión única bien para dirigirse a los mercados privados para proporcionar rentas vitalicias o para usar el enfoque de renta vitalicia variable subrayado anteriormente, resulta posible acudir al enfoque de valor del dinero para establecer un proceso en el que los proveedores de rentas vitalicias puedan garantizar el negocio cuando ofrecen un valor “bueno” y que la provisión por defecto continúa si ofrecen un valor “pobre”. El problema clave es cómo determinar un valor bueno o pobre. El enfoque de valor del dinero ayuda a aclarar este problema. Por tanto, en una subasta los miembros no se dirigirían simplemente al proveedor que ofreciera el mejor precio sino, como ocurre con muchas subastas, solo se dirigirían al proveedor cuya oferta se sitúe por encima del precio de reserva. La reserva se determina utilizando una fórmula similar a la que se cita en la sección 2. Sería dinámica porque el precio de reserva cambiaría cuando se dispusiera de nuevos y mejores datos sobre mortandad, cuando los costes se modifiquen y cuando cambien las expectativas de inversión.

Este enfoque se basa en la experiencia de provisión de rentas vitalicias masivas y swaps de longevidad en el mercado del Reino Unido, donde los administradores de fondos de pensiones de beneficio definido tienen un “impago” en lo que respecta a continuar proporcionando pensiones de manera normal pero también pueden revisar si la valoración de proveedores externos ofrece un buen precio. Así que a pesar de que puede parecer que se está mezclando un concepto no relacionado, la idea principal es que en el mercado de las rentas vitalicias masivas del Reino Unido, así como en los cálculos del ratio de valor del dinero, existe un concepto común a la hora de determinar el valor. La base de referencia es distinta –en el caso del fondo de pensiones de beneficio definido está ligado a la forma en que se financiará el fondo de pensiones– y se determina mediante una combinación de la preferencia de patrocinador de la empresa (por ejemplo, para eliminar la volatilidad de los pasivos del fondo de pensiones del balance corporativo), los retornos de los activos subyacentes, los requerimientos de regulación y de supervisión y el perfil de edad de los miembros.

El Gráfico 5 muestra un ejemplo de fondo de pensiones que puede utilizarse para comparar los costes que supone pagar a un proveedor externo para abonar las pensiones respecto a los costes que implica continuar aportando las pensiones directamente. Los periodos de tiempo incluidos en el círculo son periodos en los que existiría un precio relativamente bueno para que un fondo de pensiones vendiera sus pasivos con un proveedor externo (en relación a una posición predeterminada que supone tener sus pensiones en proceso de pago respaldadas por una cartera de bonos gubernamentales). El corolario en la

provisión de las rentas vitalicias sería que un regulador tendría un escenario similar basado en el tipo de fórmula estándar para valorar una renta vitalicia analizado en este capítulo y podría ofrecer a los proveedores externos una oportunidad continua para pujar por grupos de pensionistas si el asegurar puede mejorar al alza la pensión vitalicia que el miembro recibiría de otra manera. De esta manera, los aseguradores no tienen necesidad de expandirse a través de fuerzas de venta individuales o rutas de distribución costosas que puedan hacer que los precios de las rentas vitalicias resulten menos atractivos. Asimismo, no hay necesidad de que el regulador cuestione la motivación del asegurador en lo que respecta al precio (siempre que sean solventes y estén correctamente supervisados). Como se señaló anteriormente, el asegurador puede tener varias motivaciones para ofrecer mejores precios, por ejemplo, derivadas de una gran cartera de productos de compensación como puede ser el caso del seguro de vida. Pero el miembro no está obligado a tomar el “mejor” precio de un asegurador si dicho precio no resulta atractivo, es decir, si no ofrece un buen ratio de valor del dinero.

Gráfico 5: Reino Unido-Comparación de la valoración para la adquisición de un pensionista con los costes de una cartera vinculada a un bono

gubernamental respaldando los pagos de pensiones.


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4. Conclusiones

La fase de pago no sólo es una de las partes más críticas de un sistema de pensiones sino también una de las más complicadas. Hay un amplio abanico de problemas, matemáticas avanzadas y modelización a tener en cuenta por parte de los creadores de políticas para que puedan comprender e incluir estas cuestiones en el diseño del sistema. Esto se agrava por la necesidad de contar con una serie de instrumentos del mercado de capitales y el conocimiento y la comprensión por parte del consumidor del modelo “tradicional” que, en muchos casos, puede parecer desalentador o inalcanzable.

A la vista de esta complejidad existe una serie de equilibrios insatisfactorios. Algunos países han legislado sobre los pagos de rentas vitalicias pero sin la existencia de un mercado competitivo en la provisión de rentas vitalicias, lo que implica escaso valor para los miembros. Otros países, reconociendo las dificultades que tiene proporcionar una buena solución en términos de renta vitalicia –no digamos ya la cuestión de la resistencia popular respecto a esta opción–, han permitido la realización de un alto nivel de pagos de una sola vez, posibilitando el acceso temprano o bien han puesto en marcha normas de retirada en fases un tanto inocentes. En el presente capítulo se han propuesto tres pasos prácticos para mejorar significativamente la fase de pago en muchos países. Lógicamente, existe un amplio abanico de opciones alternativas. Esto permite comprender que muchos de los éxitos más significativos en relación con la política en lo que respecta a la fase de acumulación se basan en el entendimiento de que la mayor parte de las personas no son capaces de efectuar una elección informada. Esto puede resultar aún más cierto en la fase de la anualización. La elección es más compleja, más desalentadora y resulta más propensa a sufrir las consecuencias de sesgos de comportamiento que han conducido a una serie de intervenciones políticas en muchos países durante la fase de acumulación. Abarcan la provisión obligatoria o la inclusión automática en planes de pensiones para ampliar la cobertura, la inversión por defecto con cambios automáticos en la asignación de activos a lo largo del tiempo y el uso de una serie de intervenciones para reducir los precios que se cobran por la prestación de las pensiones, ya sea a través de límites de precios, proveedores por defecto, subastas u otros mecanismos.

El primer paso consiste en disponer de pensiones estatales que comiencen en un nivel relativamente reducido pero que aumenten a una edad más avanzada (entre los 75 u 80 años), de tal manera que el ahorro privado se pueda dedicar a cubrir la primera parte de los ingresos en la tercera edad

y eliminar la necesidad de adquirir una renta vitalicia. Esto puede resultar apropiado fundamentalmente en países que carezcan de mercados de capitales bien desarrollados y datos de mortandad, de tal manera que la provisión de una renta vitalicia resulta particularmente difícil o arriesgada. Concentrar las pensiones públicas incrementadas en franjas de edad mucho más avanzadas implica que muchas menos personas reciben pensiones de mayor cuantía (con la proporción de la población de más de 80 años respecto a aquellos con edades comprendidas entre 60 y 80 años alcanzado un valor situado entre una cuarta y una vigésima parte en 2015). Centrar la concentración de las pensiones privadas en un periodo de tiempo fijo elimina la complejidad técnica y de mercado que supone cubrir un periodo de tiempo indeterminado. Esto puede ayudar a compartir la carga que suponen las rentas por jubilación en un sistema de pensiones públicas y privadas más diversificado y cada parte puede concentrar sus esfuerzos allí donde puede agregar más valor.

La segunda propuesta es utilizar una renta vitalicia de tipo variable cuando los activos de la pensión permanezcan invertidos y los pagos anuales se actualicen en línea con inversiones (cautas), cambiando las expectativas de mortandad y reciclando los balances de la pensión de los miembros que fallezcan respecto a aquellos que aún viven para optimizar la adecuación. Estas clases de productos pueden ser proporcionados por aseguradores privados, si bien suelen ser difíciles de regular y, en cualquier caso, no es probable que existan en mercados en los que la provisión de rentas vitalicias resulta escasa o simplemente inexistente. Esto puede contemplarse como una segunda fase en el desarrollo de un mecanismo de pago más sofisticado. La revalorización ayuda a eliminar la acumulación de pasivos no financiados. Ayuda a reducir el riesgo que supone proporcionar una renta hasta el fallecimiento, donde una renta vitalicia de prima única requiere una estimación de la posterior longevidad durante los siguientes 30 o 40 años, a menudo en mercados que cuentan con datos de anualización relativamente escasos. Finalmente, permite que los activos permanezcan invertidos en un abanico más amplio de clases de activos en lugar de ser convertidos en carteras de bonos gubernamentales de carácter simple, lo que resulta más probable que suceda en relación con los requerimientos de capital vinculados a una promesa de renta vitalicia fija.

La tercera opción consiste en utilizar proactivamente los cálculos acerca del valor relativo o la eficiencia de una oferta de renta vitalicia, calculada mediante la comparación de ratios de valor del dinero, como una parte activa de la distribución de la fase de pago. Los cálculos de los ratios de valor del dinero suelen ser efectuados por académicos cuando puede obtener una muestra de datos de la compañía de seguros. Pero un regulador proactivo


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debe ser capaz de ver los precios de las rentas vitalicias en un mercado que garantice la transparencia de los precios, de la misma manera que debe existir transparencia en relación con los costes que implica proporcionar servicios de administración e inversión durante la fase de acumulación. Un regulador que utilice la segunda propuesta sobre la política a implementar, que consiste en una renta vitalicia variable empleando las mejores tablas de mortandad disponibles en un país y con los activos aún invertidos podría establecer una subasta o bien un programa de renta vitalicia masiva permanente, donde los proveedores externos podrían pujar para suministrar rentas vitalicias de ahora en adelante para grupos de individuos (si superan el suelo de precio establecido por los parámetros utilizados para la renta vitalicia variable). De esta manera, no existe la opción “o una u otra” para los miembros en un punto fijo de la jubilación, sino una opción abierta para proveedores externos para mejorar la posición por defecto del miembro. Las autoridades (o los académicos) no necesitan entonces especular sobre qué es lo que está impulsando las ofertas externas (si bien pueden permitir que los miembros se beneficien de rentas más altas cuando las ofertas mejoren el valor por defecto), siempre que el proveedor sea una compañía de seguros bien regulada y supervisada. Esto puede considerarse el tercer paso en el proceso a medida que un país y sus condiciones base para provisión de rentas vitalicias mejoren de manera progresiva.

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PARTE 5Experiencias y lecciones del mundo para Latinoamérica


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CAPÍTULO XV


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Más allá de sus niveles de desarrollo, todos los países del mundo se enfrentarán a retos importantes para ofrecer un apoyo adecuado y sostenible a la vejez en el siglo XXI. En el mundo desarrollado, casi todas las geografías han empezado hace algún tiempo la transición demográfica más espectacular que ninguna sociedad haya experimentado jamás. Mientras tanto, los países en vías de desarrollo se encuentran, por su lado, en la antesala de un cambio similar. Aunque las primeras sociedades tardaron miles de años en mejorar unas circunstancias en las que solo unos pocos individuos afortunados vivían más allá del punto en que el proceso de envejecimiento superaba su capacidad de mantenerse económicamente activos (el promedio de la esperanza de vida al nacer no pasaba de cincuenta años hasta aproximadamente 1900 en Estados Unidos), los ciudadanos de todos los países, hasta de los más pobres, tienen ahora expectativas razonables de vivir más de 65 años, un punto en que la autosuficiencia económica se convierte en un reto y la necesidad de proporcionar una renta y otros tipos de apoyo adquiere cada vez más importancia.

Además de lo que se ha ganado en longevidad, las igualmente espectaculares caídas de las tasas de fertilidad están transformando ahora la estructura de edades de la población prácticamente en todos los países. Hasta las últimas décadas del siglo pasado, la fertilidad, que estaba muy por encima de una tasa de reemplazo de aproximadamente 2,1 nacimientos por mujer, daba como resultado un porcentaje cada vez mayor de poblaciones en la mejor edad para trabajar, de los 15 a los 64 años, en todos los escenarios. De esta forma, se producía un creciente “bono demográfico” que, en combinación con las altas tasas de crecimiento de la productividad propiciadas por la innovación tecnológica, permitía a la población activa, en constante crecimiento, mantener a un grupo de personas mayores mucho menor. Sin embargo, el porcentaje de la población mundial en

Evolución y reforma de los sistemas de pensiones: lecciones aprendidas en Estados Unidos y otros

países desarrollados

Richard Hinz


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edad de trabajar llegó a su punto máximo en 2012 y se prevé que caerá de forma continua en el futuro previsible.

Estas fuerzas transformarán la forma piramidal de la distribución por edades, que pasará de entre seis y ocho personas en edad de trabajar por cada persona mayor, a ratios que llegaran a ser de dos personas mayores por cada tres personas en edad de trabajar. Esta transición ya está en marcha en los países desarrollados y comienza ahora en países de renta media como China y Brasil. Las tasas generales de crecimiento de la población están cayendo actualmente en los países en desarrollo, que empiezan a experimentar caídas de fertilidad similares a las de escenarios de rentas más altas, e incluso ganancias más rápidas en las tasas de longevidad, lo que se debe a la tecnología médica y a los avances en nutrición e higiene. Aunque los plazos variarán, en las próximas décadas los países en desarrollo transitarán rápidamente hacia un “bono demográfico mejorado”, a medida que las tasas generales de dependencia caigan cuando haya menos hijos hacia incrementos de tasas de dependencia aún mayores que los experimentados por los países desarrollados en los que las ganancias de longevidad se produjeron durante un periodo mucho más largo.

Esta rápida transición de dividendo a déficit demográfico impondrá enormes presiones fiscales en los países en desarrollo, presiones que estarán impulsadas no solo por la necesidad de proveer ayuda económica durante periodos más largos a una creciente población de personas mayores sino también por los costes de proporcionar cuidados sanitarios a este grupo. La transición demográfica y los retos fiscales que impondrá se ilustran en el análisis y las proyecciones de los flujos intergeneracionales netos proporcionados en las Cuentas Nacionales de Transferencias (NTA por sus siglas en inglés)1. Esta innovadora iniciativa trata de integrar las previsiones demográficas con la evolución macroeconómica a largo plazo para calcular las implicaciones de esta interacción para las transferencias intergeneracionales. Uno de los principales aspectos es la previsión de las demandas fiscales que impondrá la transición demográfica. Aunque los patrones previstos son distintos para cada país, en general muestran que aunque las demandas fiscales resultantes del cambio demográfico se producirán más tarde y estarán muy influidas por el momento y el nivel del dividendo demográfico, los países en desarrollo se enfrentarán a las presiones fiscales derivadas del envejecimiento con mayor rapidez de la que han experimentado otros cuyas demandas de financiación sanitaria se producen en un punto anterior del proceso.

1 Véase www.nta.org para una documentación completa y publicaciones relacionadas con este continuo esfuerzo de investigación.

Por tanto, los países emergentes se enfrentarán a retos para la seguridad social muy similares a los que impulsan ahora la evolución y la reforma de los sistemas de pensiones en países con rentas más elevadas. Estas presiones y la forma en que los países desarrollados han venido respondiendo a estos retos proporcionan, por consiguiente, una lección muy útil, mientras el mundo en vías de desarrollo trata de vislumbrar cómo construir el futuro de la mejor manera.

1. Sistemas públicos de prestaciones definidas y cambio demográfico

La lección más importante de la experiencia de los países desarrollados es que, a pesar de los atributos obvios que hacen que el participante medio perciba seguridad y los comprenda fácilmente, los sistemas de prestaciones definidas, ya sean públicos o privados, se enfrentan a retos espinosos para seguir siendo sostenibles como pilar dominante de cualquier sistema. Esto es consecuencia tanto de los aspectos estructurales y de la política económica de dichos sistemas como de la exposición a las realidades demográficas y económicas de una economía global cada vez más competitiva. Se ha demostrado que ese ha sido el caso tanto de los sistemas públicos de seguridad social basados en los ingresos como de los planes de prestaciones definidas voluntarios (aunque ahora cada vez son más obligatorios) patrocinados de forma privada que aparecieron en Estados Unidos y otros países de rentas altas, como el Reino Unido, Australia y los Países Bajos y Suecia en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial.

Esta experiencia no se debe interpretar como que los elementos de prestaciones definidas no tienen un papel importante, ya sea en los sistemas de pensiones públicos o privados. Sin embargo, la experiencia con estos sistemas y los intentos de reforma en los países de rentas altas debe verse como una prueba incontestable de los formidables retos que impone el diseño tradicional de prestaciones definidas, que requerirá innovaciones creativas y políticamente dificultosas para poder seguir siendo sostenible de alguna forma. Esto ha exigido, o exigirá en breve que prácticamente todos los países desarrollados transformen sus sistemas de prestaciones definidas en diseños híbridos capaces de adaptarse mejor a las incertidumbres resultantes de los cambios demográficos y la volatilidad económica de la “nueva normalidad” del siglo XXI. También requerirá la transición a sistemas de varios pilares que integren sistemas públicos más pequeños basados en los ingresos, con pensiones básicas para aliviar la pobreza. Estos sistemas se complementarán con cuentas de ahorro financiadas individualmente. Aunque hay muchas posibles variantes de esta trayectoria que pueden ajustarse a las circunstancias únicas de cada país, no hay un solo ejemplo de ningún país desarrollado que haya logrado la


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sostenibilidad a largo plazo con un diseño que se base principalmente en las prestaciones definidas.

Las disposiciones de prestaciones definidas necesitan lograr un equilibro sumamente difícil de flujos que se ven afectados por la interacción de factores demográficos y económicos. Como cualquier institución financiera, para seguir siendo viables deben mantener el stock de activos y pasivos en equilibrio a largo plazo, manteniendo a la vez los flujos de caja dentro de su rango viable. Como sucede en las finanzas corporativas, las crisis de liquidez y las quiebras de los flujos de caja representan y a menudo son una amenaza mayor que la solvencia a largo plazo. Un asunto central entre los retos a los que se enfrentan las disposiciones de las prestaciones definidas son las mejoras de la esperanza de vida, que han sobrepasado continuamente las previsiones por un margen considerable. En un estudio reciente de la OCDE se llegó a la conclusión que las reducciones de la mortalidad han dado como resultado aumentos de la esperanza de vida en los países de rentas altas y medias. De media, han aumentado dos meses por año en las ganancias de longevidad previstas, con un aumento de 2 años en la esperanza de vida de los hombres y de 2,5 años en la esperanza de vida de las mujeres en la década que va de 2000 a 2010.2 En este análisis también se indica que las tasas de crecimiento se están acelerando en los países de rentas medias, pues su experiencia ha empezado a converger con la de los países de rentas más altas.

Aunque los países desarrollados ya han empezado a imponer dolorosas reformas para mantener la viabilidad de los sistemas públicos de prestaciones definidas, pocas de estas han resultado ser adecuadas para abordar la aceleración de la transición demográfica. Estados Unidos llevó a cabo una reforma integral de su sistema de Seguridad Social en 1982; las fórmulas de las prestaciones se redujeron y la edad de jubilación normal se aumentó hasta los 67 años. En aquel momento parecían cambios que arreglarían “para siempre” un sistema basado en los ingresos que para los estándares de un país de rentas altas resultaba relativamente modesto. En 20 años, las previsiones demográficas en las que se basaba dicha reforma resultaron ser excesivamente optimistas. Las previsiones más recientes publicadas en junio de 2016 indican un déficit de financiación a largo plazo (75 años es el periodo de previsión estándar, aunque ahora se hacen previsiones a perpetuidad), con un valor actual que se calcula en 11,4 billones de dólares en un escenario central donde se prevé que el sistema de pensiones para mayores y supervivientes experimentará un

2 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, “Mortality Assumptions and Longevity Risk: Implications for Pension Funds and Annuity Providers” 2014

déficit de flujo de caja en 2022 y agotará las reservas de fondos (a efectos prácticos es en gran medida un mecanismo de contabilidad ya que las reservas están totalmente invertidas en deuda pública que financia un déficit operativo bastante superior al valor anual de los flujos) en 2035.3

Un análisis de los sistemas de pensiones en Europa y Asia Central publicado por el Banco Mundial en 2014 llegó a la conclusión de que aunque la mayoría de los países de la región se habían embarcado en importantes reformas de sus sistemas de pensiones públicas, estas habían resultado ser insuficientes para compensar la magnitud de los cambios demográficos. La revisión de las reformas efectuadas en 30 países de la región, donde se incluían miembros de la UE y otros países de rentas altas indicaba que, aunque prácticamente todos los países habían incrementado la edad de jubilación, en la mayoría de los casos las ganancias de la longevidad y la persistencia de la jubilación anticipada habían contrarrestado el impacto de la reforma. El resultado de ello es la expectativa de que habrá un incremento neto de más de 15 años en el tiempo que un pensionista medio pasará jubilado.4 El mismo estudio del Banco Mundial concluyó que dentro de los países de la UE y a pesar de las reformas recientes, los costes previstos de las pensiones se incrementarán entre 2010 y 2060 en todos los países examinados, salvo en dos de ellos. Quizá tenga también consecuencias la creciente heterogeneidad de los incrementos de la longevidad en los países desarrollados. En Estados Unidos, los afroamericanos y otros grupos minoritarios presentan una esperanza de vida mucho más baja que otros grupos. Después de un largo periodo de ganancias de longevidad sin precedentes pero bastante uniformes, en los últimos años se ha constatado en muchos países una mayor dispersión de las ganancias en la esperanza de vida entre los distintos grupos socioeconómicos. La primera documentación de esta tendencia la proporciona un reciente estudio de la OCDE que indica que las ganancias en la esperanza de vida se han distribuido de forma desigual entre los distintos grupos socioeconómicos. La evaluación de los datos de mortalidad de diversos países de la OCDE con rentas altas indica que las personas con niveles de estudios más altos tienen una mayor esperanza de vida en prácticamente todos los países de la OCDE y que esas diferencias son similares cuando se miden en un grupo de países más pequeño donde hay datos disponibles para medir la esperanza de vida en relación con la renta y la ocupación. Además, las tasas de ganancias de la

3 Adminstración de la Seguridad Social de EE. UU., “The 2016 Annual Report of the Board of Trustees of the Federal Old-Age and Survivors Insurance and Federal Disability Insurance Trust Funds”, junio de 2016.

4 A. Schwarz y O. Arias, “The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia”, Banco Mundial, 2014.


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longevidad han sido más favorables para los grupos de niveles educativos y rentas más elevados.5

Una variación aún mayor en la mortalidad de las subpoblaciones de Estados Unidos se encontró en Deaton and Case (2015). En dicho estudio se indicaba que en contraste con las continuas ganancias de la longevidad en la población general, ha habido un incremento significativo de las tasas de mortalidad (lo que da como resultado una reducción de la esperanza de vida) en los estadounidenses blancos no hispanos entre 1999 y 2014. El estudio atribuye este cambio al aumento de los suicidios y del consumo de drogas y alcohol, que ha duplicado las muertes entre los estadounidenses blancos de clase trabajadora en el grupo de edad a lo largo de este periodo.6 Se ha prestado mucha atención a este estudio, lo que ha estimulado análisis subsiguientes que indican que las mayores tasas de mortalidad en un rango de grupos de edad más amplio se asocian con factores casuales más amplios y tienen importantes variaciones regionales7.

Aunque estos investigadores tienen cuidado de puntualizar que sus conclusiones se limitan a Estados Unidos, hay indicios de que la creciente dispersión de la esperanza de vida en combinación con importantes tasas de incremento general que impone retos considerables a la viabilidad a largo plazo de los sistemas de prestaciones definidas financiados púbicamente se reflejan en países de rentas medias y en desarrollo, pues sus demografías y economías siguen convergiendo con las de los países de la OCDE. Tal como se documenta en diversos estudios ampliamente difundidos en los últimos años, los beneficios del crecimiento económico en los países de rentas altas se han distribuido de forma muy desigual: la mayoría de las ganancias en la renta se acumulan en el decil superior de la distribución de la renta y en mucha menor medida en los segmentos más bajos. El centro de la distribución de la renta tanto en Estados Unidos como en otros países desarrollados ha experimentado muy poco crecimiento, si es que ha experimentado alguno, de las rentas reales en las últimas décadas.

5 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, “OECD Business and Finance Outlook 2016”, junio de 2016.

6 A. Case y A. Deaton, “Rising Morbidity and Mortality in Midlife Among White Non-Hispanic Americans in the 21st Century”, Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America, 8 de diciembre de 2015, 112(49):15078–83

7 D. Squires y D. Blumenthal, Mortality Trends Among Working-Age Whites: The Untold Story, The Commonwealth Fund, enero de 2016

Esto se atribuye normalmente a las características de la economía global post-industrial en la que el crecimiento de la productividad es modesto y las recompensas se acumulan principalmente en aquellos con mayor capital humano en detrimento de los que tienen destrezas más modestas y de los trabajadores de la producción industrial. Además del estancamiento del crecimiento de los ingresos reales en los segmentos de rentas medias y bajas, los patrones de ingresos de toda la vida indican diferencias entre los distintos grupos socioeconómicos. Los que tienen ingresos más modestos tienden a experimentar patrones de ingresos relativamente planos a lo largo de su vida laboral, mientras que es más probable que los grupos con ingresos más altos tengan un patrón de ingresos creciente a la edad de cincuenta y cinco años aproximadamente. Las fórmulas de prestaciones que utilizan los ingresos finales o periodos relativamente cortos de los ingresos más altos que tienden a percibirse al final de la vida laboral favorecen a los grupos socioeconómicos más altos.

La combinación de bajo crecimiento de los ingresos reales en la mayor parte del rango de distribución, las diferencias de crecimiento de los ingresos a lo largo del ciclo de vida y las ganancias de esperanza de vida desproporcionadamente mayor entre los grupos de rentas más altas (o incluso de disminución de la esperanza de vida media en algunos segmentos) que se están poniendo de manifiesto en los países desarrollados aumentará el valor de las prestaciones de los sistemas públicos de prestaciones definidas a favor de los grupos de rentas más altas. Aunque hasta cierto punto esto podría mitigarse por medio de fórmulas de prestaciones progresivas que favorezcan a los grupos de rentas bajas o moderadas, a menos que se pongan en marcha reformas para ajustar estas tendencias, los planes de prestaciones definidas basados en ingresos se enfrentarán al doble reto de mantener la solvencia a largo plazo con las tasas de aportación actuales y de mantener el apoyo político a medida que el valor neto de las prestaciones de toda la vida en relación con las aportaciones, cada vez favorezca más a las personas de rentas altas.

Además de las dificultades que imponen las realidades demográficas y económicas del siglo XXI, los sistemas públicos de prestaciones definidas de los países desarrollados se enfrentan al apabullante reto de mantener la liquidez a corto plazo, un problema que ha quedado bien demostrado tras la crisis financiera global de 2008. Las economías desarrolladas experimentaron pérdidas de empleo más inmediatas y pronunciadas como resultado del choque financiero que se produjo en 2007 - 2008, lo que llevó a una fuerte reducción de los flujos de caja recibidos de los impuestos salariales que financian los sistemas públicos de pensiones. Sin embargo, los gastos durante este periodo no se vieron afectados por el choque transitorio, pues el stock de jubilados se


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mantuvo constante y en muchos casos aumentó, pues las personas mayores respondieron a las pérdidas de empleo optando por jubilaciones adelantadas o aumentando las demandas de prestaciones por discapacidad, lo que convirtió el sistema público de pensiones en una especie de seguro de desempleo ad hoc.

El impacto de la crisis sobre los flujos financieros se sentirá probablemente en las próximas décadas. Aunque EE. UU. ha experimentado una recuperación algo más rápida, el PIB agregado de la zona euro no ha recuperado el nivel que tenía en 2008 hasta ocho años después, en el primer trimestre de 2016. Como consecuencia, ha habido un periodo prolongado en que los gastos se han mantenido en el nivel o por encima del nivel anterior a la crisis, con una importante brecha de ingresos al mismo tiempo, lo que ha dado lugar a una considerable acumulación de déficit de flujo de caja que no es probable que se solucione durante otra década o incluso más. La creciente vulnerabilidad a los choques externos provocada por una economía global más integrada es otro factor más que hace que el sistema tradicional basado en ingresos sea una opción menos viable para los países en desarrollo, que tienen una capacidad fiscal mucho menor para absorber problemas de flujo de caja de la magnitud que se ha experimentado en los países desarrollados en los últimos años.

Los mismos factores que crean las vulnerabilidades estructurales que ahora son evidentes en el sistema público de los países desarrollados hacen que los tipos de reformas que se han intentado normalmente para abordarlas sean problemáticos. El aumento de edad de jubilación normal es la medida más directa y más habitualmente adoptada para ajustarse a la mayor esperanza de vida. Sin embargo, esta medida ha resultado ser muy poco eficaz; la mayoría de los cambios políticamente viables han resultado inadecuados. El análisis que hizo la OCDE en 2015 indicaba que entre los países miembros la edad normal de jubilación está programada en la actualidad para incrementarse desde un promedio de 64,0 años hasta 65,5 años en 2060, muy por debajo de las ganancias de la esperanza de vida en la última década8.

Los esfuerzos por abordar estos retos en los países en desarrollo han reforzado la percepción que se tiene desde hace tiempo de que los agentes políticos, cuya agenda es inherentemente a corto plazo, siguen sin estar dispuestos a tomar las difíciles medidas que se requieren para mantener estos sistemas basados en los ingresos. También es probable que no sean eficaces a la hora de producir algo más que incrementos marginales en las finanzas a largo plazo. Esto se debe a que las reducciones de las tasas de mortalidad han sido constantemente superiores

8 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, “Pensions at a Glance”, 2015.

a las previsiones, pues tanto los estudios del Banco Mundial como de la OCDE observan que los patrones de jubilación adelantada no se han visto muy afectados por los cambios que se han hecho en la edad de jubilación normal. Además, el aumento de la edad de jubilación empeorará la redistribución adversa que es una consecuencia de los mayores diferenciales de esperanza de vida entre los distintos segmentos socioeconómicos. Esta es una de las muchas razones por las que Francia y otros países se han abstenido de incrementar la edad de jubilación en los últimos años. Esta experiencia indica que todavía no hay ni un solo país en que el proceso político democrático haya proporcionado reformas que sean suficientes para hacer que los sistemas tradiciones de prestaciones definidas basados en los ingresos sean sostenibles a largo plazo.

2. El limitado futuro de los sistemas privados de prestaciones definidas

Los sistemas de pensiones privados de los países desarrollados han experimentado una transformación aún más drástica en respuesta a las tendencias demográficas y a las presiones para estar mejor alineados con las necesidades de una economía post-industrial. En un principio, las pensiones privadas se establecieron casi exclusivamente como acuerdos de prestaciones definidas patrocinados y gestionados por las empresas a finales del siglo XIX en países como el Reino Unido y Estados Unidos. Estas pensiones estaban motivadas en un principio por el deseo de algunas empresas de atraer y retener trabajadores de alta cualificación y alto valor añadido (a la empresa American Express se le atribuye el primer plan de pensiones de Estados Unidos) y posteriormente para dar respuesta al surgimiento de organizaciones sindicales a principios y mediados del siglo XX como resultado de los acuerdos de negociación colectivos con las asociaciones de trabajadores. En sus primeras décadas proporcionaban acuerdos mutuamente beneficiosos en los cuales los empleadores podían prometer prestaciones futuras en respuesta a las demandas que hacían los trabajadores de mejoras en la seguridad y en las remuneraciones sin soportar el coste inmediato asociado con el aumento de los salarios en efectivo.

En fechas tan recientes como 1980, los planes de pensiones privadas patrocinados por las empresas o negociados colectivamente cubrían aproximadamente al 45% de la fuerza de trabajo del sector privado en Estados Unidos y un poco más de tres cuartas partes de los trabajadores con prestaciones de pensiones privadas estaban inscritos en un plan de prestaciones definidas. Unas circunstancias similares imperaban en el Reino Unido, Canadá y Australia. En 2013, a pesar de los diversos esfuerzos realizados para ampliar la participación en el sistema de pensiones privadas, la tasa de cobertura se mantenía prácticamente igual en EE. UU. Sin embargo, la distribución de la cobertura se había invertido: más del


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70 % del total de los participantes en las pensiones privadas en EE. UU. estaban inscritos en planes de contribución definida. Esta transición ha ido acompañada de la introducción y la rápida expansión de acuerdos de ahorro individual para la jubilación (también conocidos como “pensiones personales”) que en la práctica funcionan del mismo modo que un plan de contribución definida.

Los factores que subyacen a esta transición son complejos y ofrecen importantes lecciones para los países en desarrollo, ya que el desarrollo de sus economías y la evolución de su fuerza de trabajo se parecen a las de los países de rentas más elevadas de hoy en día. Entre los factores que han influido en la transición de un sistema de prestaciones definidas a un sistema de contribución definida se incluyen los cambios que se han producido tanto en la demanda como en la oferta de pensiones privadas, que pueden clasificarse en dos grupos principales: (1) cambios en las características de la fuerza laboral y en los mercados de trabajo que han hecho que la cobertura de contribución definida sea más atractiva y (2) retos en la regulación y en la operación de los planes de prestaciones definidas que han incrementado los costes y los riesgos de mantener un plan de prestaciones definidas.

A medida que han madurado las economías de los países desarrollados, además de los retos de la estructura de edades y de la distribución de los ingresos mencionados anteriormente, han surgido otras dos tendencias importantes para el diseño de las pensiones privadas: cambios de empleo más frecuentes por parte de los trabajadores y mayor prevalencia de los hogares con dos asalariados, ya que las tasas de participación de las mujeres en la fuerza laboral aumentaron en combinación con la rápida caída de las tasas de fertilidad. El resultado es que los trabajadores experimentan permanencias más cortas en los empleos y brechas de empleo más frecuentes. Esto reduce considerablemente el valor de una prestación definida para una persona, que probablemente generará prestaciones antes en su vida laboral y cuyo valor se erosionará notablemente cuando dicha prestación se congele al dejar este empleo, pues los patrocinadores no tienen incentivos para seguir incrementando su valor para los antiguos empleados. La mayor inestabilidad de la fuerza laboral y las correspondientes permanencias medias más cortas de los trabajadores en los empleos, que se han convertido en una característica de los países desarrollados, dan como resultado lo que se ha llegado a conocer como “pérdidas de portabilidad”, aspecto que influye tanto en la demanda de prestaciones definidas por parte de los trabajadores como en el interés de los empleadores en proporcionar tales prestaciones. A esto se suma probablemente el hecho de que en los hogares con dos asalariados se percibe como suficiente que uno de los miembros tenga prestaciones definidas. La transferencia de prestaciones a un nuevo empleador impone unos retos de

tasación tan complejos que, aparte de las circunstancias bastante peculiares de los fondos de la industria holandesa, casi nunca se produce.

La aceleración del ritmo de cambio tecnológico y la naturaleza más transitoria de las destrezas y del capital humano acumulado, característicos de una economía global más competitiva que está más orientada hacia los servicios y en la cual la producción se transfiere con mayor facilidad a un escenario de costes más bajos, han contribuido a esta tendencia. Ahora hay menos empresas que tengan el grado de preocupación por atraer y retener empleados altamente cualificados que tenían en un periodo anterior en que la tecnología y el valor de las competencias de los trabajadores eran más estables.

Probablemente hayan tenido mayor importancia los retos y los costes asociados con la regulación de los planes privados de prestaciones definidas, sobre todo en lo que respecta a las reservas de fondos necesarias para garantizar las prestaciones. En contraste con los sistemas públicos que pueden depender de las transferencias fiscales para pagar las prestaciones en ausencia de un flujo de caja suficiente, los planes privados de prestaciones definidas requieren una acumulación de activos financieros que esté en línea con los costes futuros previstos de las prestaciones. Desarrollar reglas y normas que puedan igualar los activos y pasivos de los planes de prestaciones definidas y estipular los flujos de aportaciones necesarios para mantener las reservas de fondos ha resultado un reto casi insuperable para la viabilidad permanente de las prestaciones definidas privadas.

Para establecer los requisitos de fondos para las pensiones de prestaciones definidas se necesita lograr un verdadero equilibrio entre tres factores clave: las previsiones de los patrones de empleo y la esperanza de vida de los miembros de los planes, el establecimiento de las expectativas de rendimiento de la inversión sobre los activos acumulados y el establecimiento de una tasa de descuento para calcular el valor presente del pasivo acumulado que apoye las normas para el balance de los fondos y los flujos de aportación que se requieren durante el periodo de devengo de las prestaciones. Estos tres factores han demostrado ser muy impredecibles y muy volátiles a lo largo de un periodo prolongado. Tal como se observaba anteriormente en el contexto de los sistemas públicos, las ganancias de la esperanza de vida han superado constantemente las previsiones y ahora hay indicios de una dispersión cada vez mayor entre los grupos socioeconómicos. La rentabilidad de los activos, cuya variabilidad ya se estaba incrementando interanualmente en las décadas anteriores a la crisis financiera global de 2008, ha experimentado una volatilidad aún mayor en la última década.


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La caída sin precedentes de los tipos de interés reales en las economías desarrolladas tras la crisis financiera tiene una repercusión especial. Los riesgos financieros concomitantes a los planes de prestaciones definidas a menudo se gestionan mejor con una fuerte asignación a activos de renta fija en la cartera de inversión y procurando hacer coincidir su duración con las obligaciones asociadas para minimizar las fluctuaciones en los flujos de financiación que se requieren. El rápido descenso de los tipos de interés que ha acompañado a la flexibilización monetaria para estimular la recuperación de la crisis ha impuesto una pesada carga en los planes de prestaciones definidas. Las rentabilidades de las carteras de renta fija han caído muy por debajo de las tasas previstas, mientras que la caída de los tipos de interés a un nivel próximo a cero ha incrementado enormemente el valor actual de las obligaciones. En el Reino Unido, la combinación de estos factores ha provocado que los niveles de los fondos de los planes patrocinados por las empresas hayan pasado de un modesto superávit en los primeros años del siglo al déficit neto de 400.000 millones de libras que se afirma que hay a mediados de 2016. Se calcula que 5.000 de los 6.000 planes restantes de prestaciones definidas están en déficit de financiación9. Se calcula que los 100 mayores fondos patrocinados por empresas del Reino Unido presentan un nivel similar de infrafinanciación. El valor actual de los activos equivaldría al 75,7% de las obligaciones previstas.10

Las dificultades inherentes al establecimiento de regímenes de financiación para garantizar las promesas de prestaciones se agravan con la presencia de fondos de garantía que se consideran necesarios para sostener y respaldar el sistema privado de prestaciones definidas. En EE. UU. se creó en 1974 la Corporación de Garantía de Prestaciones de Pensión (PBGC por sus siglas en inglés) como parte de un nuevo plan regulatorio de pensiones integral. En el Reino Unido se estableció una institución similar en 2004, cuando se creó el Fondo de Protección de Pensiones. Aunque son una respuesta razonable ante las realidades políticas para el mantenimiento de un sistema privado de prestaciones definidas que se ha percibido como un objetivo deseable de la política social, el diseño y el funcionamiento de estos fondos de garantía ofrecen importantes lecciones sobre las dificultades inherentes de tratar de combinar los objetivos de los seguros sociales con la regulación y la garantía de instituciones financieras de gestión privada.

Ambos fondos se financian a través de la combinación de un impuesto por miembro que se complementa con una prima de riesgo basada en la medición de

9 Financial Times, “Brexit Piles Pressure on Overstretched Pensions”, 18 de julio, 2016.

10 Milliman Inc., “Milliman 100 Pension Funding Index”, junio de 2016

su estado financiero. El impuesto por miembro se impone independientemente del riesgo de solvencia y por consiguiente, en muchos casos, representa una transferencia de valor de los fondos bien financiados a los fondos con deficiencias de financiación. No hay consenso con respecto a cómo se puede calcular mejor la prima de riesgo debido a que lo ideal sería que la medición se basara en el riesgo conjunto del fondo y de los patrocinadores que se vuelven insolventes. Esto resulta una tarea imposible porque al patrocinador se le concede una libertad considerable en cuanto a cómo financia el plan, cómo gestiona los activos y cuándo y cómo declara el fondo o se declara a sí mismo como insolvente, lo que expone cualquier método a un riesgo moral considerable y a resultados redistributivos.

Desde su inicio, el PBGC se ha enfrentado constantemente al reto de mantener la solvencia financiera a largo plazo y garantizar que los patrocinadores del plan no exploten lo que se ha denominado la “opción de venta de pensiones” para reducir los costes operativos prometiendo prestaciones futuras (especialmente en el caso de sectores en declive en los cuales las empresas se enfrentan a la competencia de productores con costes más bajos en el extranjero), aprovechando la flexibilidad de financiación de estos fondos a lo largo de periodos prolongados y, en última instancia, entrar en una estrategia de quiebra en la cual se cierra el plan y el garante público absorbe los costes. Esta ha sido especialmente una preocupación en los sectores del acero, los automóviles y las líneas aéreas en EE. UU. ya desde la década de 1980. Como resultado de ello, el PBGC ha gastado una cantidad importante de energía y recursos en litigios para evitar que los patrocinadores explotaran este potencial, incluido el caso de LTV Steel Co. de referencia, en el que al final pudo prevalecer en los tribunales y evitar la absorción de miles de millones de dólares de obligaciones cuando los tribunales consideraron que los patrocinadores, motivados por la posibilidad de deshacerse de grandes obligaciones de pensiones, habían incurrido en una estrategia de quiebra que se anuló. Más recientemente, el Fondo de Protección de Pensiones del Reino Unido se enfrenta ahora a un reto similar en la quiebra de British Home Stores (BHS) en la que el fondo podría tener que absorber un déficit de 571 millones de libras de un patrocinador que estaba totalmente financiado hace poco, en el año 2000, y cuyos propietarios están acusados de transferir sistemáticamente activos a la vez que dejaban de financiar el plan.

En EE. UU., estos problemas se agravan por el hecho de que aunque el gobierno no es formalmente responsable de ningún posible déficit del PBGC, sus flujos de financiación están incluidos en los presupuestos federales. El resultado es que se han producido incrementos arbitrarios en la prima por miembro para lograr objetivos presupuestarios no relacionados con el sistema de pensiones,


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como ocurrió recientemente con la provisión no muy transparente en un acuerdo alcanzado en el Congreso para evitar otra crisis presupuestaria y el cierre del gobierno en noviembre de 2015. Aunque tanto el fondo de EE. UU. como el del Reino Unido se mantienen suficientemente financiados como para cubrir sus obligaciones en el futuro previsible, ofrecen importantes lecciones a otros de los peligros inherentes de proporcionar garantías públicas para las pensiones privadas.

Elaborar y administrar normas de financiación en el entorno que prevalece ahora en los países desarrollados ha resultado ser una tarea formidable que requiere el logro de un equilibrio prácticamente inalcanzable entre proporcionar flexibilidad y suavizar los flujos de caja para que la financiación de las pensiones privadas sea atractiva para los patrocinadores y al mismo tiempo mantener la integridad financiera de los fondos de pensiones. Las crecientes presiones para utilizar el valor de mercado de los activos en las valoraciones de la financiación en los últimos años ha acentuado la variabilidad de los flujos de caja de financiación anual.

Como consecuencia, las normas de financiación son en el mejor de los casos un compromiso incómodo y en otros casos lo peor de ambos mundos. Los requisitos de financiación han dado como resultado “vacaciones” de contribución cuando los valores de los activos eran altos para las demandas de flujo de caja en los patrocinadores en los últimos años que pueden ser multiplicadores de los devengos de prestaciones anuales. La flexibilidad que se les permite a los patrocinadores para suavizar las fluctuaciones de las rentabilidades de los activos y los tipos de interés mientras toman decisiones estratégicas sobre la operación continuada de un fondo tiene como consecuencia importantes déficits de financiación que potencialmente exponen a los miembros a promesas de pensión no cumplidas. Al mismo tiempo, pueden crear riesgos financieros para los patrocinadores que obvian el valor de patrocinar el fondo.

Lamentablemente, algunos países desarrollados han acentuado estos problemas inherentes al percibir que los fondos de pensiones son análogos a otras grandes instituciones financieras y tratar de situarlos dentro de los mismos tipos de normas de solvencia aplicables a los bancos y a las compañías de seguros. En cierta medida, esto está motivado por la percepción de que debido a su tamaño y a la presencia de los fondos de garantía, las pensiones privadas representan para la estabilidad macroeconómica un riesgo similar al de otras instituciones financieras. También es probable que se deba a la reciente tendencia de consolidación de la regulación y la supervisión de los fondos de pensiones dentro de una única institución gubernamental, a menudo el Banco

Central, al que se le da la responsabilidad de regular y supervisar los tres tipos de instituciones financieras.

Aunque hay posibles ventajas en cuanto a las eficiencias a gran escala y la transferencia del conocimiento entre el personal, la tentación de tratar los fondos de pensiones con horizontes temporales muy largos y baja exposición de liquidez como si fueran análogos a los bancos y a las compañías de seguros puede ser contraproducente. Coincidiendo con la consolidación de la autoridad dentro del Banco Central, en los Países Bajos se impusieron normas de solvencia sobre los fondos de pensiones que en aquel momento parecían sofisticadas y que en parte se derivaban de la experiencia con otras instituciones financieras. Sin embargo, estas normas resultaron ser demasiado restrictivas en relación con las necesidades del sistema de pensiones y potencialmente procíclicas cuando se expusieron a la crisis financiera, ya que vinculaban explícitamente los requisitos de solvencia a la composición de la cartera de activos. Esto creó un incentivo para que los fondos vendieran acciones en un mercado en declive y limitó la viabilidad de los fondos, lo que contribuyó a que se tomara la decisión de revisar las normas en 2015. La Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (EIOPA por sus siglas en inglés) hizo una propuesta de un marco regulatorio paneuropeo actualizado que impondría principios de solvencia en línea con los de otras instituciones financieras en 2013, pero debido a problemas similares, sigue en proceso de consulta.

3. El movimiento hacia diseños híbridos

El resultado de las numerosas presiones sobre los acuerdos de prestaciones definidas, que fueron el origen de las pensiones privadas en los países desarrollados de hoy en día, ha sido la paulatina transición de la mayoría de los planes residuales a acuerdos híbridos y la transición a un diseño de contribución definida para una nueva cobertura en casi todos los países. La evolución de los planes de prestaciones definidas de tradicionales a híbridos ofrece algunas lecciones muy ilustrativas sobre el imperativo dual de gestionar la exposición al riesgo en la etapa de acumulación y mantener al mismo tiempo muchas de las ventajas de agrupar el riesgo financiero y de mortalidad en el pago de las prestaciones.

Hoy, el sistema privado de prestaciones definidas en Estados Unidos se compone principalmente de un núcleo residual de grandes empresas en sectores que emplean trabajadores altamente cualificados con ingresos relativamente elevados. Los patrocinan las empresas que consideran que estos planes son necesarios para seguir siendo viables en segmentos del mercado de trabajo que se caracterizan por trabajadores algo mayores con estudios superiores que a


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menudo trabajan en profesiones técnicas. En menor grado también se mantienen algunos planes multiempresariales negociados colectivamente, aunque cada vez se están haciendo más difíciles de mantener, ya que se trata normalmente de sectores con fuerzas laborales en declive que luchan por mantener su viabilidad con más jubilados que trabajadores activos. Aunque las estadísticas tabuladas por el Departamento de Trabajo indican un número relativamente constante de miembros en los planes privados de prestaciones definidas, muchos de estos planes están ahora “congelados”, ya sea cerrados a nuevos participantes en lo que se denomina una “congelación blanda” o sin que devenguen ya beneficios en una “congelación dura”. El Reino Unido ha experimentado un cambio similar en su sistema de pensiones privadas. En 2011 se calculó que el 90% de los planes de prestaciones definidas de empresas del país se habían cerrado a nuevos miembros y el 40% habían dejado de devengar nuevos beneficios. En Australia, casi todos los antiguos planes de prestaciones definidas se han sustituido por acuerdos de contribución definida en las dos últimas décadas.

Entre los planes de prestaciones definidas que se mantienen, muchos han evolucionado hacia diseños “híbridos” en los que los riesgos se redistribuyen para limitar la exposición de los patrocinadores a factores financieros externos de rentabilidad de la inversión y tipos de interés que plantean los mayores riesgos a corto plazo y la volatilidad de los flujos de financiación, manteniendo al mismo tiempo las eficiencias de la inversión colectiva y la agrupación de los riesgos de mortalidad. Los datos más recientes disponibles con respecto a EE. UU. indican que en 2014 casi un tercio de los planes de prestaciones definidas restantes utilizaban este diseño y representaban casi uno de cada cinco miembros de un plan de prestaciones definidas privado.11 Casi todo este cambio ha sido resultado de la conversión de los anteriores planes de prestaciones definidas calculadas según el salario medio o final a híbridos conocidos como “planes de saldo en efectivo”.

Bajo este diseño (que las regulaciones consideran técnicamente que es un plan de prestaciones definidas que permite a los patrocinadores hacer este cambio sin el proceso más difícil y potencialmente más costoso de terminar el plan existente y establecer uno nuevo), se crea una cuenta para cada miembro donde se abona una aportación especificada cada año, normalmente un porcentaje de los ingresos anuales. Los fondos se colocan de forma independiente y se gestionan en un grupo de inversión común del cual se pagan las prestaciones, una de las diversas características que distinguen estos acuerdos de los planes de contribución definida. De un modo muy similar al del sistema público sueco

11 Departamento de Trabajo de Estados Unidos “Private Pension Plan Bulletin”, 2014

NDC, en esas cuentas individuales se abona anualmente una “rentabilidad” que se deriva de un tipo de interés preestablecido. Se trata normalmente de un tipo de interés fijo, lo más habitual es que sea el tipo obtenido por los bonos emitidos por el gobierno a largo plazo o cada vez más (debido a la mayor flexibilidad de las regulaciones recientes) un tipo que se deriva de las rentabilidades de inversión de los fondos agrupados.

Al llegar a la jubilación, el valor de la cuenta individual se convierte en una pensión vitalicia a una tasa predeterminada, un atributo que permite interpretar que el plan proporciona una prestación vitalicia “definible” y por tanto, sigue siendo un plan de prestaciones definidas según la legislación y los reglamentos sobre las pensiones. En la práctica, este diseño reasigna los riesgos entre el patrocinador y los miembros, transfiriendo la inversión y otros riesgos de la etapa de acumulación y agrupando el riesgo de mortalidad en la fase de pago de prestaciones, un acuerdo que ha conservado uno de los aspectos más valiosos del sistema de prestaciones definidas, permitiendo a la vez a los patrocinadores del plan gestionar el balance y el riesgo de flujo de caja a corto plazo.

No obstante, estos nuevos planes introducen nuevas complejidades en la estructura regulatoria, pues requieren replantearse las normas de financiación y las normas prudenciales aplicables a la gestión de carteras para reflejar los diferentes riesgos. La conversión de un diseño de prestaciones definidas tradicional a este tipo de plan también plantea retos regulatorios muy complicados que resultaron ser sumamente contenciosos cuando esa tendencia apareció en la década de 1990. Es interesante observar que el Banco Mundial, en su reforma interna de las pensiones de 1997, impuso una “congelación blanda” en su plan de prestaciones definidas existente que se calculaba sobre el salario final e inscribió a todos los empleados posteriores en un plan de saldo en efectivo.

La otra gran innovación “híbrida” que ha surgido es lo que a veces se denomina un sistema colectivo de contribución definida, con un modelo que comparte el riesgo intergeneracional que ahora prevalece en los planes multiempresariales de toda la industria de los Países Bajos. Los Países Bajos son el único país desarrollado que ha tenido éxito en mantener un sistema de prestaciones definidas que actualmente cubre más del 90% de la fuerza laboral del sector privado. Estos planes cubren grandes grupos de trabajadores dentro de una sola agrupación sectorial y ahora presentan varias características exclusivas que les han permitido mantener muchas de las características de las prestaciones definidas y al mismo tiempo proteger parte del flujo de caja y cubrir los riesgos de financiación a largo plazo.


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Lo más importante es que el sistema de toda la industria es casi obligatorio. Si dos tercios de los empleados de un grupo industrial optan por unirse, la participación se hace obligatoria para el resto. Los fondos se establecen como una entidad individual sin ánimo de lucro que gobiernan conjuntamente el representante de las empresas y los empleados. A través de un proceso negociado se establecen unas prestaciones definidas objetivo basadas en el salario medio mientras que, las tasas de aportación anual para los trabajadores de cada empresa se basan en el cálculo de los costes de financiación. Las empresas pagan una aportación per cápita por cada trabajador que participa. El fondo gestiona la cartera y al jubilarse los trabajadores reciben una pensión vitalicia basada en sus años de servicio y en sus ingresos. Casi todos se han alejado del diseño que se basaba en el salario final y utilizan en esta fórmula los salarios medios de toda la vida. Estos fondos están sujetos a un estricto régimen de solvencia que evalúa las características de las obligaciones y la composición de la cartera para determinar los niveles de financiación que se requieren y, lo que es importante, exige reservas de financiación que pueden ser del orden del 25% del valor de las obligaciones basándose en los posibles riegos del balance de solvencia.

Hay dos aspectos del fondo holandés que le confieren características híbridas que caen entre el modelo tradicional de prestaciones definidas y el modelo de contribución definida. Los empleados que participan se comprometen a igualar los pagos que se renegocian periódicamente para reflejar la experiencia reciente de inversión y mortalidad, en vez de tratarse de una obligación abierta para financiar el coste de las prestaciones prometidas. Las aportaciones que se requieren no varían según la edad del trabajador, pese al hecho de que el coste anual de financiación y el devengo de prestaciones equivalentes es mayor para un trabajador de más edad que esté próximo a la jubilación, como es el caso de cualquier tipo de acuerdo de prestaciones definidas. Quizá lo más importante es que durante la primera década del nuevo siglo la mayoría de estos fondos adoptaron una “indexación condicional” en la cual el valor de las prestaciones recibidas por los jubilados puede ser ajustado por el órgano rector para dar respuesta a una experiencia de inversión adversa. Esto se ha aplicado principalmente a los ajustes de inflación, pero el valor nominal de las prestaciones también puede reducirse.

Este diseño ha facilitado la conservación de elementos clave de las pensiones de prestaciones definidas al limitar la exposición de los patrocinadores al riesgo. Sin embargo, sigue estando bajo cierta presión, pues las condiciones actuales han provocado que muchos planes estén por debajo de los estrictos requisitos de solvencia. El diseño de los fondos holandeses todavía entraña transferencias intergeneracionales debido al nivel de las aportaciones, lo que hace que haya

transferencias de las cohortes más jóvenes a personas mayores y trabajadores jubilados. Como consecuencia, en los Países Bajos se está produciendo un debate político con respecto a un mayor cambio en la dirección de la contribución definida a través del desarrollo de planes de “ambición definida” que estarían dirigidos a un nivel de prestaciones pero que permitirían ajustes para un rango de riesgos más amplio, incluido el aumento de la mortalidad en determinadas cohortes de jubilados.

4. El papel central de los planes de cuentas individuales de contribución definida

A pesar de estas y otras innovaciones, el tipo de instrumento de ahorro y pensión de jubilación más prevalente y con un crecimiento más rápido en los países desarrollados son los acuerdos de cuentas individuales de contribución definida. Esta tendencia apareció con más fuerza en Estados Unidos a principios de la década de 1980, significativamente, para dar respuesta a la serie de factores de los que hemos hablado anteriormente en este capítulo y al impacto de la reforma integral de la regulación de las pensiones privadas aprobada en 1974. Además de los requisitos de prefinanciación para los planes de prestaciones definidas existentes que tenían algún retraso en mostrar su impacto total debido a los periodos de amortización ampliados, las nuevas normas contables financieras introducidas en la década de 1980 tuvieron nuevas e importantes consecuencias financieras para los patrocinadores. Un periodo prolongado de rentabilidades muy bajas en los mercados bursátiles y la aparición de una volatilidad mucho mayor en los tipos de interés empujaron a muchos patrocinadores a avanzar hacia planes de contribución definida.

Gran parte de esta transición se produjo en Estados Unidos en combinación con la introducción de los que se llegarían a conocer como planes 401K, cuyo nombre procede de la sección de la ley tributaria que creó la posibilidad de una exclusiva forma de aplazamiento de impuestos de la renta que se adoptó como base de una forma de ahorro para la jubilación totalmente nueva que ha llegado a dominar el panorama de las pensiones. Promulgada en 1978, esta disposición de la ley tributaria (que, aunque las opiniones sobre la motivación varían, probablemente los patrocinadores no preveían que fuera la base de una nueva forma de ahorro para pensiones) permitió a las personas con ingresos sujetos a impuestos federales sobre la renta optar por poner parte de su renta, con límites anuales específicos, en una cuenta en la cual las aportaciones y los ingresos de la inversión no estarían sujetos a impuestos hasta que no se retirarán en una fecha posterior.


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Inicialmente, la mayoría de estos planes se crearon como complemento de la cobertura de prestaciones definidas existente, pues las empresas los utilizaban para complementar los planes de prestaciones definidas que se habían reducido. Con ello se proporcionaba flexibilidad a las personas de rentas más altas para incrementar las tasas de sustitución de renta que recibirían del sistema de la Seguridad Social, tasas por lo general más bajas, y permitía a las empresas reducir la generosidad de sus planes de prestaciones definidas eliminando la indexación de las prestaciones a la inflación posterior (que ahora se ha eliminado en la práctica del sistema de pensiones privadas) y alejarse de los cálculos basados en el salario final para pasar a fórmulas de cálculo de las prestaciones en las que se tienen en cuenta periodos de ingresos más largos. Estos acuerdos están sujetos a requisitos específicos aplicables a todos los fondos de pensiones privados que están diseñados para garantizar que el valor de las prestaciones y las ventajas fiscales se distribuyen de forma justa en todo el rango de ingresos dentro del grupo cubierto.

La atracción central de este diseño es que las contribuciones parten de los ingresos de los miembros, no del empleador. En principio esto no debería modificar los costes generales, ya que en mercados de trabajo eficientes la remuneración en efectivo debería ajustarse a los costes de las prestaciones recibidas por el trabajador. Sin embargo, el cambio a lo que se conoce técnicamente como “aplazamientos opcionales” para financiar los ahorros de jubilación, por un lado limita la exposición de los patrocinadores a factores externos a su negocio que hacen que los costes de otros tipos de acuerdos sean volátiles y, por otro lado, e igualmente importante, garantiza que los flujos de ahorro reflejen las preferencias de utilidad individuales, mejorando, por tanto la eficacia general de los ahorros para la jubilación.

Para garantizar el cumplimiento de las normas de distribución del valor de las prestaciones12 y facilitar que los empleados con ingresos más altos puedan acceder a niveles más altos de bonificaciones fiscales al ahorro, las empresas también empezaron a ofrecer aportaciones compartidas (“matching contributions” como se conoce en inglés) para persuadir a los peor pagados a ahorrar a través de estos planes. Una disposición existente de la ley de pensiones que crea un incentivo para que las empresas ofrezcan a los miembros del plan orientación de

12 El tratamiento de impuesto al consumo del ahorro cualificado para la jubilación está condicionado por una serie de requerimientos muy complejos de la ley tributaria y las regulaciones asociadas. Uno de sus elementos principales se conoce como las reglas “de no discriminación”. Entre otros requerimientos, estas reglas limitan el valor de los aplazamientos opcionales de los miembros “altamente remunerados” de un plan como porcentaje de ingresos para un porcentaje especificado de aplazamientos de todos los demás miembros del plan.

la inversión de sus cuentas de contribución definida.13 La combinación de todosestos factores ha dado lugar a las circunstancias actuales en que la mayoría de las pensiones existentes y casi toda la nueva cobertura de pensiones privadas en EE. UU. son cuentas de ahorro individuales con bonificaciones fiscales que tienen cuatro características distintivas: (1) el miembro determina si participa o no en el plan y cuánto va a ahorrar, (2) el patrocinador ofrece un matching contribution para tratar de influir en esta decisión (3) el miembro es responsable de tomar decisiones sobre la inversión de su cuenta de ahorros de jubilación y (4) al llegar a la jubilación, el miembro puede elegir la forma en que recibe el pago de la cuenta.

5. Política tributaria y dificultades conductuales

Hay un sinfín de lecciones que se pueden extraer de la experiencia con este nuevo diseño que incluye algunas características de los sistemas de ahorro para la jubilación obligatorios y voluntarios que han surgido en los países en desarrollo durante el mismo periodo. Muchas de ellas se abordan con detalle en otra sección de este volumen. Entre las lecciones más valiosas e interesantes están las relacionadas con la medición del valor y la distribución de las bonificaciones fiscales que se conceden a estas cuentas de ahorro, la consideración de los cambios que se han producido en el ahorro y que pueden atribuirse a estas subvenciones y lo que se ha aprendido sobre el comportamiento de las personas cuando toman los muy distintos tipos de decisiones que requiere esta arquitectura de planes de pensiones.

Los incentivos fiscales, normalmente a través de un tratamiento de impuesto al consumo en que el impuesto sobre la renta se aplaza o se elimina por completo, se percibe a menudo como esencial para el éxito del ahorro privado para la jubilación. Ofrecer estos incentivos puede tener importantes repercusiones fiscales. Por tanto, es fundamental medir y evaluar adecuadamente los resultados que se pueden atribuir a estos incentivos para adoptar una política pública eficaz en esta materia.

En EE. UU., la métrica común para medir el valor de los incentivos fiscales para el ahorro privado para la jubilación es el concepto de “gastos fiscales” que constituye la base de las estimaciones y los análisis presupuestarios oficiales. Elprincipio en el que se basa se desarrolló en la década de 1960 en un esfuerzo

13 La sección 408 (b) (2) de la Ley de Garantía de Ingresos para los Empleados Jubilados (ERISA) protege a los patrocinadores de los planes de las responsabilidades derivadas de las decisiones de inversión tomadas por los miembros de planes de cuentas individuales siempre que se cumplan determinadas condiciones que les concedan la capacidad de control de las inversiones y que tengan acceso a opciones de inversión que les permitan desarrollar una cartera razonable para sus circunstancias y para los fines de ahorro para la jubilación.


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por tener en cuenta el impacto presupuestario de los diversos tipos de rentas y gastos por hogar que se excluyen o se deducen cuando se calcula el impuesto sobre la renta. El enfoque del gasto fiscal mide el valor de los incentivos fiscales en términos de flujo de caja anual, calculando el valor de los impuestos sobre la renta que de otro modo se hubieran pagado en todas las contribuciones y los ingresos procedentes de la inversión de los ahorros de jubilación cualificados en el año y se compensa en comparación con la recaudación de impuestos sobre la renta procedentes del pago de prestaciones durante el año.

Aunque es una métrica útil para el análisis fiscal anual y relevante para otras diversas disposiciones fiscales (en EE. UU. los ejemplos incluyen los pagos de intereses de los préstamos hipotecarios, la asistencia sanitaria que ofrecen las empresas y ciertos gastos educativos), no resulta una métrica muy útil para los ahorros de jubilación. Esto se debe a que la forma más común de tratamiento fiscal de los ahorros de jubilación (a los que a menudo se hace referencia como EET, siglas en inglés que corresponden a deducciones de impuestos sobre la renta actual, deducciones de impuestos sobre la inversión y gravados en la distribución) no es la exclusión sino más bien el aplazamiento de los impuestos. En el mejor de los casos proporciona una medida arbitraria en cuanto a cómo se incluye la recuperación del valor de la exención en el futuro, pues no la vincula con los aplazamientos de un periodo concreto. Las mediciones del flujo de caja agregado anual están distorsionadas por la maduración de un sistema de pensiones en que se pagan menos prestaciones y en los sistemas maduros por los cambios demográficos cuando hay una gran cohorte de nacimientos pasan a los principales años de ahorro para la jubilación. Cuando esto ocurre también es probable que se distorsione cualquier análisis distributivo al hacer que el valor de las bonificaciones fiscales parezca estar concentrado en los grupos con rentas más altas, con tasas marginales más altas a medida que maduran los sistemas de pensiones al no tener en cuenta la recuperación del valor en el futuro.

Una de las lecciones más básicas que se extraen de los países desarrollados es la importancia de desarrollar y utilizar mediciones de los incentivos fiscales en línea con las características específicas de los ahorros de jubilación en vez de basarse en las utilizadas para la medición presupuestaria a corto plazo. Esto requiere medir el valor de los tipos generales y todos los cambios que se produzcan en los ahorros sobre la base del valor presente y teniendo en cuenta la recuperación de los impuestos que se excluyen en el periodo actual. También requiere la formulación de escenarios hipotéticos validados para medir el valor neto de los flujos financieros en el sistema de pensiones. Tal como se analiza a continuación, no todos los flujos entrantes en los instrumentos de pensiones con bonificaciones fiscales representan nuevos ahorros. Algunos de ellos se hubieran ahorrado e invertido también de

otro modo, probablemente en un instrumento distinto pero no necesariamente gravable y, por consiguiente, es posible que no represente una exclusión fiscal y no se hubiera gravado al tipo impositivo de la renta personal, pues muchos países tienen un tipo mucho más bajo para las inversiones a largo plazo.

Una lección importante a extraer de la experiencia de los países desarrollados es que solo una parte de los fondos dirigidos a las cuentas de jubilación con bonificaciones fiscales representa un ahorro adicional, o dicho de otro modo, que al elaborar políticas, los responsables de tomar decisiones tendrán que tener en cuenta los importantes efectos de sustitución en el hábito de ahorro. Esto indica que hay importantes cuestiones de comportamiento a tener en cuenta y que otros diseños alternativos como mandatos, inscripción automática, matching contributions y otras innovaciones pueden ser igual de efectivos si no más para fomentar nuevos ahorros de jubilación. En ambas áreas gran parte del análisis procede de EE. UU., sin embargo, los modelos innovadores que se desprenden de este análisis se pueden encontrar en diversos países desarrollados.

En la bibliografía sobre este tema no hay consenso sobre la magnitud del efecto de las bonificaciones fiscales más allá del entendimiento de que el efecto marginal es considerablemente inferior al 100% en los ahorros nuevos. Los primeros trabajos en este campo encontraron niveles muy bajos de ahorro nuevo neto de los flujos hacia los planes de contribución definida y las cuentas de jubilación individuales con bonificaciones fiscales patrocinados por las empresas en EE. UU.14 En el análisis subsiguiente de los planes 401k se llegó a la conclusión de que hasta un tercio15 o incluso la mitad16 de las aportaciones a estas cuentas representan un ahorro progresivo que presumiblemente haya sido inducido por las bonificaciones fiscales. Un estudio reciente realizado en Dinamarca en el que se ha utilizado una métrica distinta ofrece una valoración aún más pesimista, pues llega a la conclusión de que el nuevo ahorro resultante de las subvenciones fiscales representa solo aproximadamente un 1% del valor de los incentivos financieros provistos.17

14 W Gale y J K Scholz, “IRAs and Household Savings”, American Economic Review 84 (5), 1994 y E Engen, W Gale y JK Scholz “Do Savings Incentives Work?”, Brookings Papers on Economic Activity, 1994

15 J M Poterba, S F Venti y D A Wise, “Do 401(k) Contributions Crowd Out Other Personal Savings?”, Journal of Public Economics 58, 1995

16 D J Benjamin, “Does 401(k) Eligibility Increase Saving? Evidence from Propensity Score Subclassification,” Journal of Public Economics 87, 2003

17 R Chetty, J N Friedman, S Leth-Petersen, T Olsen, “Active vs passive Decisions and Crowdout in Retirement Savings: Evidence from Denmark” Working Paper 18565, National Bureau of Economic Research” 2014


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Un denominador común que se repite en todas estas investigaciones es que en el hábito de ahorro influye una diversidad de factores que son tanto una función de las características y preferencias individuales como del valor financiero de las subvenciones. Además de la apreciación de la posible importancia de las características individuales y culturales, una lección que se puede extraer de esto es que probablemente las subvenciones fiscales no son una condición necesaria ni suficiente para mejorar el ahorro para la jubilación, sino que son más bien un elemento de una ecuación compleja donde también cobran importancia los elementos del diseño y la presentación de las opciones para lograr los resultados deseados. Esta es una lección que los países desarrollados han incorporado en sus políticas de pensiones. Una revisión actual de la OCDE de los incentivos fiscales para el ahorro para la jubilación constata que los planes de los países miembros oscilan entre no ofrecer ningún incentivo fiscal (TTT) hasta la exención total de impuestos (EEE) y también utilizan las variantes más comunes de incentivos cargados al principio o al final (EET y TEE).

Tal vez las lecciones más útiles y más importantes de la experiencia en el diseño y el funcionamiento de los fondos de pensiones privadas son las complejidades de las respuestas conductuales y la forma en que estos comportamientos a menudo son contrarios a los modelos económicos estándar basados en la optimización racional por parte de los individuos. Gran parte de lo que se conoce en esta área se deriva de las observaciones sobre las respuestas a las opciones y decisiones impuestas sobre las personas con cuentas de contribución definida autónomas. Normalmente se requiere tomar decisiones con respecto a si participar o no en el ahorro para la jubilación, cuánto ahorrar, cómo invertir los beneficios y qué hacer con los fondos en la jubilación. Estas decisiones y las innovaciones de diseño efectuadas por los patrocinadores de los planes ofrecen una abundante fuente de experimentos naturales que revelan muchas ideas valiosas que probablemente puedan aplicarse en términos generales a otros escenarios.

El trabajo inicial en esta área trataba de la importancia relativa de los incentivos económicos en relación con la arquitectura orientada al comportamiento en el diseño de los sistemas de ahorro para la jubilación. Como se discutió anteriormente, en la ley tributaria de EE. UU. hay fuertes incentivos para que los patrocinadores de planes logren la mayor participación posible en los planes 401k. La estrategia inicial era ofrecer matching contributions con la expectativa de que las personas responderían racionalmente ante lo que a menudo supone hasta un retorno de impuestos diferidos del 100% sobre su inversión. Aunque esto propició un incremento de los niveles de inscripción en el plan, los resultados fueron decepcionantes, pues normalmente solo la mitad de los trabajadores optaron por participar. La evaluación de los efectos conductuales

lleva en marcha más de 15 años. En el trabajo seminal realizado en esta área, los investigadores trabajaron con las empresas para evaluar el efecto de lo que se ha llegado a conocer como el “diseño de inscripción automática” en el que en vez de tomar una decisión afirmativa para unirse, los trabajadores se inscribían por defecto y se les obligaba a tomar la decisión de poder “salir” en vez de poder “adherirse”. El resultado fue que la tasa de participación aumentó más del doble en estos planes entre los recién contratados.18

También es igualmente importante que no hay indicios de que la inscripción automática haya forzado a trabajadores que de otro modo podrían no haber optado por ahorrar dinero para la jubilación. Si ese fuera el caso cabría esperar que las tasas de participación cayeran con el tiempo, a medida que las personas se establecieran en un nivel coherente con sus preferencias inherentes optando por abandonar el plan. Sin embargo, las pruebas son opuestas a este patrón. En ausencia de este tipo de diseño que permite salir del plan, las tasas de compromiso en los planes de ahorro para la jubilación se incrementan con la permanencia de los trabajadores, pues aumenta la percepción de las oportunidades para beneficiarse del ahorro con bonificaciones fiscales y crecen las rentas. Si la inscripción automática hiciera que los trabajadores se comportaran en contra de sus preferencias inherentes, cabría esperar que las tasas de cobertura de estos planes convergieran con el tiempo. Sin embargo, el análisis longitudinal indica que las tasas más altas persisten en el tiempo, con importantes diferencias para trabajadores que por lo demás presentan características similares.19

Otros estudios relacionados encuentran efectos muy similares con respecto a los niveles de ahorro y a las decisiones de inversión que se toman cuando se incluyen opciones por defecto en el diseño de un plan de pensiones. Además de los niveles de umbral sobre la participación en el programa de ahorro para la jubilación, los valores predeterminados también son aplicables a las decisiones con respecto a cuánto se ahorra y cómo se invierten los activos de la cuenta. En numerosos estudios, establecer una aportación por defecto o indicar implícitamente lo que se considera el umbral predeterminado equivalente20, se ha asociado con un fuerte movimiento hacia el nivel de

18 B Madrian y D Shea, “The Power of Suggestion: Inertia in 401(k) Participation and Savings Behavior”, 2001

19 J Choi, D Laibson, B Madrian y D Metrick, “Defined Contribution Pensions: Plan Rules, Participant Choices and the path of Least Resistance” in Tax Policy and the Economy, National Bureau of Economic Research, 2002

20 Ver capítulo 7 de este volumen y R Hinz, R Holzmann, D Tuesta y N Takayama, “Matching Contributions for Pensions: A review of International Experience”, Banco Mundial, 2013 para un análisis más amplio de los efectos de las aportaciones equivalentes sobre el comportamiento.


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aportaciones establecido por defecto. De gual modo, cuando se ofrecen opciones de inversión predeterminadas en el diseño, los miembros muestran una fuerte tendencia a acabar con sus ahorros invertidos en dichas opciones y a mantener esta asignación de activos durante periodos prolongados. También es interesante observar que hay una persistencia considerable de los patrones de inversión que se establecen mediante niveles predeterminados, incluso en presencia de cambios en las condiciones de los mercados financieros, que de otro modo motivarían modificaciones. Una amplia base de datos longitudinal de las tenencias de los inversores de los planes 401K en EE. UU. durante la crisis financiera de 2008 indica respuestas relativamente pequeñas en los patrones de inversión ante los choques económicos y las importantes perturbaciones del mercado tras la crisis financiera de 2008.21

La experiencia de EE. UU. ha llevado a otros países de rentas altas a introducir diseños de inscripción automática, entre ellos Italia, Noruega, Canadá, Nueva Zelanda y más recientemente un nuevo y amplio sistema de pensiones en el Reino Unido denominado National Employment Savings Trust (NEST) que empezó a funcionar en 2012. Los resultados que se han obtenido son heterogéneos y algunos se mantienen también en su implementación para extraer conclusiones. El sistema italiano se implementó a partir de 2007 y solo ha tenido un impacto modesto en el aumento de la participación en el ahorro complementario para la jubilación. Las nuevas inscripciones fueron relativamente pocas y los abandonos que se permitían en los primeros seis meses resultaron más elevados de lo que se había previsto. Los resultados iniciales del nuevo programa del Reino Unido dirigido a generar ahorro para la jubilación entre los trabajadores de empresas de menor tamaño que, como sucede en casi todos los países de rentas altas que tienen un sistema voluntario para las empresas, tienen muchas menos oportunidades de participar en un plan semejante, han sido más positivos, pero siguen estando en una etapa formativa. Nueva Zelanda sí ha mostrado resultados bastante positivos en cuanto al incremento de la cobertura. Las diversas experiencias apuntan a la importancia del contexto y el momento. En su éxito limitado probablemente tiene importancia el hecho de que el sistema se haya percibido en Italia como una iniciativa para reemplazar la anterior indemnización por despido y de que se implementara en un periodo de gran incertidumbre en los mercados financieros. En Nueva Zelanda, donde ha conseguido un nivel de cobertura superior al 60%

21 Employee Benefit Research Institute, “401k Plan Asset Allocation, Account Balances and Loan Activity in 2009” Issue Brief nº 350, 2010

22 A Rinaldi, “Pension Awareness and Nationwide Auto Enrollment: The Italian Experience”, CERP Working Paper 104, 2011

se implementó en combinación con un sistema de pensiones general que no ofrece ventajas fiscales y ha limitado otras fuentes de cobertura.

La experiencia también muestra que los diseños predeterminados (y los incentivos asociados, tal como el de los matching contributions) tienen que estar cuidadosamente diseñados para garantizar que no influyen en el comportamiento de forma que los resultados puedan ser negativos. Al observar el comportamiento antes y después de la introducción de la inscripción automática y de los correspondientes niveles de matching contributions predeterminados, los investigadores han descubierto que el porcentaje de ingresos que se ahorran en el plan se concentra en las tasas predeterminadas, lo que en algunos casos da como resultado la disminución de la tasa de ahorro.23 También se ha observado un fenómeno similar en la elección de las inversiones. En muchos casos, para limitar la posible responsabilidad por las pérdidas debidas a la volatilidad de otros tipos de inversiones, los patrocinadores de los planes han establecido una opción predeterminada para que las nuevas aportaciones estén muy protegidas, pero obtienen rendimientos muy bajos de la deuda del gobierno a corto plazo u otros equivalentes de efectivo, partiendo del supuesto de que los miembros cambiarán a otros activos que estén más de acuerdo con sus circunstancias individuales y con el carácter a largo plazo del ahorro para la jubilación. Sin embargo, muchos simplemente han dejado los fondos en estos instrumentos de bajos intereses en vez de involucrarse en el sistema y elegir de forma activa o desarrollar carteras de inversión de acuerdo con su edad y con otros atributos. Otras indicaciones de los posibles riesgos de utilizar opciones predeterminadas se pueden ver en un estudio que indica que las personas que ponen su dinero en los fondos predeterminados tenían una probabilidad tres veces mayor de arrepentirse más tarde de dicha decisión.24

Otras importantes lecciones conductuales se derivan de la experiencia con las circunstancias bajo las cuales las personas probablemente eligen y toman decisiones sobre cómo gestionar su ahorro para pensiones. La investigación en este campo indica que ofrecer demasiadas opciones y la forma en que se presenta la información sobre las opciones también son factores determinantes de los resultados. Un estudio inicial del impacto de lo que a menudo se denomina “arquitectura de elección” llegó a la conclusión de que cada diez

23 J Beshears, J Choi, D laibson y B Madrian “The Importance of Default Options for Retirement Savings Outcomes: Evidence from the United States” en “Lessons from Pension Reform in the Americas”, 2008

24 J Brown, Farrel y Weisbrenner “The Downside of Defaults” NBER Retirement Research Center Paper No. NB 12-05, 2012


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opciones de inversión adicionales que se incluyen el menú de un plan (algunos ofrecen cientos o simplemente una ventana de corretaje con combinaciones prácticamente infinitas) se asociaba con una caída de la participación entre un 1,5% y un 2%.25

Otro trabajo indicaba que las personas confían menos en sus decisiones cuando se enfrentan a un gran número de opciones y evitan tomar decisiones cuando se ven sometidas a lo que se ha llegado a conocer como “exceso de opciones”26. Cuando las personas se enfrentan a demasiadas opciones en las cuales invertir sus ahorros, hay una mayor tendencia a elegir la opción predeterminada, lo que puede no ser la mejor opción para la mayoría. En el sistema de pensiones Premium sueco, en el que un 2,5% de la aportación obligatoria del 18,5% está dirigido a cuentas totalmente financiadas y gestionadas de forma privada ha habido más de 650 opciones de inversión disponibles. En teoría esto debería permitir a los miembros adaptar las inversiones a sus circunstancias particulares, pero solo alrededor del 70% eligen de forma activa y casi una de cada tres personas dejan los fondos en la opción predeterminada de bajo rendimiento que se gestiona a nivel público, aparentemente abrumadas por la complejidad del menú de opciones que se les presenta.27

También se ha descubierto que además del número de opciones, la forma en que las opciones se presentan o “se enmarcan” tiene una influencia significativa en los resultados. Algunos de los trabajos más definitivos en este campo proceden de los esfuerzos por entender por qué, a pesar de sus posibles ventajas, muy pocos eligen comprar una renta vitalicia en la jubilación. Varios estudios han descubierto que la forma en que se presenta la renta vitalicia a la hora de tomar una decisión, si se hace en términos de las características de inversión o de los aspectos de seguro del producto, tiene una gran repercusión en el comportamiento. Entre otros resultados interesantes sobre las diferencias en cuanto a sexo y conocimiento de productos financieros, este trabajo ha descubierto que cuando una renta vitalicia se presenta en relación con otras alternativas financieras, pocas personas la compran, mientras que cuando la decisión se enmarca relacionándola con garantizar un consumo estable y con

25 S Iyengar, G Huberman y W Jiang, “How Much Choice is Too Much? Contributions to 401(k) Retirement Plans” en “Pension Design and Structure: New Lessons From behavioral Finance” 2004

26 J Agnew y L Szykman “Asset Allocation and Information Overload: The Influence of Information Display, Asset Choice and Investor Experience”, Center for Retirement Research Working Paper 2004 – 15, 2004.

27 M Palme, A Sunden y P Soderlind “Investment Choice in the Swedish Premium Pension Plan”, Center for Retirement Research Working Paper 2005-6, 2006

la gestión del riesgo de sobrevivir al flujo de renta de los fondos acumulados, un número de personas considerablemente mayor están dispuestas a hacer la compra.28

Otra importante cuestión conductual que vale la pena observar es la dependencia de reglas sencillas y fáciles de recordar (o “reglas generales”, un concepto que se conoce técnicamente como heurística) al tomar decisiones sobre el ahorro para la jubilación29. Un aspecto muy transcendente es la tendencia a copiar lo que se observa en otros (lo que se denomina “efectos de los pares”) en vez de hacer el esfuerzo de evaluar las circunstancias personales. Otro resultado conductual es la aplicación de estrategias de “diversificación ingenua” en las cuales los saldos contables simplemente se dividen por igual entre el número de opciones o en proporción a las mayores clases de activos (la estrategia 1/n) en vez de tener en cuenta todos los tipos de factores que pudieran determinar una estrategia eficaz. Otra manifestación todavía más desconcertante es que algunas empresas observan que cuando ofrecen un menú de fondos específicos según la edad (opciones de inversión todo en uno que adaptan la asignación de activos a los perfiles de riesgo-rendimiento y están calculados para adecuarse al número de años que quedan antes de la jubilación y que después se ajustan con el paso del tiempo) algunos trabajadores distribuyen sus ahorros por igual entre los diversos fondos.

También se han descubierto otros factores diversos que influyen en el comportamiento y apartan las decisiones de lo que de otro modo podría percibirse como las opciones óptimas desde un punto de vista racional. Se ha demostrado que los niveles de conocimientos financieros y otros aspectos relacionados con la capacidad financiera están asociados con la naturaleza y la calidad de la decisión. Asimismo, se ha descubierto que la percepción de la credibilidad de las instituciones y la fuente de información tienen una gran influencia en el comportamiento. En uno de los experimentos más interesantes y citados con mayor frecuencia, a personas con rentas bajas y medias se les ofrecían aleatoriamente distintos niveles de matching para destinar parte de sus fondos a una cuenta de ahorro para la jubilación; esto se hacía trabajando con especialistas en la declaración de impuestos. Aunque los resultados coincidían en gran medida con un modelo económico racional, los índices de participación

28 J Brown, J R Kling, S Mullainathan y M V Wrobel, “Why People Don’t Insure Late Life Consumption: A Framing Explanation of the Under-Annuitization Puzzle”, NBER Working Paper 1374, 2008 y J Agnew, L Anderson, J Gerlach e l Szykman “The Annuity Puzzle and Negative Framing”, Center for Retirement Research Issue Brief 8-10, 2008

29 Esto se aborda en S Benartzi y R Thaler “Heuristics and Biases in Retirement Savings Behavior”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 21 nº 3, 2007


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diferían entre personas que de otro modo tendrían características similares según la persona con la que trabajaban30. Esto se ha interpretado como un indicio de la importancia de la confianza en la persona que ofrece la información. Se han encontrado resultados similares al evaluar los distintos niveles de confianza en las instituciones financieras.

En general, el amplio conjunto de pruebas que surge de los países desarrollados indica que, en contra de los que dice la teoría económica estándar, que plantea un comportamiento optimizador lógico, los resultados que cabe esperar provienen de una compleja mezcla de parámetros de diseño y comportamiento individual. Lo más habitual es que las decisiones sean respuestas pasivas a las indicaciones que se perciben incorporadas en el diseño del sistema de pensiones, más que decisiones activas que reflejen las necesidades o las preferencias. La mayoría de las personas tienden a evitar la toma de decisiones y esta tendencia se refuerza cuando se enfrentan a lo que perciben como demasiadas opciones o demasiada información; aparentemente lo que les mueve es el temor a tomar la decisión equivocada más que el deseo de beneficiarse de la opción correcta. Las personas parecen responder con más fuerza a lo que perciben como el consejo implícito sobre el curso de acción adecuado que se incorpora en el diseño del sistema y les influyen sus percepciones sobre la credibilidad de la fuente de información y lo que hacen otros que consideran sus pares, en vez de evaluar objetivamente los costes y los beneficios de las opciones o los incentivos financieros. Sin embargo, una vez que se embarcan en un curso de acción, muestran una fuerte persistencia, permaneciendo en dicho curso durante periodos prolongados, lo que a veces comporta considerables desventajas.

Las lecciones que se pueden extraer de esto es que el diseño de los sistemas de pensiones de contribución definida debe centrarse tanto en aprovechar la inercia inherente del comportamiento de las personas como en refinar el valor y la distribución de los incentivos financieros. La inscripción automática (la posibilidad de salir en vez de la posibilidad de entrar en el sistema) ha demostrado ofrecer un mayor potencial para aumentar la cobertura que la provisión de bonificaciones fiscales y ofrece un potencial similar a la hora de orientar a los miembros hacia contratos de renta vitalicia para gestionar los riesgos de inversión y de mortalidad durante la jubilación. Se debe prestar atención para ofrecer asesoramiento implícito con respecto a cuánto ahorrar y cómo invertir mejor los activos incorporando opciones predeterminadas en el diseño. No obstante, estas opciones predeterminadas tendrán que ser coherentes con la diversidad

30 E Duflo, W Gale, j Liebman, P Orszag y E Saez, “Savings Incentives for Low and Middle Income Families: Evidence from a Field Experiment with H & R Block”, The Retirement Security Project 2005

de los requerimientos de los miembros y pueden diferenciarse en relación con las diversas características individuales. Se ha demostrado que disposiciones como la autoescalación o las opciones de aportación predeterminadas que incrementan el ahorro a medida que aumentan los ingresos solucionan algunas de las consecuencias negativas del comportamiento. De igual modo, las carteras de ciclos de vida predeterminados en las cuales la asignación de activos sigue una trayectoria apropiada para la edad parecen ser un enfoque útil para mejorar los resultados. La arquitectura de elección, las percepciones y la forma en que se ofrece la información parecen ser factores tan importantes como los incentivos financieros.

6. Productos de inversión e implicaciones macroeconómicas

Otras dos posibles lecciones que son menos propicias para la evaluación empírica también podrían derivarse del comportamiento de los miembros y de la experiencia de los países desarrollados con su sistema de pensiones reformado tras la crisis financiera. La primera está relacionada con el desarrollo de productos y el funcionamiento de los mercados financieros que se requieren para la inversión de pensiones de cuentas individuales de contribución definida. Muchos países desarrollados disponían de productos financieros minoristas amplios y sofisticados que precedieron al movimiento hacia las cuentas de ahorro para la jubilación. En vez de tratar de establecer productos específicos de pensiones, lo que se hizo en muchos países de América Latina y en economías en transición en Europa, fue simplemente utilizar los productos minoristas existentes en el sistema de pensiones. Esto provocó dificultades y polémicas acerca de si los honorarios y las comisiones eran apropiados y la medida en que las personas con cuentas relativamente pequeñas podrían acceder a asesoramiento profesional para saber cómo gestionar mejor sus inversiones. Los productos financieros minoristas se desarrollaron en gran parte para servir a las necesidades de ahorro discrecional de las personas con rentas altas. Por consiguiente, utilizan una estructura regulatoria basada en la divulgación de información y con frecuencia se venden sobre la base de una comisión, un enfoque que parte de la premisa de que los compradores se involucran activamente en el proceso de decisión, pueden distinguir entre incentivos posiblemente contradictorios en la estructura de compensación y tienen acceso a una orientación profesional a la hora de formular e implementar una estrategia de inversión.

Estas características son incompatibles con los atributos y el comportamiento asociados con una amplia participación en un sistema de contribución definida. Esto ha desembocado en un proceso difícil y polémico cuando los reguladores han tratado de mejorar la alineación de los productos de inversión con las


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necesidades que se perciben en muchas cuentas de ahorro para la jubilación relativamente pequeñas. En el Reino Unido y Australia se prohibieron, en parte como respuesta a los problemas relacionados con las comisiones de los ahorradores en la venta de productos financieros, aunque esto se ha anulado después en Australia. El regulador de EE. UU. ha adoptado un enfoque distinto tratando de ampliar las medidas prudenciales (que en EE. UU. se conocen como fiduciarias), lo que incluye la correduría propia y otras prohibiciones de conflictos de intereses a un nivel más general entre las inversiones de los planes de pensiones y los inversores de cuentas individuales para la jubilación. El proceso, que ha resultado muy difícil y ha encontrado una fuerte resistencia por parte del sector, en la actualidad es objeto de un litigio costoso y potencialmente problemático. La prohibición efectiva o real de recibir comisiones sobre la venta de productos ha provocado inquietud acerca de que las personas con cuentas más pequeñas para quienes el asesoramiento basado en honorarios puede ser demasiado caro perderán su acceso a consejos de inversión esenciales que se pueden proporcionar como parte de la estructura de comisiones. Los países en desarrollo que contemplen el paso a un sistema de cuentas individuales pueden beneficiarse de las muchas dificultades experimentadas en escenarios de rentas altas cuando se planteen cómo organizar mejor la gestión de la inversión y las restricciones de las tarifas.

La última lección potencial es quizá la más etérea. Los países desarrollados, que ya se están enfrentando a algunos problemas fundamentales de sostenibilidad fiscal debido a su rápido envejecimiento, han optado por basarse principalmente en una política monetaria expansiva para estimular la recuperación de la crisis financiera global. El resultado son unos tipos de interés nominales o reales negativos en prácticamente todos los países desarrollados. Además de las consecuencias que esto tiene para los planes de prestaciones definidas de los que hemos hablado anteriormente, también han reducido las expectativas de rentabilidades futuras sobre el ahorro. En muchos países desarrollados se ha producido un incremento considerable de las tasas de ahorro y una reducción asociada de la demanda agregada. La caída de la demanda, que en otras circunstancias podría haber sido contrarrestada con la expansión fiscal, ha sido, según la opinión de muchos economistas, un importante impedimento para una recuperación rápida. Todo esto está sucediendo en paralelo con el actual cambio hacia las cuentas de ahorro individuales para la jubilación. Sigue estando por determinar qué porción de la caída de la demanda agregada se debe simplemente al ahorro por precaución, que se hubiera producido en cualquier caso, y cuánto se debe a los cambios estructurales efectuados en el sistema de pensiones, que pueden hacer que las tasas de ahorro sean más sensibles a las condiciones macroeconómicas. La posibilidad de que los cambios

subyacentes en el diseño del sistema de pensiones puedan limitar la eficacia de las herramientas de la política monetaria es, no obstante, algo que los países en desarrollo pueden querer evaluar detenidamente al planearse cuál es la combinación óptima de elementos públicos, privados, de prestaciones definidas y de contribución definida en sus sistemas de varios pilares.

7. Conclusión

Los sistemas de pensiones de los países en desarrollo se enfrentan a retos muy similares a los que ahora se están experimentando en los países de rentas altas. La mayoría de ellos sufrirán pronto una transición demográfica similar, y en muchos casos acelerada, que aumentará rápidamente las tasas de dependencia de la tercera edad y plantearan importantes retos fiscales en la provisión de atención sanitaria y apoyo económico a los mayores. Las mejoras de la esperanza de vida, que son grandes aunque muy dispersas, junto con el limitado crecimiento de las rentas reales en la mayor parte de la distribución constreñirán gravemente la capacidad de los sistemas de pensiones públicas basados en los ingresos para hacer frente a estos cambios. Los sistemas privados de prestaciones definidas, que se enfrentan a problemas inherentes de sostenibilidad regulatoria y financiera, están desapareciendo rápidamente en los países desarrollados y no es probable que sean más viables en otros escenarios. Estos y otros factores dan como resultado una creciente dependencia del ahorro financiado individualmente para proveer una renta de jubilación.

Varias décadas de experiencia con este diseño revela un amplio abanico de lecciones a tener en cuenta por los países en desarrollo cuando pasan por una transición similar. En contra de lo que dice la teoría económica estándar, la provisión de incentivos financieros ha resultado ser un factor secundario con respecto a otros factores para inducir a la participación en estos tipos de instrumentos de ahorro para la jubilación. Se requieren unos métodos de medición y unas métricas de resultados apropiados para evaluar la provisión de incentivos fiscales que han demostrado ser una condición importante pero probablemente no necesaria ni suficiente para lograr un sistema de pensiones privadas eficaz. Los complejos patrones de comportamiento que se han estudiado ampliamente en Estados Unidos y en otros países indican que la inercia, la pasividad, el evitar las decisiones y las percepciones sobre la fuente de información son factores determinantes de la eficacia del diseño del sistema de pensiones, lo cual sugiere que una arquitectura de elección que incluya la inscripción automática, una contribución específica cuidadosamente diseñada según la edad y opciones de inversión predeterminadas que sean dinámicas a lo largo del tiempo son elementos esenciales del diseño. Sin embargo, esto es


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solo un conjunto parcial de lecciones de las que otros países pueden aprender. También es necesario prestar atención a la experiencia emergente sobre el diseño y la regulación de los productos financieros y a la posible influencia que el ahorro individual para pensiones pueda tener en la gestión macroeconómica, así como a otras cuestiones diversas para que los países en desarrollo puedan beneficiarse totalmente de la experiencia de los demás.

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CAPÍTULO XVI


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El Sistema de pensiones en China y el mercado: avances recientes

Yuwei Hu

1. Contexto demográfico

China, el país más poblado del mundo, envejece rápidamente. Según la última encuesta de población, a finales de 2015 el país tenía un total de 1.370 millones de habitantes, lo que representa aproximadamente 1/5 de la población mundial. Entre ellos, los de 65 años o más van en continuo aumento tanto en términos absolutos como relativos, lo que indica claramente el proceso de envejecimiento. Como se indica en el Cuadro 1, en 1950 la cohorte de las personas de 65 años o más representaba el 4,5% de la población total. En el año 2000 esta ratio aumentó al 7%, lo que marca la entrada formal de China en la “sociedad del envejecimiento”. También desde el año 2000 su ritmo del proceso de envejecimiento comenzó a acelerarse. Se prevé que en 2030 la ratio de los mayores de 60 años sobre la población total aumentará al 16,2% y hasta el 23,9% en 2050.

Además de la tendencia general de envejecimiento de la población, la transformación demográfica de China también presenta un crecimiento cada vez mayor de la población de edad más avanzada, los que tienen de 80 años en adelante. La estadística que se presenta en el Cuadro 1 muestra que en 1950 solo el 0,3% de la población china tenía más de 80 años, mientras que esta ratio aumentó de forma constante hasta situarse en el 1,1% en 2000. También desde entonces el ritmo de crecimiento de la cohorte de más de 80 años se ha acelerado, mientras que en 2030 se incrementaría hasta el 2,5% y en 2050 hasta el 6,5%. Por otro lado, hemos calculado la ratio de la población de más de 80 años sobre la población de más de 65 años para representar la cambiante composición de la población de más edad. Los datos históricos son coherentes con las observaciones previas de que la proporción de la población de edad muy avanzada representa un porcentaje cada vez mayor de la población de más edad. Concretamente en 1950, la ratio de la población de más de 80 años sobre la población de más de 65 años era solo un 6,3%, mientras que esta cifra se


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prevé que aumentará hasta el 15,7% en 2030 y hasta el 27,3% en 2050. Dado que la población de edad muy avanzada normalmente se enfrenta al deterioro de la salud, necesita más cuidados y ayuda y, en consecuencia, más financiación pública. Por tanto, desde la perspectiva de política y fiscal, en comparación con los viejos más jóvenes, la tendencia del aumento de la proporción de los ancianos de mayor edad avanzada es más alarmante y merece más atención.

El envejecimiento de la población en China es claro. La rápida transformación demográfica se debe en gran parte al aumento de la esperanza de vida, así como a la caída de la tasa de fertilidad y de la tasa de mortalidad (Munnell 2004; Hu 2015a). Los datos del Cuadro 2 muestran que en 1950-1955 la esperanza de vida media era 44,6 años, y no había diferencia entre hombres y mujeres. En 1995 esta cifra llegó al nivel de 70 años, aunque de media, la esperanza de vida de los hombres se situó un poco por debajo de 70, en 68,4 años. Desde 2000, es decir, el año en que China entró en la “sociedad del envejecimiento”, la esperanza de vida china sigue incrementándose. Según las previsiones de la ONU y tal como se muestra en el Cuadro 2, en 2050 los chinos vivirán de media hasta los 80 años. Durante el mismo periodo, las mujeres chinas tendrán menos hijos, lo que contribuirá al envejecimiento continuo de la población en China. Por ejemplo, en 1950-1955 la tasa de fertilidad era 6,11, mientras que esta ratio bajó a 3,01 en 1980, debido sobre todo al inicio de la anterior política de una pareja un hijo establecida a finales de la década de 1970. Otro motivo importante que conduce al envejecimiento de la población es la pronunciada caída de la tasa de mortalidad infantil. Tal como se presenta en el Cuadro 2, en 1950-1955 la tasa de mortalidad infantil era bastante elevada: 121,7 por cada 1.000 bebés. En 1980 cayó a 40 aproximadamente y en 2015 esta ratio era de 13, una cifra bastante baja según los estándares internacionales. Por otro lado, en 2050 se prevé que la tasa de mortalidad infantil disminuya aún más, hasta el 4,8, lo que supondría un tremendo logro en comparación con los niveles de la década de 1950.

La tendencia de la población en China es irreversible y se prevé que continúe en este siglo. En este contexto, el sistema de pensiones de China se enfrentará cada vez a más presiones, especialmente desde la perspectiva fiscal. Por consiguiente, en China es de vital importancia cómo abordar el envejecimiento de la población mediante la reforma del sistema de pensiones. Por otra parte, tanto los investigadores nacionales como los internacionales cada vez prestan mayor atención al desarrollo del mercado de pensiones de China junto con la reforma de las pensiones. Por tanto, en la sección 2 ofreceremos un panorama general de los sistemas de pensiones antiguos y de los existentes, seguido de los retos y problemas actuales, antes de proponer algunas recomendaciones de política con respecto a cómo mejorar

el sistema de pensiones vigente. En la sección 3, utilizando las últimas estadísticas, examinaremos el estado actual del mercado de pensiones de China, centrándonos concretamente en el mercado de Aportaciones Empresariales (AE) y en el Fondo Nacional de Seguridad Social (FNSS), dada la accesibilidad de los datos. En la sección 4 se resumen las principales conclusiones para finalizar el artículo.

2. El sistema de pensiones de China

2.1. Un breve panorama histórico del sistema de pensiones chino

a. El sistema de pensiones urbano

Después de que la nueva China socialista se estableciera en 1949, las autoridades promulgaron unas Normas sobre seguros laborales en 1951. Estas Normas sirvieron como marco para la provisión de prestaciones sociales para toda la vida a los empleados urbanos de China. La población urbana protegida por esta legislación incluía a los trabajadores de las empresas de propiedad estatal (EPE) y de las grandes empresas de propiedad colectiva (EPC), a los funcionarios y a quienes trabajaban en otras instituciones públicas, como universidades, hospitales, etc. Se trataba de un sistema basado en retenciones fiscales (RF), y financiado exclusivamente por las empresas mediante la aportación de un 3% del salario. Aunque la aportación del 3% era muy baja, en aquel momento era financieramente viable, dada la magnitud de la población joven. Durante aquel periodo, los residentes de zonas rurales no estaban cubiertos por ningún acuerdo formal de pensiones, sino que dependían enteramente de las ayudas familiares.

Aunque con modificaciones continuas, el antiguo sistema se mantuvo en vigor sin cambios sustanciales hasta el inicio de la década de 1990, cuando el gobierno chino decidió profundizar sus reformas con el propósito de establecer un sistema de varios pilares capaz de responder mejor al envejecimiento de la población. Esta reforma estuvo marcada por la aprobación de la Resolución Nº 33 del Consejo de Estado para la Reforma de Pensiones de Empleados de Empresas (MDTSS 1991), una formalización legal de varios reglamentos provisionales. La Resolución Nº 33 disponía aportaciones de los trabajadores individuales. Los sistemas de pensiones anteriores se basaban principalmente en las aportaciones de las empresas, mientras que el estado cubría los déficits de las pensiones. Se estipuló que los empleados debían hacer aportaciones al sistema no superiores al 3% de su salario, aportaciones que irían subiendo junto con el aumento de los salarios.


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Junto con la reforma de pensiones de este periodo, en 1997 se promulgó un reglamento de pensiones fundamental, el Documento Nº 26 del Consejo de Estado- Establecimiento de un Sistema de Pensiones Básico Unificado para Empleados de Empresas. Dicho reglamento, muy influido por las recomendaciones del Banco Mundial, exigía el establecimiento de un sistema de varios pilares. Según el nuevo modelo, China debía establecer un sistema de pensiones unificado a nivel nacional. El sistema también debía cubrir a todos los empleados que trabajaban en ciudades y pueblos, independientemente de quién fuese el propietario de las empresas u organizaciones en las que estuviesen empleados. Antes de la reforma de 1997, las pensiones cubrían principalmente a los trabajadores de las EPE y las EPC además de los empleados de las unidades de servicios públicos (USP).

La estructura detallada del modelo de 1997 se ofrece en el Cuadro 3. El pilar uno está formado por dos componentes: 1a y 1b. El pilar 1a funcionaba en la modalidad de retenciones fiscales. La aportación era del 17% del salario y procedía totalmente de las empresas. La tasa de reemplazo prevista era del 20%. El Pilar 1b, gestionado como cuentas individuales, se financiaba con la aportación del 8% de las empresas y del 3% de los empleados. Sin embargo, los planes eran aumentar las aportaciones individuales un 1% cada 2 años hasta que llegaran al 8%. Con una tasa objetivo de reemplazo del 38%, el pago mensual del Pilar 1b se calculaba dividiendo el saldo de la cuenta por un factor de 120. Ambos componentes eran obligatorios y la tasa objetivo colectiva de reemplazo era un 58%, es decir, un 20% del pilar 1a y un 38% del pilar 1b. La reforma del pilar 1 fue el núcleo del Documento Nº 26 y la mayor parte de los esfuerzos del gobierno se pusieron en su implementación.

Además del pilar 1, el Documento Nº 26 animaba al establecimiento de los otros dos pilares. El pilar 2, tal como se muestra en el Cuadro 3 era similar al de las pensiones de empleo de los países occidentales, pero voluntario. El pilar se diseñó para recibir las aportaciones tanto de los empleados como de las empresas. En realidad, solo las empresas muy rentables estaban dispuestas a proporcionar planes de pensiones de empleo a los empleados, pues la mayor parte de las empresas veían esas aportaciones como un impuesto. El pilar 3 servía de cuenta de ahorro individual complementaria. Estaba diseñado para personas con dinero extra que querían ahorrar más para su jubilación.

Una parte importante de la reforma de 1997 fue el establecimiento de la cuenta individual, es decir, del pilar 1b. El cambio iba en la dirección correcta hacia un modelo de varios pilares más apropiado que reconocía la insostenibilidad del sistema anterior, que carecía de financiación. Pero en realidad el pilar 1b es en gran medida ficticio, sobre todo porque con frecuencia los gobiernos locales

utilizan los activos acumulados en el pilar 1b para pagar las pensiones de los jubilados actuales. Por consiguiente, el pilar 1b, que supuestamente tenía que ser un pilar financiado, se ha convertido en una cuenta de reparto.

Consciente del problema, el gobierno chino inició en 2001 una reforma de pensiones experimental en la provincia de Liaoning, situada en la zona norte de China y que una vez fue el centro neurálgico de la industria pesada. Esa zona ha sido testigo de un fuerte incremento de jubilados y pensionistas. El objetivo principal de la reforma era evitar las transferencias de fondos del pilar 1b al pilar 1a si este último tenía déficit. Para facilitar la separación, el gobierno central y los gobiernos locales utilizaban transferencias presupuestarias para cubrir las demandas de los déficits del pilar 1a. En vista del éxito de la reforma de Liaoning, las autoridades decidieron ampliar esta reforma a un total de 3 provincias en 2003, 9 provincias en 2005 y 13 provincias en 2010.

Además, desde enero de 2006, la tasa de aportaciones a las cuentas individuales se ajustó del 11% al 8%, mientras que la aportación del 3% por parte del empleador, que antes se abonaba en las cuentas individuales, pasó a abonarse en el pilar 1a, es decir, que se empezó a utilizar en su lugar un fondo social común. El objetivo era aliviar la creciente carga fiscal sobre el fondo social y se utilizó el 3% de las aportaciones extra del empleador para financiar las obligaciones de las pensiones actuales. Tras esta modificación paramétrica, el gobierno trató de incrementar la tasa de reemplazo objetivo general de los pilares 1a y 1b, del 58% al 59,4%.

b. Sistema de pensiones rural

Antes de 1997 el sistema de pensiones rural de China era muy débil, en realidad inexistente, mientras que la ayuda familiar informal desempeñaba un papel fundamental en los planes de jubilación. Las razones son las siguientes: en primer lugar, la cultura tradicional de criar hijos y ayudar a los mayores está muy arraigada en China, especialmente en el campo. Por consiguiente, los hijos más jóvenes tienen la obligación moral y la responsabilidad de cuidar a sus padres cuando son ancianos. En segundo lugar, en China se ha reconocido en general que el último recurso para la subsistencia o el medio de producción para los agricultores es la tierra, a la cual tienen derecho a usar, aunque en sí misma sea propiedad del Estado. Bajo este prisma, no es tan urgente disponer de un sistema de pensiones formal para los agricultores como lo es para los residentes de las zonas urbanas, que normalmente no tienen medios de producción, es decir, tierras. En tercer lugar, en China se aprobó en 1996 la “Ley de protección de los derechos de las personas de edad avanzada”, que estipula que los hijos adultos están legalmente obligados a cuidar de sus padres si estos últimos no pueden mantenerse por sí mismos.


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A finales de la década de 1990, el Consejo de Estado llevó a cabo una evaluación exhaustiva para revisar los numerosos y fragmentarios programas locales piloto de pensiones en las zonas rurales, debido en gran parte al descontento y las disputas entre los gobiernos locales y los ministerios centrales, así como los propios agricultores. El resultado de la evaluación fue que las condiciones económicas y financieras de entonces no eran suficientes para mantener el antiguo sistema; por tanto, el Consejo de Estado decidió rectificarlo, lo que, en efecto, terminó con la finalización de todos los programas piloto de las áreas rurales. Las principales razones que llevaron al término los sistemas que estaban a prueba en todo el país fueron, entre otras, la insostenibilidad financiera, las insuficientes aportaciones de los gobiernos (locales y central), la gran carga que suponía para los agricultores y la falta de flexibilidad en cuanto a la participación. En consecuencia, los acuerdos de pensiones del antiguo sistema se transfirieron a compañías de seguros o pasaron a ser responsabilidad de los gobiernos locales. Desde entonces y hasta 2009 no hubo ningún sistema de pensiones importante iniciado por el gobierno central en las zonas rurales.

En junio de 2009, el gobierno central chino anunció un nuevo intento de introducir un sistema de pensiones rural (es decir, el Nuevo Plan de Pensiones Cooperativo Rural), con el objetivo de establecer un sistema de pensiones formal en las zonas rurales. Las características principales del plan son las siguientes:

• Sepagabaunapensióndetarifaplanade55Yuanes(RMB)almes.

• Secreóunacuenta individualen laque loscontribuyentespuedenpagara su elección entre 100 y 500 RMB anualmente, en incrementos de 100 RMB. El gobierno local debe pagar al menos 30 RMB al año a la cuenta. Los contribuyentes deben hacer aportaciones a la cuenta individual durante 15 años para poder obtener una pensión de la cuenta y la pensión de tarifa plana. En el caso de tener una edad superior a los 45 años en el momento de inicio del plan deben hacer una aportación extra a los 60 años para poder acumular un total de 15 años de aportaciones.

• Lapensiónmensualprocedentedelacuentaindividualascendíaalsaldode la cuenta dividido por 139 y era pagadera de por vida a cuenta del gobierno local.

• Laspersonasdemásde60añosenelmomentodeintroduccióndelplan,podíancobrar una pensión directamente si sus hijos adultos se adherían al plan.

• Elcostedelapensióndetarifaplanalopagabaensutotalidadelgobiernocentral en las provincias del Centro y del Oeste, mientras que en las provincias del Este los gobiernos provinciales pagaban la mitad. Los gobiernos locales podían sumarse libremente a la pensión básica y hacer pagos en las cuentas individuales.

• Lapensiónprocedentedelacuentaindividuallapagabaelgobiernolocal;dicho gobierno era responsable de cualquier déficit que se produjera en el flujo de caja de la parte de la pensión procedente de la cuenta individual.

• Lossaldosdelascuentasdebíaninvertirseendepósitosbancarios,cuyosrendimientos se abonaban a las cuentas individuales.

c. Fondo Nacional de la Seguridad Social

Otro componente importante del sistema total de pensiones chino es el Fondo Nacional de la Seguridad Social (FNSS) establecido en 2001. El FNSS, con sede en Pekín, corre a cargo de un organismo ministerial y lo supervisan tanto el Ministerio de Hacienda para los asuntos relacionados con las finanzas como el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (MDRHSS) para los asuntos operativos y los relacionados con las pensiones. El carácter del FNSS chino es similar al de los fondos nacionales de reservas de pensiones de otros países, por ejemplo, al Fondo del Petróleo del Gobierno de Noruega y al Fondo de Reserva de Pensiones chileno. El objetivo principal es prepararse para el envejecimiento de la población en China y los consiguientes grandes déficits de las pensiones. Los activos del FNSS proceden principalmente de cuatro fuentes: de las transferencias fiscales de los presupuestos del gobierno central, de las transferencias de activos de renta variable de las ventas de valores del Estado en las EPE, de los ingresos de la lotería nacional y de los ingresos procedentes de inversiones (véase la Sección 3.3 para obtener información más detallada).

2.2. Evolución reciente (2011-2016)

a. Ley de seguros sociales de 2011

La primera Ley de Seguros Sociales de China se aprobó en el Congreso Nacional Popular (CNP) y entró en vigor en julio de 2011. Este reglamento fundamental estipula normas detalladas sobre un amplio conjunto de programas de seguros sociales, incluidas las pensiones, el sistema sanitario, entre otros. Por ejemplo, establece que todos los empleados, independientemente de que trabajen en empresas propiedad del estado, en empresas privadas o como autónomos, deben


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afiliarse al plan de pensiones urbano básico. Esta es una declaración importante, pues se prevé que la tasa de participación y cumplimiento se incrementará en comparación con el régimen anterior, en que el mecanismo de aplicación era débil e insuficiente. Otro posible efecto beneficioso de esta ley es la mejora de la credibilidad del gobierno y de la confianza del público en el sistema. La confianza del público en la capacidad del gobierno para proporcionar pensiones se había debilitado en el pasado, debido en parte a los cambios frecuentes efectuados en las regulaciones de las pensiones, lo que en realidad desanima a la participación y, por consiguiente, tiene un impacto en la cobertura de pensiones de China.

b. Desgravaciones fiscales sobre las aportaciones de las AE en 2013

La Aportación empresarial (AE) se estableció en 2004 mediante la consolidación de los diversos planes de pensiones voluntarios que existían anteriormente y que ofrecían habitualmente las empresas en China. La participación es voluntaria y el porcentaje que aportan las empresas es hasta 1/12 (un 8,33%) de las nóminas. También se permiten aportaciones de los empleados, pero las aportaciones totales de empresa y empleado no deben ser superiores a 1/6 (16,66%) de la nómina.Desde el inicio del plan AE, las aportaciones de la empresa han estado sujetas a una desgravación fiscal de hasta el 5% de la nómina. En cuanto a las aportaciones de los empleados, estas inicialmente no tenían ventajas fiscales. Sin embargo, en diciembre de 2013 el Ministerio de Hacienda, la Administración Tributaria y el MDRHSS emitieron conjuntamente un “Aviso sobre algunos asuntos relacionados con los impuestos sobre la renta de la aportación de las empresas y la aportación del empleo”. Según este Aviso que entró en vigor el 1 de enero de 2014, las aportaciones de los empleados hasta un 4% de sus salarios son por primera vez deducibles de los impuestos. Esta nueva regulación equipara más la versión china del plan 401(k) con las prácticas internacionales, al mismo tiempo que se espera que la muy necesaria relajación tributaria estimule el desarrollo del mercado de las AE en China.

c. Establecimiento del plan nacional de pensiones para residentes en 2014

Como hemos examinado anteriormente, China introdujo el Nuevo Plan de Pensiones Cooperativo Rural (NPPCR) en 2009. Gracias al buen diseño de su estructura y al buen equilibrio entre costes y beneficios desde la perspectiva de los agricultores, el plan recibió mucha atención y se popularizó en las zonas rurales. Según los informes, en 2012 casi el 80% de la población de las zonas rurales de China ya estaba cubierta por el nuevo plan. En 2011 y gracias en gran media al éxito del NPPCR, el Consejo de Estado de China anunció su decisión de introducir el “Plan de Pensiones para Residentes Urbanos o PPRU”, que compartía una

estructura y unas especificaciones similares al NPPCR. Dicho de otro modo, se crearon fondos comunes y cuentas individuales para cada participante, mientras que en el primero los principales contribuyentes eran el gobierno central y los gobiernos locales, en el último, los contribuyentes son los afiliados y los gobiernos locales. Por otra parte, la participación era voluntaria y enfocada principalmente a los residentes urbanos mayores de 16 años que no estaban afiliados a otros sistemas de pensiones, como el plan de pensiones de los trabajadores urbanos.

En febrero de 2014, el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (MDRHSS) y el Ministerio de Hacienda decretaron conjuntamente las “Medidas temporales sobre la vinculación de los planes de seguros de pensiones urbano y rural”, que marcó la decisión del gobierno de integrar los antiguos NPPCR y PPRU. Se dispuso que las “medidas temporales” entrarían en vigor en julio de 2014. Como el diseño de los dos antiguos planes para residentes estaba alineado desde el principio, no hubo muchas dificultades en fusionarlos.

El establecimiento del plan de pensiones para residentes a nivel nacional tiene repercusiones importantes para todo el sistema de pensiones de China. Durante mucho tiempo en el pasado, se podría decir que el sistema de pensiones de China era incompleto o injusto en el sentido de que solo a las personas que trabajaban en el sector formal, es decir, en las EPE y en los gobiernos se les ofrecían planes de pensión y estaban cubiertos por pensiones formales, mientras que a los que no tenían empleo se les excluía en buena medida del sistema. Por consiguiente, tras el establecimiento del plan nacional de pensiones para residentes, en principio a todos los ciudadanos de China se les ofrece un plan o están cubiertos por algún tipo de plan de pensiones.

d. Reforma del plan de pensiones de los funcionarios y las unidades de servicios públicos en 2015

Los funcionarios y los empleados de las unidades de servicios públicos (USP), aproximadamente 40 millones de personas en total en todo el país, estaban cubiertos tradicionalmente por planes de pensiones independientes con términos y condiciones más generosos. La prestación se definía según el salario final y el tiempo de servicio. El porcentaje de acumulación de las pensiones caía a medida que aumentaba el tiempo de servicio, mientras que la tasa de reemplazo podía llegar al máximo del 90% después de 40 años de trabajo. La edad de jubilación obligatoria es 60 años para los hombres y 55 para las mujeres. El tiempo mínimo de servicio para obtener una pensión eran 5 años. La fórmula de prestación era similar tanto para los funcionarios como para los empleados de las USP, excepto que en el caso de los funcionarios, las normas sobre la


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acumulación incentivaban más seguir en servicio hasta el límite legal. Por otro lado, no se requerían aportaciones de los funcionarios, sino que la financiación procedía en su totalidad de los presupuestos del Estado. En el plan de las USP, el nivel de las aportaciones variaba, pero solía ser bajo y muy generoso en comparación con el plan de los trabajadores urbanos y el plan nacional de pensiones para los residentes. Por tanto, debido a la excesiva generosidad, con grandes prestaciones y aportaciones bajas o nulas, en China ha habido un largo debate sobre la necesidad de reformar los planes de los funcionarios y trabajadores de las USP.

En este contexto, en enero de 2015, el Consejo de Estado dictó la “Decisión sobre la reforma del sistema de seguros de pensiones de los funcionarios y empleados de las unidades de servicios públicos (USP)”. El objetivo fundamental es alinear los planes de pensiones independientes del sector estatal con los del sector privado. En este contexto, la estructura es similar a la del sistema de pensiones de los trabajadores urbanos. En otras palabras, el pilar 1 obligatorio consta de dos compontes, el fondo común y las cuentas individuales. Las empresas contribuyen al fondo común con el 20% de los salarios, mientras que los empleados contribuyen a las cuentas individuales con el 8%. La parte innovadora de la reforma es la creación de la AE (pensión empresarial) ocupacional, en cuyo caso la empresa aporta el 8% de las nóminas y el empleado aporta el 4% del salario. La participación en la AE ocupacional es semiobligatoria.

e. Reforma de la regulación de la inversión de los fondos públicos de pensiones en 2015

En agosto de 2015, se promulgaron las muy esperadas “Normas de administración de la inversión de los fondos básicos de los seguros de pensiones”. Fue un paso importante hacia una mayor relajación de la inversión de las enormes acumulaciones de activos de fondos públicos de pensiones de China. Las normas estipulan que los fondos pueden invertirse en casi todas las principales clases de activos, si bien están sujetos a ciertas restricciones sobre los límites. Por ejemplo, se aplica un mínimo del 5% a la inversión en depósitos bancarios y otros activos líquidos. Se permite la inversión en renta variable, pero sujeta a un límite máximo del 30%.

Por otro lado, la regulación especifica cuatro participantes: fideicomitente, fideicomisario, custodio y gestor de activos. Es un poco distinto del modelo AE, donde hay un participante más, el administrador de cuentas. La razón principal para reducir el número de participantes es la intención de aumentar la eficacia operativa mediante la reducción de posibles duplicaciones de tareas. El fideicomitente se define como el gobierno provincial, mientras que

los fideicomisarios deben ser instituciones de gestión de fondos de pensiones especializadas autorizadas por el Consejo de Estado. Eso implica, de hecho, que por el momento solo hay dos entidades aptas, una es el Fondo Nacional de la Seguridad Social (FNSS) y la otra la empresa de gestión de pensiones Jianxin, que se estableció a finales de 2015 por iniciativa y patrocinio conjunto del Banco de Construcción de China (BCC) y el FNSS.

Aparentemente, la aprobación de esta nueva regulación sobre la inversión contribuirá a mejorar los rendimientos del enorme volumen de activos acumulados en los pilares 1a y 1b, los activos de las pensiones para residentes urbanos y rurales. No obstante, vale la pena observar que coherentemente con otras reformas importantes efectuadas en China, las “Normas de administración de la inversión de los fondos básicos de los seguros de pensiones” son normas orientativas decretadas por el gobierno central, pero para ejecutar esta normativa en todo el país se necesitan varias nomas complementarias, como por ejemplo, las normas sobre cómo consolidar el superávit de todos los activos en cada provincia y los procedimientos sobre la selección de los gestores de activos. Por tanto, aún está por ver los efectos exactos que tendrá la nueva regulación.

f. Ajustes de las aportaciones empresariales de la AE en 2016

En junio de 2016, el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (MDRHSS) emitió la “Nota de consultoría sobre la decisión de reducir la tasa de aportación AE”. Aunque la nota gira en torno al proceso de consultoría, en vista de las costumbres chinas, es muy probable que esta decisión se anuncie oficialmente en breve. La parte central de esta decisión es reducir la aportación de las empresas al plan AE, del 8,33% actual al 8%. Se considera que hay tres razones importantes para efectuar este ajuste.

Primero, el objetivo es alinear el porcentaje de aportación de las empresas a la AE con los planes recientemente anunciados de la AE del empleo, en cuyo caso el porcentaje de aportación de las empresas es del 8%. Como los planes del gobierno son integrar con el tiempo todos los distintos tipos de planes de pensiones de China, no hay duda de que es un paso importante entre otros muchos parámetros que se tienen que alinear. Segundo, en los últimos años la economía china se está enfrentando a importantes presiones bajistas. Por ejemplo, la tasa de crecimiento oficial de los próximos 5 años (es decir, para el periodo 2016-2020) se ha ajustado del 7% al 6,7-7%, tal como se indica en el 13º Plan Quinquenal. Por tanto, una de las principales medidas del gobierno de China para revigorizar el crecimiento del país es reducir los costes de las empresas chinas. En este contexto, sería útil ajustar a la baja la tasa de aportación,


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ya que la mayoría de las empresas, especialmente las PYMES consideran que las aportaciones a las pensiones son una carga pesada y de hecho una carga impositiva para ellos. Tercero, desde 2004, cuando se inició el plan AE, pocas empresas de China han hecho aportaciones basadas en el límite superior, es decir, aportaciones del 8,33%. Una de las razones es que es voluntario, por tanto, las empresas siempre tienden a hacer aportaciones menores. Otro factor es que las autoridades tributarias de China solo conceden la desgravación del 5% de las aportaciones de las empresas, por lo que estas no tienen incentivos para contribuir por encima de ese nivel.

2.3. Estructura actual del sistema de pensiones chino

Desde 1997, cuando China comenzó a establecer un modelo de varios pilares en sus pensiones, han pasado casi 20 años. Durante las dos últimas décadas aproximadamente, el gobierno chino ha hecho esfuerzos para mejorar el antiguo sistema de pensiones, que de otro modo no sería sostenible a largo plazo. Hasta ahora, el sistema de pensiones chino tiene una estructura más equilibrada y está en una posición más fuerte. En general, el sistema consta de tres componentes principales: a) plan de pensiones para residentes de zonas urbanas-rurales; 2) plan de pensiones para trabajadores urbanos; 3) plan de pensiones para funcionarios y trabajadores de las unidades de servicios públicos (USP). En los cuadros 5 y 6 se ofrece información más detallada sobre los parámetros fundamentales de los tres planes.

a. Plan de pensiones para trabajadores urbanos

El plan de pensiones para trabajadores urbanos, por ser el plan de pensiones con una historia más larga en China, siempre ha estado en el centro de todas las reformas de pensiones. De hecho se ha utilizado como “banco de pruebas” para llevar a cabo varias rondas de reformas, y los resultados experimentales no solo han servido para mejorar el propio plan de pensiones para trabajadores urbanos, sino que también han sido útiles para reformar otros tipos de planes, por ejemplo, el plan de funcionarios y trabajadores de las USP.

En 2015 un total de 354 millones de personas participaron en el plan, cifra que se incrementó en 12 millones con respecto al año anterior. Dentro del grupo, 262 millones fueron contribuyentes activos, mientras que 92 millones fueron pensionistas. Esas dos cifras también se incrementaron en 6,8 millones y 5,5 millones de personas respectivamente con respecto al año anterior. La tasa de cobertura total era del 85% en 2015.

b. Plan de pensiones para residentes de zonas urbanas-rurales

La creación del plan de pensiones para residentes urbanos y rurales a nivel nacional es de importancia vital para China, ya que cubre el grupo más vulnerable de la población, un grupo de personas que llevaba mucho tiempo sin provisión alguna para la vejez. El número de participantes en este plan en 2014 y 2015 fue 501 millones y 504 millones de personas, respectivamente, mientras que la tasa de cobertura fue un 80% aproximadamente. Por otro lado, el número de participantes que recibieron pensiones fue 143 millones y 148 millones, respectivamente, en 2014 y 2015.

c. Plan de pensiones de funcionarios y trabajadores de las unidades de servicios públicos

La reforma del sector estatal es realmente un hito en la historia de las reformas de las pensiones de China. Según la última reforma, el plan de pensiones de los funcionarios y trabajadores de las USP comparte una estructura similar al plan de pensiones de los trabajadores urbanos. Sin embargo, cabe observar que para facilitar la reforma, a partir de 2015 el gobierno decidió subir simultáneamente los salarios de los empleados del sector público en aproximadamente un 8%. Por tanto, los ingresos netos de los funcionarios y empleados de las USP en realidad no se han visto afectados tras la introducción de las cuentas individuales, que ahora exigen financiación directa de los empleados. Por otra parte, a efectos de mantener un nivel similar de prestaciones de pensiones o de tasas de reemplazo para los empleados del sector público, el porcentaje de aportación al pilar 2, es decir, a la AE del empleo se estableció en el 12% de la nómina, un porcentaje superior al de los planes de pensiones para trabajadores urbanos, que es un 8%.

2.4. Problemas y retos

En comparación con el antiguo sistema de pensiones, el sistema actual, como hemos visto más arriba está ahora en mejor estado. No obstante, todavía adolece de una serie de problemas y retos que deben abordarse lo más pronto posible.

a. Evolución desequilibrada de los diversos pilares

En principio, el diseño de las pensiones de China sigue las recomendaciones del Banco Mundial, es decir, varios pilares con distintas funcionalidades que satisfacen diversos propósitos y objetivos. Pero en realidad, los pilares públicos (es decir, los pilares 1a y 1b) superan con creces a los privados en lo que concierne a la


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importancia del papel que desempeñan. Por ejemplo, las pensiones públicas han logrado prácticamente una cobertura nacional, de más del 85% de la población. En comparación, en las pensiones privadas tal como están representadas en el sistema AE solo participa una pequeñísima proporción de los empleados urbanos (5%) y de las empresas (0,4%). En lo que respecta a las prestaciones de jubilación, se prevé que un jubilado recibirá hasta el 60% de la tasa de reemplazo de las pensiones públicas y solo el 5% de las pensiones privadas, es decir de la AE. En la Sección 3, a continuación, se indica claramente el pequeño tamaño de los activos de las pensiones privadas en comparación con los activos de las pensiones públicas.

Hay varias razones que subyacen a las observaciones anteriores. En primer lugar, los gobiernos chinos han prestado mayor atención a la mejora de los pilares de las pensiones públicas, lo que en gran parte se debe al papel inherente de las pensiones públicas a la hora de conseguir los estándares de vida básicos. En segundo lugar, las pensiones públicas son obligatorias, mientras que las pensiones privadas siguen siendo voluntarias. Por tanto, dado que el sistema de pensiones públicas de China cuenta con unos porcentajes de aportaciones relativamente elevados, los empleados y las empresas no tienen capacidad financiera ni incentivos para hacer otras aportaciones además de las que disponen las pensiones públicas obligatorias. En tercer lugar, las aportaciones a las pensiones privadas en la actualidad solo tienen derecho a algunas pequeñas desgravaciones, lo que desanima a participar tanto a las empresas como a los empleados.

b. La insostenibilidad del sistema de pensiones públicas

La sostenibilidad financiera del sistema de pensiones como reto mundial es también una preocupación importante para el gobierno chino. En el Cuadro 7 se presentan varias estimaciones de las deudas de pensiones explícitas o de la brecha de pensiones (en terminología china) del sistema de pensiones chino. Debido a que los modelos exactos difieren de forma significativa en cuanto a metodología de investigación, periodos de observación y tipo de sistema a valorar, entre otros, los resultados están muy distribuidos, desde más de 802 billones de RMB a 2,2 billones. No obstante, el consenso es que hay un importante nivel de obligaciones implícitas en las pensiones de China, y el sistema actual no es sostenible a largo plazo desde el punto de vista financiero. Por tanto, si no se efectúan reformas importantes en el futuro próximo, la rápida transformación demográfica de China podría imponer un enorme riesgo en el sistema de pensiones y, por consiguiente, en la estabilidad fiscal nacional en general.

Debido en gran media a las deficiencias del sistema, el gobierno chino ha seguido incrementando su apoyo fiscal y las transferencias. Por ejemplo, en 2015, las aportaciones a las pensiones del plan de pensiones de los trabajadores urbanos ascendieron a 2,0 billones de RMB, mientras que el desembolso fue de 2,3 billones de RMB. Para cubrir los déficits, el gobierno central chino transfirió 367.000 millones de RMB. Lo mismo ocurre con el plan de pensiones para residentes de zonas urbanas y rurales. En otras palabras, las aportaciones a las pensiones fueron tan solo 68.000 millones de RMB en 2015, mientras que los desembolsos fueron 197.000 millones de RMB. Por tanto, se produjo una transferencia fiscal de 195.000 RMB para cubrir lo que hubieran sido déficits. No obstante, la excesiva dependencia del apoyo fiscal pone de relieve la insostenibilidad financiera del sistema de pensiones actual a largo plazo.

c. Bajo nivel de pooling

El pooling o agrupación de pensiones de China es verticalmente heterogénea en todo el país. El mayor beneficio de la agrupación de pensiones es compartir el riesgo entre la población. En principio, para conseguir que el riesgo se comparta totalmente, el tamaño de la unidad de agrupación básica debe ser lo mayor posible. De hecho, en muchos países toda la población nacional forma parte de la base de agrupación. Sin embargo, en China es habitual hoy en día que la agrupación de las pensiones esté organizada dentro de un condado o ciudad.

Aunque el gobierno chino afirma que en 28 de las 31 provincias de China se ha conseguido la agrupación provincial, un análisis en más profundidad indica que la llamada agrupación provincial no es auténtica, que en realidad hace referencia a un acuerdo administrativo. En otras palabras, la gestión de los activos de las pensiones y las consiguientes tareas administrativas todavía están bajo la tutela de los gobiernos de los municipios y condados, aunque el gobierno provincial puede recoger información y llevar a cabo el trabajo de registro. O, cuando se considera necesario, los oficiales provinciales pueden iniciar y dirigir la transferencia de fondos de una ciudad con superávits a otra ciudad con déficits.

d. Rentabilidades poco satisfactorias de los fondos de pensiones (públicas)

Los activos de las pensiones de China se gestionan y se invierten de acuerdo con distintas reglas según el tipo de los fondos de pensiones.

• Los fondosde los pilares públicos, es decir de los pilares 1a y 1b losgestionan las agencias de seguros sociales locales y normalmente se invierten en depósitos bancarios y bonos del gobierno. Una normativa


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reciente permite que instituciones financieras profesionales inviertan dichos fondos en los mercados de capital, pero las reglas y procedimientos exactos no se han completado.

• Los fondos del sistema AE los han gestionado instituciones financierasprivadas autorizadas desde 2004. Tras la reforma de la AE en 2014 y en particular tras el escándalo de las pensiones de Shanghái en 2006, el gobierno chino decidió externalizar todos los activos de la AE para que los invirtieran instituciones profesionales en vez de organismos públicos.

• LosfondosdelFNSSlosgestionaelconsejodelFNSSyseinviertenatravésdel equipo interno o bien se externalizan a instituciones financieras externas desde 2003. Según las últimas estadísticas, aproximadamente la mitad de los fondos los gestiona el equipo interno y la otra mitad instituciones externas que reciben mandatos de inversión del consejo del FNSS a través de un riguroso proceso de selección (véase la Sección 3.3 para obtener información más detallada).

• Losfondosdelpilar3normalmentelosgestionanlascompañíasdeseguros,con lo cual es necesario que se sigan ciertas normas de inversión estrictas.

Los datos del Cuadro 8 muestran que los peores resultados son los del fondos de pensiones públicas representados en los pilares 1a y 1b. La rentabilidad media a 9 años es tan solo un 2,9%, un poco por debajo de la tasa de inflación del mismo periodo, que se situó en el 3%. En comparación, los mejores resultados fueron los del FNSS, que siguió las estrategias de inversión más profesionales y diversificadas: la rentabilidad media del periodo de observación es una cifra de dos dígitos, un 10,9%. En el medio están el sistema AE y los fondos de seguros que también consiguieron rentabilidades relativamente buenas, un 8,7% y un 5,7%, respectivamente.

Como examinaremos en la sección siguiente, los activos acumulados en los pilares 1a y 1b son mucho mayores que los de la AE y el FNSS. Por otro lado, dado que la mayoría de los participantes dependen de los pilares 1a y 1b para obtener prestaciones de jubilación, conseguir una buena rentabilidad adquiere una importancia vital. En particular, varios estudios han mostrado que un 1% de diferencia en las rentabilidades podría llevar hasta un 20% de diferencia en las pensiones para los trabajadores que empiecen a hacer aportaciones al sistema en las primeras etapas de su carrera profesional. Por consiguiente, después de comparar las rentabilidades entre los distintos tipos de planes de pensiones de China, queda patente la necesidad y la urgencia de mejorar las rentabilidades de los fondos de las pensiones públicas.

2.5. Las próximas reformas

Tal como hemos examinado en las secciones anteriores, el sistema de pensiones actual de China es problemático. Distintas opciones de reformas y propuestas han sido objeto de discusión y debate entre académicos, responsables de la política y profesionales del sector. Se prevé que en el futuro las reformas de las pensiones se centrarán en las siguientes áreas:

a. Integración del sistema

Debido al gran tamaño de China y al enfoque gradual adoptado por el gobierno chino a la hora de reformar su sistema económico, incluido el sistema de pensiones, hay varios planes de pensiones que operan en paralelo. Dado este hecho y los problemas que conlleva, el gobierno chino tendrá que hacer esfuerzos extra para integrar los distintos planes.

Integración horizontal: hace referencia a la fusión horizontal de los distintos planes que operan actualmente, por ejemplo, el plan de pensiones de los trabajadores urbanos y el plan de pensiones para residentes de zonas urbanas y rurales. Por otro lado, la introducción del plan de pensiones de funcionarios y empleados de las USP en 2015 es un paso importante en la buena dirección, pues el antiguo plan de pensiones de funcionarios y empleados de las USP, que no tenía financiación, había sido muy criticado por el público y era el obstáculo más difícil en el proceso de integración de todos los planes en China.

Integración vertical: se refiere sobre todo a aumentar el nivel de agrupación. Como hemos observado en la sección precedente, la agrupación actual de las pensiones está normalmente organizada dentro del condado o la ciudad, a pesar de que se dice que existe una agrupación provincial en la mayoría de las provincias. El gobierno chino se ha dado cuenta de este problema y tiene el objetivo de conseguir un auténtico nivel provincial en el futuro próximo y, después, cuando se den las condiciones necesarias, llevar a cabo la agrupación a nivel nacional.

b. Evolución de las pensiones privadas

En el sistema de pensiones actual de China ejercen un papel dominante las pensiones públicas, lo que no es sostenible a largo plazo. Las distintas estimaciones indican que los déficits de las pensiones en China son bastante importantes. Para resolver este problema, el gobierno tiene que equilibrar el papel que desempeñan los distintos pilares y, en particular, dar más


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importancia a la pensiones privadas. La reforma del Plan AE y las pensiones ocupacionales es alentadora, pues va en la dirección acertada. No obstante, la evolución no se ha producido con la rapidez esperada. Por tanto, es necesario hacer nuevos cambios regulatorios, por ejemplo, son necesarias más políticas de desgravación fiscal.

Por otro lado, el pilar 3 en la actualidad tiene un papel residual en el conjunto general del sistema de pensiones de China. Aunque ya hace tiempo que está vivo el debate sobre los productos de ahorro con impuestos diferidos, las autoridades tributarias del gobierno central de China todavía no han aprobado la propuesta de reforma que lleva esperándose tanto tiempo.

c. Liberalización de la inversión de los fondos de pensiones

En general, los fondos de pensiones chinos están sujetos a una normativa de inversión estricta. Esta cuestión es de suma relevancia para los activos de los pilares 1a y 1b, pues solo pueden invertirse en depósitos bancarios y bonos del gobierno y la suma acumulada es muy grande en comparación con los demás tipos de fondos de pensiones, lo que implica, por tanto, una enorme pérdida de oportunidad financiera. Aunque de acuerdo con la nueva normativa decretada en 2015 las instituciones financieras profesionales tienen por primera vez permiso para invertir hasta el 30% de las pensiones públicas de China de los pilares 1a y 1b en el mercado bursátil, los procedimientos exactos todavía no se han publicado, de modo que los resultados singuen sin respuesta.

Por otra parte, algunos sostienen que China podría establecer un organismo gubernamental independiente que estuviera a cargo de administrar y gestionar los activos de los pilares 1a y 1b. Al igual que ocurre con el FNSS, los activos deberían invertirlos instituciones financieras profesionales o los equipos de inversión internos. De hecho, el gobierno de la provincia de Guangdong concedió en 2013 un mandato equivalente a 100.000 millones de RMB (provenientes de los fondos de las pensiones públicas locales) para que los administrara el FNSS. En general se consideró que se trataba de un plan de prueba con potencial para extenderse a otras regiones si el resultado era satisfactorio y alentador. Además, en 2015, el gobierno de la provincia de Shandong también externalizó activos de pensiones por valor de 100.000 millones de RMB para que los administrara el FNSS.

3. El mercado de pensiones de China

La reforma continuada del sistema de pensiones no solo puede mejorar el propio sistema, sino que también puede dar lugar a un rápido desarrollo del

mercado de pensiones. Por otro lado, además de la reforma de las pensiones, el mercado de pensiones chino también ha recibido gran atención tanto a nivel nacional como internacional. En esta sección, tratamos de ofrecer una descripción general detallada sobre el estado actual de la reforma de pensiones en China, en particular el tamaño del mercado, los problemas, oportunidades, entre otros aspectos.

3.1. Tamaño global del mercado

a. Pilar 1a

Como se indica en el Cuadro 5, este pilar funciona según el modelo de retenciones fiscales (RF). Sin embargo, en las décadas pasadas, el saldo ha experimentado un rápido crecimiento gracias a las continuas transferencias fiscales del gobierno central y a la ampliación de la cobertura.

b. Pilar 1b

Según el diseño original, el pilar 1b debería estar totalmente financiado. Sin embargo, la realidad es que a menudo los gobiernos locales han desviado los activos acumulados en el pilar 1b para pagar las pensiones a los jubilados actuales o para financiar los proyectos locales favoritos. Ante este hecho, el gobierno chino decidió en 2000 rellenar la cuenta del pilar 1b que estaba vacía en tres provincias seleccionadas, y desde 2012 este programa piloto se ha ampliado a 13 provincias.

c. Pilar 2

El pilar 2 está diseñado para complementar el pilar 1 obligatorio. En China, este pilar se compone principalmente de 2 planes, la AE para los empleados del sector privado y la AE ocupacional para los empleados del sector público. Cabe observar que en principio, desde 2015 en la AE ocupacional debería haber activos acumulados para los funcionarios y los empleados de las USP. Sin embargo, dicha reforma todavía está en marcha y los detalles sobre cómo se va a financiar aún no han sido definidos. La cuenta de la AE ocupacional sigue siendo por el momento teórica.

i. AE: Aportación empresarial

La Aportación empresarial (AE) se introdujo por primera vez en 2004 y está sujeta a regulaciones estrictas por parte del Ministerio de Recursos Humanos


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y Seguridad Social (MDRHSS). Hasta ahora el plan AE lo han establecido principalmente las grandes empresas propiedad del estado (EPE), mientras que las PYMES no participan normalmente en dicho plan debido en gran parte al efecto de desplazamiento que ejercen las pensiones públicas, al carácter voluntario de la participación y a los pocos incentivos tributarios, entre otros factores.

ii. No AE: plan de pensiones de grupo flexibles

La AE es el plan de pensiones complementario más conocido de China, que tiene una elevada regulación. Por tanto, en vez de establecer AE, muchas pequeñas y medianas empresas (PYMES) prefieren otros tipos de planes de pensiones de grupo flexibles, que normalmente ofrecen las compañías de seguros, las empresas fiduciarias, etc.

d. Pilar 3

En teoría, los planes de pensiones individuales de tipo occidental no existen en China. Pero en realidad el concepto de “pensiones” lo han utilizado de forma generalizada las instituciones financieras como una estrategia de marketing potente y útil. En este contexto, muchos de los productos financieros existentes han pasado a denominarse “producto de pensiones” para llamar la atención y atraer a los clientes.

e. FNSS

Como hemos visto anteriormente, el FNSS se financia sobre todo con transferencias fiscales del estado, transferencias de los valores de las EPE, rendimientos de la inversión e ingresos procedentes de la lotería. Sin embargo, recientemente ha recibido fondos de dos nuevas fuentes. En primer lugar, debido al buen rendimiento de las inversiones, como se muestra en el Cuadro 8. Desde 2009, a los gobiernos de algunas provincias seleccionadas que participan en la reforma para rellenar el pilar 1b se les ha concedido mandatos de inversión para externalizar los activos del pilar 1b al FNSS para su gestión. En segundo lugar, en 2012 el gobierno de Guangdong y en 2015 el gobierno de Shandong comenzaron a externalizar los activos de las pensiones públicas del pilar 1a (equivalentes en ambos casos a 100.000 millones de RMB) de forma que los administre el FNSS.

En el Cuadro 9 se presentan los datos agregados que reflejan el tamaño del mercado de pensiones de China por tipo de plan, así como la evolución histórica durante el periodo 2004-2015. Se muestra que el tamaño de todos los mercados

secundarios ha crecido rápidamente en los últimos 11 años. Por ejemplo, los activos del pilar 1a aumentaron de 298.000 millones de RMB en 2004 hasta aproximadamente 1 billón en 2009 y hasta 3,5 billones en 2015. El plan de pensiones para residentes de zonas urbanas y rurales también se expandió con mucha rapidez. Por ejemplo, en 2010, el tamaño era solo 42.000 millones de RMB, mientras que 5 años después, en 2015, ya había aumentado hasta 459.000 millones, diez veces más. Entre los seis planes de pensiones de China, los datos del Cuadro 9 confirman el papel central del pilar 1a, pues los activos acumulados en este pilar representan casi la mitad de los activos de pensiones totales de China. El FNSS y la AE ocupan el 2º y el 3º puesto, respectivamente.

El tamaño total del mercado de pensiones chino era 7,56 billones de RMB en 2015, con un aumento de 533.000 millones en 2004. Desde 2011, dicho mercado experimentó una expansión de casi 1 billón al año, un incremento significativo. Por último, pero no menos importante, en términos de activos de pensiones sobre PIB, el mercado chino todavía está menos desarrollado. Por ejemplo, en 2015 el conjunto de activos de pensiones chinos sobre el PIB era un 11,2%: el 5,2% para el pilar 1a, el 2,8% para el FNSS, el 1,4% para la AE, el 0,7% para el pilar 1b y el plan de pensiones para residentes de zonas urbanas y rurales, respectivamente, y el 0,3% para pensiones no AE y el pilar 3. En comparación, la ratio de los activos de las pensiones privadas sobre el PIB fue un 84,4% (media ponderada) en los países de la OCDE y un 36,4% en los países fuera de la OCDE en 2014, ambas cifras bastante más altas que el nivel correspondiente a los fondos de pensiones de China.

3.2. El mercado AE

Dado que el mercado AE está relativamente desarrollado en China y en vista de la disponibilidad de los datos, en esta sección ofreceremos un análisis más detallado de este mercado. En 2015, el número total de empresas participantes en la AE era 75.454, mientras que el número de empleados participantes en la AE era 23 millones. Por otro lado, el total de activos ascendía a 953.000 millones, de los cuales 926.000 millones eran gestionados por instituciones financieras profesionales. En total, se establecieron 1.447 planes, de los cuales 1.371 eran individuales, 185 colectivos y 21 de otro carácter.

Como es bien sabido, el mercado AE de China presenta cuatro licencias: fideicomiso, administración de cuentas, custodia e inversión, lo que está diseñado para reducir los riesgos y proteger los mejores intereses de los beneficiarios. En la actualidad, el Ministerio de Recursos Humanos y Seguridad Social (MDRHSS) ha concedido en los últimos diez años 57 licencias AE que


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comparten 38 instituciones financieras, ya que una institución financiera puede obtener más de una licencia.

a. Estructura del mercado AE por tipo de licencia

i. Mercado AE, fideicomiso

Como se muestra en el Cuadro 10, se ha concedido un total de 10 licencias de fideicomiso AE. El mercado está dominado en la actualidad por cinco compañías de seguros de pensiones, que juntas representan el 73% del mercado, mientras que los 5 licenciatarios restantes comparten el 27% del mercado. El agente del mercado de mayor tamaño es China Life Pension, que casi representa un tercio del mercado, mientras que el agente de menor tamaño, Citic Trust, solo tiene el 0,1% de la cuota de mercado. Por otra parte, se observa que el ICBC (Industrial and Commercial Bank of China) y el CCB (China Construction Bank), como los dos bancos de mayor tamaño de China, comparten casi un cuarto del mercado, lo que se refleja en el creciente foco de los bancos comerciales chinos en el fideicomiso.

ii. Mercado AE: administración de cuentas

El negocio de administración de cuentas del mercado AE lo comparten 17 instituciones financieras, mientras que los bancos representados por los grandes bancos nacionales juegan un papel dominante. Por ejemplo, como se muestra en el Cuadro 11, el ICBC casi tiene la mitad de todas las cuentas AE (el 44%); entre los demás agentes importantes se incluyen el CCB, el CMB (China Merchant Bank) y el BOC (Bank of China). En cambio, en comparación con el papel funcional del fideicomiso, las compañías de seguros de pensiones juegan un papel menor (19% del mercado). El papel dominante de los bancos comerciales en este contexto es coherente con su tradicional fortaleza en mantenimiento de registros y administración de cuentas, así como en su extensa red en todo el país.

iii. Mercado AE: custodio

Dadas las regulaciones AE actuales que exigen que los activos AE tienen que estar salvaguardados por bancos comerciales grandes y cualificados, no es de extrañar que todos los custodios sean bancos locales, tal como se describe en el Cuadro 12. Por otro lado, se observa que el banco de mayor tamaño, el ICBC domina el mercado con una cuota del 39,4%, mientras que el CCB y el BOC están en segunda y tercera posición, respectivamente. Es entendible que en la regulación AE se haya estipulado que los bancos comerciales de China sean los

custodios, ya que los bancos de China, en concreto los bancos propiedad del estado tienen muy buena reputación entre el público y, por tanto, la confianza de los miembros estaría en gran medida asegurada y protegida. Este tipo de seguro es especialmente importante en la primera etapa del desarrollo de la AE, pues muchas personas aún no están familiarizadas con las características y condiciones para participar en los planes AE voluntarios.

iv. Mercado AE: inversión

En comparación con otros tipos de negocios AE, el negocio de la inversión AE está más diversificado y menos concentrado, como se muestra en el Cuadro 13. En otras palabras, no hay ningún agente del mercado con una cuota por encima del 15%, mientras que el mayor participante es Pingan Pension, que representa el 14,3% del mercado. El participante de menor tamaño es Yinhua Fund Management Co., que obtiene el 0,8% de la cuota de mercado. Una de las razones clave que explica que las compañías de seguros sean los principales gestores de activos AE está relacionada con sus estrategias de inversión, que presentan un buen equilibrio entre riesgos y rentabilidades.

b. Comisiones de los planes AE

El mercado AE de China está estrictamente regulado por el MDRHSS. Según las regulaciones que rigen la AE, las instituciones financieras deben cobrar a sus clientes AE comisiones sujetas a determinados techos, como se muestra en el Cuadro 14. Sin embargo, debido a la feroz competencia en el mercado, los licenciatarios de la AE han cobrado a sus clientes una tasa mucho menor de lo que permiten las regulaciones, en algunos casos incluso cero. Por ejemplo, como se muestra en el Cuadro 14, los custodios podrían cobrar el 0,2% del valor neto según las regulaciones, pero en la práctica es habitual cobrar menos de una décima parte de esa cantidad, es decir, un 0,01% del valor neto de los planes individuales.

Con el fin de proteger el mercado para que crezca de forma sostenible y saludable, el MDRHSS y el sector de la AE publicaron un compromiso de autodisciplina en 2011, imponiendo que en las licencias AE deben aplicarse unos cargos mínimos. Dada esta iniciativa, el nivel de los cobros ha mejorado un poco, pero por lo general, en la práctica se mantiene todavía en un nivel bajo. No obstante, se prevé que cuando el mercado de pensiones esté más maduro en cuanto a activos y eficacia, mejorará la rentabilidad, de modo que se compensarán las pérdidas en las que se haya incurrido en la etapa inicial.


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Entre los cuatro agentes de la AE, los gestores de inversión son los agentes de servicios que están experimentando rentabilidades positivas en los últimos años. Las razones son las siguientes: en primer lugar, con el incremento estable de las aportaciones a la AE, el mandato de cada gestor de activos va en aumento de forma natural, por tanto conduce a los beneficios de las economías de escala. Por ejemplo, como se muestra en el Cuadro 14, tres de las 20 instituciones financieras gestionaron activos por valor de más 100.000 RMB, una buena cifra para cubrir los costes relacionados y los gastos invertidos en la etapa inicial y producir rentabilidad. En segundo lugar, en comparación con otros agentes de servicios, los gestores de activos están en una posición relativamente fuerte para negociar con los patrocinadores de los planes AE. Por consiguiente, las comisiones que cobrar los agentes de activos tienen menos probabilidades de mantenerse en un nivel artificialmente bajo.

c. Otros planes no AE

Además de los planes AE convencionales, en China hay varios tipos de planes no AE, que consisten principalmente en un plan de AE de grupo, casi AE y un plan de pensiones de bienestar. En la actualidad solo desempeñan un papel insignificante en el mercado de pensiones voluntarias de China. Sin embargo, vale la pena mencionarlos brevemente para tener un panorama completo del mercado de pensiones de China.

La AE de grupo es un plan de seguros de grupo típico que ofrecen las compañías de seguros. Cada AE (o plan de pensiones encomendado íntegramente) es similar a la AE, pero con menos regulaciones farragosas, que ha sido muy promovido por la Comisión Reguladora de Seguros de China (CRSC) desde 2013. El plan de pensiones de bienestar es más flexible y está sujeto a regulaciones ambiguas. Este nicho de mercado lo han iniciado y desarrollado principalmente las empresas fiduciarias de China. Una diferencia importante entre los planes AE y los planes no AE es que los primeros disfrutan de incentivos fiscales, mientras que estos últimos no. Debido a esta diferencia, el mercado AE es mucho mayor que el resto y tiene un potencial de crecimiento más importante en el futuro.

3.3. El FNSS

Como se ha observado en la sección precedente, el FNSS se estableció en 2000 como un fondo de reservas de pensiones estratégico. Sus activos totales bajo gestión han experimentado un importante crecimiento, de 81.000 millones de RMB en 2001 a 1,914 billones en 2015, es decir que se ha multiplicado por veinte durante un periodo de 15 años. A lo largo de los años, el gobierno central

ha mantenido su tradición de inyectar fondos fiscales al FNSS. Por ejemplo, tal como se describe en el Cuadro 15, la transferencia fiscal media de cada año fue 47.000 millones de RMB, mientras que la cantidad acumulada era 706.000 millones de RMB en 2015.

Otro cambio importante que concierte al FNSS es que gradualmente diversifica la gestión de su cartera a través de la externalización. Desde 2003, el FNSS concedió el 24% de sus activos bajo gestión a seis gestores de fondos nacionales seleccionados para que los gestionaran profesionalmente, mientras que en 2006 se dividieron nuevos mandatos equivalentes a 600 millones de USD entre diez gestores de activos extranjeros seleccionados para invertir en el extranjero. En 2015, los activos externalizados los gestionaban 22 gestores de activos nacionales y 33 gestores de activos globales. Por otro lado, conforme a las regulaciones pertinentes, solo el 20% como máximo de los activos del FNSS pueden invertirse en el extranjero, aunque hasta ahora el total de inversiones en el extranjero representa menos del 10% de los activos. Tal como se muestra en el Cuadro 15, cada vez hay una mayor cantidad de activos del FNSS que se gestionan a través de gestores de activos externos, mientras que en 2015 por primera vez los activos gestionados externamente superaron a aquellos cuya gestión se realiza internamente: un 46% lo invirtió el equipo interno y un 54% lo invirtieron gestores externos.

En el Cuadro 16 se presentan los datos de asignación de activos del FNSS durante los seis últimos años. Se muestra que la tendencia general es una menor asignación a depósitos bancarios y una mayor asignación a activos a corto plazo. Por ejemplo, la inversión en depósitos bancarios ha caído continuamente, del 9,8% en 2009 al 1,6% en 2015, lo que podría explicarse por las rentabilidades bastante bajas que ofrecen los depósitos bancarios. Los activos a corto plazo hacen referencia a las inversiones en bonos, renta variable, etc., con el objetivo de obtener rentabilidad a corto plazo, normalmente en menos de un año. El aumento de la asignación a esta clase de activos refleja el patrón de una inversión más activa por parte del FNSS, sobre todo a través de los gestores de activos externos. Por otra parte, la asignación a inversiones que se mantienen hasta su vencimiento sigue siendo elevada, un 35-40% del total de la cartera en los seis años, lo que está en línea con el carácter del FNSS como inversor a largo plazo que, consecuentemente, presta más atención a los fundamentos.

3.4. Dificultades que impiden futuros avances del mercado de pensiones chinoEn términos generales, las dificultades que impiden futuros avances del mercado de pensiones de China presentan dos formas principales, una está relacionada con el nivel macro y la otra con el nivel micro. El fundamento que subyace


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a esta demarcación es que la reformas regulatorias macro en China tardan tiempo; por tanto, para los operadores de pensiones la cuestión más relevante es cómo ajustar el comportamiento de su negocio a nivel micro en vista del marco regulatorio actual y la incertidumbre de las reformas futuras.

La primera dificultad está relacionada con el marco regulatorio. Como hemos mencionado en las secciones anteriores, las regulaciones actuales sobre las pensiones en China no facilitan un crecimiento saludable y sostenible del mercado de pensiones chino, por lo que las reformas son necesarias. Por ejemplo, entre otras, está la regulación sobre la inversión conservadora que concierne a las pensiones públicas, de modo que la relajación regulatoria es necesaria en aras de obtener mejores rentabilidades a largo plazo. Se observa que la reciente reforma de las regulaciones sobre la inversión en los pilares 1a y 1b va en la buena dirección. Sin embargo, la reforma no está aún implementada en la realidad, por tanto, queda por ver cuáles son sus efectos exactos. Además, a pesar de que se han hecho varios intentos de promover las pensiones privadas en China, hasta ahora, los jubilados todavía dependen de las pensiones públicas, lo que ejerce presiones importantes en los presupuestos del gobierno. Por tanto, son necesarias nuevas medidas para promover el desarrollo de la AE y las pensiones ocupacionales recientemente introducidas, por ejemplo, a través de políticas fiscales más favorables.

La segunda dificultad no está relacionada directamente con el marco regulatorio, sino con problemas del propio negocio. En China, el mercado de pensiones a nivel micro adolece de varias debilidades:

a. Homogeneidad de los productos de pensiones individuales: en la actualidad, las compañías de seguros y fiduciarias de China elaboran y venden cientos de tipos de productos de pensiones individuales en el mercado. Sin embargo, la mayoría de ellos son similares, por ejemplo, en cuanto a prestaciones y vencimientos; y, rara vez hay en el mercado productos de firma y de gran éxito. Por consiguiente, las “pensiones” han sido muy utilizadas por las instituciones financieras como una herramienta de marketing, lo que a largo plazo podría poner en peligro la confianza de los clientes en productos relacionados con las pensiones.

b. Falta de verdaderos productos de pensiones de ahorro a largo plazo: en China las pensiones con el nombre de “pensiones” son o bien productos de seguros de vida de los participantes o bien productos fiduciarios de gestión de patrimonio de tipo inversión con vencimiento inferior a un año. Los verdaderos productos de pensiones con el objetivo final de cubrir a largo plazo las necesidades después

de la jubilación faltan en el mercado. Por un lado, esto se debe a la falta de ventajas fiscales que habitualmente se observan en países más avanzados. Por otro lado, refleja el menor desarrollo de los mercados de pensiones en China, así como la incapacidad de los operadores de pensiones chinos para adoptar métodos innovadores que cubran las necesidades del mercado.

c. Excesiva dependencia de los bancaseguros: los bancaseguros desempeñan un papel crucial en China, pues representan el 30% de las ventas de productos de pensiones en el mercado, mientras que en algunas compañías de seguros ascenderían hasta el 90% de sus ventas. Por tanto, para diversificar los riesgos, es posible que los creadores de productos de pensiones tengan que desarrollar otros canales de venta, por ejemplo, a través de Internet o del móvil.

4. Conclusiones

China está envejeciendo rápidamente. Si continúa la tendencia demográfica actual, se prevé que en 2050 las personas mayores de 65 años representarán el 24% del total de la población china. En este contexto, el sistema de pensiones existente en China no está preparado para responder a las presiones y retos que se avecinan. Por consiguiente, el gobierno chino ha acelerado sus iniciativas de reformas en los últimos años. Un evento fundamental fue la aprobación en 2011 de la primera Ley de Seguros Sociales de China, que supone un sólido fundamento legal hacia un sistema de pensiones más consolidado. Por otra parte, la unificación del anterior Nuevo Plan de Pensiones Cooperativo Rural y el Plan de Pensiones para Residentes Urbanos en el Plan de Pensiones para Residentes de Zonas Urbanas y Rurales, efectuada en 2014, también es un paso importante que conduce a una cobertura sin fisuras del sistema de pensiones de China. Además, se prevé que la nueva regulación sobre la inversión de los activos de las pensiones públicas, de 2015, mejorará la rentabilidad de los activos en China, aunque todavía falta por ver cuáles son las repercusiones exactas.

Pese a todos los logros descritos anteriormente, el sistema de pensiones actual todavía adolece de una serie de debilidades, como el desarrollo desequilibrado de los tres pilares y la insostenibilidad del sistema de pensiones públicas. Si no se llevan a cabo más reformas, seguramente los problemas seguirían deteriorándose. En este contexto, nuestras propuestas incluyen, entre otras medidas, la integración de todos los planes, tanto a nivel vertical como a nivel horizontal y la mejora de las pensiones privadas.

Además, la reforma continua de las pensiones en China no solo ayuda a fortalecer el propio sistema, sino que también da como resultado un mercado de


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pensiones de mayor tamaño, lo que posiblemente tenga repercusiones positivas para el crecimiento económico y el desarrollo financiero del país. Las últimas estadísticas muestran claramente la tendencia del rápido aumento de los activos de pensiones y la expansión del mercado en los últimos años. Sin embargo, en comparación con los países más avanzados, el mercado de pensiones privadas de China tiene un enorme potencial de crecimiento, como se pone de relieve en los notables diferenciales de la ratio de activos de pensiones sobre PIB entre China y los países de la OCDE.

El mercado de pensiones de China presenta dificultades tanto a nivel macro como a nivel micro. Las dificultades a nivel macro se refieren principalmente a las limitaciones regulatorias, que, no obstante, están experimentando mejoras paulatinamente tras las reformas en curso. Las dificultades a nivel micro incluyen, entre otras cosas, la falta de visión estratégica de los operadores de pensiones chinos, que en la actualidad están más centrados en el marketing que en el diseño de productos, lo que provoca homogeneidad en los productos de pensiones existentes en China.

Con todo, China se enfrenta a importantes presiones para hacer reformas debido a la transformación demográfica prevista en este siglo. También se observan efectos positivos como resultado de las diversas reformas efectuadas en las pensiones en los últimos años. No obstante, dado el tamaño de la población china y el gran alcance de las repercusiones que dicho tamaño tiene, el gobierno chino debe continuar reformando muchos aspectos del sistema. Cuanto antes se tomen medidas, más fácil será resolver los retos relacionados con las pensiones de manera ordenada.

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Cuadro 1: Envejecimiento de la población en China (1950-2050)

Mayores a 65 años Mayores a 80 años 80+/65+Thousand % of total pop. Thousand % of total pop.

1950 24,354 4.5 1,528 0.3 6.31955 24,599 4.1 1,476 0.2 6.01960 25,812 4.0 1,591 0.2 6.21965 25,748 3.6 1,762 0.2 6.81970 32,161 3.9 2,319 0.3 7.21975 41,147 4.5 4,039 0.4 9.81980 49,947 5.1 5,710 0.6 11.41985 59,291 5.6 7,838 0.7 13.21990 67,320 5.8 9,669 0.8 14.41995 76,761 6.2 11,429 0.9 14.92000 87,965 6.9 13,484 1.1 15.32005 101,132 7.7 16,262 1.2 16.12010 113,545 8.4 19,980 1.5 17.62015 132,457 9.5 23,168 1.7 17.52020 167,692 11.7 26,218 1.8 15.62025 195,605 13.5 29,343 2.0 15.02030 235,084 16.2 37,001 2.5 15.72035 281,937 19.5 51,490 3.6 18.32040 316,726 22.1 59,327 4.1 18.72045 321,957 22.8 73,074 5.2 22.72050 331,314 23.9 90,425 6.5 27.3

Fuente: World Population Prospects 2012.


544 545

Cuadro 2: Indicadores demográficos de la población de China (1950-2050)

Fertilidad-to-taly

Esperanza de vida al nacer según género Tasa de mortalidad infantile según género

Ambos sexos

Hombre Mujer Ambos sexos

Hombre Mujer

1950-1955 6.11 44.6 44.6 44.6 121.7 114.9 128.81955-1960 5.48 45.0 44.5 45.6 117.9 113.1 123.11960-1965 6.11 44.0 42.0 46.4 121.2 125.5 116.51965-1970 5.94 59.4 59.2 59.5 63.2 59.8 66.71970-1975 4.77 64.6 63.0 66.1 47.0 52.3 41.21975-1980 3.01 66.3 64.8 67.8 42.0 44.7 39.01980-1985 2.69 67.7 66.2 69.3 37.6 38.1 37.01985-1990 2.87 68.9 67.4 70.5 33.8 32.5 35.11990-1995 2.05 70.0 68.4 71.6 30.4 27.8 33.31995-2000 1.56 70.9 69.3 72.6 27.3 23.7 31.52000-2005 1.55 73.4 72.2 74.7 21.3 19.4 23.62005-2010 1.63 74.4 73.2 75.8 18.4 16.8 20.22010-2015 1.66 75.2 74.0 76.6 13.0 12.6 13.42015-2020 1.69 76.0 74.8 77.4 11.3 11.0 11.72020-2025 1.72 76.7 75.5 78.1 9.9 9.6 10.12025-2030 1.74 77.4 76.2 78.8 8.6 8.4 8.82030-2035 1.76 78.1 76.8 79.4 7.5 7.4 7.62035-2040 1.78 78.7 77.5 80.0 6.5 6.4 6.62040-2045 1.80 79.3 78.1 80.7 5.6 5.6 5.62045-2050 1.81 79.9 78.7 81.3 4.8 4.8 4.8

Fuente: World Population Prospects 2012.

Cuadro 3: Estructura del sistema con la reforma de pensiones de 1997 (esquema de pensiones para los trabajadores urbanos) en China

Pilar Tasa de contribución % Tasa de reemplazo % Esquema de reparto (PAYG) o Financiado

ObligatorioVoluntario

1ª Empresa:17 20PAYG ObligatorioIndividual:0

1b Empresa :8 38Financiado ObligatorioIndividual:3

2 Empresa: n.d.. N.A.Financiado VoluntarioIndividual: n.d..

3 Individual: n.d.. N.A. Financiado Voluntario

Fuente: Compilación del autor. PAYG, se refiere al acrónimo del inglés ‘pay-as-you-go’, referido al sistema de reparto.

Cuadro 4: Estructura previa del nuevo esquema de pensiones cooperativos rural

Pilar Modelo Contribución Beneficio Política de alivio tributario

Regulador principal

Pilar 1a Esquema de reparto social

Presupuesto de los gobiernos

locales y estatales

Min. RMB 55 por mes

Sí MDRHSS

Pilar 1b Cuentas indivi-duales

Individual; localgovernmentand village

10% de ingresos locales promedio

Sí MDRHSS

Fuente: Compilación del autor

Cuadro 5: Última estructura de los sistemas de pensiones urbano, de los servidores públicos y USP en 2016

Pilar Forma Caracterís-tica

Obligatorio o Voluntario Contribución Beneficio Deducible de

impuestosPrincipal regulador

Pilar 1a Ahorro conjunto PAYG Obligatorio 20% del

empleador59%

Sís MDRHSS

Pilar 1b Cuenta individual

Contribución Definida Obligatorio 8% del

empleado Sí MDRHSS

Pilar 2 Cuenta individual

Contribución Definida Voluntario

9% a 12% (a) por el

empleador & empleado

n.d. Sí MDRHSS

Pilar 3

Cuenta individual;

contrato de segu

n.d. Voluntario Varios n.d No CRSC

Fuente: Compilación del autor. Nota: (a) 9% corresponde al sistema de pensiones de los trabjadores urbano, mientras el 12% está referido al esquema rural-urbano


546 547

Cuadro 6: Última estructura del esquema de pensiones urbano-rural en 2016

Pilar Forma Caracterís-tica

Obligatorio o Voluntario Contribución Beneficio Deducible de

impuestosPrincipal regulador

Pilar 1a Ahorro conjunto

No finan-ciado Voluntario Gobierno

central

Pensión plana (min.

55 yuan mensual)

Sí MDRHSS

Pilar 1b Cuenta Individual

Contribución definida Voluntario

Gobierno local; admi-nistración de la villa; individual

Pensión variable adicional

Sí MDRHSS

Fuente: Compilación del autor.

Cuadro 7: Estimado de los pasivos de pensiones en China, de acuerdo a diferentes fuentes

Brecha de Pensión

en billones de RMB o %

Año de publicación

Período de estimación

Año en el que los activos

acumulados se agotan

Sistema aplicable Fuente

18.3 Jun. 2012 2013-2083 n.d. Sistema básico de trabajador urbano Bank of China

37 Dic. 2012 2013-2050 2022Sistema básico de trabajador urbano;

servidores públicos& PSU Deutsche Bank

2.2 Dic. 2012 2011 n.a. Pillar 1B of basic urban worker system CASS CISS12% of GDP Nov. 2013 2010-2100 2048 Basic urban worker system Beijing University

802 Dic. 2013 2013-2050 2029

Basic urban worker system; civil service & USP; sistema nacional

básico de residents CASS

Fuente: Zheng (2014)

Cuadro 8: Rendimiento de los fondos de pensiones (en %) vs inflación

Pilares 1a & 1b AE FNSS Fondo de Seguro Inflation rate2007 4.14 41 43.19 12.17 4.82008 2.25 -1.83 -6.79 1.91 5.92009 2.25 7.78 16.12 6.41 -0.72010 2.75 3.41 4.23 4.84 3.32011 3.5 -0.78 0.84 3.57 5.42012 3.25 5.68 7.1 3.39 2.62013 3 3.67 6.2 5.04 2.62014 2.75 9.3 11.69 6.3 22015 2.5 9.88 15.19 7.56 1.4

Average 2.9 8.7 10.9 5.7 3.0

Fuente: MDRHSS, CRSC y National Bureau of Statistics of China (NBS)

Cuadro 9: Tamaño del mercado de pensiones en China por tipo de fondo de pensiones en miles de millones de RMB y en % (2015)

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 %of total

% of GDP

Pilar 1a 298 404 549 739 993 1,253 1,537 1,950 2,394 2,827 3,180 3,535 46.8 5.2Pilar 1b 15 27 49 79 110 157 204 270 340 415 500 500 6.6 0.7Pilar 2:EA

49 68 91 152 191 253 281 357 482 604 769 953 12.6 1.4

Pilar 2:non-EAPilar 3:

100 120 150 180 200 2.6 0.3

Resi-dentpen-sions

42 123 230 301 385 459 6.1 0.7

NSSF 171 212 283 440 562 770 857 869 1,000 1,242 1,536 1,914 25.3 2.8Total 533 711 971 1,409 1,857 2,432 2,920 3,669 4,566 5,538 6,549 7,560 100.0 11.2

Fuente: MDRHSS. CRSC, National Social Security Fund-NSSF, y estimados del autor.


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Cuadro 10: Síntesis del mercado AE por fideicomisario

Fideicomisario Activos Bajo Gestión (RMB mil) %China Life Pension 171,560 29.9%Ping An Pension 127,230 22.2%

ICBC 80,730 14.1%CCB 56,120 9.8%

Changjiang Pension 52,360 9.1%Taiping Pension 45,540 7.9%Taikang Pension 20,300 3.5%

CMB 11,100 1.9%Huabao Trust 8,260 1.4%

Citic Trust 300 0.1%Total 573,500 100.0%

Fuente: Statistical Digest of the EA Market (2015), MDRHSS

Cuadro 11: Síntesis del mercado AE según el administrador

Administrador Número de cuentas %ICBC 33,132 43.9%

China Life Pension 7,377 9.8%CCB 6,938 9.2%BOC 6,008 8.0%

Changjiang Pension 5,644 7.5%CMB 5,338 7.1%

BoCom 5,107 6.8%CEB 3,027 4.0%

Ping An Pension 781 1.0%SPDB 689 0.9%

Huabao Trust 368 0.5%Taikang Pension 359 0.5%

CNCB 321 0.4%CMSB 254 0.3%ABC 85 0.1%

New China Life 26 0.0%Taiping Pension 0 0.0%

Total 75,454 100.0%

Fuente: Statistical Digest of the EA Market (2015), MOHRSS

Cuadro 12: Síntesis del mercado de AE según custodio

Custodio Activos Bajo Gestión (RMB mil) %ICBC 374,990 39.4%CCB 141,160 14.8%BOC 122,670 12.9%CMB 74,530 7.8%

BoCom 56,570 5.9%ABC 49,060 5.2%

SPDB 39,580 4.2%CEB 38,070 4.0%

CNCB 39,300 4.1%CMSB 16,110 1.7%Total 952,040 100.0%


Cuadro 13: Síntesis del mercado de AE según gestor de activo

Inversionista Gestión deActivos (RMB mil) %Ping An Pension 132,580 14.3%

Taikang Asset Mgmt 112,790 12.2%China Life Pension 110,530 11.9%

Huaxia Fund 72,410 7.8%Taiping Pension 51,790 5.6%

Changjiang Pension 51,410 5.6%Harvest Fund 49,790 5.4%

ICBC Credit Suisse Fund 48,040 5.2%CICC 42,100 4.5%

Citic Securities 40,660 4.4%E Fund 40,600 4.4%

HFT Fund 34,990 3.8%Boshi Fund 33,980 3.7%

China Southern Fund 33,310 3.6%Fullgoal Fund 25,070 2.7%

PICC Asset Mgmt 11,040 1.2%China Merchants Fund 10,850 1.2%

Huatai Asset Mgmt 8,930 1.0%Guotai Fund 8,100 0.9%Yinhua Fund 7,060 0.8%

Total 926,030 100.0%



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Cuadro 15: Indicadores claves del FSSN

Activos totales en Miles de Millo-

nes de RMB

Transferencias Fiscales (flujo) en Miles de Millones

de RMB

Gestión Propiavs tercerizada Retornos en % Tasa de inflación

en %

2001 81 60 100:0 1.73 0.72002 124 42 100:0 2.59 -0.82003 133 5 76:24 3.56 1.22004 171 28 64:36 2.61 3.92005 212 23 66:34 4.16 1.82006 283 57 63:37 29.01 1.52007 440 31 53:47 43.19 4.82008 562 33 54:46 -6.79 5.92009 777 83 53:47 16.12 -0.72010 857 63 58:42 4.23 3.32011 869 48 58:42 0.84 5.42012 1,000 53 59:41 7.1 2.62013 1,242 55 54:46 6.2 2.62014 1,536 55 50:50 11.69 22015 1,914 71 46:53 15.19 1.4

Fuente: FNSS Reportes Anuales.

Cuadro 14: Comisión de gestión AE según regulación, auto-disciplina y mercado

Max. Según regulación Min. de acuerdo a la auto-disciplina de la

industria

Mercado

Plan Unico Plan ColectivoFideicomisario 0.2% of del valor neto 0.1% del valor neto 0.1% del valor neto 0.5% del valor neto

Administrador de cuentas

RMB 5 /cuenta/ mes RMB 1 / cuenta/ mes RMB 0.5 / cuenta/ mes RMB 2.5 / cuenta/ mes

Custodios 0.2% del valor neto 0.07% del valor neto 0.01% del valor neto 0.05% del valor netoInversiones 1.2% del valor neto 0.6% para las inversio-

nes de alto riesgo0.3% para las inversio-

nes de bajo riesgo

0.2% a 0.4% más un bono de desempeño

0.6% más bono de desempeño

Fuente: MDRHSS compilación del autor.

Cuadro 16: Portafolio de activos del FNSS

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015Depósito bancario 9.8 2.0 1.8 2.6 1.1 0.9 1.6Activo de corto plazo 23.9 24.5 26.4 28.2 31.7 33.4 38.9Activos de mediano plazo 22.0 27.8 21.4 18.8 14.4 15.7 12.5Inversión mantenida hasta su vencimiento

35.1 36.6 39.0 39.1 40.4 37.2 36.7

Inversión de capital a largo plazo

6.0 5.1 7.9 9.4 9.3 8.8 7.4

Otros 3.2 4.0 3.5 2.0 3.2 4.0 3.0

Fuente: FNSS Reportes Anuales


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CAPÍTULO XVII


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Lecciones y desafíos del sistema de pensiones en Chile

Olga Fuentes

1. Introducción

El sistema de pensiones chileno, es un sistema de Capitalización Individual creado hace 35 años, administrado por entidades privadas llamadas Administradoras de Fondos de Pensión (AFP) y cuya base es su componente obligatorio, donde la ley define un aporte del 10% del salario imponible para ahorro, que se acumula en la Cuenta de Capitalización Individual de Cotizaciones Obligatorias y que servirán para cubrir los requerimientos de consumo en la fase pasiva.

Además del pilar contributivo obligatorio, el sistema de pensiones considera dos pilares básicos adicionales: un pilar de prevención de pobreza y un pilar de ahorro voluntario. A través de este conjunto de componentes, se busca por un lado garantizar que las personas puedan llevar un estándar de vida similar entre la etapa laboral activa y el período de jubilación y, por otro, se busca eliminar la incidencia de pobreza en la tercera edad.

En su larga historia, el sistema de pensiones chileno ha experimentado importantes modificaciones que han buscado su perfeccionamiento, ampliando las posibilidades de inversión de los ahorros de los afiliados, entregando mayor información para la toma de decisiones y aumentando la certidumbre de los ingresos en la vejez.

Desde su creación y hasta inicios de la década del 2000, las principales modificaciones al sistema de pensiones fueron respecto a las alternativas de inversión de los recursos de los fondos de pensiones, debido a que, conforme crecía la magnitud de los fondos acumulados, aumentaba la necesidad de buscar nuevas alternativas de inversión que garantizaran una adecuada diversificación de dicha inversiones.


556 557

La primera modificación sustancial que sufre el sistema, es la creación del sistema de Multifondos en el año 2002, que amplía de manera importante la posibilidad de decisión del afiliado entregando a éste la posibilidad de mantener una cartera de inversiones acorde a sus preferencias, perfil de riesgo y horizonte de inversión. Posteriormente, se modifica el proceso de toma de decisiones sobre modalidad de pensión, creando el sistema SCOMP que permite a los afiliados contar con información completa e imparcial sobre las alternativas reales de retiro, minimizando la incidencia de malas prácticas, eliminando asimetrías de información entre participantes y proveedores y poniendo a disposición del futuro pensionado información y precios de todos los productos de pensión disponibles en el mercado.

Luego de estas iniciativas significativas pero aisladas, la reforma más importante que ha sufrido el sistema fue la Reforma del año 2008, que realizó cambios estructurales en sus 3 pilares, aumentando la coherencia e integración de ellos e impulsando una serie de medidas tendientes a mejorar la calidad de vida de las personas al momento del retiro del mercado laboral.

Cada componente individual de esta reforma y ellos en su conjunto han tenido resultados positivos, cumpliendo los propósitos para los que fueron diseñados y mejorando la capacidad del sistema de cumplir su objetivo final. No obstante, aún subsisten una serie de desafíos pendientes que se encuentran en etapa de análisis y que se espera sean abordados en próximas reformas al sistema.

2. Principales reformas anteriores al año 2008

2.1. Creación del sistema de Multifondos

La rentabilidad de largo plazo de los recursos acumulados, es una variable crucial para el sistema de pensiones en Chile, pues determina en gran medida la pensión final a recibir.

Desde la creación del sistema, las inversiones se han diversificado considerablemente. En el año 1981 las AFPs podían invertir exclusivamente en renta fija nacional, a partir del año 1985, se autorizó la inversión en renta variable nacional y luego en 1990, se autorizaron las inversiones en fondos de inversión y renta fija extranjera. Recién en el año 1994 fue posible invertir en renta variable extranjera. A partir de ahí, la inversión en el exterior y los límites asociados a ella han aumentado sostenidamente.

La gradualidad de dichas modificaciones se realizó tomando en cuenta el grado de desarrollo del mercado de capitales doméstico y el crecimiento significativo

que fueron experimentando los fondos de pensiones en relación a la oferta doméstica de activos financieros.

Con este mayor universo disponible para la inversión de los fondos de pensiones, la mayor reforma ocurre el año 2002 cuando se crea el esquema de multi-fondos. En particular, se crean cinco tipos de Fondo, diferenciados por la proporción de renta variable en que invierten (Gráfico 1).

Gráfico 1: Renta variable por Tipo de Fondo

El principal objetivo de este esquema es incrementar el valor esperado de las pensiones, pues permite a los afiliados ajustar la cartera de inversión y el riesgo asociado a su horizonte de inversión, aumentando la eficiencia con la que el sistema de pensiones logra su objetivo fundamental de entregar a sus afiliados una pensión. Adicionalmente, permite a los afiliados optar por una cartera más acorde con sus preferencias y necesidades, en cuanto a tolerancia al riesgo y rentabilidad esperada, generando un aumento de su bienestar.

La elección de fondos de pensiones es libre (Cuadro 1), con la excepción de pensionados y afiliados cercanos a la edad de retiro que no pueden optar por los fondos más riesgosos. Esto busca evitar que los afiliados con un horizonte de inversión acotado tomen altos riesgos que puedan afectar negativamente y en forma irreversible el nivel de sus pensiones, aumentando los compromisos por garantías estatales de pensión mínima o pensiones solidarias.


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Por otra parte, los afiliados que al incorporarse al sistema de pensiones no seleccionan un tipo de fondo, son asignados a la estrategia de inversión por defecto, que consiste en el tránsito de fondos más riesgosos a menos riesgosos conforme el afiliado avanza en su ciclo de vida. Actualmente un 56.5% de los afiliados se encuentra en la asignación por defecto.

Cuadro 1: Estrategia de inversión por defecto

El desempeño de los multi-fondos desde su creación ha sido satisfactorio, los Fondos A, B, C, D y E muestran desde su inicio hasta mayo de 2016 rentabilidades reales promedio anual de 6.4%, 5.4%, 5.1%, 4.7% y 4% respectivamente y se ha incrementado la proporción de afiliados que toma decisiones activas respecto a en qué fondo invertir. Sin embargo, aún persiste la preocupación sobre la toma de riesgos excesivos en edades claves, cercanas al retiro.

2.2 Creación del Sistema de Consultas y Ofertas de Montos de Pensión (SCOMP)

Una de las decisiones más importante que deben tomar los afiliados al sistema de pensiones chileno al llegar al retiro, ya sea por alcanzar la edad legal o por cumplir los requisitos de pensión anticipada, es la modalidad de pensión y una vez escogida, cuál será la AFP o compañía de seguros que proveerá la pensión.

Antes del año 2004, los intermediarios existentes en el sistema, tenían un rol significativo en la modalidad de pensión escogida y en la selección de la compañía de seguros a cargo del pago de las pensiones. Los intermediarios tendían a incentivar la contratación de rentas vitalicias, pues sólo por esas

HombreMujer

Hasta 35Hasta 35

Entre 36 y 55Entre 36 y 50

Más de 55Más de 50

Al retiroAl retiro

Fondo A 0 0 x xFondo B Default 0 0 xFondo C 0 Default 0 0Fondo D 0 0 Default DefaultFondo E 0 0 0 0

xDefault

0

No permitido

Estrategia por Defecto

Permitido

Fuente: Superintendencia de Pensiones

operaciones recibían comisión, existiendo problemas de incentivos y conflictos de interés en la asesoría previsional lo que incidía en malas prácticas en desmedro de la pensión. Por otra parte, se observaba una baja competencia entre las modalidades básicas de pensión1. Las AFP no hacían mayores esfuerzos de venta mientras que muchas compañías de seguros destinaban importantes montos a la comercialización de sus productos de retiro.

A raíz de lo anterior, en el año 2004 la Ley 19.934 crea un sistema electrónico que permite a través del uso de una tecnología de información, conectar a los futuros pensionados con las entidades oferentes de productos de pensión, de modo de facilitar una decisión informada y transparente.

Así nace SCOMP, cuya utilización es de carácter obligatorio, con el propósito de entregar información completa y comparable respecto de las ofertas de renta vitalicia y los montos de pensión en retiro programado, mediante una plataforma tecnológica que conecta a todos los actores relevantes (pensionables, AFPs, Compañías de Seguros de Vida y Asesores Previsionales).

Esta herramienta permite a todos los potenciales pensionados acceder a ofertas de todas las compañías interesadas, disminuyendo la discriminación por parte de los intermediarios al reducir las asimetrías de información entre pensionado e intermediario. Esto ha significado una mejora en la transparencia y confiabilidad del proceso de selección de ofertas para el retiro.

Adicionalmente, este sistema ha permitido a las AFP y Compañías de Seguros de Vida gestionar de una manera más fácil y oportuna las solicitudes de ofertas de retiros programados y de rentas vitalicias y sus trámites relacionados, mejorando los estándares en la calidad de los servicios a los solicitantes de pensión.

Luego de la introducción de SCOMP y para resolver el problema de incentivos con intermediarios que aún tendían a privilegiar la contratación de rentas vitalicias por parte de los afiliados, la Reforma del 2008 introduce la figura del Asesor Previsional, que corresponde a asesores independientes y calificados, cuyas características serán analizadas más adelante. Esto último fortaleció el rol de SCOMP como un mecanismo transparente para la toma de decisiones informada por parte de los afiliados.

1 Éstas corresponden a la modalidad de Retiro Programado (RP) y Renta Vitalicia (RV). En un RP el afiliado mantiene la propiedad de sus fondos, asumiendo el riesgo de mercado y longevidad y pudiendo dejar herencia, mientras que en una RV se contrata un pago mensual fijo (en términos reales) de por vida, transfiriendo la propiedad de los fondos a la compañía de seguros.


560 561

3. Reforma Previsional de 2008

La reforma previsional del año 2008 (Ley 20.255) es la reforma más significativa que ha vivido el sistema de pensiones chileno desde su implementación. Es una reforma integral, que abordó las problemáticas planteadas en todos los pilares que componen el sistema, aumentando la integración y coherencia entre ellos, abarcando por tanto una amplia variedad de temas.

3.1. Diagnóstico inicial de la Reforma del 2008

Uno de los aspectos centrales que motivan parte importante de las medidas contenidas en la reforma previsional de 2008 es la limitada capacidad que tenía el sistema de cumplir con sus objetivos básicos de cobertura y suficiencia, consistentes en ofrecer a los individuos un estándar de vida similar entre la etapa activa y pasiva y prevenir la existencia de pobreza en la tercera edad.

En particular, pese a que la cobertura ocupacional (fracción de trabajadores ocupados que realiza aportes al sistema) es relativamente alta en Chile (en torno al 70%), se observó que gran parte de los individuos presentaba una baja densidad de aportes al sistema de ahorro obligatorio, implicando niveles de ahorro insuficiente para la vejez2.

Por otra parte, el pilar de prevención de pobreza ofrecía cobertura limitada a los individuos al margen del mercado laboral formal o con escasa participación en el mismo.

Previo a la reforma de 2008, el pilar de prevención de pobreza estaba basado en dos componentes: un programa de pensiones asistenciales (PASIS) de naturaleza no contributiva, sujetas a un requisito de pobreza; y el programa de garantías estatales de pensiones mínimas garantizadas por el Estado (PMGE) para aquellos individuos que hubiesen realizado aportes durante al menos 20 años pero no tuviesen capacidad para financiar una pensión mínima. El valor de la PMGE para los menores de 70 años era de alrededor de 60% del salario mínimo. Mientras que el valor mensual de la PASIS era 50% el de la PMGE, inferior a la línea de pobreza.

2 La densidad de cotizaciones promedio de los últimos 12 meses a mayo 2016 para los afiliados al sistema, alcanzó un 57.5% para hombres y un 46.4% para mujeres, observándose además gran heterogeneidad por tramo etario y nivel de ingreso.

Adicionalmente, la PMGE y la PASIS estaban débilmente integradas entre sí: tenían distintas condiciones de edad para postular, eran incompatibles entre sí y existía una importante discontinuidad en el monto de los beneficios. Asimismo, el requisito de tener 240 cotizaciones para acceder a la PMGE Vejez significaba que sólo trabajadores con participación estable accedieran al beneficio a pesar de que probablemente individuos con tal participación pudieran autofinanciar una pensión mayor a la mínima.

Por último, la estructura de requisitos generaba desincentivos a cotizar una vez alcanzado los 20 años de cotizaciones, pues individuos de bajos salarios no obtendrían mayor pensión aunque cotizaran varios años más.

Existían también importantes asimetrías de género, originadas en gran medida por diferencias en la participación e inserción en el mercado laboral. El nivel de las pensiones contributivas difiere en forma importante entre hombres y mujeres, producto de las diferencias propias del mercado laboral y de elementos particulares del sistema chileno de pensiones. Así, la brecha tiende a amplificarse en la etapa pasiva debido a las lagunas tempranas (en época de crianza) donde las cotizaciones tienen mayor impacto en la pensión final, la menor edad de jubilación para mujeres y sus mayores expectativas de vida.

En otro frente, un tema que ha preocupado desde los inicios, es la baja intensidad de la competencia en el sistema de pensiones chileno. Su importancia proviene de que la competencia se entiende como un elemento de disciplina de mercado, gracias al cual se podrían obtener niveles adecuados de rentabilidad, costo y calidad de servicio.

El bajo grado de competencia observado puede entenderse como la consecuencia de una baja desafiabilidad, producto de barreras a la entrada y de la escasa sensibilidad de la demanda al precio del servicio. Esto último respondería al escaso nivel de conocimiento financiero y previsional de los afiliados3, así como a aspectos propios del servicio y la industria que lo provee, como por ejemplo el carácter obligatorio del producto, que disminuye el interés en él; los beneficios que son pagados en un plazo relativamente largo, lo que reduce la preocupación por el tema en el corto plazo; la complejidad de las decisiones o inconsistencia temporal, que lleva a la postergación de las decisiones; o la errónea creencia de que las diferencias en rentabilidad y costos son muy pequeñas como para justificar el esfuerzo de cambiarse o incluso de informarse acerca de las distintas opciones.

3 Respaldado por Marinovic y Váldes (2010), Berstein y Ruiz (2004), Berstein y Cabrita (2007), entre otros.


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3.2. Medidas de prevención de la pobreza: Pilar Solidario

Uno de los principales objetivos de la reforma previsional era aumentar el nivel de seguridad y suficiencia de los ingresos durante la vejez. Para cumplir este objetivo, se crea el Sistema de Pensiones Solidarias, que cubre a quienes, por diversas razones, no ahorraron o no ahorraron lo suficiente durante la vida activa para financiar una pensión de un valor mínimo.

Gracias a su diseño, el Pilar Solidario introducido por la reforma permite otorgar un elevado nivel de protección, al conceder beneficios no contributivos a aquellos sectores de la población menos cubiertos por el pilar contributivo, estableciendo en la práctica un piso para las pensiones. Para evitar incurrir en el elevado costo de ofrecer dicha protección mediante un esquema de pensiones universales, los beneficios son focalizados en el 60% más pobre de la población y para mitigar el potencial efecto de desincentivo propio de los esquemas de focalización, el monto del beneficio se ajusta gradualmente de manera tal que la pensión final aumenta en forma monótona con los ahorros de cada persona.

a. Pensión Básica Solidara (PBS) y Aporte Previsional Solidario (APS)

Individuos que no ahorraron en el sistema previsional para autofinanciar una pensión, tienen derecho a una Pensión Básica Solidaria (PBS) una vez que cuenten con 65 años de edad, siempre que pertenezcan al 60% más pobre de la población y cumplan con los requisitos de residencia4. El valor de la PBS es actualmente de $89.764 (130 USD aprox.).

El Aporte Previsional Solidario (APS) por su parte, se entrega como un complemento a la pensión autofinanciada para aquellos que sí tienen ahorros previsionales pero que son insuficientes según los parámetros definidos en la reforma, de acuerdo a los mismos requisitos de edad, focalización y residencia que la PBS. En particular, el APS de Vejez complementa el beneficio de quienes pueden financiar una pensión pero cuyo monto es inferior a la Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS) equivalente a $ 291.778 (423 USD aprox.).

El diseño del nuevo Pilar Solidario se resume en el Gráfico 2. Si un individuo de 65 años no tiene ahorros previsionales y cumple los requisitos, accederá a una pensión final igual a la PBS; mientras que si tiene ahorros previsionales, recibirá un APS para complementar su pensión. A mayor pensión

4 Tener 20 años de residencia desde los 20 años y al menos 4 años de residencia en los últimos 5 años, ambos hasta la solicitud del beneficio.

autofinanciada, el APS a recibir será cada vez menor pero la pensión final será mayor. El diseño del Pilar Solidario y la fórmula de cálculo del APS tuvieron como objetivo minimizar el efecto de los incentivos en la participación al sistema de pensiones y en los montos ahorrados por los afiliados.

Gráfico 2: Diseño del Pilar Solidario

b. Resultados del Pilar Solidario

A 2015, el número de beneficiarios promedio de PBS fue de 580.000 personas, de las cuales cerca del 70% corresponde a PBS Vejez y el restante 30% a PBS de Invalidez. El gasto total por este concepto en 2015 fue de $MM 630.000, lo que equivale a un 0.4% del PIB.

Los beneficiarios de APS alcanzaron en 2015 un promedio de 750.000 personas, siendo un 92% beneficiario de APS por vejez y el restante 8% de APS por invalidez. El gasto total para el año 2015 fue de $MM 514.000, equivalente a un 0.33% del PIB. Del total de pensionados por vejez un 66% recibe APS mientras que un 35% de los pensionados por invalidez recibe este beneficio.

Fuente: Elaboración propia en base a datos Superintendencia de Pensiones

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50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

PBS,

Pen

sión

Fin

al

Pensión Base (Aut

Pensión Aut Pensión Final

APS

PBS

PMAS


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El APS de vejez representa un porcentaje significativo de la pensión total de los beneficiarios. De acuerdo a los APS pagados en diciembre de 2015 para pensionados AFP de vejez, la contribución promedio a la pensión total es de un 84%. Al excluir del análisis a los afiliados con saldo igual a cero en su cuenta de capitalización individual, el promedio disminuye a 70%.

Tanto en PBS como APS, el número de beneficiarios mujeres es superior al de hombres lo que es consistente con la menor cobertura y densidad de cotización de este grupo en el sistema contributivo.

El Pilar Solidario ha cumplido un rol fundamental en la prevención de la pobreza al aumentar considerablemente las pensiones y tasas de reemplazo de quienes lo reciben. Además, al focalizarse en grupos de mayor vulnerabilidad ha reducido significativamente las brechas de género mejorando sustancialmente la equidad del sistema. Finalmente, ha disminuido fuertemente la volatilidad e incertidumbre de los ingresos en la vejez de los grupos de menores ingresos.

3.3 Medidas de equidad de género

La reforma previsional de 2008 puso especial énfasis en promover medidas que tendieran a mejorar la equidad entre hombres y mujeres en el sistema previsional. Esto debido a que las mujeres generalmente presentan largos periodos sin contribuciones (habitualmente asociado al cuidado de terceros), tienden a mantener ocupaciones de menor remuneración en relación a hombres de similar nivel educacional, se jubilan antes y tienen mayor expectativa de vida.Estos elementos combinados con un esquema previsional que no incluye redistribución por sexo en la etapa de retiro, implican diferencias significativas en la distribución de beneficios por género.

Por otra parte, el diseño de los beneficios bajo el sistema de AFP heredó elementos de asimetría por género de los esquemas previos como por ejemplo que las mujeres sólo generan beneficios de sobrevivencia en caso de que sus cónyuges sean inválidos. a. Bono por hijo

Uno de los beneficios que crea la Reforma es un bono estatal para las mujeres, por cada hijo nacido vivo o adoptado, equivalente a la contribución por el ingreso mínimo durante 18 meses. El bono se genera al momento del nacimiento del hijo y recibe una rentabilidad equivalente a la del Fondo C de las AFP hasta el

momento en que la mujer cumple 65 años. Este beneficio está sujeto al requisito de residencia pero no a condiciones de ingreso.

Cabe mencionar que más allá del beneficio financiero, esta medida es valorada por la población, como una forma de reconocimiento del valor de la actividad (no-remunerada) de dar a luz y hacerse cargo del cuidado infantil en los primeros meses de vida.

El impacto del bono en las pensiones dependerá de una serie de factores (número de hijos y momento en que se tengan, evolución futura de la rentabilidad, salario mínimo vigente, expectativa de vida de las mujeres al momento de jubilarse, etc.). Sin embargo, se espera un impacto significativo sobre las pensiones de las mujeres5, particularmente de aquellas con menor participación en el sistema de pensiones o con menores ingresos imponibles.

b. Redistribución de saldo en caso de divorcio

La ley de matrimonio civil contempla el análisis de la situación previsional de los cónyuges que terminan su vínculo, a efectos de establecer compensaciones para aquel cónyuge que se encuentre en una situación de menoscabo como producto de su mayor o total dedicación al cuidado del hogar, independientemente del régimen matrimonial.

Sin embargo, antes de la Reforma Previsional, el ahorro en una cuenta de capitalización individual era inembargable según la ley, por lo que no era posible realizar una compensación efectiva en las cuentas individuales.

La Reforma introduce el concepto legal de compensación económica previsional en caso de divorcio o anulación del vínculo matrimonial.

Bajo esta figura, un juez puede instruir, si considera necesario, la transferencia de fondos previsionales entre las cuentas individuales, como una forma de compensación económica hacia aquella parte que haya sufrido un menoscabo durante el período de matrimonio. Este menoscabo puede deberse a una distribución de roles en el hogar en el cual uno de los cónyuges privilegia el trabajo remunerado y el otro realiza labores de cuidado del hogar u otros

5 Se estima un impacto del 18% en pensión para una mujer que a julio de 2009 tiene 35 años, tuvo 2 hijos antes de esa fecha, se pensiona a los 65 años, gana el ingreso mínimo y tiene una densidad de contribuciones del 25% por 45 años.


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miembros de la familia. Dicha transferencia no podrá exceder el 50% de los recursos acumulados por el cónyuge que debe compensar durante el período en que estuvieron casados.

c. Pensión de sobrevivencia al cónyuge hombre

Una de las principales asimetrías que prevalecían en el sistema de AFP era la imposibilidad de generar pensiones de sobrevivencia a los viudos, a menos que estos fueran inválidos. Dado el creciente rol de las mujeres como perceptoras de ingresos, se consideró fundamental proteger a estas familias ante la posibilidad de perder los ingresos provenientes de su trabajo o sus pensiones.

En este sentido, la Reforma del 2008 especificaba que al momento de jubilarse, se haga una reserva para financiar posibles beneficios de sobrevivencia a los cónyuges sobrevivientes hombres. Asimismo, tanto hombres como mujeres están cubiertos por el componente de sobrevivencia del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia (SIS). En el primer caso, la inclusión de los viudos tenderá a disminuir el monto mensual de la pensión de la mujer que se jubila a cambio de la mayor cobertura ofrecida.

d. Resultados medidas en equidad de género

En cuanto a los Bonos por Hijo, desde su implementación, en julio de 2009, hasta diciembre de 2015 se han otorgado 409.100 concesiones, por un monto total de MM$415.691. En el segundo semestre 2015, se efectuaron como promedio mensual 117.017 pagos que incrementaron la pensión básica solidaria, por un total de MM$6.354, 6.815 pagos que incrementaron la pensión de sobrevivencia por una suma de MM$581 y 3.239 pagos por un monto de MM$25.248, correspondientes a traspasos a la cuenta de capitalización individual por única vez.

En el caso de la redistribución de saldo por divorcio, durante el segundo semestre de 2015, se efectuaron 341 transferencias por un monto promedio de M$5.804 para cada cónyuge. El cónyuge compensador traspasó, en promedio mensual, el 17,9% de los recursos acumulados en su cuenta de capitalización individual, mientras que el cónyuge compensado, en promedio aumentó su saldo en 55,6% respecto del saldo que tenía acumulado. Desde la implementación de la medida y hasta diciembre de 2015, se ha realizado un total de 2.681 traspasos de fondos, de los cuales MM$17.786 (96%) corresponde al cónyuge compensado mujer y MM$648 (4%) al cónyuge compensado hombre.

Por último, respecto a los cónyuges hombres percibiendo pensión de viudez, el número de beneficiarios ha crecido en forma continua desde su implementación, llegando al segundo semestre de 2015, a 5.525 pensiones promedio mensual. Sin embargo, el número de pensiones de viudez recibida por mujeres es considerablemente mayor (15 veces mayor). El monto promedio pagado al cónyuge hombre durante el segundo semestre 2015 fue de 4,62 U.F., 16% menor que el beneficio promedio del cónyuge mujer.

3.4. Medidas para aumentar la Competencia en la industria de AFP

El nivel de competencia que existe entre AFPs ha sido uno de los aspectos más analizados desde que se instauró el sistema. Dada la lógica del sistema, es la competencia entre las distintas AFP la que permitiría obtener niveles adecuados de rentabilidad, costo y calidad de servicio.

Si bien la rentabilidad lograda por los fondos de pensiones ha sido elevada, el grado de competencia, especialmente en precio, ha sido limitado. La escasa intensidad de la competencia se observa en el bajo dinamismo de entrada y salida de firmas y en la baja cantidad de traspasos entre AFP, los que en su mayoría no obedecen a decisiones activas de los afiliados ante las características de las administradoras.

Por estas razones, la Reforma contempló una serie de medidas pro competencia, siendo una de las más importantes la licitación por precio del grupo de nuevos afiliados.

a. Licitación de nuevos afiliados

El mecanismo consiste en asignar a la AFP que ofrezca el menor precio mediante un proceso de licitación a todos los nuevos afiliados que se incorporen al sistema previsional en el transcurso de dos años. La firma ganadora deberá mantener el precio de la licitación durante dos años, mientras que los afiliados deberán permanecer en la AFP ganadora por 24 meses desde su incorporación.

Sin perjuicio de lo anterior, los afiliados licitados podrán cambiar de AFP antes de cumplir el plazo de permanencia si ésta no cumple con los requisitos de rentabilidad mínima, patrimonio mínimo, es declarada en insolvencia o quiebra o se encuentra en proceso de liquidación. Además, los afiliados podrán cambiarse a una AFP que cobre una comisión más barata que la licitada durante dos meses consecutivos o a una AFP que haya obtenido una mayor rentabilidad, tal que sea suficiente para compensar el mayor costo cobrado por esa AFP.

Las administradoras que participan en la licitación deben ofrecer una


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comisión más baja que la menor comisión vigente en el mercado y si una AFP actualmente en operación se adjudica la licitación, deberá cobrar la comisión ofrecida a todos sus afiliados.

En la definición del grupo a licitar, se consideró a los trabajadores que inician su vida laboral, dado que su nulo o bajo saldo acumulado, determina que para ellos la variable precio sea la más relevante al momento de seleccionar una AFP. Este grupo tiene, además, el tamaño suficiente como para cubrir la escala mínima eficiente de operación de una nueva AFP6.

El período mínimo de permanencia se estableció para dar mayor certeza respecto de la estabilidad de la composición de la cartera adjudicada a las AFP participantes en la licitación. Sin embargo, se estimó conveniente acotar este período mínimo de permanencia ya que luego de cierto nivel de acumulación de saldo la variable costo comienza a perder importancia relativa frente a la rentabilidad.

Este mecanismo tiene como objetivo aumentar la sensibilidad precio de los afiliados, disminuir las barreras a la entrada e incentivar la competencia entre las firmas. Lo primero, puesto que el evento licitación hace más visible la problemática, lo segundo dado que la firma potencial puede efectivamente alcanzar la escala mínima eficiente sin provocar una guerra comercial basada en estrategias de venta en base a vendedores, y lo tercero, puesto que las firmas actuales contarán con una nueva forma de competir por un nicho del mercado.

b. Resultados licitación de nuevos afiliados

A la fecha se han realizado cuatro procesos de licitación (Cuadro 2) que han sido adjudicados a dos AFP distintas y que han sido exitosos en bajar las comisiones promedio del sistema. Adicionalmente, este mecanismo permitió la entrada de un nuevo actor al mercado: AFP Modelo.

Pese a que no se han constatado traspasos masivos hacia las AFP ganadoras por parte de los antiguos afiliados, la baja en comisiones ocurridas desde la puesta en marcha de las licitaciones habría impactado a más del 40% del total afiliados7. Por otra parte, la menor comisión cobrada antes de la entrada en vigencia de la reforma se ha reducido en un 65%.

7 Esto considera las bajas de comisiones realizadas por las AFP licitadas, así como también las bajas voluntarias de comisiones realizadas por otras AFP en el periodo, particularmente la realizada por AFP Habitat entre el segundo y tercer proceso de licitación.

6 Para más detalle ver Capítulo 3 del Libro “Chile 2008: Una Reforma Previsional de Segunda Generación”. Superintendencia de Pensiones. Primera edición Octubre 2009.

Cuadro 2: Resultados Procesos de Licitación

3.5. Otras medidas Relevantes

a. Herramientas adicionales de supervisión sobre el pago de cotizaciones (aumento de cobertura).

Buscando reducir las lagunas previsionales que se generan cuando el empleador adeuda las cotizaciones del afiliado, la Reforma introduce un cambio legal bajo el cual se considerará como cotización declarada y no pagada aquellas circunstancias en que empleadores dejen de realizar cotizaciones sin dar aviso de cese de la relación laboral. A su vez, las AFP estarán obligadas a agotar las gestiones que tengan por objeto aclarar la existencia de cotizaciones previsionales impagas y, en su caso, obtener el pago de aquellas.

b. APVC e incentivos tributarios para trabajadores de ingresos medios (aumento de cobertura).

La Ley 20.255 crea la figura de los planes de Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC), un esquema que provee incentivos tributarios a las firmas que provean planes de ahorro en que el empleador complementa el ahorro voluntario realizado por sus trabajadores.

Por otra parte, se modifican los incentivos tributarios de los planes de ahorro voluntario. En particular se creó un esquema en que, por sus aportes voluntarios, los trabajadores pueden acceder a un bono estatal equivalente al 15% de lo ahorrado, con tope de 6 UTM por año. Esto beneficia a los trabajadores de salarios medios, que al pagar una baja o nula tasa marginal de impuesto no tenían incentivo a ahorrar dado que la exención tributaria

AFP Licitación 1(ago. 2010- jul. 2012)

Licitación 2(ago. 2012- jul. 2014)



ene-10 Oferta ene-12 Oferta ene-14 Oferta ene-16 OfertaCapital 1.44% - 1.44% - 1.44% - 1.44% -Cuprum 1.48% 1.32% 1.48% - 1.48% - 1.48% -Habitat 1.36% 1.21% 1.36% - 1.27% - 1.27% -Planvital 2.36% 1.19% 2.36% 0.85% 2.36% 0.47% 0.47% 0.41%Provida 1.54% - 1.54% - 1.54% - 1.54% -Modelo - 1.14% 1.14% 0.77% 0.77% 0.72% 0.77% -Regional - - - 1.04% - - - -

Fuente: Elaboración propia en base a datos Superintendencia de Pensiones


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consistía en que los aportes se rebajaran de la base imponible del impuesto único de segunda categoría.

c. Separación del seguro de invalidez y sobrevivencia- SIS (competencia).

Previo a la Reforma, los contratos de las AFP con compañías de seguros para la cobertura del SIS se estructuraban con una prima provisoria y ajustes posteriores según la siniestralidad efectiva. Esto implicaba que en la práctica, las AFP asumían el riesgo de cubrir los siniestros de sus afiliados y la prima por riesgo asociada estaba “implícita” en la comisión que cobraban a sus afiliados. Adicionalmente, el SIS representaba más del 50% de los costos de cada AFP, por lo que los precios de las AFP reflejaban más la siniestralidad de sus afiliados que aspectos propios de la administración de cuentas y fondos, distorsionando la decisión de AFP de los afiliados. Además se generaban incentivos para que las AFP concentraran sus esfuerzos sólo en los trabajadores con menor siniestralidad y menor costo de los siniestros (discriminación por edad e ingreso).

El nuevo diseño del SIS separa su administración de la AFP, adjudicándose a nivel de sistema vía licitación por precio a una o más compañías de seguro. De esta forma, se paga una prima única sólo diferenciada por sexo, no se hacen ajustes por siniestralidad efectiva y las compañías adjudicatarias son las responsables de pagar las pensiones. Pese a que la prima única licitada es distinta por sexo (históricamente menor para mujeres), el cobro de SIS es igual para hombres y mujeres. Ambos pagan la mayor prima y la diferencia que se genera a favor de los afiliados de menor costo es incorporada a su cuenta de capitalización individual, sirviendo además como una manera de aumentar las pensiones de las mujeres.

d. Simplificación de la estructura de comisiones (competencia).

La estructura de precios antes de la Reforma incluía una comisión variable como porcentaje de la remuneración imponible y una comisión fija descontada del saldo. La existencia de ambas comisiones dificultaba la comparación de costo entre AFP, ya que la AFP más barata para un nivel de ingreso podía no serlo a otro nivel de ingreso.

La Reforma Previsional eliminó aquellas comisiones fijas descontadas del saldo, facilitando la comparación de precios y generando un impacto positivo en las pensiones de los trabajadores de menores ingresos. Además, se dio mayor notoriedad a la variable precio.

e. Flexibilización Régimen de Inversión de las AFP (Inversiones).

La reforma mantuvo en la ley sólo 5 límites de inversión considerados críticos para acotar el riesgo de los fondos y dar continuidad al esquema multifondos. Se mantuvieron restricciones relacionadas a: títulos estatales, renta variable, inversión extranjera e instrumentos restringidos.

Todo el resto de límites específicos quedaron plasmados en el Régimen de Inversión (RI), lo que otorga mayor flexibilidad al proceso de toma de decisiones relativas a la regulación de inversiones. Se permite además al RI establecer límites en función de la medición de riesgo de las carteras de inversión, abriendo camino para avanzar hacia una regulación de inversiones basada en el riesgo a que se encuentran expuestas las inversiones de los fondos de pensiones.

f. Creación de la Comisión de Usuarios del sistema de AFP (Información).

La reforma Previsional establece la creación de la Comisión de Usuarios del sistema de pensiones, integrada por representantes de: trabajadores, pensionados, instituciones públicas y entidades privadas del sistema de pensiones, presidida por un académico universitario. Su función es canalizar las evaluaciones que sus representados hagan del sistema, además de proponer estrategias de educación y difusión del sistema.

h. Creación del Fondo de Educación Previsional (Información).

La Reforma estableció el Fondo de Educación Previsional (FEP), que es un Fondo Concursable, financiado por presupuesto fiscal, donaciones o aportes y cuyo objetivo es financiar iniciativas tendientes a mejorar la Educación Previsional de la población, que sean ejecutadas dentro de una estrategia comunicacional coherente.

i. Creación de la figura del Asesor Previsional (información).

La Ley crea la figura del Asesor Previsional, donde se concibe la asesoría previsional como un proceso continuo durante toda la vida del afiliado y se le entrega el carácter de un asesor profesional, preparado y que controla cualquier conflicto de interés. Para efectos de fiscalización, se mantiene un registro de asesores previsionales al que se puede acceder cumpliendo los requisitos legales y acreditando conocimientos en materias previsionales y de seguros.


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4. Próximas reformas

Pese al importante avance que significó para el sistema de pensiones chileno las modificaciones realizadas por la Reforma del año 2008, donde las mejoras en términos de suficiencia y equidad fueron significativas, el sistema aún enfrenta importantes desafíos.

En abril de 2014 se creó la Comisión Asesora Presidencial sobre el sistema de pensiones. Esta instancia estuvo integrada por 24 expertos nacionales e internacionales y su mandato fue estudiar el sistema de pensiones con el objeto de realizar un diagnóstico acerca de su actual funcionamiento y elaborar propuestas para abordar las deficiencias identificadas.

4.1 Comisión Asesora Presidencial

La Comisión Asesora Presidencial sobre el sistema de pensiones funcionó durante 16 meses y su trabajo comprendió sesiones de trabajo interno, audiencias Públicas y diálogos ciudadanos regionales, entre otras actividades.

a. Diagnóstico

En el diagnóstico realizado por la Comisión, se advierten bajas tasas de reemplazo efectivas y bajos niveles de pensiones, para los afiliados ya pensionados, como para las proyecciones de pensionados en los próximo 10 o 20 años. A nivel comparado, las tasas de reemplazo que estiman se encuentran por debajo de los parámetros internacionales y de los que exhiben la mayor parte de los países OECD.

El nivel de los beneficios se relaciona directamente con el nivel de aportes realizados. Buena parte de los trabajadores se encuentra afiliado al sistema, sin embargo, las densidades de cotización no superan el 50% para el total de la población. Adicionalmente, la tasa de cotización es de un 10% de la remuneración imponible, relativamente baja respecto al promedio OECD. Lo anterior sumado a problemas de evasión y elusión, hace que la acumulación de ahorros para la vejez sea insuficiente para un grupo significativo de la población.

En el caso particular de la mujer, la menor edad legal de jubilación, su mayor expectativa de vida, la baja inserción laboral, la mayor proporción de períodos de inactividad en sus trayectorias laborales y las condiciones laborales más precarias, las lleva a acumular un menor fondo de pensiones y por tanto a tener acceso a menores pensiones.

b. Propuestas

A partir de la discusión realizada en sus sesiones ampliadas, la Comisión realizó propuestas globales y otras específicas Dichas propuestas se pueden agrupar en los siguientes ámbitos8:

_ Fortalecer y ampliar el Sistema de Pensiones Solidarias.

_ Fortalecer el pilar contributivo ampliando la cobertura y densidad de las cotizaciones.

_ Aumentar el ahorro para el pilar contributivo.

_ Aumentar la edad legal de jubilación e incentivar el trabajo de las personas mayores.

_ Reducir los riesgos a los que son expuestos los afiliados.

_ Incentivar la competencia en la administración de las cuentas individuales.

_ Disminuir las brechas de género.

_ Ampliar e integrar políticas dirigidas al adulto mayor.

_ Adecuar la institucionalidad previsional, promover la participación social y la educación previsional.

_ Reducir la incertidumbre en los montos de pensiones.

_ Resguardar y uniformar derechos previsionales.

8 http://www.comision-pensiones.cl/


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4.2 Comité de Ministros

Para realizar un análisis detallado de las propuestas contenidas en el Informe Final de la Comisión Asesora Presidencial, y proponer las medidas necesarias para superar las deficiencias del sistema de pensiones, se crea, mediante decreto, un Comité de Ministros sobre el sistema de pensiones.

Éste está conformado por el Ministro del Trabajo, Ministro de Hacienda, Ministro Secretario General de la Presidencia, Ministro de Economía, Ministro de Desarrollo Social y Ministra de la Mujer. Pudiendo además requerir apoyo de cualquier organismo del Estado.

Dentro de las funciones que fueron encomendadas al Comité de Ministros se encuentra asesorar a la Presidenta de la República en el análisis de las propuestas contenidas en el Informe Final de la Comisión Asesora Presidencial sobre el sistema de pensiones y proponer a la Presidenta de la República las medidas necesarias para subsanar deficiencias del sistema, susceptibles de ser implementadas en el corto y mediano plazo.

4.3 Anuncio Presidencial

En agosto del 2016, la Presidenta de la República anunció cambios al sistema de pensiones que serían recogidos en una propuesta de reforma con el objetivo de perfeccionar el sistema de pensiones, abordando el diagnostico entregado por la comisión Asesora Presidencial e incluyendo los análisis llevados a cabo por el Comité de Ministros.

Estas medidas incluyen el fortalecimiento del carácter solidario del sistema, aumentando gradualmente en 5 puntos porcentuales la tasa de cotización en un máximo de 10 años, el cual permitiría crear un pilar de ahorro colectivo solidario. Una parte de él permitiría aumentar las actuales pensiones y otra parte sería destinada a lograr más equidad en las pensiones futuras de los actuales trabajadores que cotizan.

Adicionalmente, el actual pilar solidario de invalidez y vejez, que permite asegurar la pensión mínima a aquellos que no han trabajado o que carecen de cotizaciones, se mantiene y fortalece. Paralelamente se propondrían iniciativas que promuevan el ahorro previsional voluntario, que alineen de mejor forma los incentivos entre las AFP y los afiliados y que potencien la participación de estos en decisiones claves realizadas por las compañías en su nombre (como la elección de directores de las empresas en que invierten).

También se buscaría integrar a quienes desarrollan carreras laborales o tienen periodos laborales como independientes, incorporando gradualmente para ellos la obligación de cotizar. Además se señala la necesidad de subsanar las diferencias que afectan las pensiones de las mujeres por su mayor expectativa de vida.

Finalmente, se profundizarían las medidas que buscan aumentar la competencia en el sistema, por ejemplo transparentando todas las comisiones cobradas y mejorando su regulación; fortaleciendo la licitación de nuevos afiliados y mediante la creación de una administradora de fondos estatal. Además se analizarían cambios paramétricos al sistema de pensiones.

4.4. Reformas recientes y Proyectos de Ley

a. AFP Estatal

El 16 de junio de 2014 ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto de ley que crea una Administradora de fondos de pensiones del Estado. Actualmente se encuentra en primer trámite constitucional en la Cámara de Diputados.

Los objetivos de la AFP Estatal, de acuerdo a lo señalado por la Presidenta de la República son principalmente: (i) aumentar la cobertura en materia de pensiones de los trabajadores de menores rentas, trabajadores independientes y trabajadores de zonas geográficas alejadas de centros urbanos; y (ii) introducir mayor competencia en el sistema de AFP y propiciar una disminución de las comisiones pagadas por todos los afiliados, no sólo de los nuevos afiliados que se han beneficiado con las licitaciones de cartera. Además, la AFP estatal buscará ofrecer altos estándares de servicio a sus afiliados.

b. Inversiones de los fondos de pensiones y de cesantía

En octubre de 2016, se aprobó una ley que establece un conjunto de medidas enfocadas a impulsar la productividad del país.

Dentro de las medidas relativas a la profundización del sistema financiero, se incorporaron propuestas de modificación al D.L. N° 3.500, con el propósito de: “Actualizar la regulación de los fondos de pensiones con el objeto de diversificar su portafolio, para obtener mejores combinaciones de riesgo y retorno, y con ello mejorar las pensiones de los afiliados al sistema”.


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El principal cambio que contempla el Proyecto de Ley consiste en autorizar la inversión directa de los fondos de pensiones en activos no tradicionales9 y permitir la inversión en acciones de concesionarias de infraestructura.

Actualmente, la inversión directa en activos alternativos no está permitida, por lo que los fondos de pensiones acceden a estos indirectamente a través de fondos de inversión locales (o “feeder funds”)10, las acciones de concesionarias de infraestructura por su parte, no pueden ser adquiridas por los fondos de pensiones.

Esto responde a la necesidad de buscar nuevas alternativas de inversión para los fondos de pensiones considerando sus características y horizontes de inversión, en línea con la tendencia mundial11. Adicionalmente, todas las modificaciones contempladas en este Proyecto de Ley están alineadas con el objetivo final de la administración de los fondos de pensiones de acuerdo al mandato establecido por ley, referente a velar por la obtención de una adecuada rentabilidad y seguridad de las inversiones.

En esta misma línea, el Proyecto de Ley facilita la inversión en fondos de inversión para ampliar las alternativas de financiar proyectos inmobiliarios y de infraestructura, autorizando la inversión en bonos de fondos de inversión, eliminando los contratos de promesas de suscripción de cuotas de fondos de inversión del cómputo de límites de renta variable y aumentando el límite por emisor aplicable a las cuotas de fondos de inversión nacionales. Adicionalmente, se facilita la adquisición de títulos nacionales emitidos en el extranjero.

Debe además considerarse que la inversión en activos no tradicionales y acciones de concesionarias en infraestructura implica también una serie de desafíos desde el punto de vista del inversionista y que son de gran relevancia para el regulador. Esto incluye al menos los siguientes aspectos: (i) liquidez, (ii) valorización, (iii)tipos de activos, (iv) administradores autorizados, (v) regulación y fiscalización, (vi) capacidades técnicas de las AFP, entre otros.

9 Principalmente deuda o capital privados (sociedades cerradas, pequeñas y medianas empresas) y activos inmobiliarios (mutuos hipotecarios, contratos de leasing).

10 Los fondos de pensiones mantienen a marzo de 2016, una inversión indirecta de USD 3.323 en activos no tradicionales (2% del total de los fondos de pensiones).

11 Países OECD tienen un 15% de inversión promedio en activos alternativos para fondos de pensiones Privados, mientras que en Perú, Colombia y México, donde este tipo de inversión está autorizada, la inversión es de un 5%.

A raíz de lo anterior, el Proyecto de Ley también fortalece el proceso de fiscalización del regulador, dándole rango legal a la Supervisión Basada en Riesgos12 (SBR). La SBR se centra en la medición integral de los distintos riesgos que enfrentan los fondos de pensiones y en la evaluación de la calidad de su gestión, con ello se define una actitud que orienta las actividades de supervisión hacia las fuentes de mayor exposición.

Finalmente, cabe mencionar que estas nuevas disposiciones se harán extensivas a los fondos de cesantía.

c. Aumento de la Pensión Básica Solidaria

Recientemente fue aprobado por el Senado un aumento 10% en la Pensión Básica Solidaria, que empezará a regir el 1° de Enero de 2017 y que aumentará los beneficios de todos aquellos individuos cubiertos por el Pilar Solidario ya sea como beneficiarios de PBS como de APS.

5. Desafíos futuros

Las modificaciones que ha experimentado el sistema de pensiones chileno desde sus inicios y hasta hoy, han significado mejoras sustanciales en la protección a los adultos mayores, mejorando los procesos involucrados en las etapas activa y pasiva de manera integral, considerando opciones más amplias de elección, más y mejor información y mecanismos solidarios que favorecen a los individuos más vulnerables.

No obstante, los desafíos persisten y el reconocimiento de esta situación se refleja en la creación de la Comisión Asesora Presidencial, el Comité de Ministros y el reciente anuncio presidencial, el cual entrega los lineamientos necesarios para que, en conjunto con las iniciativas legales en marcha, subsanen las deficiencias identificadas en el sistema y que apuntan principalmente a niveles de pensión insuficientes. Esto último sería producto de la recurrencia de trayectorias laborales interrumpidas y a crecientes expectativas de vida, entre otros elementos. El principal desafío es entonces lograr esta mayor suficiencia sin comprometer y garantizando la sustentabilidad financiera del sistema de pensiones en el largo plazo.

12 El enfoque de SBR es uno de los principios internacionales sobre regulación de pensiones, emitidos por la Organización Internacional de Supervisores de Pensiones (IOPS). Además, es una recomendación efectuada a los sectores financieros chilenos por la OECD, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.


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Así, dentro de los principales retos del sistema, se encuentra la necesidad de compatibilizar de mejor manera éste con la realidad del mercado laboral, dado que como se mencionó, se observan altas tasas de participación pero bajas tasas de contribución a lo largo de la vida, lo que impide la acumulación necesaria para el financiamiento de pensiones cercanas al salario en etapa activa de los individuos.

Por otra parte, la mayor longevidad que se constata en Chile y en otros países del mundo, implica también un elemento a considerar en cualquier rediseño del sistema y es una realidad que debiera verse reflejada en los parámetros más relevantes de este. Adicionalmente, el contexto de bajas tasas de interés a nivel mundial y las bajas expectativas de una pronta recuperación, imponen también importantes desafíos en cuanto a la búsqueda de nuevas alternativas de inversión que permitan obtener rentabilidades adecuadas a niveles de riesgo moderados.

Finalmente, es prioritario también impulsar más iniciativas que promuevan la educación financiera y previsional en la población, más aún cuando la configuración del sistema exige o da la posibilidad al afiliado de tomar una serie amplia de decisiones altamente relevantes en su resultado de pensión.

Referencias

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Berstein, S. (2011): “Implementación de la reforma previsional en Chile”. Documento de Trabajo N°45, Superintendencia de Pensiones, Chile.

Berstein, S. y C. Cabrita (2007): “Los determinantes de la elección de AFP en Chile: nueva evidencia a partir de datos individuales” Documento de Trabajo N° 19, Superintendencia de Pensiones, Chile.

Berstein, S. y J. Ruiz (2004): “Sensibilidad de la demanda con consumidores desinformados: el caso de las AFP en Chile”. Documento de Trabajo N° 4, Superintendencia de Pensiones, Chile.

Berstein, S., Fuentes, O. y Torrealba, N. (2011): “Esquema de Multifondos en Chile”. Documento de Trabajo N°43, Superintendencia de Pensiones, Chile.

Berstein, S., Fuentes, O. y Torrealba, N. (2011): “La Importancia de la opción por omisión en los sistemas de pensiones de cuentas individuales: estrategias de inversión de Ciclo de Vida”. Documento de Trabajo N°44, Superintendencia de Pensiones, Chile.

Berstein, S.; P. Castaneda; E. Fajnzylber; and G. Reyes (2009): “Chile 2008: una reforma previsional de segunda generación”. Superintendencia de Pensiones.

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Halcartegaray, J.,Miranda, J. (2011): “Efectos del SCOMP sobre la elección individual de modalidad de pensión”. Documento de Trabajo N°52, Superintendencia de Pensiones, Chile.

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Quintanilla, X. (2012): “Elementos solidarios del sistema de pensiones”. Documento de Trabajo N°54, Superintendencia de Pensiones, Chile.


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Superintendencia de Pensiones (2016): “Ficha estadística previsional”. Informes periódicos.

Superintendencia de Pensiones (2016): “Informe de seguimiento de la reforma previsional”. Informes periódicos.

Superintendencia de Pensiones (2016): “Informe SCOMP” Informes periódicos.

Valdés, S. (2002): “Políticas y mercados de pensiones. Un texto universitariopara América Latina”. Universidad Católica de Chile.

CAPÍTULO XVIII


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Las comisiones administrativas de los sistemas de pensiones y sus determinantes1

David Tuesta

En las últimas décadas se han propagado por todo el mundo los sistemas de pensiones privadas basados en el ahorro individual (Barr y Diamond 2009, Kotlikoff 1998, Baily y Kinkergaard 2009, Sass 2006). Estos planes normalmente operan bajo un marco de mercado privado que depende, por un lado, de firmas especializadas que prestan un servicio de gestión de ahorros a largo plazo para la vejez (para lo cual se requiere desarrollar un conjunto de procesos durante la etapa activa y pasiva del empleado) y, por otro lado, de la demanda (ya sea voluntaria u obligatoria) conformada por trabajadores que adquieren este servicio. La interacción de la oferta, la demanda, el marco regulatorio y los aspectos estructurales en los que se circunscriben los mercados, da como resultado el precio o la comisión de servicios en este sector2.

La dinámica de las comisiones del sector de las pensiones privadas ha sido una cuestión polémica en el debate, especialmente en los sistemas donde el ahorro privado es obligatorio,3 por su probable efecto reductor sobre las pensiones y sobre el bienestar de los consumidores. Así, detrás de esta cuestión, siempre

1 Una versión de este artículo fue públicado en el Journal of Pension Economics and Finance bajo el título de “Factors behind the administrative fees of private pension systems: an international analysis”. Volume 13. Issue Nº1. 2014.

2 Es importante observar que los costes cobrados al trabajador no solo cubren los servicios ofrecidos por la compañía de pensiones de jubilación, sino también las comisiones por el seguro de invalidez y sobrevivencia. En este estudio solo nos concentraremos en las comisiones que cobran las compañías de pensiones por proporcionar pensiones de jubilación.

3 La crítica de los niveles de comisiones cobradas en los sistemas de pensiones no es exclusividad de estos, sino que es un denominador común que también está presente en otros tipos de instituciones financieras. Sin embargo, la crítica es mayor en los sistemas de pensiones privadas cuando estos se consideran parte del programa de seguridad social.


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ha estado presente una singular dinámica política-económica.4 Modigliani y Muralidhar (2005), por ejemplo, encuentran que las comisiones aplicadas reducen entre el 12% y el 26% de la tasa de reemplazo proyectada en el caso de América Latina. Bateman et al (2001) así como Creighton y Piggott (2006) resaltan que una comisión del 1% sobre los activos administrados puede disminuir los beneficios de las pensiones entre el 19% y el 22%. Desde otro punto de vista, Baily y Kindergaard (2009) observan el efecto que estas comisiones podrían tener sobre todo en los segmentos de la población con rentas bajas. Otra dimensión de las críticas se sitúa en el ámbito comparativo en dos niveles: uno enfocado en el precio explícito que cobran las compañías de pensiones frente a la gratuidad o socialización de los costes de un sistema de pensiones de reparto5 (Mitchel 1998) y el otro que contrasta los sistemas privados de diferentes países, donde se percibe que los precios de algunos planes son más caros que los de otros (Gill et al, 2005; Tapia y Yermo 2008). Al mismo tiempo, los distintos análisis sobre las causas subyacentes al precio que cobran las compañías de pensiones se basan en diferentes perspectivas de análisis económico, como la forma en que están estructurados los mercados, los problemas de oferta y demanda, algunos aspectos del marco regulatorio y el marco estructural de cada país relacionados con sus características socioeconómicas y con el grado de desarrollo institucional.

Teniendo en cuenta el carácter multidimensional del problema, este estudio persigue tres objetivos principales. En primer lugar, ofrecerá una revisión completa de la bibliografía pertinente sobre los distintos factores que afectan a las comisiones de las pensiones. En segundo lugar, se creará un conjunto de datos globales sobre las comisiones de las pensiones y se presentarán los correspondientes factores organizativos y económicos del sector que rodean a cada sistema. Y en tercer lugar, este estudio analizará el efecto que los distintos factores tienen en el nivel de las comisiones que se cobran en el sector de las pensiones utilizando una muestra de 53 países situados en distintas zonas geográficas con sistemas de pensiones basados en cuentas individuales.

Después de esta introducción, en la segunda parte se discuten brevemente las diferentes modalidades de cargos por administración de fondos de pensiones. En la segunda parte se analizan los principales canales que pueden afectar a los

4 La dinámica económica política de algunos sistemas de pensión obligatorios ha dado como resultado el cierre de los componentes privados de la pensión en algunos países a través de procesos de nacionalización (Argentina en 2008 y Bolivia en 2010) o la reducción del componente privado de la pensión (Polonia en 2009).

5 Los gastos de administración de un sistema de pensiones públicas normalmente no son explícitos, pues tienden a ser financiados a través del presupuesto público vía impuestos generales.

precios que se cobran en el sector. En la tercera parte se hace una revisión del comportamiento de los mercados y se realizan estimaciones para explorar las variables que afectan a las comisiones que se aplican en el sector. Por último, en la cuarta parte se presentan las conclusiones.

1. Los precios en el sector de las pensiones

Los precios que se cobran en el sector de las pensiones privadas pueden tomar diferentes formas. Whitehouse (2000), por ejemplo, nos ofrece una clasificación general de los cargos administrativos en distintos sistemas de pensiones, cada uno con diferente complejidad. Uno de los cargos típicos del sector emula el funcionamiento de los fondos de inversión. Sin embargo, los objetivos y los respectivos ámbitos regulatorios de ambos pueden divergir (Jame 2010). Bajo este marco, por ejemplo, podría haber, entre otros, cargos fijos (importes en la moneda correspondiente) por el registro en los sistemas, cargos por custodia, cobros por la gestión de la inversión de los activos (normalmente como un porcentaje de los activos bajo gestión (ABG). Esta forma de cobrar puede complicarse algo más si la empresa pacta con el ahorrador alguna comisión a cambio de una mayor rentabilidad del fondo o del éxito en la gestión.6 Esta forma de cobro al estilo fondo de inversiones, tiende a darse, por ejemplo, en los planes de pensiones voluntarios, en los que la persona puede definir, en muchos casos, su deseo de participar en el sistema y el porcentaje a ahorrar (Baily y Kinkergaard, 2009; Creighton y Piggott, 2006).

Cuando el mercado de pensiones privadas de un país concreto establece comisiones como porcentaje de los ABG, se presupone la existencia previa de un mercado en que dichos fondos de pensiones pueden entrar, de forma que este sector no comienza con un balance desde cero. En cambio, otras experiencias, como las de varios países emergentes de América Latina y Europa del Este, han emulado el modelo chileno de pensiones (o modelo de AFP7). En este caso, se crearon industrias independientes de cualquier otro tipo de gestión de fondo de inversiones, y al no tener en sus inicios capacidad de escala para cobrar comisiones sobre los activos, incorporaron el cobro sobre la base del salario de los afiliados al sistema (Pollner y Lasaga, 2003). Otros que empezaron a cobrar

6 En general, los fondos de inversiones tienden a cobrar comisiones mayores, dependiendo de la rentabilidad y los riesgos a gestionar. Los fondos con rentabilidades mayores, que implican una gestión más activa (compras y ventas con mayor intensidad), pueden conllevar un cobro de comisiones más altas, en contraste con un fondo que solo invierte en certificados de depósitos bancarios, bonos del tesoro y otros activos de renta fija, que tiene unos costes más bajos. En general, un fondo de inversión sigue una estrategia de inversión más táctica, mientras un fondo de pensiones debiera seguir una gestión estratégica a largo plazo del portafolio.

7 AFP, en español, son las siglas de Administradora de Fondo de Pensiones.


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comisiones basadas en el salario pasaron a cobrar un porcentaje de los ABG (como es el caso de México y Perú) una vez que el sector llegó a un tamaño razonable de activos. Cabe señalar sin embargo la experiencia de algunos países que han establecido un cargo fijo en moneda local por toda la administración del servicio de pensiones en la etapa activa. Este es el caso de Nueva Zelanda (Impávido et al., 2010), que ha utilizado como modelo la regulación de las empresas de servicios públicos, con un proceso de licitación particular, donde además se incorpora la licitación sobre el saldo de los activos administrados. En este caso se determina una función de producción y se calcula un precio fijo a cobrar a cada participante.

Es importante precisar que el cobro al cual se ve sujeto el afiliado por el servicio de pensiones por jubilación –al que se le pueden atribuir los costes de registro, recaudación, gestión de activos, custodia y gestión en la etapa pasiva– en muchos de los casos se encuentra integrado con cobros que no corresponden directamente a este objetivo. Varias regulaciones incorporan a estas comisiones de administración el cobro de comisiones por proporcionar al afiliado un seguro de invalidez y sobrevivencia en caso de muerte o accidente que le impida continuar ahorrando para la vejez. El acaecimiento de un siniestro derivado de las causas mencionadas, genera una pensión o renta a favor del titular o de sus supervivientes. Es preciso señalar que en este estudio no se analizarán los cargos por los seguros mencionados anteriormente, que están determinados por otros factores más relacionados con el sector de los seguros. Nos centraremos únicamente en los costes relacionados con la administración de los fondos de pensiones durante la etapa de acumulación.

2. Factores detrás de los cargos administrativos por pensiones

En el cálculo de los niveles de precios del sector de las pensiones de jubilación intervienen varios aspectos. Los puntos de vista de la organización del sector (u oferta del sector), la demanda, el mercado regulatorio y las variables estructurales son todos aspectos que tienen importancia en la determinación de los precios. También es relevante considerar que los mercados de pensiones del mundo pueden adoptar distintas estructuras. Un mercado de pensiones podría estar organizado, por ejemplo, teniendo en cuenta un tipo de estructura minorista, lo que significa que cada trabajador o participante contacta directamente con la compañía de pensiones que va a proveer el servicio. Así es, por ejemplo, cómo están organizados los mercados de pensiones privadas obligatorios en algunos países de América Latina y de Europa del Este. También es una forma común que cualquier persona podría contratar un seguro de jubilación ofrecida por una compañía de seguros u otra empresa especializada en todo el mundo. En muchos

países de la OCDE, los planes de pensiones están normalmente organizados bajo una estructura patrocinada por el empleador, los sindicatos o las organizaciones laborales. El patrocinador podría responsabilizarse de la gestión del fondo o contratar a un especialista (fideicomisario) para administrarlo (Yermo 2002).

En lo que respecta a la oferta, uno de los problemas de mayor trascendencia es el hecho de que algunos de estos sectores cuentan con pocas empresas, lo que puede condicionar la presencia de estructuras oligopólicas en paralelo con altos costes fijos y costes “hundidos” (De la Torre y Rudolph 2012, Baumol y Willig 1981, James et al. 1999, Tapia y Yermo 2008, Paz y Ugaz 2003). Según ellos, las barreras de entrada se refuerzan bajo la concentración de funciones en una sola entidad. Otros subrayan las ventas constantes y las campañas de marketing de algunos agentes, lo que aumenta los costes (James et al. 1999, Modigliani y Muralidhar 2005).

Otros estudios se centran en los aspectos relacionados con la demanda. Aquí adquiere particular importancia la forma en que los participantes eligen la empresa que va a administrar sus activos o el tipo de cartera de inversión que mejor se adapta a su perfil; los resultados también podrían estar condicionados por la existencia de un plan voluntario u obligatorio (Impávido et al. 2010). Diferentes estudios resaltan las dificultades que tiene el trabajador para entender todas las complejidades de los sistemas de pensiones, algo que puede afectar a su capacidad para tomar decisiones (Castañeda y Rudolph 2011; Tapia y Yermo 2008). Arenas et al (2008) por ejemplo, encuentra que las herramientas que tiene el trabajador chileno para elegir la compañía que administra su fondo de pensiones son bastante precarias. A conclusiones similares llegan Whitehouse (2000) y Berstein y Cabrita (2007).

En estas situaciones, proporcionar mejor información o la oportunidad de elección sin más podría resultar insuficiente (Tapia y Yermo 2008, Dobronogov y Murthi 2005). La alternativa podría ser una estrategia para transmitir información integral, especialmente a los grupos con niveles de estudios más bajos. Así, desde otra perspectiva, Hastings et al (2011) encuentra que el diseño de cómo se presente la información a los trabajadores, incrementa la sensibilidad de la elección del fondo de pensiones con respecto al precio. El estudio, que se basa en un análisis de encuestas realizadas en Chile, llega a la conclusión de que presentar los efectos de las comisiones que cobran las compañías de pensiones en términos de pérdidas aumenta la reacción de los trabajadores con menos estudios al precio y reduce el peso de otros criterios.

Otra visión del problema de la demanda se basa en la pasividad o inercia de los consumidores para manifestar su elección por un determinado fondo de pensiones. Esto se aprecia, por ejemplo, en el hecho que muchos afiliados


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tienden a la estabilidad una vez escogido un fondo de pensiones, no obstante la diferencia de precios o de rentabilidades que pueda existir en el mercado. En cambio, como mencionábamos en párrafos anteriores, puede suceder que la movilidad de los consumidores de un fondo de pensiones a otro, esté más relacionada con el acercamiento de la fuerza de ventas, tal como lo describen Berstein y Cabrita (2007). Todos estos problemas, al final son relevantes desde una perspectiva social más amplia, pues tal como señalan Benartzi y Thaler (2007), son justamente los individuos con menores ingresos y menos estudios los que están más expuestos a sufrir pérdidas como resultado de malas decisiones de inversión. Por tanto, varios estudios proponen que el regulador adopte un papel activo para promover una estrategia de información mejor en el sector de las pensiones (Greenwood et al. 2010).

Teniendo en cuenta los problemas desde la perspectiva de la demanda, es posible pensar que un ajuste específico del sector puede ser de ayuda. Por ejemplo, un plan de pensiones ocupacional (planes de pensiones patrocinados por empleadores o por una organización relevante en nombre del trabajador) podría ser una buena alternativa para contrarrestar la ignorancia relativa de los participantes a la hora de entender todas las complejidades que conlleva un sistema de pensiones. Como un patrocinador mejor informado se encarga de establecer el plan de pensiones y de negociar con los posibles gestores de pensiones, sería posible conseguir cargos administrativos más bajos. Del mismo modo, la decisión de implementar un fondo de pensiones voluntario u obligatorio podría tener efectos diferentes en el poder de la demanda. Por un lado, podríamos creer que la participación voluntaria genera una demanda más informada que podría ser más exigente y consciente sobre sus decisiones y sobre las comisiones que se cobran. Por otro lado, no obstante, la implementación de un sistema obligatorio podría tener mayores ventajas derivadas de las economías de escala en el sector.

Las particularidades por el lado de la oferta y la demanda en este sector, unidas a los objetivos sociales que persigue el Estado en la atención a los riesgos de la etapa de vejez de la población, condiciona la introducción de un marco regulatorio con el fin de minimizar los fallos existentes en estos mercados. La bibliografía ha recogido fundamentalmente diferentes perspectivas de la acción del regulador; por ejemplo, estableciendo regímenes de inversión específicos que condicionan el grado de flexibilidad para invertir en diferentes tipos de activos, lo que afecta indirectamente a los precios de determinados fondos de pensiones por su mayor complejidad y valor agregado (Castañeda y Rudolph 2011, De la Torre y Rudolph 2012). De la misma manera, otros han recogido los efectos de las decisiones tomadas para ejercer mayor presión regulatoria sobre

el mercado, como en el caso de Eslovaquia y El Salvador, donde se establecieron límites sobre las comisiones, o en el caso de México, donde existe un proceso de negociación anual de las comisiones que se cobran en el sector de las pensiones (Rudolph, 2012). No obstante, en el caso de Eslovaquia, este tipo de limitaciones en los precios puede generar que las compañías de pensiones tomen una decisión más conservadora en sus procesos de gestión de cartera, lo que a la postre puede generar menor valor agregado para el afiliado. Otros autores, como Creighton y Piggott (2006), señalan que el marco regulatorio no es suficiente para reducir el nivel de las comisiones.

Otro elemento que se discute a este respecto es la influencia de la regulación en las decisiones de gestión de la cartera, lo que puede afectar a los costes. Las decisiones de inversión, determinadas por el régimen financiero respectivo, podrían llevar, por ejemplo a la inversión activa en instrumentos financieros a corto plazo, o a un papel muy pasivo invirtiendo únicamente, por ejemplo, en bonos emitidos por el gobierno. Tales riesgos y costes afectarán a la eficacia de las decisiones a largo plazo y podrían repercutir en las pensiones futuras (De la Torre y Rudolph 2012, Castañeda y Rudolph 2011, James et al. 1999, Tapia y Yermo 2008, Martí Ballester et al. 2007).

Una perspectiva regulatoria distinta a las anteriores es la que se incorporó en Chile en 2008 con el proceso de licitaciones de cartera de nuevos afiliados dentro del marco de la reforma de pensiones de ese año. Este esquema consiste en convocar a las compañías de pensiones vigentes y a las nuevas que quieran participar en el sector para presentar licitaciones que ofrezcan un precio por la administración de las carteras de los nuevos afiliados que ingresen en el sistema durante un período de dos años. Este flujo de nuevos afiliados se otorga a la compañía de fondos de pensiones que ofrezca el precio más bajo en el proceso de licitación. Hasta ahora, se han llevado a cabo cuatro procesos de licitación que han conseguido reducir las comisiones medias del sector, aunque con diferencias en lo que respecta a empresas individuales (Reyes 2009, Ministerio de Trabajo y Previsión Social 2011).8 También existen otros procesos de subasta de carteras con distintas características, como es el caso de Nueva Zelanda, donde todos los trabajadores que no eligen una empresa de pensiones o una cartera, no solo los nuevos, se incorporan a este proceso. En este caso, la empresa de pensiones ganadora recibe un periodo de exclusividad más largo en la gestión de la cartera, pero también hay otros tipos de comisiones y subvenciones del Estado para el cobro de comisiones más bajas (Inland Revenue Department and the Ministry of Economic Development of New Zealand 2006).

8 El proceso de subasta de Chile ha inspirado un sistema similar en Perú (Congreso de la República del Perú 2012).


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En general, se puede decir que un proceso de subasta se constituye, de alguna manera, en una forma de reducir la integración vertical del sector, al incorporar al regulador como un elemento de arbitraje en el proceso de oferta y demanda.

Como parte de las decisiones regulatorias, algunos países avanzan hacia esquemas de desagregación de funciones, mientras que antes estaban concentrados en una sola compañía de pensiones, como en el caso de Estonia, que ha seguido el esquema del sistema de pensiones sueco, que presenta un historial de comisiones competitivas (Rudolph 2012). No obstante, es importante subrayar que en otros países con menores niveles de desarrollo, como la India y Sri Lanka, este tipo de organización ha creado problemas de carácter administrativo.

El hecho de que similares políticas regulatorias, como las mencionadas en el párrafo anterior, no consigan resultados similares en todas las latitudes, podría significar que las características estructurales de cada realidad jueguen un papel importante. Así, los efectos de la estructura de la oferta, los factores de demanda y las decisiones regulatorias pueden verse condicionados, por ejemplo, por el grado de participación de la fuerza laboral en el sector de las pensiones, lo que limita la posibilidad de aprovechar las economías de escala (Bikker et al. 2010, Palmer 2006, Tapia y Yemo 2008). El nivel de PIB per cápita y los niveles de pobreza (Gill et al. 2005, Banco Mundial 1994, Robles 2012) son aspectos que condicionan la capacidad agregada de ahorro de un país. Un tema que recoge el estudio de Levy (2008) es el enorme problema que crea la economía informal en los países en vías de desarrollo, en particular en los sistemas de seguridad social, que se basan en el papel que desempeñan las empresas para retener los pagos a los trabajadores. Si los mercados laborales se ven afectados por el empleo informal, los sistemas de pensiones también tienden a arrastrar problemas similares. Estas limitaciones también afectan a los mercados financieros. La menor capacidad de ahorro agregado condiciona la posibilidad de generar mercados de capitales profundos para invertir en activos a largo plazo (Marti Ballester et al. 2007, Tapia y Yermo 2008). Por ejemplo, esto limita la capacidad de diversificar y obtener transacciones a precios competitivos, lo que repercute finalmente en la estructura de costes.

Otro elemento estructural que condiciona el comportamiento del mercado es el marco institucional asociado con factores tales como el funcionamiento del estado y su capacidad para hacer cumplir las leyes (Banco Mundial 1994, Gill et al. 2005, Levy 2008, Hinz y Holzmann 2005, Carranza et al. 2013, Holzmann et al. 2013). De hecho, los problemas que pueda tener el Estado para controlar el cumplimiento de las legislaciones laborales y sociales a fin de que se apliquen convenientemente las normas pueden tener efectos importantes

en la tasa de participación. La poca efectividad del Estado en los países en vías de desarrollo lleva al regulador a trasladar muchas veces responsabilidades a las empresas. Así, en el caso del sector de las pensiones, no son pocos los casos donde se aumenta la carga administrativa de las empresas debido a este traslado de funciones del Estado. Al mismo tiempo, la falta de eficacia se refleja en las limitadas acciones por parte de algunos reguladores para ayudar a los trabajadores a la hora de tomar decisiones informadas y mejorar su educación financiera (Tapia y Yermo 2008).

3. Estimaciones de los factores que subyacen a las comisiones del sector de las pensiones

Comentábamos en la sección anterior los diferentes canales que pueden afectar a los precios en el sector de las pensiones. Destacábamos, en general, que las diferentes perspectivas se podían agrupar en términos de importancia de los canales de organización del sector, tamaño de escala y aspectos de tipo estructural en los países, todo lo cual podía tener un efecto en las comisiones.

Comenzaremos por homogenizar la variable a explicar, que en este caso es la comisión (o comisiones) que se cobra por la administración en el sector de las pensiones privadas. Partiendo de nuestra discusión anterior de que existen diferentes formas de comisiones en cada país, una forma de obtener un indicador común es calcular la ratio del total de ingresos recibidos en el sector de las pensiones por las comisiones cobradas, dividida por el total de activos de los trabajadores que están bajo gestión (Impávido et al. 2010). A efectos prácticos, cuando nos refiramos en este estudio al concepto comisiones, costes, cargos administrativos o precios, nos referiremos a esta ratio. En el caso de las comisiones de las pensiones, la mayoría de las cifras que se discuten a continuación mostrarán el promedio histórico del periodo que abarca de 1990 a 2011. El periodo del promedio de cada caso variará según los datos disponibles. En casos específicos nos referiremos a los últimos datos disponibles con respecto a la comisión de las pensiones. Dado que no existe una sola fuente de información sobre las comisiones y otras variables importantes que tenemos en cuenta en este estudio desde una perspectiva mundial, se ha compilado una base de datos procedente de distintas fuentes; en la mayoría de los casos se trata de documentación oficial del país y estudios de varias organizaciones.

9 Por ejemplo, si el trabajador no cotiza o el empleador no traslada el descuento que le hizo al sueldo del empleado, se generan gastos de registro, verificación y finalmente largos procesos judiciales a cargo de la compañía de pensiones, lo que en última instancia incrementa el coste del servicio (Bjeletic y Tuesta, 2010 y Bernal et al, 2008).


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3.1 Datos estilizados en el mercado.

La existencia de una diversidad de estructuras para el cobro de comisiones en los sistemas de pensiones en el mundo puede resumirse a través de una ratio que considere los ingresos por el cobro de distintas comisiones con respecto al total de activos administrados en el sector. La información de los sistemas privados que aparece en este estudio tiene en cuenta las comisiones de los países con sistemas obligatorios y voluntarios. Diferenciamos cada uno de ellos en el conjunto de datos.

El Gráfico 1 muestra el promedio histórico y los últimos datos disponibles del indicador de comisiones como porcentaje de los activos bajo gestión (ABG) de cada periodo disponible por país (la mayoría de ellos son sistemas obligatorios). En el caso del promedio histórico, se puede ver que hay una gran diversidad entre los 53 países analizados en este estudio, donde se han obtenido datos de 44 países con respecto a las comisiones. En un extremo se encuentra el caso de El Salvador, un sistema de dos pilares cuya ratio de comisiones es un 15,3% como promedio histórico anual, una cifra bastante alta teniendo en cuenta que la media de la muestra se sitúa en el 2,8%. Hay casi una docena de países con comisiones por encima del promedio, sobre todo en las economías emergentes. En el otro extremo están países como Noruega, Italia y Países Bajos, con comisiones promedio por debajo del 0,2%. En el caso de las comisiones de las pensiones de los últimos datos disponibles, el promedio de los países de la muestra es un 1,14%, una cifra por debajo de la obtenida anteriormente al considerar los datos del promedio histórico de cada país. En este caso, tenemos a Israel, que cobra el nivel máximo de comisiones, seguido por Turquía y la República Dominicana. Noruega tiene las comisiones más bajas en 2008, un 0,016%. Esta información parece coherente al establecer que el tema de la antigüedad del sistema y la mayor integración vertical de las funciones son elementos que afectan a la ratio en algunos países. De hecho, en el caso de la antigüedad del sistema de pensiones, parece tener un efecto importante en la ratio de comisiones cobradas, pues un sistema más maduro estaría asociado con una mayor acumulación de activos gestionados, lo que crea la posibilidad de que el ratio de comisiones que cobran las compañías de pensiones con respecto al total de los activos administrados sea más bajo en varios países. Por otro lado, parece que los países con comisiones más altas son aquellos con sectores de pensiones integrados verticalmente, lo que veremos más adelante en esta sección.

¿Afecta a las comisiones el hecho de que sea voluntario u obligatorio contribuir a un sistema de pensiones? En el Gráfico 2, podemos observar en esta muestra que

los sistemas de pensiones voluntarios tienen, de promedio, comisiones más bajas que los sistemas de pensiones obligatorios. Este resultado también es aplicable cuando se tienen en cuenta los datos de El Salvador, un caso claramente atípico en la muestra con comisiones promedio del 15,3%. Si existe una razón o no para explicar este resultado, no queda claro por completo. De hecho, esta clasificación parece verse afectada por el hecho de que los casos de sistemas voluntarios de la muestra corresponden con su clasificación como países desarrollados, donde factores como el tamaño del mercado y el desarrollo institucional también podrían ser relevantes.

Asimismo, desde un punto de vista organizativo, un aspecto que intuitivamente parece afectar a las comisiones de los sistemas de pensiones es la conexión entre los trabajadores de un plan de pensiones y los administradores del fondo. Algunos países han establecido planes de pensiones ocupacionales en los que el empleado o el patrocinador representa a los trabajadores cuando se negocian las comisiones con las compañías de pensiones. Aquí partimos del supuesto de que la intervención del empleador o patrocinador como representante de los trabajadores podría suponer un proceso de negociación más favorable para conseguir comisiones más bajas. El Gráfico 3 muestra los resultados promedio de las comisiones en los casos de planes de pensiones ocupacionales y no ocupacionales. El concepto intuitivo de que un plan ocupacional presenta comisiones más bajas se confirma y es aplicable también cuando no se tiene en cuenta el caso atípico de la muestra. ¿Qué importancia tienen los planes de pensiones ocupacionales para conseguir comisiones más bajas? De nuevo, es interesante observar que la mayoría de estos planes ocupacionales se han implementado en países de la OCDE, de modo que otros factores más relacionados con el nivel de desarrollo de estos países podrían haber afectado a los resultados. Es evidente que los países de la OCDE tienen mayor nivel de desarrollo que otros países debido a sus mayores rentas, tasas de ahorro, niveles de pobreza insignificantes, menos desigualdad, profundidad de sus mercados de capital, niveles más bajos de economía informal y capacidad institucional, etc. Por tanto, todos estos factores pueden contribuir a mejorar las condiciones del mercado, permitiendo así el cobro de comisiones más bajas, ya sea porque el tamaño del mercado permite mayor interacción de la oferta y la demanda o porque es posible una mayor capacidad regulatoria. Las interacciones de algunas de estas variables con las comisiones que se cobran en los distintos sistemas de pensiones se examinan más adelante en esta sección.

El Gráfico 4 muestra cómo el nivel de las comisiones está relacionado con una mayor integración vertical. Esta integración se mide mediante un indicador que puede tomar el valor de 1, cuando las diferentes etapas de la producción se encuentran integradas en una sola empresa o 0 cuando alguna de esas


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funciones se ha externalizado a otra u otras empresas. La variable construida se crea analizando la organización del sector en cada país. Principalmente por motivos de competencia y especialización, el signo en este caso debería ser positivo, es decir, las comisiones deberían ser más altas si todas las funciones se concentran en un solo agente, pues podría implicar mayores barreras de entrada a otros competidores potenciales. Este indicador también tiene en cuenta si las regulaciones incluyen un proceso de subasta previo que actúe como intermediario entre la oferta y la demanda, llevado a cabo por un agente externo (en este caso una institución gubernamental, que puede ser el regulador). Consideramos que esto también representa un proceso de externalización o ruptura de la integración vertical, pues añade una fase en el proceso que no está integrada dentro de la firma, de modo que la variable del país también toma el valor de 0 a partir del año en que se ha incluido la medida. La correlación esperada se mantiene cuando la muestra incluye a El Salvador, si bien en este último caso la comisión promedio de los sectores de pensiones integrados verticalmente aumenta de forma espectacular.

Las cifras que se presentan son una selección de algunas de las variables que pueden considerarse importantes para explicar el comportamiento de los cargos administrativos en el sistema de pensiones privadas, siguiendo la revisión de la literatura de la sección 2. Este enfoque muestra algunas correlaciones que son intuitivamente evidentes; en otros casos las correlaciones no son tan obvias con respecto a lo que se esperaba inicialmente. En la sección siguiente exploraremos estos diferentes canales a partir de varias estimaciones econométricas.

3.2 Estimaciones de los determinantes de los precios en el sector de las pensiones.

Partiendo de la revisión llevada a cabo anteriormente, podemos anticipar que el impacto sobre los cargos administrativos en el sector de las pensiones puede tener varias vías. El objetivo principal que nos hemos marcado en esta sección es realizar un análisis empírico basado en un enfoque agregado del sector de las pensiones en todo el mundo con el fin de identificar las tendencias globales que subyacen a los costes del sector de las pensiones. Así, en este estudio no pretendemos designar un modelo económico que describa una organización del sector específica de un país concreto ni el comportamiento específico detrás de las decisiones que toma cualquier agente, pues para ello se requiere otro tipo de datos, más específico del mercado y del país. En esta sección, haciendo uso de metodologías de datos de panel, haremos una estimación del efecto multicanal de factores que, de acuerdo con lo discutido en la parte inicial, pueden tener un impacto en los cargos administrativos de los sistemas de pensiones privadas.

Para este estudio, asumiremos que, de promedio, la forma funcional es lineal en los coeficientes de estas variables.10 Teniendo en cuenta que no existen bases de datos públicas que estén integradas, y que la información se ha ido construyendo país por país, se trabaja con una matriz de 44 países de los 53 países11 analizados en este estudio, con información homogénea y representativa, seleccionando 17 variables de las 149 exploradas. Estas variables se han seleccionado de acuerdo con la teoría revisada, la disponibilidad de los datos y aquellas que están altamente correlacionadas con la variable dependiente.

Con el fin de identificar los efectos sobre la variable dependiente, vamos a procesar la matriz de datos longitudinales utilizando diferentes metodologías de datos de panel (Cameron y Trivedi 2009) de forma que las conclusiones tengan un mayor grado de robustez analítica. Para este estudio en particular, se define el modelo de efectos individuales para la variable dependiente escalar ity especificada de la siguiente forma en la Ecuación 1 (Greene y Hensher 2010):

ititiit xzy εβα +′+′= (1)

i :es la variable o la unidad de estudio t : es la dimensión en el tiempo

itx' : son los regresores

iz α′ :son los efectos específicos-individuales aleatorios

itε :es el error idiosincrásico

La heterogeneidad o efecto individual es iz α′ , donde iz contiene un término constante y un conjunto de variables individuales o de un grupo específico, que pueden ser o no observables, y que se toman como constante en el tiempo t. Si se observa la iz en todos los casos individuales de la muestra, se puede manejar

10 Este supuesto es el utilizado tradicionalmente en la bibliografía económica y por ende contiene la mayor cantidad de pruebas para verificar la validez de las repercusiones del modelo.

11 El número de países analizado en cada regresión/modelo es distinto y es inferior a los 44 países de la matriz original. Esto se debe a que, de acuerdo con la metodología, el uso de los datos requiere que no haya valores perdidos en las variables seleccionadas o que las series temporales por país sean de más de 2 años.


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como modelo lineal ordinario ajustado por mínimos cuadrados. Los modelos de datos de panel se interpretan a través del componente de error ( itU ), que se descompone de la forma siguiente en la Ecuación 2 (Mayorga y Muñoz 2000):

ittiitU εδµ ++= (2)

iµ : son los efectos que no se pueden observar y que difieren entre la variables estudiadas pero que no difieren en el tiempo.

tδ : son los efectos que no se pueden cuantificar y que varían en el tiempo pero no entre las variables estudiadas.

itε : es el error aleatorio. A estos efectos hemos presentado los cuatro tipos de estimaciones que pueden agruparse en dos áreas: efectos fijos y efectos aleatorios (Greene y Hensher 2010; Mayorga y Muñoz 2000). El método de efectos fijos tiene la ventaja de que permiten cierto grado de endogeneidad entre las variables explicativas, presuponiendo que existe una variable no observada que es constante a través del tiempo y que está relacionada con las demás variables utilizadas en el modelo. A pesar de la ventaja de solucionar cierto grado de endogeneidad, tiene como desventaja no poder identificar variables explicativas que son constantes a través del tiempo. La estimación para el caso de efectos fijos fue realizada a través del estimador intragrupos (within estimator). Dicho de otro modo, solo se ha utilizado la información existente en cada país. Esto nos permite responder a la pregunta de cómo varía el promedio de las comisiones cuando cambian a lo largo del tiempo. La estimación se realiza restando a cada variable explicativa el promedio temporal (eliminando así todas aquellas que se mantienen constantes en el tiempo). En el caso de las metodologías de efectos aleatorios (regresiones agrupadas, estimadas entre grupos, entre el estimador y el mínimo cuadrado generalizado), se parte del supuesto de que cada dato es independiente y proviene del mismo proceso estocástico, lo que proporciona información nueva e importante para el análisis de regresión. Sin embargo, un error de especificación por la ausencia de variables relevantes o la existencia de cualidades inobservables de los casos individuales puede llevar a que los coeficientes no sean consistentes. Se utilizó la prueba de Hausman (Green y Hensher 2010) para decidir qué supuesto se iba a utilizar (efectos fijos o efectos aleatorios). Esta prueba aprovecha el hecho de que si el supuesto de las variables aleatorias es correcto, los coeficientes calculados para los efectos fijos y mediante las metodologías de efectos aleatorios son consistentes, de forma que no deben ser distintos desde el punto de vista estadístico.

A fin de determinar la ecuación relevante, primero clasificamos las variables de manera individual, es decir, tomando en cuenta nuestra variable dependiente y un conjunto de variables explicativas que de acuerdo con la teoría revisada podrían tener algún efecto relevante sobre el indicador de comisiones. Así, la variable dependiente de este estudio son las “comisiones como porcentaje de los ABG” de los sistemas de pensiones privadas.

Las variables potencialmente explicativas12 se seleccionaron entre las 149 variables exploradas del modo siguiente: número de fondos de pensiones, PIB per cápita, tasa de ahorro nacional, tasa de empleo informal del país, trabajadores autónomos, rendimientos reales, índice de estado de derecho, índice de calidad de la regulación, índice de eficacia del gobierno, estabilidad de las políticas públicas, activos bajo gestión, capitalización del mercado de valores del país, antigüedad del sistema de pensiones privadas, integración del mercado de pensiones, tasa de actividad laboral, afiliados, sistema de pensiones ocupacional o no ocupacional, sistema de pensiones obligatorio o no obligatorio.

3.3 Resultado de las estimaciones.

Se seleccionaron un total de 17 variables de acuerdo con la teoría revisada, la disponibilidad de los datos y aquellas que están altamente correlacionadas con la variable dependiente. Se observó que el comportamiento de los coeficientes en las distintas regresiones era muy inestable debido a la alta correlación entre ellos, lo que afecta a la identificación de los efectos parciales. Esta es la razón por la que trataremos de aplicar metodologías dirigidas a resolver este problema, como el Análisis de los Componentes Principales del que hablaremos a continuación. La matriz de datos utilizada corresponde a 44 países del total de los 53 países analizados, pero para las regresiones hemos trabajado con un número inferior de países, pues los valores de las variables explicativas no estaban disponibles en todos los casos.

Así pues, lo que sí hemos detectado y comentado al iniciar este apartado es el problema de multicolinealidad entre variables consideradas relevantes. Todo indica que si se decide no incluir una de ellas se podría generar un problema de especificación y endogeneidad, pero al incluirlas estaríamos en situación de no poder obtener la correcta configuración de la realidad. En ese sentido, la solución recomendada es la creación de un índice que mantenga la mayor cantidad de información posible acerca de sus componentes, lo que se puede

12 Son potenciales porque, debido a la multicolinealidad y a la restricción de tamaño de la muestra, tendremos que seleccionar las variables que consideramos más correlacionadas con la variable dependiente.


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lograr aplicando la metodología del Análisis de componentes principales (Holland 2008, Terradez 2002).

El método de Análisis de Componentes Principales (PCA por sus siglas en inglés) crea un índice13 muy similar a un promedio ponderado, pero con la diferencia de que sus ponderadores están seleccionados de tal manera que se mantiene la mayor cantidad de información o, dicho de otra forma, el ponderador potencia al máximo la volatilidad de los datos contenidos en la variables analizadas. El objetivo de este tipo de metodologías es tratar de determinar un conjunto de nuevas variables que pueda explicar de forma simplificada los diferentes comportamientos observados. El procedimiento trata de encontrar una nueva variable (que funcione como un índice) para explicar en la medida de los posible la variabilidad de los datos observados mediante la utilización de un número reducido de variables (Holland 2008, Terradez 2002). Los nuevos componentes principales o factores serán una combinación lineal de las variables originales y serán independientes entre sí. Además, la interpretación de los nuevos factores se realizará tras observar la relación con las variables iniciales, tanto en términos de signo como en términos de magnitud de las correlaciones.

A continuación se indican los pasos que se han dado para implementar este tipo de procedimiento: en primer lugar, analizar la matriz de correlación entre las variables (el análisis de los componentes principales solo es significativo si las correlaciones entre las variables son altas). En segundo lugar, el criterio para seleccionar los factores es que el primero recoja la mayor cantidad de información posible de la variabilidad original; el segundo debe recoger la mayor cantidad de variabilidad no recogida en el primer factor y así sucesivamente. Del total de los factores seleccionados, se elegirán aquellos que recojan el mayor porcentaje de variabilidad (la que se considera suficiente). Estos son los componentes principales. En tercer lugar, los componentes principales se representan como una matriz con tantas columnas como componentes principales se hayan elegido y tantas filas como variables haya; en cuarto lugar, para interpretar la información el coeficiente del factor debe estar cerca de 1; una variable debe tener coeficientes elevados con un único factor; no debe haber factores con coeficientes similares. Y en quinto lugar, las puntuaciones factoriales son las puntuaciones que tienen los componentes principales en cada caso y que

13 En realidad, no crea un único índice (componente principal), sino que crea tantos índices como variables se hayan seleccionado, pero con la singularidad de que cada índice es ortogonal para los demás. Desde el punto de vista geométrico, calcula ejes para representar la información disponible en todas las variables.

permiten representarlo gráficamente. Se calculan utilizando la siguiente fórmula en la Ecuación 3 (Terradez 2002):

∑=

=++=k

sskiskjikjijij ZaZaZaX

11 **...*

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ijX : es un elemento de la matriz de i componentes principales y j la variables incluidas a : es uno de los distintos coeficientes Z : son los valores estandarizados que tienen las variables en cada uno de los casos individuales de la muestra.

De esta forma, debido a la multicolinealidad existente entre las variables explicativas, hemos creado 2 componentes principales (índices), seleccionando las variables de acuerdo con la correlación existente entre ellas y el significado económico de dichas variables. Los componentes creados son:

• Escala del sector:mantiene el 53% de la información y se compone de3 variables: antigüedad (el número de años que el sistema de pensiones privadas lleva en funcionamiento), ABG sobre PIB y valor de mercado sobre PIB.

• Estructural: mantiene el 66% de la información y se compone de 7variables: trabajadores autónomos como porcentaje de la población, PIB per cápita, trabajadores sobre población, estabilidad de las políticas, calidad de la regulación, imperio de la ley, eficacia del gobierno y tasa de empleo informal.

Además, existe el problema de que hay un caso claramente atípico en la muestra: El Salvador, que puede introducir cierta distorsión en las estimaciones. Por tanto, decidimos llevar a cabo dos conjuntos de modelos, uno teniendo en cuenta el caso de El Salvador y otro donde no se tiene en cuenta. Esto nos permite observar cuáles son las variables que se mantienen más estables.

El Cuadro 1 muestra cuatro modelos estimados que incluyen el valor atípico de la muestra. En este caso, al aplicar la prueba de Hausman, no podemos rechazar a un nivel del 5% de importancia la hipótesis nula de que el modelo de efectos aleatorios es correcto; por tanto, el modelo 4 es el modelo que tenemos en cuenta en el análisis. Hemos observado que una mayor integración vertical del sector está relacionado con un 3,8% de incremento en el valor de las comisiones. También se aprecia que las comisiones se ven


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afectadas negativamente por el incremento del tamaño del sector (nuestra variable de economías de escala), medido por el indicador de componentes principales correspondientes. Una variación de una unidad en el índice de la escala del sector genera una reducción de 1,6 puntos porcentuales en cargos administrativos. En el caso de las variables estructurales, el índice de componentes principales muestra que esto no sería significativo.

El Cuadro 2, por otro lado, muestra los mismos cuatro modelos estimados excluida la observación del caso atípico (El Salvador). En este caso, la prueba de Hausman dice que hay variables omitidas que se correlacionan con las variables explicativas, de forma que tenemos que basarnos en el modelo 2 (efecto fijo). La única variable significativa en este modelo es la escala del sector, y el coeficiente (-1,9) está muy cerca de los resultados previos obtenidos con el caso atípico. Ninguna de las variables restantes es significativa.

Por consiguiente, hemos visto que el tamaño del sector tiene un efecto negativo sobre las comisiones y se mantiene estable tanto cuando se tiene en cuenta el país atípico de la muestra como cuando no se tiene en cuenta. Aunque el efecto de la integración vertical del sector parece estar relacionado con una variable omitida que es específica de cada país, no podemos determinar si el efecto observado se relaciona únicamente con la organización del sector. Aunque no podemos desestimar la importancia potencial de los factores estructurales (contemplada en el respectivo índice de componentes principales) como determinante de los resultados en los mercados, parece que no tienen un impacto relevante sobre la estructura de comisiones en el sistema de pensiones privadas.

También consideramos interesante poner a prueba la importancia de que el sector de las pensiones esté organizado como voluntario o como obligatorio, y el hecho de que se trate de un plan ocupacional o no ocupacional. Como hemos mencionado antes, los problemas a los que se enfrentan algunos sistemas de pensiones desde el punto de vista de la demanda (falta de información, desconocimiento financiero, inercia de la demanda) podrían mejorar si se estableciera un plan de pensiones ocupacional (donde un patrocinador mejor informado representa a conjunto de trabajadores en las negociaciones) o un sistema voluntario (en el que el participante toma mayor conciencia de forma voluntaria).

Hemos puesto a prueba ambas situaciones aplicando el test de Chow (Hensher and Green 2010). Al utilizar esta metodología, ponemos bajo análisis la hipótesis nula de los mismos coeficientes entre dos condiciones: ser ocupacional o no ocupacional y ser obligatorio o voluntario (véase el Cuadro 3). En el primer caso, no podemos rechazar la hipótesis nula de los mismos coeficientes entre los sistemas

de pensiones ocupacionales y no ocupacionales. Esto significa que los países con sistemas de pensiones ocupacionales parecen no tener un nivel de comisiones estadísticamente distinto de los que tienen sistemas no ocupacionales. Por tanto, podemos basarnos en la estimación que no tiene en cuenta esta diferencia. Sin embargo, sí se aprecia una diferencia cuando se comparan los grupos de sistemas de pensiones obligatorios y voluntarios. En este caso, rechazamos la hipótesis de coeficientes iguales, por lo que tenemos que aplicar una regresión para cada grupo. En el Cuadro 4, para dos grupos de países diferentes (sistemas obligatorios o voluntarios), podemos ver que en los países con requisitos obligatorios, los efectos de la escala del sector son mucho mayores.

En resumen, de acuerdo con los métodos estadísticos y con la muestra en la que hemos trabajado, el indicador de componentes principales del tamaño del mercado (escala del sector) muestra una importancia estadística en las regresiones econométricas llevadas a cabo como determinante del nivel de las comisiones. Estos resultados se mantienen independientemente de que se tenga en cuenta o no el caso atípico observado en la muestra. Del mismo modo, la relevancia de esta variable también se mantiene en el caso de distintas configuraciones organizativas de las pensiones, ya sean planes de pensiones ocupacionales o no ocupacionales o sistemas de pensiones obligatorios o voluntarios. En este último caso, la importancia del indicador del tamaño del mercado se refuerza cuando el sistema es obligatorio. La muestra y los métodos estadísticos utilizados no proporcionan apoyo suficiente para mantener que otras variables puedan ser importantes a la hora de explicar el nivel de las comisiones.

4. Conclusiones

Hay un amplio debate sobre las comisiones administrativas aplicadas a los fondos de pensiones. Más allá de las discusiones en el área de la política económica, la bibliografía ha identificado varios factores subyacentes en el nivel de precios. Se han destacado las variables de características de la organización del sector de los mercados, factores de escala y variables de carácter estructural, centrados en las características institucionales y las condiciones socioeconómicas del país en cuestión. El presente estudio ha tenido como objetivo medir esta multidimensionalidad de efectos desde una perspectiva global, a fin de identificar los principales determinantes.

Para ello se ha estructurado una matriz con información de 44 países entre los 53 casos examinados con el fin de calcular los efectos sobre los precios mediante el uso de cuatro metodologías de datos de panel. Se han construido dos variables


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bajo la metodología de Análisis de Componentes Principales con el objetivo de recoger la importancia relativa de un conjunto de factores individuales en un solo índice. Las variables creadas se basan en un índice que mide el tamaño del sector y otro que engloba los factores estructurales de las economías.

La existencia de un caso atípico ha tenido un efecto importante en el supuesto que debía utilizarse en última instancia (efectos aleatorios o efectos fijos). Cuando se incluye el caso atípico, encontramos que una mayor integración vertical está relacionada con un incremento de un 3,8% en el valor de las comisiones; además, un incremento del índice que mide el nivel de la escala de la industria genera una reducción del 1,6% en los cargos administrativos. Sin embargo, si excluimos el caso atípico, el panorama que obtenemos es diferente. El estudio encuentra pruebas de que los efectos aleatorios no se mantienen y de que el único coeficiente estable es la escala del sector, mientras que la integración vertical del mismo deja de ser significativa.

Las estimaciones nos permiten observar los efectos simultáneos en distintas variables que se mencionan de forma reiterada en la bibliografía como posibles determinantes de mayores o menos comisiones sobre las pensiones. El primer aspecto que destaca en las estimaciones es la falta de importancia de variables estructurales como el nivel de PIB, las condiciones del mercado de trabajo, los niveles de empleo informal o el índice de calidad regulatoria, entre otros factores que se tienen en cuenta en las estimaciones. En segundo lugar, también es interesante observar que la variable de la integración vertical solo es estadísticamente significativa cuando se tiene en cuenta el caso atípico en el modelo. En tercer lugar, se halló la importancia de la variable de la escala como factor explicativo de las comisiones de las pensiones. Además, se ha observado que en los países que tienen sistemas de pensiones obligatorios, los efectos de esta variable son mucho mayores (en torno a 2 puntos porcentuales).

En vista de lo anterior, el tamaño del mercado (el índice variable de la escala de la industria) se mantiene como la única variable estable y significativa para determinar el promedio de las comisiones aplicadas. Por último, aunque el efecto de la integración vertical del sector parece estar relacionado con una variable omitida que es específica de cada país, no podemos determinar si el efecto que hemos observado está relacionado exclusivamente con la organización del sector. Si bien no podemos desestimar la importancia que pueden tener los factores estructurales (contemplados en el índice respectivo según el Análisis de Componentes Principales) como factor determinante de los resultados en los mercados, dichos factores no parecen tener un impacto relevante en la estructura de las comisiones aplicadas en el sistema pensiones privadas.

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CAPÍTULO XIX


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Haciendo que los sistemas de pensiones privados en Latinoamérica funcionen para los individuos

Manuel Garcia-Huitron, Jurre De Haan, Eduard Ponds, Eduardo Rodríguez-Montemayor

«Ahora que se ha asentado el polvo de las reformas implantadas en la década de 1990, es difícil pensar en un buen diseño de plan de pensiones nacional sin un componente de cuentas individuales. El componente de aportación definida en los planes de pensiones hace que las cuentas de jubilación individuales sean obligatorias y, así, se generan ganancias para la protección social, pero también se

han creado nuevos problemas».Gabriel Martínez, Conferencia Interamericana de Seguridad Social

«Nuestro enfoque sobre los planes de aportación definida es erróneo: debemos pensar en las rentas mensuales, no en el valor neto». Robert C. Merton, MIT Sloan Management School

«...una pequeña barca para recorrer la travesía hasta la pensión —o la solución de los planes de aportación definida individuales— es, en la mayoría de países, la única opción para abarcar la distancia hasta la jubilación... Los barcos grandes presentan varias ventajas en comparación con las barcas pequeñas. La más importante de todas ellas es el hecho de que los riesgos se comparten entre diferentes generaciones. Las diferencias en las rentas de la jubilación entre los participantes de planes individuales y las generaciones posteriores, por tanto, serán reducidas. El

barco grande es capaz de soportar vientos más violentos y olas más altas...»Onno Steenbeek, APG and Erasmus School of Economics

«La oferta de diferentes opciones y la competencia conforman el modelo erróneo para las pensiones»

Nicholas Barr, London School of EconomicsPeter Diamond, Departamento de Economía del MIT


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1. Introducción

Este capítulo aborda la cuestión de cómo se puede mejorar el diseño de los planes de aportación/contribución definida. La idea principal es que los planes de aportación definida en Latinoamérica representaron una verdadera revolución en términos de innovación en las pensiones al principio, pero su diseño debe evolucionar para superar los desafíos a los que nos enfrentamos1. En esta sección introductoria, ofrecemos nuestra visión sobre cuáles son estos desafíos y establecemos los términos para el resto del capítulo.

La reforma del sistema de pensiones chileno aprobada en 1980 estableció un plan de aportación definida obligatorio de cuentas individuales totalmente capitalizado (en adelante, «FF-IDC», por sus siglas en inglés) que operaba a nivel nacional para el segundo pilar del plan del sistema de pensiones. Este diseño sirvió como modelo en muchos países del mundo en las décadas posteriores, no sólo en Latinoamérica, sino también en regiones y países como Australia, Europa del Este, Hong Kong, Israel y Nueva Zelanda, entre otros. Hoy en día, todos los países que valoran seriamente la posibilidad de reformar su sistema de pensiones tienen el caso de Chile como referencia de cara a posibles lecciones aprendidas. Cuando se implantó, el modelo del sistema FF-IDC de Chile ayudó a los gobiernos de Latinoamérica a reducir la presión presupuestaria creada por los generosos planes de pensiones de prestación definida obligatorios, que presentaban, en general, un modelo de financiación por reparto. Asimismo, existe un consenso relativamente sólido en cuanto a los efectos positivos macroeconómicos y sobre el capital en Chile y en la región latinoamericana derivados de las reformas (Corbo y Schmidt-Hebbel, 2003; Gill, Packard, y Yermo, 2005, Cerda 2008, y Sura Asset Management 2015)2. No obstante, los continuos desafíos hacen que los diferentes sectores de la sociedad latinoamericana pongan en duda los planes FF-IDC de forma constante. Estos

1 A lo largo del documento, nos referimos a esta evolución como el diseño de la versión de Aportación definida 2.0.

2 Los partidarios de las reformas argumentan, entre otras cosas, que la reforma ayudó a desvincular la financiación de las pensiones del ciclo económico político, un desarrollo muy bien recibido en una región con instituciones débiles como Latinoamérica. No obstante, tal y como explicaba Kay (2014), los planes de aportación definida están sujetos a tres riesgos políticos inherentes: (i) los procesos de reforma son graduales y secuenciales, pero los gobiernos, la política y las medidas de política cambian con el tiempo; (ii) en el caso de un impacto, como una crisis financiera, siempre existe el riesgo de expropiación, tal y como ocurrió en Argentina en 2008, en Hungría en 2001 y en Polonia en 2014; y (iii) la captación del riesgo para canalizar los fondos de aportación definida hacia algunas actividades improductivas, pero políticamente conectadas. Por último, tal y como defendían firmemente Barr y Diamond, un gobierno efectivo es necesario, independientemente del diseño del sistema de pensiones (Barr y Diamond, 2009).

planes nunca han logrado contar con la suficiente popularidad como para ser resistentes a ataques ideológicos, reemplazos e incluso retiradas3. Al igual que los sistemas de reparto de beneficio definido (PAYG-DB) protagonizaron problemas de credibilidad vinculados a la inconsistencia de los gobiernos a la hora de gestionar los derechos de pensión, los sistemas FF-IDC se enfrentan a problemas de gobernanza e incentivos (Besley y Prat 2003, 2005). Los marcos institucionales adoptados para la provisión de pensiones conllevan decisiones complejas en términos de distribución de los riesgos y regulación de los incentivos de los participantes involucrados. Dichas decisiones determinan los resultados observados (Acemoglu, Kremer y Mian 2003)4.

Estos desafíos provienen de tres fuentes principales: (i) los derivados del papel de los mercados, la competencia y las decisiones individuales en los mercados de pensiones similares al chileno; (ii) aquellos relacionados con una cobertura reducida y la interacción de los mercados de pensiones y laboral; y (iii) los provenientes de las diferencias en los procesos de implantación de reformas en la región, como sistemas fragmentados y/o paralelos y mixtos. El presente capítulo se centra principalmente en la primera fuente de desafíos, en el contexto de programas de ahorro obligatorias canalizados a planes de aportación definida del segundo pilar5. Desde un punto de vista político, los desafíos que se derivan del papel incrementado de los mercados, la competencia y las decisiones individuales —especialmente los desafíos del diseño del mercado, la competencia y la gestión de activos—, así como de la falta de integración de las fases de acumulación y desacumulación, afectan al rendimiento de los planes FF-IDC y, en última instancia, a su capacidad para ofrecer unas pensiones adecuadas. Un diseño que no tiende a rendir de forma efectiva podría conllevar unas rentabilidades netas reducidas y, posiblemente, a tasas de sustitución insatisfactorias para los participantes. En cuanto a los propios fondos de pensiones, una rentabilidad reducida debería ser motivo de preocupación, ya que expone en gran medida al sector a los riesgos de intervención política, sustitución o incluso de retirada. Por tanto, encontrar soluciones interesa a todos los participantes del sector.

3 El Gobierno argentino nacionalizó su sistema FF-IDC en 2008 y Bolivia hizo lo propio en 2011. Mesa-Lago (2012) enmarcó estos eventos como parte de un proceso de «re-reforma».

4 Véase Greco (2005) para consultar más información en esta línea de razonamiento.

5 Los desafíos (ii) y (iii) ya se abordaron de forma exhaustiva en los demás capítulos. Trataremos solo por encima temas importantes como las preocupaciones en cuanto a la distribución, la perspectiva del género, los ahorros voluntarios, los trabajadores autónomos y otros asuntos que requieren un análisis muy pormenorizado.


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Una importante barrera que se debe superar en la búsqueda de soluciones es la falta de integración en las fases de acumulación y desacumulación. Esta característica propia del diseño proviene del modelo de aportación definida «puro» y comporta consecuencias para el «producto» y para el «diseño del sector». En términos del producto, la conclusión es que el modelo de aportación definida puro se centra únicamente en la acumulación de activos (esto es, el valor del balance en la cuenta individual), en vez de en la planificación de las rentas para la jubilación. En términos de «diseño del sector», el modelo de aportación definida puro genera dos sectores: el de acumulación y el de desacumulación. Estos sectores funcionan con diferentes reglas y normativas (y, en ocasiones, están supervisados por diferentes reguladores) y operan en el marco de distintas estructuras de mercado y dinámicas de sector. Esto complica la planificación financiera individual con carácter vitalicio, así como la generación de indicadores a largo plazo que alinearían la competencia y las inversiones con las preferencias a largo plazo de los clientes (Randle y Rudolph, 2014), e impide el uso de mecanismos de distribución de riesgos intergeneracionales e intrageneracionales que pueden mejorar el sistema de bienestar (De Haan, Lekniute, y Ponds, 2015; Gollier, 2008, Barr y Diamond, 2009). Robert C. Merton escribió recientemente, en relación con los planes de aportación definida en Estados Unidos: «Nuestro enfoque sobre los planes de ahorro de aportación definida es erróneo: debemos pensar en las rentas mensuales, no en el valor neto». (Merton, 2014). Esta advertencia también es aplicable al caso de Latinoamérica, donde el valor del balance de las cuentas individuales se utiliza como sustituto para las rentas de la jubilación y, tal y como Merton demuestra, estos dos elementos no se asemejan en nada (Merton, 2014), y ello tiene enormes repercusiones para los procesos de asignación de activos y gestión del riesgo (Merton, 2014; Martellini, 2016a).

Presentamos una propuesta de «plan de aportación definida con carácter vitalicio», que aúna de nuevo los dos sectores que fueron «separados al nacer». En la sección 2, desarrollamos la solución de inversión y planificación, mientras que en la sección 3 abordamos el diseño de mercado correcto de conformidad con dicha solución. La sección 4 concluye y resume la hoja de ruta para los responsables políticos. Todas las recomendaciones de diseño de política aquí presentes son, en su esencia, conformes con una gama básica de marcos teóricos y/o normativos contrastados, como la teoría del ciclo vital y la integración más reciente de la gestión de activos en la misma, así como los últimos avances en economía de la información, los mercados incompletos, los contratos incompletos, los gravámenes distorsionadores y la economía

conductual.6 Debemos aclarar que, al ser un documento de propuestas de diseño de políticas, no estamos intentando valorar los detalles sobre las reformas específicas de cada país, ni las regulaciones que rigen la participación, las opciones, las inversiones, las transferencias, las operaciones de pensiones, etc., que, obviamente, tienen sus propios giros en cada país7. En cambio, el enfoque se centra en poner de relieve levemente los problemas comunes a los que se han enfrentado las reformas y las medidas normativas a lo largo del tiempo y, en concreto, en el tipo de soluciones que están disponibles. Referimos al lector la bibliografía pertinente y al trabajo académico anterior sobre los detalles específicos de cada país a lo largo del texto y en los pies de página.

2. Ahorrar para el futuro mediante planes de aportación definida con carácter vitalicio

Invertir de forma inteligente en las diferentes clases de activos conforma un importante catalizador de las rentas para la jubilación. No obstante, el modelo actual de inversión en sistemas de aportación definida en Latinoamérica no sería compatible con el enfoque a largo plazo necesario para lograr unas pensiones adecuadas. Por tanto, es necesario dar con un nuevo modelo. Desde hace un tiempo, está claro que los límites reglamentarios de las carteras no deberían mantenerse durante mucho más tiempo en la región. Las restricciones en las clases de activos se centran en la volatilidad a corto plazo sin tener en cuenta el riesgo fundamental al que están expuestos los participantes de los fondos de pensiones. Además, la gente rara vez toma decisiones de inversión en sus cuentas para la jubilación, y la política de inversión por defecto es incluso más rígida en lo referente a los límites de la cartera. Favorecer de forma regular inversiones más seguras, tal y como hacen las normativas actuales, no es necesariamente la estrategia más «segura». Un nuevo modelo de «Aportación definida 2.0» haría hincapié en ponerse como objetivo un nivel de pensión determinado, no en minimizar los riesgos a corto plazo. En un enfoque basado en objetivos, una vez se establece el «objetivo de pensión», se puede seguir una estrategia de inversión óptima estableciendo un objetivo de rentabilidad compatible con el nivel deaportaciones que se realizan en el fondo. Se necesitarían nuevos vehículos

6 El marco general de referencia para todas las secciones son Valdes (2002), Barr Diamond (2008) y Merton (2014). Algunas referencias importantes en la sección II son Campbell y Viceira (2002), Merton (2014), Estrada (2016), y Martellini (2016a); mientras que para la sección 3, nos hemos basado en Impavido, Lasagabaster y Garcia-Huitron (2010) y en las investigaciones de Valdes (1992, 1994, 1995, 1997, 2002, 2004, 2005, 2007, 2014a, 2014b).

7 Si bien, dentro de unos ciertos límites, esto diferenciaría claramente el «modelo chileno» de otros modelos del resto del mundo (Garcia y Ponds, 2016).


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financieros, especialmente para los activos que se ajustan automáticamente en los fondos por defecto.

Este concepto no es nuevo en las discusiones a escala mundial sobre las pensiones, pero los países latinoamericanos deben abordar más profundamente la viabilidad de implementar ciertos elementos de este enfoque. Las inversiones óptimas responderían ante los acontecimientos de toda una vida, integrando la fase de acumulación y la fase de pago. Y, lo que es mejor, las inversiones gozarían de una personalización máxima, ya que la gente se enfrenta a realidades económicas muy diferentes. Parte de esta personalización se lograría mediante estrategias de asignación de activos dinámicas que se adapten a las crisis económicas individuales. La personalización no es algo fácil de lograr, pero la tecnología puede ser de gran ayuda. La rentabilidad de las asignaciones de activos se puede monitorizar a través de índices o carteras de referencia. La meta a largo plazo es lograr el objetivo de rentas para la jubilación. El papel de los reguladores es establecer una buena referencia. ¿Qué características tendría este producto financiero? La cuestión fundamental de este aspecto es cómo sería una inversión óptima (o ideal) para los diferentes tipos de personas. Esto es importante para el diseño de las opciones por defecto, así como para presentar una gama de inversiones que permita a la gente tomar mejores decisiones.

Esta sección reformula el enfoque basado en objetivos con la esperanza de trazar una hoja de ruta para su implementación en los sistemas de aportación definida obligatorios de la región8. Como mínimo, tratamos de animar a gobiernos y partes interesadas a abordar más profundamente los asuntos tratados en el presente, que se derivan de bibliografía académica reciente y casos específicos de países. Es probable que los países latinoamericanos deban ignorar los productos financieros utilizados actualmente en algunos países e introducir directamente innovaciones en términos de inversión. Los fondos de ciclo de vida, por ejemplo, representaban un paso en la dirección adecuada en Estados Unidos. Muy a menudo obtienen resultados superiores a los de otras estrategias de inversión9. No obstante, su carácter estático está provocando inquietudes sobre en qué medida satisfacen las necesidades de los diferentes tipos de personas y, por tanto, no está claro si deberían usarse como modelo.

8 Stewart (2014) ya ideó un modelo de pensiones basado en objetivos con índices de referencia, pero el informe no abordaba los vehículos financieros para las inversiones dinámicas.

9 Véase Viceira (2010) para referencias.

2.1. Contexto: ¿dónde nos encontramos?

Los sistemas de aportación definida obligatorios en Latinoamérica siguen estando muy regulados. Existen dos denominadores comunes en la región. El primero: el número y carácter de las opciones de inversión ofrecidas por un proveedor de pensiones se determina por ley. Por ejemplo, en Chile, México o Perú, todos los proveedores de pensiones deben ofrecer un número fijo de fondos con niveles variables de exposición al riesgo. El segundo: las inversiones por defecto conllevan un enfoque basado en la edad, mediante el que los ahorros para la jubilación se asignan a fondos con más riesgo para la gente más joven y en fondos con menos riesgos a medida que las personas se van haciendo mayores, con ciertas libertades para optar por otros fondos.

Estas estrictas normativas están en parte motivadas por los conocidos desafíos de las cuentas individuales. En concreto, tomar decisiones financieras es un proceso complicado para la mayoría de la gente. Las decisiones sobre asignación de activos se ven a menudo motivadas por reglas empíricas: si los fondos pierden dinero, los beneficios de la pensión serán menores10. La decisión sobre adquirir una anualidad en la jubilación con el dinero acumulado también es difícil11. Las decisiones se ven motivadas por la manera en que se presentan12 las opciones de inversión, lo que podría dar lugar a malentendidos y decisiones erróneas que pueden persistir a lo largo del tiempo por inercia13. Además, mucha gente directamente no toma ninguna decisión, especialmente si las opciones de inversión son complejas14. Por tanto, los ahorros para la jubilación se invierten a menudo en fondos por defecto. Los reguladores juegan sobre seguro y están reduciendo la exposición al riesgo, especialmente a través de inversiones por defecto.

10 Las personas se ven influenciadas por las cuentas mentales (p. ej., siguiendo una «estrategia 1/n» y dividiendo las contribuciones a partes iguales entre las diferentes opciones de inversión). Véase el trabajo de Benartzi y Thaler (2001), Benartzi y Thaler (2007), Choi et al. (2009).

11 Benartzi et al. (2011) explica los sesgos conductuales que podrían limitar el proceso de toma de decisiones en cuanto a la adopción de anualidades.

12 Véase Benartzi y Thaler (2002); Mottola y Utkus (2008).

13 Véase Agnew et al. (2003).

14 Véase van Rooij (2007). Las personas pueden verse superadas por la cantidad de opciones y preferir no tomar ninguna decisión o, simplemente, optar por no acogerse al sistema si éste es voluntario. Diferentes encuestas relativas a las actitudes sobre las pensiones muestran que las personas a menudo se consideran a sí mismas poco sofisticadas en términos de conocimientos financieros y se muestran reticentes a tomar el control de sus inversiones para la jubilación, incluso cuando se les ofrece la posibilidad de mejorar su educación financiera.


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El problema es que las normativas pueden hacer más mal que bien si no están bien diseñadas. Las limitaciones de las normativas actuales sobre inversión en la región son bien conocidas. «Rigidez» es la palabra que las caracteriza. Los fondos están sujetos a limitaciones en sus carteras y sólo se permite a la gente contar con un fondo a la vez. Las inversiones por defecto también son muy rígidas. La relación entre la asignación de activos y la edad del inversor (esto es, la «trayectoria de planeo» o glide path) se ve determinada por unos umbrales de edad inflexibles. Los grupos etarios son amplios y no capturan bien las preferencias de riesgo. Además, la gente a menudo no cuenta con las opciones suficientes. Por ejemplo, en México una persona no puede elegir un fondo más agresivo que el que le correspondería por edad.

Las restricciones en la cartera podrían ser positivas en las fases primarias de un nuevo sistema de pensiones de aportación definida, cuando no existen muchas gestoras cualificadas y los mercados de capitales aún no cuentan con la solidez y la capacidad necesarias. Éstas pueden aislar los activos de los fondos de pensiones de las agencias y los riesgos sistémicos de los mercados de capitales. No obstante, dichas restricciones provenientes de «las altas esferas» no pueden seguir dictando la rentabilidad de los sistemas de pensiones. El sistema multifondo establecido en buena parte de la región sigue diseñado para proteger frente a la volatilidad a corto plazo, en vez de estar dirigido a un objetivo de rentas para la jubilación a largo plazo (Stewart 2014). Está claro que las trayectorias de planeo más graduales en renta variable permitirían aplicar un reequilibrio automático más fluido de los activos con el tiempo, a medida que la gente se hace mayor. ¿Pero cómo debería ser esa trayectoria y qué tipo de vehículo de inversión la facilitaría? En países como Estados Unidos y el Reino Unido, los proveedores de pensiones optan normalmente por ofrecer fondos de ciclo de vida por defecto o fondos con fechas objetivo, que reasignan los activos con el paso del tiempo en el fondo adquiriendo un perfil más conservador a medida que el participante en el plan de pensiones se hace mayor. Existen pruebas que apuntan a que, a medida que la gente se aproxima a su jubilación, está menos dispuesta a asumir riesgos15. En los años inmediatamente anteriores y posteriores a la fecha de jubilación (esto es, la «zona de riesgo» de la jubilación)16, las personas están especialmente sujetas a acontecimientos que pueden reducir su salud.

Las soluciones disponibles, como los fondos con fecha objetivo (TDF, por sus siglas en inglés), se han convertido en una opción de ahorro popular para

15 Véanse los casos presentados por Estrada (2014).

16 Tomamos el concepto de «zona de riesgo de la jubilación» de FINSIA (2015).

la jubilación. Y existen buenos motivos para ello: estos fondos ofrecen a los inversores, en una sola operación, el acceso a una diversificación alternativa y amplia, así como a un reequilibrio automático periódico sin su intervención activa, lo que resulta muy beneficioso (Estrada 2013). No obstante, cuentan con desventajas de peso. En primer lugar, exponen a las personas a la renta variable en mayor medida en los primeros años, cuando el capital acumulado no es muy cuantioso, lo que muy probablemente puede dañar las perspectivas de acumulación de capital. En segundo lugar, las normas de inversión (esto es, la trayectoria de planeo) dependen exclusivamente de la edad (o el número de años que quedan para la jubilación), a pesar del hecho de que la gente se encuentra en realidades económicas muy diferentes17. Por tanto, las normas ignoran elementos como las preferencias de los inversores, su tolerancia al riesgo o los riesgos del mercado laboral. En tercer lugar, las normas de inversión son deterministas, a pesar del hecho de que los activos seguros y aquellos de riesgo cambian con el tiempo.

2.2. El enfoque de Aportación definida 2.0: establecer objetivos para los niveles de la pensión

Los sistemas obligatorios de aportación definida en Latinoamérica no han logrado obtener credibilidad entre los grandes grupos de la sociedad. En parte, esto se debe a la incertidumbre sobre la cantidad que recibirá la gente a modo de pensión. La evolución de los sistemas de pensiones de aportación definida en el región hacia un enfoque basado en objetivos conllevaría beneficios en dos frentes: (i) brindaría a los contribuyentes un objetivo muy específico en relación con su pensión futura (si bien la pensión real que recibirán no está asegurada y seguiría dependiendo de la rentabilidad de la inversión) y (ii) facilitaría una estrategia de inversión a largo plazo. Este enfoque ha sido recientemente apoyado por especialistas del Banco Mundial18.

17 Tal y como Bodie y Treussard (2007) apuntaban, los TDF son inapropiados para la mayoría de personas, especialmente para aquellos que cuentan con una exposición considerable al riesgo de capital humano, tienen un elevado nivel de aversión al riesgo, o ambos. En este trabajo se pone de relieve que la proporción de renta variable para dichos inversores es demasiado elevada. Asimismo, muestran que se podrían lograr importantes beneficios en términos de bienestar si se ofreciera un fondo en función de la edad y con objetivos seguros en forma de bono protegido frente a la inflación adecuadamente diseñado con una fecha de vencimiento común al horizonte de inversión.

18 Stewart (2014) ya formuló un modelo basado en objetivos con índices de referencia. Nuestro argumento gira en torno a este marco incorporando análisis del enfoque estratificado ofrecido por FINSIA en Australia con el fin de aunar los objetivos de rentas para la jubilación, su horizonte en relación con la fecha de jubilación (la fase de transición a la jubilación) y el riesgo de secuenciación a través de un enfoque de inversión vulnerable a las valoraciones. Véase también Noriega (2015) para una propuesta desarrollada por la AFP mexicana en virtud de un contrato comisionado para Towers Watson.


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El enfoque de inversión comienza por establecer un objetivo (ver Gráfico 1). El segundo paso es introducir una estrategia de inversión dinámica que se adapte a los envites económicos y reequilibrie los activos para seguir de cerca el objetivo. Para determinar si las inversiones están bien encaminadas, se pueden utilizar carteras de referencia. Las estrategias de inversión en muchos sistemas de pensiones, hasta ahora, se han puesto como objetivo minimizar los riesgos o maximizar el capital en la jubilación. Pero esto no tiene en cuenta el horizonte de inversión después de la jubilación. Por tanto, un paso importante hacia el enfoque basado en objetivos es definir un «objetivo de pensión» integrando las fases de acumulación y de pago. Un indicador que parece idóneo como objetivo es la tasa de sustitución19.

Para medir el riesgo de las pensiones, esto es, el riesgo de que una persona determinada pudiera no alcanzar su objetivo de pensión o tasa de sustitución, se deben tener en cuenta todas las fuentes de riesgo de relevancia afrontadas por los participantes del sistema de pensiones: riesgo de densidad de cotizaciones (esto es, riesgo del mercado laboral), riesgo de inversión y el riesgo de anualización o reinversión, cuando el balance final de la cuenta individual de una persona se transforma en el valor de la pensión en el momento de la jubilación.

Gráfico 1. El enfoque basado en objetivos

2.3. Superar los baches: inversiones dinámicas

Las estrategias dinámicas ajustan de forma interanual la exposición a la renta variable en función de los resultados del mercado. Si bien el ajuste de las

19 Véase Agnew et al. (2013).

Personalización Riesgo de Secuencia

Pensión Alcanzada(etapa de pago por jubilación)

Objetivo - “Benchmarking”:portafolio de referencia

Pensión Objetivo(acumulación)

Dinámica deinversiones

inversiones con el tiempo podría dar lugar a mayores incertidumbres, las estrategias dinámicas pueden generar mayores ganancias que las normas deterministas20. Existen dos argumentos a favor de las estrategias dinámicas:

• Falta de consenso. No está claro cuál es la mejor norma determinista. Algunos economistas de peso defienden que la proporción de acciones, bonos y otros activos en la cartera de un inversor deberían ser los mismos a lo largo del ciclo de vida21. El consenso actual es que existen razones válidas para reducir la exposición a activos de riesgo a medida que los inversores se acercan a su jubilación. Pero no pocos especialistas sugieren que los contribuyentes estarían en una mejor situación siguiendo una estrategia «a contracorriente», aumentando la exposición a la renta variable y activos de más riesgo a medida que envejecen22.

• Riesgos de secuenciación: la gente puede fácilmente terminar en diferentes sendas de acumulación de capital si se acumulan resultados de mercado negativos. Se pueden obtener las rentabilidades «adecuadas» pero en el orden «incorrecto»; en última instancia, pueden darse ganancias decepcionantes si dichas rentabilidades llegan en momentos inadecuados. Incluso si los productos deterministas fueran vehículos de inversión «ex-ante» óptimos, no se adaptan a las crisis «ex-post» que pueden afectar a la acumulación de capital. La asignación dinámica basada en las valoraciones puede ayudar a amortiguar este golpe.

Los productos financieros dinámicos ya están vinculados a una visión basada en objetivos. Atienden a la rentabilidad pasada de la cartera en relación con la rentabilidad objetivo de un inversor en el momento de estructurar la combinación de activos para los periodos futuros23. No obstante, existe una consciencia cada

20 Véanse las pruebas presentadas por Basu, Byrne y Drew (2011).

21 Las investigaciones sobre la teoría de asignación de activos muestran que tanto las estrategias fijas de asignación de activos como aquellas una con trayectoria de planeo predeterminada son óptimas en ciertas condiciones. Según Samuelson (1969) y Merton (1969, 1990), las estrategia de inversión óptima es independiente del capital y constante en el tiempo con unas condiciones determinadas.

22 Véase Arnott [2012]. Estrada (2014) explica que ir a contracorriente tiende a brindar unas ganancias finales superiores en escenarios negativos que aquellas ofrecidas por las estrategias de ciclo de vida: «La mayor incertidumbre de las estrategias a contracorriente es, básicamente, la incertidumbre sobre en qué medida le irá mejor, y no peor, a los inversores con estas estrategias que con las de ciclo de vida».

23 El cambio a activos más conservadores tiene lugar sólo si el inversor ha acumulado un nivel de capital superior al objetivo de acumulación en el momento del cambio. En el momento de cambiar a activos conservadores, si el capital acumulado es inferior al objetivo en cualquier momento, la dirección del cambio se revierte desplazándose desde la renta fija y los activos líquidos hacia la renta variable.


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vez mayor de que las estrategias de inversión deberían perseguir los objetivos de pensión, tales como las tasas de sustitución deseadas. Esto requiere una planificación a largo plazo de carácter vitalicio.

2.4. Planes con carácter vitalicio: integrar las fases de acumulación y de pago

Mientras que las inversiones de ciclo de vida son ahora comunes en los planes de aportación definida en muchos países, se centran en la fase de acumulación y arrojan poca luz sobre cómo desacumular el capital durante la jubilación. La gestión del riesgo durante la fase de acumulación debería estar integrada con los objetivos de la fase desacumulación (pago). Los planes de aportación definida normalmente han fracasado en este respecto hasta el momento, ya que las estrategias de inversión, a menudo, están desvinculadas de las «obligaciones» de gasto que necesitarán para financiarse.

Inducir a la gente a invertir su cartera actual de jubilación de forma conservadora no es necesariamente el mejor enfoque. Podría vivir otros 25 o 30 años, por ejemplo. Es importante comprender bien este aspecto. Cuando las personas se encuentran en la «zona de riesgo de la jubilación», esto es, pocos años antes y después de la fecha de jubilación, la mayor cantidad de capital para la jubilación está en juego y las pérdidas de capital podrían ser sustanciales si las inversiones no son las adecuadas. Los trabajadores cercanos a su jubilación o en ese momento corren el riesgo de sufrir dos fenómenos relacionados: el efecto del tamaño de la cartera (el punto máximo del capital) y el riesgo de secuenciación.

A la hora de integrar la fase de acumulación y la fase de pago, es difícil dar con una trayectoria de planeo determinista óptima. Los trabajos académicos al respecto todavía son recientes. Una de las primeras recomendaciones derivadas de esta idea es llevar a cabo una trayectoria de planeo en forma de U con un incremento de la renta variable durante la jubilación (Pfau y Kitces 2014). Otra propuesta sugiere lo contrario: los individuos (o los fondos por defecto) deberían implantar una trayectoria de planeo invertida en forma de U aumentando gradualmente su exposición a la renta variable cuando ahorran para la jubilación, contar con una máxima exposición a la renta variable en el momento de la jubilación, y después reducir gradualmente su exposición a la renta variable durante la jubilación (Estrada 2016).

Se podría implementar una planificación con carácter vitalicio en un contexto de Aportación definida 2.0 basándose en dos pilares:

• Gasto real sostenible: la asignación de activos para la jubilación y la estrategias de producto pueden centrarse en minimizar los riesgos de gasto

(esto es, reducir el consumo durante la jubilación), en vez de maximizar el capital en la jubilación. La gente debería considerar adaptar su exposición a la renta variable en función de su nivel de capital en relación con el valor de su objetivo de gasto (Fan et al. 2013)24. Los productos financieros que pueden contribuir a este objetivo son, entre otros, el uso de anualidades con diferentes garantías25.

• Inversión dinámica: se han realizado diferentes intentos para implantar unos parámetros que tengan en cuenta el mercado para dirigir la asignación de activos estratégica26. Las valoraciones de activos relativas podrían usarse como base para la toma de decisiones de inversión inteligente, especialmente durante la zona de riesgo de la jubilación, en la que el capital de la cartera está en su punto máximo. Podrían lograrse coberturas dinámicas mediante posiciones en bonos a largo plazo debidamente cualificados. Estos bonos cuentan con fechas de vencimiento que se ajustan al horizonte de inversión del inversor y distribuyen cupones que reflejan las preferencias específicas en términos de consumo y ocio27.

Un ejemplo que se debe tener en cuenta es el enfoque estratificado ofrecido por FINSIA en Australia con el fin de aunar los objetivos de rentas para la jubilación, su horizonte en relación con la fecha de jubilación (la fase de transición a la jubilación) y el riesgo de secuenciación a través de un enfoque de inversión vulnerable a las valoraciones28.

24 Incorporando obligaciones al proceso de optimización de la cartera, es posible estructurar carteras que pueden cubrir mejor los riesgos afrontados por un jubilado (Blanchett y Kaplan 2013).

25 Las anualidades diferidas no suelen ser un producto disponible en casi ningún mercado. Por tanto, deberían usarse bonos indexados (una vez más, si están disponibles), ya que éstos son los instrumentos financieros que mejor replican las anualidades.

26 Por ejemplo, ratios de capital, índices macroeconómicos flexibles, entre otros. Véase Shiller (2000) y FINSIA (2015) para más detalles.

27 Véase Banco Mundial (2010) y Hinz et al. editores, página 265.

28 Los diferentes elementos (control de objetivos, transición, valoración de mercado y reversión de la media) se describen de forma pormenorizada en FINSIA 2015. El informe analiza el desafío de la asignación de activos a muy largo plazo (alrededor de 65 años). El enfoque se basa en todos los datos clave que afectan a las decisiones de asignación de activos: salario (y crecimiento del salario), rentas esperadas para la jubilación, horizonte de inversión (incluida la fecha de jubilación), esperanza de vida (de la que muchos jubilados ya tienen conocimiento).


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2.5. El facilitador: personalizar las inversiones con tecnología

Una estrategia de inversión óptima dependería de características individuales, tales como el grado de aversión al riesgo, el capital humano, el historial laboral, la composición familiar y otras fuentes de riqueza. Las personas pueden preferir distintos tipos de inversiones sobre la base de su historial laboral, incluso si dichas personas tienen una edad o nivel educativo similar. El nivel de aversión al riesgo del inversor tiene importancia porque la gente tiene una tolerancia al riesgo que está por encima o por debajo de aquel introducido por el fondo. Se podría recomendar a las personas jubiladas con un alto nivel de aversión al riesgo que inviertan de manera conservadora y que compren anualidades o anualidades diferidas para compensar el riesgo de longevidad.

El problema es que la personalización es costosa29. ¿Son las ganancias procedentes de la personalización (en términos de las tasas de sustitución esperadas) lo suficientemente grandes con respecto a las normas deterministas para superar a los costes? Estos son los desafíos:

• Gestión de datos: ofrecer planes totalmente adaptados conlleva costes de recopilación de información y creación de bases de datos, así como costes de mantenimiento. Resulta difícil medir las características individuales como la aversión al riesgo y los gustos.

• Costes de transacción: además de los costes de información, también existen costes de gestión de cuentas individuales que pueden hacer que la negociación continua no sea viable. Los costes de las transacciones se han reducido considerablemente en los últimos 30 años, pero siguen siendo importantes. Esto excluye el reajuste instantáneo para optimizar la ecuación rentabilidad/riesgo de manera personalizada.

La tecnología puede ayudar con el diseño y la gestión de los productos por defecto. El Big Data es muy prometedor en lo que respecta a la gestión de las inversiones pero también puede ayudar a las personas a tomar decisiones. Desde 2005, el supervisor de las pensiones de Chile ha incluido información personalizada en las pensiones que reciben los afiliados, conocida como Proyección de Pensión Personalizada (PPP). Esto incluye una previsión de la pensión del afiliado

29 Incluso si se conocen perfectamente las características individuales, lo lógico es que las coberturas óptimas para un hogar determinado supongan la constitución y gestión dinámica de grandes carteras. Tener en cuenta la diversidad en los hogares parece aportar soluciones plenamente individuales con costes prohibitivos de producción (véase Banco Mundial 2010, Hinz et al. Editors, página 265).

tomando como referencia distintos supuestos. En 2012, la PPP también empezó a incluir información sobre los «riesgos de pensión» a través de un modelo de simulación de pensiones que ayuda a los miembros del plan a estudiar qué medidas deben adoptar para aumentar su resultado de pensión esperado. El riesgo de pensión se determina por el efecto marginal en la tasa de sustitución esperada de aplicar una estrategia de inversión concreta, teniendo en cuenta todas las fuentes de riesgos pertinentes a los que se enfrentan los miembros de un sistema de pensiones. La solicitud en línea introduce las características del individuo tales como la edad, género, nivel y densidad de aportaciones, edad de jubilación y estrategia de inversión.

Es bien sabido que los fondos por defecto seguirán concentrando una gran parte de los activos de jubilación. No obstante, los supervisores y proveedores deberán seguir facilitando que las personas tomen decisiones. El asesoramiento financiero es una forma de abordar tanto la falta de conocimientos financieros como la planificación inadecuada. Pero teniendo en cuenta los desafíos que suponen el aumento de la aceptación del asesoramiento financiero integral, las tecnologías tales como los «asesores robóticos» pueden ayudar cada vez más a las partes fundamentales del proceso de planificación financiera.

2.6. El supervisor: medir el rendimiento a través de indicadores

El mejor supervisor de los objetivos a largo plazo para lograr el objetivo de rentas para la jubilación es el uso de indicadores o carteras de referencia. El uso de indicadores no es nuevo. Los fondos con fecha objetivo ofrecidos por defecto por parte el programa NEST en el Reino Unido emplean carteras de referencia para establecer su asignación estratégica de activos y para supervisar el rendimiento de sus fondos30. Lituania introdujo un indicador del ciclo de vida para los gestores de fondos de pensiones basado en un objetivo de tasa de sustitución y en parámetros relacionados con la volatilidad, las tasas de mercado y tasas libres e riesgos, correlaciones, etc.31

Establecer un referente en el mercado (en algún momento se propuso en Perú) conlleva preguntas esenciales: ¿Quién identificará los índices de mercado que se emplearán en la construcción de la referencia? ¿Cuál será la ponderación

30 NEST se ha convertido en el sistema por defecto tras la introducción de la inclusión automática. Ofrece una serie de Fondos de Jubilación con Fecha (Objetivo) y se emplean con miembros que no elijan una de las otras ofertas de inversión.

31 Este ejemplo se debate en Stewart (2014). Véase también: http://www.ipe.com/countries/cee/lithuanian-regulator-to-limit-risk-options-in-second-pillar-pensions/10012297.fullarticle


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de cada clase de activo principal? ¿Cómo se debería medir el rendimiento «relativo»? ¿Debería ser el referente de mercado una simple referencia para calcular el rendimiento o debería establecerse como un mínimo normativo (es decir, un rendimiento mínimo anual)?

2.7. La hoja de ruta para las inversiones: enfoque de la política en un entorno de AD 2.0

Los apartados anteriores ofrecen una visión para un nuevo paradigma de inversión; uno al que podrían dirigirse los países latinoamericanos. Hemos formulado un enfoque estratificado que establece un objetivo de pensión como el principal objetivo pero que reúne los objetivos de rentas para la jubilación, su horizonte en relación con la fecha de jubilación (la fase de transición a la jubilación) y el riesgo de secuenciación a través de un enfoque de inversión vulnerable a las valoraciones. Pero como es habitual, «el diablo está en los detalles». Los distintos elementos del enfoque basado en los objetivos expuestos anteriormente deberán primero debatirse más detalladamente en la región para evaluar su viabilidad.

La discusión anterior nos deja algunas enseñanzas:

• Unnuevoenfoqueparalasinversionesreuniríadoscriteriosprincipales:(i) optimizaría el valor esperado de la pensión en la edad de jubilación y (ii) mediría el riesgo desde la perspectiva de lograr el objetivo final (el objetivo de pensión) y no como una función de rendimientos a corto plazo.

• Laprioridadesayudaralaspersonasatomarmejoresdecisionesfinancierasy la tecnología muestra nuevos desarrollos prometedores para lograrlo.

• Elfondopordefectosiguesiendoclave.Teniendoencuentaquemuchaspersonas pueden ser incapaces de ajustar sus carteras de la forma metódica exigida por las trayectorias óptimas de planeo, serían los fondos por defecto y los productos financieros disponibles en el mercado los que deberían reajustar automáticamente los activos sin una gran intrusión normativa.

• Unaanualidadvitaliciaposteriora la jubilacióndeberíaconcebirseeneldiseño de los productos por defecto. El diseño adecuado de los productos de desacumulación exige que el nivel del flujo de ingresos al igual que las exposiciones al riesgo de inversión y de longevidad se adapten a las necesidades específicas de cada persona.

• Elpapeldelossupervisoresseríaestablecerunareferencia.

Los reglamentos deberían adaptarse para la adopción de un planteamiento basado en el objetivo:

• Afindeelaborarcarterasdereferencia,primerounórganoindependiente(independiente del gobierno y separado del sector de gestión de fondos) tiene que establecer el objetivo para los fondos de pensiones.

• Lossupervisoresdeberándeterminarcómodefinirelobjetivodepensión.El cálculo que mejor parece representar la situación del miembro en la jubilación es la tasa de sustitución.

• Las carteras de referencia deberían ser de bajo coste (p.ej. indexaciónpasiva) y permitir una diversificación adecuada.

• Lascomparacionesconlareferenciasepuedenrealizarempleandomedidasde rendimiento estándar tales como los ratios de información. Los índices de Sharpe también podrían emplearse pero tendrían que ajustarse para tener en cuenta el horizonte de inversión a largo plazo de los fondos de pensiones.

• Lossupervisorespodríanincorporarlosresultadosquesederivandelosíndices de referencia a su evaluación interna de riesgos global con el fin de identificar fondos de pensiones con una estructura de cartera que sea coherente con el indicador y un buen sistema de gestión de riesgos.

No se garantiza que la introducción de innovaciones en el sistema actual funcione si no está implantado el entorno normativo correcto. Los últimos intentos por parte de los sistemas de AD de Europa del Este de introducir fondos de ciclo de vida con posibles exclusiones para cohortes de edad específicas, se distorsionaron por el hecho de que las normas de inversión rígidas que ya existen se mantuvieron en los fondos de ciclo de vida.

El diseño de los sistemas de AD no debería examinarse de forma aislada. Asimismo, tienen importancia otros niveles de sistemas de pensiones. El diseño de estrategias de inversión por defecto, por ejemplo, deberá tener en cuenta el tamaño relativo del primer pilar como un porcentaje del total de la pensión; la cartera de inversión debería ser más agresiva a medida que aumenta el tamaño relativo del primer pilar (p.ej. el pilar de solidaridad en Chile)32. Los detalles de

32 No obstante, esto también significa que se podría producir un aumento de la presión en el gasto gubernamental con el fin de conceder beneficios adicionales a los afiliados (Bernstein et al. 2013). ¿Cuál es el nivel de tolerancia al riesgo del gobierno?


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la implantación de las distintas características de un sistema AD 2.0 importan. Por ejemplo, si el referente de mercado se estableció como un rendimiento mínimo, esto obligaría a los gestores de los fondos de pensiones a gestionar las inversiones de forma pasiva, controlando los índices de mercado pertinentes para cada clase de activos. Las garantías del valor nominal del fondo de pensiones o las garantías relativas sobre la base del rendimiento de fondos competidores podrían, por tanto, aumentar el riesgo para las pensiones dado que los gestores invierten los fondos de pensiones en carteras que minimizan la probabilidad de activar la garantía en lugar de garantizar un objetivo de pensión a largo plazo33.

Hay algunas cuestiones que merecen una mayor atención en el futuro. Los supervisores de los fondos de pensiones deberían examinar detenidamente los efectos de las garantías de rentabilidad mínima en lo que respecta a la competencia, el rendimiento y la eficacia. ¿Cómo reaccionarán los gestores de los fondos de pensiones si tienen que superar a un indicador? Los gestores podrán actuar de forma estratégicamente por razones a corto plazo y no para el interés a largo plazo de los pensionistas. Si se diese el caso de que la tecnología realmente facilitase el desarrollo de estrategias de inversión dinámicas para dirigirse a un objetivo de pensión, ¿adoptarían los proveedores de pensiones estrategias en el mayor beneficio de los miembros del plan? ¿Están la normativa del mercado y las estructuras de gobernanza listas para la tarea?

2.8. Más allá de las inversiones: mejorar la planificación del ciclo de vida a través de aportaciones variables

El modelo de inversión basado en el objetivo que hemos expuesto anteriormente está basado en la idea de la personalización: en términos de características individuales y de rentabilidades obtenidas en las cuentas de personas específicas (para superar el riesgo de secuenciación). Por lo tanto, la personalización respondería a las necesidades del ciclo de vida de las personas mediante el ajuste de las inversiones de forma dinámica.

Sin embargo, las inversiones son solo una parte de la historia, incluso si son la más importante. Hemos asumido que las aportaciones son constantes en el tiempo. Todos los planes FF-IDC en Latinoamérica emplean una tasa fija de aportaciones durante el ciclo de vida. Este no tiene que ser necesariamente el caso. Se ha probado una estrategia de financiación óptima (empleando

33 Los gestores de fondos de pensiones tratarán de proteger su propio capital (requisito de reserva), en lugar de garantizar que los fondos de pensiones se inviertan en carteras dirigidas a optimizar el valor esperado de las pensiones de los contribuyentes actuales en la edad de jubilación. (Randle y Rudolph 2014).

modelos económicos) con el fin de tener en cuenta una tasa de aportación que no sea constante durante la vida del plan pero que dependa de la edad y refleje la compensación entre el deseo del consumo actual frente al consumo futuro, el deseo del consumo estable en el tiempo, la actitud del miembro frente al riesgo y los cambios en el nivel de capital humano durante el ciclo de vida (Blake et al. 2011; Hubbard y Judd 1987). Y las estrategias de inversión en sí mismas podrían depender del comportamiento de dichas aportaciones variables.

Las medidas de política podrían contribuir en función de la edad. Según la teoría del ciclo de vida, resulta óptimo para los hogares acumular ahorros líquidos hasta un determinado umbral de edad y a partir de esa edad ahorrar en forma de ahorros no líquidos, sobre todo con fines de jubilación (Gourinchas y Parker 2002). La edad límite se alcanzaría entre los 35 y 40 años (véase las simulaciones de Cui 2008). Antes de esa edad, los jóvenes tienen problemas de liquidez, ya que se enfrentan a rentas relativamente bajas pero a gastos de vivienda muy elevados. En Valdés (2014), este autor calcula una transformación neutra de la tasa de sustitución (en términos del valor esperado) para el caso chileno que consiste en sustituir la tasa de aportación constante del 10% durante el ciclo de vida por una secuencia de índices de aportación que se establezca en el 3% para las edades más jóvenes y que se aumente progresivamente para alcanzar el 21% a los 60 años. Asimismo, propone disminuir la aportación en un porcentaje de 3 puntos por hijo dependiente hasta alcanzar los 18 años y mantener abierta la opción de una aportación voluntaria superior al 3% cuando se es joven con el fin de reducir las aportaciones tras los 40 años de edad.

Los sistemas latinoamericanos permiten determinada flexibilidad a través de aportaciones voluntarias, pero ¿qué sucede con la reducción de aportaciones o con la retirada de dinero? Dado que las condiciones como los tipos impositivos, las ganancias, las necesidades, el acceso a los mercados financieros, el estado civil, etc. varían con la edad y el género, no se pueden fijar los ahorros óptimos individuales. Las aportaciones variables no solo son importantes para las personas que tienen distintos patrones de ingresos y gastos durante la vida. Las posibilidades de retirada también son importantes. El diseño de la pensión no solo consiste en ajustar la teoría del ciclo de vida adecuadamente.

La posible «fuga» de ahorros que generarían las posibilidades de retirada puede resultar conveniente cuando financia necesidades de gasto legítimas, como una urgencia médica o la inversión en capital humano (Valdés, 2014a; Beshears et al. 2015). Las posibilidades de retirada podrían introducirse con la


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presencia de múltiples fondos de pensiones con distintos niveles de liquidez – y la cuenta de no liquidez quedaría bloqueada hasta la jubilación.34

De hecho, se ha propuesto un mecanismo de retirada limitado durante la fase de acumulación como una forma de aumentar la densidad de las aportaciones. Valdés (2014a) formuló la propuesta para la comisión Bravo en Chile. El riesgo del mercado laboral es especialmente frecuente en Latinoamérica. Los mercados laborales formales e informales están «integrados» de tal forma que los trabajadores experimentan transiciones frecuentes entre formalidad (cuando hacen aportaciones a su cuenta individual) e informalidad (cuando no lo hacen) a lo largo de sus carreras, disminuyendo drásticamente su densidad media de aportaciones. A primera vista, parece contraproducente mejorar las densidades de las aportaciones facilitando las retiradas pero parece que funciona.

El tipo de retirada propuesto por Valdés, el cual prevé un reembolso a las cuentas individuales, está bien fundamentado en la teoría económica Gourinchas y Parker (2002), Cui (2008), Love (2006, 2007), Valdés (2002, 2004, 2014a) y Beshears et al. (2014), (Lu et al., 2014)) y ha obtenido buenos resultados en otros países (véase el Recuadro 1)35 pero no se emplea como un recurso político en Latinoamérica. Por el contrario, el concepto de retirada suele tener una connotación negativa, ya que normalmente se entiende como una fuga de activos bajo gestión para los proveedores y, por tanto, menos ingresos cuando se cobran comisiones como un porcentaje de activos bajo gestión, y desde la perspectiva de los gobiernos y los supervisores, como una fuga a los ya reducidos flujos de las cuentas individuales. Pero cuando las cuestiones relativas a los incentivos y a la adecuación se incorporan cuidadosamente al diseño, estos planes de retirada son capaces de mejorar la participación o en el caso de los planes FF-IDC, la densidad de las aportaciones. Los ahorros de pensión obligatorios normalmente solo suelen estar disponibles en la jubilación, excluyendo su uso por motivos de precaución. En términos económicos, esta falta de liquidez es idéntica a un impuesto implícito que disminuye el conjunto de planes de consumo que pueden

34 Beshears et al. (2015) concluyeron que, en el caso de los Estados Unidos, el bienestar medio de la sociedad aumentaría si las cuentas de aportaciones definidas se presentasen en dos formas: una cuenta relativamente líquida (muy similar a las cuentas de AD con una sanción de retirada previa a la jubilación inexistente o modesta) y una cuenta no líquida que no puede emplearse hasta la jubilación. En su propuesta para Estados Unidos, los ahorros se distribuirían en estas dos cuentas. Los ahorros en la cuenta líquida se emplearían para financiar el gasto previo a la jubilación, funcionando como un fondo de imprevistos para emergencias financieras a corto plazo. Los ahorros en la cuenta no líquida se bloquearían hasta la jubilación.

35 El diseño de la opción de liquidez en estos países es diferente. Véase García-Huitrón y Ponds (2016) para un estudio.

lograr los trabajadores y, en lo que respecta a otros impuestos, tiene el potencial para crear una pérdida del bienestar para las personas (Valdés 2002, 2004, 2014a). Permitir una liquidez parcial con determinados límites y restricciones puede entonces mejorar la planificación del consumo de las personas y, por tanto, mejorar el bienestar. Al hacerlo, se espera que la participación en el plan pudiera aumentar. Se deberán cumplir algunos requisitos para que dicho planteamiento tenga éxito, incluido (i) establecer límites de adecuación, (ii) garantizar que el plan está protegido frente a las presiones políticas y (iii) evitar las subvenciones cruzadas.

Recuadro 1. Modelos en el mundo para el retiro anticipado del fondo de pensiones

Una consulta pública llevada a cabo por el supervisor de las pensiones del Reino Unido facilitó un marco de trabajo de tres modelos distintos que se deberían tener cuenta (HM Treasury, 2010) para la retirada temprana de los ahorros de las pensiones: (i) el modelo de préstamo y amortización: permitir que las personas tomen prestadas cantidades de su fondo de pensiones; (ii) el modelo de retirada permanente: permitir el acceso a los fondos sin las obligaciones de devolución, posiblemente en circunstancias limitadas, tales como en los casos de dificultades; y (iii) el modelo de fondos subordinados: crear un producto de ahorro más flexible vinculando los productos de ahorro líquido y el ahorro en forma de pensiones a una única cuenta. Se pueden encontrar algunos ejemplos interesantes que imitan algunos de estos modelos en los sistemas de pensiones de Australia, Canadá, Malasia, México, Nueva Zelanda, Filipinas, Singapur, Suiza, Estados Unidos y algunos países africanos. Solo profundizaremos en algunos de los casos que figuran más adelante. Australia, Dinamarca y Nueva Zelanda son casos muy conocidos que siguen el modelo de retirada permanente, mediante el cual no hay instrumentos de amortización. Esto es coherente con los fundamentos válidos muy estrictos que se aplican a los fondos en el caso de Australia, con una elevada fiscalidad en el caso danés y con un paquete para complementar los incentivos de comportamiento en el caso de Nueva Zelanda. En México la «retirada por desempleo» también se incluye en esta categoría.

En Australia, se exige que se «preserven» los ahorros de la jubilación, es decir, que no se empleen por parte del empleado hasta la «edad de preservación» que actualmente está fijada en los 55 años, pero las retiradas por motivos especiales están permitidas en virtud de los llamados «motivos humanitarios» que incluyen: (i) pago de tratamiento médico para la persona o una persona dependiente; (ii) enfermedad médica terminal; (iii) efectuar un pago de un préstamo para impedir que el individuo pierda su principal vivienda; (iv) modificación de la vivienda o vehículo para las necesidades específicas del individuo o una


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persona dependiente debido a una discapacidad grave, y (v) pagar por los gastos asociados con el fallecimiento, funeral o entierro. El importe que el individuo puede retirar por motivos humanitarios es discrecional y limitado a lo que se «necesita razonablemente». Una retirada por motivos humanitarios siempre se abona como una suma única. El plan de ahorro para la jubilación denominado «Kiwisaver» permite las retiradas para afrontar contingencias antes de la edad de jubilación en tres circunstancias: compra de una primera vivienda, siempre que exista al menos un historial de aportaciones de tres años; cuando se emigre a cualquier otro país distinto de Australia, y en caso de dificultades financieras. En Estados Unidos, el diseño específico de los planes de retirada es decisión del patrocinador del plan 401(k) (Lu et al , 2014). Los préstamos 401(k) normalmente están disponibles para la compra de una vivienda principal, los costes de educación más elevados, la prevención de desahucio o la recuperación de una vivienda, graves dificultades financieras y gastos médicos. El plan de «retirada por desempleo» mexicano funciona de la siguiente forma: los individuos tienen derecho a retirar una suma fija equivalente al importe inferior tanto del 10% del balance de cuenta individual o 65 días del salario medio diario (tres salarios mensuales). Los requisitos de admisibilidad son: (i) que no se produzcan aportaciones en 46 días (dos meses naturales) desde que se ha sido despedido de un empleo cubierto, y (ii) que no se produzcan retiradas durante los últimos cinco años naturales.

Singapur utiliza el ejemplo más cercano de un modelo de fondo subordinado mediante el cual los individuos contribuyen a los productos de ahorro con opciones de liquidez en torno a una sola cuenta. El contexto es que la adecuación para la jubilación no es el único objetivo del CPF (Fondo Central de Previsión). El CPF puede considerarse como una plataforma de ahorro por muchos motivos, incluida la prevención, la educación, la vivienda, así como los ahorros para la jubilación. En este sentido, se permiten las retiradas en la fase de acumulación y solo se destina el saldo restante a la jubilación. Las dos formas más importantes de retiradas por motivos especiales están creadas para la vivienda y la sanidad. En Latinoamérica, las aportaciones a la «subcuenta de vivienda» en México también pueden clasificarse en la categoría de fondos subordinados, aunque a pesar de las distintas propuestas, carece de la integración de la que disfrutan los planes de Singapur en todas las subcuentas con fines de jubilación.

Los planes 401(k) de Estados Unidos son un ejemplo del modelo de préstamo y amortización. En resumen, los planes 401(k) incluyen mecanismos de liquidez previos a la jubilación que incluyen retiradas por dificultades económicas, permitiendo la retirada de las propias aportaciones de un trabajador en condiciones limitadas; determinados tipos de retiradas no relacionadas con

dificultades económicas, tales como la retirada de las aportaciones del reparto de beneficios de un empleador y el acceso completo a los ahorros tras la finalización de la relación laboral con el empleador actual. Las retiradas por dificultad y por otros motivos distintos a las dificultades, así como los préstamos se realizan por decisión del patrocinador del plan. Normalmente están sujetas a impuestos sobre la renta y al 10% de multa fiscal pero existen varias exenciones otorgadas a la multa (Lu et al., 2014). Según Van Derhei et al. (2013), 21% de todos los empleados aptos para un préstamo habían escogido la opción en 2012, una cifra que se ha mantenido estable durante los años. La cantidad media de préstamo pendiente era de 7.153 dólares estadounidenses y el promedio era de 3.858 dólares estadounidenses. Esto conlleva una importante «fuga» previa a la jubilación: por cada dólar aportado a las cuentas de los ahorradores menores de 55 años, 0,40 dólares salen simultáneamente fuera del sistema 401(k)/IRA, sin contar los préstamos (Argento et al., 2014). Una cuestión importante aparte de la tasa de aceptación es la tasa de impago. Lu et al. (2014) informaron de que solo 1 de cada 10 préstamos no se pudo pagar y que esta situación principalmente se produce cuando se cambia de trabajo.

Suiza también cuenta con un modelo de préstamo y amortización pero limitado a los préstamos hipotecarios. Los individuos pueden acceder a sus ahorros de pensiones antes de la jubilación solo a efectos de financiar un bien inmueble ocupado por el propietario hasta tres años antes de la jubilación. Hasta la edad de 50 años, un individuo puede retirar todos los beneficios que le han sido conferidos en el plan de empleo. Después de los 50, la cantidad máxima que puede retirarse es igual al importe que estaba disponible a los 50 o a la mitad de la cantidad que actualmente esté disponible, la que sea mayor de las dos. Se puede devolver voluntariamente una retirada anticipada pero la retirada solo es posible cada cinco años. Toda la cantidad de la retirada anticipada deberá devolverse si se vende la propiedad. Las retiradas anticipadas se pueden gravar pero todos los impuestos abonados se reembolsan, sin intereses, si se devuelve la cantidad.

Si bien respaldamos la introducción de una opción de liquidez limitada en las cuentas individuales durante la fase de acumulación para todos los participantes, esta puede resultar especialmente importante para determinados grupos, tales como los trabajadores autónomos y, en concreto, para la parte que se dedica a actividades empresariales y de innovación. Puede que un plan cuidadosamente diseñado de retiradas limitadas específicas de los ahorros de la pensión les ayude en periodos de presión de liquidez durante su ciclo de vida. El empresario autónomo es alguien que posee muchos activos intangibles. El valor de su capital humano se determina a través de su red social y su mano de obra, los cuales son difíciles de calcular. El autónomo puede atravesar muchos periodos sin ingresos. Por lo tanto, las fluctuaciones de


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los ingresos de los autónomos funcionan de forma distinta, ya que no poseen un flujo de liquidez continuo que puedan trasladar al futuro. Por este motivo, se puede considerar al autónomo como un portador de riesgos que comparte riesgos dentro de los proyectos en los que se aventura. En cualquier caso, el éxito no se concede e incluso los que lo tienen se alegran contando historias sobre sus muchos fracasos antes de que se llegasen los éxitos. La mayoría de los autónomos tendrá que reinventarse al menos una vez en sus trayectorias profesionales, tanto para perseguir otra aventura como para reinsertarse de nuevo en el mundo laboral. Por así decirlo, el autónomo posee participaciones en sí mismo y puede decidir pagarse dividendos a sí mismo para su futuro y luego dicho dividendo será gestionado por un fondo de pensiones. Dependiendo del dividendo que se pague a sí mismo se pueden elaborar normas en términos de importes absolutos para determinados ingresos, pero el autónomo puede decidir desviarse de las normas cuando lo necesite.

2.9. La pieza que falta: la distribución de riesgos como un medio de credibilidad

Los supervisores deberían crear un entorno de inversión que sea compatible con objetivos a largo plazo y que también genere credibilidad. La participación en los planes de AD en la región es principalmente obligatoria pero carecen de legitimidad. Se podría mejorar la credibilidad añadiendo elementos de distribución de riesgos. La distribución de riesgos es importante porque algunas cohortes de personas podrían tener simplemente mala suerte: una serie de rendimientos malos podría ser perjudicial para una cohorte que se acerca a la jubilación mientras que tendría escasos efectos en otras cohortes de inversores, como aquellos adentrados en la fase de jubilación.

La teoría económica demuestra que la distribución de riesgos con diferentes generaciones con respecto a los contratos de pensiones podría mejorar el bienestar. El Gráfico 2 muestra una comparación de simulación basada en la gestión de activos y pasivos entre el plan FF-IDC y el plan FF-CDC. CDC representa las siglas en inglés de «aportación definida colectiva» que es un tipo de plan que existe actualmente en los Países Bajos, donde es posible regular los resultados de inversión en un periodo de 10 años (distribución de riesgo intergeneracional)36. Las ventajas de emplear un

36 El modelo consiste en una persona de 25 años que adquiere bien un plan de pensiones FF-IDC o un plan de pensiones FF-CDC, tenga una tasa de aportaciones del 18% y se jubile a los 67 años. La asignación de activos se fija en el 23% para la renta variable y en el 77% para los bonos. La renta variable tiene una rentabilidad esperada del 7,7% y los bonos tienen una rentabilidad esperada del 3,5%. El aumento del salario es del 2,4% y la estructura temporal del tipo de interés nominal aumenta al 2,9%. El objetivo del ratio de sustitución es del 70%. Ambos planes adquieren anualidades vinculadas a la inversión pero el plan CDC posee una regulación de la rentabilidad a 10 años, de forma que si el porcentaje de fondeo de la pensión cae al 95% en un año determinado, el plan CDC reducirá la pensión en un ajuste de pensión del 0,5%, mientras que en el caso del plan IDC la pensión se reducirá un 5%. Para obtener más información sobre los planes neerlandeses, véase Ponds y Van Riel (2009).

fondo de regulación, en este caso en 10 años o cohortes, está claro. La regulación de los riesgos mejora los resultados de la pensión de todos los niveles de porcentuales. Si bien las tasas de sustitución medias no difieren estadísticamente las unas de las otras y se sitúan en torno al 80%, el plan FF-CDC tiene menos tasas de sustitución volátiles (es decir, más regulado), que oscilan entre el 53-121% en el 90% de los ensayos de simulación, en comparación con el 42-136% en el caso de los planes IDC (De Haan et al 2016).

Gráfico 2: Resultados de los planes del tipo FF-IDC y FF-CDC

Fuente: SER 2016.

Percentil 99Percentil 95MedianaPercentil 5

Percentil 1

200%

180%

160%

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%iDC CDC


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Además, la economía conductual muestra sistemáticamente que a la mayoría de las personas les disgustan más las pérdidas de lo que aprecian las ganancias. Regular las grandes pérdidas al principio de la vida de las aportaciones puede ayudar a ganar confianza. Asimismo, la distribución de riesgos tiene el potencial de alentar a la inversión en activos con mayor riesgo que podrían dar lugar a una mayor acumulación de riqueza. El Recuadro 2 resume cómo se han introducido las características de distribución de riesgos en otros países en el contexto de las cuentas individuales. Se trata de un ámbito de investigación y de exploración favorable para los legisladores de Latinoamérica.

Recuadro 2. Siguiente fase: ¿Añadir los riegos intergeneracionales a los planes de AD?

En algunos países europeos hay un creciente interés por pasar de los planes de BD hacia planes híbridos de AD. Estos planes híbridos tienen las características de los planes AD (aumento de capital y el beneficio de la pensión no está garantizado), así como las características de los planes de BD (política de inversión colectiva y distribución de riesgos intergeneracionales). Estas propuestas de planes de AD híbridos pueden considerarse como el último desarrollo en el evolución de los planes de AD.

El gobierno del Reino Unido emprendió iniciativas para una nueva legislación con el fin de facilitar el desarrollo de planes de distribución de riesgos y beneficios colectivos en el Reino Unido en 2014 (DWP 2014). En los Países Bajos, el Consejo Socio-Económico (SER, por sus siglas en holandés) presentó una propuesta para añadir la distribución de riesgos intergeneracionales a los planes de AD en 2016. Este tipo de plan de pensiones se denomina «capital de pensión personal con distribución de riesgos colectivos» y se puede considerar como una combinación de los planes de AD y de BD.

¿Qué aspecto tiene esta combinación (SER 2016)?:

- Todo participante tiene una cuenta personal de AD.

- El ahorro en forma de pensión se invierte según un enfoque de ciclo de vida.

- Estos activos se gestionan de forma colectiva.

- No existe una eliminación completa del riesgo en la jubilación. Asimismo, durante la jubilación algunos activos se invierten en capital de riesgo y existe una eliminación progresiva de los riesgos.

- Todos los riesgos biométricos se comparten con el colectivo de participantes (no solo los riesgos de menor longevidad, sino también los riesgos de mayor longevidad).

- Los riesgos de inversión se comparten entre generaciones. Esta distribución de riesgos está organizada por un fondo colectivo de excedente. Este fondo de excedente existe junto a las cuentas personales de AD. El objetivo de este fondo de excedente es estabilizar los devengos de la pensión. Cuando los rendimientos de inversión son elevados, una parte del excedente de rentabilidad se destinará a la reserva colectiva. Cuando las rentabilidades de la inversión son bajas, la reserva se puede emplear para estabilizar los devengos de la pensión hasta un determinado nivel mínimo. El valor de la reserva no puede ser negativo.

- El fondo de excedente solo se emplea para las fluctuaciones en la cartera de rentabilidad y no para las fluctuaciones de la cartera de ajuste. De otro modo, la reserva se financiará cuando disminuya el tipo de interés.

Gráfico 3. Cuentas individuales y fondo de reserva

Fondo de pensiones

Fondo de reserva

Cuen

ta In

divi

dual

Cuen

ta In

divi

dual

Cuen

ta In

divi

dual

Cuen

ta In

divi

dual

Cuen

ta In

divi

dual

Cuen

ta In

divi

dual


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Añadir la distribución de riesgos intergeneracionales al contrato de pensión mejorará el bienestar (Gollier 2008; Cui et al. 2011). Una comparativa de la gestión de activos y pasivos (ALM, por sus siglas en inglés) entre un plan de AD y un plan de AD sin un fondo de excedente también muestra el valor añadido de un fondo de excedente: para una generación con un nivel estable, la renta de la pensión que se espera será mayor y más estable (véase Cuadro 1).

Cuadro 1: Análisis ALM del fondo de excedente con valor añadido (generaciones con un nivel estable)37

Sin embargo, debería tenerse en cuenta que también existen algunas desventajas de añadir la distribución del riesgo intergeneracional a los planes de AD. Los contratos de pensiones intergeneracionales limitan las oportunidades de una elección individual: será necesaria una participación obligatoria con el fin de evitar la selección negativa (Beetsma et al. 2012). Además, las normas de asignación del fondo de excedente pueden ser subjetivas. En ese sentido, la implantación de la distribución de riesgos intergeneracionales a los planes de AD resulta, en primer lugar, interesante para los países que tienen experiencia en la distribución de riesgos intergeneracionales y una participación obligatoria en los ahorros para la jubilación.

3. Organizar el sector para una planificación con carácter vitalicio

En su libro Reforming Pensions: Principles and Policy Choices, Nicholas Barr y Peter Diamond afirman que la elección y competencia es un modelo erróneo para las pensiones. Estos autores sostienen que los «sistemas en los que los trabajadores eligen entre proveedores de planes de pensiones privados que compiten se enfrentan a problemas relativos a la información y conducta, y tienen elevados costes administrativos» (Barr and Diamond, 2009). Estos argumentos son bien conocidos por los supervisores,

37 Para las primeras generaciones, estos resultados serán distintos: dichas generaciones deben contribuir al fondo de excedente.

AD sin fondo de excedente

AD confondo de excedente

Renta esperada de la pensión 75,2 81,3Renta de la pensión negativa (p5) 28,8 30,4Probabilidad de reducir las rentas de las pensiones durante la jubilación 15,3% 10,2%

Fuente: SER 2016.

legisladores y expertos de Latinoamérica38. Existen pruebas contundentes para cada país y en toda Latinoamérica de que las estructuras de mercado están caracterizadas por lasdeficiencias de la oferta y la demanda, así como la inercia de los participantes individuales para valorar las señales que limitan gravemente el ámbito de competitividad sobre la base de las comisiones administrativas o los tipos brutos de rendimientos.39 Asimismo, las compañías de pensiones adoptan conductas estratégicas dirigidas a preservar la cuota de mercado y el poder. Por ejemplo, los proveedores invierten excesivamente en gastos comerciales (es decir, marketing y equipos de ventas) con el fin de atraer y retener a los consumidores.

Se han probado muchas soluciones pero hasta hace poco no se había observado un mínimo éxito en algunos países, en concreto en Chile y Perú. Los supervisores en Latinoamérica han desarrollado a lo largo del tiempo un arsenal de intervenciones especializadas ad-hoc en las últimas tres décadas para controlar los gastos comerciales, fomentar la entrada, estimular la competitividad de los precios, aumentar la información y la sensibilidad de los participantes con respecto a las diferencias de precio y rentabilidad entre proveedores. Las intervenciones ad hoc han incluido la prohibición de la discriminación de cuotas y el uso de las tasas uniformes; la simplificación de las estructuras de cuotas; la agrupación de los servicios de pensiones; la prohibición de las transferencias entre los fondos de pensiones a través de normas y acuerdos colusivos40; el control de precios y las propuestas más recientes para introducir AFP gestionadas por el gobierno41. No obstante, la naturaleza ad hoc de estas

38 Véase por ejemplo Abuhabda (1994), Valdés (1992, 1994, 1995), Chisari, Dal Bó, Quesada, Rossi, y Valdés (1998), Bateman y Valdés (1999), Mastrángelo (1999), Galarza y Olivera (2001), Berstein y Micco (2002), García-Huitrón, M., y T. Rodríguez. (2002), Ferro (2003), Greco (2004, 2006), Apella y Maceira (2004, 2005, 2006), Melendez (2004), Berdejo, Comisión Asesora Presidencial de Chile (2006), Galarza y Nagamine (2006), Impavido y Rocha (2006), Kay y Sinha (2007), Reyes y Castro (2007), Masías y Sánchez (2007), entre otros. Los temas que se revisan en este apartado se destacaron en la Comisión Marcel (Comisión Asesora Presidencial de Chile, 2006) y también se debatieron recientemente en la Comisión Bravo (Comisión Asesora Presidencial de Chile sobre el Sistema de Pensiones, 2015) en Chile y en la Comisión constituida en el Congreso peruano para revisar el Sistema de Pensiones Privado.

39 Véase Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010)

40 Valdés (2007) analiza en detalle estos acuerdos colusivos y el papel del gobierno en los casos de Chile, Hungría y Uruguay.

41 La Comisión Bravo apoyó una propuesta previamente ideada para introducir una AFP gestionada por el estado con el fin de «impulsar la competitividad» en el cuasimercado de las pensiones (Comisión Asesora Presidencial de Chile sobre el Sistema de Pensiones, 2015). Hay una prueba que no hemos visto en el debate y que está basada en la experiencia mexicana, tal y como simularon Hastings, Hortaçsu y Syverson (2013). Estos autores creen que introducir un actor gubernamental puede tener consecuencias no intencionadas, que conduzcan a precios más elevados en vez de a precios más bajos. La intuición es sencilla pero sutil: si hay muchos consumidores poco sofisticados en el mercado a los que se puede convencer para que valoren la marca frente al precio, los consumidores inteligentes comprarán la opción barata del gobierno y las compañías privadas podrán aumentar los precios de la base de clientes poco flexibles que queden. Por lo tanto, un competidor del gobierno podrá ser ineficaz y regresivo. Además de esto, introducir las fuertes y dirigidas críticas de Valdés (2014b) y otros.


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intervenciones suponen compromisos significativos entre objetivos conflictivos políticos y múltiples. Habitualmente, las intervenciones especializadas han estado dirigidas a la mejora de la eficacia simultánea, redistribución y transparencia (Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón, 2010). La mayoría de estas intervenciones solo han abordado las consecuencias en vez de abordar la principal causa de distorsión: la inercia de los precios. Esto ha generado compromisos políticos poco satisfactorios entre los objetivos, generando inevitablemente efectos secundarios no intencionados. Por tanto, existe un determinado grado de frustración entre los supervisores y los legisladores con respecto a cómo avanzar.

En nuestra opinión, la falta de integración de las fases de acumulación y desacumulación heredada del diseño de simples AD ha sido un lastre importante en la búsqueda de mejores soluciones de gobernanza para los cuasimercados de pensiones de Latinoamérica. Más adelante formulamos una propuesta sobre cómo integrar ambas fases sobre la base de los siguientes cinco elementos: (i) transformar las AFP en proveedores de pensiones de pleno derecho, participando también la fase de desacumulación; (ii) permitir la existencia de AFP sin ánimo de lucro; (iii) proteger de una vez por todas los intereses de los participantes individuales; (iv) introducir la competencia al por mayor, y finalmente (v) desvincular las AFP, centralizar la recaudación y el servicio al cliente y descentralizar las funciones de inversión. Estos seis elementos son coherentes con las recomendaciones políticas previas de referencia en Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010), De la Torre y Rudolph (2015). Nuestra aportación es ampliar estas recomendaciones políticas para hacerlas compatibles con el plan híbrido de «planificación de carácter vitalicio» presentado en el apartado anterior.

3.1. Permitir que las AFP operen durante todo el ciclo de vida

A una escala muy básica, se puede afirmar que en Latinoamérica las personas están obligadas a ahorrar en un sector de AD durante la fase de acumulación y en el momento de la jubilación se les solicita de facto que trasladen de repente estos ahorros a otro sector con el fin de transformar sus ahorros en un producto parecido al BD en forma de una anualidad. Por tanto, las AFP solo se orientan hacia la operativa durante la fase de acumulación. Solo llevan a cabo algunas operaciones básicas durante la fase de desacumulación, tales como la administración de retiros programadas en algunos países, en caso de que los individuos elijan esa opción en el momento de jubilarse42.

42 Por supuesto, somos conscientes de que en algunos países hay otras opciones tales como sumas fijas (como se introdujo recientemente en Perú) y la combinación chilena más estructurada de anualidades reales, las retiradas programadas ajustadas actuariales, combinaciones de estas dos y una combinación empleando una anualidad diferida a corto plazo. Creemos que la existencia de estas interacciones entre las AFP y el sector de seguros no debilitan nuestros argumentos.

Un planteamiento de AD 2.0 exige transformar las AFP de «administradoras de fondos de pensiones» limitadas a la fase de acumulación en «proveedores de pensiones» de pleno derecho, cubriendo también la fase de desacumulación (véase el Gráfico 4).

Gráfico 4: Un boceto de nuestra propuesta

Hay muchos ejemplos de países en los que este es el caso pero escogemos los Países Bajos porque lo conocemos mejor y también porque es uno de los más avanzados en términos de diseño43. Actualmente, el Reino Unido también está revisando la experiencia de los Países Bajos para la aplicación de una reforma (Blake, 2016). Existen distintos beneficios relacionados con las operaciones ampliadas de las AFP que son coherentes con el planteamiento de carácter vitalicio propuesto en el apartado anterior:

• Lacapacidadparaevitarunatrayectoriadeplaneodeeliminaciónderiesgosinsuficiente que finalice repentinamente en el momento de la jubilación.

• Los posibles rendimientos adicionales procedentes de mantener lasinversiones en activos de crecimiento durante la fase de desacumulación en vez de comprar una anualidad que sea una inversión en renta fija.

43 Nos apoyamos en gran medida en Blake (2016) para la siguiente explicación. Recomendamos encarecidamente al lector que revise el Capítulo 6 de dicho informe para obtener una visión más amplia de cómo funcionan los planes CDC de los Países Bajos.


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• La capacidad para negociar en nombre de sus clientes individuales unaanualidad para miembros, diferida, a largo plazo y de mejor valor en coordinación con una aseguradora.

• Lacapacidadparallevaracabolasolucióndedesacumulaciónpropuestaen el apartado anterior a precios muy bajos.

Estos beneficios podrían generar fácilmente una pensión que sea un 30% mayor (Blake, 2016). No obstante, este solo es un cálculo adicional que debería analizarse en detalle en los países latinoamericanos. Blake (2016) concluye que todas las posibles ganancias a la hora de comparar los planes individuales de AD en el Reino Unido con los planes holandeses realmente proceden de la distribución intergeneracional de riesgos, ya que la legislación actual en el Reino Unido permite a los planes de API reproducir el régimen de inversión, la escala y los precios que se alcanzan en los Países Bajos. Este no sería el caso en el restrictivo entorno normativo de Latinoamérica y mucho menos cuando se considera que las estructuras del mercado son también menos competitivas en el mercado de anualidades. Por ejemplo, en el Reino Unido, los mejores planes API están disponibles para reproducir el coste observado para llevar a cabo planes holandeses de CDC tan reducidos como un ajuste de pensión del 0,5% (NEST), que se compara favorablemente con un 2% que podría extraerse de una producto minorista retirado, produciendo un ahorro del 15% en 10 años (Blake, 2016). Las competitivas condiciones en el mercado de anualidades del Reino Unido son más fuertes que en Latinoamérica, por lo que solo tiene sentido examinar estas ganancias como un límite inferior. La metodología de comparación razonable propuesta en De Haan, Lekniute y Ponds (2015) y destacada en Blake (2016), también debería emplearse para Latinoamérica con el fin de producir límites superiores en un análisis más profundo de esta importante cuestión.

Además, en países como México, nuestra propuesta podría llegar a ser una solución al problema estructural de un mercado de anualidades en el que muchas compañías han operado en modo run off durante algún tiempo (Impavido, 2007) justo antes de la oleada inicial de jubilados procedentes del plan FF-IDC.

3.2. La pieza que falta: AFP sin ánimo de lucro

En Latinoamérica, la legislación exige a las AFP que estén inscritas como sociedades de responsabilidad limitada, lo que de facto excluye un objeto sin ánimo de lucro. Este hecho es difícil de justificar. Por lo tanto, recomendamos que los supervisores revisen este punto y realicen las modificaciones oportunas

para eliminar las barreras de participación de las organizaciones sin ánimo de lucro. Los proveedores de pensiones sin ánimo de lucro desempeñan un papel muy importante en las pensiones de países como Australia, Países Bajos, Suecia, Suiza, Dinamarca, entre muchos otros en la OCDE (véase el Recuadro 3) y su existencia puede añadir un elemento ausente de dinamismo a los mercados de pensiones en Latinoamérica.

En países en los que la gran mayoría de los proveedores de pensiones son organizaciones sin ánimo de lucro, la confianza de los clientes en sus proveedores de pensiones es muy elevada y además se espera una mayor adaptación a las preferencias de los clientes cuando no está presente un motivo comercial. Asimismo, en estas jurisdicciones se ha observado la presencia de «agregadores de demanda» que también podrían cambiar el terreno de juego en términos de organización industrial en los cuasimercados de pensiones (García-Huitrón y Ponds, 2016; Valdés, 2002). Las estructuras sin ánimo de lucro también podrían ser la base a partir de la cual determinados grupos como los autónomos podrían organizarse voluntariamente en virtud de normas facilitadas por el gobierno con el fin de facilitar su participación en su sistema de pensiones, como en el caso de los fondos autogestionados superannuation44 de Australia.

Recuadro 3. Proveedores de pensiones europeos sin ánimo de lucro45

Los proveedores de pensiones sin ánimo de lucro desempeñan un papel muy importante en las pensiones de países como los Países Bajos, Suecia, Suiza, Dinamarca, entre otros, y su existencia puede añadir un elemento ausente de dinamismo a los mercados de pensiones en Latinoamérica. En estos países, donde la mayoría de los proveedores de pensiones son organizaciones sin ánimo de lucro, el nivel de confianza de los clientes en sus proveedores de pensiones es muy elevado. En estos países, las decisiones individuales se asumen a nivel institucional por parte de los sindicatos y los empleadores a los que normalmente

44 El concepto de «fondo autogestionado superannuation» (SMSF, por sus siglas en inglés) se creó para facilitar la afiliación de los autónomos. El Ministerio de Hacienda australiano regula directamente estos fondos al contrario que, por ejemplo, los planes corporativos o de empleo que están regulados por la Autoridad de Regulación Prudencial australiana. Los SMSF son el segmento de mayor crecimiento del sector australiano de superannuation representando casi un tercio del total de activos bajo gestión en los activos del sector de superannuation australiano, hasta un 9% en 1995; este es el equivalente a algo más del 30% en relación con el PIB. En junio de 2014, el número total de SMFS superaba un millón o cerca del 8% de los participantes en el sistema. Una importante lección en el caso de Australia es que la autoridad de servicios de impuestos internos debe participar en el proceso, de otro modo, el esfuerzo resulta superfluo en un momento dado, García-Huitrón y Ponds (2016).

45 Este cuadro está basado en García-Huitrón y Ponds (2016). Véase también Ponds y van Riel (2009).


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se denomina «actores sociales». Puede afirmarse que estos intermediarios «suman las preferencias» de sus principales integrantes y, a cambio, negocian un «contrato de pensiones» que refleje dichas preferencias. Estos planes no están exentos de problemas institucionales. Por lo tanto, un marco de gobernanza sólido es esencial para el correcto funcionamiento del sistema (Sharpe, 1981; Van Binsbergen et al., 2008; Stewart y Yermo, 2008). Los actores sociales están capacitados para actuar en nombre de trabajadores individuales y jubilados sobre la base de normas jurídicas establecidas por el gobierno. No solo son responsables de negociar un contrato de pensiones. Asimismo, se les ha encomendado la tarea de garantizar el cumplimiento adecuado de dicho contrato y, cuando cambien las circunstancias, de revisar y renegociar el acuerdo. El proceso de renegociación puede tener serias consecuencias en la calidad de las pensiones y el bienestar de las distintas generaciones, incluso del de aquellos que no han nacido todavía y, por tanto, debe dirigirse de forma diligente y muy profesional. Bovenberg y Nijman (2009) sostienen que los actores sociales facilitan un plan vitalicio sólido en nombre de las personas que son proclives a sesgos de comportamiento y limitaciones cognitivas frente a decisiones financieras intertemporales muy complejas sometidas a incertidumbre.

Como ejemplo, en el segundo pilar sueco, la gobernanza del sector de las pensiones respalda el hecho de tener competencia entre las compañías con y sin ánimo de lucro. El Gráfico 5 muestra el caso del sector privado, el plan de pensiones de los ejecutivos ITP (hay otros tres, el de los obreros (SAF-LO); el de los funcionarios públicos (PA-03) y el acuerdo de municipalidades (KAP-KL/AKAP-KL). Los actores sociales cumplen una función en la negociación de los convenios colectivos, la adquisición de productos de pensiones y el diseño de la arquitectura elegida. Además, controlan algunas de las compañías de seguros que facilitan productos de pensiones, tales como Alecta. Alecta actúa como un proveedor de garantía para ITP, el plan colectivo de AD de los trabajadores ejecutivos. Otros proveedores de seguros de vida incluyen Skandia (propiedad de los clientes), Folksam (controlado por los sindicatos), AMF (propiedad de los actores sociales) y SPP (comercial, propiedad de Storebrand). Los proveedores de seguros vinculados a fondos de inversión normalmente son compañías de seguros de vida comunes o comerciales (Danica, Swedbank, etc.) y compiten/cooperan directamente con estas organizaciones sin ánimo de lucro. Collectum es el centro de administración centralizado y centro de adquisiciones propiedad de los actores sociales diseñado para lograr economías de escala. Alecta y las demás aseguradoras y fondos mutuos que compiten en este mercado desconocen a los clientes46.

46 Para conocer más sobre el segundo pilar sueco, véase Bovenberg, Cox y Lundbergh (2015).

Gráfico 5. Ejemplo de cooperación y competencia de las organizaciones con y sin ánimo de lucro en el segundo pilar sueco

3.3. Regresar a lo básico: proteger los intereses de los participantes individuales

Las razones que se encuentran detrás del rendimiento poco brillante de los cuasimercados de pensiones en Latinoamérica en términos de competencia de cuotas y gastos comerciales excesivos se derivan de la interacción de la oferta y la demanda con características especiales en un mercado con reglamentos muy particulares. En el lado de la demanda, las asimetrías de información entre los individuos y las AFPs son muy amplias. Los consumidores individuales no tienen poder de negociación para reducir los precios y, cuando lo tienen

Sector PrivadoAcuerdos colectivos

Obreros Ejecutivos Municipalidades

Alecta

Sector Público

ITP

Servidores Públicos

ITP1 IT PK

Default(por descarte)

ProvedorPrincipal

Al menos 50%

Nacidos a partir de 1979 para adelante

Nacidos antes de1979

Providers:DanicaAMFSEBSPPSwedbank

Providers:AlectaAMFFolksamSkandia

Administración de pensionesGestión de Activos

Unidad-Asociada VidaTradicional

Elección del participante

Com

ercia

l Se

guro

s

Collectum Centro administrativo y de contratación

ITP2

Default(por descarte)


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gracias a los reglamentos, y tienen voluntad de ejercer su libertad de elección, por ejemplo, mediante el cambio a otra AFP, normalmente no se encuentran preparados para tomar la decisión correcta ya que los vendedores los manipulan fácilmente. Los análisis muestran que los vendedores son en parte culpables de las malas elecciones en los cuasimercados de pensiones: las compañías de pensiones emplean la publicidad para desviar la atención de inversores sin experiencia de las cuotas y hacia las marcas (Hastings, Hortaçsu y Syverson 2013). El impacto persuasivo de los vendedores y la publicidad tuvo más fuerza en los segmentos de población con menores ingresos, donde los inversores tienen menos educación, menos experiencia financiera y menores índices de conocimientos financieros47.

En teoría, debería existir un componente de actividad comercial que sea socialmente productivo (Valdés, 1992, 1995; Chisari, Dal Bó, Quesada, Rossi, y Valdés, 1998). Los vendedores deberían asesora y formar a los individuos sobre planificación financiera en beneficio de los clientes. En su lugar, los vendedores se han visto constantemente involucrados en prácticas controvertidas en todos los cuasimercados de pensiones de Latinoamérica. Los ejemplos son abundantes, desde los vendedores chilenos atrayendo clientes con «regalos» en la década de 1980 (Valdés, 1992, 1995) a la reciente experiencia también en Chile con la aparición de un mercado de sombras para «sincronizar» las transferencias en distintos multifondos con AFP (Superintendencia de Pensiones, 2013)48. En el momento de redactar el presente, la COFECE, la comisión federal de la competencia económica, estaba llevando a cabo una acusación legal similar a un juicio contra cuatro AFP mexicanas (Afore, tal y como se las llama en México) por supuestas prácticas en forma de «anuncios comerciales» que son acuerdos

47 Además, García-Huitrón y Seira (2015) revisan un episodio en la que el supervisor de pensiones mexicano, CONSAR, trató de reducir los gastos comerciales mediante el aumento de los costes operativos asociados con las transferencias de cuentas, por ejemplo, mediante la adición de requisitos adicionales tales como la firma digital o similar en el cuasimercado de pensiones mexicano. Dado que medidas como estas abordaron los síntomas y no las causas de una mayor competencia comercial, sus efectos solo se vieron a corto plazo. Una conclusión sorprendente es que a los vendedores solo les llevó algunos meses «absorber tecnológicamente» el aumento del coste operativo y luego surgió de nuevo la guerra, creando un círculo vicioso de costes en constante aumento para el sistema. Chisari, Dal Bó, Quesada, Rossi y Valdés (1998) revisan episodios similares en Argentina en la década de 1990.

48 En dicho país, los participantes han seguido el consejo de “asesores de pensiones ocultos” de «cronometrar» los cambios de un fondo a otro a cambio de una cuota generosa. El término «asesor oculto de pensiones» procede del hecho de que las compañías asesoras no se encuentran bajo la supervisión reglamentaria del Superintendencia de Pensiones. El supervisor chileno publicó pruebas de que el asesoramiento daba lugar a conductas procíclicas entre los participantes, es decir, una conducta de «vender barato» y «comprar caro» para los trabajadores que no seguían la opción por defecto y, por tanto, a pérdidas financieras (Superintendencia de Pensiones, 2013).

colusorios entre los vendedores.49 Por otra parte, es bien sabido que los vendedores son los únicos que ganan en una guerra comercial. Todo el mundo pierde, incluidas, en parte, las AFP y, por supuesto, los participantes individuales.La lección después de tantos años de funcionamiento de los cuasimercados de pensiones debería estar clara tanto para los supervisores como para el sector de las AFP: además de ser el único actor en beneficiarse plenamente de las guerras comerciales, existe una tendencia entre los vendedores de no cumplir su posible papel positivo informativo en el mercado.

Existen soluciones eficientes para abordar estos incentivos perversos pero normalmente entrañan compromisos claramente distributivos y/o compromisos de transparencia50. En este caso, las AFP quedan excluidas mediante un reglamento particular en lo que respecta a la discriminación de precios entre sus clientes51. Este «reglamento de uniformidad de tarifas» tiene importantes consecuencias para las dinámicas de mercado. Exige a todas las AFP que apliquen una única lista de comisiones a todos sus clientes individuales, con el objetivo de crear un plan implícito redistributivo en el que los participantes con una cuota básica alta paguen más que los participantes con una cuota básica baja. Todos los planes FF-IDC de Latinoamérica aplican este microrreglamento. Por motivos comprensibles, los supervisores en Latinoamérica han puesto más peso en el objetivo redistributivo que en el objetivo de la eficacia,52 pero esta característica ha provocado, con toda probabilidad, una redistribución que va en contra de la totalidad de los participantes, incluidas parcialmente las AFP a corto plazo, mediante la promoción de un aumento de los precios medios como

49 La COFECE publicó un «Dictamen de Probable Responsabilidad por considerar que hay elementos para presumir que los agentes económicos habrían realizado prácticas monopólicas absolutas en el mercado de Afores» en abril de 2014. De acuerdo con la Ley Federal de Competencia Económica (LFCE), las prácticas absolutamente monopólicas consisten en contratos, convenios, acuerdos o combinaciones entre los agentes económicos que compiten, que tienen como propósito o efecto fijar precios, restringir la oferta, asignar mercados, amañar licitaciones e intercambiar información con uno de estos propósitos o efectos. Véase COFECE (2015b).

50 Compromisos entre la eficacia, la transparencia y los objetivos de equidad. Un uso más agresivo de las comisiones, los subsidios y las organizaciones industriales híbridas, junto con servicios de pensiones de desvinculación parece ofrecer menos compromisos políticos y debería llevarse a cabo por parte de los legisladores en las pensiones FF-IDC obligatorias (Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón, 2010).

51 Esto no resulta eficaz en el contexto de los cuasimercados de pensiones. Véase Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010), Cuadro 3.2, página 70, para obtener una explicación.

52 Se han formulado propuestas para cambiar este ineficaz reglamento. Valdés (2001) y De Gregorio (2001) propusieron liberalizar las cuotas en Chile. Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010) incluyen una propuesta general para los planes FF-IDC.


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una consecuencia de los excesivos gastos comerciales (Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón, 2010).

Liberalizar las estructuras de cuotas de forma de que se permita una fijación de precios eficaz eliminaría los incentivos de los gastos comerciales excesivos (Valdés 2001; De Gregorio, 2001; Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón, 2010; Marthans y Stok, 2013). En concreto, los precios fijos, inspirados en el plan neozelandés «Kiwisaver», eliminarían radicalmente los incentivos comerciales «más favorables» (p.ej. personal de marketing y ventas tratando de atraer a grandes ahorradores o a individuos con elevado valor neto) y deberían asociarse con menores barreras de entrada. No obstante, la tendencia más observada en Latinoamérica es la distribución de las cuotas fijas, mostrando una marcada preferencia por parte de los supervisores hacia la redistribución por razones de eficacia.53 Por lo tanto, se espera que sigan prevaleciendo los episodios de gastos comerciales excesivos.

La siguiente mejor opción es la propuesta del Banco Mundial de «desconocer al cliente» inspirada en el caso del primer pilar sueco (De la Torre y Rudolph, 2015)54. La solución sueca exige la centralización de la administración y las actividades de servicio al cliente de los proveedores de pensiones en una entidad pública pero la experiencia mexicana con PROCESAR muestra que también se pueden adquirir estos servicios (más información sobre esto más adelante). Las nuevas tecnologías basadas en plataformas deberían hacer que la solución de «desconocer al cliente» fuese más sencilla y barata de implantar que en el pasado. Asimismo, es importante aceptar el posible impacto que los desarrollos tecnológicos tales como el asesoramiento robótico puedan tener en los cuasimercados de pensiones. Los asesores robóticos suponen un vía prometedora para lograr los desafíos de un acceso rentable a importantes soluciones de inversión personalizadas de forma masiva para individuos (Martellini, 2016b), aunque todavía se estén desarrollando (Lam, 2016). Creemos que con el tiempo se pueden introducir los asesores robóticos en los cuasimercados de pensiones para el componente de asesoramiento que es informativo y educativo y que, por tanto, tiene un valor social positivo.

53 Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010) también proponen una ayuda individual para abordar estas cuestiones de equidad, también inspirado en la experiencia del plan «Kiwisaver». La ayuda se puede implantar de diferentes maneras con el fin de reducir los costes fiscales y lograr el nivel de redistribución socialmente deseable en el mercado.

54 La COFECE (2015a) propuso recientemente limitar los costes del marketing mediante la imposición de un límite máximo tanto en términos relativos como absolutos en México. No respaldamos dicha solución intermedia, ya que hereda todos los problemas económicos de los controles de precio o cantidad, incluido por ejemplo, el acuerdo de la metodología para establecer el nivel de producción correcto por AFP. Además, no aborda las causas, sino los síntomas del problema.

3.4. Introducir la competencia al por mayor

Está claro que los consumidores individuales no tienen suficiente influencia cuando interactúan en el mercado con AFP sofisticadas e impulsadas por el beneficio en los cuasimercados de pensiones. El cuadro 2 muestra cómo se evita el desequilibrio en países europeos mediante un intermediario fiduciario que negocia con los proveedores y ofrece orientación, entre otras responsabilidades esenciales. El Gráfico 5 que revisábamos anteriormente, también muestra nuestro ejemplo favorito de un diseño en el que los proveedores sin ánimo de lucro y los proveedores con ánimo de lucro se encuentran en cooperación-competencia directa (Brandenburger y Nalebuff 1996) y proporciona inspiración para las propuestas que reflejamos más adelante55. Estas cifras y diseños intermediarios están ausentes en el contexto latinoamericano. Más bien, el gobierno está desempeñando el papel que los «actores sociales» están desempeñando en estos países europeos. Los legisladores introdujeron estructuras de organización industriales híbridas que separan a los participantes en dos segmentos: un segmento adquirido para participantes inertes y un segmento de cuasimercado para participantes menos inertes. Los países que han adoptado estructuras de organización industrial híbrida incluyen Chile, México y Perú. Debido a la similitud entre el diseño chileno y peruano, a continuación nos centramos solo en la experiencia chilena. El diseño híbrido mexicano es más o menos avanzado en las distintas dimensiones y, por tanto, lo empleamos como una comparativa para extraer lecciones posteriores.

La reforma chilena de pensiones aprobada en 2008 estableció un sistema híbrido con un sistema de adquisiciones explícito. Se asigna a los nuevos participantes del sistema a la compañía de pensiones con la cuota más baja por cada 24 meses. La compañía debe mantener la cuota más baja en el sistema durante dos años. Se han llevado a cabo tres licitaciones desde 2008. Los resultados de la primera licitación, celebrada en marzo de 2010, fue la entrada de una nueva compañía por primera vez en 15 años, asignando 350.000 trabajadores a una comisión que fue un 24% más baja que la cuota media de 1,51 de los activos bajo gestión en el sistema. La misma AFP ganó la segunda licitación en enero de 2012, disminuyendo la cuota ofertada a un 0,77% del salario. Como resultado, otra AFP decidió reducir sus cuotas desde junio de 2012, la primera reducción por parte de los titulares desde 2009. En la tercera licitación llevada a cabo en enero de 2014, la AFP que anteriormente tenía la cuota más elevada, ganó la

55 Téngase en cuenta que las propuestas en Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010) y De la Torre y Rudolph (2015) y las referencias en la mismas están, en su mayoría, basadas en el primer pilar sueco, no en el segundo.


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licitación bajando dicha cuota a un 0,47% del salario. El nuevo nivel de cuota más bajo está operativo desde 2014 y se está beneficiando tanto a los nuevos participantes individuales del sistema de pensiones como a todos los miembros previos individuales de la AFP que ganaron la licitación.

Los resultados de la licitación chilena son positivos en casi todos los aspectos. Han generado entradas y han reducido las cuotas medias. No obstante, el proceso todavía es demasiado «joven» para poder extraer conclusiones difíciles. Por ejemplo, hay que tener en cuenta lo siguiente:

a) No se han observado con mucha frecuencia transferencias del stock existente de participantes a las nuevas AFP o al titular que ganó la tercera licitación y, en ese sentido, el impacto del bienestar de la reducción de cuota no se está extendiendo más allá de los clientes pertenecientes a los ganadores de la licitación.

b) El segmento de adquisición solo está protegido de las «condiciones más favorables» durante dos años. Tras dicho periodo, los participantes individuales pueden cambiarse a otro proveedor. Supuestamente, esta pérdida futura esperada de clientes individuales se internaliza por parte de los licitantes en forma de cuotas más altas que en el caso contrario.

c) El tercer ganador de la licitación se encuentra a 22 puntos básicos por debajo de los costes medios de las cuatro compañías más eficientes (Valdés, 2014b). Esto sugiere que la AFP ganadora puede estar empleando las ganancias obtenidas previamente para mantener alejados a nuevos participantes y/o para expulsar a otros titulares.

Además, tenemos otras dos preguntas fundamentales sobre la licitación y algunas respuestas orientativas. Las preguntas son: (i) ¿cuál podría ser el resultado si la licitación se repitiese varias veces en virtud de las normas actuales y del diseño actual del sector? Y, en relación con esa pregunta, una segunda pregunta, (ii) ¿cuánto pueden bajar las cuotas? Obtener respuestas formales exigiría un modelo de pleno derecho pero aportamos nuestra opinión inicial.

En relación con la primera pregunta, existe un indicador imperfecto basado en la experiencia mexicana entre 2002 y 2008. En dicho periodo, el supervisor mexicano empleó un mecanismo de asignación menos formal del flujo de participantes indecisos sobre una base bimensual y, en paralelo, redujo los costes de cambio para permitir que los individuos se beneficiasen de cuotas más bajas procedentes de nuevos AFP. Con el tiempo, los titulares reaccionaron de forma

agresiva y se inició una guerra comercial que generó algunas dinámicas poco deseables: entrada, disminución de las cuotas medias, aumento de los gastos medios que dieron lugar a la salida de la mayoría de las AFP que entraron en el mercado a través del plan de asignación.56 Los planes en Sudamérica son más formales de lo que lo era el mexicano (es decir, una licitación frente a una asignación), las normas de transferencia y la protección de las condiciones favorables son diferentes, y el tamaño total del mercado es de otra magnitud, por lo que no sugerimos que el ejemplo mexicano se deba reproducir en los planes de licitaciones peruanos o chilenos sino que se pueden extraer enseñanzas. Los hechos enumerados en los apartados que van del (a) al (c) sugieren que la licitación no ha cambiado la dinámica del mercado de ninguna forma significativa. De hecho, el mercado todavía no ha alcanzado su equilibrio y esto no ha permitido que las reducciones del precio lleguen a todos los trabajadores. Además, es posible que el titular que adjudicó la última licitación esté empleando sus ganancias previamente obtenidas para practicar alguna forma de estrategia de negocios a corto plazo a cambio de una posición más dominante en el futuro o, en otro momento, como preparación para una futura fusión o adquisición.

La escala del mercado puede marcar la diferencia. Tanto el mercado chileno como el mercado peruano son mucho más pequeños que el mercado mexicano y esto juega en contra de la eficacia de la licitación. Una manera de mejorar esto puede ser abordar no solo el «flujo» de nuevos participantes en el mercado, sino los grupos de clientes que existían previamente. El «diseño del stock» tiene características atractivas, tales como abordar a un grupo más grande de participantes inertes y protegerlos de los planes dinámicos y predatorios de fijación de precios.57,58 El «universo del stock» puede diseñarse de muchas formas distintas y cada país debe diseñar su propia solución. Algunos ejemplos son Nueva Zelanda donde el «stock» realmente hace referencia a todos los participantes y más recientemente México. El sistema «KiwiSaver» comenzó a funcionar el 1 de julio de 2007, tras un concurso de adquisición en 2006 que determinó cinco proveedores por defecto. Los proveedores por defecto del sistema «KiwiSaver» se nombraron para un segundo periodo de siete años el

56 El artículo es mucho más rico y complejo. En este documento solo presentamos una simplificación para plantear la cuestión. Remitimos a los lectores a García-Huitrón y Seira (2015) para consultar el artículo completo.

57 Esta es la esencia de una de las propuestas del informe de la Comisión Bravo, pero también fue propuesto por parte de Salvador Valdés a la Comisión Marcel en 2006, aunque la comisión prefirió el diseño del flujo sobre el diseño del stock. Véase la Comisión Asesora Presidencial de Chile sobre el Sistema de Pensiones (2006) y la Comisión Asesora Presidencial de Chile sobre el Sistema de Pensiones (2015).

58 No obstante, podrá inducir a los licitadores a aumentar sus precios si temen perder clientes en una futura licitación.


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1 de julio de 2014. El número de planes por defecto aumentó de cinco a nueve fondos. Un saldo de 7.000 dólares (cerca de la media a mediados de 2014) en los nuevos fondos por defecto tendrá una cuota total de media de 56 dólares al año en comparación con la cuota media por defecto anterior de cerca de 69 dólares (Heuser, Kwok, Snethlage y Watts, 2015). México pasó a un modelo radicalmente distinto tras el episodio anteriormente mencionado, el cual ha cambiado su asignación de flujos a una asignación de stock basada en una definición de «inactividad» de la cuenta individual y en la «falta de un contrato firmado» con la AFP59. No obstante, el diseño del stock tampoco es perfecto y puede inducir a nuevos licitadores a aumentar sus precios si temen perder a su clientela en una futura licitación (Oxera, 2006; Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón, 2010). Una de las lecciones que García-Huitrón y Seira (2015) extrajeron de la experiencia mexicana es que la estructura de coste del sector no podría haber soportado un resultado diferente que el observado. Esto resulta coherente con las conclusiones de Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010)60,61y con el resto de análisis de expertos que han señalado a la vinculación de los servicios de pensiones en las AFP. Esto guarda relación con las segunda pregunta sobre cuánto pueden bajar las cuotas en la licitación chilena actual o en la licitación peruana para esta cuestión. Un diseño de mercado distinto debería complementar la licitación si se desean resultados distintos. Una de dichas soluciones es la desvinculación de los servicios de pensiones.

3.5. Medidas de oferta: desvincular las AFP, centralizar la recaudación y el servicio de atención al cliente y descentralizar la función de inversiones

La entidad jurídica específica llamada «AFP» es un conjunto de funciones con distintas características económicas que distorsionan la decisión de fijación de precios, aumentan los costes a fondo perdido y las barreras de entrada (Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón 2010). Exigir a las compañías de pensiones que

59 De nuevo, esto es una simplificación, ya que las normas han cambiado mucho a lo largo del tiempo. Véase García-Huitrón y Seira (2015) para más detalles.

60 Las AFP están separadas jurídicamente de los saldos en las cuentas individuales. Esta separación legal pretende reducir los posibles conflictos de intereses con el fin de garantizar la seguridad de la operación del sistema y de controlar mejor las inversiones de los fondos de pensiones.

61 Los servicios habituales facilitados por las compañías de pensiones en mercados de pensiones de FF-IDC obligatorios son la recaudación de las contribuciones, el mantenimiento de registros, la gestión de activos, el suministro de información, las actividades comerciales y el marketing, así como las operaciones de tesorería. Dependiendo del país y, en distintos episodios, las AFP también han facilitado servicios de pagos beneficiosos y han participado en la oferta de beneficios de seguros de discapacidad y supervivencia. Hay que tener en cuenta que en el apartado anterior ya apoyamos actuar «desconociendo al cliente» lo que supone que las AFP no tendrán actividades comerciales ni actividades de marketing.

ofrezcan servicios de pensiones en un solo paquete permite a los consumidores ahorrarse los costes asociados a la elección en los distintos cuasimercados (uno para cada servicio de pensiones) y, al mismo tiempo, reduce los presupuestos de marketing de las compañías de pensiones. Por tanto, la creencia es que los márgenes de precio-coste se reducirían. No obstante, los distintos servicios de pensiones tienen estructuras de costes distintas y vincularlas puede aumentar los niveles de concentración del mercado y, por tanto, los precios medios. Por ejemplo, la gestión de activos posee menores economías de escala que los servicios de atención al cliente que están caracterizados por amplios costes fijos de fondo perdido. Cuando ambos están vinculados, el equilibrio total de concentración del mercado es igual al más amplio entre los equilibrios que podrían producirse en los servicios de atención al cliente y en la gestión de activos separada (en este caso específico, servicios atención al cliente). Por consiguiente, las barreras de entrada se amplían de forma artificial mientras que aumenta el poder del mercado y los precios globales.

Se ha informado a los supervisores de que una forma de mitigar este resultado es promover la desvinculación de los servicios de pensiones y establecer instituciones para la producción centralizada y la adquisición de servicios con grandes economías de escala (tales como los servicios de atención al cliente o la recaudación de las aportaciones) pero ninguno se ha aventurado a moverse en esa dirección (CFC, 2006, 2014; Valdés, 2005; Tarziján, 2005; Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón, 2010; Clements, Eich y Gupta, 2014; COFECE, 2015a). Desde distintas líneas de argumentos, pruebas y ejemplos, Diamond (2000, 2011), Greco (2005, 2006) Valdés (2007) y Apella y Maceira (2004, 2005), Impavido, Lasagabaster y García-Huitrón (2010) y De la Torre y Rudolph (2015) opinan que una diseño que centraliza la recaudación de aportaciones y licita el derecho a gestionar las aportaciones a gestores de fondos competitivos es superior que un cuasimercado. La desvinculación de servicios de pensiones está inspirada en lo que antes se llamaban Pensiones Especiales (PPM, por sus siglas en inglés), que es el elemento FF-IDC del primer pilar de Suecia. El plan PPM ha logrado competitividad con cuotas bajas para participantes mediante actividades separadas con elevados costes fijos y economías de escala, tales como las funciones administrativas, operativas y de recaudación, procedente de la función de gestión de inversiones (Diamond, 2011). Las antiguas funciones están centralizadas y gestionadas por el organismo de pensiones sueco que a su vez depende de la administración tributaria sueca para recaudar las aportaciones mientras que esta última función está abierta a la competición privada. La única responsabilidad de las AFP en Suecia es invertir en fondos durante la fase de acumulación. Por lo tanto, no incurren en gastos comerciales o de marketing. De hecho, el organismo de pensiones sueco es su único cliente. Los costes más bajos se transfieren a los participantes a través de precios


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máximos, descuentos de cuotas negociados y un proceso de licitación competitivo administrado por el supervisor (llamado el «organismo de pensiones sueco»).

La Comisión Federal de Competencia Económica mexicana sugirió esta reforma dos veces al supervisor mexicano (CFC 2006; COFECE 2015a) y al supervisor de pensiones del CONSAR. La Comisión Marcel (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, Chile (2006)) también debatió esta cuestión tras las propuestas de Valdés (2005) y Tarziján (2005) pero el informe de la comisión y la reforma solo eliminaron algunas barreras para la externalización de determinadas actividades62. En Perú, la cuestión también se debatió en la Comisión creada en el Congreso Nacional pero los cambios realizados en el sistema fueron insignificantes. Por lo tanto, cabe concluir que los supervisores en Latinoamérica no han actuado en virtud de estas recomendaciones, probablemente porque conllevan una reconfiguración del sector que a su vez tiene sus propios riesgos de implantación. No obstante, se puede hacer mucho posteriormente y, en la práctica, la mayoría de los países que emplean el modelo híbrido necesitan una vinculación más amplia de los servicios que aquella observada en Suecia. Por ejemplo, la vinculación de la gestión de activos con el servicio de atención al cliente y el mantenimiento de registros ayuda a explicar el motivo por el que en Nueva Zelanda, se nombró a un pequeño conjunto de proveedores por defecto por un periodo de siete años. Asimismo, la aparición de nuevas tecnologías podría hacer mucho en términos de generar ahorros de coste que podrían transferirse a los participantes en el camino hacia un plan más desvinculado y los supervisores deberían colocarse a la cabeza de este tipo de iniciativas.

En Latinoamérica, México es el país con el mayor nivel de desvinculación63 pero incluso México se beneficiaría de una mayor centralización y un mejor uso de las nuevas tecnologías. La recaudación de aportaciones y el mantenimiento de registros (o más en general, la base de datos del sistema) están centralizados. La primera está facilitado por el Instituto Mexicano de la Seguridad (IMSS) mientras que el último está administrado por PROCESAR64. La base de datos del sistema se creó para centralizar la información relacionada con la recaudación, es decir, la información sobre quién contribuyó, con cuánto, a qué cuenta

62 Nuestra lectura es que los comisionados y los legisladores creyeron que levantando algunas barreras fiscales indirectas todavía en vigor para externalizar, el grado de vinculación disminuiría porque a las AFP le interesaba hacerlo. Este argumento solo es parcialmente cierto, ya que el fomento de la desvinculación también facilita la entrada, que va en contra de los intereses económicos de los titulares. En neto, el segundo efecto probablemente tiene más peso que el primero.

63 Principalmente basado en Valdés (2009).

64 La República Dominicana aprobó este acuerdo en 2003. Su operador centralizado se llama Unipago pero la recaudación de las aportaciones no está centralizada en la República Dominicana.

individual, trabajando para qué empleador, para qué trabajo, en qué mes, etc. El funcionamiento de esta base de datos cuenta con importantes economías de escala, alcance, redes y el aprendizaje práctico. El operador es una compañía privada que debe garantizar la conciliación antes de pasar la información procesada y el dinero asociado a la compañía de pensiones. También mantiene un registro central de todos los participantes pero actualmente no facilita un mantenimiento de registros, el cual lo realiza cada compañía de pensiones por separado. Este operador es una compañía privada propiedad de todas las compañías de pensiones. Los ingresos de PROCESAR se aportan mediante los precios cargados a sus clientes propietarios en proporción al uso, según las normas acordadas por su junta. El presupuesto de capital de PROCESAR está financiado por las aportaciones de capital de los accionistas y el excedente de explotación. A su vez, las compañías de pensiones cobran a los participantes para la prestación de servicios, incluidos aquellos prestados por PROCESAR, sobre la base de su propio plan de cuotas, en el que las bases principales son aportaciones individuales y activos. La junta de PROCESAR está controlada por los representantes de las compañías de pensiones más grandes, aunque la ley exige que también haya puestos para consejeros independientes, es decir, sin vínculos con compañías de pensiones titulares (Valdés, 2009).

4. Conclusiones: un enfoque político para el diseño de las AD 2.0

El presente capítulo aporta una visión para nuevas inversiones y el paradigma de diseño de mercado que los países latinoamericanos podrían seguir para rediseñar sus planes de pensiones obligatorios de AD. A un alto nivel, nuestro mensaje principal es que el diseño actual de AD es incompleto y que, al solucionar esta desventaja fundamental, los legisladores podrían avanzar para lograr mayores y mejores resultados estables, dotando a los planes de AD de una legitimización social. El Gráfico 6 abajo aúna las ideas del capítulo de forma visual. Estamos proponiendo que los ahorros de AD se gestionen a través de un objetivo de nivel por parte de las AFP que participan tanto en la fase de acumulación como de desacumulación. Hemos formulado un enfoque estratificado que establece un objetivo de pensión como el principal objetivo pero que reúne los objetivos de rentas para la jubilación, su horizonte en relación con la fecha de jubilación (la fase de transición a la jubilación) y el riesgo de secuenciación a través de un enfoque de inversión vulnerable a las valoraciones. Asimismo, complementamos este último punto con un estrato de distribución de riesgos. Finalmente integramos la propuesta del cierre de los actuales desajustes en el diseño de los planes de AD y la teoría del ciclo de vida (cuando se entienda de forma adecuada), a partir de la introducción de aportaciones dependientes de la edad y retiros limitados del fondo (durante


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la fase de acumulación), que podrían ser particularmente importantes para determinados grupos, tales como los autónomos.

Coincidimos con muchos otros expertos citados en todo el documento en que se debe reforzar el avance hacia estructuras de mercado híbridas. Por ejemplo, pasar de un diseño de licitación de «flujo» hacia una licitación de «stock» debería ser una prioridad política. No obstante, esto no es suficiente, ya que también existen límites estructurales en el lado de la demanda que tiene que abordarse, y la aparición de plataformas tecnológicas puede ofrecer nuevas oportunidades para explorar esto en profundidad. Nuestra estructura preferida es aquella en la que las AFP están desvinculadas, la recaudación, la gestión de clientes y la base de datos del sistema están centralizadas y adquiridas, y la función de las inversiones está descentralizada para los proveedores especializados. En teoría, se debería permitir a los proveedores sin ánimo de lucro participar en el mercado. Las AFP serían del tipo «cliente ciego», dado que es la única solución viable para proteger el interés de los participantes individuales, salvo que los supervisores adopten determinadas decisiones difíciles sobre la eficiencia frente al espectro de compromisos de igualdad y otros introduzcan mecanismos de mercado mencionados en el capítulo. No obstante, creemos que con el tiempo, se pueden introducir las nuevas tecnologías, tales como los asesores robóticos en los cuasimercados de pensiones para el componente de asesoramiento informativo y educativo y que, por tanto, tiene un valor social positivo.

Gráfico 6. Agrupar todo los factores

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