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PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN ECUADOR 2008-2018: DISEÑOS INSTITUCIONALES,

CONFLICTO Y PARTICIPACIÓN POPULAR EN LA POLÍTICA PÚBLICA

Franklin Ramírez Gallegos, investigador - coordinador FLACSOPART

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Equipo de investigación FLACSO: Franklin Ramírez, investigador - coordinador Mariela López, investigadora Héctor Gutiérrez, investigador Natalia Sierra, asesora académica Coordinación UnOS: Paulina Cáceres (Grupo FARO) Coordinadora de Investigación UnOS: Lucía Valdivieso (Grupo FARO) Coordinadora de Comunicación UnOS: Andrea Zumárraga (Grupo FARO) Supervisión editorial: Andrea Zumárraga (Grupo FARO) Revisión de textos: Isabel Alvarado (Grupo FARO) Diseño y diagramación: graphus® 290 2760

Unos, vínculos entre Universidades y Organizaciones de la Sociedad Civil es una iniciativa conjunta desarrollada por Grupo FARO, Fundación Esquel y la Pontificia Universidad Católica del Ecuador, cofinanciado por la Unión Europea.

Su principal interés es fomentar una red de colaboración entre las Universidades y las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), dos sectores históricamente comprometidos con la promoción de sociedades más tolerantes y plurales, con el fin de potenciar el desarrollo de capacidades y la generación de conocimiento.

ÍNDICEPARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

EN ECUADOR 2008-2018: DISEÑOS INSTITUCIONALES,

CONFLICTO Y PARTICIPACIÓN POPULAR

EN LA POLÍTICA PÚBLICA

Equipo de investigación FLACSOFranklin Ramírez, investigador - coordinadorMariela López, investigadoraHéctor Gutiérrez, investigadorNatalia Sierra, asesora académica

Coordinación UnOSPaulina Cáceres (Grupo FARO)

Coordinadora de Investigación UnOSLucía Valdivieso (Grupo FARO)

Coordinadora de Comunicación UnOSAndrea Zumárraga (Grupo FARO)

Supervisión editorialAndrea Zumárraga (Grupo FARO)

Revisión de textosIsabel Alvarado (Grupo FARO)

Diseño y diagramación: graphus® 290 2760

ISBN: 978-9942-956-40-8

La presente publicación ha sido elaborada con el apoyo financiero de la Unión Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

ÍNDICEPARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

EN ECUADOR 2008-2018: DISEÑOS INSTITUCIONALES,

CONFLICTO Y PARTICIPACIÓN POPULAR

EN LA POLÍTICA PÚBLICA

Equipo de investigación FLACSOFranklin Ramírez, investigador - coordinadorMariela López, investigadoraHéctor Gutiérrez, investigadorNatalia Sierra, asesora académica

Coordinación UnOSPaulina Cáceres (Grupo FARO)

Coordinadora de Investigación UnOSLucía Valdivieso (Grupo FARO)

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ISBN: 978-9942-956-40-8

La presente publicación ha sido elaborada con el apoyo financiero de la Unión Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de los autores y no necesariamente refleja los puntos de vista de la Unión Europea.

SIGLAS 5

INTRODUCCIÓN 7

LA pARTICIpACIÓN CIUDADANA COmO INTeRfAz SOCIO-eSTATAL: HACIA eL eSTUDIO De TReS DISpOSITIvOS De pARTICIpACIÓN pOpULAR eN eL eCUADOR 2008-2018 9

Entrada: alcance del estudio 10

La promesa participativa de Montecristi 13

Discusión teórico-analítica: una agenda transgresiva 17

Criterios para la selección de los MPC 20

Tres casos seleccionados: breves referencias 23

- Caso 1. Veedurías al sistema de participación en Riobamba 23

- Caso 2. La Iniciativa Popular Normativa por la Ley de Tierras 26

- Caso 3. El presupuesto participativo del GAD-Ambato 29

Estrategia metodológica 33

CApíTULO IeNTORNO y DeSpeGUe De LA pOLíTICA De LA pARTICIpACIÓN eN eL eCUADOR DeL SIGLO xxI 37 9

El salto participativo 39

Elpesodeladesconfianza 41

Anti-partidismo,“coalicionesparticipativas”ydisputapolítica 46

El dispositivo constitucional de participación ciudadana 55

El empinado camino de la participación 68

BIBLIOGRAfíA 71

INTRODUCCIÓN

SIGLAS

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(MPC) Mecanismos de Participación Ciudadana.

(CTI) Circunscripciones territoriales Indígenas.

(SNDPP) SistemaNacionalDescentralizadodePlanificaciónParticipativa.

(LOPC) Ley Orgánica de Participación Ciudadana.

(COOTAD) CódigoOrgánicodeOrganizaciónTerritorial,Autonomía yDescentralización.

(COPF) CódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas.

(LOCPCCS) Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

(IPN) Iniciativa Popular Normativa.

(PP) Presupuestos Participativos.

(VC) Veedurías Ciudadanas.

(CNC) Consejo Nacional de Competencias.

(GAD) GobiernoAutónomoDescentralizado.

(CCCC) Comisión de Control Cívico de la Corrupción.

(CPCCS) Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

(ALC) Asamblea Local Ciudadana.

(CNE) Consejo Nacional Electoral

(CPP) Comisión Popular Promotora.

(MDD) Mecanismo de Democracia Directa.

(NMG) Nuevo Modelo de Gestión (NMG).

(AP) AlianzaPaís.

(PSC) Partido Social Cristiano.

(ID) IzquierdaDemocrática.

(PK) Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País.

(CONAIE) Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador.

(TSE) Tribunal Supremo Electoral.

(RM) Revocatoria de Mandato.

(CP) Consulta Popular.

(CCS) Comisiones Ciudadanas de Selección.

(SENPLADES) Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo.

(PC) Participación Ciudadana.

1

INTRODUCCIÓN

7

INTRODUCCIÓN

El presente estudio es el resultado de un trabajo minucioso, coordinado e investigado por Franklin Ramírez Gallegos, profesor Investigador del Dpto. de Estudios Políticos deFLACSO-Ecuador, con la colaboración de Héctor Gutiérrez, y Mariela López de Flacso-Ecuador para la iniciativa UnOs, impulsada colaborativamente por la Fundación para el Avance de las Reformas y las Oportunidades (Grupo FARO), Fundación ESQUEL y la PontificiaUniversidadCatólicadelEcuador(PUCE),conelapoyodelaUniónEuropea(UE).

El componente de investigación liderado por Grupo FARO determinó una primera agenda de investigación bajo el eje de participación ciudadana; entre los estudios realizadosseencuentraeldocumentodeinvestigación:ParticipaciónCiudadanaenel Ecuador: Evolución y diseño institucional de la participación de la sociedad civil, cuyo propósito, es tener una lectura amplia y panorámica del diseño, funcionamiento y participación ciudadana.

Enelestudiosehaincorporadouncomponenteteóricoqueorientólaidentificación,sistematización, análisis e interpretación de las experiencias de participación; qué,además, nutrió el análisis de lo normativo e institucional y permitió un análisis crítico-propositivo hacia el fortalecimiento de los procesos de participación. La otra parte del análisis lo complementa el análisis de casos cruciales en la aplicación y desarrollo de losmecanismosdeparticipaciónenlosúltimos10años,enloscualesseprofundizóa partir de criterios como la continuidad y sostenibilidad.

La utilidad de la investigación se perfila en tres aspectos correlacionados:

Presentar un análisis actual y profundo sobre el avance, estancamiento y transformación del rol de la sociedad civil en el uso de los mecanismosdeparticipaciónparalaincidenciaenlapolíticapública.

INTRODUCCIÓN

8

INTRODUCCIÓN

8

2

3

Identificar mecanismos de participación con importancia territorial y sectorial, en los que la sociedad civil ha tenido una participaciónactiva y estratégica en determinadas coyunturas.

Fortalecerelrolpolíticodelasorganizacionesdelasociedadcivil.

SufinalidadúltimaeslageneraciónderecomendacionesparaelfortalecimientoylasostenibilidaddelasOrganizacionesdelaSociedadCivil(OSC)ydelosmecanismosde participación Ecuador.

INTRODUCCIÓN

9

INTRODUCCIÓN

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANACOMO INTERFAZ SOCIO-ESTATAL:

HACIA EL ESTUDIO DE TRES DISPOSITIVOS DE PARTICIPACIÓN

POPULAR EN EL ECUADOR 2008-2018

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO INTERFAZ SOCIO-ESTATAL: HACIA EL ESTUDIO DE TRES DISPOSITIVOS DE PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL ECUADOR 2008-2018

eNTRADA: ALCANCe DeL eSTUDIO

Esta investigación indaga en los modos de funcionamiento de tres específicos Mecanismos de Participación Ciudadana (MPC)activadosenelEcuadorenelcursodelaúltimadécada(2008-2018). Su objetivo es describir el proceso de formación de las políticas públicas en espacios donde la ciudadaníatiene poder de influencia a través de un conjunto de derechos sancionados legalmente. La implantación de una amplia gama de dispositivos de participación destinados a generar áreas de confluencia entre estado y sociedad para la generación de políticas públicas ha sido uno de los rasgos distintivos de laConstitución ecuatoriana aprobada en 2008. Cabe explorar enel desarrollo de dichos dispositivos desde una mirada crítica que observa cómo la oferta participativa del estado nacionalabre procesos de reforma institucional disputados por una serie de actores sociales que buscan ampliar sus márgenesde influencia desde tales espacios. La participación ciudadana aparece entonces como un punto de cooperación y conflicto entre agencias estatales y fuerzas sociales con desigualesrecursosydiversasmotivacionessegúnloscamposdepolíticaoredesdegobernanzaenqueseinsertan.

Así,entantoexperienciasocialypolítica,lareformaparticipativadel Estado está condicionada por la interacción entre actores con grados de poder asimétrico, por las distintas disposiciones democráticas de las autoridades políticas y de la sociedad civil y, de modo preponderante, por las regulaciones de corte local

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1 EstedocumentohasidoelaboradoporFranklinRamírezGallegos,profesorInvestigadordelDpto.deEstudiosPolíticosdeFLACSO-Ecuador,

conlacolaboracióndeHéctorGutiérrez(capítulos3y4)yMarielaLópez(capítulo5).

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO INTERFAZ SOCIO-ESTATAL: HACIA EL ESTUDIO DE TRES DISPOSITIVOS DE PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL ECUADOR 2008-2018

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ynacionalquetrazanloslímitesdelorealizable.Lainnovaciónparticipativa, en tal sentido, aporta profundidad democrática a los regímenes políticos, pero no puede ser vista como una “burbuja de virtud” ajena a las vicisitudes de los diseños institucionales y del juego político. Los efectos de los dispositivos de participación ciudadana están atravesados, entonces, por las reglas de juego en que toman forma y por los contextosdel conflicto político en que se desenvuelven. Situada en esehorizonte, la sociedad civil, en su heterogeneidad de actores,recursos e intereses, puede conectarse a través de los nuevos espacios participativos con los procesos de toma de decisiones y abrir ejercicios de rendición de cuentas al sistema político.

En esta perspectiva, la presente investigación exploraespecíficas experiencias participativas abiertas en el Ecuadorluego de la aprobación de la carta magna de 2008. Para el efectoseempleauninstrumentoanalíticoquepermiteobservarla interacción entre instituciones, prácticas sociales y relaciones de poder en el despliegue mismo de los interfaces socio-estatales abiertos con la consagración de los nuevos derechos de participación para individuos y colectivos en el presente siglo.Esteestudiopermitiráelaborarunconjuntodereflexiones sobre los obstáculos y las posibilidades de la participación ciudadana en un ciclo de intensa innovación institucional. Las preguntasqueguíanestainvestigaciónyquepermitentrazaruncuadro general de la política participativa en el Ecuador entre 2008 y 2018 pueden ser rápidamente enunciadas como sigue:

¿Cuáles son las implicaciones de la democracia participativa para el empoderamiento de la sociedad civil?

¿Qué diseños institucionales y entornos políticos son más favorables para el éxito de las experiencias de innovacióndemocrática participativa?

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA COMO INTERFAZ SOCIO-ESTATAL:HACIA EL ESTUDIO DE TRES DISPOSITIVOS DE PARTICIPACIÓN POPULAR EN EL ECUADOR 2008-2018

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¿Quéprincipiosdediseñoinstitucionalacabaronporrealizarsecon mayor o menor profundidad?

¿Cómo se implicaron los actores sociales en los distintos tiposdemecanismosdeparticipaciónanalizados?

De entre la diversidad de instituciones de participación reconocidas en la Constitución de 2008, se han seleccionado tres tipos de Mecanismos de Participación ciudadana (MPC) desplegados de modo diferenciado según sus respectivosdiseños institucionales, arenas de gestión pública, niveles degobierno y formas de implicación de la sociedad civil.

Los dispositivos escogidos fueron:

a) La Veeduría Ciudadana al proceso de construcción del sistema de participación local del municipio de Riobamba.

a) El Presupuesto Participativo del municipio de Ambato.

a) La Iniciativa Popular Normativa para el impulso de la legislación que regule, a nivel nacional, la distribución detierras y el desarrollo agrario del país.

La descripción detallada de la activación y uso de tales MPC permitirá comprender los alcances y límites de la política participativa en el Ecuador contemporáneo a la luz de unalectura comparada de variables procedimentales (normas y diseños institucionales), políticas (coaliciones participativas, decisiónpúblicayconflictos)ysociales(organizaciónpopularyasociatividad). Para tal efecto se propone una estrategia analítica centradaenlaliteraturasobrelaexplosióndeinterfacessocio-estatales en América Latina y sus efectos en la innovación institucional, la democratización de la gestión pública y lamovilización social. En esta introducción, luego de situar elalcance del “salto participativo” propiciado por la carta magna, se detallaelenfoqueteórico-metodológicodelainvestigación,sejustifica la selección de los tres MPC en cuestión y se describen brevemente los casos a ser estudiados.


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LA pROmeSA pARTICIpATIvA De mONTeCRISTI

El 28 de septiembre del 2008, el pueblo ecuatoriano aprobó, con 63 por ciento del total de la votación nacional, su vigésima Constitución. Entre algunas de sus características, la carta magna otorgó un peso sin precedentes en la historia constitucional a la promoción de la participación ciudadana en la vida públicadel país. Así, de entre los nueve títulos que contiene el texto,uno está enteramente dedicado a la cuestión –el título IV: «Participación y organización del poder»– y al menos entre60y65desus444artículoshacenexpresareferenciaaltema.Con relación a la Constitución promulgada en 1998 –que yacontenía avances en la materia–, se ampliaron y flexibilizaronlos mecanismos de democracia directa; se instauraron una multiplicidad de espacios e instancias para la deliberación públicaentreciudadanos,organizacionesyautoridadesrespectode la planificación, la gestión y la evaluación de las políticas públicasentodoslosnivelesdegobierno;sereconocieronlasformas comunitarias de organización política; se habilitaronnovedosos dispositivos para el control social de representantes, funcionarioseinstitucionesinvolucradasencuestionespúblicas;y se instauraron instituciones atravesadas por el principio de la participación y la invocatoria a nuevas formas de representación social(Ortiz,2008;Morales,2008).

La Constitución enmarca su apuesta participativa en torno a la proyección de una eventual construcción del Poder Ciudadano. Con tal expresión se designa al conjunto de iniciativas deorganización,participaciónycontrolquepuedenemprender,demodo autónomo, los individuos y los colectivos, a fin de asegurar laimplicaciónciudadanaentodoslosasuntosdeinteréspúblicoy el pleno ejercicio de la soberanía popular. La participación quedaasíconsagrada,alavez,comopartedelosderechos de ciudadanía y como uno de los principios fundamentales queinforman el funcionamiento de nuevas y viejas instituciones políticas. Desde el primer artículo del texto se observa, dehecho,queseconfirióunigualestatusalasautoridadesyactosderivados de la democracia liberal representativay a aquellosqueprovienendelaparticipacióndirectadelaciudadanía:«Lasoberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder públicoyde las formas de participación directa previstas en la Constitución».


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Así, a diferencia de anteriores constituciones que instauraronregímenes sustentados en la dimensión liberal de la representación política, el texto constitucional de 2008,reconoce de forma explícita la presencia de diversasmodalidades de participación directa de la sociedad en su definición de la soberanía popular. Dicha inclusión abre las opciones para la coexistencia de diferentes modelos deconstrucción de la voluntad común en un mismo régimenpolítico. Tal coexistencia ha sido denominada por algunosautores como «aumento de demodiversidad» (Sousa SantosyAvritzer,2004).Dealgúnmodo,elArtículo95delaConstituciónexpresadichafiguradelsiguientemodo:

Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones,planificaciónygestióndelosasuntospúblicos,y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano [...] La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho que se ejercerá a través delos mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.

En términos de la dinámica electoral-representativa, la principal innovación constitucional se sitúa en torno a la ampliaciónde la comunidad política. Expresado como una búsqueda deigualdad política, el principio de la soberanía popular derivó históricamente en la consagración del derecho universal al sufragio –para cada sujeto, un voto– y en la búsqueda de lacondición de ciudadanía para todos y todas con independencia de cualquier otra consideración (salvo ciertas limitacionesrelativas a la edad o al juicio). Así, a lo largo de los siglos XIX y XX las distintas naciones del globo han avanzado, de mododesigual y heterogéneo, hacia la incorporación de amplias categoríassociales(analfabetos,mujeres,extranjeros,minorías,etc.) en la comunidad política, por la vía de la extensión delderecho al voto y de la misma posibilidad de ser elegidos. En esta perspectiva, según la nueva Constitución el voto siguesiendo obligatorio para las y los ecuatorianos mayores de 18 años,peroseextendiódemanerafacultativapara losreossinsentencia, las personas entre 16 y 18 añ̃os, las personas condiscapacidad y los integrantes de las Fuerzas Armadas y laPolicíaNacional.Losextranjerosgozantambiéndeestafacultadsiempre que hayan residido legalmente en el país al menoscinco años. Por su parte, las y los ecuatorianos residentes en el

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exterior tienen el derecho a elegir presidente, vicepresidente,representantes nacionales y de la circunscripción del exterior.Del mismo modo pueden ser elegidos para cualquier cargo yconvocar a consultas populares.

Entérminosdeloqueseconocecomo«democraciadirecta»,sedestacalaposibilidaddequelosciudadanos–incluidaslaspersonasecuatorianasenelextranjero–convoquenaconsultapopular sobre cualquier asunto, que presenten proyectosde ley o de reforma constitucional al poder legislativo y quedemanden la revocatoria del mandato de todas las autoridades deelecciónpopular, incluidaladelpresidentedelarepública.La experiencia de las tres interrupciones presidenciales (1997,2000, 2005) incidió de modo decisivo en la implantación de esta figura. Esta última cuestión no estaba incluida en la anterior carta magna. Tampoco se hacía referencia a la iniciativa popular normativaquecontemplalaposibilidaddequelosciudadanospropongan la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas, así como propuestas de reforma constitucional, «ante la función legislativa o cualquier otro órgano de competencianormativa»(Art.103).Otrocambiosustantivoentreambostextosfue la inclusión de la obligatoriedad de consultar al pueblo en casos de reforma parcial de la Constitución o al convocar a una Asamblea Constituyente.

Uno de los elementos que permitiría sostener la hipótesis delincremento –al menos de carácter formal– de la demodiversidad es el reconocimiento del derecho de las organizaciones ypueblos indígenas a desarrollar sus específicos mecanismos de autoridad y justicia. En parroquias, municipios y provinciaspodrán, en efecto, decidir mediante consultas locales sobre la puesta en marcha de sus particulares formas de gobierno y toma de decisiones, con efectos sobre determinados territorios. Esta esunadelasaristasquedaríanformainstitucional,ademásdela consulta previa y la posibilidad de constituir circunscripciones territoriales indígenas (CTI) para apalancar dinámicas de autogobierno territorial, a la declaratoria del Estado ecuatoriano como plurinacional.

De otra parte, más allá de lo que la propia Constitución hadenominado, no sin imprecisión,democracia«representativa»,«directa»o«comunitaria»,tambiénsupoinstaurarunaseriedeinstanciasparaladeliberaciónpúblicaentreagenciasestatalesy actores sociales. La figura de los dispositivos deliberativos alude a la implantación de espacios públicos, más o menosinstitucionalizados, donde puede activarse la discusiónentre sociedad y Estado respecto a diversas problemáticas

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que tocan los intereses comunes (democracia deliberativa).El texto constitucional fue pródigo en la configuración detales espacios. En términos generales están vinculados a la puesta en marcha del Sistema Nacional Descentralizado dePlanificaciónParticipativa(SNDPP)quearticulalaplanificaciónpúblicadelolocala lonacionalactivando,altiempo,diversosmecanismos de organización social (Asambleas Locales) yespacios de interacción socioestatal para la toma de decisiones (Presupuestos Participativos). Se abría allí una comprensión deliberativa de la democracia que, en términos normativos,insiste tanto en la dimensión colectiva de los procesos decisionales como en la dinámica de razonamiento público,libre e igualitario que justificay legitima el ejercicio del poderestatal(Cohen,2001).Másqueelidealdeunaciudadaníaactivadecidiendosinmediacionespolíticassobrelosasuntospúblicos–aspiración de los defensores de la democracia directa– se trata de la puesta en escena de espacios institucionales donde la construcción de la voluntad común está atravesada por elintercambio de razones y la negociación de intereses entrediversosactoressocialesypolíticos(RamírezyEspinosa,2012).

Porúltimo,laConstituciónecuatorianaotorgaplenacentralidaden su diseño participativo a las instituciones, nuevas y viejas, de control popular sobre electos y funcionarios (democracia de control). Se trata de una específica esfera de interacción entre gobernantesy gobernados que alude al universo de accionessociales orientadas a vigilar, emitir denuncias y calificaciones sobre los procesos de gestión pública (Rosanvallon 2007). Enlo fundamental, los mecanismos de control dibujados en la carta magna y en las posteriores regulaciones secundarias son cuatro: las veedurías ciudadanas, la rendición de cuentas, los observatorios ciudadanos y el acceso libre a la información. Este últimoderecho,aunqueeslimitadosusconsecuenciaspueslosciudadanos sólo pueden exigir que los funcionarios informensobre sus actividades, aparece como un recurso fundamental para volver viable la actividad de la vigilancia social y la rendición decuentas(Gutiérrez,2018).

Este abanico de MPC tuvo, en los años subsiguientes, una implantación desigual y diferenciada según, entre otrosaspectos, los desarrollos normativos (nacionales y locales) y procesos políticos que los circundaron. Precisamente, esteestudio busca dar cuenta de los alcances y la efectividad de algunos de los dispositivos mencionados a fin de construir una lectura comprehensiva de la “política participativa” del Ecuador del siglo XXI.


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DISCUSIÓN TeÓRICO-ANALíTICA: UNA AGeNDA TRANSGReSIvA

Desde fines de 1980, los contradictorios procesos de democratización latinoamericanos adquieren una particulartonalidad con la puesta en marcha de un sinnúmero deMecanismos de Participación Ciudadana (MPC) articulados a las dinámicasdecontrolpúblicoytomadedecisióngubernativa.Laimplantación simultánea e ininterrumpida de tales instituciones participativas en la mayoría de países de la región, y en un extenso número de ciudades y localidades urbanas y rurales,consolidó una corriente de innovación democráticaqueconcitóamplia atención de la investigación especializada. El casoecuatoriano entra también en dicha oleada.

Si, inicialmente, la literatura tendió a concentrarse en las tensiones y contradicciones entre el universo de la participación ciudadanayaqueldelarepresentaciónpolítica(Pont,2000),enlo posterior se consolida una agenda “transgresiva” (Ackerman, 2004)queenfatizaenelcaráctercomplementarioeinteractivode las relaciones entre ambas constelaciones. Así, en lugar de marcar una rígida frontera entre lo institucional (agencias públicas, parlamentos, partidos) y lo extra-institucional(movimientos sociales, asociaciones, protesta), entre lo estatal y losocietal,oentrelarepresentaciónpartidariaylamovilizaciónciudadana, el abordaje de los procesos de innovación democrática enfoca a los nuevos MPC como “interfaces socio-estatales”, “rendición de cuentas transversal”, (Isunza, 2006),“modelos híbridos o diagonales de control” (Goetz y Jenkins,2001), “públicos participativos” (Avritzer, 2002), “gobiernosparticipativos con poder de decisión” (Fung y Wright, 2003), “interlocking institutions” (Wampler, 2015), “co-producción socio-estatal de bienes comunes” (McCartyhy, 2012), “mini-públicos” (Fung, 2003), “espacios mixtos” (Ramírez Gallegosy Espinosa, 2012), “repertorios de interacción socio-estatal” (Abers, et. al., 2014) o “nuevos mecanismos de representaciónsocial” (Gurzae Insunza,2010).Másalláde laespecificidaddecadanoción,seaprecialacentralidaddeunaaproximaciónqueda cuenta de zonas de confluencia e intercambio político entre gobierno (electos y funcionarios) y sociedad (ciudadanos y organizaciones)enqueambasinstanciascooperanycompartenfuncionesyciertopoderpolítico-administrativo(Fox,2008).

Encualquiercaso,laconfiguracióndedichasinterfacesrequierede: a) entornos y coaliciones políticas más o menos favorables a


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la participación popular; b) transformaciones institucionales de mayor (cambios constitucionales) o menor alcance (regulaciones locales); y, c) una activa implicación ciudadana en su despliegue. En tal sentido, los MPC operan a través de instituciones estatales -nuevas o reformadas- pero se activan con la acción expresa de ciudadanos o colectivos independientes abocadosa tareas de proposición, control o co-decisión (Isunza, ibid.).SegúnlospoderesdelEstado,nivelesdegobierno,sectoresdepolítica,nexosconelsistemapolítico,tipodeactoressocialesinvolucrados, entre otros aspectos, los MPC varían en sus propósitos, diseños, modos de operación y consecuencias o rendimientos. La vigente corriente de innovación democrática contiene, entonces, distintas experiencias participativas en las quepormediodeespecíficosdiseñosseabrenlascondicionespara que la siempre heterogénea sociedad civil se conectecon los procesos de control y/o toma de decisiones a través de la discusión pública de específicos problemas, agendassectorialesocuestionesdeinteréscomún.

Ahora bien, por la misma intensidad de las interacciones entre políticos,funcionariosyciudadanosquepropicianestosnuevosdispositivos participativos, su puesta en funcionamiento no está exenta de propiciar prácticas (clientelismo, cooptación,conducción de preferencias, etc.) que pueden reñir conla profundización democrática a la que aspiran, al menosformalmente,estosnuevosespaciosdeinterfazsocio-estatal.Noobstante, aquello aparece apenas como una posibilidad, entreotras, de la activación de las instituciones participativas. Gran parte de la literatura especializada, de hecho, ha encontradorobustaevidenciaempíricadelosvirtuososefectosquepuedentenertalesmecanismos,alavez,paralacalidaddemocrática,laeficaciadelagestión,elaprendizajecívicooelfortalecimientode la sociedad civil (Dagnino et. al, 2006). No cabe descartar tampoco una combinación contradictoria de rendimientos político-institucionales según cada MPC en juego. Así, comosugieren Cameron et. al., los procesos de institucionalizaciónde la participación rara vez alcanzan una trama predecibley lineal: “uno tras otro, en cada espacio institucional abundan transformaciones y consecuencias no anticipadas” (2012: 7).

Para encarar este problema, la agenda de investigación predominante en la región –y más allá– estudia los MPC combinando aproximaciones normativas y empíricas (Smith,2009). Se trata de observar cómo la puesta en marcha -activación, despliegue- de particulares dispositivos parti-cipativos contribuye a la realización de determinadas normas


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democráticas oidealespolíticosqueveníansiendobloqueadospor las tradicionales instituciones del gobierno representativo. De este modo, cada interfaz socio-estatal debe ser descritoen sus específicos diseños, modos de operación y puesta en escenay,alavez,evaluadosapartirdedeterminadoscriterioso principios de validación -con un carácter más bien universal (generalizable).Lanociónde“principiosdediseñoinstitucional”(Fung y Wright, ob. Cit., Wampler, 2015) ha sido empleada, precisamente, para dar cuenta del modo en que la dinámicaparticipativasedespliegamientrasrealiza(ono)determinadasconsecuencias asociadas a puntuales normas democráticas2.

Ensuma,elabordajeaquíesbozadosugierequeparaelestudiode la institucionalización de procesos participativos y deespecíficoscasosdeinterfazsocio-estatalsedebenconsiderarlas interrelaciones entre cuatro aspectos fundamentales: entornos políticos y coaliciones participativas; reformas estatales y regulaciones normativas; principios de diseño institucional; e implicación/organización de la sociedad civil. EstasdimensionesatraviesanacadaMPCsegúnsuinscripciónen determinados “espacios de gobernanza” o “trayectorias deinteracción socio-estatal por área de política pública” (Aberset. al, 2014). Las diferencias no se dan, entonces, solo entreMPC(dimensióncomparativasincrónica)sinoquecadaunodeellos puede variar en el tiempo según cómo se reacomodanlos factores en cuestión (dimensión comparativa diacrónica). Incluso los dispositivos participativos más institucionalizadosestán inscritos en los avatares de la contienda política y pueden ser alterados por ella ‘desde fuera’ (reforma constitucional) o ‘desde dentro’ (desgaste de la implicación ciudadana) de la interfaz.

El modelo analítico dibujado reposa, pues, en la comprensión de la participación ciudadana como una construcción determinada política e institucionalmente, condicionada a su vez por lasinteracciones socio-estatales que se despliegan de mododiferenciado según cada diseñoy socialmente propulsada porespecíficospatronesdeimplicaciónyorganizaciónpopular.Ensu variante imbricación, estos elementos arrojan diverso tipo de consecuencias sobre los procesos de democratización, lagestiónpúblicaylasociedadcivil.

2 Dichos principios varían según los enfoques teóricos y normativos de cada autor o según las aspiraciones de los propios diseñadores de los

MPC. En trabajos recientes se mencionan los siguientes criterios: inclusión, representación, responsividad, quiebre del clientelismo, rendicióndecuentas,educaciónciudadana(Cameronet.al,2012);descentralización,resolucióndeproblemas,deliberaciónampliada,expansiónderedessociopolíticas,mayorimplicaciónsocial,justiciasocial(Wampler,2015).Existenmásopciones.


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CRITeRIOS pARA LA SeLeCCIÓN De LOS mpC

En años posteriores a la aprobación popular de la Constitución de 2008 se produjo un cuerpo de leyes para dar forma a los principios constitucionales (transición post-constituyente). En materia de participación ciudadana se establecieron, al menos, cuatro leyes de fundamental importancia: la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC-2010), el Código Orgánico de OrganizaciónTerritorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD-2010), elCódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicas(COPF-2010)y la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social(LOCPCCS-2009).Existe,además,unarcoderegulaciones(nacionalesylocales)quecompletanladinámicadeformalizacióndelaparticipaciónenelpaís.Dichomaterialpermiteesbozarunejerciciodeclasificacióndelasinstitucionesparticipativascomoparte de la selección de casos para el presente estudio.

Así, a partir de las prescripciones legales existentes, y deespecíficoscriteriossugeridosenlaliteratura(SchneideryWelp2011, Isunza, 2006); se dibuja una tipología que vincula el lugary propósito de la participación en el proceso democrático (MPS directa, de control, deliberación) con su alcance o poder decisional (consultivos o vinculantes):

Directa

Control

Deliberación

Observatorio, Rendición de cuentas, Veedurías, Acceso a información, (Consejo Ciudadano Sectorial).

Asamblea Ciudadana Plurinacional e Intercultural, Consejo Ciudadano Sectorial, Consejos Locales de Planificación,ConsejosparalaIgualdad,AsambleasLocales, Consulta Previa, Cabildo Popular, (Silla Vacía),(AudienciaPública).

Consulta Popular, Revocatoria de Mandato, Referéndum, Iniciativa Popular Normativa, (Presupuesto participativo).

(Revocatoria de Mandato).

Presupuesto Participativo, Silla Vacía, Instancias de Participación Local, AudienciaPública,(Consejos Locales de Planificación).

Cognoscitivos-Consultivos Político-vinculantes

MPC EN ECUADOR: PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN*Tabla: 1

*Losmecanismosubicablesenmásdeun“tipo”vanentreparéntesis().EnnegritaseresaltanlosMPCquehansidoseleccionadosparaestainvestigación.


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Los mecanismos deliberativos son los más extendidos en elmarco nacional y aunque pueden delinear la agenda públicano detentan específico poder decisional. Los Presupuestos Participativos, las Audiencias Públicas y la Silla Vacía serían una excepción al respecto. Los institutos de democracia directa, por el contrario, tienen capacidad mandatoria. El caso de la iniciativa popular normativa parece del todo relevante, además, pues no se trata –como en los otros mecanismos de democracia directa-de un dispositivo electoral. Los interfaces de control, quehabilitan acciones de vigilancia sobre gobernantes y procesos de gobierno, son consultivos. Las veedurías ciudadanas tienen una larga trayectoria de uso en el país.

El proyecto UnOS tiene por objetivo recabar las experienciasparticipativas vinculadas a configuración de agenda pública ya procesos de control social. Además dichas interfaces deben verificar efectos tanto en el plano de las políticas públicascomo en la activación y fortalecimiento del tejido asociativo. Parecerazonableentoncespriorizarlaeleccióndemecanismosparticipativos de potencial “político-vinculante”, y estructurados en torno a específicos actores colectivos (movimientos, redes, asociaciones). Los casos de uso de Iniciativa Popular Normativa (IPN), como forma directa de incidencia política, y de los Presupuestos Participativos (PP), como parte de las dinámicas deliberativas, tienen una relativa capacidad formal de incidir en laagendapública.Aunquelosdispositivosdecontrolnotienen,de por sí, poder decisional (por ejemplo, capacidad de sanción) sipuedenactivarlosengranajesdel“accountabilityhorizontal”(control entre poderes del estado). Las Veedurías Ciudadanas (VC) aparecen como los interfaces de control más utilizados–aúnantes de la Constitución de Montecristi3. Los tres tipos de MPC resaltados pueden activarse por medio de específicas formas de acción colectiva.

Los dispositivos identificados cubren tres de los cuatro tipos de MPC construidos en la Tabla No. 1 (directa-vinculante; control-consultiva;deliberación-vinculante).Quedaporfueraelextensogrupo de mecanismos definidos como deliberativo-consultivos. En vista de que los objetivos del proyecto UnOS apuntan aestudiar una diversidad de MPC -no se procura comparar un solo tipo de interfaz en sus expresiones territoriales osectoriales-, conviene seleccionar mecanismos a nivel nacional

3 Entre2012y2016seregistraunpromediode147veeduríasanualesarticuladasalConsejodeParticipaciónCiudadanayControlSocial(Gutiérrez,

2018). Durante el funcionamiento de la Comisión Cívica de Control de Corrupción (1997-2007) se activaron, en promedio, catorce veedurías por año (Olivo, 2013).


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ysub-nacionalyendistintoscamposdeacciónpública.Aquellopermitirá recabar un más amplio conjunto de observaciones sobrela“políticaparticipativa”enelEcuadordelaúltimadécada.La duración de las interfaces en el tiempo aparece como otro criterio clave para la selección de casos. Más allá del nivel de realización(rendimiento)decadaMPC,suestudiopormenorizadorequiere de una cierta maduración de los intercambios socio-estatales. Experimentos de fugaz duración han sido desechados.Bajotalescriterios, laTablaNo.2 identificalos específicos casospropuestos.

Directa-vinculante:Iniciativa Popular-IPN.

Control-consultiva: Veeduría ciudadana-VC.

Deliberación-vinculante:Presupuesto Participativo-PP.

IPN por la Ley de Tierras.

VC al proceso de construcción de la ordenanzadeparticipación ciudadana.

PP del GAD Ambato.

Nacional.

Local-municipalRiobamba.

Local-municipalAmbato.

Agricultura, tierras, medio ambiente, economía campesina, soberanía alimentaria.

Reforma institucional; gestión pública;democracia local..

Gestión pública,finanzaspúblicas,presupuestos locales.

Red Agraria, Fenocin, CNC, organizacionescampesinas.

25 organizacionessociales conforman Asamblea Local Ciudadana.

Organizacionesbarriales; Org. Deportivas; grupos vulnerables; corporaciones.

2014-2016

2014-2017

Tipo y MPC Posibles casos Nivel de gobierno

Sector de política

Actores colectivos

Duración

CASOS PROPUESTOSTabla: 2

En condiciones ideales de investigación cabría seleccionar casos contrastados según niveles de desempeño de los interfaces.Para este proyecto no se ha podido tomar dicho recaudo por restricciones temporales. Así, en términos generales, los casos seleccionados tienen un grado más bien favorable

Fuente: Elaboración propia, 2018.

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de desempeño. Quedan sin examinar los casos con plenoentrampamiento (fracaso del dispositivo) en sus específicos objetivos.Elloimpediráextraerconclusionesdeltodorobustassobre los alcances de la política participativa en el Ecuador del siglo XXI.

TReS CASOS SeLeCCIONADOS: BReveS RefeReNCIAS

Los casos seleccionados son tres distintos tipos de MPC: iniciativa popular normativa - IPN (democracia directa), veeduría ciudadana - VC (democracia de control) y presupuesto participativo - PP (democraciadeliberativa).Losdosúltimossedesplegaronanivellocal en dos capitales de provincia (ciudades intermedias) en la sierra central del país, Riobamba (VC) y Ambato (PP), y la primera entró a jugar en el nivel de la política nacional a través de una propuesta de ley para la reforma agraria. Los tres casos atañen distintos campos de política pública (agricultura, participaciónlocal y finanzas públicas locales) y una gama altamentediferenciadadeactoressociales(movimientos,organizaciones,redes ciudadanas, asambleas locales, actores corporativos). A continuación,selosdescribeesquemáticamente.

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Caso 1.veedurías al sistema de participación en Riobamba

DeacuerdoconlaConstitucióndelaRepúblicadelEcuador,lasVeeduríaCiudadanas(VC)sonunadelasformasqueadquiereel derecho a la participación ciudadana en todos los niveles de gobierno. Así, en la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC), la VC es reconocida como un derecho y un canal de participación a través del cual los ciudadanos pueden realizaraccionesdeseguimiento,vigilanciayfiscalizacióndelagestiónpúblicasobre“cualquieractividaddelasfuncionesdelEstadoqueafectenalacolectividad”.


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En tanto mecanismo de control, las VC se diferencian de otros derechos participativos, pues no están orientadas a producir una decisión a través de la agregación de preferencias (voto) o a la conformación de espacios deliberativos con agencias públicas.EnEcuador,lasveeduríasciudadanasaparecencomoun derecho universal de vigilancia sobre todas las áreas del Estado, y se conectan con un entramado de recursos jurídicos y políticos que amplifican las obligaciones de las autoridadespara rendir cuentas.

Este mecanismo de control social fue implementado por primera vez en Ecuador a inicios del año 2000 en el marcodel funcionamiento de la Comisión de Control Cívico de la Corrupción (CCCC). Luego de la aprobación de la Constitución en 2008, las VC están reguladas por el Consejo de Participación CiudadanayControlSocial(CPCCS),organismoque,deacuerdocon la Constitución y el artículo 86 de la LOPC, es el encargado de facilitar la activación de este derecho en el marco de una regulación que garantice la autonomía de la participación, asícomo el estricto respeto al derecho de los ciudadanos al control social.

El CPCCS emitió el primer reglamento de veedurías ciudadanas en el año 2010. En lo posterior sufrió dos modificaciones (antes delasqueseregistranen2018).Deacuerdoconestanormativa,cualquier ciudadano puede acreditarse comoveedor, siemprey cuando no mantengan una relación de provisión de bienes y servicios con el Estado, no tengan un interés patrimonial directo o indirecto con el objeto de la veeduría, y no sea dirigente de partidos o movimientos políticos. Previo al ejercicio de la veeduría, los ciudadanos deben cumplir con un periodo de capacitación dirigido por el CPCCS. Al final del ejercicio de fiscalización, el pleno del CPCCS emite resoluciones quepueden tener consecuencias jurídicas y/o políticas para las autoridades observadas.

La información más confiable respecto a las VC activadas en este periodo, data del año 2012. Desde entonces, y hasta el 2016, seregistraronunpromediode147veeduríasanuales.Durantelagestión de la CCCC, el promedio fue de catorce veedurías por año.


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Enestemarco,duranteel2014,unconjuntodeorganizacionessociales activó una VC sobre el proceso de discusión y aprobación de la ordenanza que regularía el sistema departicipación ciudadana en el municipio de Riobamba. La veeduría ciudadana “para vigilar y dar seguimiento a la aprobación e implementación de la creación de la Ordenanzade Participación Ciudadana y/o creación de la Ordenanza delSistema de Participación Ciudadana en el Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón Riobamba”, se desarrolló por unperiododesietemeses(desdeseptiembredel2014almesdeabril del 2015), y puso en interacción a actores de la sociedad civil, autoridades municipales y autoridades nacionales.

Este ejercicio de control fue impulsado por un conjunto de organizacionessocialesque,durantelatransicióndelgobiernolocal(GAD-municipal)quefinalizósumandatoenabrildel2014,lograron conformar una Asamblea Local Ciudadana (ALC), con el objetivo realizar tareas de promoción de la participaciónciudadanaenlosasuntospúblicos.UnodelosobjetivosdeestaAsamblea fue activar dicha veeduría para incidir en el proceso de aprobación de la ordenanza del sistema de participaciónciudadana para el cantón. El gobierno local (alcalde) había

Fuente: Elaboración propia,2018.

50

95108

125

214

2012 2013 2014 2015 2016

Gráfico 1 - VEEDURíAS CIUDADANAS EN EL PERíODO 2012-2016


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impulsado la aprobación de dicha ordenanza sin consultaalguna con la sociedad civil. Dicha decisión política generó granmalestarentrelaciudadaníay,entreotrasrazones,activóun proceso de vigilancia colectiva a la deliberación sobre la ordenanzaqueregulelaparticipaciónciudadanaenRiobamba.

Durante los siete meses en que se extendió el ejercicio devigilancia social, los veedores evaluaron la disposición de las autoridades para incorporar a los ciudadanos en el proceso decisorio, registraron y sistematizaron la calidad democráticade los procesos de socialización de la ordenanza. El impactode la VC en el proceso decisorio del Gad local fue del todo significativoconrelaciónasusexplícitosobjetivospolíticos.

Caso 2.La Iniciativa popular Normativapor

la Ley de Tierras

Dentro del espectro de mecanismos de democracia directa en Ecuador, la IPN es un derecho que faculta a los ciudadanospara presentar proyectos de creación o reforma de leyes. Dicho dispositivo de participación ciudadana también establece obligaciones para las autoridades políticas y en su regulación participa el Consejo Nacional Electoral.

La iniciativa popular normativa se contemplaba en la constitución de1978,aunquenuncaseexpidiólalegislaciónsecundariapararegular este derecho político. En la reforma a la carta magna de1998,seestablecióquelapresentacióndeproyectosdeleypodía ser iniciada por un número de ciudadanos en goce dederechos políticos equivalentes a la cuarta parte del uno porciento del padrón electoral. En el régimen inaugurado por la


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Constitución de Montecristi, el alcance de la iniciativa popular seexpandió,alestablecerlaposibilidaddepresentarproyectosde ley ante cualquier órgano con facultad normativa (a nivelnacionalolocal),y,además,seincluyólaposibilidaddeviabilizarprocesos de reforma constitucional.

La Constitución del 2008 también establece una norma básica sobre el destino de los proyectos de ley presentados por los ciudadanos: de acuerdo con el artículo 103, los proponentes de una IPN pueden participar en los debates legislativos, y las autoridadestienenunplazode180díasparatratarlapropuesta,caso contrario, esta entrará en vigencia de modo automático. Además,secolocaunarestricciónparaqueelpresidentedelarepública no pueda ejercer su facultad deveto total sobre laspropuestas ciudadanas.

En términos procedimentales, entonces, la IPN aparece como un mecanismo de democracia directa que permite a laciudadanía participar en “la creación, reforma o derogatoria de normasjurídicasantelafunciónlegislativaoantecualquierotrainstitución u órgano con competencia normativa en todos los niveles de gobierno” (LOPC, Art.6). Además de estar en goce desusderechospolíticos,losciudadanosqueactivanunaIPNdeben presentar una propuesta normativa (proyecto de ley, de reforma, de derogación) debidamente motivada, la descripción del proceso mediante el cual se construyó la propuesta y un númerodefirmasderespaldo“noinferioralceropuntoveinteycincoporcientodelaspersonasinscritasenelregistroutilizadoenelúltimoprocesoelectoraldelajurisdiccióncorrespondiente”(LOPC, Art. 7). Una comisión popular promotora (CPP) funge de representanteoportavozdelaIPNmientrasdurasutramitacióninstitucional. Ésta última comprende, en lo fundamental, tresmomentos: la presentación de la propuesta normativa ante el órgano competente en la materia propuesta; la notificación de ésteúltimoalCNEsobrelaadmisiónatrámitedelaIPNparaqueverifiquelasfirmasderespaldo;y,silasfirmassonvalidadas,lanotificacióndelCNEalórganolegislativocompetenteparaqueinicie el trámite que garantiza la participación de la CPP en eldebate del proyecto normativo.

El procedimiento establecido para viabilizar una IPN otorgacentralidad al órgano electoral como instancia de validación


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de la legitimación democrática (porcentaje de firmas) sin la cual no puede continuar la deliberación política en los órganos legislativos correspondientes contando con la participación directa de sus promotores. En este sentido, la información existente al respecto en el CNE4 “centraliza” de algún modoel conjunto de iniciativas normativas que ya habrían sidoadmitidas a trámite en determinadas instancias legislativas -por lo general la Asamblea Nacional o los órganos normativos locales (en los diferentes GAD)-yque,portanto,hanentradoen proceso de verificación de sus firmas de respaldo. Si bien el uso de tal batería informativa no permite conocer a cabalidad el desenlace de los procesos de tramitación legislativa de las IPN, si brinda una imagen del movimiento general de este MDD y de ciertas características (promotores, materias objeto de reforma, etc.) de las iniciativas de legislación popular abiertas en el período en cuestión.

Así, los datos disponibles del CNE indican que entre 2010 y2012 se activaron veinticinco procesos de iniciativa popular normativa. La gran mayoría de ellos están destinados a la Asamblea Nacional y solo tres casos habrían cumplido con la validación de las firmas (Ramírez Gallegos, 2014, 249). En loque respecta a la dinámica legislativa, el tratamiento de lasiniciativas populares parece haber encontrado durante dicho período cierta regularidad institucional: los proyectos iniciados por los ciudadanos no son tratados directamente, sino que selosprocesaenconjuntoconotrasiniciativasdeleyquetienenfines similares (ibid., 253). Este fue el caso de la Ley de Tierras impulsada por la Red Agraria desde 2012.

En efecto, durante el mes de marzo de ese año, distintasorganizaciones campesinas agrupadas en la Red Agrariapresentaron una iniciativa popular normativa de Ley de Tierras y Territorio ante la Asamblea Nacional e hicieron entrega de un respaldode44mil616firmasanteelCNE.Elorganismovalidófinalmente31mil834firmas,loquerepresentael6%delpadrónutilizadocomoreferencia.

ApesardequelaIPNdelasorganizacionescampesinassiguióel curso establecido por la normativa no tuvo un tratamiento

4 Para el acceso a las resoluciones del CNE sobre el tema ver: http://cne.gob.ec/es/secretaria/resoluciones


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directo (específico) en la Asamblea Nacional. Como venía siendo usual en la práctica parlamentaria, la iniciativa fue procesada junto con otras cinco propuestas de ley en materia de tierras. El poder legislativoanalizócadaunodeesosproyectosy,desdeallí, propuso -a modo de síntesis- un nuevo proyecto de ley duramente combatido por la Red Agraria. El proyecto de ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales elaborado por la Comisión de Soberanía Alimentaria fue, en efecto, objeto de una consulta prelegislativa en el año 2015, y finalmente, fue aprobado en enero del 2016.

El estudio de este caso de participación directa de las organizacionessocialesenlatramitacióndeunproyectodeleynacionalpermitiráentenderlaslógicasymodosdemovilizacióndesplegados por los actores sociales en su relacionamiento con los poderes del estado (función electoral y función legislativa). Alavez,sedeberáentenderconprecisióncómoelparlamentoprocesó la propuesta de leyy hasta qué punto sus formas detramitarla contribuyeron a erosionar el poder de la ciudadanía para fijar de modo directo los términos de la legislación nacional en ciertas materias.

Caso 3el presupuesto participativo del GAD-Ambato

Aunquesehandesarrolladodesdemediadosdelosaños90endiversas experiencias gubernativas locales, los presupuestosparticipativos (PP) están regulados en la legislación nacional a partir de la Constitución de 2008 (artículos 100, 267) y, sobre todo, de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (artículos 67-71). Tales definiciones normativas los instituyen como instancias de participación popular en la que los ciudadanos,de forma individual o colectiva, contribuyen a la elaboración de


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lospresupuestosdelosgobiernosautónomosdescentralizados-entre estos los gobiernos municipales- a través de su inscripcióneneldebatepúblicoqueinformaalasautoridadessobre las prioridades de la sociedad civil para el territorio.

Por mandato constitucional, los presupuestos locales y en consecuencia el presupuesto nacional deben sujetarse a las políticas del Plan Nacional de Desarrollo, considerado como el principal instrumento del Sistema Nacional Descentralizadode Planificación Participativa (SNDPP)5. El sistema persigue la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y reconoce a la participación ciudadana como principio fundante para la democratizacióndelaplanificaciónpúblicadelpaís.

Así, aunque la normativa delinea los principios básicos parael funcionamiento de los PP, cada gobierno local tiene la responsabilidad de implementar su “propio” proceso (diseño institucional) a través del cual elaborará el proyecto de presupuesto participativo para la aprobación del Consejo Cantonal. El dispositivo participativo se activa de manera obligatoria cada año a fin de irrigar de modo permanente el ciclodelapolíticapúblicalocal.

En el caso del GAD Ambato, el Nuevo Modelo de Gestión (NMG) de la Provincia de Tungurahua se integra al El Sistema Nacional DescentralizadodePlanificaciónParticipativa(SNDPP).

El NMG es el resultado de la primera Asamblea Provincial de 2003. Convocada desde la Prefectura (gobierno provincial), dicha Asamblea dio lugar a un gran acuerdo social entre los diversos actores de la provincia: 9 cantones, 19 parroquiasurbanas, 44 parroquias rurales, líderes indígenas, presidenciade las municipalidades, representantes de los sectores productivos, representantes de la sociedad civil organizada yotras autoridades locales. La Asamblea tuvo como objetivos primordialesprofundizarlademocraciaenelterritorio,impulsarla participación socialy la búsqueda de consensosy construirun gobierno provincial que opere bajo los principios derepresentatividad, corresponsabilidad y gobernabilidad. Es en esteespacioqueseinstitucionalizólaparticipaciónciudadana

5 Ver,sobretodo,elCódigoOrgánicodePlanificaciónyFinanzasPúblicasensusartículos18-20ylaConstitucióndelaRepública,artículos279-280.


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comoguíaparaalcanzarlosobjetivosdedesarrolloenelmarcodel NMG.

En términos generales, el modelo de gestión de la provincia de Tungurahua persigue siete resultados: poder provincial, sinergias, transparencia, capacidad local, planificación integrada, sostenibilidad y respeto a la diversidad. Dichos resultados se encaminan en torno a tres grandes problemáticas (ejes de trabajo): gente, agua y trabajo. Cada una de ellas es discutida en parlamentos -definidos como espacios de concertación local- y está vinculada a específicos grupos de interés según el área temática. Estos espacios tienen roles yfuncioneslargamentepautadosyseintegranconlosdelaJuntade Gobierno Provincial y la Cámara de Representantes (órgano mixto:autoridadeselectas,funcionarios,sociedadcivil).

Uno de los productos del proceso participativo del Gobierno de Tungurahua fue la “Agenda de Tungurahua” aprobada en la III Asamblea Provincial en 2006, con la participación de 630 representantes de organizaciones públicas y privadas. ÉstaAgenda se elabora cada dos años, la última corresponde alperiodo 2015-2017, y la recoge los requerimientos ciudadanoscon vistas a la planificación y desarrollo de la provincia. La Agendatraza,demaneraflexible,objetivos,planes,programasyproyectos por cada eje de trabajo, y para cada nivel de gobierno local. Se constituye así en la guía estratégica para la acción del gobierno provincial.

Para el GAD Ambato la Agenda Tungurahua 2015-2017 establece 23 proyectos fundamentales contenidos en 6 ejes de trabajo: sistema económico productivo; sistema político institucional; sistema ambiental; movilidad, energía y conectividad; sistema sociocultural; y, asentamientos humanos. El rol del Gobierno Provincial no se impone al del GAD Ambato, sino que propicia espacios institucionalizados de negociacióny participación que den forma a la planificación local. Comoresultado de esta articulación, los PP del GAD Ambato deben ajustarse a los Planes Territoriales y de Desarrollo de la ciudad, y a los planes y políticas del Gobierno de Tungurahua, integradostodosasuvezalSistemaNacionalDescentralizadode Planificación Participativa.


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Para el caso del GAD Ambato es en 2014 cuando se expidela ordenanza que crea y norma su sistema de participaciónciudadana, así como otras reglamentaciones internas para la implementación de los PP en su primera elaboración del presupuesto 2015. La mencionada ordenanza se encontrabaen discusión en el Consejo Cantonal desde 2012 pero no fue aprobada sino dos años después. La normativa local establece quelaintervenciónciudadanaenlosPPtendrálugarsegúnejestemáticos y podrá concretarse de forma individual o colectiva -aunque por la tradición de la participación en el NMG de laprovincia, la participación se ha presentado usualmente como partedeestructurasderepresentacióncorporativa(organizaciónsocial o institución). Los niveles de participación ciudadana crecieronde578personasen2014,a766participantesen2015,hasta llegar a 900 participantes en 2016.

El estudio de caso del PP en el GAD Ambato tomará en cuenta el periodo comprendido entre 2014-2017. El proceso constade10fases: i)arquitecturayaprobacióndelproyectodePP; ii)gestión interna de coordinación del PP; iii) recorrido ciudadano de obra social; iv) desarrollo del PP en torno a la deliberación ciudadana: Asamblea Cantonal de Participación Ciudadana; v) talleres ciudadanos, divididos en 5 ejes de trabajo: ordenamiento territorial, desarrollo humano, económico productivo, deportes, parroquias rurales; vi) sistematización del proceso de PP; vii)validación del proceso por parte del Consejo de Planificación Participativa; viii) Aprobación del PP por la Asamblea General Ciudadana; ix)gestión internadelPP;x)aprobacióndelPPporel Consejo Cantonal y seguimiento. El Consejo de Planificación Participativa, instancia de gestión de la Asamblea Cantonal de ParticipaciónCiudadana,esunórganomixtoodeinterfazsocio-estatal en que tienen asiento elAlcalde, un representante delConsejo Cantonal, el Director de Planificación, 3 funcionarios del GAD, y tres representantes delegados por la ciudadanía. Se encarga de velar por la correcta articulación de la política públicaalaplanificaciónlocal,provincialynacional.

El GAD Ambato cuenta además con un sistema participativo de rendición de cuentas y un Centro de Formación Ciudadana. Ambosespaciossecolocancomoherramientasqueatraviesanel conjunto del proceso de PP.


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eSTRATeGIA meTODOLÓGICA

Los casos de interfaz socio-estatal seleccionados seránestudiados a partir de similares dimensiones: entornos políticos y coaliciones participativas; reformas estatales y modos de gobernanza; principios de diseño institucional; e implicaciónde la sociedad civil. Así, se podrán extraer hallazgos precisossobre cada caso, pero, a lavez, será factible comparar dichasdimensiones y alcanzar mayor grado de generalidad en lasconclusiones.Lasdimensionesaserestudiadasexigenrecabarinformación de distinta índole y emprender un proceso analítico de triangulación –uso de varias estrategias y métodos para investigar un mismo fenómeno. Con ello será posible procurar patrones de convergencia y desarrollar una interpretación global del problema. Al ser un estudio de casos de perfil cualitativo, latriangulaciónreduceladebilidadquecadamétodo(análisisdocumental, hemerográfico, entrevistas, grupo focal) tiene por separado y permite observar el problema desde distintos ángulos. Ello eleva la robustez de los hallazgos. El análisishemerográfico (prensa local) será útil, sobre todo, para trazarlosentornospolíticosenqueseinscribecadaMPCmientrasqueel análisis documental (expedientes, reportes, evaluaciones,manuales, etc. de los procesos participativos; normativas, regulaciones, reglamentos de la participación) proveerá el material para dar cuenta de las reformas y principios de diseño institucional. La incorporación de entrevistas a informantes claves -políticos, funcionarios y ciudadanos participantes- es fundamental:elenfoquedelasinterfacessocio-estatalesexigeentender a cabalidad los intereses y aspiraciones de todas las partes en juego.

Entorno político y coaliciones participativas. Este nivel de análisis alude a las interrelaciones entre la intensidad de la demanda ciudadana por participación, la voluntad política de los actores estatales (gobernantes, partidos, agentes) para abrir el juego democrático, la formación eventual de coaliciones cívico-políticas más o menos favorables a la participación y el estado de las relaciones (cooperación-oposición) entre las elites políticas en cada espacio de gobernanza (Schneider yWelp,ob.Cit;Avritzer,2010).Estaclavedelecturapermitesituara cada MPC en el espacio político y observar las dinámicas de conflicto y colaboración con lo atraviesan.


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Reformas estatales y modos de gobernanza. Esta dimensión apunta a observar los marcos normativos y los intercambios socio-estatales en específicos niveles de gobierno y campos depolíticapública.Cadadispositivodeparticipaciónseinscribeen un entorno institucional condicionado por tales enmarcados normativos y sus variaciones en el tiempo. Dichas regulaciones -estipuladas a nivel Constitucional y en leyes secundarias-contienen en parte los diseños institucionales de los MPC y dan luz sobre el funcionamiento de espacios de gobernanza condeterminadas características. Tales espacios, no obstante, se configuran en el tiempo siguiendo determinadas trayectorias de relacionamientosocio-estatalquenosiempreestánexpresadosen los cuerpos legales y más bien remiten a tradiciones, prácticas o vínculos políticos más o menos informales (Abers et. al, ob. Cit). En su conjunto, esta clave de análisis permite: a) describir el espacio de gobernanza (jerárquico-antagonistaoflexible-dialógico)enqueseinsertacadaMPC;y,b)predecirsusnivelesdeinstitucionalización.

Promoción / apoyo /rechazo(alcalde/ministro) al MPC.

Fragmentación, oposición, apoyo entre actores políticos y en reddegobernanza.

Nexoscooperativosentre ciudadanos, políticos y agentes gubernamentales.

Alta, media, baja.

Concentrada, distribuida (actor/territorio).

Demanda de participación

Voluntad de la sociedad política

Conflictividad en el sistema político

Coaliciones participativas

Duración

MATRIZ ANALíTICA: ENTORNO POLíTICOTabla 3



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Principios de diseño institucional. Este nivel de análisis, el de mayor relevancia, articula la comprensión de los modos de despliegue de cada MPC con la lectura de su capacidad de realizar determinados principios democráticos. En esta clavede lectura se combinan, entonces, lo empírico y lo normativo a través de una matriz que describe los modos de operaciónde las interfaces -a través de sus reglas de juego, puesta en escena, metodologías, intercambios, negociaciones, toma de decisiones- y de ponderar si sus resultados los acercan a (algunos) ideales democráticos. Estos últimos han sidoseleccionados en función de los objetivos del proyecto y del debate teórico normativo asociado a las teorías deliberativas de lademocracia.LasiguientematrizseinspiraeneltrabajodeA.Fung (2003).

Internalizaciónde normas generales (políticas, presupuesto, reformas de gestión): estabilidad y variaciones.

Trayectorias de relacionamiento de cada institución con la sociedad civil.

Gobernanzajerárquica(tradicional) vs. gobernanzaflexibleyparticipativa.

Definicionesgenerales, derechos, garantías, límites a la participación.

Principios constitucionales y

mecanismos

Institucionalización de la participación

en cada campo

Patrones de interacción socio-estatal

Modos degobernanza

MATRIZ ANALíTICA: ESTABILIDAD DE GOBERNANZA PARTICIPATIVATabla 4



3636

Implicación de la sociedad civil. La cuarta dimensión analítica se concentra en la descripción de los actores implicados en los MPC. Se indaga en: sus trayectorias asociativas y redes; grado de politización previo al proceso participativo; conexionescon las instituciones; modos de organizar la implicación en eldispositivo;quiénessondelegadosaparticiparenlasinterfaces;si hay un control sobre los delegados y seguimiento de las propuestas realizadas; y sus percepciones sobre la dinámicaparticipativa.LosimpactosdecadaMPCsobrelaorganizaciónestán contemplados en el punto anterior.

Inclusión.

Legitimidad y eficiencia.

Control popular.

Ciudadanía activa.

Compromiso cívico: intensidad de la participación, calidad de la deliberación.

Nuevas competencias: elites y ciudadanos informados, ampliación de preferencias.

Gobernanzademocrática: rendición de cuentas y capacidades estatales.

Movilizaciónsocial:implicación social dentro y fuera de MPC.

¿QuiénactivaelMPC?Estado,sociedad,mixto.¿Quién participa? Selección, tipo de actores, líneasdeexclusión.

¿Quéasuntopúblicodiscute?Objetodelasdiscusiones.¿Cómo? Modalidades de deliberación o negociación.

¿Cuándo? Frecuencia de las interacciones.¿Cómosedecide?Influenciadeladeliberaciónen la toma de decisiones.

¿Se monitorean los resultados? Procesos de control social en / desde el MPC.¿Se gesta un poder de contrapeso? Empoderamientodeorganizaciones.

Elecciones de diseño institucional Consecuencias de los diseños

Principiosdemocráticos

MATRIZ ANALíTICA: PRINCIPIOS DE DISEÑO INSTITUCIONALTabla 5



ENTORNO Y DESPEGUE DE LA POLÍTICA DE LA PARTICIPACIÓN

EN EL ECUADOR DEL SIGLO XXI

CAPÍTULO 1

CAPÍTULO1ENTORNO Y DESPEGUE DE LA POLÍTICA DE LA PARTICIPACIÓNEN EL ECUADOR DEL SIGLO XXI

La apuesta participativa de la Constitución de 2008 supone un inédito proceso de ampliación de la oferta institucional de mecanismos de participación social en la democracia ecuatoriana. Semejante trayecto de reforma toma cuerpo en medio de la crisis de legitimidad de las principales instituciones del gobierno representativo. En dicho entorno se fragua la (paradójica) confluencia entre sólidas tendencias de desconfianza ciudadana en la política y ruidosas demandasorganizativaspara“democratizarlademocracia”porlavíadelaparticipación popular en el proceso político. Ambas corrientes tuvieron larga resonancia en los debates constitucionales de Montecristi y alumbraron un particular régimen participativo que estas páginas pretenden describir a fin de entender lossoportes normativos de la política pública de la participaciónciudadanaenelEcuadordelaúltimadécada.

Antes de proceder con dicho análisis, no obstante, el textoreconstruye el contexto político-ideológico que incubó eldispositivo de participación fraguado en Montecristi. Se insiste, enparticular,enelestudiodelasdinámicasdeladesconfianzapolítica en el juego democrático y en el modo en que activascoaliciones sociopolíticos -al interior de las cuales destaca el movimiento indígena- lograron impulsar, desde la década de los noventa, procesos de innovación participativa en la gestión pública a nivel local y nacional. La comprensión de ambastendencias permite situar el entorno de debate político forjado en la Asamblea Nacional Constituyente de 2007-2008 a la hora de dibujar los vigentes principios y mecanismos de participación popular. El dispositivo participativo contuvo, desde un inicio, tensiones de diseño institucional que, combinadas con laslógicas decisionistas en el poder ejecutivo y la conflictividad entre gobierno y movimientos sociales, no permitían anticipar un virtuoso despliegue a la apuesta participativa de 2008. El capítulo concluye con el análisis de tales tensiones.

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CAPÍTULO1ENTORNO Y DESPEGUE DE LA POLÍTICA DE LA PARTICIPACIÓNEN EL ECUADOR DEL SIGLO XXI

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eL SALTO pARTICIpATIvO

El 28 de septiembre del 2008 el pueblo ecuatoriano aprobó, con 63%deltotaldelavotaciónnacional,suvigésimaConstitución.Entre otras de sus características, tal carta magna otorgó un peso sin precedentes en la historia constitucional a la promoción delaparticipaciónciudadanaenlavidapúblicayenelprocesodemocrático del país (Ortíz, 2010; Morales, 2009; RamírezGallegos 2012). Los “derechos políticos” fueron rebautizadoscomo “derechos de participación” y, desde el primer artículo del texto,seobservaqueseconfirióigualestatusalasautoridadesy actos derivados de las instituciones de la democracia representativa y aquellos que provienen de la participacióndirecta de la ciudadanía:

La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganosdelpoderpúblicoydelasformasdeparticipacióndirecta previstas en la Constitución (Artículo 1).

Así, a diferencia de anteriores constituciones que instauraronregímenes sustentados fundamentalmente en la dimensión representativa de la política, el nuevo texto incluye de formaexplícita a la participación directa de la sociedad en sudefinición de la soberanía popular. Dicha inclusión entraña una transformación sustantiva del régimen democrático.

Tales líneas de innovación constitucional habrían sido posibles no solo por el encumbramiento de la participación como un valor político fundamental en la disputa por la reconstrucción democrática del Estado -disputa impulsada a lo largo de los años 90 por una serie de fuerzas populares y organizacionessociales articuladas en torno al movimiento indígena- sino por

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un espíritu de época marcado por el enorme desprestigio de la política y por el repudio popular a las instituciones centrales del gobierno representativo. La sostenida crisis de legitimidad de las estructuras de representación alimentó, en efecto, la desconfianza ciudadana en la actividad política y amplificólas demandas participativas provenientes de diversos agentes sociales.Inscritaenestecontexto,lanuevaConstituciónabriólasopciones para la puesta en marcha de arreglos institucionales queprocurabanunamayorintervenciónciudadanaenlagestióny el control de los asuntos públicos, así como la implantaciónde nuevas formas de representación de la sociedad civil en diversos segmentos del Estado.

Las innovaciones participativas de la Constitución provinieron, entonces, de la articulación entre la apuesta por la participación como un valor en sí mismo y el avance de la desconfianzaciudadana en el parlamento, los partidos y otras instancias claves de la democracia representativa. La profundidad e intensidad del fenómeno de la desconfianza habría facilitado,pues, la consagración constitucional de un amplio abanico de demandas y agendas que convergen y contribuyen a laampliación de lo que Evelina Dagnino y otros autores (2006)denominan el proyecto democrático-participativo.

Este proyecto surge enAmérica Latina a raíz del retorno a losregímenescivilesyprocuralaprofundizacióndelademocracia,a través de la mayor incidencia de la sociedad civil en los procesos de control, discusión y orientación de las decisiones públicas. Dicha orientación abrió una disputa teórico-políticacon las concepciones elitistas del liberalismo. La participación ciudadana y la deliberación entre agentes estatales y actores sociales -sostiene este proyecto- contribuyen al fortalecimientodelasociedadyaladesprivatizacióndelEstadomientras ponen en marcha esferas públicas que relativizan elpoder de los decisores tradicionales -electos, funcionarios, expertos-sobrelosasuntosqueconciernenalbiencomún.Alasíhacerlo,seevitalaplenaautonomizacióndelosgobernantescon respecto a los gobernados y se refuerza la dimensióndemocrática del gobierno representativo.

Aún cuando desde diversas perspectivas la Constituciónecuatoriana se inscribe en el proyecto democrático-participativo, su definitiva implantación en el nuevo régimen democrático no puede entenderse sin apreciar el peso específico que haadquirido,alolargodelasúltimasdécadas,elfenómenodeladesconfianzaciudadanaenlasinstitucionesdemocráticas.Dicho


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fenómeno atraviesa la vida política ecuatoriana desde tiempo atrás,peroes,sobretodo,conelaccesodeCorreaalpoderqueadquiere credenciales políticas e influencia programática bajola forma, entre otros elementos, de un sólido bloque de ideasanti-partido.

El caso ecuatoriano no es un fenómeno aislado. La sospecha en el poder y en la autoridad condicionó, desde los orígenes de la democracia, el diseño institucional del gobierno representativo. No envano diversos autores entienden que la confianza en elrégimendemocráticohadependidodelainstitucionalizacióndeladesconfianzaalinteriordesupropiaarquitectura(Sztompka,1999). En nuestros días se asiste, sin embargo, a una ampliación sin precedentes de la distancia entre legitimidad procedimental (electoral)yconfianzasocialenlasinstitucionesdemocráticas.Al interior de dicha distancia emerge una constelación de prácticas, discursos, mecanismos e instituciones por medio de las cuales la sociedad procura contestar, observar y, algunas veces, corregir los desvíos de las instituciones representativas enrelaciónasucompromisodeservicioalbiencomún.

Con la noción de “contrademocracia” P. Rosanvallon (2007) procura, precisamente, dar cuenta del conjunto de prácticas y expresiones que organizan la desconfianza social hacia lospoderes constituidos. De esta corriente contra-democrática habría emanado, en la convención ecuatoriana 2007-2008, un conjunto de postulados orientados hacia el establecimiento de fórmulas de rendición de cuentas y control social a funcionarios e instituciones públicas. Aunque se trata de una noción queotorga particular importancia a la dimensión negativa de las apuestas participativas -la desconfianza hacia los electos-conviene resaltarla a fin de observar su específica contribución a la renovación democrática en el Ecuador del siglo XXI.

eL peSO De LA DeSCONfIANzA

Algunos autores han visto en la primacía concedida por la Constitución a la participación y a la invocación de una ciudadanía activa, entre otros elementos, una señal de que elEcuadorasistiría,parafraseandoaJ.Pocock(2002),asuparticular“momento republicano”. La apertura de dicho momento se habríainiciado,segúnP.Andrade(2005)enmediodelarevueltaciudadana contra el entonces presidente Lucio Gutiérrez enabrildel2005.Enesosdíaselespaciopúblicoseviorevestido


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del despliegue de símbolos y discursos republicanos (himnos, bandera, etc.) así como de constantes referencias a una sociedad civilactivacomoúnicorecursoparasostener“losaltosvaloresdelarepública”.Elamoralapatriayalasleyeshabríaoperadocomo gran unificador de una protesta encausada, con disímiles intereses políticos, por la indignación ciudadana y su voluntad de una reparación moral de la política. Con la emergencia de RafaelCorreaestediscursosedesplazadelascallesalcentrodelasagendasdecambiopolítico.Eldebatepúblicosecolmóentonces de visiones diferentes a las del liberalismo sobre cuestiones claves en la definición de la comunidad política.

Otros autores han insistido en que la centralidad de laparticipación en proceso de reemplazo constitucional recogíalos aportes de la movilización social-obre todo indígena-de losañosnoventa(Ortíz,2008)yremitíaalasafinidadesdelcampodelasorganizacionessocialesconelnuevobloquegobernante.Lasexperienciasdegestiónparticipativadediversosgobiernoslocales indígenas y los ideales de la horizontalidad y ladeliberación colectiva, propias de las formas de coordinación de la acción de los movimientos sociales, habrían impregnado las deliberaciones constitucionales. Esta perspectiva se complementaconlaasuncióndequelamovilizacióncolectivay la participación popular forman parte de las banderas históricas de las izquierdas latinoamericanas que Correa y sunuevo movimiento político (Alianza País – AP) no dejaron delevantar.Diversostrabajoshaninsistido,enefecto,enqueunodelosrasgosdistintivosdelanuevaizquierdalatinoamericanaesque,haciaelfinaldelosaños80ydesdeelpodermunicipal,impulsaron experiencias de innovación participativa de lademocracia local (Goldfranck, 2007).

Ciertas perspectivas liberales -neoconservadoras- sostu-vieron, por su parte, que la avanzada participativa de laConstitución debe leerse más bien como el intento de la izquierda gobernante por activar la movilización popular enla perspectiva de avasallar las instituciones de la democracia representativayprocurarlaconexiónplebiscitariaentreellídery las masas. La invocatoria participativa completaría, desde esta perspectiva, el repertorio discursivo y los dispositivos de acción política propios de regímenes populistas (Verdesoto, 2008).

Al insistir, no obstante, en el peso de las ideas políticas -republicanas, socialistas, ‘movimientistas’, populistas- del bloque gobernante, el debate sobre las fuentes del ‘saltoparticipativo’ ignoraellugarqueladesconfianzaciudadanaen


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las instituciones representativas habría ocupado, en la opinión públicayeneldebateconstituyente,alahoradeprocurarunamayor influencia de la sociedad en el proceso político. Este trabajo sostiene, por el contrario, que la apuesta participativade Montecristi se alimentó de la sospecha estructural hacia loselectos.Ladesconfianzapolítica,querelievaunaparticularexperiencia ciudadana con el funcionamiento del gobiernorepresentativo, atravesó y se articuló entonces con las apuestas ideológicasylosuniversosnormativosquesostienenladefensadel ideal democrático como capacidad de auto-gobierno de la ciudadanía.

Silaprofundizacióndeladesconfianzaenlapolíticaaparece,enefecto, como uno de los principales problemas de la democracia a lo largo del planeta, en el Ecuador dicho fenómeno llegó a dimensiones extremas. Así, para 2007-año en que se instalala Asamblea Constituyente- el país aparecía como la nación latinoamericana que expresaba una menor confianza en suspartidos políticos: solo 8% de los ciudadanos manifestaba“tenermuchaoalgodeconfianza”enellos.LesiguenParaguay,Panamá y Bolivia –con 12, 13 y 14 puntos respectivamente(Latinobarómetro, 2007)

Para el conjunto del período 1995-2006 el promedio de credibilidaddelospartidosenelEcuadornoalcanzabael10%.Elfenómenonoparecíanuevo:enelaño1997apenasel16%dela ciudadanía admitía tener confianza en los partidos políticosy casi la mitad, el 48%, manifestaba que la democracia puedefuncionar sin ellos (Freidenberg, 2000). Para el 2008 -segundo año de Rafael Correa en el poder- el porcentaje de ecuatorianos que sostenían esta posició̃n se incrementó hasta 61 puntos(Senplades-Inec, 2008). En los dos años de referencia, 1997 y 2008, el Ecuador aparece como el país en que la disociaciónentre democracia y partidos políticos aparece como la más marcada de la región. De igual modo, para 2007, la confianzaen el Congreso Nacional se ubicaba en el 15%. En 2001, dichamedidaalcanzaba24puntosypara1997apenas20.Hasta2006,asuvez,laconfianzaenelGobierno,enelpoderejecutivo,seconcentrabasoloenel21%delosciudadanos,mientrasqueelcréditoenlaCorteSupremadeJusticianollegabaal25%.Paratodas estas instituciones se observaba además, desde fines de los 90 y hasta 2006, un acelerado descenso en sus índices de reconocimiento social (Seligson, 2006).

La centralidad de la desconfianza política en el contexto delreemplazoconstitucionalde2008tambiénpuedeserrastreada


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a través de ciertos comportamientos ciudadanos frente al acto electoral. Dos cuestiones son particularmente ilustrativas al respecto: el voto nulo y las orientaciones del pronunciamiento popular para la elección presidencial. Si el comportamiento del voto nulo en las elecciones parlamentarias deja entrever buena partedelrechazociudadanoalapolíticainstituida(León,1994),las pautas de la votación para la elección presidencial -la más política de todas las lides electorales- permiten observar con nitidez el papel que la desconfianza política ha tenido en laspreferenciaselectoralesdelosecuatorianos.Enefecto,aunqueya para 1994 el voto nulo alcanzó casi 20 por ciento del totaldel padrón en la elección de los representantes provinciales al poderlegislativo(Sánchez-Parga,1994),elmásaltoporcentajeregistrado entre 1979 y 1998, no fue sino hasta las elecciones del 2006 -en que se presenta por primeravez la candidaturade R. Correa- cuando dicha opción supera, en 14 de las 22provincias, a la de los candidatos presentados por los partidos políticos. De modos velados el nuevo movimiento político (AP) colaboró con dichos resultados al llamar a anular el voto para la representación legislativa.

Si esta votación hablaba de la intensificación de un sentimiento anti-partidario en la población luego de tres décadas de procesos electorales continuos, el promedio histórico (1979-2002) de quienes siempre han anulado su voto, y que lo hanhecho así para todas las dignidades, osciló entre el 8 y el 10 por ciento del electorado (Guerrero y Ospina, 2003). Por ello tendríamayorpertinenciaobservarque,alolargodelasochoelecciones presidenciales sucedidas entre 1979-2006, ningúnpartido repitió en el ejercicio del poder gubernamental. Correa rompió dicha tendencia. Antes de su emergencia, no obstante, de las filas de ocho formaciones políticas distintas surgieron los ocho presidentes electos desde el retorno a la democracia. La frustración ciudadana con los partidos de gobierno provocaba que sus preferencias se modifiquen hacia una opción distintaen cada elección. Dicho cuadro no tiene parangón en la región.

La regularidad del “voto sanción” verificaba la contundencia de lasexpectativasnegativasdelelectoradoysudesconexiónconlasautoridadesylosuniversospartidariosdelosqueprovenían.Nilospartidospolíticosconmásamplioyestableenraizamientoelectoral a nivel regional -el derechista Partido Social Cristiano (PSC) en la Costa y el social-demócrataIzquierdaDemocrática(ID) en la Sierra- y con sólida votación en el nivel parlamentario pudieron volver a colocar a sus candidatos en Carondelet. La ID


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nohaaccedido,siquiera,alballotageluegodesupasoporelpoder en el período 1988-1992.

La elección presidencial en el Ecuador remitía, entonces, más a un juicio negativo sobre el pasado de los candidatos y de sus entornos y no a una opción por una específica orientación o tendencia política. Los gobernantes no accedían al poder como resultadodeunexpresoactodereconocimientoasusatributoso de la identificación con sus planes de gobierno, sino como efectodeladesconfianzadelaquesehacíanmerecedoressuscontrincantes en el contexto de campañas fundamentalmentedirigidas a desprestigiar adversarios (“negative campaigns”). Ello incentivabaelaparecimientodecandidaturasquesepresentabana sí mismas como outsiders y contrarias al sistema de partidos. El propio Correa emergió a la vida pública de ese modo. Elrecelo y la desilusión política, en cualquier caso, enmarcabanlargamente la decisión electoral. Rosanvallon califica a este fenómeno como un proceso de “deselección” y lo ubica como parte de una tendencia generalizada a la sustitución de una“democracia de proyecto” por una “democracia de rechazo” en el contexto de sociedades atravesadas por el fenómeno de ladesconfianzapolítica(ob.cit).

Diversos estudios comparativos han demostrado, de otra parte, que existe una correlación positiva entre patrones dedesconfianza institucional y tendencias hacia una endebleconfianza interpersonal. En la perspectiva de las teorías neo-tocquevillanasdelcapitalsocialhansidosobretodoR.Putnam(1993)yP.Norris(2002)quieneshaninsistidoenquelaconfianzapolíticapuedeseranalizadacomounreflejo-el otro lado de la misma moneda-delastendenciasdelaconfianzasocial.EnelEcuadorsólo4,2%delosciudadanosdeclarabaque,ensentidogeneral, “confía mucho en la mayoría de la gente” y, mientras queel66%señalabaqueconfiabaensufamilianuclear(padres,hijos, hermanos), apenas 5,6%y 4,2%, respectivamente, decíanconfiar en sus amigos y vecinos (Senplades-Inec, ob. cit.). Los nexosdeparentescohanconstituidoelrestringidopisosobreelqueseasientanlasnormasdeconfianzasocialenelEcuador:laplenadesconfianzaenelprójimo–enel‘nopariente’–abonabaasílaconsolidacióndelfenómenodeladesconfianzasocialenlos gobernantes.

El descrédito en las instituciones, el voto anti-partidario, la “deselección”ylaprofundidaddeladesconfianzainterpersonal,entreotroselementos,dejabanverellugardeladesconfianzaen la política ecuatoriana. Se trataba de un escenario en que


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un denso manto de sospecha atraviesa las relaciones socio-estatales.Dichaconfiguraciónexplicaelascensoconstitucionalde un heterogéneo conjunto de fórmulas y mecanismos para incrementar los niveles de participación y, sobre todo, de control ciudadanohacialasinstitucionespúblicas.

ANTI-pARTIDISmO, “COALICIONeS pARTICIpATIvAS” y DISpUTA pOLíTICA

La“democraciadecontroloderechazo”nuncacondensótodoel campo de contestación a la representación política ni recogió todos los sentidos de las apuestas participativas dibujadas en el Ecuador desde los años 90. El despliegue y los alcances de dichas apuestas no pueden ser comprendidos, por el contrario, sino se presta atención a la conflictividad desatada, desde fines de los años ochenta del siglo pasado, por el desafío a la estructura de representación por parte de una diversidad de movimientos, organizaciones, y actores sociales interesadosen ampliar su margen de control, influencia y presencia en el proceso político.Aunque embebida por el malestar social conloselectos,dichaconfrontacióntambiénconfiguróelhorizonteideológicoenelquesedibujabanlasperspectivasdelcambiopolítico y de la disputa por la ampliación de la democracia.

Así, más allá del altísimo descrédito de los partidos y de las bajas tasas de militancia partidaria -para 2008, 86,7% de losecuatorianos sostenían que nunca habían participado enpartidos políticos, 5,7% que dejaron de hacerlo, y solo 3,5%afirmaba ser parte activa de ellos- (Senplades-Inec, ob. cit.), el período comprendido entre las dos últimas AsambleasConstituyentes (1998-2008) vio la consolidación de un bloquedeideasenquedesconfianzapolíticayanti-partidismoextremoparecían entreverarse con el avance del proyecto democrático-participativo y la multiplicación de demandas por el recambio de elites.

“Partidocracia” fue el término que acogió la opinión pública,ya entrado el nuevo siglo, para designar aquello que aparecíacomolaprincipalfuentedelbloqueodemocrático.Lacríticaalacentralidad de los partidos ya se había instalado en las agendas de reforma política desde 1986, apenas siete años después del retorno democrático. Entonces, el presidente de la república,el empresario conservador León Febres Cordero (1984-1988),convocó a una Consulta Popular para someter a consideración


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Estructuras territorializadas

de la ciudadanía la posibilidad de que candidatos no afiliadosa los partidos puedan postularse a dignidades de elección popular.Labajapopularidaddelgobierno,quesentólasbasesdel neoliberalismo y que era acusado de violencia política,favorecióladerrotadedichoplanteamiento(Montúfar,2000).

Ocho años después por la vía de otra Consulta, la ciudadanía se pronunció en favor del quiebre del monopolio de larepresentación política detentado por los partidos desde el retorno democrático. La consulta fue convocada en 1994 porel también conservador presidente Sixto Durán. El triunfo dela propuesta gubernamental determinó que, a partir de laseleccionesde1996, laparticipaciónelectoralnorequeriríadelauspicio de una organización política formal. Los candidatospodían postular de forma independiente e individual. La idea de la independencia política –o, más exactamente, de laindependenciadelospartidos–empezóasíahacercarreranosolo como parte de una táctica electoral sino como un valor fundamental de la lucha política nacional (Echeverría, 2006).

Losmovimientosypartidosdelarcodelaizquierdaseopusierona esta suerte de liberalización del mercado electoral puesentendíanquedebilitabalasestructuraspolíticasdelatendenciae incentivaba la multiplicación de empresas electorales sin arraigo organizativo ni consistencia ideológica (Barrera, 2000).En ese contexto se concreta, paradójicamente, la creación delMovimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik Nuevo País (PK) -brazopolíticodelmovimientoindígena-queacude,yadesde1996, a la figura de las candidaturas independientes para terciar en la lucha electoral. El surgimiento de PK no solo integró a las organizaciones indígenas sino a otros sectores socialescomolossindicatospúblicos,losnuevosmovimientossociales(ecologistas, mujeres, jóvenes), disidentes de la izquierdapartidariaeintelectualesprogresistas.Setratabadeunaalianzapolíticamultiétnicaque,enloposterior,reactivaríaalaizquierdaecuatoriana(RamírezGallegos,2008).

Bajo la auto denominación de movimiento político -nunca partido- PK alcanzó un importante rendimiento electoraldurante el ciclo 1996-2006 sobre todo a nivel de las elecciones locales: llegó incluso a desplazar a los partidos tradicionalesdel control de ciertas administraciones en las zonas depredominioétnico(GuerreroyOspina,ob.cit.).Yesqueconladesmonopolización partidista,y aún sin proponérselo, la clasepolítica había ampliado la estructura de oportunidad para que


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emergentes actores puedan inmiscuirse, más allá del conflicto social, en la disputa directa por el poder y la representación.

Con la creación del PK, el movimiento indígena apuntaló una estrategia política dual: movilización anti-sistémica yparticipación institucional. Los levantamientos y revueltas contra laagendaortodoxayeldominiopartidariosecombinabanconuna activa agenda legislativa, presencia en las funciones del estado y novedosas iniciativas de gestión local. En este nivel, PK puso en marcha pioneros dispositivos participativos en los municipiosbajosucontrol(RamírezGallegos,2005).Elrelativoéxitodeestasexperienciaspermitiólare-elecciónsucesivadealgunos de los alcaldes indígenas e inyectó legitimidad a la apuesta por la participación popular en el marco del desafío a la estructura de representación política y de la búsqueda porprofundizarlademocracia.Enelapuntalamientodedichaagenda,elmovimiento indígenaseenlazócondiversasorganizacionesno gubernamentales, agencias de cooperación internacional, centros de investigación,y organizaciones socialesy políticas.Sedelineóasíunapequeñaperoactiva“coaliciónparticipativa”con incidencia, a la vez, en el nivel institucional de la política,en el aparato del desarrolloy en las arenas de la movilizacióncolectiva. La procura de la democratización del poder localestaba en el corazón de sus programas. La formación de unacorriente de municipios alternativos, articulados desde PK, le dio mayor densidad política al despliegue de dicho programa6.

El volumen titulado Ciudadanías emergentes. Experiencias democráticas de desarrollo local recogía ya, en 1999, el análisis de más de cinco casos de municipios participativos en vías de consolidación. La descripción de los procesos de gestión local participativa y el horizonte político esbozado en Ciudadanías emergentes permiten inscribir a dicha coalición en la línea del “proyecto democrático-participativo” construido en América Latina en las últimas décadas. Su preocupación por subvertirla dominación étnica, apuntalar el proceso de politizaciónindígena y procurar el reconocimiento de diversas formas de organizacióndelpoder leotorgan,sinembargo,unaparticularrelevancia a la hora de comprender los sentidos del conflicto democrático y la transformación del Estado en el Ecuador de los 90.

6 Ver, por ejemplo, el documento fundacional de la Coordinadora de Gobiernos Locales Alternativas (2002).


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En efecto, al abrazar las banderas de la plurinacionalidad,del desarrollo local y de la participación popular en medio del avance de los modelos privatistas y anti-estatales de descentralización,elmovimientoindígenaylanuevaizquierdaecuatoriana contribuyeron a la ampliación del campo de disputa respecto de las concepciones de ciudadanía y democracia y del proceso de reforma del Estado impulsado por el neoliberalismo. No solo estaba en juego la impugnación al modelo económico sinoalcarácterrestringidoyexcluyenteconqueseprocesabadicha agenda. Los movimientos sociales esgrimían entonces la demanda de ampliar el debate político y la participación social en y más allá de la arena parlamentaria donde dominaban los partidos tradicionales. Nociones como “democracia participativa” o “democracia comunitaria” emergían al calor de dicha impugnación. La asamblea de reforma constitucional de 1998 las vio confrontar al predominio de la democracia de partidos.

En efecto, hegemonizada por una coalición derechista deamplio espectro (Partido Social Cristiano-Democracia Popular), la Asamblea de 1998 apareció como terreno propicio para dirimir la conflictividad política del Ecuador de fin de siglo (Andrade, 2004).DelamanodePK,elcampopopularllegabarenovadoalasdeliberacionesconstitucionalesquesecerraronenuncuartelmilitar.Lafuerzadeladerecha,noobstante,zanjólacontinuidadde las agendas promercado y bloqueó el reconocimiento delcarácter plurinacional del Estado. El bloque popular defendióel papel del Estado, disputó nuevos derechos sociales, obtuvo el reconocimiento de los derechos colectivos y de las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas, y consiguió ampliar los mecanismos de participación directa de la ciudadaníaenlavidapública(verCuadro1).AlejandroMoreano(1999) hablaría de la ‘constitución de Sangolquí’ como aquellaque dio un rostro social al neoliberalismo. Más allá de lospostulados de la Carta Magna, en los años posteriores no hubo mayor desarrollo normativo de los mecanismos de participación y de los avances en derechos sociales.


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Principio general.

Derechos.

Democracia directa.

Participación política.

Participación en políticas públicas (ámbito nacional).

Participación en políticas públicas (ámbito local).

Derechos colectivos.

Control social.

Contenidos

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA CONSTITUCIÓN DE 19987Cuadro 1

7 ElCuadroesretomado,conmodificacionesyadaptaciones,deltrabajodeSantiagoOrtíz(2008:2).

Estadosocialdederechodefinidocomorepresentativoyparticipativo.

Incluyederechosdeparticipacióncomodirigirquejasypeticionesalas autoridades; libertad de asociación y de reunión; tomar parte en la vida cultural de la comunidad; acceder a fuentes de información. Se establecenademásvariasinstitucionesquegarantizanderechos.

Losmecanismosdedemocraciadirectafijadossonconsultapopular,revocatoria del mandato e iniciativa legislativa. Altas barreras electorales.

Los derechos políticos son elegir y ser elegidos, presentar proyectos de ley al congreso nacional, ser consultados en los casos previstos enlaconstitución,fiscalizarlosactosdelpoderpúblico.Segarantizaademás el derecho a fundar partidos políticos y a participar en ellos en las condiciones establecidas en la ley.

Seinstitucionalizalaparticipaciónenelsistemanacionaldesalud,deprotecciónintegraldelaniñez,eneleducativo,mujeres,discapacidades (consejos de política). En el tema ambiental se establecelaconsultasobredecisionesestatalesquepuedanafectaral medio ambiente.

Estadoimpulsarádescentralizaciónydesconcentracióncomopalanca para el desarrollo armónico del país, el fortalecimiento de la participaciónciudadanayladistribucióndelosingresospúblicos.Secreantambiénparroquiasruralesdeelecciónpopularconobjetivosdeplanificación,participaciónycontrolsocial.

Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener su identidad, ser consultados, desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y ejercicio de la autoridad. También se reconocen formas de autogobierno bajo el nombre de Circunscripciones Territoriales Indígenas (CTI).

Se da estatus constitucional a la Comisión Cívica de Control de la Corrupción(C4)queabarcaconsejerosciudadanosyveeduríassociales.



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Bajo este marco, en años posteriores las “coaliciones participativas” continuaron impulsando, ‘por debajo’ y desde las periferias del Estado, diversos mecanismos de gestión participativa. Dicho campo de experimentación se extendióhacia municipios no necesariamente vinculados al movimiento indígena, y hacia áreas de política pública no constreñidas alnivel de los gobiernos locales. En el nivel urbano -ciudades pequeñas e intermedias- se desplegaron entonces procesos de gestión participativa con desiguales niveles de maduración (Ramírez Gallegos y Campuzano, 2001). Así, para antes de laproclamación de la Constitución de 2008, más del 10% de losgobiernos locales -de 225 municipios- habrían emprendido procesos de presupuesto y planificación participativos (Last y Camacho, 2008). La influencia de la cooperación internacional para el desarrollo contribuía a la expansión y, muchas veces,a la “manualización” del imperativo de la participación. Ciertasagencias del Estado central empezaron, por otro lado, ainternalizarelusodemetodologíasparticipativasdeplanificaciónmientras, a nivel sectorial, se ponían en marcha procesos de seguimiento social de agendas ministeriales. En conjunto, se tratabadeincipientesprocesosdeinnovacióninstitucionalquenoalcanzabanaincluirlapluralidaddeactoressociales.

En este escenario era más bien la contundencia de las posturas anti-partidarias, compartidas por todo el espectro político y social (Alcántara y Freidenberg, 2001), las que continuabanerosionando la legitimidad y a la confianza ciudadana en laactividad política. La asamblea constituyente de 1998 había otorgado credenciales constitucionales al avance de este universo de la desconfianza y de rechazo a los partidos. Lascompetencias de vigilancia y fiscalización que detentaba elparlamento según la carta magna de 1978 fueron recortadas:los ministros, ya no podían ser enjuiciados y destituidos por los partidos. El parlamento perdió, además, la capacidad de proponer leyes que establezcan tributos o que impliquenla creación de gasto público y vió reducida su posibilidad decontrolar a los decisores de la política económica. El ejecutivo teníaelplenocomandodelaadministraciónpública.Comoenotrospaísesdelaregión,unpresidencialismoreforzadoaparecíacomorecursocentralparaavanzarenelajustedelaeconomía(Cavarozzi, 1993). Los partidos conservaron, no obstante, suprerrogativa de nombrar a los integrantes de los organismos de control y de administración de justicia. En adelante, desde tales instancias tratarían de revertir las decisiones del ejecutivo o de presionarlo por vía de acciones legales contra sus funcionarios (Echeverría,ob.cit.)Elcontrapesoalejecutivosedesplazóasíde


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las prerrogativas fiscalizadoras del parlamento a la capacidadextorsivadelospartidosenlosórganosdejusticiaydecontrol.

La desconfianza en la política también se expresaba en lainstitucionalizacióndelacomisiónanticorrupción.Setratabadeuna entidad cívica encargada de monitorear y controlar casos de corrupción en las instituciones públicas. Una primera “versión”de tal agencia fue creada luego de la caída de Abdalá Bucaram (1997) en medio de recurrentes denuncias de corrupción en su entorno de poder. Según el artículo 220 de la Constituciónde 1998 tal organismo “representaba a la ciudadanía” en la vigilancia del poder público. La normativa promulgada en1999establecióquelacomisiónse integreporrepresentantesde un número limitado de organizaciones de la sociedad civildesignados por colegios electorales -nunca claramente regulados ni establecidos (Olivo, 2013). La nueva agencia adquirióasíunformatocorporativoderepresentaciónquedabaforma al universo de lo ‘cívico’ en directa contraposición a lo ‘político’.Semejantedicotomíaexpresabaunextensocuerpodeideassobrelavidapolíticanacionalquenodejaríadeganareninfluencia en los siguientes años.

La Constitución de 1998 ratificó, así mismo, la posibilidad de quelos“independientes”participenenlalidelectoralyabriólaopciónparaquecadaciudadanopuedavotarenlaseleccionespluripersonales por una diversidad de candidatos entre las diferentes listas y no ya por una sola de ellas. Ello suponía un incentivo adicional para la personalización de la política y lades-ideologizacióndelospartidos.Lacompetenciapolíticaseconcentraría, en el futuro, en la persona de los “independientes”. Las tres elecciones presidenciales efectuadas entre 1998 y 2006 tuvieroncomocandidatosfinalistasafigurasqueconstruyeronsusplataformaselectoralesenelcursodecampañasenlasque,sin excepción, proclamaron una identidad no-partidaria comoprincipal bandera de promoción política. En dos ocasiones estos liderazgos-LucioGutiérrezen2002yRafaelCorreaen2006- llegaron al poder.

El triunfo de Gutiérrez se situaba en medio de la continuapresión de la movilización popular por cambios radicalesy delas tendencias inerciales a la desconfianza en la política. Lacomposición de su coalición de gobierno -conformada por exmilitares, líderes indígenas (PK) y dirigentes sociales queparticiparon en el derrocamiento de Jamil Mahuad el 21 deenero del 2000- evidenciaba no solo un cierto relegamiento de los partidos tradicionales, sino el virtual agotamiento de la


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agenda neoliberal. La imagen de Gutiérrez como (ex) militar yfigura ajena a la estructura partidaria era su principal recurso de movilizaciónylabaseconqueseproyectabacomounaopciónanti-sistémica creíble. La dinámica contrademocrática dejaba ver así su faz insana al invalidar, de plano, la legitimidad de larepresentación partidaria y de cerrar las opciones para que laconfianza derivada del acto eleccionario invista de un mínimodereconocimientopúblicoaloselectos.

Si las movilizaciones de abril 2005 expresaban un nuevoepisodio de la frustración social con el cambio -a pesar de sus promesas de campaña Gutiérrez giró rápidamente haciael sostenimiento del neoliberalismo-, recogían sobre todo la animadversión popular contra el mundo de los partidos. Los manifestantes no demandaron solo la salida del ex coronelsino que procuraron revocar el mandato de cada uno delos diputados. El asedio simultáneo a la casa presidencial, al parlamento, y a los domicilios de varios políticos daba cuenta delrepudiociudadanoalconjuntodelaclasepolítica: “quesevayantodos!”,eraelgritoqueunificabaalaheterógenamultitudmovilizadacontraelCoronel.

A diferencia tanto de la destitución de Bucaram en 1997, cuando la protesta fue encabezada por los partidos y movimientossociales -sobre todo la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE)-, o del derrocamiento de Mahuad en enero 2000, cuando el protagonismo indígena se enlazó con mandos medios del ejército, el derrocamiento de2005fueproductodeunconjuntodemovilizacionessindirecciónestructurada.Comenzandoporelmovimientoindígena,ningunaotra organización pudo liderar la protesta. El lugar de partidosy movimientos fue ocupado por una pluralidad de individuos desprovistosdecualquierexperienciaenlasartesdelaprotestay por asambleas o colectivos queseveíanasímismascomolasúnicas entidades moralmente habilitadas para recomponer laRepública.

Ladinámicaasambleariareflejabahastaquépuntoeluniversoanti-partidario no se detenía en la impugnación de las instituciones del gobierno representativo, sino que avanzabahacia un más amplio sistema de prácticas e ideas alternas sobre la participación democrática. Si los parlamentos de los pueblos promovidos por el movimiento indígena antecedieron a la caída presidencial del 2000, la lucha por empujar la interrupción presidencial del 2005 supuso la movilización posterior, a nivelurbano, de distintas expresiones de una ciudadanía vigilante.


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Colectivos sociales y asambleas locales,queenalgunosbarrioscoordinaron las acciones de protesta de 2005, prosiguieron con su dinámica organizativa luego de la caída de Gutiérrez.Otras se constituyeron en las semanas sucesivas (Argento, 2014;RamírezGallegos,2006).Laideadegerminarespaciosdedebatey participación abierta,voluntariay horizontal aparecíacomo la más adecuada forma para responder al desafío a la estructura de la representación política. Las demandas de la impaciente multitud anti-partidaria quedaron represadas,sin embargo, por el bloqueo de los partidos (2005-2006) a laapertura de escenarios de reforma no controlados desde los centros del sistema político. Se amplió entonces el eco de las agendas de cambio político radical. Correa las colocó en el centro de la campaña electoral de 2006. Su principal oferta fue convocarunaAsambleaConstituyentequepongafinaldominiode la partidocracia y a la “larga noche neoliberal”.

Así, tal como lo sugería la fugaz experiencia asamblearia de2005-2006, a los costados del fenómeno de la desconfianzaemergía también un conjunto de específicas reivindicaciones para la implicación directa de la ciudadanía en el proceso político. La experiencia de los gobiernos locales alternativosy el dinamismo de las “coaliciones participativas” anticiparon ya el potencial de dicha constelación de demandas. En su globalidad, tal constelación apuntaba a la emergencia de espaciosdemocráticosenquelosnexosentrelaparticipaciónpopular, la representación política y la toma de decisiones se desenvuelvanbajoequilibriosdistintosalosimaginadosporelliberalismo y su visión minimalista de la participación (voto) en el proceso de selección de elites. Cierta pérdida de centralidad de la concepción liberal de la democracia y el avance de “nuevas concepciones de la ciudadanía retomadas por las elites de los movimientos sociales” (Massal, 2006) eran, hacia fines del primer lustro del siglo XXI, las secuelas de la disputa abierta desdelamovilizaciónsocialcontraelmundodelospartidos.


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eL DISpOSTIvO CONSTITUCIONAL De pARTICIpACIÓN CIUDADANA

Dichas concepciones adquirieron una precisa configuraciónmaterial con la proclamación de la nueva carta magna en 2008. La inercia anti-partidaria y las apuestas -republicanas, socialistas, populistas o movimientistas- por mayores niveles departicipaciónpopularlucieronallídeltodovigorosas.Aunqueel poder legislativo recuperó ciertas capacidades institucionales (enjuiciar políticamente a los funcionarios del poder ejecutivo), se eliminó su facultad de nominar a las autoridades de las instituciones de justicia y control. Tal era el último reducto deinfluencia de los partidos en el proceso de configuración de la estructura estatal. La des-partidización de tales institucionesse efectuó esta vez en nombre del gaseoso universo de la ciudadanía y del imperativo del control y la participación social. La real pérdida de poder de los partidos era efecto de sus consecutivas derrotas en las elecciones8 que abrieron la rutapara la transformación constitucional del Estado ecuatoriano en 2008. La vía para avanzar en la institucionalización de laparticipaciónquedabaexpedita.

Dichatrayectorianoeraexcepcional.Porloregular,lacreacióndemecanismosformalesqueintroducenalosciudadanosenlosprocesos del sistema político aparece como una respuesta a los déficits en las relaciones de representación y el debilitamiento de la legitimidad de las instituciones políticas (APSA 2012, Selee y Peruzzotti 2009, Cameron, Herbert y Sharpe 2012). Como seha visto, Ecuador vivió un convulso periodo de inestabilidad política particularmente entre 1996 y 2006. En dicho interregno hubo ocho gobiernos distintos. Esta etapa crítica ha sido calificada como “periodo de democracia obstruida” o “ciclo de desacato popular” (Pachano 2011, Ramírez 2005). Por arriba, eljuegodelsistemadepartidosexpresabaelreversocorruptodelsistemadepesosycontrapesosdelEstado:mutuosbloqueos,extorsiones entre poderes y cooperación entre los actorespolíticos para la obtención de beneficios privados (Gargarella 2003). Por abajo, los movimientos sociales y los ciudadanos consolidaron el clivaje político más relevante de este periodo mediante el “asedio social a las figuras dominantes del orden político”(Ramírez2010,19).

8 Se hace referencia a la Consulta Popular (2007) para la convocatoria a la Asamblea Constituyente, a la elección de los asambleístas (2007) y al referéndum para la aprobación de la nueva carta magna (2008).


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Cambio estructural e

impactos en la organización

Gráfico 1 - LA DESCONFIANZA SOCIAL EN EL GOBIERNO REPRESENTATIVO

Congreso Partidos

1996

27%

18%16% 15%

8% 9% 7%5% 6%

9%

8%

20%18%

12%9% 8% 7% 8%

13%

6%

1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Latinobarómetro.

Envistadequenopresentócandidatospropiosalaasambleanacional en 2006, la convocatoria para instalar una asamblea constituyente enfrentó al presidente con el poder legislativo, pues una mayoría de diputados se opusieron a dar paso al proceso de remplazo constitucional. El conflicto provocó laintervención del Tribunal Supremo Electoral (TSE), organismo que, al convocar a consulta popular, despertó la reacción delosdiputadosdisidentesquienespromovieronladestitucióndelpresidente del TSE. En respuesta, los 57 legisladores opositores fueron destituidos por el Tribunal, habilitando una nueva mayoría quepermitiólarealizacióndeunreferéndum.

Con apoyo del 81% de los ciudadanos en la consulta, Correaconvocó a una Convención Constituyente cuya composición tuvounagranmayoríadeAlianzaPaís(eleccionesdeseptiembre2007)encoaliciónconotrasfuerzasdeizquierda.Lareformadelsistema político tenía como uno de sus objetivos reconfigurar losequilibriosentrelarepresentaciónpolíticaylaparticipaciónciudadana en el conjunto del régimen político, poner fin al ciclo de inestabilidad política y, al mismo tiempo, asegurar el predominio de la fuerza gobernante en la conducción de latransición estatal (Pachano 2010).


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Durante el proceso constituyente de Montecristi, el protagonismo de la sociedad en los debates fue del todo relevante sobre todo si se compara con el proceso de reforma constitucional de 1998. Ésteúltimosellevóacaboapuertacerradaenunrecintomilitar(Carter Center 2008). A los debates de la constituyente de 2008, laspropuestasciudadanasingresaronporlavíademovilizacionessociales, comisiones de representación, foros, mesas itinerantes, comunicación por página web y correo electrónico. Se estima que se procesaron 1.632 propuestas de la ciudadanía y que sepresentaron más de mil organizaciones sociales a los espaciosde diálogo (Birk, 2009; Carter Center, ibid.).

En este marco, la participación ciudadana se convirtió en un principio regulador de las relaciones entre ciudadanos y Estado a través de cuatro títulos de la nueva Constitución Política de la República:elnúmerodosqueversasobrelosderechos;elsextoque es relativo a la planificación; el cuarto, que propiamentese titula Participación y Organización del Poder; y el quinto,donde se instituye la Función de Transparencia y Control Social, una rama estatal orientada a articular controles institucionales (accountability horizontal) y controles sociales (accountabilitysocial y/o diagonal) al funcionamiento de las instituciones públicas.

A diferencia de otras constituciones promulgadas a lo largo de lahistoriarepublicana,queinstauraronregímenesdemocráticossustentados sobre todo en la dimensión representativa de la política,eltextoconstitucionalde2008incluyódeformaexplícitaala participación directa del pueblo en su definición de la soberanía popular (artículo 1). A la vez, con el artículo 95, se abrían lasopcionesparalacoexistenciadediferentesmodelosyprácticasdemocráticasenunmismorégimenpolítico.Dichacoexistenciaha sido denominada como aumento de demodiversidad (Santos y Avritzer 2004: 35-76) e implicaba un proceso de igualaciónpolítica a partir de la no limitación de las formas democráticas a aquellasprovenientesdelatradiciónliberalrepresentativa:

Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificaciónygestióndelosasuntospúblicos,yenelcontrolpopular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano [...] La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho quese ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria.

(Constitución del Ecuador, Art. 95. Cursivas nuestras).


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Además de los mecanismos asociados con estos tres modelos de democracia, la Constitución abrió otros más concernidos con loquesehadenominado“democraciadecontrol”(Rosanvallon,ibid.) y “democracia asociativa” (Cohen y Rogers, 1989). En la base de todos ellos, no obstante, se coloca la cuestión de la ampliación del derecho al sufragio a nuevas categorías sociales. Se trata de un elemento clave en la construcción de una “comunidad política de iguales”. Considerar este elemento permiteobservarhastaquépuntoladimensiónrepresentativayla dimensión participativa de la política pueden complementarse a la hora de los procesos de innovación democrática en el país y la región.

a) Democracia representativa y derecho al voto. Expresadocomo una búsqueda de igualdad política, el principio de lasoberanía popular derivó en la consagración del derecho universal al sufragio —para cada sujeto, un voto— y en la búsquedadelacondicióndeciudadaníaparatodosytodascon independencia de cualquier otra consideración (salvociertas limitaciones relativas a la edad o al juicio). Así, a lo largo de los siglos XIX y XX las distintas naciones del globo han avanzado, de modo desigual, hacia la incorporaciónde amplias categorías sociales (analfabetos, extranjeros,minorías, etc.) en la comunidad política por la vía de la extensión del derecho al voto y de la misma posibilidad deser elegidos.

Así, según la Constitución de 2008, el voto sigue siendoobligatorio para las y los ecuatorianos mayores de 18 años, pero se amplió de manera facultativa para los reos sin sentencia, las personas entre 16 y 18 años, las personas con discapacidad y los integrantes de las Fuerzas Armadas yla Policía Nacional. Los extranjeros gozan también de estafacultad siempre que hayan residido legalmente en el paísal menos cinco años. Por su parte, las y los ecuatorianos residentes en el exterior alcanzaron el derecho a elegirpresidente, representantes nacionales y de la circunscripción del exterior y también a ser elegidos para cualquier cargo.El concepto de “ciudadanía universal” acompañó tales postulados.

Con la ampliación de la comunidad de votantes se dibujaba un régimen con mayor propensión a la representatividad democrática. De particular importancia para el efecto ha sido la inclusión de los menores de 18 años como potenciales votantesenlamedidaenqueelEcuadortieneunapoblación


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joven. Con el sufragio facultativo para los miembros de la fuerza pública se intentaba romper con la noción de queaquellos viven en un “Estado paralelo”. El derecho de las ylos extranjeros para participar en lavida política del país sejustificaenvistadequeelEcuadoresunpaísconunagranproporción de la población viviendo fuera de sus fronteras: se trataba entonces de una medida que contribuye a quese reconozcan los derechos políticos de los ecuatorianosresidentesenelextranjero.

b) La democracia directa. Existe acuerdo en la literaturaespecializada sobre la centralidad que poseen, comomecanismos de democracia directa (MDD), tres formas básicas de participación de los ciudadanos en la producción de decisiones públicas: la consulta popular, la iniciativalegislativa y la revocatoria del mandato. Ello indica quela idea de democracia directa está asociada a la forma en que la ciudadanía, sobre todo mediante elvoto, toma partedirecta del proceso decisional a través de instituciones quese originan ya sea por convocatoria de las autoridades, por mandato constitucional o por la propia iniciativa popular (Welp y Serdult, 2011).

Los tres mecanismos antes nombrados han sido progresi-vamente reconocidos e incorporados en diversos países latinoamericanosalolargodelastresúltimasdécadas.Elcasoecuatoriano no ha sido la excepción: desde la Constituciónpromulgada en 1978 se contemplaron la Consulta Popular y la Iniciativa Legislativa, mientras que el Revocatorio fueincorporado en la carta magna de 1998. La constitución aprobada en 2008 supuso, a su vez, una profundización detales mecanismos y estipuló diversos cambios normativos y procedimentales que flexibilizaron las condiciones para suactivación.

Entre las nuevas regulaciones a los MDD destacaban la posibilidad de que los ciudadanos —incluidas las personasecuatorianasenelextranjero—convoquenaconsultapopularsobrecualquierasunto.Alavezseredujo,conrespectoalaConstitución de 1998, el porcentaje de respaldo requeridopara presentar la consulta por iniciativa ciudadana del 8 al 5% a nivel nacional y del 20 al 10% para consultas a nivellocal.Otrainnovaciónfuelaposibilidaddequelaciudadaníapresente proyectos de ley o de reforma constitucional (Iniciativa Popular Normativa) a los poderes legislativos tanto a nivel nacional (parlamento) como a nivel local (concejos


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locales/municipales). También se introdujo la opción para quelarevocatoriadelmandatopuedaserdirigidaatodaslasautoridades de elección popular, incluida la del presidente de la República. La experiencia de las tres interrupcionespresidenciales del anterior ciclo político (1997, 2000 y 2005) incidió de modo decisivo en la implantación de esta figura.Estaúltimacuestiónnoestabaincluidaenlaanteriorconstitución.Otrocambiosustantivoentreambostextosfuela inclusión de la obligatoriedad de consultar al pueblo en casos de reforma parcial de esta o cuando se convoque aAsamblea Constituyente.

Consulta Popular (CP).

Iniciativa Popular Normativa (IPN).

Revocatoria de Mandato (RM).

LA DEMOCRACIA DIRECTA EN DOS CONSTITUCIONESCuadro 2

Puede ser activada por iniciativa de la Presidencia, GAD o ciudadanía.

Firmas de respaldo para consultas de iniciativa ciudadana:8%(nacional),20%(local).

Ciudadanía puede presentar proyectos de ley ante Asamblea Nacional.

Interpela autoridades locales y diputados.

30%defirmasenrespectiva circunscripción territorial.

Se agregan la Asamblea Nacional y los ecuatorianosresidentesenelexterior.

Respaldorequeridoparaconsultasdeiniciativaciudadana:5%(nacional)y10%(local).

Convocatoria ciudadana a Asamblea Constituyente:12%depersonasempadronadas.

Ciudadanía puede presentar proyectos de ley antecualquierórganoconfacultadnormativaanivel nacional o local.

Incluyeopcióndereformaconstitucional(8%deurnas).

Puede dirigirse a todas las autoridades de elección popular.

Noinferiora10%depersonasinscritasy15%para Presidenta/e.


Desde 2008 el umbral de aprobación para CP y RM es la mayoría absoluta de los votos válidos y ya no del total de aprobación votantes como en 1998.


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c) La democracia comunitaria. Uno de los elementos quepermite sostener la hipótesis del incremento -al menos de carácter formal- de la demodiversidad es el reconocimiento queefectuólanuevaConstitucióndelderechodelospueblosy organizaciones indígenas a desarrollar sus específicosmecanismos de autoridad y justicia.

Enparroquias,municipiosyprovinciasseestipuló,enefecto,que podrán decidir mediante consultas locales sobre lapuesta en marcha de sus particulares formas de gobierno y toma de decisiones. El artículo 257 establece que podrántomar forma las circunscripciones territoriales indígenas (CTI) o afroecuatorianas organizadas en base a los principios deautonomía, interculturalidad, plurinacionalidad y derechos colectivos.LasCTIpodránorganizarseallídondelapoblaciónesté mayoritariamente conformada por comunidades, pueblos o nacionalidades indígenas, campesinas o afroecuatorianas. Una de las aristas que otorgan forma institucional a ladeclaratoria del Estado ecuatoriano como plurinacional.

De igual modo, la democracia comunitaria se proyecta en tornoalreconocimientodelaautonomíadelaorganizacióncolectiva para desarrollar procesos de autodeterminación e incidir en las decisiones, políticas y ejercer control como consecuencia directa del principio de soberanía popular (art. 96).

d) La democracia deliberativa. El texto constitucional espródigo en la implantación de espacios públicos dondepueda activarse la discusión entre sociedad y Estado para la construcción de las agendas de política pública endistintosnivelesdegobierno.Seabreaquíunacomprensión deliberativa de la democracia que, en términos normativos,insiste tanto en la dimensión colectiva de los procesos de toma de decisión como en la dinámica de razonamientopúblico,libreeigualitarioquejustificaylegitimaelejerciciodel poder estatal (Cohen, 2001).

Másqueelidealdeunaciudadaníadecidiendosinmediacionessobre los asuntos públicos -postulado de la democracia directa-, el ideal deliberativo empuja la configuración de disposicionessocialesyescenariosinstitucionalesenquelaconstrucción de la voluntad común está atravesada por ladeliberaciónyelintercambiopúblicoderazones,reconocidascomo tales, entre diversos actores sociales y políticos. En este sentido, la carta magna otorgó particular importancia


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alapuestaenmarchade instanciasquefaciliteneldiálogopúblicoentreciudadanosyautoridadesparalaplanificacióndel desarrollo y el Buen Vivir de la nación y los territorios.

Así, por ejemplo, en los Consejos de Planificación Participativa -cuya creación fue estipulada como obligatoria en todos los niveles de gobierno-ciudadanosyautoridades interactúanen el proceso de definición de los lineamientos estratégicos de los planes de acción territoriales. Aunque se establece,de igual modo, la existencia de un Consejo Nacional dePlanificación con Participación Ciudadana, y de Consejos Ciudadanos de carácter consultivo para la elaboración y el seguimiento de la política sectorial, es en el espacio local donde estos mecanismos deliberativos parecían tener mayores posibilidades de germinar.

El Sistema Nacional Descentralizado de PlanificaciónParticipativaorganizarálaplanificaciónparaeldesarrollo.El sistema se conformará por un Consejo Nacional de Planificación, que integrará a los distintos niveles degobierno, con participación ciudadana, y tendrá una secretaría técnica, que lo coordinará. Este consejotendrá por objetivo dictar los lineamientos y las políticas que orienten al sistema y aprobar el Plan Nacionalde Desarrollo, y será presidido por la presidenta o presidentedelarepública.LosConsejosdePlanificaciónen los Gobiernos Autónomos Descentralizados estaránpresididosporsusmáximosrepresentanteseintegradosde acuerdo con la ley. Los consejos ciudadanos serán instancias de deliberación y generación de lineamientos yconsensosestratégicosdelargoplazo,queorientaránel desarrollo nacional (Artículo 279).

Además de los Consejos de Planificación, la carta magna fijó (Artículo 100) la creación de “instancias de participación” -compuestas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y ciudadanos- encargadas de discutir las grandes orientaciones de la inversión y de elaborar planes y políticas locales y sectoriales.

En el marco de tales “instancias de participación local” pueden ponerse en marcha dinámicas participativas de elaboración de los presupuestos públicos. Se otorgaba así un estatusconstitucional a los mundialmente conocidos presupuestos participativos. Éstos fueron construidos, entonces, como espaciosdedeliberaciónpúblicaenqueinteractúanpolíticos,funcionarios y representantes de la sociedad civil del ámbito


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territorial correspondiente. Dicho proceso fue diseñado para articularse, a la vez, a la elaboración de planes y políticaspúblicasenelnivelnacionalylocal,asícomoalabúsquedadeunamejorcalidaddelainversiónpública.

E) La democracia de control. El engranaje que propulsala participación popular se completa con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS) como un dispositivo socioestatal que desplaza en algunas de susprerrogativas a los partidos políticos y a la función legislativa yquepretendía,alavez,contribuiralejercicioefectivodelosderechos de participación y a la puesta en vigencia de nuevas formas de control social con explícitas consecuencias en elfuncionamiento del Estado.

El principio del control social irrigó el texto constitucional.Para su puesta en marcha se implantaron mecanismos como las veedurías ciudadanas, los observatorios, y otras instancias de rendición de cuentas globalmente articulados alCPCCS.Elrolfiscalizadordelasociedadcivilquedabaasíconsignado como una de las dimensiones fundamentales de la participación ciudadana en la vida pública del país.Así lo expresa, de hecho, el artículo 204 cuando alude a lanaturaleza de la Función de Transparencia y Control Social,de cuya estructura es parte el consejo: “El pueblo es el mandanteyprimerfiscalizadordelpoderpúblico,enejerciciode su derecho a la participación”.


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De entre las doce funciones que la Constitución comandóal CPCCS siete concernían a las contribuciones que puedaefectuar en materia de monitoreo y sanción de los actos de corrupción, y de diseño de mecanismos para la rendición de cuentas y el control social de las autoridades e instituciones públicas9. Dichas funciones se articularían, y se activarían, a partirdelasdemandaseiniciativasdeveeduríaqueplanteen,por propia iniciativa, los ciudadanos y las organizacionessociales. Las restantes funciones aluden a la promoción del ejercicio de los derechos de participación, formación ciudadanay organización de debates públicos sobre temasde sociedad (una), y a la organización de los procesos dedesignacióndediversasautoridadespúblicas(cuatro).

Gráfico 2 - LA FUNCIÓN TRANSPARENCIA Y CONTROL SOCIAL EN LA NUEVA ESTRUCTURA DEL ESTADO ECUATORIANO


Función Legislativa

AsambleaNacional

Función Ejecutiva

Función Judicial

Presidencia dela República

Consejo Nacionalde la Judicatura

Corte Nacionalde Justicia

Función Electoral

Consejo NacionalElectoral

TribunalContencioso

Electoral

Consejo de Participación Ciudadana y

Control Social

Defensoría delPueblo

Superintendencias

Contraloría

Función de Transparencia y

Control Social

ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHOS

Control Constitucional/Corte Constitucional

9 Eltextoconstitucionalhabladelanecesidaddecontrolartambiénalasinstitucionesque,aunquenominalmentenosonestatales,manejanydisponendefondospúblicos.


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En los inicios del debate constituyente, el CPCCS fue pensado como una instancia para dinamizar y propulsar el ejerciciodelderechoalaparticipación.Sepensóqueunainstituciónde esta índole permitiría asegurar y apoyar el uso activo de los múltiples mecanismos y espacios de participaciónabiertos por la carta magna. Mientras transcurrieron las deliberaciones, no obstante, ganaron terreno las posiciones queenfatizabanmásbienenunaparticipaciónciudadanaenla vigilancia, el control, la observación e incluso la sanción derepresentantesyfuncionariospúblicos.Elrolfiscalizadorde la sociedad quedó así consignado, en la concepción delCPCCS, como una de las dimensiones fundamentales de la participaciónciudadanaenlavidapúblicadelpaís.Eluniversodelacontra-democraciaadquiríaasíformainstitucional.

Al CPCCS, además de coadyuvar a los procesos de veeduría ciudadana y control social, se le asignaron entonces complejas tareas como “investigar denuncias sobre actos u omisiones que generen corrupción”, “emitir informes quedeterminen la existencia de indicios de responsabilidad eimpulsar las acciones legales que correspondan” e, incluso,“actuarcomoparteprocesalen lascausasquese instaurancomo consecuencia de sus acciones”. Todo ello supuso una cierta ampliación de los poderes y competencias otorgados, en 1998, a la Comisión de Control Cívico de la Corrupción, principal y directo antecedente institucional del nuevo Consejo. La emergencia de autoridades cívicas independientes abocadas a controlar los poderes públicosaparece como una constante en los procesos de innovación institucionalpropiosdelassociedadesdeladesconfianza.

Una de las nuevas funciones del CPCCS -que lo diferenciade modo nítido de la Comisión de Control cívico- alude a la organización de los procesos de selección de diversasautoridades de control y a la misma actividad de designación de otras. El imperativo de la des-partidización del orden democrático adquirió cuerpo político, sobre todo en esteaspecto. En efecto, la constitución colocó al consejo como responsable de la designación, de la primera autoridad de la Procuraduría General del Estado y de las Superintendencias de entre las ternas presentadas por la Presidencia de la República. Dicha designación está abierta a procesos decontrol social e impugnación a través de la activación de veedurías ciudadanas (Art. 208, numeral 10). Por otro lado, las funciones de nominación de otras autoridades de control (Contralor, Defensor del Pueblo, Defensor Público, Fiscal


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General) y de otras altas dignidades (Consejo Nacional Electoral, Tribunal Contencioso Electoral y Consejo de la Judicatura) fueron transferidas del parlamento hacia unasComisiones Ciudadanas de Selección (CCS) organizadasdesde el CPCCS.

Así, de la negociación entre las fuerzas partidarias sepasó, para la designación de gran parte de las autoridades de control, a la puesta en marcha de concursos públicos-también sujetos a veeduría ciudadana e impugnación social gestionados y monitoreados por una innovadora instancia mixta sociedad-estado: las CCS. Tales comisiones, quizála más sui géneris figura contemplada en la carta magna de 2008, están compuestas por un representante de cada una de las cinco funciones del Estado y por igual númerode ciudadanos escogidos al azar10 de entre una lista de postulantesvoluntariosquedeberáncumplirconespecíficosrequisitos.

Las comisiones ciudadanas de selección se integrarán por una delegada o delegado por cada función del Estado e igual número de representantes por lasorganizaciones sociales y la ciudadanía, escogidos ensorteopúblicodeentrequienessepostulenycumplanconlosrequisitosquedeterminenelConsejoylaley.Lascandidatas y candidatos serán sometidos a escrutinio público e impugnación ciudadana. Las comisionesserán dirigidas por uno de los representantes de la ciudadanía, que tendrá voto dirimente, y sus sesionesseránpúblicas(Art.209).

Laspretensionesdeconferirfuerzapolíticaalaparticipaciónciudadana -enlamedidaenqueundelegadosocialpresidalas comisiones y tenga voto dirimente- iban en dirección de apuntalarlades-partidizaciónenlaseleccióndelasmáximasautoridades de las funciones de control. Dicha medida no conseguía ocultar, sin embargo, que con toda probabilidadel peso de los poderes constituidos (delegados estatales) reduciría el margen de incidencia ciudadana en el interior de talescomisionesy,másaún,podríallegaravolverirrelevantelapresenciapopularenlosprocesosdedesignación(RamírezGallegos, 2011: 30).

10 El uso del método aleatorio para la selección de delegados ampliaba el abanico de procedimientos para la construcción de formas democráticas deaccesodelosciudadanosaespecíficasfuncionespúblicasTalcomolodemuestraY.Sintomer(2007),desdehacealmenostresdécadas,cientosdeexperienciasparticipativasanivelglobalutilizanelsorteocomomecanismodeseleccióndelosparticipantesy‘delegados’ciudadanosyhanacumuladounaconsiderablesumadesaberestécnicosypolíticosparajustificarsumejoruso.


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La arquitectura institucional del consejo se afincó, encualquiercaso,enlasarenasestatales,perorecurriendoalapresencia activa y regular de la sociedad civil para estructurar su dinámica de representación (los consejeros) y para garantizar el cumplimiento de sus principales prerrogativas(veedurías, observatorios, comisiones). Ello la diferenciaba delasconvencionalesentidadesdecontrolhorizontal(pesosy contrapesos al interior del estado) así como de los más o menos clásicos mecanismos de control social y/o vertical (el voto).

f) La democracia asociativa. La carta magna otorgó estatuto constitucional a un tipo de arreglos neocorporativos encargadosdeintroducirenlaagendadepolíticaspúblicasel enfoque de derechos desde la óptica y con la presenciadeespecíficosactoressocialesorganizados.Setratade losConsejos Nacionales por la Igualdad, entidades responsables de las políticas de género, étnicas, generacionales, interculturales, de discapacidades y de movilidad humana. Las organizaciones y movimientos sociales (mujeres,indígenas, migrantes, afroecuatorianos, montubios, jóvenes y niños, personas con capacidades especiales) tienen fijado asiento y representación en estos consejos, comparten allí espacio, de modo paritario, con los delegados estatales, aunquesonestosúltimosquieneslospresiden:

Los Consejos Nacionales para la Igualdad son órganos responsables de asegurar la plena vigencia y el ejercicio de los derechos consagrados en la constitución y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Los consejos ejercerán atribuciones en la formulación, transversalización, observancia, seguimiento yevaluación de las políticas públicas relacionadas conlas temáticas de género, étnicas, generacionales, interculturales, y de discapacidades y movilidad humana, de acuerdo con la ley. Para el cumplimiento de sus fines se coordinarán con las entidades rectoras y ejecutoras y con los organismos especializados en la protecciónde derechos en todos los niveles de gobierno (Art. 156)

Los Consejos Nacionales de Igualdad se integrarán de forma paritaria, por representantes de la sociedad civil ydelEstado,yestaránpresididosporquienrepresentea la Función Ejecutiva. La estructura, funcionamiento y forma de integración de sus miembros se regulará


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de acuerdo con los principios de alternabilidad, participación democrática, inclusión y pluralismo (Art. 157)

En tales formulaciones se reconocen todas las formas de organizacióncolectivadelasociedadmientrasselasfacultaa incidir en los procesos de toma de decisiones públicasyen el control social de los diferentes niveles de gobierno. Ya no solo los individuos sino las organizaciones alcanzanestatus de sujetos de participación. Allí emerge uno de los rasgos post-liberales de la Constitución de Montecristi. El texto fundamental exige de la parte de las organizaciones,sinembargo,elestablecimientodeprocesosque“garanticenla democracia interna, la alternabilidad de sus dirigentes y la rendición de cuentas” (artículo 96). Cohen y Rogers (1998) desarrollaron la noción de “democracia asociativa” para referirse a una política deliberada de asociaciones que impulsa la contribución de grupos, organizaciones,movimientos, etc., al orden democrático procurando, a la vez, la reforma de las condiciones que facilitan quedichos grupos operen como facciones particularistas y no representativas de intereses más generales. Los postulados constitucionales parecían abrir la ruta para dicha estrategia de democracia asociativa.

eL empINADO CAmINO De LA pARTICIpACIÓN

A contramano de la amplia oferta institucional de espacios participativos que acabamos de describir de modo somero,hacia fines del proceso constituyente (2009) tres tendencias sociopolíticas permitían anticipar las dificultades que tendríala promesa participativa de Montecristi de cumplir con las expectativaspopulares.

En términos institucionales, la apuesta participativa estuvo siempre contrabalanceada por el peso que la carta magnatambiénotorgóalafunciónejecutivaenelprocesopolítico.Segúndiversos autores (Pachano, 2011), se trató de un reforzamientodel régimen presidencialista. Aquello, obviamente, aparecíacomounacontradiccióninstitucionalquerestabaposibilidadesde influencia real de los ciudadanos sobre el proceso político. En caso de llegar a despegar, la participación social tendría mayores opciones de incidencia a nivel de los gobiernos locales


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y, por el contrario, unos márgenes muy reducidos en el plano de las políticas nacionales.

La segunda tendencia remitía a los modos de gestión política del presidente Correa y a su escasa apertura y vocación para la interlocución política con diversas dinámicas de acción colectiva. Entre el decisionismo en la cima del poder ejecutivo y la baja disposición al reconocimiento de la eventual contribución de las organizaciones sociales al proceso democrático,las oportunidades políticas para impulsar los avances constitucionales en materia de participación no parecían del todo promisorias. Todo lo contrario. La temprana disputa entre Correa y el movimiento indígena, por ejemplo, habría tenido claros efectos en la desimplicación —o en la no implicación— de diversos actores sociales en los espacios participativos abiertos por la Constitución.

Porúltimo,haciafinesdelaprimeradécadadelnuevosiglo,sepercibía una clara tendencia al retraimiento de la participación de la sociedad civil en las distintas esferas cuyas modalidades de acción pública se han auscultado tradicionalmente. Eldecrecimiento de tales tendencias antecedía al arribo al poder de Rafael Correa e iba de la mano con un cierto agotamiento delasdinámicasdemovilizacióncolectivapropulsadasporlosmovimientos sociales a lo largo de los años 90.

En efecto, si en el año 2001 casi el 34% de los ecuatorianosmanifestaron haber participado en “comités pro-mejoras” o en “juntas de mejoras para la comunidad”, para el año 2008 este indicador se ubicaba en 26,6%, colocando al país por debajodel promedio latinoamericano de participación (29,6%). Alobservar la participación ciudadana en los gobiernos locales —la escala más apta para el desenvolvimiento y el análisis de la participación social—, la tendencia se repetía. En esos años, la participaciónenelgobiernolocaldecayóaproximadamenteenun 47%: del 10,8 en 2001, al 5,7 en 2008.Tal como lo afirmabaSeligson, “el porcentaje de ecuatorianos que participan enreuniones municipales es muchísimo menor que el porcentajede los que participan en organizaciones de la sociedad civil”(Seligson, 2008). Las tendencias a la desconfianza política, deigual modo, proseguían.

En suma, el camino a la extensión de la participación popularenlavidapúblicadelpaíslucíadeltodoempinado.Lasmacro-tendencias de la política nacional no parecían favorecer la rápida


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apropiación de los ciudadanos de la amplia oferta constitucional de mecanismos participativos. El decisionismo presidencialista nuncavio con buenos ojos tener que abrir el juego decisionala consultas con la sociedad civil. De algún modo, el saltoparticipativo de Montecristi se hizo sin contar con la plenavoluntad política del presidente. Al revés: se avanzó a pesarsuyo. Las expectativas quedaban puestas, en lo fundamental,en lo que pudiera suceder a nivel local y, eventualmente, enotrasesferasdegobiernodistintaselpoderejecutivo.Elbloqueparlamentario de AP, no obstante, apuró la elaboración de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana (LOPC) para los primeros meses de 2010. Su aprobación, junto con otras regulaciones claves, terminaría por fijar el piso normativo desde el cual avanzarían en los años subsiguientes la política pública departicipación en el país.

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PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN ECUADOR 2008-2018: DISEÑOS INSTITUCIONALES,

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Franklin Ramírez Gallegos, investigador - coordinador FLACSOPART

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Equipo de investigación FLACSO: Franklin Ramírez, investigador - coordinador Mariela López, investigadora Héctor Gutiérrez, investigador Natalia Sierra, asesora académica Coordinación UnOS: Paulina Cáceres (Grupo FARO) Coordinadora de Investigación UnOS: Lucía Valdivieso (Grupo FARO) Coordinadora de Comunicación UnOS: Andrea Zumárraga (Grupo FARO) Supervisión editorial: Andrea Zumárraga (Grupo FARO) Revisión de textos: Isabel Alvarado (Grupo FARO) Diseño y diagramación: graphus® 290 2760

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