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CIUDADES SOSTENIBLESCIUDADES PARA LA VIDA

Quito, 23 y 24 de octubre de 2013

I FORO URBANO NACIONALMEMORIAS

CRÉDITOS

© Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda y Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, Ecuador, 2013Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat)Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME)Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)

Pedro Jaramillo CastilloMinistro de Desarrollo Urbano y Vivienda Presidencia del Comité Nacional Hábitat

Augusto Barrera GuarderasAlcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de QuitoSecretariado Técnico del Comité Nacional Hábitat

María Fernanda MaldonadoDirectora Ejecutiva de la Asociación de Municipalidades EcuatorianasCo- Secretariado Técnico del Comité Nacional Hábitat

Mónica Quintana MolinaGerente de Programa ONU-Habitat Ecuador Asesoría Permanente del Comité Nacional Hábitat

Compilación y sistematizaciónLorena Brito

Consejo Editorial Francesca Blanc, MIDUVIAmanda Eyer, UNV / ONU-Habitat / MIDUVIPamela Olmedo, MIDUVIMónica Quintana Molina, ONU-HabitatLaura Cedrés Pérez, ONU-Habitat

Fotografía de portada© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso

Diseño y diagramaciónMantis Comunicación

ISBN: 978-9942-251-29-8

Impreso en Quito, Ecuador 2014

Los análisis, planteamientos y recomendaciones de la publicación no reflejan, necesariamente, los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Habitat), del Consejo de Gobierno de ONU-Habitat o de sus Estados miembros. Las designaciones empleadas y la presentación del material de esta publicación no implican la expresión de ninguna opinión por parte del Secretaria-do de las Naciones Unidas respecto al estatuto legal de ningún país, territorio, ciudad o área, o de sus respectivas autoridades, o con respecto a la delimitación de fronteras o límites, ni al sistema económico, la posición política o el nivel de desarrollo.Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente.

ONU-Habitat, EcuadorAv. Amazonas 2889 y La GranjaEdificio de Naciones UnidasTeléfono: (593 2) 2460330Correo electrónico: [email protected] / [email protected]ágina web: www.onuhabitat.org

I FOROURBANONACIONALM E M O R I A SCIUDADES SOSTENIBLESCIUDADES PARA LA VIDA

Quito, 23 y 24 de octubre de 2013

MEMORIAS DELI FORO URBANO NACIONAL

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BdE Banco del Estado

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BIESS Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social

CAMACOL Cámara Colombiana de la Construcción

CEM Contribución Especial de Mejoras

CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CGLU Organización Mundial de Gobiernos Locales Unidos

COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización

COPFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas

CRE Constitución de la República del Ecuador

DMQ Distrito Metropolitano de Quito

ETN Estrategia Territorial Nacional

FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales

FUN Foro Urbano Nacional

GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados

GIZ Cooperación Alemana al Desarrollo

HABITAT III III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda

ICP Índice de la Ciudad Próspera

ISOCARP International Society of City and Regional Planners

JICA Agencia de Cooperación Internacional de Japón

MCDS Ministerio Coordinador de Desarrollo Social

MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda - Ecuador

MINVU Ministerio de Vivienda y Urbanismo - Chile

NAIQ Nuevo Aeropuerto Internacional de Quito

OMS Organización Mundial de la Salud

ACRÓNIMOS


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ONG Organización No Gubernamental

ONU-Habitat Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

PANE Patrimonio de Áreas Naturales del Estado

PIB Producto Interno Bruto

PMOT Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial

PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

POT Plan de Ordenamiento Territorial

PUAEs Proyectos Urbano-Arquitectónicos Especiales

PUCE Pontificia Universidad Católica del Ecuador

PUOS Plan de Usos y Ocupación del Suelo

SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo

SIGAD Sistema de Información para los Gobiernos Autónomos Descentralizados

SIGEF Sistema de Administración Financiera

SIV Sistema de Incentivos a la Vivienda

SRI Sistema de Rentas Internas

UCCI Unión de Ciudades Capitales de Iberoamérica

UIA-CIMES Unión Internacional de Arquitectos – Ciudades Intermedias y Urbanización Mundial

UTE Universidad Tecnológica Equinoccial


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Acrónimos 4

Prólogo 9

Introducción 11

Sesión inaugural 17La Revolución Urbana 17Pedro Jaramillo CastilloMinistro de Desarrollo Urbano y Vivienda

Quito: Modelo territorial para la ciudad del Buen Vivir 22Augusto Barrera GuarderasAlcalde del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

Ciudades Sostenibles y el Índice de Prosperidad 25Francisco Pérez ArellanoConsultor ONU-Habitat

Mesas temáticas 30

1. Instrumentos de planificación urbana 31El derecho urbanístico en Ecuador 32Arturo MejíaServicio de Gestión Inmobiliaria del Sector Público (INMOBILIAR)

Avances en los instrumentos de planificación en Colombia 36Fabio GiraldoHABITEC – Colombia

La Estrategia Territorial Nacional 41María José MontalvoSecretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES)

Yachay, la primera ciudad planificada del país 45Nicolás CarcelénEmpresa Pública Yachay

Conclusiones Mesa 1 49

2. Herramientas de gestión de suelo 50Reajuste de terrenos en Japón 51Yoji KinoshitaJICA – JapónGestión del suelo en Ecuador: nuevos retos y oportunidades para el desarrollo urbano 55Francesca Blanc y David SauraMinisterio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)El derecho a la ciudad y su financiamiento: avances en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito 60Bárbara ScholzMunicipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)

ÍNDICE


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Corresponsabilidad para un desarrollo territorial equitativo 65Patricia RousseauBanco del Estado


3. Sostenibilidad social desde la vivienda 71El derecho a una vivienda digna 72Gustavo DuránGeografía Urbana EcuadorLa experiencia de Chile en el diseño de un Programa de Apoyo al Arrendamiento 77Álvaro Valdés MenaMinisterio de Vivienda y Urbanismo – ChilePolítica nacional de acompañamiento social a los programas de vivienda de interés social 80Javier Alvarado Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)Reasentamiento involuntario en Ciudad Victoria: un modelo exitoso de acompañamiento social 85Pablo ValenciaFundación Bien-Estar


Clausura 91

Anexos 931. Muestra Colectiva de Buenas Prácticas: Ciudades Sostenibles, Ciudades para la Vida 942. Saludo al Foro Urbano Nacional de Ecuador a cargo del Sistema Nacional de Planeación Participativa de Colombia 1063. Lista de participantes 1074. Momentos del I Foro Urbano Nacional 111

PRÓLOGO

© Archivo ONU-Habitat, Francois Laso


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El Primer Foro Urbano Nacional del Ecua-dor representa un importante espacio de discusión sobre los retos del desarrollo

urbano en el país. Este renovado interés del Esta-do Central por la planificación urbana y el orde-namiento territorial se inserta en la planificación nacional a través de la Revolución Urbana, confir-mando la voluntad del Gobierno Nacional de su-perar las inequidades socio-espaciales existentes con el fin de orientar las dinámicas de crecimien-to urbano y de acceso al suelo y a la vivienda. El fundamento constitucional de la Revolución Urba-na es el derecho a la ciudad, entendido como la igualdad de oportunidades para el disfrute pleno de la ciudad y de sus espacios públicos, según cri-terios de justicia social y asegurando los derechos humanos de la población más vulnerable.

El espacio de reflexión denominado Foro Urbano fue construido en el seno del Comité Nacional Há-bitat Ecuador (CNH), del cual el Ministerio de De-sarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ejerce la pre-sidencia. El CNH tiene la finalidad de trabajar en la consolidación de una política urbana nacional y está conformado por varias instituciones del Esta-do, representantes de Municipios, universidades, sociedad civil y organizaciones internacionales re-sidentes en el Ecuador. El objetivo del CNH es la construcción de una posición común de país, en el contexto de la preparación de la nueva agenda urbana mundial de cara a la III Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano Sosteni-ble y Vivienda (HABITAT III) que se realizará en el año 2016.

El MIDUVI, en calidad de ente rector de hábitat y vivienda, fomenta espacios de discusión como el Foro Urbano, reuniendo a actores de múltiples sectores que contribuyen a generar alternativas sostenibles concebidas en un contexto amplio de

planificación urbana y ordenamiento territorial, y no solo de acciones emergentes y de corto plazo.

Bajo el lema “Ciudades sostenibles, ciudades para la vida”, el Foro centra el debate sobre la soste-nibilidad urbana en temáticas específicas como la planificación urbana, entendida como el ejercicio del derecho a la ciudad en el territorio; las herra-mientas de gestión del suelo, que sirven para con-cretar lo dispuesto en las fases de planificación; y, la producción social de la vivienda como uno de los componentes de la sostenibilidad urbana.

Estas tres temáticas representan los ejes princi-pales de acción que el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda pretende impulsar. Por eso, las conclusiones derivadas del intercambio de ex-periencias y conocimiento son de fundamental importancia para el trabajo del Comité Nacional Hábitat Ecuador. Esta Memoria recopila los insu-mos para apoyar el trabajo institucional y para continuar sembrando el debate entre los actores que participan del proceso de desarrollo urbano y, principalmente, para generar nuevas ideas y pro-puestas para la solución de los grandes retos que nuestro país enfrenta.

PedroJaramillo Castillo

Ministro de DesarrolloUrbano y Vivienda

INTRODUCCIÓN


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E l desarrollo del Primer Foro Urbano Nacio-nal, convocado en la ciudad de Quito bajo el tema “Ciudades Sostenibles: Ciudades

para la Vida”, constituye una gran oportunidad para iniciar, desde las diversas prácticas de ciudad de los participantes y desde la realidad ecuatoria-na, una reflexión sistemática sobre el futuro de las ciudades en un contexto de rápida urbanización1 desarrollada de forma generalizada, a partir de un modelo insostenible de crecimiento expansivo, de baja densidad y dispersión de las ciudades, de con-sumo exacerbado de recursos energéticos en movi-lidad, de destrucción de áreas naturales y agrícolas, de deterioro de los centros históricos; y, que, en el marco de un débil desarrollo económico, de las infraestructuras y de los servicios, ha profundizado la inequidad social y territorial.

En el Ecuador, este debate debe, necesariamen-te, referenciarse en el contexto de las definicio-nes constitucionales, legales y de política pública

1 Que en el Ecuador alcanza el 62% de la población viviendo en ciuda-des y, en Quito, el 72% de sus habitantes vive en el área urbana.

urbana en construcción, en perspectiva del nuevo modelo de desarrollo que procura el Buen Vivir para los ecuatorianos, a partir de la práctica y el ejercicio, entre otros derechos fundamentales, a la ciudad, al hábitat, a la vivienda, al espacio público, a los servicios como elementos sustanciales y de oportunidad para procurar ciudades sostenibles y para la vida.

Este debate, a través de la activa participación de instituciones de las instancias centrales y locales de gobierno, la ciudadanía y el sector privado debe entonces identificar los avances y las prácticas so-ciales, económicas, urbanísticas, infraestructurales, institucionales y arquitectónicas que aportan y que aún son necesarias para enfrentar con éxito el de-safío de construir en el país ciudades sostenibles para la vida.

La construcción de ciudades sostenibles y para el Buen Vivir en el Ecuador, amerita repensar el mode-lo de crecimiento y desarrollo que ha caracterizado a nuestras ciudades y analizar las perspectivas de la ciudad que, fundamentalmente, plantee la equidad

AugustoBarrera GuarderasAlcalde del Municipio del Distrito

Metropolitano de Quito


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como elemento central de la política y actuaciones urbanas para procurar la utilización de las reservas urbanas, en beneficio de la recuperación de áreas centrales, adecuadas densificaciones y de control de la expansión; que construya policentralidad para acercar los servicios a los residentes y adecuar la funcionalidad de los territorios; que potencie el uso del transporte público y no motorizado, así como del espacio público; que active la participación ciu-dadana; que construya oportunidades para el de-sarrollo y promoción de las actividades productivas en todas las escalas, modificando de esta manera la exclusión e inequidad social característica funda-mental de nuestras ciudades.

Para la ciudad de Quito, que en los últimos años ha tenido un importante rol en diferentes foros inter-nacionales como la Unión de Ciudades Capitales

de Iberoamérica (UCCI) y la Organización Mundial de Gobiernos Locales Unidos (CGLU), en las cuales ocupamos la co-presidencia, así como nuestra pos-tulación de Quito para ser sede de la III Conferen-cia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda (HABITAT III), compromete el interés de continuar participando en este amplio debate de la problemática urbana, como parte del desafío que nos hemos impuesto de constituir a Quito como una ciudad sustentable para la vida y para el buen vivir.


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E l Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ONU-Habi-tat, como parte del Sistema de Naciones

Unidas trabaja actualmente en una propuesta que abarque objetivos y metas para la consolidación de una agenda global Post 2015 para el desarrollo sostenible. De la misma manera, y por encargo del Secretario General de Naciones Unidas, ONU-Habi-tat lidera el Comité Ejecutivo que aborda la temáti ca de Urbanización Sostenible. Estos avances per-mitirán consolidar el desarrollo de la III Conferencia de Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Ur-bano Sostenible, HABITAT III, que tendrá lugar en el 2016.

Este proceso permitirá plantear nuevos objetivos para el Desarrollo de Ciudades Sostenibles, en donde los aspectos de movilidad, generación de nuevos empleos, gestión del riesgo, seguridad, par-ticipación política, planeación y el diseño urbano sean los ejes articuladores del acelerado proceso de urbanización que seguiremos viviendo.

En la actualidad, nuestras ciudades, pueblos y villas están enfrentando retos sin precedentes directamente relacio-

nados con el crecimiento demográfico, la sostenibilidad ambiental y la estabilidad económica, social y espacial. Estos retos vienen acompañados de desafíos que supo-nen atender al alto porcentaje de personas que viven en asentamientos precarios, en condiciones de desempleo, de acceso inadecuado a servicios básicos como agua y saneamiento, de consumo sistemático de energías no renovables, de incremento en la emisión de gases de efecto invernadero, en medio de conflictos sociales y políticos que se generan por el manejo de la tierra y los recursos naturales, así como de altos niveles de vulnera-bilidad a los desastres naturales y sin acceso a eficientes sistemas de transporte.

Con el fin de generar las respuestas a los desafíos pro-venientes del acelerado proceso de urbanización, Na-ciones Unidas ha establecido el desarrollo de los Foros Urbanos, concebidos como plataformas multisecto-riales que reúnen a diferentes actores en materia de vivienda y desarrollo urbano para generar un diálogo articulado, el intercambio de experiencias y el forta-lecimiento de capacidades en materias relacionadas con la consolidación de ciudades seguras, resilientes, conectadas e inteligentes.

MónicaQuintana Molina

Gerente de ProgramaONU-Habitat Ecuador


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Desde el año 2002, estos espacios han logrado un alcance global a través de la realización bianual del Foro Urbano Mundial que representa, en la actuali-dad, la mayor conferencia mundial sobre la gestión del crecimiento de las ciudades. A partir de este año, Ecuador opta por la metodología de los Foros Urbanos para generar un diálogo consensuado que permita establecer un diagnóstico sobre el estado de las cuestiones urbanas en el país. Un diagnóstico originado desde las voces del Gobierno Nacional, las autoridades locales, la academia y la empresa privada, pero también suscitado desde las voces de los jóvenes, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones de mujeres, expertos indepen-dientes y los demás actores y aliados del desarrollo urbano sostenible en el país.

Esperamos que este diálogo nacional que comien-za nos permita recopilar experiencias exitosas, identificar problemas y plantear soluciones que nos ayuden a repensar nuestras ciudades y nos permi-tan llegar con un panorama claro al VII Foro Urbano Mundial que se realizará en abril de 2014 en la ciu-dad de Medellín, y posteriormente a la conferencia HABITAT III.


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Objetivosdel ForoEn Ecuador, de acuerdo a datos del último censo, más del 62% de la población se concentra en las áreas urbanas. Sin embargo, el acelerado proce-so de crecimiento urbano, sumado a la falta de políticas urbanas eficientes, ha derivado en la ge-neración de ciudades inequitativas y excluyentes. Por eso, es necesario modificar esta tendencia y asumir colectivamente la responsabilidad en la construcción de ciudades incluyentes, planifica-das, ordenadas, seguras y equitativas de manera integral. En el marco de este proceso de transfor-mación, el Gobierno Nacional ha colocado en la agenda pública la Revolución Urbana como una de las principales líneas de trabajo, enfatizando la importancia de la planificación urbanística, el ordenamiento territorial y la gestión del suelo dentro de las políticas urbanas.

Adicionalmente, y si bien existen diferentes procesos y espacios de participación generados tanto desde el Gobierno Nacional como desde la sociedad civil, es necesario profundizar el debate sobre vivienda ade-cuada y desarrollo urbano sostenible, promoviendo la activa participación de diversos actores, de modo que se vaya generando una posición de país hacia la III Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda (HABITAT III), que se realizará en el año 2016.

Por esa razón, en noviembre de 2012 se constituyó el Comité Nacional Hábitat de Ecuador conforma-do por el Gobierno Nacional, los representantes de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, las instituciones académicas, los representantes de la sociedad civil, el sector privado y organismos internacionales de apoyo, entre ellos las Naciones Unidas. Esta entidad se creó con el objetivo de ge-nerar un espacio de reflexión y análisis sobre los temas vinculados al desarrollo urbano sostenible en el país, que aporte a la consolidación de una Política Urbana Nacional y a la construcción de una posición de país frente a la preparación de la nueva agenda urbana mundial.

El Comité Nacional Hábitat de Ecuador acordó la organización del I Foro Urbano Nacional de Ecua-dor bajo el lema de “Ciudades sostenibles: Ciuda-des para la Vida”, con el siguiente objetivo:

Profundizar el proceso de reflexión y debate sobre el desarrollo urbano sostenible, a través de un diá-logo intersectorial e intercambio de experiencias y conocimientos, que contribuya a los procesos en marcha en el país, que incluya:

• Analizar instrumentos de planificación ur-bana y su rol en la generación de ciudades sostenibles.

• Analizarherramientasdegestióndesueloycómo contribuyen a la construcción de ciu-dades equitativas.

• Analizar mecanismos de acceso a una vi-vienda adecuada y digna y mecanismos de sostenibilidad social y cómo estos contribu-yen al desarrollo de ciudades para la vida.

© Archivo ONU-Habitat

SESIÓNINAUGURAL


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La Revolución Urbana es uno de los componentes del Plan de Gobierno de la Revolución Ciudadana. Pro-mueve el derecho a la ciudad y su gestión democrá-tica, garantiza la función social y ambiental de la pro-piedad y la ciudad, busca un equilibrio con lo rural, el ejercicio pleno de la ciudadanía, y la construcción de una vida colectiva. Estos ejes constituyen el Buen Vivir en las ciudades del Ecuador.2

Este proceso emerge de la necesidad de resolver problemáticas urbanas complejas que, histórica-mente, han caracterizado a las ciudades del país. Entre ellas están el crecimiento desequilibrado y desordenado de los asentamientos humanos y, en ellos, la exclusión y la fragmentación social y te-rritorial; el acceso limitado a viviendas habitables, seguras, adecuadas al medio, accesibles para am-plios sectores poblacionales, con servicios básicos y con un hábitat sostenible; y, la débil articulación institucional para afrontar problemas estructurales que afectan a poblaciones de atención prioritaria.

2 Las cifras de esta ponencia son extraídas del INEC (2012) y SENPLADES (2013), incluidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2013-2017.

Estos problemas se evidencian claramente a través de la lectura de algunos indicadores sociales y eco-nómicos relevantes en esta temática. Existe poca planificación del crecimiento de los asentamientos urbanos, pues el 79% de los GAD municipales cre-cen fuera de su límite urbano no obstante que en el 83% de ellos existe suelo vacante en zonas con-solidadas de las ciudades. Ante este escenario, no es sorpresivo que existan asentamientos informales en el 88% de los GAD.

Adicionalmente es preocupante el que muchas ciu-dades ni siquiera cumplan con los estándares urba-nísticos mínimos y que tengan apenas un promedio de 4.69 metros cuadrados de área verde urbana por habitante, cifra muy inferior a los 9 metros cua-drados que establece la Organización Mundial de la Salud (OMS).

El acceso a vivienda habitable es todavía un reto por superar. En el Ecuador, el déficit cuantitativo supera las 700.000 unidades habitacionales y el cualitativo es mayor al millón de unidades. Como consecuencia se mantiene un índice de 9.2% de hacinamiento en hogares, lo que constituye un promedio relativamente alto a pesar de que esa

La Revolución Urbana

PEDRO JARAMILLO CASTILLO

Ambateño, arquitecto por la Universidad Nacional Autónoma de México. Realizó su tesis sobre el espacio público en Tlalpjahua – Michoacán, México; candidato en Arquitectura por la Escuela Nacional Superior de Arquitectura y Artes Visuales “La Cambre”, Bruselas, Bélgica. Ha sido consultor para el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), director alterno de la Mutualista Pichincha, director de la Fundación Bienestar, coordinador del proyecto de la primera fase para el Complejo de Carondelet; como asesor ministerial del MIDUVI participó en la elaboración del nuevo reglamento para el Bono de la Vivienda y de Titu-lación. Entre sus varias obras arquitectónicas están la recuperación del Colegio María Auxiliadora en el Centro Histórico de Cuenca, del Hotel Casa Gango-tena y de la Casa de La Ronda en el Centro Histórico de Quito, y las nuevas oficinas de la Corporación de Turismo del Municipio de Quito en la casa del Cadisán. Ha recibido, entre otras menciones, el Premio Ornato 2008 del Mu-nicipio de Quito a la categoría Rehabilitación de Edificaciones Patrimoniales con el Proyecto Plaza San Marcos. Desde el año 2011 se desempeña como Ministro de Desarrollo Urbano y Vivienda.

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tasa ha tenido una considerable reducción desde el inicio del nuevo gobierno en el año 2007, cuando aquel indicador registraba casi el doble de su pro-medio actual.

Aún no se ha logrado una verdadera articulación interinstitucional para que el acceso a una vivienda digna mejore integralmente la calidad de vida de la población. La pobreza urbana asciende al 17.4% de la población, valor no tan crítico como el de la pobreza rural que es superior al 50%. A las con-diciones de pobreza se suman otros problemas de índole social y de salud. El 26% de la población infantil sufre de desnutrición crónica, mientras que alrededor del 7% de la población total aún no su-pera el analfabetismo.

Para enfrentar los desafíos que trae consigo la im-plementación del Buen Vivir en las ciudades, se proponen cinco pilares fundamentales que consti-tuyen ejes en torno a los cuales se estructuran las bases que sustentan la Revolución Urbana. Prime-ro, las ciudades productivas que orienten la trans-

formación económica basada en los atributos de las mismas ciudades; segundo, las ciudades equita-tivas e incluyentes en el acceso al suelo, a vivienda digna, a movilidad adecuada, con corresponsabili-dad entre ciudadanos y la administración; tercero, ciudades planificadas y sostenibles que optimicen el uso del territorio, con generación de áreas verdes, que eviten los asentamientos humanos informales y riesgosos, o bien los formalicen en un marco de planificación urbana e inclusión social; cuarto, las ciudades amigables para recuperar la identidad, el patrimonio y la imagen urbana que hagan de los espacios públicos lugares de calidad, que propicien la cercanía del Estado y la solución de los proble-mas de movilidad y funcionalidad; y quinto, las ciudades del conocimiento que, mediante la for-mación de capital humano calificado, impulsen la transformación de las ciudades mediante espacios de investigación e innovación.

Ciudadesproductivas

Ciudades delconocimiento

Ciudadesequitativas eincluyentes

Ciudadesamigables

Ciudadesplanificadas y

sostenibles

PARA ELBUEN VIVIR

EN LASCIUDADES


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La Política de Hábitat, Asenta-mientos Humanos y Vivienda

Es en este entorno que se elabora la Política de Há-bitat y Asentamientos Humanos y Vivienda, ampa-rada en los mandatos de la Constitución del Ecua-dor. Los artículos 30 y 31 establecen el derecho que las personas tienen a un hábitat seguro y saludable, a una vivienda digna y adecuada, y al pleno disfrute de la ciudad y de los espacios públicos.

La Política de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda busca, por un lado, promover un desarro-llo territorial policéntrico incluyente, con criterios de sostenibilidad que sean coherentes con el Buen Vivir, con la Estrategia Territorial Nacional y con un modelo de desarrollo de largo plazo. Las estrate-gias trazadas para alcanzar esta meta se articulan con los ejes de la Revolución Urbana para atacar a los principales problemas del desarrollo de las ciudades. Estas acciones promueven el crecimiento planificado, ordenado y equilibrado con garantía de disponibilidad de suelo para los programas de vivienda, bajo estándares urbanísticos definidos para las zonas urbanas y rurales, consolidando sis-temas de información territorial nacional y local y

articulando el aparato institucional del Sistema de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda.

Esta Política pretende además facilitar el acceso a vivienda habitable, segura y adecuada sobre sue-lo dotado de servicios básicos, en donde se logren los objetivos de reducción de pobreza, desnutrición infantil y de mejoramiento de la calidad de vida de la población. Las acciones trazadas para conseguir-lo pretenden que el objetivo de la vivienda digna se alcance en concordancia con las necesidades de los hogares, con las condiciones climatológicas, ambientales y culturales. Considera, en particular, las zonas rurales y su participación además de las intervenciones integrales y la reducción de asen-tamientos informales a través de un sistema de incentivos que facilite la creación de un mercado para el financiamiento, tanto del suelo como de la vivienda social, implementando en este proceso herramientas de acompañamiento social.

En el marco de los objetivos y estrategias que co-bija nuestra Política de Hábitat, Asentamientos Hu-manos y Vivienda, el MIDUVI ejecuta proyectos de carácter emblemático que contribuyen a la mate-rialización de la Revolución Urbana.

CONSTITUCIÓN(Art. 30 y Art. 31)

Derecho de las personas a :Hábitat seguro y saludable; vivienda adecuada y digna;

y al pleno disfrute de la ciudad y de sus espacios públicos.

PLAN DE GOBIERNO: REVOLUCIÓN URBANA

PLAN NACIONAL DEL BUEN VIVIR

Objetivos Nacionales Estrategia Territorial Nacional

Política Sectorial de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda


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La acción del MIDUVI y sus pro-yectos emblemáticos

El Programa de Mejoramiento de Infraestructura Pública se ejecuta en la ciudad de Quito y busca mejorar el funcionamiento de la ciudad en cuanto a la movilidad, a la vez que concentra y garantiza calidad de los servicios públicos para beneficio de los ciudadanos.

El Proyecto Guayaquil Ecológico, que se ejecuta en la ciudad de Guayaquil, está a cargo del MIDUVI a partir del 2013 y tiene como meta recuperar y revitalizar espacios verdes para la ciudad, además de integrar la población de la isla Santay con la ciu-dad de Guayaquil para dinamizar la economía del sector. Implementa también proyectos de vivienda sostenible, como el caso de la Ecoaldea que reu-bicó a las familias de la isla en un espacio de cali-dad dentro de la misma. Así también se recupera la zona de los esteros que debido a los asentamientos informales masivos presenta hoy en día niveles de mercurio que superan en 800 veces el índice de lo saludablemente permitido. La intervención propu-so el reasentamiento de las familias ubicadas para mejorar su nivel de vida y permitir la recuperación de las zonas verdes invadidas. Finalmente propone la construcción de un parque de magnitudes sin precedentes en el país, que incorpora espacios de disfrute público, áreas deportivas y comerciales, para el fomento de una vida más saludable.

El Programa de Intervención Territorial Integral (PITI) realiza intervenciones intersectoriales en el territorio de manera articulada, para generar impacto en el alcance de los objetivos de la Re-volución Urbana. Este programa actúa en cuatro ciudades que han sido priorizadas por su impor-tancia territorial: Río Verde (Tungurahua), Hua-quillas (El Oro), San Lorenzo (Esmeraldas) y Puer-to López (Manabí).

El Programa de Revitalización del Centro Histórico de Quito busca alinear a la capital con los ejes de una ciudad equitativa, productiva y amigable. Esto implica rehabilitar viviendas para su nuevo uso, así como recuperar y reequipar espacios patrimoniales, fortalecer las organizaciones sociales de la zona de intervención, mejorar las capacidades productivas de comerciantes y artesanos, y generar espacios públicos para la participación de la población.

En el ámbito de vivienda, el Programa de Reasenta-mientos reubica a familias que se han asentado en zonas no habitables, de manera que vivan de ma-nera digna, rodeados de equipamiento y servicios básicos adecuados.

El Sistema de Incentivos de Vivienda Social pre-tende fomentar la oferta y demanda para que se genere un mercado sostenible para este tipo de vivienda, facilitando el acceso de las familias más pobres a una vivienda digna. El programa tiene tres componentes para el apoyo al financiamiento de las viviendas: uno, que considera la entrega de un bono para vivienda urbana, otro que otorga un cré-dito directo al constructor, y el último que corres-ponde a un crédito al beneficiario.

Finalmente, en el marco de la Política de Hábitat, Asentamientos Humanos y Vivienda, se gestiona una herramienta de suma importancia para estruc-turar el esquema de planificación urbana que es la Ley Orgánica de Uso y Gestión de Suelo. Esta ley tiene como principios la función ambiental y social de la propiedad, en los que prevalece el interés co-mún al interés particular. Presenta además herra-mientas particulares de aplicación para la planifica-ción y gestión del suelo para los GAD, de manera que se fortalezca el ejercicio de su autonomía y se elimine la discrecionalidad administrativa y política en la gestión del suelo.

De esta manera, con lineamientos claros de política y con intervenciones específicas alineadas a ella, el MIDUVI cumple con la materialización de los obje-tivos de la Revolución Urbana y los del Buen Vivir. Aún quedan grandes retos por superar para lograr una planificación urbana ordenada y articulada, y las acciones futuras deben estar encaminadas a la presentación de propuestas y alternativas que nos permitan garantizar, a todo nivel, el cumplimiento de derechos esenciales como son el de la vivienda, al hábitat digno y al disfrute pleno de la ciudad.


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© Dirección de Comunicación Social del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)


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En el debate sobre el modelo territorial que sus-tenta el crecimiento de las ciudades latinoamerica-nas encontramos que las ciudades ecuatorianas, y entre ellas Quito, se desarrollan sobre la base de un modelo de crecimiento y urbanización depre-dador, expansivo y difuso afirmado en las dinámi-cas incontroladas del mercado (formal e informal del suelo) que demanda muy altos costos para la dotación de servicios, infraestructura, movilidad y calidad de vida y que, adicionalmente, no constru-ye ciudad, no construye centralidad, no construye comunidad y no construye equidad.

La estructuración del nuevo modelo de desarrollo en el país que procura el Buen Vivir para los ecua-torianos, demanda la construcción de una política pública urbana en el Ecuador que, reconociendo el derecho a la ciudad, al hábitat, a la vivienda, al es-pacio público, a los servicios eficientes -entre otros derechos constitucionales-, debe traducirse en la revisión del modelo de crecimiento y urbanismo que ha caracterizado a nuestras ciudades y plantear una nueva perspectiva que, además de incorporar a la equidad como elemento central de su propues-ta, se traduzca en la compactación y densificación de la ciudad, en la estructuración policéntrica, en la potenciación y uso del transporte público y no motorizado y del espacio público; que incluya so-luciones arquitectónicas y urbanísticas ambientales

y ecológicas; que respete las áreas naturales y los patrimonios edificados; que promueva la identidad y las oportunidades para el desarrollo y promoción de las actividades productivas, modificando de esta manera la exclusión e inequidad social, característi-ca fundamental de nuestras ciudades.

Pensamos que las ciudades deben tener una lógica de crecimiento compacta, con perímetros defini-dos, que utilicen las reservas urbanas en beneficio de la recuperación y revitalización de áreas patri-moniales y centrales, con adecuadas densificacio-nes y de control de la expansión que impida o limi-te la alteración de sus ecosistemas. En el caso del Distrito Metropolitano de Quito tenemos zonas en donde existen reservas de suelo del 30 o 40% y, en ese escenario, es una locura tener suelo vacante que solo sirve a los especuladores mientras segui-mos expandiendo la ciudad hacia la periferia. Este es un desafío muy grande que nos obliga a integrar un discurso sobre una normativa que nos dé las herramientas que nos permita enfrentar de manera más clara esta situación.

Hoy tenemos herramientas reglamentarias muy débiles como el impuesto al solar no edificado, que no nos permite tener la fuerza suficiente para obligar a desarrollar esos suelos. Requeri-mos además para estas áreas “consolidadas”

AUGUSTO BARRERA GUARDERAS

Especialista en Ciencias Políticas, Planificación y Desarrollo Local-Regional e investigador social. Ha escrito varias publicaciones sobre movimientos sociales, políticas públicas, descentralización, participación ciudadana y desarrollo local. Ha sido consultor de organismos de cooperación internacional y de Naciones Uni-das, fue secretario de Diálogo Social y Planificación de la República del Ecuador, profesor universitario, concejal del Distrito Metropolitano de Quito desde enero de 2005 hasta octubre de 2008 y coordinador de contenidos entre la Asamblea Nacional Constituyente y la Presidencia de la República en el año 2008. Actual-mente es miembro del Buró Político Nacional de Acuerdo País, es integrante del Secretariado de Pichincha de Acuerdo País y es el Alcalde del Distrito Me-tropolitano de Quito por Acuerdo País.

Quito, modelo territorial para la ciudad del Buen Vivir


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dejar de pensar con esta lógica que segrega la vivienda de interés social y las zonas residencia-les de clases medias hacia las periferias. Y eso implica, además, un concepto de revitalización de las ciudades. Yo soy enemigo de la palabra regeneración, a la que se ha vendido como un concepto, porque se regenera lo degenerado y la pobreza no es degeneración, sino una con-secuencia de la injusticia. Peor aún cuando la regeneración significa sacar a los pobres para poner a los ricos. Creemos que es más adecua-do un concepto de revitalización que respete al habitante histórico de la zona y que promue-va nuevas dinámicas de convivencia, desarrollo económico, social y cultural.

Además de una ciudad compacta, debemos cons-truir equidad en los territorios, lo que significa construir mecanismos de inversión equitativa e ir a un modelo de ciudad policéntrica en la que no exis-ta un solo centro y unas periferias, unas zonas ricas y unas zonas pobres, sino el modelo de la ciudad que se construye como un espacio de igualdad. No concebimos a Quito como una ciudad segregada. Nos parece que el modelo de unos barrios, de ur-banizaciones privadas amuralladas y de otros que no tienen nada, ni siquiera título de las tierras, no es un modelo sostenible ni éticamente aceptable. Ese no es el modelo de ciudad que queremos.

Queremos una ciudad que sea un bien común, con territorios jerarquizados y por esto en Quito hace-mos el esfuerzo de construir una ciudad policén-trica. Es decir, múltiples centralidades funcionales para acercar servicios a los residentes, adecuar la funcionalidad de los territorios, disminuir los viajes innecesarios al centro, lo que supone llevar equi-pamientos, hospitales, colegios que normalmente han estado concentrados en el hipercentro, hacia aquellas zonas en donde está la población. Pero también hay que construir centralidades cívicas, por eso hacemos plazas como Quitumbe y hemos sembrado esta ciudad de bulevares. Eso nos parece vital porque dignifica la realidad de vida de la gente y establece equidad en la calidad del territorio.

Si vamos a un modelo de ciudad compacta, densi-ficada y equitativa, es un desafío mejorar sustanti-vamente la calidad de los servicios y esto nos ubica en un debate que ha sido muy débil en el desarrollo de las ciudades. Nosotros tenemos capacidad de soportar, en términos de agua potable y alcanta-rillado, un mayor nivel de densificación, sin duda.

Los servicios y recursos que suelen ser deficitarios tienen que ver fundamentalmente con el espacio público; por eso sostengo que hay que hacer una lucha muy fuerte en relación a construirlo. Yo creo, como escribe Jordi Borja, que el espacio público es la ciudad. Las ciudades del futuro son ciudades organizadas alrededor del espacio público que no puede ser el residual del mercado. Es el fundamen-to estructurador de las ciudades y por eso, para no-sotros, es vital el mejoramiento del espacio público. Esto lo hemos hecho en Quito con un esfuerzo de construir una red de parques metropolitanos, re-habilitación de plazas, intervenciones en parques y, fundamentalmente, con la construcción de un modelo de convivencia en esos lugares, porque el espacio público no es la infraestructura sino su uso social. Para que un espacio sea público no sola-mente hay que producirlo sino hay que darle vida, condiciones de seguridad y de apropiación.

Un factor esencial y crítico a resolver en las ciudades tiene que ver con la movilidad. Consideramos que es inviable un modelo basado en el uso del auto priva-do. Decir eso cuesta mucho desde el punto de vista político, pues vivimos una paradoja que es absurda. En el caso de Quito, el 25% de las personas se mue-ven en vehículo privado mientras el 75% se mueve en transporte público. Sin embargo, cuando se tematiza políticamente sobre la movilidad, la única voz que se escucha es la del señor del auto privado. Si esto lo ponemos en términos espaciales, supone que el 25% de la población ocupa en este momento el 83% de la capacidad vial. Quito crece en algo más del 2% desde el punto de vista demográfico y, en los últimos años, entre el 8% y 9% en vehículos. Esto supone que en una década vamos a tener el doble de vehí-culos. Si queremos mantener las velocidades actuales tendríamos que duplicar la capacidad vial, lo cual es materialmente imposible. Nuestro concepto en este tema es muy claro: vamos a un sistema que fortalez-ca el transporte público, que establezca modelos de movilidad no motorizada, que regule el uso del auto privado y que procure el respeto y la convivencia de las personas en las vías.

Nos parece que es vital incorporar el concepto de eco-urbanismo. Gastamos millones de dólares en la construcción de sistemas de colectores que nos sir-ven para cuatro lluvias fuertes en el año. Necesitamos pensar en un modelo urbano que nos permita poten-ciar la permeabilidad del suelo y no tener que trabajar únicamente con la recolección del agua en los sitios de desalojo; incorporar normas que permitan mayo-


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res niveles de eficacia energética en las edificaciones; construir algunas eco-rutas en lugar de calles.

La enorme vulnerabilidad de nuestras ciudades es una preocupación constante. Las ciudades que es-tán junto a los ríos cada vez tienen mayores pro-blemas relacionados con las inundaciones, mien-tras que las ciudades de altura tenemos cada vez mayores dificultades cuando se trata de provisión de agua potable. Por lo tanto, el concepto de re-siliencia de las ciudades y de capacidad para en-frentar esos enormes desafíos es fundamental. No podemos seguir pensando en empresas que distri-buyan agua sino que manejen el ciclo integral de la misma, ni que el problema de la basura está en la recolección sino en el ciclo integral de los residuos.

Gestionar esta complejidad es imposible desde instituciones débiles y estoy convencido que las instituciones llamadas a generar la gobernabilidad del territorio son las alcaldías. La gestión territorial debe estar concentrada en una fuerte autoridad de las alcaldías o sus similares. Si bien creemos en un nuevo marco normativo nacional y en la expedición de una ley de gestión del suelo, de ninguna manera se debe debilitar la autoridad de las alcaldías. No solamente es lógico el concepto de subsidiaridad en los territorios sino que es lógico que esté atado a la política local. Por eso, en paralelo a la cons-trucción de una nueva ley de suelo, es necesario un proceso de fortalecimiento de los municipios.

En esta misma perspectiva, y esperamos que sea uno de los elementos de discusión en los foros post 2015, es la ironía del enorme gasto que la humani-dad hace en guerras y la incapacidad de dotar de agua y alcantarillado a toda la humanidad. Trasla-dado al caso ecuatoriano, no puede haber revolu-ción sin coberturas universales de agua y alcantari-llado. Y es un problema que podemos y debemos resolver. Lo hemos discutido entre municipios del país y hemos desarrollado iniciativas como la for-mación de un holding de empresas exitosas de agua y alcantarillado que pueda no solo construir esos sistemas en otras ciudades, sino trasladar la capacidad de manejo, de consolidar la capacidad local, apoyando a los municipios que no tienen la capacidad operativa ni están en condiciones finan-cieras de aplicar a un crédito. El agua es un derecho no un negocio.

En ciudades como la nuestra, la estructura de in-gresos, originaria del siglo XIX, está basada funda-mentalmente en la propiedad del suelo entendida

como factor de acumulación de capital y riqueza. Eso ya no es necesariamente así. Por ejemplo, la dinámica de acumulación del capital financiero no tiene un anclaje territorial. El cobro hecho a la sede de un banco es mínimo en relación a su dinámica de acumulación y uso de la ciudad. Lo mismo su-cede con la telefonía celular, en la que el cobro por la instalación de una antena no se corresponde con los niveles de rentabilidad que genera. Es diferente cuando se trata de un comercio o una fábrica don-de tenemos una territorialidad de base que permi-te que el impuesto sea un factor de la actividad económica. Por lo tanto, mantener una estructura impositiva que solamente considere el factor terri-torial provoca el efecto a largo plazo de debilitar la estructura de financiamiento de las municipalida-des. Para hablar efectivamente de autonomía fiscal debemos hacer un esfuerzo sostenido por construir finanzas locales sanas, basadas en el cobro eficien-te y equitativo de impuestos, en la recuperación y redistribución clara de plusvalías generadas por la acción pública. Hemos construido algunos ins-trumentos locales como la venta de edificabilidad, pero nos parece vital construir un sistema tributario que impida ciudades segregadas y que nos permita construir espacio público y un acceso equitativo a las oportunidades de la ciudad.

Finalmente, creemos en un modelo que tiene en el corazón a las personas; las ciudades no son las co-sas. Es vital, sobre todo en estas sociedades en las que nos hemos hecho urbanos en una generación, construir una política, no solo de inclusión a los más pobres sino de cohesión social. Estamos convenci-dos de que, si bien hay problemas causados por el crimen organizado que hay que enfrentar policial-mente, el desafío mayor de nuestras ciudades es la cohesión social. Cuando las familias de origen rural vienen a la ciudad sus estructuras sociales se transforman. Por ejemplo, y por razones obvias, la autoridad del padre se disuelve como que el que sabe o aprende a moverse en la ciudad y quien pro-bablemente sea el primero en conseguir empleo es el hijo. Necesitamos construir nuevos contenedores socioculturales e identitarios para hacer nuestras ciudades. Desde mi punto de vista, ese es el desafío más importante. Todo Quito es el total de los dos millones y medio de habitantes, 80% de los cuales apenas llegaron hace dos décadas, los jóvenes, los migrantes, los recién nacidos. A estos ciudadanos hay que darles cohesión, unidad, sentido de perte-nencia, amor por la localidad, construcción de con-vivencia y de respeto y ese sin duda es el reto más importante de todos los planteados.


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En 2012, ONU-Habitat presentó al mundo un nuevo enfoque de la prosperidad urbana, que es holística e integrada y esencial para la promoción de un bienestar colectivo y satisfacción de todos. Este nuevo enfoque ayuda a las ciudades a guiar al mundo hacia futuros urbanos económica, social, política y ambientalmente prósperos.

El Índice de la Ciudad Próspera (ICP)

Con el fin de medir el progreso actual y futuro de las ciudades hacia el camino de la prosperidad, ONU-Ha-bitat ha introducido una nueva herramienta: el Índice de la Ciudad Próspera (ICP), acompañado por una matriz conceptual: la “Rueda de la prosperidad”. Es-tos dos elementos están diseñados para ayudar a los tomadores de decisiones y sus asociados a formular intervenciones políticas claras fundadas en informa-ciones confiables.

El Índice de la Ciudad Próspera no sólo proporciona mediciones bajo la forma de índices, sino que tam-bién permite a las autoridades municipales y a otros

actores identificar oportunidades y áreas potenciales de intervención para que sus ciudades transiten por un sendero de prosperidad. El ICP incluye diversos ín-dices e indicadores generales y otros más contextua-les que son relevantes para las ciudades que integran la Iniciativa Global de las Ciudades Prósperas.

Se propone así un enfoque novedoso del concepto de prosperidad, el cual es integral y esencial para la promoción del bienestar colectivo y para el desa-rrollo de ciudades económica, social, política y am-bientalmente prósperas. En este sentido, la prospe-ridad urbana integra cinco dimensiones o “rayos”: la productividad, la infraestructura, la calidad de vida, la equidad y la sustentabilidad ambiental.

Ciudades Sostenibles y el Índice de Prosperidad

FRANCISCO PÉREZ ARELLANO

Arquitecto con Maestría en Diseño Urbano en Oxford (Inglaterra) y más de 30 años de experiencia en la realización de estudios, planes y proyectos de Desarrollo Urbano. Se ha desempeñado como docente, investigador, funcionario público, consultor y coordinador de equipos multidisciplinarios. Fue vicepresidente de la Asociación Internacional de Urbanistas (ISOCARP), es consultor de ONU-Habitat y ha realizado asesorías, ponencias y conferencias en diversos países de los cinco continentes. Su principal interés es la planificación metropolitana y la ejecución de proyectos estratégicos para el desarrollo de ciudades prósperas, ambientalmente sustentables, socialmente equitativas y económicamente productivas.


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Productivity

Infrastructure

Quality of life

Equit

y and

socia

l inclu

sion

Environmental sustainabilityGovermentinstitutions

Laws andurban planning

policy interactions

policy interactions

policy interactions

polic

y int

erac

tions

policy interactions

spoke interactions

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tera

ctio

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spok

e interactio

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spoke interactions

URBA

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OSPE

RITY

URBAN PROSPERITY

URBAN PROSPERITY

URBAN PROSPERITY

URBAN PROSPERITY

The wheel of urban prosperity

Definiendo la Ciudad Próspera

ProductividadContribuye al crecimiento económico, genera ingresos, provee trabajos decentes y la igualdad de oportunidades

Desarrollo de infraestructura

Proporciona la infraestructura adecuada para propiciar la movilidad, la productividad y la interconectividad

Calidad de vidaMejora el uso del espacio público con el fin de aumentar la cohesión de la comunidad y la identidad cívica

Equidad e inclusión social

Asegura la distribución equitativa y la redistribución de los beneficios de una ciudad próspera, reduce la incidencia de la pobreza y de los asentamientos precarios

Sostenibilidadmedioambiental

Valora la protección del medio ambiente urbano al tiempo que garan-tiza el crecimiento


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Medición del Índice de Prosperidad

ONU-Habitat ha agrupado a las ciudades del mun-do en seis conjuntos que van del grupo 1 “Ciu-dades con Factores de Prosperidad Muy Sólidos” al grupo 6 “Ciudades con Factores de Prosperidad Muy Débiles”. Por ejemplo, las ciudades de los países desarrollados tienen un índice aceptable de prosperidad; una gran parte de las ciudades de

América Latina y Asia cuentan con un índice mo-derado, pero con un enorme potencial; y, bajo este mismo esquema, una gran proporción de ciudades africanas son consideradas como disfuncionales.

Para medir la prosperidad se ha considerado los siguientes criterios:

La Iniciativa Global de Ciudades Prósperas

En consulta con los distintos socios, ONU-Habitat ha creado la “Iniciativa Global de las Ciudades Próspe-ras”. La idea de esta iniciativa es constituir un grupo de ciudades a nivel regional y mundial que medirán su nivel actual de prosperidad y prepararán un Plan de Acción con el apoyo de ONU-Habitat a fin de incre-mentar sus índices de prosperidad. De esta manera, una ciudad que sea clasificada en el Grupo 3 “Facto-res de Prosperidad Sólida – Segunda Categoría”, o en

el Grupo 4 “Factores Moderados de Prosperidad” (o en cualquier otro grupo, excepto el primero) podrá escalar a otros niveles más altos de prosperidad. Esta progresión podrá llevarse a cabo si la ciudad formula e implementa políticas y acciones más claras, progra-madas y eficaces y con impactos decisivos en las di-ferentes dimensiones de prosperidad. El progreso en los índices de prosperidad traerá sin duda un mayor bienestar a los diferentes segmentos de la sociedad.

En ese sentido, se trata de un proyecto mundial de política estratégica para aquellas ciudades com-prometidas a adoptar un enfoque más holístico e

Criterios para medir la prosperidad

Productividad

Medido a través del producto urbano bruto, el cual está compuesto de diversas variables como capital de inversión, empleo formal/informal, inflación, comercio, ahorros, balance exportaciones/importaciones, y el ingreso/gasto de los hogares. El Producto Urbano Bruto (PUB) representa la producción total de bienes y servicios (valor agregado), producido por la población de la ciudad durante un año específico.

Desarrollo de infraestructura

Es una combinación de los siguientes subíndices: conexión a servicios (agua potable, drenaje, electricidad), servicios de comunicación (IT, te-lefonía celular), vivienda, movilidad, transporte y conectividad de calles.

Calidad de vidaEs un índice que se deriva de la combinación de los subíndices: educa-ción, salud, seguridad y protección, y espacio público.

Equidad e inclusión social

Este indicador combina la medición estadística de inequidad en ingre-so/consumo (Coeficiente de Gini), la inequidad en el acceso a servi-cios e infraestructura, y la inequidad de género.

Sostenibilidad medioambiental

Este índice está compuesto por los subíndices: calidad de aire (PM10), emisiones de CO

2, contaminación del aire en interiores, residuos sólidos

y energía.


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integrado del desarrollo urbano sostenible que se centre en las personas. Esta iniciativa está orienta-da a las ciudades que desean desplegar esfuerzos y recursos necesarios para avanzar en la senda de la prosperidad con compromisos claros.

Objetivos generales

La Iniciativa de las Ciudades Prósperas persigue tres objetivos generales que son complementarios:

1. Impulsar a nivel mundial un nuevo enfoque de prosperidad urbana, holístico e integrado, esencial para la promoción de un bienestar co-lectivo y de satisfacción para todos.

2. Ayudar a las ciudades a conducir el mundo ha-cia un futuro urbano económico, social, políti-co y ambientalmente próspero.

3. Catalizar las políticas y acciones de las ciudades hacia el camino de la prosperidad, creando con-diciones para medir el progreso presente y futuro de las ciudades que integren esta iniciativa.

Objetivos específicos

A nivel más local, la Iniciativa de las Ciudades Prós-peras persigue tres objetivos específicos:

a. Asistir en la implementación de una variedad de soluciones técnicas para la mejora de la fun-cionalidad de la ciudad y la realización de una forma urbana sostenible, con mayores densi-dades y economías de escala y aglomeración más óptimas.

b. Incrementar los índices de prosperidad en for-ma armónica e integrada con políticas y ac-ciones más coherentes y de impactos claros, sirviéndose de una práctica más robusta de la planeación y el diseño urbano.

c. Apoyar en la preparación de proyectos a través de estudios de pre-factibilidad y viabilidad para su financiación.

Enfoque y estrategia de implemen-tación

Como fue mencionado anteriormente, el ICP es un proyecto de política estratégica para aquellos gobier-nos locales y sus asociados que se comprometen a alinear sus políticas, estrategias y operaciones con la nueva idea de prosperidad. Así, las ciudades que inte-gren esta iniciativa deberán trabajar simultáneamente en las cinco dimensiones de la prosperidad.

En este sentido, la propuesta representa un marco práctico para la formulación, implementación y se-guimiento de políticas y acciones sostenibles enca-minadas a incrementar los niveles de prosperidad en las ciudades, y ofrece soluciones de colabora-ción a los desafíos más importantes que enfrentan las ciudades. Busca también combinar las ventajas comparativas de ONU-Habitat, tales como su auto-ridad moral e institucional, poder de convocatoria, conocimiento técnico y experiencia, con los esfuer-zos y fortalezas de las ciudades y sus asociados, y con la experiencia y las capacidades de una amplia gama de contrapartes interesadas. El ICP es al mis-mo tiempo global, regional y local y tiene la capa-cidad de articular los diversos esfuerzos de las ciu-dades y de ONU-Habitat en forma voluntaria pero responsable.

Beneficios

El ICP ofrece a los participantes la nueva herramien-ta del Índice de Prosperidad de la Ciudad junto con una matriz conceptual, la rueda de la prosperidad, que tienen el propósito de diseñar intervenciones políticas claras y con impactos sobre las cinco di-mensiones de prosperidad.

La iniciativa se acompaña de un apoyo técnico en una amplia gama de áreas tales como métodos de monitoreo, análisis institucional, estrategias de desa-rrollo, directrices y recomendaciones, simulaciones de políticas y análisis prospectivo. Estos apoyos procuran ayudar a las ciudades para avanzar en el camino de la prosperidad de una manera más sostenible.

Así mismo, esta iniciativa ofrece asistencia en la preparación de estudios de pre-factibilidad y viabi-lidad de proyectos para su posible financiamiento. A aquellas ciudades que muestran un compromiso claro de implementar las acciones y políticas defi-


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nidas en el Plan de Acción se les ofrecerá asisten-cia adicional que consistirá en identificar posibles fuentes de financiamiento en los mercados nacio-nales e internacionales, así como otras oportuni-dades de asociaciones creativas para implementar dichas acciones. A estas ciudades se les otorgará un Certificado de Ciudad Próspera y se les invitará a integrar la Campaña Mundial Urbana de ONU-Habitat con la posibilidad de participar en varios de los eventos que hagan parte de la Agenda de la Tercera Conferencia Mundial de las Naciones Uni-das sobre Desarrollo Urbano Sostenible y Vivienda (HABITAT III).

Los beneficios directos que las ciudades obtienen se traducen en lo siguiente:

Beneficios adicionales

Finalmente, esta iniciativa puede incluir cursos de formación y de capacitación ad-hoc para funcio-narios públicos, técnicos de la ciudad y actores es-pecíficos en función de pedidos especiales y de la disponibilidad de recursos financieros.

Acción y valor de la Iniciativa Beneficios

1. La adopción de un marco técnico reconocido a nivel mundial (el Índice de Pros-

peridad de las Ciudades) y de un marco conceptual (la rueda de la prosperidad)

necesarios para el desarrollo e implementación de políticas y acciones que per-

mitan incrementar los niveles de prosperidad y bienestar general.

Integración a la Iniciativa Mundial de las Ciudades Prósperas

2. La estimación del índice expandido de prosperidad por medio de la integra-

ción de indicadores urbanos contextuales. Estimación del Índice de Prosperidad Expandido.

3. La realización de un diagnóstico y la preparación de un Plan de Acción

con recomendaciones de acciones y políticas para avanzar en el camino

de la prosperidad.

Plan de Acción y Plan de Trabajo.

4. La posibilidad de compartir mejores prácticas y mejores políticas a fin de

conocer los ingredientes de éxito que ayuden a las ciudades a proponer

soluciones y estrategias prácticas de cara a los retos que enfrentan.

Acceso a las mejores prácticas y po-líticas.

5. La utilización de herramientas de ONU-Habitat (guías y métodos) y la opor-

tunidad de participar en redes de trabajo especializados de acuerdo a las

diferentes dimensiones de prosperidad.

El acceso a herramientas y recursos

6. El acceso a una amplia gama de conocimientos y experiencias en los diver-

sos temas de prosperidad ofrecidos por ONU-Habitat.Acceso a conocimientos y servicios de asesoramiento técnico

7. La disponibilidad de varias soluciones sostenibles y propuestas técnicas con-

cretas elaboradas por ONU-Habitat y sus asociados estratégicos. Acceso a soluciones técnicas sostenibles

8. La asistencia en la preparación de paquetes de pre-financiamiento identifi-

cando posibles fuentes de financiamiento.

La articulación de la ciudad que inte-gra la iniciativa con mecanismos de pre-financiamiento

9. El establecimiento de un mecanismo de seguimiento y monitoreo para poder

identificar los cambios y medir el progreso en la ciudad que integra la iniciativa. Adopción de un mecanismo de seguimiento

10. La vinculación a redes regionales e internacionales y la participación en los

mecanismos de cooperación Sur-Sur.Articulación a redes y mecanismos de cooperación

11. La evaluación de los esfuerzos desplegados para avanzar en la senda de

la prosperidad.

Certificado de participación en la Iniciativa de Prosperidad de las Ciu-dades

MESAS TEMÁTICAS

© Francesca Blanc


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Mesa Temática 1: Instrumentos de Planificación UrbanaAborda los principales instrumentos de planificación urbana bajo una pers-pectiva normativa y socio-territorial y plantea como eje de análisis el por qué la planificación es una herramienta clave para el desarrollo sostenible de las ciudades. En un primer momento se analiza el derecho urbanístico en Ecuador a partir del reconocimiento constitucional de varios principios urbanísticos, como la función social y ambiental de la propiedad y la ciu-dad. Esta conferencia sirve como preámbulo para observar la experiencia de Colombia a partir de la promulgación de la Ley 388 en 1987. Luego se reflexiona sobre la planificación territorial a nivel nacional, a través del análisis de la Estrategia Territorial Nacional, instrumento al cual tienen que articularse todas las políticas territoriales del país. Finalmente se presenta el ejemplo de la ciudad del conocimiento, Yachay, que busca constituirse como un modelo de planificación urbana en el país.

Moderador: José Morales, Municipio del Distrito Metropolitano de Quito

© Francesca Blanc


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“Los problemas urbanos que a lo largo de la cen-turia van surgiendo determinan la aparición de una legislación específicamente dirigida a la ordenación de la expansión de las ciudades, primero, y de su reforma interior después.”

(Parejo, 1986)

El proceso que empezó en el año 2007, con la ela-boración de la nueva Constitución de la República de Ecuador, promueve la discusión sobre la pobre-za y la indigencia, la descentralización y el ordena-miento territorial. En la actualidad, el Ecuador está experimentando cambios en las políticas públicas y una reorganización de la estructura del Estado. La protección de derechos antes no legislados y la reforma legal constituyen, sin duda, una clara manifestación de la ruptura de un modelo de acu-mulación neoliberal que establecía inequidades y desequilibrios en el país.

Estos cambios se visibilizan principalmente con los enunciados que establece la Constitución de la República del Ecuador aprobada en el 2008, en el cual el Buen Vivir es sin duda el nuevo paradigma del país. La introducción de este modelo implica, entre otras, la adopción de nuevas formas de pro-tección al individuo y a la naturaleza. El derecho a la ciudad, los derechos de la naturaleza, la función social y ambiental de la propiedad, el promover el bien común y anteponer el interés general al inte-rés particular conforme al Buen Vivir, el asegurar

el acceso de las personas a una vivienda digna y a un hábitat seguro y saludable, y lograr un ordena-miento territorial equilibrado y equitativo son los principios que dan sustento a una naciente política de planificación, de ordenamiento territorial y de una adecuada gestión en el uso del suelo en el país.

En el Ecuador la recuperación del rol del Estado y de la planificación se constituyen entonces como el nuevo paradigma para lograr un desarrollo equitativo y solidario en el país y el objetivo que se pretende conseguir es que la sociedad pueda utilizar su propio hábitat para la satisfacción del conjunto de sus nece-sidades (habitar, trabajar, moverse, entre otras). Para esto hace falta que los objetos y las funciones nece-sarios para el cumplimiento de las exigencias de la so-ciedad estén correctamente ubicados en el territorio y que las relaciones (físicas y funcionales) entre ellos faciliten su uso, y precisamente para el cumplimiento de este fin es que es necesario desarrollar nuevos y mejores procesos y herramientas de planificación y de desarrollo urbano que coordinen las relaciones físicas y funcionales de estas actividades humanas.

En ese sentido, la conferencia magistral está enfo-cada en la situación del Derecho Urbanístico en el Ecuador. El tema se aborda en tres partes: primero, la problemática urbana actual de las ciudades alre-dedor del mundo y específicamente en el Ecuador; segundo, el derecho y el urbanismo, su relación y la aparición de una legislación específicamente di-

ARTURO MEJÍA GRANIZO

Abogado con formación en derecho. Es egresado de la Maestría en Estudios de la Ciu-

dad de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Ha realizado cursos

en temas de planificación urbana en varios países como Japón, Guatemala, Argentina

y España; y un Curso Superior en Mediación y Arbitraje. Es experto en Procesos de Es-

tructuración de Leyes, en España. Trabajó en el Municipio de Quito, en la Secretaría de

Planificación y Desarrollo (SENPLADES) y en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivien-

da (MIDUVI), donde fue asesor y posteriormente designado Subsecretario al crearse la

Subsecretaría de Habitat y Asentamientos Humanos, desde donde impulsó el Proyecto

de Ley de Ordenamiento Territorial y Gestión de Suelo. En enero de 2013 asumió el

cargo de Director General del Servicio de Gestión Inmobiliaria del Sector Público (IN-

MOBILIAR), institución en la que labora hasta la actualidad.

El derecho urbanístico en Ecuador


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rigida a la ordenación de las ciudades; finalmente, se aborda el tema de las herramientas de gestión de suelo que son instrumentos de intervención por medio de los cuales se pueden hacer efectivas las distintas acciones sobre el territorio.

Problemas específicos de la urbanización

Tanto en las ciudades latinoamericanas como en las urbes de otros rincones del mundo son fácilmente identificables los problemas específicos de la ciu-dad urbanizada:

• Incremento de las desigualdades sociales y de la pobreza.

• Déficit en la provisión de servicios básicos: agua potable y saneamiento.

• Precariedad en la solución a las necesidades de vivienda.

• Aumento de la contaminación.• Inadecuada solución a las necesidades de

movilidad urbana: vialidad, transporte públi-co y tránsito.

• Limitada cobertura y calidad de los servicios de educación y salud.

• Aumento de la inseguridad y dificultades de gobernabilidad.

Derecho y urbanismo

Si partimos de los principios del urbanismo, es ne-cesario definir primero qué es urbanismo para po-der llegar a una definición del derecho urbanístico como tal.

Deberíamos empezar preguntándonos si urbanis-mo ¿es todo lo que está dentro de la ciudad? o ¿es el manejo de la parte territorial de la ciudad? No se puede decir que tenemos una definición clara del urbanismo por sus diferentes alcances y su innega-ble carácter multidisciplinario, pues en él convergen la ingeniería sanitaria, medio ambiente, política, sociología, geografía, antropología, arquitectura, etc. Urbanismo es más que todo esto; abarca a un concepto dinámico y mucho más amplio.

Entonces, el Derecho Urbanístico es una rama del derecho administrativo formada por el conjunto de normas jurídicas que regulan el urbanismo, la ordenación del territorio y el uso del suelo, y por tanto fijan las concretas facultades y obligaciones del propietario del suelo.

Aspectos generales de las relaciones entre Urbanismo y Derecho

El Derecho es el conjunto de normas que regulan la convivencia social y permiten resolver los con-flictos interpersonales. “Civil law”, cuya fuente es la constitución, los códigos, construcción reglada con conceptos amplios que se desdoblan desde lo general a lo particular (sistema codificado), versus el “Common law”, que constituye la organización federal, cuya principal fuente es la costumbre y ju-risprudencia per sé.

El Urbanismo es, entonces, la disciplina que tiene como objetivo de estudio a las ciudades, desde una perspectiva holística, y enfrenta la responsabilidad de estudiar y ordenar los sistemas urbanos. Tam-bién, es la forma en que los edificios y otras estruc-turas de las poblaciones se organizan o la agrega-ción y forma de estar distribuidas las poblaciones en núcleos mayores como ciudades.

Regulaciones del Derecho Urbanístico

Es necesaria una regulación urbana, pero ¿qué se debe regular?, ¿cómo se debe regular?, ¿para qué se debe regular?, ¿se puede regular la propiedad privada? Para responder estas preguntas hay que tomar en cuenta aspectos como:

• La propiedad privada del suelo y el derecho de construir.

• La forma de uso, ocupación y aprovechamien-to del suelo.

• El derecho a la vivienda y las políticas de suelo.• La protección del patrimonio arquitectónico

y ambiental.• Regularización de los asentamientos de origen

informal.


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• Problemas urbanos, dilemas de política y discu-siones jurídicas.

• Herramientas de gestión de suelo.• Tendencias recientes de regulación de la expro-

piación para usos urbanos en América Latina.

La propiedad privada del suelo y el derecho de construir: La función social de la propiedad como un nuevo paradigma

“La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un derecho sino como un deber que implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento ju-rídico garantiza no solo su núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades de la colectividad debidamente fundamentadas”.

(Maldonado: 04)

La propiedad privada era netamente civil. La pro-piedad tiene aspectos relacionado con el Derecho Civil y con el interés particular, pero hoy la propie-dad urbana tiene aspectos de interés público; no es más una categoría exclusivamente civil.

La función social de la propiedad no es la simple limitación del derecho de propiedad, sino que también sirve para ejercer derechos colectivos como la dignidad de la persona en la ciudad, el derecho de vivienda, el derecho a la ciudad, el derecho al hábitat, etc. Por lo tanto, dicha función no elimina bajo ningún contexto las relaciones privadas, pero sí busca un equilibrio entre lo público y lo social y lo privado. Establece un equilibrio entre las relaciones e intere-ses privados, e intereses públicos y colectivos.

Herramientas de gestión de suelo

Con el antecedente descrito procedemos a pregun-tarnos: ¿quién paga la ciudad?

¿Los propietarios de suelo?¿Los urbanizadores o constructores?¿Los ciudadanos como contribuyentes a través del pago de usuarios?¿Los ciudadanos como usuarios? o

¿Los consumidores a través del pago de tarifas, tasas o impuestos?

A continuación se presentan brevemente algunas herra-mientas de gestión de suelo que son instrumentos de intervención por medio de los cuales se pueden hacer efectivas las distintas acciones sobre el territorio.

Reajuste de terrenos

Los propietarios de los terrenos en el área de un proyecto contribuyen con una porción equitativa de sus tierras para construir las infraestructuras públicas y crear terreno de reserva que se utiliza para cubrir el costo del proyecto mediante la venta, incrementando de esta manera el valor utilitario de sus tierras.

Redesarrollo

Es una herramienta que tiene por objeto lograr una nueva configuración física espacial de un área determinada de suelo urbano. Para ello, se podrá acudir a la demolición de las construcciones exis-tentes, la reordenación del suelo y reconstrucción de toda esta área. Se lo llevará a cabo mediante una Unidad de Actuación Urbanística y reparto de cargas y beneficios.

Anuncio del proyecto y congelamiento de avalúos

Antes de la ejecución de un proyecto se lo anuncia mediante un acto oficial (Registro Oficial). El precio de los avalúos se mantiene y no se actualiza por las dinámicas del mercado. De esta forma, el Estado puede efectuar expropiaciones en un valor justo y no en el valor del suelo que ya ha generado una ga-nancia por especulación. Esto constituye una moti-

B

G H

I

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JFD

A

C

A B

C E

D F

H

I

J

TerrenosReserva

Parques

G


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vación para que los ciudadanos hagan urbanismo concertado y sean actores directos, sin tener que ser expropiados.

Transferencia o venta de derechos de edificabilidad

La edificabilidad es un parámetro urbanístico que relaciona la superficie de una parcela determinada con los metros cuadrados de construcción que se pueden levantar en ella, sumando la superficie de las diferentes plantas de las edificaciones que se puedan realizar sobre ella, y tiene como objeto limitar la intensidad de la edificación que se levante en un área determinada.

La edificabilidad constituye un derecho que confie-re el planeamiento a los titulares de predios para ocupar el mismo en determinadas condiciones; no obstante, puede ser incrementado o potenciado su uso mediante la transferencia de estos derechos o la venta. El Plan Parcial regulará de manera especí-fica estos procedimientos.

Consideraciones finales

Si bien hemos tenido avances significativos en legis-lación y tanto el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COO-TAD) como el Código de Planificación y Finanzas Públicas establecen ya unas entradas interesantes para un ordenamiento territorial, estas normas tie-nen todavía un asidero del derecho administrativo y por ello constituyen insumos escasos e insuficientes para lograr los objetivos y metas que se propone cada nivel de gobierno.

En este proceso de construcción y deliberación sobre las cuestiones territoriales es fundamental el papel de los diferentes niveles de gobierno, en particular de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, al afrontar los temas de incidencia y dimensión territorial en las ciudades; y, por otra parte, de la Academia, al enri-quecer la discusión con sus aportes.

Espacios de discusión como el Foro Urbano Nacio-nal nos permiten, a través de una visión general, construir las políticas particulares de incidencia en los territorios, con el fin de tener, en un corto plazo, ciudades amigables, ordenadas y productivas que enfrenten las consecuencias negativas del proceso de crecimiento desordenado, como los asentamien-tos informales y en zonas de riesgo, la dificultad de provisión de servicios y equipamientos, el espacio público escaso y de baja calidad, la contaminación, la insuficiencia de espacios verdes y recreativos pú-blicos o la inseguridad y la violencia generada en parte por la exclusión espacial y económica.

“…La ciudad es un hecho colectivo que condiciona la vida de todos sus habitantes. La consecuencia jurídica es que no se puede confiar a los intereses particulares las decisiones sobre los hechos colec-tivos. La ordenación urbanística surge, entonces, como una función pública; es el Estado el que debe determinarla, no puede estar librada a la conve-niencia del propietario de realizar cualquier obra en su terreno”.

(Vidal Perdomo)

TRANSFERENCIA O VENTA DE DERECHOS DE EDIFICABILIDAD

EDIFICABILIDADESTADO ACTUAL 4 PISOS

GANANCIA FUTURA GANANCIA ACTUAL

KBENEFICIO POR CAMBIO

DE ZONIFICACIÓN

CAMBIO DE ZONIFICACIÓNA 10 PISOS

4 Ganancia 25%

Ganancia 25%Edificabilidad de venta

321

4321

89

10

765


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“Es la primera vez que salgo con el guagua, está con algo de tos, pero tiene que aprender desde niño que debe cuidar nuestro territorio”.

Silvia Guatatuca3

En esta ponencia presentaremos los antecedentes y el contenido de la Ley 388 de 1997 y abriremos una discusión a nivel microeconómico y jurídico sobre lo ocurrido recientemente en la ciudad de Medellín, donde colapsó una torre del complejo residencial Space, localizado en la zona de mayor valor de la ciudad. En este lugar, el Plan de Ordenamiento Te-rritorial (POT) había permitido una estructura nor-mativa que posibilitó una gran actividad edificado-ra, concentrando más del 30% del área edificada para atender las necesidades habitacionales de una población de estrato 5 y 6, que no llega a represen-tar más del 5% de la población de la ciudad.

Ampliaremos la discusión indicando los alcances y las limitaciones del Plan de Desarrollo de la ciudad de Bo-gotá, mostrando cómo ese plan que contiene impor-

3 Una de las marchantes que dejó a sus seis hijos al cuidado de su padre y que sólo vino con el más pequeño, de un año y ocho meses. «Mujeres indígenas se manifiestan en Quito contra la exploración natural» diario El País, Madrid, 18 de Octubre de 2013. En http://internacional.elpais.com/internacional/2013/10/18/actualidad/1382067876_357276.html

tantes planteamientos en términos de territorio y me-dio ambiente, no logró aprobar el POT en términos de lo previsto en la Ley 388. En ambos casos se consta-tan las dificultades de la gestión y de la planificación urbana en un mundo glocal, que las autoridades lo-cales deben articular manteniendo las diferencias, el derecho y la economía, y además hacerlo no solo en términos nacionales sino globales.

La ponencia consta de cuatro partes: en primer lugar se presenta el marco conceptual y metodo-lógico de los problemas urbano-territoriales en Colombia. Luego se abordan los lineamientos ge-nerales de la Ley 388 de 1997. En tercer lugar se realiza una discusión sobre esta Ley a través de las experiencias de Medellín y Bogotá. Finalmente se formularán algunas conclusiones.

Marco conceptual y metodológico

Se propone una lectura de las diversas perspec-tivas para abordar los temas de vivienda, ciudad y hábitat. No se busca analizar las dificultades ni las potencialidades a las que nos pueden llevar las aplicaciones de este marco metodológico, pero sí centrar la reflexión en la estructura de poder to-

FABIO GIRALDO ISAZA

Realizó estudios de Economía en la Universidad Externado de Colombia y de

posgrado en Economía en la Universidad de Los Andes. Ha sido Director de Pla-

neación y presupuesto del desaparecido Instituto de Crédito Territorial; Vicepre-

sidente técnico de CAMACOL durante varios años; Director Ejecutivo del Centro

Nacional de Desarrollo Urbano (CENAC); Presidente y experto comisionado de

la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA); Vi-

ceministro de Desarrollo, Vivienda y Agua Potable; Coordinador del Programa

de Naciones Unidas ONU-Habitat en Colombia hasta el 2009; profesor y con-

ferencista en varias universidades de Colombia; consultor del Banco Mundial,

Organización Mundial de la Salud (OMS), PNUD, y ONU-Habitat. Actualmente

se dedica a actividades de consultoría pública y privada en temas relacionados

con la vivienda, la construcción, la ciudad y el hábitat.

Avances en los instrumentos de planificación en Colombia


37

mando el ejemplo de René Descartes (1596-1650). Para él, “el escritor como el pintor, no pudiendo representar en igual detalle sobre un lienzo los di-versos planos de un cuerpo sólido, escoge uno de los principales al que orienta hacia la luz a la vez que sombrea otros”.

Nuestro énfasis lo ponemos en la vivienda por ser el contexto en el que se crea la Ley 388: un lar-go proceso que tomó la construcción de vivienda como sector líder para incrementar el crecimiento y generar empleo en atención al cambio estructural.

La Ley 388 de 1997

La ciudadanía, haciendo parte de la aglomeración económica en las ciudades, lleva una propuesta políti-ca que se concreta en la Ley 388 de 1997 y se susten-ta en el diagnóstico para su elaboración en: Ciudades y ciudadanía: la política urbana del salto social.4

El salto social fue el modelo de desarrollo que surgió de la Constitución de 1991, el cual transformó el vie-jo Estado de economía mixta en un Estado social de derecho, con avances en materia de derechos socia-les, económicos y culturales. Para tal fin se propuso un modelo alternativo de desarrollo al neoliberalismo económico y a las propuestas de planificación central, bajo el lema neo keynesiano o keynesianismo de libre mercado: tanto Estado como sea necesario con tanto mercado como sea posible.

Los principales antecedentes de la Ley 388 son5:

• Ley 9 de 1989, conocida como Ley de Reforma Urbana. Entre otros principios, esta Ley impulsa la defensa del derecho a la ciudad para todos los ciudadanos, la superación de las condicio-nes de informalidad, la mejora de las relaciones comunidad-ciudad, la introducción de factores de racionalidad en el diseño de los centros ur-banos y la agilización de los procesos para el manejo del desarrollo urbano.

• La Constitución de 1991, la descentralización y las transformaciones económicas y políticas mundiales. Estos procesos exigieron la actuali-

4 Ministerio de Desarrollo Económico, Ciudades y Ciudadanía.5 Una discusión sobre el articulado de la ley. Se puede consultar en varias

publicaciones del gobierno nacional, disponibles en internet.

zación de la Ley 9. La nueva Constitución impli-có, entre otros aspectos, la elaboración de un Plan de Desarrollo en todos los municipios del país. La Constitución postula la función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el particular. Todo ello, además, desde una nueva perspectiva que pro-pone y postula el tránsito a una mayor demo-cracia participativa.

• La elaboración de una Política Urbana denomi-nada Ciudades y Ciudadanía y la modificación de la Ley 9, sustentadas en la adopción de un modelo alternativo que acepta los postulados del mercado, pero planteando la necesidad de corregir sus asimetrías.

La aplicación de la Ley: los casos de Medellín y Bogotá

En la aplicación de la Ley 388 es importante dife-renciar al menos dos escuelas teóricas: una de ori-gen keynesiano, desarrollada a profundidad en Co-lombia por el profesor Currie. De sus teorías de la vivienda y la ciudad se inspiró la Ley 388 de 1997; en ellas, como en las teorías keynesianas, por ejem-plo, la plusvalía es la fuente de valor agregado y generación de riqueza. Por lo tanto, no existe plus-valía si no hay crecimiento económico, tanto a nivel nacional como de la ciudad.

La otra escuela es de origen marxista, fundamenta-da en la teoría del valor-trabajo. Allí, el valor de las mercancías se encuentra en función de la fuerza de trabajo socialmente necesaria para su producción. Es una teoría de desgaste muscular muy distinta a la teoría convencional moderna, donde el valor es una propiedad emergente de las interacciones de mercado a través de sus instituciones, la ley y el sis-tema de precios. Muchos de sus más importantes beneficios son apropiados en la operación regular de los mercados y en la cooptación del mismo por diferentes grupos de poder, económicos, jurídico político y sociales.

Durante su vigencia, esta Ley ha sido afectada ne-gativamente por esta discusión teórica en la que los enfoques sobre crecimiento y desarrollo, eficiencia y equidad, son centrales.


38

A nivel microeconómico jurídico se puede discutir sobre los alcances y las limitaciones de la Ley a tra-vés de sus normas específicas, con lo ocurrido en Medellín recientemente cuando una torre del com-plejo residencial Space, en el barrio El Poblado, se derrumbó por no articular adecuadamente a nivel microeconómico político la economía empresarial y el derecho urbano, obligando a una mayor inter-vención-regulación del Estado.

Dicha intervención, prevista en la Ley pero precaria-mente desarrollada, según el Ministerio de Vivienda, se encamina a la creación de una superintendencia delegada para el sector edificador con el fin de ve-lar por la calidad de las edificaciones, proteger a sus compradores y realizar el seguimiento de los proyec-tos desde el momento en el que se gestionan las li-cencias hasta la etapa de la compra y su calidad en la post-venta. Así mismo vigilará a los curadores ur-banos, lo cual evita no solamente la cooptación de los mismos por parte del gobierno, sino que además impide la auto-regulación empresarial.

Por otra parte, el Plan de Desarrollo de Bogotá, Bogotá Humana 2012-2016 6, promueve la den-sificación sin segregación, está orientado por una economía sustentable y provee un diagnóstico muy moderno de las principales patologías de la ciudad: una crisis ambiental y de expansión territorial hacia los municipios de la sabana, en medio de una se-gregación socio espacial y de un gobierno nacional que, con su ideología de impulsar macro proyectos urbanos, invade las competencias municipales en el territorio. Este plan sin competencias territoriales claras, busca un ordenamiento del territorio alre-dedor del agua, no hace concertación democrática de la norma, al igual que el Gobierno Nacional, y ante la no aprobación del POT por el concejo, lo aprueba por decreto municipal.

El Plan de Desarrollo de Bogotá aborda, igualmen-te, las cuestiones de hábitat y territorio. Su visión de economía mixta profundiza la democracia exis-tente con mayor participación y reflexión crítica so-bre la gestión urbana en un mundo glocal.

S representa Suelo, C representa Construcción, U representa Urbanismo, Sub representa Subsidios, Y representa Ingreso y Cre representa Cédito

Donde

Esta ecuación representa, de una forma amplia-da, a la vivienda y al urbanismo relacionando la oferta y la demanda. El principal bien de la ciu-dad, la vivienda, interactúa complejamente con los precios básicos de la economía y con sus tra-yectorias a través del ciclo económico de la cons-trucción a nivel micro y del comportamiento del PIB a nivel macroeconómico. 6

Las interacciones de los componentes menciona-dos las representamos en la gráfica siguiente, apo-

6 Alcaldía Mayor, Plan de Desarrollo 2012-2016 Bogotá Humana.

yados en la representación pictórica Gran Espiral, del pintor y escultor Alexander Calder. Se ilustra la articulación entre la economía como ciencia y la planeación urbana como arte. En dicha articulación se mantienen las diferencias que le son propias. Es como son pensables la construcción de ciudades ambientalmente sustentables, incluyentes y equi-tativas, como lo es la búsqueda de la Revolución Urbana en Ecuador. En ella, derecho, economía y arquitectura, en diálogo complejo, establecen las bases del urbanismo de la ciudad.

OfertaSueloServicios PúblicosOtros UrbanismoMaterialesMano de obraCapitalNorma

Suelo

Urbanismo

Construcción

DemandaIngreos laboralesOtros ingresosActivosSubsidiosCrédito

Ingresos

Subsidios

Crédito


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Consideraciones finales

La Ley 388 es el resultado de una práctica colec-tiva para desarrollar instrumentos de planificación urbana encaminados a definir las reglas de juego para el ordenamiento territorial, con un fuerte én-fasis en la dimensión intra-urbana del territorio. En términos instrumentales es el diseño de una caja de herramientas que puede ser utilizada para profun-dizar la democracia participativa en la ciudad. Es una Ley que concretó el mandato constitucional de

garantizar el derecho de la colectividad a participar en los incrementos del suelo, que no provienen solo del esfuerzo y el trabajo de los propietarios, sino de acciones colectivas externas a ellos, derivadas de la actuación e inversión de lo público y lo privado que se concretan en el territorio. Por ello, la planeación y la gestión urbana deben saber articular las dimen-siones centrales de la sociedad: mercado y Estado, tratando de crear un espacio donde sea posible el hábitat, la gobernabilidad y el Bien-estar:

PRECIOS BÁSICOS:Regulación del estado en lacompetencia aportandoProductividad y creandocompetencia por los mercados

PIB

Precios Básicos(tasa de cambio,

tasa de interés,in�ación…)

HÁBITAT - GOBERNABILIDAD Y BIEN-ESTAR

Filosofía delderecho

Estado

No exclusiónespacial Bien-Estar

Gobernabilidad

Economíapolítica

Mercado

PreciosLeyes

Hábitat


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La búsqueda ético-política de la política urbana del salto social (Ley 388 de 1997) se encuentra muy cerca de la Revolución Urbana que vive Ecuador. Las preguntas de la resistencia indígena en el Ecua-dor, como la resistencia campesina en Colombia, se pueden englobar bajo los valores de muchas de las organizaciones que luchan por un hábitat sos-tenible y que hoy se confunden con la urgencia de crearle un espacio público al derecho a la ciudad, como un derecho humano indivisible en sus ma-nifestaciones individuales y colectivas. Es una bús-queda donde la ley, como toda ley, está llena de preguntas abiertas, incluso de preguntas como las que realizan las mujeres indígenas hoy en el Ecua-dor: “¿Quién es más pobre?, ¿Aquel que recibe un sueldo y tiene que pagar por todo o aquel que po-dría tener la libertad de vivir en su territorio y de sembrar su propia comida?”.7

Bibliografía

• Alcaldía Mayor de Bogotá. Plan de desarrollo 2012-2016 Bogotá Humana. 2012 de 29 de febrero.http://www.bogotahumana.gov.co/index.php/component/content/article/11-plan-de-desarrollo/410-lan-de-desarrollo-bogota-humana-2012-2016.

• Giraldo, Fabio. Ciudades y Ciudadanía -La Polí-tica Urbana del Salto Social-. Bogotá: Ministe-rio de Desarrollo Económico, 1995.

• Giraldo, Fabio. «El Estado Social de Derecho: el Hábitat y la Ciudad.» en Bogotá: las políti-cas públicas y la ciudad, de Fabio Giraldo, Edar Reveiz, Jorge

• González, Iván y Moncayo, Edgar. Bogotá: Academia Colombiana de Ciencias Económi-cas, 2013.

• El País, Diario. Mujeres indígenas se manifies-tan en Quito contra la explotación natural. 18 de Octubre de 2013. http://internacional.elpais.com/internacional/2013/10/18/actuali-dad/1382067876_357276.html.

• Stiglitz, Joseph. El precio de la desigualdad: el 1% de la población tiene lo que el 99% nece-sita. Bogotá: Tauros, 2012.

7 «Mujeres indígenas se manifiestan en Quito contra la exploración natural» diario El País, Madrid, 18 de Octubre de 2013. En http://internacional.elpais.com/internacional/2013/10/18/actualidad/1382067876_357276.html

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• Stiglitz, Joseph. El precio de la desigualdad: el 1% de la población tiene lo que el 99% nece-sita. Bogotá: Tauros, 2012.


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A8partir de la aprobación de la Constitución en el 2008, la planificación y el ordenamiento territorial cobran un rol preponderante porque se establece la necesidad de que todos los niveles de gobier-no realicen un ordenamiento territorial vinculado al desarrollo y, sobre todo, de manera articulada entre los diferentes niveles de gobierno, con miras a lograr el Buen Vivir.

Este impulso surge de conocer experiencias pun-tuales y aisladas de planificación y ordenamiento territorial que no tuvieron impacto ni fueron repli-cadas a nivel nacional, además de que cada actor no se reconocía como parte de un todo, sino to-talmente independientes. Esto generó procesos no sostenibles ni funcionales. Otro problema fue que las iniciativas existentes no combinaban los objeti-vos de desarrollo planteados, con lo que el territo-rio puede efectivamente soportar en función de sus aptitudes (potencialidades y restricciones). A esto se sumó la ausencia de una política nacional de or-denamiento territorial que estableciera parámetros al accionar de los diferentes actores y niveles de gobierno sobre un mismo territorio.

En este sentido, en el Plan Nacional para el Buen Vi-vir 2009 – 2013 ya se incorporó una primera versión de la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y Agendas Zonales, como referentes de la planificación y orde-

8 Los mapas incluidos en este texto han sido tomados y adaptados del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 – 2017, donde constan las respec-tivas fuentes de información.

namiento territorial. Sin embargo, no es sino hasta el año 2010, cuando se aprueba el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, que la ETN cobra fuerza pues es entonces que se la considera comple-mentaria al Plan Nacional de Desarrollo y parte de los instrumentos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa.

La Estrategia Territorial Nacional orienta las decisio-nes de planificación territorial desde el nivel nacio-nal y articula lo definido en las políticas públicas con las condiciones del territorio, específicamente en función de su oferta ambiental. Esta estrategia sirve también para optimizar la inversión del Estado a través de generar miradas sinérgicas y no única-mente sectoriales.

Para la construcción de esta estrategia, que forma parte del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 – 2017, se examinaron al menos 250 variables (bio-físicas, sociales, económicas) y se partió de dos enfoques metodológicos. Primero, se definieron 14 unidades de síntesis territorial que correspon-den a zonas homogéneas en términos de variables geomorfológicas, geológicas, de uso del suelo y cobertura vegetal natural, a partir de las cuales se identificaron las potencialidades y limitaciones te-rritoriales. Complementariamente a este proceso, se analizó la estructura del sistema de asentamien-tos humanos en el territorio, seleccionando aque-llos con una población mayor a 10.000 habitantes y articulados, principalmente, por las vías terres-tres, para conocer cuál es la jerarquía funcional de acuerdo a la gama de servicios que poseen y cuál

MARÍA JOSÉ MONTALVO CEPEDA

Ingeniera Geógrafa y de Medio Ambiente, con una maestría en Gestión Ambien-tal. Ha trabajado en el Ministerio de Energía y Minas, vinculada a temas de pro-tección ambiental en el sector hidrocarburífero. Posteriormente acompañó varios procesos de consultoría. A partir de 2006 se incorpora a la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), inicialmente en la Unidad de Gestión de Riesgos y, tiempo después, en la Dirección de Planificación y Ordenamiento Terri-torial en la que ha trabajado como analista y directora de área. Durante el último año lideró el proceso para la construcción de la Estrategia Territorial Nacional.

La Estrategia Territorial Nacional8


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Ejes de la Estrategia Territorial Nacional

En relación a los asentamientos humanos, la Es-trategia Territorial Nacional determinó que los prin-cipales problemas radican en la histórica bicefalía Quito-Guayaquil, en el limitado crecimiento de ciudades intermedias que son expulsoras de pobla-ción, y la descontrolada expansión urbana que está copando zonas con vocación agroproductiva o de conservación y manejo, y generando zonas de ries-go. La Estrategia Territorial Nacional propone un reequilibrio en la red, que implica promover la uni-versalización de servicios públicos y básicos en las

ciudades intermedias y la implementación de in-fraestructura de apoyo a la producción. La Estrate-gia Territorial Nacional pone énfasis en la creación de redes sinérgicas complementarias que viabili-cen el desarrollo para evitar competencias inne-cesarias en los territorios y, en su lugar, fortalecer las capacidades locales minimizando la migra-ción. Esta lógica también es sugerida para las zo-nas fronterizas y propone que las intervenciones sean corresponsables y complementarias.

es la especialidad económica funcional. Sobre esta base se trabajaron los cuatro ejes de la Estrategia Territorial Nacional: a) asentamientos humanos; b)

sustentabilidad ambiental; c) reducción de brechas; y, d) transformación de la matriz productiva.

Modelo territorial propuesto de asentamientos humanos


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En el eje de sustentabilidad ambiental se partió de la existencia de una gran divisoria de aguas que determina la formación de dos sistemas hidrográfi-cos principales: Pacífico y Amazonas, con caracte-rísticas diferenciadas.

La vertiente del Pacífico concentra el 80% de la población (11,5 millones de habitantes aproxima-damente), tiene un 27% de cobertura vegetal na-tural y alrededor del 16,5% de cobertura vegetal natural con estatus legal de protección. Estas con-diciones implican un mayor desgaste y degradación de los recursos naturales, afectando directamente las condiciones de calidad de vida y aspectos pro-ductivos en general. En esta vertiente existe mayor presión sobre las zonas de producción de agua por expansión de fronteras urbanas y productivas.

La vertiente del Amazonas, en cambio, contiene el 73% de la cobertura natural del país, de los cuales más del 83,5% tiene estatus legal de protección, es decir, forma parte del Patrimonio de Áreas Natura-les Protegidas (PANE), y concentra también la mayor cantidad de páramo. Con respecto a la concentra-ción demográfica, apenas el 20% de la población nacional (2,75 millones de habitantes aproximada-mente) se encuentra distribuida en esta vertiente. A partir de esta lectura se identifica que los eco-sistemas están sometidos a fuertes presiones oca-sionadas por las actividades antrópicas y produc-tivas, siendo las áreas protegidas frecuentemente afectadas por el cambio de cobertura vegetal en las zonas próximas. En Galápagos, los principales problemas están dados por calidad ambiental, es-

pecies invasoras y población flotante. En las zonas marino costeras se evidencian problemas por aguas residuales domésticas e industriales, principalmen-te. En este sentido la Estrategia Territorial Nacional propone lineamientos y directrices de ordenamien-to territorial para conservar, proteger y recuperar los ecosistemas degradados.

Para la reducción de brechas se utilizó como in-formación secundaria el Atlas de Desigualdades So-cio Económicas del Ecuador. Con esta información se pueden apreciar los avances que ha alcanzado el país en cuanto a reducción de brechas desde el año 1990 hasta el 2010. A pesar de que ha exis-tido mejoría, aún se presentan carencias, especial-mente en educación, salud y nutrición, empleo, vi-vienda, pobreza e inequidad social. Igualmente, el atlas permite identificar las zonas más vulnerables y que requieren intervenciones integrales, no solo sociales sino también ambientales y productivas. A través de la propuesta de distritos administrativos, se establecen propuestas de intervención integral para garantizar la cobertura y dotación de servicios de manera más cercana a la población.

En lo referente a la transformación de la matriz productiva, se identifican las zonas potenciales para implantar industrias, agroindustrias y proyec-tos estratégicos (astillero, petroquímica, refinería, metalúrgica, siderúrgica, minería, hidroeléctricas, entre otras) en función de las características del te-rritorio, potencialidades y limitaciones. Esta aproxi-mación territorial requiere complementarse con los respectivos estudios de factibilidad.

Modelo territorial propuesto para la transformación de la matriz productiva (zonas potenciales)


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Todos los lineamientos definidos por la Estrategia Territorial Nacional se concretan con los procesos de desconcentración y descentralización del Esta-do. Por eso están contenidos en nueve Agendas Zonales que son referentes para la planificación entre el nivel nacional y el nivel local, y viabilizan resultados como la optimización y calidad de la in-versión pública, la cohesión política y social, la arti-culación con los GAD y la organización del Estado en el territorio.

Avances y retos

Hasta la fecha, los avances que se pueden mencio-nar en planificación y ordenamiento territorial son:

• Se cuenta con un instrumento nacional de pla-nificación territorial, que es la Estrategia Terri-torial Nacional.

• Existe un marco legal vigente vinculado a los te-mas, como el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, y otros que están en construcción como el Anteproyecto de Ley de Gestión y Uso del Suelo.

• Todos los niveles de GAD tienen sus instrumen-tos generados.

• Existe un sistema de seguimiento al cumplimien-to de metas para los GAD, denominado SIGAD.

• La transferencia de competencias está avanza-do y se cuenta con un plan para este proceso.

• Hay generación de información multipropósito para algunas áreas a nivel nacional.

• Existe el Sistema Nacional de Información.

• Está en marcha un proceso de fortalecimiento de capacidades en los niveles locales.

Los principales retos en planificación y ordenamien-to territorial son:

• Lograr la articulación y correspondencia de los pro-cesos de planificación y ordenamiento territorial en-tre niveles de gobierno y en un mismo nivel.

• Consolidar los espacios de concertación, discu-sión y articulación. Es importante vincular en estos espacios a quienes financian los procesos y la cooperación internacional.

• Generar indicadores territoriales que puedan medir de manera cuantitativa el impacto de las intervenciones nacionales y locales.

• Consolidar la generación de información multi-propósito con fines de planificación.

• Lograr la territorialización de la inversión pú-blica, vinculación planificación – presupuesto.

• Consolidar el proceso de fortalecimiento de ca-pacidades a nivel local, en estrecha coordinación con el Consejo Nacional de Competencias.

• Trabajar en el desarrollo de plataformas virtua-les con las universidades para la capacitación a funcionarios públicos y promover que el Siste-ma de Educación Superior forme profesionales afines a estas temáticas.

• Emprender en la planificación urbana, dado el crecimiento de los asentamientos humanos, en detrimento de áreas agro-productivas y la ocupación de terrenos con alta vulnerabilidad a peligros naturales.


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Yachay surge como una idea para materializar las pro-puestas de cambio de la matriz productiva estable-cidas en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017. La necesidad de generar, transmitir y aplicar modelos productivos alternativos a partir del conocimiento, re-quiere de un espacio más allá de la universidad, que vincule academia, centros de investigación y centros de producción industrial. La ubicación de este nuevo polo de desarrollo es una consecuencia de lo plantea-do en la Estrategia Territorial Nacional (ETN) y de esta manera surge la propuesta de una nueva ciudad, la ciudad del conocimiento.

El Plan Nacional del Buen Vivir propone impulsar el cambio de la matriz productiva a través de la innovación, la ciencia y la tecnología, generando nuevos modelos productivos y de consumo. Ac-tualmente, el modelo extractivista y exportador de materia prima es dependiente del mercado mundial y está limitado a los recursos naturales. La propuesta es cambiar este modelo por una economía diversificada, generando un alto valor agregado a la materia prima producida localmen-te. En este sentido, la inversión en innovación, ciencia y tecnología es fundamental.

Para cumplir este objetivo es necesario contar con los recursos humanos y con los espacios adecua-dos, como aquellos para transmitir y difundir cono-cimiento. Es así como surge el proyecto de la Uni-versidad Experimental de Tecnología. Sin embargo, la difusión y transmisión de conocimientos no es suficiente. Es preciso contar, además, con espacios

para la generación y aplicación del conocimiento. Esto se traduce en la necesidad de centros de in-vestigación de alto nivel y plataformas tecnológicas e industriales adecuadas para la producción de lo que se ha investigado. La concentración de estos tres espacios hace necesaria la concepción de un nuevo espacio urbano. Así, nace la Ciudad del Co-nocimiento: Yachay.

La Estrategia Territorial Nacional propone además un desarrollo territorial equilibrado y sostenible que permita la redistribución de la riqueza a distintos sectores del territorio. Con esto se mejorarán las condiciones de vida de todo el país y se fortalece-rá una estructura territorial policéntrica. Bajo estos principios se inicia la búsqueda de la posible locali-zación del proyecto de la Ciudad del Conocimien-to. Se elige, finalmente, el cantón Urcuquí que, por su ubicación estratégica dentro de la Región 1, per-mitirá generar una micro centralidad para una zona deprimida y con altas presiones externas vincula-das a la cercanía con la frontera. El proyecto abarca una extensión de 4.500 hectáreas muy cercanas a la ciudad de Ibarra, en un territorio compuesto por cuatro plataformas de pendientes suaves, rodeadas de grandes quebradas y atravesadas por colinas.

Principios y estrategias

El proyecto de una nueva ciudad no solo requiere de un espacio físico sino de un nuevo modelo de concepción del territorio y de los espacios urbanos,

NICOLÁS CARCELÉN

Arquitecto con Maestría en Desarrollo Urbano y Cooperación Internacional por

la Universidad Técnica de Darmstadt en Alemania, y en Desarrollo Urbano y

Arquitectura Sostenible de Emergencia por la Universidad Internacional de Cata-

luña en España. Cuenta con un curso de especialización en Planificación Urbana

y Reajuste de Terrenos de JICA en Obihiro, Japón. Trabajó durante seis años en

la Dirección de Planificación del Municipio de Quito llegando a ser Jefe de la Uni-

dad de Proyectos. Posteriormente trabajó en el Ministerio de Desarrollo Urbano

y Vivienda como Asesor Ministerial. Actualmente es Gerente de Urbanismo y

Arquitectura en la Empresa Pública Yachay EP.

Yachay, la primera ciudad planificada del país


46

que proponga alternativas a los problemas tradi-cionales de la ciudad contemporánea como son la segregación espacial, la dispersión territorial, la de-gradación ambiental, entre otros.

La propuesta conceptual de Yachay es la de un mo-delo espacial incluyente que no genere segregación de usuarios por sus condiciones tanto físicas como sociales; un modelo democrático que permita el uso político de la ciudad y socialice los beneficios genera-dos por el modelo productivo; un modelo de ciudad compacto y denso que optimice las inversiones públi-cas en infraestructura, facilite la movilidad sostenible, incentive la interacción social. En síntesis, un modelo de ciudad resiliente que, desde su misma estructura, permita enfrentar situaciones de desastres y, además, un modelo de ciudad ubicua que permita contar con un sistema de alta tecnología, que lidere los nuevos modelos socio-espaciales vinculados a las tecnologías de la información y la comunicación. Y, ante todo, un modelo de ciudad dinámico e integrador que per-mita a sus habitantes interactuar cooperativamente y desarrollar nuevos modelos de ciudad que satisfagan sus cambiantes necesidades.

Es importante tomar en cuenta que la planifica-ción territorial de Yachay es excepcional, primero porque se trata de un extenso territorio rural con poquísimas construcciones preexistentes, pero ade-más porque el territorio entero es de propiedad pú-blica lo cual modifica sustancialmente el modelo de

gestión territorial que, en otros casos, estaría muy condicionado por el mercado inmobiliario.

En este contexto, Yachay se ha planteado un con-junto de estrategias territoriales para lograr los ob-jetivos y conceptos planteados:

• La declaratoria de Yachay como Zona Especial de Desarrollo Económico, que convierte a este territorio en un espacio con categoría de desti-nado aduanero, le otorga preferencias arance-larias a los inversores y logra encadenamientos productivos y una mayor diversificación de la oferta exportable. Sin embargo, por otro lado, esto requiere de estrictos modelos de gestión y control del territorio.

• La salvaguarda del dominio de la propiedad como pública, mecanismo que apuntala el control del desarrollo ordenado del territorio y que constituye una estrategia para la recupe-ración total de las plusvalías a favor del Estado.

• La aplicación del concepto de crecimiento in-teligente que, vinculado al punto anterior, ga-rantiza el desarrollo de una ciudad compacta, con distintos niveles de intensidad de uso. Esta estrategia permite consolidar las áreas cons-truidas y generar mayor vitalidad urbana.


47

• El uso de los conceptos de movilidad sosteni-ble para el uso eficiente de los recursos ener-géticos y la promoción de modos alternati-vos de movilidad, priorizando al peatón pero, además, para generar espacios de mayor in-teractividad social en el área urbana consoli-dada. Esta estrategia no puede ser aplicable sin la anterior.

• La construcción de un modelo territorial que se articule e integre a los sistemas naturales pre-existentes, de manera que no interrumpa flujos y modelos de relaciones entre los distintos ele-mentos del sistema territorial preexistente. Esta estrategia intenta borrar las fronteras entre la naturaleza y el entorno urbano.

Instrumentos de planificación y gestión

Vinculados a estas estrategias, se ha escogido un conjunto de instrumentos planificación y gestión territorial. Para desarrollar un ordenamiento terri-torial articulado al crecimiento inteligente, se utili-zó el transecto como instrumento de planificación, además de varios códigos de planificación y de ges-tión. También se propone la construcción de planes

participativos para las comunidades y el uso del reajuste participativo de tierras.

• El transecto es un instrumento que utiliza como principio metodológico la organización del te-rritorio por zonas de intensidad de uso, desde las zonas naturales hasta las zonas urbanas de alta densidad.

• El Código Morfológico, es un complemento del transecto y permite identificar la forma de ocupación predial por zonas. La forma de ocu-pación no se limita a la ocupación en planta, sino que entrega más condicionantes formales relacionadas a una imagen urbana deseada.

• El Código Tipológico identifica tipologías arqui-tectónicas para cada patrón morfológico. En este documento se identifican, principalmente, temas de composición de fachadas para lograr conjuntos homogéneos.

• El Código de Espacio Público identifica con-diciones y patrones de diseño de vías y áreas verdes y duras del espacio público para lograr la construcción de lugares activos y acordes a los principios de movilidad sostenible y acce-sibilidad universal.

Transecto


48

• El Código de Diseño Ecológico define condicio-nes de diseño arquitectónico de edificios para lograr un eficiente uso de los recursos, princi-palmente agua y energéticos.

• El Código de Diseño Universal define determi-nantes de diseño para garantizar la accesibi-lidad universal, tanto para espacios públicos como para edificaciones. Este código identifica diferentes elementos de diseño para usuarios con distintas capacidades.

• La planificación territorial participativa se pro-pone aplicarla para el desarrollo de planes en las comunidades que se encuentran dentro del polígono de intervención y así lograr una ade-cuada integración del territorio.

• El reajuste participativo de tierras se plantea como un instrumento de gestión del suelo que se usará en los bordes del polígono para lograr, al igual que en el caso de las comunidades, una adecuada integración territorial.

El uso integral de estos instrumentos permite la concreción de los principios y conceptos que se buscan para la ciudad del conocimiento. Metodo-lógicamente se inició por identificar las zonas desa-rrollables, descartando zonas de altas pendientes, zonas ecológicamente sensibles y zonas pobladas, y respetando preexistencias patrimoniales, de cami-nos e hídricas de canales, reservorios y fuentes de agua. Sobre este territorio se planteó una organiza-ción conceptual del mismo y una división territorial en zonas de desarrollo. Se organizó una propuesta de grilla y un sistema verde y de equipamientos. Sobre eso se definió un transecto y se identificaron etapas de crecimiento.


49

La planificación urbana constituye una herramienta clave para la construcción de ciudades sostenibles. En el Ecuador, esta planificación está enmarcada, tanto por la Constitución de la República de 2008 como por el Código Orgánico de Organización Te-rritorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) y por el Código de Planificación y Finanzas Públicas (COPFP). Estos marcos legales, si bien establecen entradas fundamentales para la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial a nivel na-cional y local, siguen siendo insumos escasos para lograr territorios ordenados y ciudades prósperas.

Las experiencias de otros países de América Latina, como es el caso de Colombia con la Ley 388, han servido como referentes para desarrollar y profun-dizar los marcos legales que dispone el país. La ley colombiana, expedida en 1997, define las reglas de juego del ordenamiento territorial en ese país y es-tablece las pautas para operativizar procesos parti-cipativos que legitiman dichas reglas. Esto significa que, aunque con ciertos altibajos en su aplicación, la Ley 388 configura un esfuerzo importante por ensamblar, dentro de la planificación urbana, los intereses privados (mercado), con los de la colec-tividad (Estado), a fin de promover ciudades más equitativas e incluyentes. En el Ecuador, la Estrategia Territorial Nacional (ETN) contiene los lineamientos para el ordenamiento fí-sico del territorio que se articulan a los procesos de desconcentración y descentralización del Estado, los cuales crean escenarios propicios para el despliegue de una planificación urbana adecuada. En este sen-tido, las nueve Agendas Zonales que conforman la Estrategia Territorial Nacional, y que sirven como base para la articulación entre el nivel nacional y el nivel local, dan como resultado la optimización y calidad de la inversión pública, la cohesión política y social, la articulación con los GAD y la organización del Estado en el territorio. Estos insumos, vinculados a la plani-ficación urbana de los municipios, contribuyen a la creación de ciudades sostenibles.

Bajo este esquema emerge uno de los proyectos em-blemáticos del Gobierno Nacional actual: Yachay, la Ciudad del Conocimiento. Este proyecto busca cons-truir la primera ciudad planificada del país utilizando diferentes instrumentos de planificación urbana de cara a la consolidación de un importante polo de in-novación tecnológica e investigación. Es así que Ya-chay ha proyectado configurarse como un ejemplo de sustentabilidad, inclusión y equidad urbana, tanto a nivel nacional como internacional.

Conclusiones Mesa 1



50

Mesa Temática 2:Herramientas de Gestión de SueloEn este espacio se propone una reflexión sobre diversas herramientas de gestión de suelo, bajo una perspectiva de financiación del desarrollo urba-no, de intervención en la morfología urbana y de regulación del mercado del suelo. Para introducir el tema, se analiza la herramienta del reajuste de terrenos en Japón, país que cuenta con un sistema avanzado en su implementación. Este aporte brinda algunas pistas a la comprensión de la gestión del suelo en Ecuador, a partir del proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo impulsado por el Gobierno Nacional. Adicionalmen-te, se presentan los instrumentos utilizados por el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito para la implementación de un desarrollo urbano equitativo y sostenible hacia la concreción del derecho a la ciudad. Y, para finalizar, se exponen alternativas para un desarrollo territorial equitativo, bajo la perspectiva de la corresponsabilidad entre la población y los go-biernos locales.

Moderador: Boris Vélez, INMOBILIAR



51

Características del sistema de reajuste de tierras en Japón9

Históricamente, Japón ha desarrollado su propia mo-dalidad de reajuste de tierras, combinando su meto-dología de acuerdos sobre tierras agrícolas, que se han aplicado desde la era Meiji, con el sistema de reajuste de tierras alemán (desde la Ley Agraria de Prusia a la Ley Adickes), para fomentar su aplicación a lo largo de todo su territorio. Es importante señalar que el origen del sistema de reajuste de tierras ale-mán proviene de las leyes prusianas. El gobierno ja-ponés de la era Meiji, en la urgencia por establecer el sistema jurídico como base del Estado-Nación moder-no con competencia para enfrentarse a las potencias más importantes de la época, tomó como principal referencia las leyes prusianas, tal como se refleja en la Constitución Meiji.

Prusia era un Estado-Nación de monarquía cons-titucional y por tanto su sistema jurídico podía adaptarse a la Constitución Meiji que adoptó esta forma de gobierno. El sistema de reajuste de tierras japonés se desarrolló en el transcurso de la historia mencionada. Por tanto, para analizar las caracterís-ticas del sistema de reajuste de tierras japonés, en comparación con los casos de los países sudameri-canos, es importante destacar tres aspectos:

9 Este artículo está basado en la versión original: “The International Target Range of Japan’s Land Readjustment System in Technical Cooperation – An analysis based on experiences in South América” en: Regional De-velopment Methodologies and Techniques Popping Out to the World, “Regional Development”, June 2013 (Vol. 585), publicado por Japan Center for Area Development Research.

a. Modelo de acto administrativoEn el sistema de reajuste de tierras japonés, los procedimientos legales para la reparcelación están redactados como un acto administrativo. Gracias a esto, la sustitución de tierras (tras-paso de los derechos de propiedad), que es el núcleo de los procedimientos legales para el reajuste de tierras, está sumamente garantiza-da y, para ello, los procesos de implementación tienen que cumplir unos estrictos requisitos de carácter público.

b. Procedimientos concretos y meticulosos En Japón, los procedimientos de reajuste de tierras se estipulan mediante normas extensas y detalladas, que incluyen no sólo 150 artículos de ley, la mayor parte relativas a excepciones especiales a las reglas establecidas en el dere-cho privado, sino también decretos y ordenan-zas ministeriales.

c. Énfasis en los espacios públicos funcionales En el sistema de reajuste de tierras de Japón existe especial atención al objetivo de garan-tizar la disponibilidad y el uso de los espacios públicos, como carreteras y parques. Es una consecuencia natural y, mucho más, lógica, teniendo en cuenta las experiencias anteriores de Japón en cuanto a la destrucción de sus ciudades debido al gran terremoto de Kanto y a la Segunda Guerra Mundial; y la necesi-dad de su creación por la alta densidad de población en casas y otros edificios de zonas

YOJI KINOSHITA

Abogado de origen japonés. Obtuvo su título de Derecho en la Universidad Rit-

sumeikan, Japón, y está en proceso de obtener un Doctorado en la Universidad

de Nagoya. Fue oficial del Ministerio de Infraestructura y Transporte del Japón,

ocupando varios cargos, entre ellos el de jurista durante 25 años. Dentro del Mi-

nisterio de Asuntos Exteriores, trabajó en la Embajada del Japón en Colombia

como primer secretario y jefe de la Sección Económica. Se desempeñó además

como oficial del Ministerio de Gabinete (Prime Minister Office) en Japón. Ha sido

experto de JICA y asesor presidencial de Colombia en el ámbito de política de

infraestructura. Ha escrito varias obras académicas sobre planificación urbana.

Reajuste de terrenos en Japón 9


52

Antes RT

Sr. B

Sr. B

Sr. E

Sr. A

300 m2

Terrenode Reserva

Sr. A, despuésdel RT

Proporción de lacontribución

200 m2 100 m2

Sr. E

Sr. D

Sr. D

Sr. C

Sr. CParque

Después RT

La transición internacional del reajuste de tierras y la difusión a países sudamericanos

1801~ 1901 ~ 2001 ~ Japón, siglo XX Colombia, siglo XXI

Ley de Acuerdos sobre Terre-nos Agrícolas de Prusia

Ley Adickes (1902, Frankfurt)Desarrollo urbano con expan-sión de las ciudades

Dedicación a la reconstrucción de las ciudades tras el gran terremoto de Kanto y el período posterior a la II Guerra Mundial

Ley de Reajuste de Tierras (1954)Desarrollo de la infraestructura+ Aumento del uso residencial

Ley de Renovación Urbana (1969)Mayor utilización de la tierra+ Renovación de la función urbana

Japón-España: mezcla de los dos modelos

Ley 388 de 1997, Colombia

• Reajuste de tierras

+ Renovación urbana

• Posibilidades de crecimiento de

varias funciones:

- Mantenimiento de los

espacios abiertos

- Construcción de viviendas

sociales

- Prevención de desastres

- Garantía de movilidades

- Servicios públicos

- Solución a los barrios mar-

ginales

España, segunda mitad del siglo XIX

España, siglo XX

Ensanche de Barcelona

• Reajuste de tierras en

áreas del exterior de las

murallas

• Teoría de Cerdà

Ley Estatal (1920)Reparcelación (reparcelamiento de tierras) Difusión a los países sudameri-

canos

residenciales. Los países sudameri-canos, por otra parte, contemplan los espacios públicos desde una perspectiva más amplia.


53

El objetivo del sistema de reajuste de tierras de Japón en el contexto de la cooperación técnica

Debemos preguntarnos ¿hasta qué punto el siste-ma de reajuste de tierras de Japón, en vista de las características mencionadas anteriormente, puede ponerse en práctica en otros países? Lastimosa-mente, su aplicación es limitada en comparación con la de los países sudamericanos. La razón prin-cipal de esta limitación es su enfoque respecto a los procedimientos de la reparcelación como objeto del acto administrativo, que es lo mismo que los procedimientos del traspaso de derechos estipula-do en la Ley de Renovación Urbana.

Esto proviene del tiempo en el que Japón, al in-troducir las características de las leyes tradicio-nales de administración de la época prusiana, estableció una clara distinción entre el derecho público y el derecho privado y estipuló actos ad-ministrativos con un gran poder de ejecución como la validez oficial, mantenimiento de la vali-dez provisional hasta la anulación del acto admi-nistrativo mediante sentencia, y la validez incues-tionable, limitación del período de tiempo para iniciar una demanda.

Esto refleja la determinación de los legisladores de fo-mentar el reajuste de tierras con seguridad y énfasis en el momento de su promulgación. Por consiguien-te, la Ley de Reajuste de Tierras implica un sistema jurídico amplio y complicado, que establece:

a. El requisito de que el gobierno revisará el pro-yecto en la fase de redacción de un órgano de ejecución, la fase de planificación y la fase de re-parcelación con el fin de garantizar rigurosamen-te su carácter público. En el modelo de acuerdo privado sólo se necesita una revisión por parte del gobierno en la fase de planificación.

b. Un sistema de reparcelación provisional para garantizar el uso de la tierra antes de las activi-dades de reparcelación. En el modelo de acuer-do privado se trata del contenido del contrato y, por tanto, no es necesario el sistema de re-parcelación provisional.

c. Una cantidad considerable de excepciones es-peciales a las reglas establecidas por el derecho

privado para las intervenciones del órgano de ejecución en el traspaso de derechos, heren-cia o liquidación, etc. En el modelo de acuerdo privado, esto se lleva a cabo conforme a las normas del derecho privado y, por tanto, no son necesarias estas reglas especiales.

Evidentemente, el sistema japonés, basado en estos actos administrativos, no es apto para la aplicación directa en el entorno social sudamericano en el que la relación entre los sectores público y privado se considera equitativa. Por consiguiente, el reajuste de tierras se lleva a cabo conforme a las normas del derecho privado. Así mismo, la comprensión del amplio y complicado sistema jurídico japonés re-sultaría prácticamente imposible para las personas en o de otros países. Por el contrario, la Ley 388 en Colombia y el Estatuto de la Ciudad en Brasil son fáciles de entender, incluso para un extranjero. Existe otro aspecto más que limita la aplicación del sistema de reajuste de tierras japonés: su manera de definir el concepto legal de bienes inmuebles, ya que el Código Civil de Japón establece diferentes tratamientos para terrenos y edificios, que apenas se observa en otras partes del mundo.

En primer lugar, Japón dispone de dos leyes inde-pendientes sobre bienes inmuebles: la Ley de Rea-juste de Tierras, que trata las cuestiones relativas a los derechos sobre la propiedad de la tierra; y, la Ley de Renovación Urbana, que se ocupa de los edificios, a nivel de los derechos relativos al interior de los mismos, aunque las estructuras de estas dos leyes son prácticamente iguales. Esto provoca una distinción en los procedimientos de reparcelación de tierras y de traspaso de derechos.

Por otra parte, en los países sudamericanos en ge-neral, los derechos relativos a la tierra y los edificios se tratan de manera unificada, lo cual es más razo-nable. En este sentido, el concepto de derecho de arrendamiento, que empieza por el arrendamien-to de la propia tierra, también difiere del japonés puesto que en Japón esto no se permite.

En segundo lugar, el registro de bienes inmuebles de Japón cuenta con dos sistemas distintos que se-paran el registro de la propiedad del registro de edi-ficios. En los países sudamericanos, las tierras y los edificios se inscriben mediante un sólo sistema de registro, lo que facilita la vinculación entre los da-tos de registro antes y después del reajuste de tie-


54

rras. En estos países, por norma general, no existe la práctica del registro comisionado en el supuesto del reemplazo de tierras por un acto administrati-vo. Igualmente, mientras que en Japón el registro se considera un requisito de perfección en la recla-mación de los auténticos derechos, en los países sudamericanos se trata de un requisito constitutivo.

Aportes finales

Dado que la aplicación del sistema de reajuste de tie-rras japonés es reducido, ¿cuál sería el planteamiento más conveniente para la cooperación técnica?

Para responder esta pregunta, hay que empezar con la premisa de que existe una gran variedad de sistemas de reajuste de tierras, entre los que puede haber algunos que sean adecuados para Japón y otros para los países sudamericanos, dependiendo de las condiciones de cada país. Lo que debemos hacer es intentar comprender estas diferencias de los sistemas y sus antecedentes para luego definir conjuntamente las ideas con el fin de diseñar un sistema apropiado para el país en concreto.

Teniendo en cuenta que los orígenes de las líneas de enfoque del reajuste de tierras de Alemania hacia Ja-pón y de España hacia Colombia surgieron al mismo

tiempo a finales del siglo XIX, al igual que en Europa, se puede considerar que la forma original de reajuste de tierras, incluyendo el caso del modelo alemán, pro-viene de la expansión de las ciudades.

Probablemente, las ciudades fortificadas construi-das a lo largo de la época medieval experimenta-ron grandes cambios con la caída del régimen de los señores feudales, basado en la monarquía ab-soluta, y con el proceso de creación de un Estado moderno, lo cual fomentó el establecimiento de la expansión de las ciudades como método general de planificación del momento para la urbanización de las áreas fuera de las fronteras de Europa. La base de esta expansión de las ciudades, que tiene su origen en los romanos de hace dos milenios, es bastante profunda.

En este momento, la cooperación técnica ha co-menzado una nueva fase para crear un nuevo sis-tema de reajuste de tierras que es más adecuado para el país en concreto, basado en estudios y en una buena comprensión de su sociedad, econo-mía, historia, cultura y sistema jurídico; en lugar de considerar el sistema japonés como un modelo de prioridad absoluta.


55

El proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo

El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MI-DUVI) establece las pautas para avanzar en la con-creción del derecho a la ciudad, fortaleciendo las capacidades de los Gobiernos Autónomos Descen-tralizados para el ejercicio de sus competencias en uso y gestión del suelo, conforme a las especifici-dades geográficas y culturales de cada territorio y facilitando la participación de la ciudadanía en los procesos de transformación urbana a través de la administración local.

Urbanización y desarrollo

La urbanización, entendida tradicionalmente como fuente de desarrollo, se concreta en la ciudad como

espacio privilegiado de concertación de las estra-tegias locales y territoriales de la comunidad. Por tanto, la urbanización y los procesos de desarrollo urbano deben ser aprovechados como elementos de financiación de la ciudad, buscando el equilibrio necesario entre los bienes urbanos de apropiación individual (por ejemplo, la vivienda) y los de apro-piación colectiva (sistemas y servicios públicos).10

De igual forma, planificar significa poner sobre la mesa los intereses de todas las personas y garanti-zar los derechos humanos mediante actuaciones en el territorio. Es por esto que la planificación del te-rritorio debe ser entendida como una construcción social y colectiva que le pertenece a la ciudadanía.

10 LLOP, Josep Maria (2005), Instrumentos de redistribución de la renta urbana, URB-AL, Ajuntament de Lleida, España.

FRANCESCA BLANC

Arquitecta por el Politécnico de Turín (Italia) y la Universidad de Belgrano, Buenos Aires (Ar-gentina). Máster en “Desarrollo Urbano y Territorial, Gestión y Transformación de Ciudades en Desarrollo” y postgrado en “Valoraciones Urbanísticas”, ambos por la Universidad Poli-técnica de Cataluña (Barcelona, España). Desde 2006 es miembro del programa de trabajo UIA-CIMES “Ciudades intermedias y urbanización mundial”. A finales de 2011, ingresó al MIDUVI, en la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, donde actualmente se desempeña como Directora de Hábitat y Asentamientos Humanos y es parte del equipo mi-nisterial encargado de la redacción del proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo.

DAVID SAURA

Arquitecto por la Universidad Politécnica de Valencia (España) con especialidad en Edificación. Está finalizando una maestría en Políticas y Procesos de Desarrollo por la Universidad Politéc-nica de Valencia (España). Desde el año 2004 ha ejercido su carrera profesional en España en diferentes ámbitos de la arquitectura y el urbanismo. En el año 2011 ingresó al MIDUVI, donde actualmente forma parte del equipo de trabajo de la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, encargado de la redacción del proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo.

Gestión del suelo en Ecuador: nuevos retos y oportunidades para el desarrollo urbano


56

Suelo, rentas y plusvalías

El soporte de todo proceso de planeamiento urba-nístico es el suelo, cuyo valor no está determinado solo por sus características físicas y de localización, sino, especialmente, por los derechos que le son atribuidos. Estos derechos provienen de una deci-sión de la administración pública y, como tal, de la comunidad, generando incrementos en el valor de la propiedad privada. De alguna manera, estos incrementos tienen que revertirse a la comunidad que los ha generado.

El suelo es un bien escaso, inamovible e irreprodu-cible, lo que genera un mercado imperfecto que la política pública debe regular, facilitando la ad-quisición de suelo para uso colectivo, evitando la especulación inmobiliaria y garantizando la función social del urbanismo.

Más específicamente, la renta representa cualquier ingreso que recibe un factor de producción por su participación en el proceso productivo. La renta se diferencia entre absoluta y diferencial: la primera depende de la escasez general del bien, mientras que la segunda existe solo para aquellos bienes que son mayormente apetecibles y/o accesibles. En el contexto agrícola, la renta diferencial es genera-da por la mayor o menor fertilidad de un terreno, mientras que en el contexto urbano es generada por su grado de accesibilidad. Procesos como la modificación de actividades, las relaciones sociales y la introducción de nuevos comercios actúan incre-mentando la renta diferencial dentro de la ciudad.

Es importante recordar que si bien en el contexto agrícola el aumento de disponibilidad de un bien implica la disminución del valor de la renta, en el contexto urbano no es así: la ampliación del límite urbano aumenta el valor de la renta.

Las plusvalías, o rentas especulativas, no implican un aumento del Producto Interno Bruto (PIB) sino un in-cremento del precio de los bienes inmuebles. La inver-sión pública destinada a la realización de infraestruc-turas y equipamientos y el cambio en la normativa urbanística o reglamentación aplicada a un predio incrementan su valor y, en consecuencia, implican la formación de rentas y/o plusvalías urbanas.

“Los propios procesos de urbanización son una fuente activa de generación de rentas urbanas. Y esos mismos procesos de urbanización se pueden

dirigir o crear o canalizar desde las instancias loca-les de gobierno. Así hay causas generales de mo-vilización o de generación de rentas y de plusvalías urbanas que siempre hay que trabajar, como una de las actividades base del gobierno local”11

En particular, los hechos generadores de plusvalías son la incorporación de suelo rural a urbano, el es-tablecimiento o modificación de la asignación de uso del suelo, la autorización de un mayor aprove-chamiento del suelo y la ejecución de obras públi-cas que generen mayor valor en los inmuebles.

La captura de plusvalías se basa en el principio dis-tributivo: devolver a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan de la acción co-munitaria. En este sentido, para avanzar en la con-secución de ciudades más incluyentes, es necesario establecer mecanismos que redistribuyan las plus-valías recuperadas por la administración pública de forma equitativa entre la población. Para ello son necesarios tres requisitos: que exista una acción pú-blica que genere incremento en el valor del suelo (como, por ejemplo, inversión pública), que el mu-nicipio decida implementar una acción para captu-rar parcialmente dicho valor y que se fije de forma explícita el destino de los recursos recolectados.

Instrumentos de gestión del suelo

La gestión de suelo es “el conjunto de interven-ciones de las entidades del sector público sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente inacep-tables, ineficientes en materia económica y ecoló-gicamente peligrosas, dada la naturaleza económi-ca de la tierra y, de manera aún más simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos”.12

El proyecto de Ley Orgánica de Uso y Gestión del Suelo contempla diferentes herramientas técni-cas y jurídicas que tienen como finalidad viabilizar la obtención y manejo del suelo para realizar las actuaciones urbanísticas contempladas en la fase de planeamiento. Los instrumentos de gestión del suelo se clasifican en:

11 LLOP, Josep Maria (2005), Instrumentos de redistribución de la renta urbana, cit.

12 MALDONADO, Maria Mercedes, Instrumentos de gestión del suelo, Apuntes, Portal del Suelo, www.territorioysuelo.org


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Instrumentos de financiación del desarrollo urbano

Establecen mecanismos que aprovechan las plusvalías generadas por la acción pública para la financiación del desarrollo urbano, especialmente de los equipa-mientos, las infraestructuras y la vivienda social nece-sarios en las zonas más desfavorecidas de la ciudad. Los instrumentos de financiación del desarrollo urba-no tienen los siguientes objetivos principales:

• Generar ingresos públicos con fines redistributivos• Reducir las distorsiones en la distribución de

los incrementos en el valor del suelo urbano• Reducir la especulación del suelo• Controlar el uso del suelo

1. Participación en plusvalías

Permite a los municipios participar en las plusvalías generadas por la acción pública en el territorio, con el fin de redistribuirlos a la comunidad.

2. Transferencia de edificabilidad

Autoriza a los propietarios de bienes inmue-bles afectados por determinadas obligaciones urbanísticas, la transferencia de sus derechos edificatorios a otros sectores donde se permi-ta un incremento de edificabilidad.

3. Financiación de renovación urbana

Las obras públicas requeridas para inter-venciones de renovación urbana podrán ser financiadas mediante el incremento del im-

puesto predial generado por la autorización de mayores aprovechamientos.

Instrumentos para intervenir la morfología urbana

Permiten generar formas asociativas entre los propie-tarios con el fin de modificar la morfología urbana y la estructura predial existente, estableciendo sistemas de financiación de las actuaciones urbanísticas. Los instrumentos para intervenir la morfología urbana tie-nen los siguientes objetivos principales:

• Redefinir la estructura predial existente en fun-ción del planeamiento

• Materializar la distribución de las cargas y de los beneficios derivados de la ordena-ción urbanística

• Financiar la ejecución de las infraestructu-ras necesarias

• Adquirir suelo público para equipamientos y vivienda de interés social

Para la aplicación de los diferentes instrumentos de intervención en la morfología urbana, el municipio delimitará una Unidad de Actuación Urbana que hará efectivo el reparto equitativo de las cargas y los beneficios, conforme a lo establecido en los di-ferentes niveles de planeamiento.

Instrumentos para lafinanciación del

desarrollo urbano

Participación en plusvalíasTransferencia de edificabilidadFinanciación de renovación urbana

Reajuste de terrenosIntegración inmobiliariaCooperación entre participantes

Derecho de preferenciaDesarrollo y constricción prioritariosAnuncio de proyectoBancos de suelo

Instrumentos paraintervenir la morfología

urbana

Instrumentos pararegular el mercado

del suelo


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1. Reajuste de terrenosPermite la redefinición predial de un determinado ámbito espacial conforme al planeamiento, estable-ciendo las cesiones de suelo público y la financiación de las infraestructuras necesarias, según el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios.

2. Integración inmobiliariaPermite una nueva configuración física y espacial de un área ya edificada que necesita una impor-tante transformación relativa al uso y la ocupación del suelo. Para ello se conformará una entidad ges-tora, pública o privada, que realizará la demolición de las construcciones existentes, el reordenamiento del suelo y la ejecución de las nuevas edificacio-nes e infraestructuras necesarias. Este proceso se realizará mediante la reconversión de derechos del suelo por unidades edificatorias. 3. Cooperación entre partícipesPermite realizar el reparto equitativo de cargas y beneficios de un área determinada que no requiera de una nueva configuración predial. Los propieta-rios de los predios implicados deberán constituir una entidad gestora que garantice la cesión de los terrenos y el costeo de las obras de urbanización correspondientes.

Plan de Ordenamiento Territorial

Plan Parcial

Unidad de Actuación Urbana

Instrumento de Gestión del Suelo

Establece las estrategias de investigación para la zona de la ciudad, conforme a la clasificación del suelo

Desarrolla las determinaciones del POT, define el ordenamiento urbano conforme a los estándares establecidos, y cordina la acción público-privada para garantizar la viabilidad económica de la actuación

Delimita el área para la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo, garantizando el reparto equitativo de las cargas y los beneficios

Efectiviza el reparto equitativo de las cargas y los beneficios median-te la distribución de las cesiones de suelo, los gastos de urbaniza-ción y el aprovechamiento urbanístico resultante de forma propor-cional al suelo aportado.

FASE

S D

EL R

EAJU

STE

DE

TERR

ENOS

Foto: Google Earth. Elaboración propia.


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Instrumentos para regular el mercado del suelo

Establecen mecanismos para facilitar el control de los precios de los inmuebles, evitando la especula-ción y facilitando la adquisición de suelo público para el desarrollo de actuaciones urbanas y la di-namización de sectores inactivos. Los instrumen-tos para regular el mercado del suelo tienen los siguientes objetivos principales:

• Adquirir suelo público para equipamientos y vivienda de interés social

• Controlar los precios del suelo evitando así la especulación

• Controlar el uso del suelo• Dinamizar sectores inactivos de la ciudad

1. Derecho de preferenciaDota a los municipios de la primera opción de compra de un predio que previamente haya sido comprometido en un polígono de interés público. El suelo adquirido tendrá prioridad para la dotación de equipamientos, espacios públicos, áreas verdes y para la conservación ambiental y patrimonial.

2. Desarrollo y construcción prioritariosPermite determinar zonas o predios que deban ser urbanizados o construidos en unos plazos es-tablecidos, en función de la utilidad pública y de las prioridades urbanísticas. El incumplimiento por parte del propietario de los plazos fijados dará lu-gar al inicio de un proceso de enajenación forzosa en subasta pública.

3. Anuncio de proyectoPermite la publicación oficial, por parte de los dife-rentes niveles de gobierno, de toda decisión rela-tiva al ordenamiento urbano y obras públicas que pueda generar un incremento de los precios de un predio que será objeto de expropiación o compra, con el fin de evitar la especulación generada por tal actuación pública.

4. Bancos de sueloEstán destinados a adquirir y gestionar el suelo ne-cesario para desarrollar actuaciones urbanísticas de interés público en cumplimiento del planeamien-to, promoviendo la oferta para vivienda de interés social y regulando las dinámicas especulativas del mercado inmobiliario. La adquisición de suelo po-drá realizarse mediante enajenación voluntaria,

expropiación, enajenación forzosa o por las cesio-nes obligatorias derivadas de la aplicación de Uni-dades de Actuación Urbana.

Foto: Google Earth. Elaboración propia.


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El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ha logrado importantes avances en sus capacidades de gestión territorial, basados, fundamentalmente, en los instrumentos de planeamiento y gestión de suelo generados a nivel local y en la exploración de formas adecuadas para su aplicación en función de los objetivos del desarrollo urbano. De esta mane-ra, el Distrito Metropolitano de Quito (DMQ) cuen-ta con herramientas diversificadas y ampliamente asimiladas, tanto por el aparato político-adminis-trativo como por los agentes privados y comunita-rios que inciden en el desarrollo urbano.

Las reformas del Estado iniciadas en el 2008 plan-tean nuevos conceptos y desafíos para la gestión territorial, resumidas en el derecho a la ciudad, la función social y ambiental de la propiedad, la pro-hibición de la especulación con el suelo y los dere-chos de la naturaleza. A partir de ello, el Distrito se encuentra en un proceso de reflexión dirigido a completar las regulaciones existentes con nuevos instrumentos que aseguren la implementación de un desarrollo urbano equitativo y ambientalmente sustentable. En este contexto, cobra especial im-portancia la necesidad de generar instrumentos que permitan captar parte de la renta del suelo atribuible a la actuación pública sobre el territorio (obras, norma).

Plan Metropolitano de Ordenamiento Territorial (PMOT)

En el 2011, el Concejo Metropolitano del Distrito aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial vigente hasta el 2022. El punto de partida para la formu-lación de este plan fue la identificación de factores determinantes para el desarrollo urbano de Quito, como son:

• La estabilización del crecimiento poblacional a niveles bajos (1,7% anual al 2022);

• Una fuerte tendencia hacia la localización de la población en la periferia urbana, con un alto grado de dispersión y bajas densidades (pro-medio urbano: 92 hab/has, zonas suburbanas: aprox. 23 hab/has);

• La presencia de reservas de suelo urbano con servicios, subutilizados o sin uso de aproxima-damente 7.900 hectáreas;

• La concentración de la oferta de bienes y servi-cios sociales en las zonas céntricas de la ciudad y una dotación deficitaria en las zonas periféricas;

• La sobreutilización de los sistemas de movili-

BÁRBARA SCHOLZ

Ingeniera en Planificación Urbana y Regional, Berlín. Desde el 2005 trabaja en el Ecuador como miembro de la Cooperación Técnica Alemana GIZ. Entre 2005 y 2007 laboró en el Programa de Desarrollo Municipal BdE-KfW del Banco del Estado y desde el 2008 hasta la fecha es asesora del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito. Tiene amplia experiencia en ordenamiento territorial, vivienda de interés social, planificación estratégica, rehabilitación de áreas patrimoniales, programas de espacio público y reconstrucción pos-terremoto, en Colombia, Alemania, Nicaragua y Chile. En el ámbito de la do-cencia, fue profesora adjunta en la Cátedra de Investigación y Planificación Territorial de la Bauhaus-Universitaet Weimar y es profesora de Teoría Urbana en la Universidad de San Francisco de Quito.

El derecho a la ciudad y su financiamiento: avances en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito


61

dad y transporte y el crecimiento del parque vehicular en un 8,19% al año (2008 – 2012);

• La pérdida paulatina de suelo de alto valor agrí-cola y el aumento de la carga ambiental sobre la región (agua, saneamiento ambiental, energía).

Por otro lado, el censo económico del 2010 revela la consolidación del rol del DMQ como motor de la economía nacional. En el 2012, el 26,6% del Pro-ducto Interno Bruto (PIB) nacional se generó en el DMQ y el PIB per cápita fue de 6.441,00 USD, su-perando considerablemente el promedio nacional.

En el mismo año, el DMQ aportó el 49,9% del total de los impuestos recaudados a nivel nacional y con-centró el 41,6% de los activos (Guayaquil 26,8%, Cuenca 8,6%). El comercio concentra el 24,0% del empleo, seguido por industrias (14,0%), ense-ñanza (9,2%), alojamiento (7,7%) y administración pública (7,3%).

La tasa de desempleo se ubica por debajo del pro-medio nacional (4,9%), al igual que la pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (Quito 16%, Cuenca 27%, Guayaquil 36%). Decisivo para esto es el alto grado de cobertura con servicios básicos: agua en red (97,8% de los hogares), alcantarillado (91,8%), energía eléctrica (99,4%), recolección de basura (97%).

No obstante existen importantes asimetrías inter-nas entre el territorio urbano y rural (por ejem-plo, el índice de pobreza en Tumbaco es del 32%, mientras en Los Chillos es del 26%). Predomina el déficit cualitativo de vivienda debido a problemas constructivos, dotación de servicios básicos y haci-namiento, afectando a 103.503 viviendas (16,3% del total). El número de personas que viven en haci-namiento ha bajado notablemente (2001: 22,1%, 2010: 12,6%). El alto porcentaje de hogares que habitan en departamentos (2010: 32,6%) y en arriendo (2010: 38,8%) comprueban el alto grado de movilidad territorial y social de la población de Quito.

Un nuevo modelo de ciudad y territorio

Frente a los fenómenos descritos, el PMOT 2011-2022 plantea un nuevo modelo de ciudad y territorio, orientado hacia parámetros de un desarrollo urbano ambiental, social y económicamente sustentable.

En el centro de la atención está la consolidación de las reservas de suelo, la compactación y densifica-ción de sectores con capacidad de carga apropiada y bajo criterios de calidad de hábitat urbano, así como la contención del crecimiento disperso de los bordes de la ciudad. Las tendencias del mercado


62

inmobiliario y financiamiento de la vivienda a consi-derar en este contexto están marcadas por el auge del financiamiento público de la vivienda que se vis-lumbra desde el 2005, año en el que se recuperan los niveles de los años 80, seguido por el boom del 2006 al 2009 y el fuerte protagonismo de la ban-ca pública a partir del 2010. Adicionalmente, en el 2011 el municipio realiza la actualización de los precios catastrales que conforman la base para el impuesto predial (AIVAS), relegado desde el 2005. Con ello se logra, hasta finales del presente año, acercar considerablemente los precios catastrales a los precios comerciales del suelo.

Cargas y beneficios

Acorde con lo expuesto al inicio, el DMQ ha con-centrado sus esfuerzos en optimizar los instrumen-tos dirigidos a captar la renta de suelo generada por la actuación pública sobre el territorio. En este sentido, el PMOT formula lineamientos generales para una gestión territorial dirigida a:

• Generar instrumentos normativos y administra-tivos que permitan el reparto equitativo de las cargas y los beneficios del desarrollo territorial;

• Buscar nuevas modalidades de generar suelo y recursos públicos requeridos para la ejecución oportuna, eficaz y eficiente de los programas y proyectos urbanos;

• Reorientar la gestión urbana pública y privada hacia la realización de actuaciones urbanas in-tegrales de alto impacto sobre el territorio;

• Fortalecer modalidades de gestión de proyec-tos (pública, público-privada, comunitaria) diri-gidos a consolidar una cultura urbana basada en la reciprocidad y complementariedad.

Esta política opera sobre el Régimen del Suelo determinado en la Ordenanza Metropolitana N° 172, que define instrumentos de planeamien-to territorial que se distinguen por su escala. El PMOT, el Plan de Usos y Ocupación del Suelo (PUOS) y planes maestros aplicados a escala dis-trital; planes parciales aplicados a escala zonal; planes especiales previstos para la escala secto-rial; y, proyectos urbano-arquitectónicos espe-ciales (PUAE) pensados para la escala de lote (> 4.000 m2). De manera complementaria, el Régi-men de Suelo establece instrumentos de gestión

de suelo que se articulan con instrumentos de carácter fiscal.

Entre los instrumentos establecidos, en general determinados por el COOTAD, se encuentran los siguientes:

• Las cesiones sobre la transferencia gratuita del 10% (máx. 20%) del área útil para áreas verdes y del 3% para áreas comunales, que aplica para proyectos de más de 10 unidades. Cabe resaltar que, en la actualidad, la mayoría de los proyectos habitacionales se realizan bajo el régimen de pro-piedad horizontal y no generan cesiones.

• La contribución especial por mejoras, desarro-llada por la Ordenanza Metropolitana N° 92, dirigida a recuperar los costos de la obra pú-blica. El presupuesto del 2012 contabiliza un monto de 20 MM USD por este concepto y lo convierte en la tercera fuente de ingresos mu-nicipales más importante (después de patentes e impuesto predial urbano).

• La adquisición de lotes e inmuebles mediante la declaración de utilidad pública y social (para vías y vivienda de interés social) y posterior expropiación, aplicada por la Administración General o bien por las empresas públicas me-tropolitanas. Es el mecanismo más usual para acceder a suelo pero, a la vez, el más costoso dado que la ley nacional no prevé instrumentos como el anuncio del proyecto que determina el precio del suelo previo a la intervención pública y lo fija como precio base vinculante para la adquisición de terrenos por el municipio.

• El impuesto al solar no edificado como instru-mento dirigido a dinamizar el desarrollo de sec-tores inactivos de las áreas urbanas. Cabe indicar que las determinaciones de la ley nacional restan fuerza a las posibilidades de responder adecua-damente a la prohibición constitucional de la especulación con el suelo y, mucho menos, per-miten al gobierno local utilizar este instrumento de manera agresiva para apuntalar los objetivos de un desarrollo urbano equitativo y sustentable.


63

Adicionalmente se distinguen los instrumentos de gestión de suelo más recientes que incluyen los que se resumen a continuación:

1. La venta de edificabilidad que encuentra su respaldo en el artículo 96 del Régimen del Sue-lo y la Ordenanza Metropolitana N° 106 sobre la contribución especial por suelo creado. Este instrumento se implementa desde el 2012 y se han recaudado aprox. 6,6 MM USD con un promedio de 52.300 USD por intervención. El 92% de los casos se concentra en las zonas de alta rentabilidad (Administración Zonal Norte), específicamente en la parroquia de Iñaquito (43% de los proyectos). La concentración terri-torial descrita evidencia que este instrumento tiende a incentivar el desequilibrio de las ac-tuaciones inmobiliarias en el territorio y no lo-gra impulsar una consolidación o revitalización de sectores subutilizados, contraponiéndose así a los objetivos de desarrollo determinados en el PMOT.

2. La integración y reestructuración parcelaria que interviene en la morfología urbana en función de parámetros correspondientes a un hábitat de calidad y a servicio de los requerimientos de suelo público para vías, espacio público y equipamientos sociales. Adicionalmente sirve para impulsar modelos asociativos de gestión que democratizan el acceso al suelo. En el caso del Plan Especial Parque Bicentenario y entor-no, la integración y reestructuración parcelaria se aplica mediante la figura nueva de Unidades de Gestión que engloban a varios terrenos y manzanas, e impulsan la formulación de ante-proyectos urbanísticos colectivos supeditados a los requerimientos para la consolidación de un hábitat de calidad y de los sistemas públicos de soporte. La base legal son las regulaciones co-rrespondientes del COOTAD sobre la reestruc-turación voluntaria de la parcelación del suelo y la potestad administrativa de integración o unificación de lotes.

3. El reparto equitativo de cargas y beneficios del desarrollo urbano, efectuado mediante proce-sos de negociación público-privada en función de proyectos concretos de inversión, articula-

dos con procesos de planificación mediante PUAE. Esto permitió financiar obras viales de envergadura (intercambiadores en Cumbayá financiados por los centros comerciales, apro-ximadamente 12 MM USD) y generar espacio público y áreas verdes (Ciudad Victoria, BIESS, 55% del terreno). En el caso del Plan Especial Parque Bicentenario y Redesarrollo del Entor-no, el reparto de cargas y beneficios se imple-menta mediante las ya mencionadas Unidades de Gestión que se plasman en fiducias inmobi-liarias que cuentan con la participación munici-pal. Mediante las fiducias se fijan los derechos y obligaciones de las partes, por lo cual se con-vierten en el instrumento central para asegurar el reparto equitativo de cargas y beneficios.

4. La Contribución Especial por Ajuste de Norma como modalidad para refinanciar los costos de externalidades generadas por proyectos inmo-biliarios, asumidos tradicionalmente por el mu-nicipio. Esta modalidad define pisos y techos para el uso y ocupación del suelo en función de la clasificación (urbano-rural), el uso, la edifica-bilidad y el fraccionamiento. Los rangos para el aumento del aprovechamiento y las tarifas para el cobro de la contribución especial se de-terminan en el Plan Parcial o Plan Especial y están supeditados a parámetros que determi-nan un hábitat sustentable y de calidad, y son definidos en función de análisis econométricos basados en variables del mercado inmobiliario. Aplicado en proyectos de ordenanza sobre el entorno del nuevo aeropuerto (NAIQ), sectores beneficiarios de las grandes inversiones públi-cas (Tumbaco, Cumbayá) y sectores de revita-lización integral (Iñaquito, Cotocollao, Av. 10 de Agosto, sectores industriales en el sur de Quito, entre otros).

5. El Régimen Especial de Revitalización, basado en la figura de Áreas de Promoción Priorita-ria del COOTAD (artículo 508), pensada ex-plícitamente para combatir la especulación y movilizar reservas de suelo urbano inactivas. Este régimen especial estará dirigido a inducir transformaciones urbanas, sociales y económi-cas en sectores con altas potencialidades de desarrollo, subvaloradas por las dinámicas in-


64

mobiliarias; podrá ser implementado median-te acuerdos entre actores públicos, privados y comunitarios; y, prevé medidas complementa-rias que evitan y mitigan posibles efectos de gentrificación. Sería de vital importancia in-corporar en las reformas legales regulaciones que robustezcan este instrumento y otros que permiten incidir en el precio de suelo (anuncio del proyecto, derecho de preferencia, subasta a favor de terceros, entre otros).

Mejoramiento de las capacidades de gestión

El desarrollo y la aplicación de los instrumentos des-critos representan un enorme esfuerzo para el forta-lecimiento de la capacidad de gestión municipal en temas territoriales. Para ello, la administración muni-cipal del DMQ generó nuevas metodologías para la planeación urbanística, dirigidas a incorporar estrate-gias de gestión del suelo en los planes a fin de ase-gurar la participación justa del DMQ en los beneficios generados por la nueva norma urbana.

Se desarrollaron propuestas para instrumentos de gestión de suelo encaminados a facilitar la eje-cución de proyectos urbanos mediante el uso de instrumentos de gestión de competencia pública. Se configuró una base de datos sobre precios del suelo y bienes inmobiliarios en el territorio distrital, la que permite calcular el impacto de la normativa propuesta en la renta del suelo (beneficio) y con-frontarlo con los costos del plan (cargas). A partir de ello se genera para cada proyecto de plan una matriz de datos y valores que confronta el valor residual del suelo13 en función de la normativa vi-gente, con el valor correspondiente a la normativa propuesta; el diferencial entre ambos valores es elreferente para la determinación de las metas del reparto de cargas y beneficios. Esta matriz permi-te, además, corregir los planteamientos urbanísti-cos a fin de asegurar la viabilidad económica de la operación urbanística integral. Se están explo-rando modalidades de cobro ágiles, transparentes y de fácil aplicación, y está previsto implementar un

13 Cálculo inverso que parte del precio final del producto inmobiliario que se puede realizar en el mercado, al que se le resta los diferentes compo-nentes de costos de inversión reales del promotor incluyendo las utilida-des. El valor restante equivale al precio máximo del suelo que puede ser pagado por el promotor sin poner en riesgo la operación inmobiliaria.

esquema institucional de carácter gerencial para la movilización y administración del suelo y la coordi-nación de la inversión, al menos para la ejecución de la operación urbanística integral de mayor com-plejidad (revitalización urbana).

Finalmente, cabe resaltar que la implementación de la nueva política de suelo responde a un esfuerzo insti-tucional que articula las actuaciones en el campo del ordenamiento y gestión territorial, con las iniciativas adelantadas por las dependencias municipales encar-gadas de la gestión financiera y tributaria, incluyendo el catastro municipal, integrando, además, los apor-tes del ente municipal dedicado a la investigación so-bre temas urbanos.


65

El Banco del Estado (BdE), como banca de desa-rrollo, trabaja junto a los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) para mejorar las condicio-nes de vida de la población, financiando proyectos orientados, principalmente, a ampliar la cobertura e incrementar la calidad de los servicios básicos.

La cartera del banco se concentra especialmente en el financiamiento de proyectos de saneamiento am-biental, vialidad y equipamiento urbano.

Esta vocación del financiamiento del BdE se sus-tenta en el concepto de que “el acceso a los servi-cios de agua potable y saneamiento ambiental, en los cuales la acción pública juega un papel impor-

tante, no solo es un indicador de cobertura pobla-cional de servicios, también está intrínsecamente vinculado a las condiciones de vida de la población y a otros derechos como la salud y la naturaleza.

Dentro de este contexto, se origina una relación multidimensional entre estos servicios con la salud pública, la equidad social, el desarrollo económi-co y la sustentabilidad ambiental en el marco de la planificación y desarrollo territorial integral de un asentamiento urbano.”14

El artículo 264 de la Constitución de la República del Ecuador señala que serán competencias exclusi-vas de los GAD Municipales prestar los servicios pú-blicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley, así como también les faculta para que puedan crear, modificar o suprimir me-diante ordenanzas, tasas y contribuciones especia-les de mejoras, instrumentos mediante los cuales los GAD pueden articular las políticas fiscales con la planificación y el ordenamiento territorial. Además de la concesión de financiamiento, el BdE brinda a los GAD el servicio de asistencia técnica para forta-lecer sus capacidades de gestión mediante el desa-

14 Banco del Estado. Documento Conceptual del Macro Programa PROSA-NEAMIENTO, pág.3. 2013.

PATRICIA ROUSSEAU

Obtuvo su formación profesional en Contabilidad, Auditoría y Finanzas Públicas en FLACSO México, UTE y PUCE. Ha realizado cursos de Indicadores de Género y Presupuesto Plurianual en CEPAL; de Catastros, Impuesto Predial y Recuperación de Plusvalías en el Lincoln Institute of Land Policy; y de Desarrollo Organizacional en GIZ, entre otros. Trabajó como consultora y coordinadora de proyectos en los organismos de cooperación GIZ, BIRF-Proyecto SIGEF y MOSTA, BID-Proyecto de Descentralización, ALDIR Consultores Asociados. Se ha desempeñado como capacitadora en finanzas públicas, presupuestos por resultados, administración financiera, contabilidad gubernamental y otros afines. Actualmente es Gerente de Asistencia Técnica del Banco del Estado.

Corresponsabilidad para un desarrollo territorial equitativo

Desarrollo Múltiple

Educación y Cultura

Fortalecimiento Institucional

Medio Ambiente y Desastres Naturales

Equipamiento Urbano

48%

23% 12%6%

2%

3%

4%

2%

Cartera por Actividades Económicas


66

Informe deevaluación del

crédito Firma deconvenio

A partir delsegundo

desembolso

Últimodesembolso

Certificación de emi- sión de títulos CEM

Diagnóstico

Metas plurianuales

Plan de Acción

Resolución del Consejo y compromiso del Alcalde para cumplir metas y Plan de Acción

Informe del avance de metas y Plan de Acción

Informe del cumplimien- to de las metas y Plan de Acción

Ajuste de metas y plan siguientes años

rrollo de conocimientos, diseño e implementación de programas, productos e instrumentos técnicos en diferentes áreas.

En agosto de 2010, el Banco del Estado inició la implementación del Programa de Corresponsa-bilidad, que genera incentivos para que los GAD, junto a la ciudadanía, se conviertan en auténticos gestores del desarrollo de sus territorios. La co-rresponsabilidad debe ser entendida como la res-ponsabilidad compartida que tienen los GAD y la ciudadanía en el desarrollo de sus circunscripcio-nes territoriales. Las autoridades de los GAD son responsables de la dotación de obras, de efectuar una adecuada gestión de cobro y de trasparentar su gestión a través de la rendición de cuentas. Por su parte, los ciudadanos deben fortalecer su par-ticipación en la generación de política, ejercer la función de control social, garantizar el correcto uso de la obra pública y cumplir con su responsabilidad en el pago de tributos.

El programa se desarrolló en base al diagnóstico de la situación financiera de los GAD, que evidenció el alto nivel de dependencia15 que tienen respec-to a las transferencias del Gobierno Central. Sobre esta base, el programa arrancó con la Contribución Especial de Mejoras (CEM), un tributo local que pretende recuperar la plusvalía que genera la obra pública. En reconocimiento a la calidad de este pro-grama, el BdE recibió en el 2011 el Premio de ALI-DE a la Mejor Práctica en la categoría de Asistencia Técnica. Actualmente, el programa incluye además la Corresponsabilidad por Cartera Vencida y Co-rresponsabilidad por Patentes y Activos Totales, los cuales pretenden fortalecer la gestión de los GAD en esas materias.

15 En el periodo 2000-2012 la dependencia de las transferencias del Go-bierno Central en los GAD Municipales llega en promedio al 72% y para el caso de los GAD Provinciales alcanza el 92%.

Corresponsabilidad por Contribución Especial de Mejoras, (CEM)

Consiste en generar incentivos para que los GAD mejoren sus ingresos propios a través de la recau-dación de CEM, tributo cuyo objeto “es el beneficio real o presuntivo proporcionado a las propiedades inmuebles urbanas por la construcción de cual-quier obra pública” (Art. 569 COOTAD). Es decir, los propietarios se convierten en corresponsables del desarrollo de sus localidades pues, mediante los pagos de CEM, los GAD recuperan la inversión pú-blica y cuentan con más ingresos para otras obras.

El BdE aplica este instrumento al otorgar financia-mientos con componentes no reembolsables. Du-rante el ejercicio fiscal, las entidades que son parte del programa deben recaudar un valor que se con-vierte en su meta de corresponsabilidad por CEM.

A lo largo del proceso de implementación, el BdE asesora y acompaña a los GAD para cumplir su meta de recaudación en actividades como:

• Elaboración de la ordenanza de CEM• Elaboración del inventario de obras sujetas a CEM• Cálculo del aporte individual• Campañas de fomento de cultura tributaria• Fortalecimiento institucional para la gestión

del tributo

Para dar seguimiento a la implementación del pro-grama en cada etapa del proceso de financiamien-to, se han establecido los siguientes requisitos:


67

Para incentivar a los GAD a mantenerse en el pro-grama y, considerando que las ordenanzas por CEM contemplan la recuperación de las inversiones en varios años, la metodología incorpora el cálculo de metas plurianuales, de forma que una vez cum-plida la primera meta se deba ajustar la siguiente acorde a la emisión que realice la entidad, incorpo-rando las nuevas obras sujetas a CEM. Estas metas deben ser conocidas por el Concejo Cantonal pues

para su cumplimiento, el GAD debe contar con el apoyo de todas sus autoridades.

Más allá de pretender que se incorporen obras al in-ventario, el propósito es que los GAD realicen emisio-nes que tomen en cuenta el estado de las mismas y la capacidad contributiva de su población, mediante estudios socio económicos, para realizar emisiones adecuadas y elevar la eficiencia recaudatoria.

2008 2009 2010 2011 2012

10,0 11,013,0

16,0

23*

Meta: 20

Evolución de Recaudación por Contribución Especial de Mejoras:77 GAD Municipales intervenidos en el 2012

(Millones US$)

Resultados Diciembre 2012

EstratoLímites

poblacionales (hab.)Nº de GAD

Estrato 1 1 - 9,999 1

Estrato 2 10,000 - 19,999 2

Estrato 3 20,000 - 49,999 39

Estrato 4 50,000 - 99,999 23

Estrato 5100,000

1’000,00012

Estrato 6 > 1’000,000

TOTAL 77

Estrato 1

Año Base 2010

Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5

100% 100%

237%

185%

305%Crecimiento en la Recaudación CEMAño 2010 - 2012

%

Crecimiento en Recaudación 2010 - 2012

100%

150%

200%

250%

300%

350%

• 46 de los 77 GAD Municipales se mantienen en el programa desde el 2011

• Se inició la ejecución del programa en varios GAD Provinciales, con la aplicación de la con-tribución especial por mejoramiento vial defini-da en el artículo 184 del COOTAD. El cobro se aplica en la matriculación vehicular del parque automotor registrado en la provincia

• Hasta diciembre 2012, 5 GAD Provinciales re-caudaron aproximadamente USD 1.5 millones frente a una meta de USD 376 mil, con un nivel de eficiencia recaudatoria mayor al 85%.


68

Resultados Septiembre 2013

El programa se amplió a los GAD Municipales de estratos 1 y 2. Hasta septiembre, los resultados ob-tenidos en función de las metas son:

Recaudación al III trimestre de USD 31,6 millones en 134 GAD Municipales

Corresponsabilidad por Cartera Vencida

Se establece en todos los financiamientos que otor-ga el BdE, para incentivar a los GAD a cumplir con su responsabilidad de cobro de tributos.

Se parte con la elaboración de un diagnóstico inte-gral para determinar el nivel que en que se encuen-tra el GAD:

• Nivel Básico: el GAD no emite títulos de crédito y/o no tiene base de datos de cartera vencida; o el GAD sí emite títulos pero no registra cartera.

• Nivel Medio: el GAD tiene una base de datos de cartera vencida pero no cuenta con un diag-nóstico/análisis de la misma.

• Nivel Avanzado: el GAD cuenta con un diag-nóstico o recibió asistencia técnica del BdE.

De acuerdo al nivel se establece el plan de acción de reducción de cartera vencida, los instrumentos para llevar un adecuado control y gestión y las me-tas de reducción plurianuales.

Durante la implementación se aplica la modalidad de aprender haciendo para generar capacidades en el GAD. Las fases que se abordan son:

• Construcción, consolidación y depuración de la base de datos de cartera vencida

• Priorización de la cartera gestionable• Acordar metas plurianuales de reducción de

cartera vencida• Establecer mecanismos de recuperación per-

suasivos y coactivos• Campañas de concientización ciudadana• Fortalecimiento institucional para la gestión de

la cartera.

EstratoLímites

poblacionales (hab.)Nº de GAD

Estrato 1 1 - 9,999 27

Estrato 2 10,000 - 19,999 13

Estrato 3 20,000 - 49,999 52

Estrato 4 50,000 - 99,999 25

Estrato 5100,000

1’000,00016

Estrato 6 > 1’000,000 1

TOTAL 134 Estrato 1

5.000,00

10.000,00

15.000,00

20.000,00

25.000,00

30.000,00

Meta 2013

Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Avance recaudación CEM en 134 GADMunicipales intervenidos - Septiembre 2013

(en miles US$)

Avance a Septiembre de 2013

GAD Provinciales en el Programa: 11

Meta GAD Provinciales: USD 2’117.717,82

Recaudación a septiembre 2013: USD 1’938.174,14

% cumplimiento de meta: 92%


69

Corresponsabilidad por Patentes y Activos Totales

Estos tributos gravan las actividades comerciales, industriales y financieras, por tanto, la correspon-sabilidad aplicada implica la responsabilidad com-partida entre los GAD y los actores económicos em-plazados dentro de la jurisdicción municipal.

Durante el 2012, con la asistencia del BdE, 21 GAD Municipales elaboraron planes de acción para la gestión de ingresos por patentes y activos totales, los mismos que se están implementando durante el 2013. Las actividades que contemplan los planes formulados son:

• Establecimiento de convenios con el Servicio de Rentas Internas (SRI)

• Actualización del catastro de contribuyentes• Actualización de ordenanzas• Diseño e implementación de campaña de difusión• Fortalecimiento institucional para la gestión de

estos tributos• Emisión de títulos por patentes y activos totales• Monitoreo de la recaudación

Hasta septiembre de 2013, 22 GAD que participan en el programa han logrado el 27% de incremento de recaudación con respecto a septiembre de 2012.

Lecciones aprendidas

La voluntad política resulta imprescindible para la implementación del principio de corresponsabi-lidad. Las autoridades deben trabajar articulada-mente con todas las dependencias involucradas, definiendo estrategias adecuadas y acordes a las particularidades del territorio.

Los GAD han desarrollado mecanismos innovado-res para actualizar y tecnificar los catastros y la co-municación con la ciudadanía, así como los meca-nismos para rendición de cuentas que han servido para conformar redes de gestión de conocimiento e intercambio de buenas prácticas.

El incremento de ingresos propios genera un círcu-lo virtuoso que repercute en la mejora de los cupos de endeudamiento con el BdE, acceso a financia-miento y subsidios e incremento de la inversión en obras, que, a su vez, mejora la imagen del GAD y sus autoridades en el territorio, con lo que se ha su-perado el paradigma de la impopularidad del cobro de tributos.

Resultados:

Cartera Vencida inicial a Enero 2012 Saldo de Cartera Inicial a Diciembre 2012

Meta inicial 20%Meta alcanzada 37%

Reducción de la Cartera Vencida 35 GAD MunicipalesIntervenidos durante el año 2012

(Millones US$)

79

50

DICIEMBRE 2012

Cartera Vencida inicial a Enero 2013 Saldo de Cartera Inicial a Septiembre 2013

Meta inicial: 20%Avance a Sept.2013: 27,9%

Reducción de la Cartera Vencida 110 GAD MunicipalesIntervenidos durante el año 2013

(Millones US$)

SEPTIEMBRE 2013

135

97


70

Conclusiones Mesa 2Las herramientas de gestión del suelo sirven para concretar lo dispuesto en las fases de planificación y viabilizan la construcción de ciudades sostenibles. En el Ecuador, la aprobación del Proyecto de Ley Or-gánica de Uso y Gestión del Suelo, impulsado por el Gobierno Nacional, permitirá la implementación de tres tipos de instrumentos de gestión del suelo: 1. Instrumentos para la financiación del desarrollo urba-no; 2. Instrumentos para intervenir en la morfología urbana; y 3. Instrumentos para regular el mercado del suelo. La confluencia de estas herramientas en la gestión urbana hará posible la recuperación de las plusvalías generadas por la acción pública, con el fin de redistribuirlas; favorecerá procesos de negociación entre los propietarios privados y el sector público para modificar la morfología urbana; y, finalmente, esta-blecerá mecanismos para controlar la especulación en los mercados inmobiliarios.

Las experiencias de otros países en la aplicación de algunas de estas estrategias de gestión urba-na constituyen referentes importantes para el caso ecuatoriano. Japón, por ejemplo, ha aportado con su amplia trayectoria en el reajuste de terrenos, he-rramienta que busca intervenir sobre la morfología urbana. Este instrumento, enmarcado en las espe-cificidades socio-territoriales de nuestro país, pro-pone un método integrado que articula el modelo japonés con los de otros países (Alemania y España, por ejemplo), dando como resultado un modelo mixto, similar al que Colombia ha desarrollado a través de la Ley 388. Este esfuerzo sobrepasa las tradicionales formas de re-loteo y equilibra, de al-guna manera, los intereses particulares con aque-llos que están en relación al bien común.

El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito ha ejecutado algunas acciones para la concreción del derecho a la ciudad en el territorio y lograr un desarrollo urbano equitativo y sostenible. En este sentido se encuentra implementando algunos instrumentos de gestión de suelo que captan las rentas generadas por la actuación pública sobre el territorio (distribución de cargas y beneficios). Sin embargo, se evidencia la necesidad de un marco legal establecido desde el nivel nacional, que permita el fortalecimiento de las capacida-des de gestión municipal en su labor de construir ciudades sostenibles.

Adicionalmente se ha resaltado la importancia del principio de corresponsabilidad (o responsabilidad compartida) para la ejecución de obras que bene-ficien a los distintos territorios. Esta corresponsa-bilidad implica, por una parte, que las autoridades de los GAD asuman su rol de ejecutoras de obras a través de mecanismos transparentes de gestión; y, por otra parte, que los ciudadanos comprometan su participación en la generación y cuidado de la obra pública, además de cumplir con el pago de tributos. Esta corresponsabilidad genera importan-tes oportunidades a los GAD y a su población para mejorar las condiciones de planificación y provisión de servicios en el territorio. En este contexto se des-tacó el hecho de que la voluntad política es impres-cindible para la implementación del principio de corresponsabilidad. Las autoridades deben trabajar articuladamente con todas las dependencias invo-lucradas en la gestión pública, definiendo estrate-gias adecuadas y acordes a las particularidades de sus territorios.



71


Mesa Temática 3:Sostenibilidad social desde la viviendaAnaliza elementos que una política de vivienda debería tomar en conside-ración para que sea sostenible. Esta temática se aborda bajo la perspectiva del derecho a una vivienda adecuada y el rol del Estado en la garantía de este derecho. En un primer momento se realiza una lectura de la proble-mática de la vivienda en la Región de América Latina y su articulación con la planificación urbana y las políticas de suelo. Luego, con mayor espe-cificidad, se observa la experiencia de Chile en la implementación de un Programa de Apoyo al Arrendamiento. Posteriormente se indaga sobre las orientaciones para la política nacional de acompañamiento para proyectos de vivienda de interés social, impulsada por el Gobierno Nacional. Final-mente se presenta la experiencia de acompañamiento social en el proyecto habitacional Ciudad Victoria, que se construye en Guayaquil, destacada por la generación de alianzas estratégicas entre actores y la coordinación interinstitucional.

Moderadora: Laura Cedrés, ONU-Habitat


72

Introducción

Según el reporte “The State of the World´s Ci-ties 2012/2013” elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Hu-manos, el 80% de la población mundial habita en ciudades, siendo Latinoamérica la región más urbana del mundo. Esto tiene una gran implica-ción en temas de vivienda y hábitat para los go-biernos, debido al crecimiento exponencial de la demanda. Algunos gobiernos de Latinoamérica han avanzado en el desafío de la reducción del déficit habitacional en un corto tiempo. Sin em-bargo, en la mayoría de los casos, esa política habitacional no ha sido constructora de ciudad, debido a que las soluciones habitacionales que produce son deficitarias en su articulación urba-na y desarrollan nuevos tipos de problemáticas asociadas a la ausencia de un hábitat sostenible.

Ecuador, a partir de la promulgación de la Constitu-ción del 2008, sentó las bases para asumir un modelo de desarrollo territorial basado en la equidad socio-territorial, donde el Estado es garante del derecho al hábitat y a la vivienda, como elemento constitutivo del Buen Vivir (Sumak Kawsay). Las ciudades son el escenario central donde se deben ver estos derechos reflejados. Esta ponencia explora una manera de construir una política habitacional cuyo núcleo sea la calidad del hábitat urbano y propone un índice de

habitabilidad e inclusión territorial, mediante el cual se puede aproximar operativamente al derecho al há-bitat y a una vivienda digna.

El déficit habitacional y sus im-plicaciones en el hábitat

El déficit habitacional es un problema que única-mente se puede solucionar por medio de una polí-tica habitacional y urbana que tenga como objetivo principal mejorar las condiciones del hábitat, en-tendido éste como el espacio físico donde se desa-rrollan todas las actividades necesarias para que el ser humano tenga una vida digna.

Históricamente, el problema del déficit habitacio-nal se abordaba mediante la construcción masiva y altamente subsidiada de soluciones habitacionales ubicadas en la periferia de las ciudades. En algunos casos podían existir más de dos mil viviendas con densidades superiores a 600 habitantes por hectá-rea. La tipología de estas viviendas varía entre es-tructuras construidas en lotes individuales de uno, dos o hasta tres pisos, o apartamentos en edificios de mediana altura, de tres o cuatro pisos. En las dos tipologías, los residentes viven en condiciones de hacinamiento y cualquier expresión de espacio público está limitada a los espacios residuales entre las viviendas o edificios. El resultado de estas solu-ciones habitacionales, sin ningún indicio de plani-

GUSTAVO DURÁN

Arquitecto urbanista colombiano. Tiene un PhD en arquitectura y estudios ur-banos de la Pontificia Universidad Católica de Chile y es magíster en Gobierno de la Ciudad con mención en Desarrollo de la Ciudad de la Facultad Latinoame-ricana de Ciencias Sociales (FLACSO-Ecuador). Tiene además una especialidad en Planificación y Administración del Desarrollo Regional con énfasis en Diseño Urbano de la Universidad de los Andes (Colombia). Es académico y consultor de ONU-Habitat y PNUD en temas urbanos en Colombia y Ecuador. Entre sus investigaciones se destacan “Risk Habitat Megacity, Strategies for Sustainable Development in Megacities and Urban Agglomerations”; “Agua y pobreza en Santiago de Chile”; y, “Los dioses de la ciudad: Espacialidad de la pobreza ur-bana”. Actualmente es Director General para Ecuador de la firma consultora Geografía Urbana y profesor asociado de la FLACSO en Ecuador.

El derecho a una vivienda digna


73

ficación urbana, es un hábitat inseguro, con altos niveles de segregación y fragmentación urbana, donde los habitantes viven hacinados y con acceso limitado a fuentes de empleo.

Se puede decir que la razón principal por la que la vivienda popular ha sido construida en las periferias de las zonas urbanas está directamente relacionada a los altos costos del suelo urbano; la culpa no es completamente de los programas de vivienda so-cial, sino del mercado del suelo. Como los únicos terrenos disponibles para estos mega proyectos habitacionales están en las periferias, los construc-tores han acaparado grandes reservas de terrenos a las afueras de la ciudad donde han desarrollado grandes manchas urbanas cubiertas de unidades habitacionales, aisladas las unas de las otras (Ro-dríguez y Sugranyes, 2004: 57), que lo único que hacen es incrementar la segregación espacial.

El resultado de estas manchas urbanas homogéneas es un hábitat formado por barrios que se deterio-ran rápidamente y se convierten en ghettos16 donde abunda el desempleo debido a que los habitantes no tienen acceso a fuentes de trabajo, pues viven en un entorno que está totalmente desconectado del tejido urbano y de sistemas de transporte público. Otra con-secuencia de vivir en un ambiente así es la pérdida del capital social. Esto se da porque:

“una vez las jubilosas familias beneficiarias por fin alcanzan el sueño de una vivienda propia, se en-cuentran repentinamente trasladadas a cualquier lugar de la periferia, lejos del lugar de origen, lejos de la familia y antiguas amistades [y contactos per-sonales]. En un medio socioeconómico donde los gastos para transporte están restringidos al mínimo (para viajes al trabajo y a la escuela), la posibilidad de visitar a familiares y amigos es prácticamente nula, por lo que los lazos familiares y los sistemas de solidaridad y confianza desarrollados entre anti-guos vecinos se ven rotos (Ducci, 1997: 11).”

Un hábitat que no facilita el desarrollo económico y social de sus habitantes está destinado a fracasar (Gilbert, 2002).

16 El concepto de ghetto corresponde originalmente al barrio o parte de la ciudad donde se obligaba a los judíos a vivir (16). En la época moderna se aplica al barrio o zona central de la ciudad donde vive cualquier grupo minoritario o marginado de la sociedad y son resultado de la segrega-ción socioeconómica y, en algunos países, racial (Estados Unidos) (Ducci, 1997: 8).

Índice de habitabilidad e inclu-sión territorial

El relativamente reciente y progresivo fenómeno de urbanización mundial17 hace pensar en las ciudades como aquellos territorios más propensos a vulnerar los derechos humanos, pero también como aquellos donde, aplicando el principio de solidaridad, se pue-den reivindicar la mayor parte de ellos. El fenómeno de urbanización mundial tiene que ser visto como una oportunidad para impulsar el desarrollo soste-nible y para promover asentamientos humanos que verdaderamente sean un hábitat donde el ser huma-no se puede desarrollar plenamente. Actualmente, dos tercios de la población del Ecuador vive en zonas urbanas, algo que tiene que ser visto como una opor-tunidad para promover un hábitat sostenible en el que todos los ecuatorianos puedan desarrollarse ple-namente y beneficiarse de las externalidades positivas que tiene el planificar ciudades ordenadas.

Una manera de verificar si se está progresando ha-cia la construcción de ciudades y asentamientos sostenibles es mediante un índice de habitabilidad e inclusión territorial, a través del cual se puede aproximar operativamente al derecho al hábitat y a la vivienda.

Para construir el siguiente índice de habitabilidad e inclusión territorial18, de la Política de Hábitat y Vivienda, se trató de identificar cuáles objetivos y políticas del Plan Nacional para el Buen Vivir 2013 – 2017 resumen en gran medida los campos de ac-ción necesarios para crear un hábitat sostenible. En base a este ejercicio se identificó que las políticas 2.12 del objetivo 2 y 3.8 del objetivo 3 del PNBV 2013 – 2017, son los que mejor sintonizan con esta línea de pensamiento. A continuación, en la Tabla 1 se muestran estos objetivos y políticas del PNBV 2013 – 2017:

17 Es la primera vez en la historia de la humanidad que la población urbana supera la población rural.

18 Habitabilidad se entiende como una cierta cualidad del espacio en que vi-ven las personas; cualidad que cataloga el habitar humano aceptable o satisfactorio, en algunos casos, o como positivo, en otros. Los indicadores de la habitabilidad pueden hacer referencia a elementos tangibles como intangibles o, a elementos materiales como espirituales o psicológicos.


74

A manera de síntesis, las políticas de los objetivos 2 y 3 se concentran en 5 dimensiones: a) una vivienda adecuada y digna; b) acceso al agua y servicios de sa-neamiento; c) disminuir la vulnerabilidad de los asen-tamientos humanos ante amenazas naturales; d) me-jorar el transporte y la movilidad humana; y e) acceso a los espacios públicos y los servicios que mejoran la calidad de vida. Cada una de estas dimensiones tiene diversas formas de ser medida y analizada.

En la Tabla 2 se resume las variables e indicado-res a ser consideradas en cada uno de estas cinco dimensiones. Los indicadores están divididos en Indicadores Meta e Indicadores de Monitoreo los cuales ayudan a medir el progreso en cada una de las dimensiones del índice de habitabilidad e inclu-sión territorial.

Objetivo 2: Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial, en la diversidad

2.12 Promover la formación de una estructura nacional policéntrica de asentamientos humanos, que fomente la cohesión territorial

Objetivo 3: Mejorar la calidad de vida de la población

3.8 Promocionar condiciones adecuadas para el acceso a un hábitat seguro e inclyuente

Tabla 1Objetivos y políticas del PNBV 2013-2017 que promueven el hábitat sostenible

Tabla 2Variables e indicadores que componen el índice de habitabilidad e inclusión territorial

Dimensiones Variables

Indicadores

Indicadores meta Indicadores monitoreo

Vivienda ade-cuada y digna

• Acceso a la vivienda (dé-

ficit cuantitativo), legali-

zación de la tenencia del

suelo para vivienda (para

mujeres y jóvenes)

• Estado de los materiales

de la vivienda

• Déficit cualitativo y haci-

namiento

• Hacinamiento: Evolución

del porcentaje de hoga-

res que viven en hacina-

miento

• Déficit habitacional

cuantitativo: Evolución

del déficit.

• Déficit cualitativo: Evolu-

ción de las viviendas con

materias en estado defi-

ciente

• Acceso y legalización de

suelo para vivienda

• Suelo urbano habilitado

para vivienda de interés

social. Porcentaje de pre-

dios legalizados

Agua y servicios de

saneamiento

• Déficit de viviendas con

acceso a agua potable,

déficit de viviendas con

acceso a saneamiento

• Incidencia de enfermeda-

des relacionadas con el

saneamiento

• Porcentaje de hogares

que obtienen agua por

fuentes mejoradas


que cuentan con sistema

adecuado de eliminación

de excretas


con servicios de recolec-

ción de basura

• Tasa de mortalidad y mor-

bilidad por servicios inter-

sectoriales

• Porcentaje de hogares con

servicio de agua por tubería


75

Dimensiones Variables

Indicadores

Indicadores meta Indicadores monitoreo

Vulnerabilidad ante amena-zas naturales

• Evolución del número de

hogares sobre zonas de

amenazas naturales (so-

bretodo hidrometeoroló-

gicas)

• Reubicación en zonas de

amenazas, impedir asen-

tamientos en zonas de

amenazas. Tipo de ame-

naza, tipología de las zo-

nas donde se asientan en

función de geomorfolo-

gía del terreno, ubicación

en zonas de riesgo.

• Población expuesta a ame-

nazas naturales: Población

estimada en zonas de

amenazas naturales; tipos

de amenaza, morfología

de las zonas de riesgo

• Evolución de población

expuesta a amenazas en

relación a total de la po-

blación

• Población reasentada

Transporte y movilidad

• Uso de transporte público

masivo, infraestructura

adecuada para el trans-

porte no motorizado,

cobertura del sistema de

transporte

• Cobertura del sistema de

transporte. Acceso al siste-

ma de transporte

• Porcentaje de uso de

transportes públicos co-

lectivos/ transportes indi-

viduales

• Creación de ciclo-vías

• Calificación del funciona-

miento del transporte pú-

blico

Espacio públi-co y servicios de calidad de

vida

• Acceso a servicios de sa-

lud, educación y espacio

público en el territorio.

(Puede ser medido en

función del tiempo o de

la distancia)

• Brecha de servicios en el

territorio

• Brecha de servicios de

salud en el territorio

• Brecha de servicios de

educación en el territo-

rio

• Espacios públicos por

1000 habitantes

• Accesibilidad a espacios

públicos y servicios de sa-

lud y educación (en distan-

cia y tiempo)

• Accesibilidad a lugares de

empleo


76

Mientras las personas sigan emigrando a las ciu-dades en busca de una mejor vida y oportuni-dades económicas, la importancia de desarrollar mejores índices de habitabilidad aumenta. Estos índices juegan un papel muy importante en el proceso de implementar prácticas sostenibles de desarrollo urbano y en lograr los objetivos y las metas trazadas. Especialmente en temas de vi-vienda social, estas cinco dimensiones con sus respectivos indicadores y variables establecen un benchmark de desarrollo urbano sostenible que facilita la toma de decisiones y sirve como guía a los expertos, políticos y al público para evaluar si los proyectos que se están planificando y ejecu-tando fomentan un hábitat sostenible y no son simplemente soluciones habitacionales.

Referencias:

• Ducci, M. E. (1997). Chile: el lado oscuro de una política de vivienda exitosa, en Revista EURE, vol. XXIII, Nº69, Julio 1997. Santiago de Chile.

• Gilbert, A., (2002). Helping the poor through housing subsidies: lessons from Chile, Colom-bia and South Africa. Habitat International 28 (2004) 13-40.

• Rodríguez, A., y Sugranyes, A., (2004). El pro-blema de vivienda de los “con techo”, en Re-vista EURE, vol. XXX, Nº91, Diciembre 2004, pp. 53-65. Santiago de Chile.

• SENPLADES (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo) (2013). Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir (PNBV), 2013 – 2017.


77

Chile lleva un largo camino de aprendizaje en el desarrollo de políticas públicas de vivienda. Con el pasar de los años, el tema de la vivienda ha pa-sado a ser primordial en el quehacer del Estado y actualmente concentra una de las partidas presu-puestarias más grandes del país, con alrededor de 3.000 millones de dólares. La importancia dada a este rubro se ha traducido en la construcción de viviendas y en el apoyo para la adquisición de estas bajo distintos mecanismos. En este camino se han logrado importantes avances como la mejora de los estándares constructivos, políticas sociales más fo-calizadas, nuevos programas orientados a mejorar la disponibilidad de viviendas existentes y la notoria disminución del déficit habitacional que, en las últi-mas dos décadas, se ha reducido en un 50%. Todo esto, con una política centrada exclusivamente ha-cia la propiedad.

Sin embargo, la eficiencia en el desarrollo de pro-yectos de construcción con privados va teniendo un sesgo periférico, forzando a expandir las grandes ciudades y acentuando problemas urbanos como la segregación y la falta de servicios e infraestructura pública, lo que se ve evidenciado por la aparición de ghettos. Por esta y otras razones, en el Minis-terio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) comienza a cobrar cada vez más relevancia la voluntad de resolver el problema habitacional, considerando el

contexto urbano y preocupándose del barrio y la ciudad donde se ubican las viviendas. En este esce-nario, y de manera paralela a iniciativas relevantes para el mejoramiento de barrios, financiamiento de proyectos urbanos, esfuerzos en gestión de suelo urbano, subsidios a la localización y proyectos de integración social, se comienza a estudiar concre-tamente la idea del arriendo.

El arriendo cuenta con una serie de ventajas en tér-minos del acceso a los distintos sectores de una ciu-dad y la posibilidad de tener movilidad habitacional en el corto plazo. Desde el punto de vista urbano, el arriendo permite aprovechar mejor algunas zo-nas donde se han realizado grandes inversiones en infraestructura urbana, aportando al desarrollo de ciudades más sostenibles. Por otro lado, el arrenda-miento permite acceder de manera temporal a una vivienda, lo que no solo depende de un componen-te financiero, sino que, además, se suma al hecho de que las necesidades habitacionales dependen de la trayectoria de vida de las personas.

Para explicar el punto anterior, hablemos de tres conceptos: tamaño familiar, situación laboral y ex-pectativas de movilidad.

En primer lugar, el tamaño familiar se podría considerar como el factor principal para definir el

ÁLVARO VALDÉS MENA

Ingeniero civil con especialidad en Transporte y magíster en Ingeniería Industrial

y Sistemas de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha trabajado en el di-

seño de proyectos de desarrollo comunitario en sectores aislados y gestionado la

construcción de más de 1.000 viviendas en sectores afectados por el terremoto

de Chile. En el año 2011 ingresó al Ministerio de Vivienda y Urbanismo como

investigador y desarrolló una serie de estudios en los que abordó las temáticas

de vivienda, focalización de subsidios, localización y movilidad habitacional.

Actualmente participa en el diseño del primer programa de apoyo al arrenda-

miento en Chile y lidera su aplicación.

La experiencia de Chile en el diseño de un Programa de Apoyo al Arrendamiento


78

espacio necesario de la vivienda. En Chile, los ho-gares cuyo jefe tiene menos de 30 años, crecen en una persona como promedio, en comparación con un hogar cuyo jefe tiene entre 30 y 45 años. Esto refleja que mientras el hogar se encuentra en crecimiento, las necesidades de espacio son variables. En segundo lugar, la situación laboral de las personas también tiende a generar nece-sidades habitacionales distintas. Quien recién co-mienza su etapa laboral, tiene menor certeza de dónde será su lugar de trabajo, de qué oportu-nidades se le abrirán en un futuro cercano y, por tanto, de dónde será necesario estar localizado.

Finalmente, las expectativas de movilidad varían en la medida que las personas envejecen. En Chi-le, una encuesta desarrollada por el MINVU en el año 201019, demuestra cómo en los grupos jóvenes la gran mayoría cree que se cambiará de vivienda en menos de tres años, a diferencia de los adul-tos quienes, en alrededor de un 80%, dicen que vivirán el resto de su vida en el mismo lugar. Esto se encuentra estrechamente relacionado con las aspiraciones personales respecto al barrio y a las características de la vivienda que desean habitar en un futuro. Las condiciones de acceso a transporte, los servicios y la infraestructura urbana, pasan a ser factores fundamentales en la elección de un nuevo destino habitacional.

Teniendo en cuenta el concepto de necesidades habitacionales variables, al analizar la focalización etaria de los programas habitacionales, destaca el hecho de que en los últimos años un 33% de los beneficiarios a los subsidios destinados a las fami-lias más vulnerables del país contaba con menos de 30 años al momento de recibir el subsidio. En la práctica, dichas familias demoran en promedio cinco años entre la postulación y construcción de la vivienda, para luego tener la obligación de habitar dicha vivienda por cinco años más (exigencia de los programas de vivienda). Además, según lo anali-zado en algunas investigaciones20, estas viviendas suelen no ser muy líquidas en términos de su rapi-dez de venta.

Ante esta situación, cobra suma relevancia que el Estado ofrezca solamente alternativas orienta-das hacia la propiedad, ya que si bien las familias habitarán una vivienda de buenos estándares en

19 Encuesta Panel de Vivienda, 2010.20 Morando F. and C. Garcia (2004) “Financiamiento de la vivienda en Chi-

le”, Inter-American Development Bank, Working Paper N° 502.

espacio y materialidad, no existe certeza de que dicha vivienda responderá adecuadamente a sus requerimientos habitacionales en unos años más, especialmente, en aquellas familias con mayores expectativas de movilidad y flexibilidad habitacio-nal. Esta realidad exige la intervención del Estado para aprovechar mejor la ciudad y permitir mayor flexibilidad habitacional, por lo que el MINVU dise-ña un programa de apoyo al arriendo

Las claves de este programa son:

1. Su público potencial que son todas las familias con necesidades habitacionales que requieran movilidad o flexibilidad habitacional. Dentro de este segmento destacan los jóvenes, las fami-lias inmigrantes y los adultos mayores. Sin em-bargo, como etapa piloto, se enfoca hacia las familias jóvenes.

2. Operativamente, el subsidio se traduce en un aporte mensual de 140 dólares, que cubre, en promedio, un 50% de la renta mensual y es in-variable al valor de la renta de arrendamiento.

3. Para aplicar el subsidio se exigirá la firma de un contrato tipo de arriendo, validado por un notario público.

4. Para permitir que el pago del arriendo sea claro y simple, se incluye al banco como enti-dad recaudadora de las cuotas y pagadora a los arrendadores.

5. La cobertura del subsidio sería por un tiempo aproximado de 5 años que se refleja en 60 pa-gos de arriendo. Para que el apoyo logre ge-nerar flexibilidad habitacional, se permite el


79

cambio de vivienda en cualquier lugar del país. 6. El programa pasa a ser una buena alternativa

para que aquellas familias que se encuentran allegadas en la vivienda de un familiar o co-nocido, logren una mayor autonomía sin que esto resulte un gasto insostenible para dicho hogar. En el caso de los actuales arrendatarios, la ayuda permitirá cambiarse a una vivienda mejor o realizar grandes ahorros pensando en una vivienda definitiva.

7. De manera estratégica, este programa se plan-tea como una transición hacia la propiedad con todos los incentivos puestos en que una familia que hoy es catalogada como vulnera-ble, pueda mejorar su situación habitacional y se la acompañe durante un período para que posteriormente pueda obtener la propiedad con el apoyo de otro programa habitacional.

Los actores involucrados en el proceso son los si-guientes:

• MINVU: define las condiciones del subsidio, re-visa su focalización y gestiona los pagos.

• SERVIU (Servicio de Vivienda y Urbanización): ingresa las postulaciones, recibe los contratos y fiscaliza las viviendas.

• Banco: recauda los pagos de los arrendatarios y realiza el pago a los arrendadores.

Desafíos

El programa cuenta con una serie de desafíos, entre los que destaca la necesidad de comunicar adecua-damente los beneficios de un nuevo enfoque. En Chile existe una aspiración implícita hacia la casa propia y el arriendo es visto, en general, como un gasto que no se encuentra dentro del camino hacia la propiedad.

Por otro lado, el proceso operativo exige pagos men-suales centralizados, lo que constituye una práctica bastante innovadora dentro de los programas actua-les que suelen tener un presupuesto regionalizado. Esto, sin duda, demandará ajustes y mejoras.

Otro factor importante será el estudio de la oferta, observando los niveles de precio y su aplicabilidad en las distintas zonas del país, con lo cual será im-posible proponer herramientas que incentiven el desarrollo futuro de oferta de arriendo.

Adicionalmente, será relevante desarrollar una adecuada asesoría legal para resolver problemá-ticas propias del arriendo, como medida preven-tiva ante eventuales conflictos.

En un futuro, el desafío comunicacional seguirá siendo relevante en el acompañamiento a las mejo-ras en el programa. En este sentido se espera que se amplíe el público objetivo para permitir que la solución llegue a otras familias que también requie-ran movilidad. Ligado a lo anterior, y para ser ca-paces de resolver las necesidades de esas familias, será necesario promover la oferta pública y privada bien localizada dentro de la ciudad. Paralelamente, en la medida que sea necesario, se podrían realizar ajustes a la Ley de Arriendo.

En definitiva, se espera que el Programa de Arriendo se integre como una herramienta complementaria a los programas habitacionales que, además de aportar una solución alternativa, mantenga un sello urbano-habitacional en el que se resuelvan las carencias ha-bitacionales y urbanas percibidas por las familias. De esta manera se estará colaborando con el desarrollo de mejores barrios y ciudades para Chile.

Proyectos de Construcción (FSV)

Subsidios de Adquisición de viviendas usadas

(2007-2010) FVS

Subsidios DS01 Título 1 (2012)

Proyectos Habitacionales


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JAVIER ALVARADO SEVILLA

Licenciado en Ciencias de la Educación, con mención en Administración Edu-cativa, está elaborando su tesis para la obtención de una Maestría en Gestión del Desarrollo Social. Tiene 30 años de experiencia como promotor de organi-zaciones sociales, es miembro fundador del Foro de la Niñez y Adolescencia, ex presidente de la Federación de Barrios Populares del Noroccidente de Quito y ex coordinador general del Contrato Social por la Vivienda. Se ha desempeña-do como técnico social, director de programas y proyectos sociales en ONGs y organizaciones populares, promotor inmobiliario y asesor del Concejo de Parti-cipación Ciudadana y Control Social. Actualmente se desempeña como asesor en el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda.

Política nacional de acompañamiento social a los programas de vivienda de interés socialAntecedentes

El Plan Nacional para el Buen Vivir establece como hábitat al entorno integral y construido en el que la población se asienta y desarrolla sus ac-tividades; por lo tanto, debe ser ambientalmente sano y brindar condiciones de seguridad para la población. Las condiciones del hábitat y la vivien-da son determinantes de la calidad de vida de las personas (PNBV: 141).

La Constitución, en su artículo 375, establece como obligación de todos los niveles de gobierno garantizar el hábitat y la vivienda digna. El artícu-lo 340 establece los principios del Sistema Nacio-nal de Inclusión y Equidad Social: universalidad, igualdad, equidad, progresividad, interculturalidad, solidaridad y no discriminación. El derecho a la vi-vienda y hábitat está establecido en la Constitución de la República del Ecuador: “Las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una vivienda adecuada y digna, con independencia de su situación social y económica (…)” (CRE: art. 30).

De otra parte, la construcción del hábitat tiene como objetivo general la creación de oportunida-des que posibiliten la satisfacción de necesidades de protección, subsistencia y cobijo a personas con escasos recursos, en conjunto con las personas (o instituciones) que cuentan con recursos, a través de la construcción de proyectos integrales que buscan

la sostenibilidad económica, humana, social, insti-tucional y ambiental del territorio (Villagrán: 1988). El Plan Nacional para el Buen Vivir aporta a la cons-trucción de comunidades en lo que se relaciona con la generación de responsabilidad: “Fortalecer la cohesión social, los valores comunitarios y la par-ticipación activa de individuos y colectividades en las decisiones relevantes para la construcción de su propio destino y felicidad” (PNBV; 2013-2017: 23).

El Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ha establecido la Política de Acompaña-miento Social que se busca aplicar en todos los pro-yectos de vivienda e infraestructura. Esta política permite la construcción de comunidades, el mane-jo de la problemática que genera la convivencia, la sensibilización y la promoción de la apropiación de la obra pública por parte de la colectividad. La implementación de la política requiere de una adecuación institucional enmarcada en la Consti-tución, la Ley Orgánica de Participación, el Plan Nacional para el Buen Vivir y los conceptos relevan-tes de producción social del hábitat.

La presente ponencia aborda el proceso de organi-zación e implementación del acompañamiento so-cial en el MIDUVI y sus resultados iniciales. Trata de responder el qué, para qué y cómo de este proceso.


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En este sentido proponemos un documento de re-troalimentación, de generación de conocimiento a partir de acciones. Se busca tener puntos de parti-da de orientación teórica y de retroalimentación. Es un proceso permanente de generación de conoci-miento sobre las comunidades que están involucra-das en los procesos constructivos.

Acompañamiento Social

En términos generales, el acompañamiento social es un proceso de apoyo a las familias y a la comu-nidad en el tratamiento de los problemas sociales y de habitabilidad que genera la construcción de proyectos de vivienda, el traslado de familias a di-chos proyectos y las afectaciones que se presentan por la edificación de obras públicas. Se apoya a las familias en la búsqueda de soluciones colectivas a necesidades individuales. Esto se promueve a tra-vés de la conformación de y/o fortalecimiento de organizaciones territoriales y/o sociales. Además, en las relaciones interinstitucionales se canalizan recursos de la política social hacia las comunidades, buscando generar, de esta manera, responsabilidad en el uso de la vivienda y corresponsabilidad en el mantenimiento de la infraestructura construida.

Para efectos de la implementación de las estrate-gias de acompañamiento social, la organización comunitaria territorial es aquella que tiene entre sus funciones naturales el control del territorio, el manejo de los conflictos de convivencia, la reivin-dicación de la infraestructura y servicios básicos en un territorio determinado, llámese barrio, coopera-tiva de vivienda o conjunto habitacional. Por tanto, sus decisiones afectan a todos los residentes de esa unidad territorial específica.

En nuestro caso, cuando nos referimos a las orga-nizaciones sociales estamos hablando de aquellas que se generan al interior de las unidades territo-riales mencionadas y que responden a intereses comunes de grupos de personas residentes, tales como organizaciones juveniles, de mujeres, aque-llas relacionadas con la economía popular y solida-ria, con el deporte, entre otras. Las organizaciones sociales son parte del tejido social de las organiza-ciones comunitarias territoriales y deben ser toma-das en cuenta para su funcionamiento. En nuestro caso, por problemas de tiempo (durante el proceso constructivo), se prioriza la generación o fortaleci-miento de la organización comunitaria territorial

para manejar, a través de ella, la problemática que genera la convivencia tanto en la infraestructura construida como en la convivencia de la población.La organización territorial se promueve en la me-dida que existan interesados altamente motivados para resolver algún problema de un grupo en parti-cular, por ejemplo, un grupo de danza que requiera algún apoyo puntual de capacitación o un grupo de personas que requiera asesoría para conformar-se como una unidad económica.

Política de Acompañamiento Social

Objetivo: Impulsar la construcción social del hábitat y la apropia-ción de espacios de convivencia de las familias y comu-nidades mediante procesos de acompañamiento social.

Estrategias:1. Fortalecer un proceso desconcentrado de

acompañamiento social para los programas de infraestructura, suelo y vivienda;

2. Diseño específico de acompañamiento social para programas de reasentamiento;

3. Articular acciones interministeriales e intersec-toriales para la implementación de proyectos de desarrollo económico y social;

4. Impulsar la construcción social de hábitat, la co-rresponsabilidad, la identidad colectiva, a través de espacios de convivencia, formación y capacitación;

5. Generar responsabilidad, sensibilizando a las familias y comunidades sobre su participación en el uso y mantenimiento de la vivienda y la infraestructura construida.

La política es un proceso que está en desarrollo y re-troalimentación. Introduce conceptos relacionados con la producción social del hábitat, la participa-ción y la responsabilidad alrededor de los proyectos de vivienda y obra pública. La Política de Acompa-ñamiento Social del MIDUVI está relacionada con la producción social del hábitat porque promueve, a partir de la construcción y entrega de viviendas y/u obras públicas, procesos de organización colectiva para mejorar el hábitat.


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Producción de vivienda desde la política del MIDUVI

La política del MIDUVI produce vivienda dispersa y concentrada. La dispersa se refiere a la construc-ción de viviendas habitables de 36 m² en terrenos propios, tanto a nivel rural como urbano marginal. Se construyen con el bono de la vivienda que ac-tualmente es de 6.000 dólares, con un aporte de las familias de 500 dólares. La vivienda concentra-da tiene que ver con proyectos para familias prove-nientes de zonas de riesgo, protección ecológica u obra pública y con proyectos de interés social de-rivados de la oferta del sector privado, a través del Sistema de Incentivo a la Vivienda (SIV).

El MIDUVI realiza contrataciones para la construc-ción de conjuntos habitacionales que cuentan con viviendas de alrededor de 40 m² habitables, con infraestructura necesaria para acceso a servicios de agua potable, luz eléctrica y eliminación de ex-cretas. Cuentan con espacios verdes y, en algunos casos, con espacios para equipamiento. El presu-puesto constructivo por vivienda asciende a 3.500 dólares. Esto incluye 900 dólares de aportación por parte de los beneficiarios y 12.700 dólares de bono de reasentamiento.

En cuanto al sector privado, se busca mejorar la oferta de vivienda de interés social a través de una serie de incentivos, tanto para el constructor como para el comprador. Estos incentivos son bono de la vivienda para el comprador entregado al construc-to y acceso a créditos para el promotor inmobiliario y para el interesado en la compra de la vivienda.

El acompañamiento social se realiza de manera di-recta y diferenciada. En los proyectos de vivienda concentrada se estimula la construcción de una comunidad participativa, democrática y autoges-tionaria. En los proyectos de vivienda dispersa se promueve la sensibilización sobre el uso y mante-nimiento de la vivienda. Esto se realiza a través de talleres durante el proceso constructivo: al inicio, a mediados y al final de la construcción de la obra.

En el caso de la obra pública se trabaja directamen-te con las comunidades involucradas, socializando los diferentes proyectos. Además se busca fortale-cer las organizaciones y generar nuevas de ser ne-cesario. La apropiación de la obra pública se pro-mueve a través de acciones culturales, de identidad

y de comunicación que se dan antes y durante el proceso constructivo.

La problemática inmediata que se busca manejar y prevenir

Al analizar el uso que las familias les dan a las vi-viendas entregadas por el MIDUVI, se encontró una problemática que se intenta resolver por medio de procesos de acompañamiento social. De una sistema-tización inicial del caso de los conjuntos habitaciona-les para reasentamientos, los problemas identificados guardan relación con infraestructura construida, con-vivencia de la población y relaciones externas. Estas dificultades se esbozan a continuación:

En la infraestructura construida• Uso de la vivienda para la producción de bienes

y servicio incompatibles con la convivencia • Ampliaciones inadecuadas de las viviendas• Deterioro paulatino al interior de las viviendas • Deterioro paulatino el exterior de las vivien-

das: pintura, grafitis, ventanas utilizadas como tendederos

• Deterioro de la infraestructura básica: redes de agua, alcantarillado, luz eléctrica, vialidad (ca-lles), etc.

• Deterioro de los espacios públicos y comuni-tarios: parques, aceras, casas comunales, can-chas, áreas verdes, etc.

• Generación de focos infecciosos: concentra-ción y dispersión de basura en espacios públi-cos de los conjuntos habitacionales.

En la convivencia de la población• Ausencia o debilidad de organización comu-

nitaria, conflictos de liderazgo y de reglas de convivencia

• Conflictos entre vecinos, amenazas entre ellos, derivados de actitudes incompatibles con la convivencia

• Expresiones de violencia intra-familiar, encie-rro temporal (día o noche) de niños y niñas en las viviendas

• Descontento de las familias con las normas de convivencia en el nuevo hábitat y por el tama-ño de la vivienda


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• Prácticas delictivas en los conjuntos habitacio-nales: robos a las viviendas e instalaciones de los servicios públicos

• Uso de espacios públicos y viviendas abando-nadas para vicios y actividades delictivas

En las relaciones externas de los conjuntos habitacionales• Desconfianza de las familias en los funciona-

rios del MIDUVI por la demora en las entregas de las viviendas y/o entrega de las escrituras

• Débil o nula relación y corresponsabilidad con la institucionalidad pública encargada de la dota-ción, mantenimiento de servicios públicos e in-fraestructura básica y de desarrollo económico.

Ciclo metodológico de acompa-ñamiento social

Las actividades de construcción de comunidades en proyectos de vivienda concentrados sigue un ciclo metodológico de tres momentos: 1) Comenzar (ac-tivar); 2) Implementar; y, 3) Transferir (empoderar). Estas fases son referentes de planificación y segui-miento que permiten ubicar en qué fase está un proyecto dado al momento de hacer una asistencia directa y el correspondiente seguimiento:

COMENZAR: MIDUVI - ACTORES COMUNITARIOS

• Socialización del proyecto y la política del MIDUVI

• Identificación de los actores involucrados y estableci-miento de acuerdos, con-venios y procedimientos de corresponsabilidad

• Elaboración de pre diagnósti-cos y línea base sobre la pro-blemática específica a tratar, relacionado con el proyecto constructivo y la comunidad involucrada

IMPLEMENTAR: MIDUVI - ACTORES INSTITUCIONALES

• Desarrollo de eventos socia-les de indentidad, de forma-ción y capacitación

• Promoción, recuperación y/o fortalecimiento de la organización territorial y social

• Elabora de manera participa-tiva un plan de acciones co-munitarias.

• Apoya a la directiva y la co-munidad en la implementa-ción del plan en la fase inicial

• Desarrolla acciones comunita-rias de apropiación de espacios: mingas, jornadas de integra-ción, intercambio de explerien-cias, eventos culturales, de for-mación y capacitación.

TRANSFERIR: MIDUVI-ACTO-RES COMUNITARIOS

• Organizaciones comunitarias territoriales generadas o for-talecidas en el proceso cons-tructivo de vivienda u obra pública

• Organismos de dirección colectiva de las organizacio-nes comunitarias territoria-les o sociales activados

• Mecanismos comunitarios de resolución de conflictos de convivencia y liderazgo im-plementados y funcionando

• Planes de acción comunitaria a cinco años elaborados de manera participativa (reasenta-mientos) con listado de actores internos y externos interesados en el desarrollo del plan

Ciclo metodológico durante el proceso constructivo

COMENZAR

IMPLEMENTAR

TRANSFERIR


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Resultados iniciales

Adecuación institucional• Acompañamiento social incluido en la política

institucional.• Propuesta de gestión presentada a SENPLADES,

Incorporada en la reforma institucional como Dirección de Acompañamiento Social depen-diente del Ministro.

• Dimensionamiento de equipos mínimos proyec-tados: 15 personas a nivel nacional, dos técnicos a nivel zonal, tres técnicos a nivel provincial.

• Perfiles técnicos profesionales para contrata-ción de un equipo de acompañamiento social en talento humano, en elaboración.

• Acompañamiento social con equipo técnico nacional integrado por 10 personas y 13 pro-veedores de servicios de acompañamiento so-cial contratados.

Aplicación de la estrategia de vida en con-dominio, construcción de comunidad• Iniciado el proceso sistemático de acompaña-

miento social a nivel nacional a 1.015 familias en 13 proyectos de reasentamientos.

• Acompañamiento social a 5.976 familias en Guayaquil: 2.813 Socio Vivienda I; 2.193 en Socio Vivienda II; y, 740 en Ciudad Victoria.

Aplicación de estrategia de vivienda dispersa• Taller 1: desarrollados 108 talleres de sensibili-

zación dirigidos a 3.509 familias beneficiarias del bono de vivienda rural (en terreno propio).

• Material promocional e informativo del taller 1distribuido a 3.509 familias.

Aplicación de la estrategia de apropiación de obra pública • Trabajo con afectados por obra pública en el

centro histórico, expropiación de viviendas.• Conformación de equipos de coordinación in-

terinstitucional entre el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y MIDUVI.

• Socialización a la comunidad del Centro Histó-rico de los beneficios del proyecto.

• Negociación personalizada y particularizada por grupos con los afectados directos.

• Fortalecimiento de organizaciones comunitarias existentes y generación de nuevas organizacio-nes para canalizar recursos de política social ha-cia los involucrados.

Recomendaciones

• Los actos delincuenciales resultan muy difíciles de tratar exclusivamente con acompañamiento social; se requiere la participación de la policía.

• En proyectos superiores a 200 familias se re-quiere contar con un diagnóstico y plan inte-gral de manejo de la seguridad, combinado con la participación de la comunidad liderado por la policía.

• Mejorar la coordinación interinstitucional para resolver problemas relacionados con servicios de educación, salud, energía eléctrica, agua potable y alcantarillado liderado por el Minis-terio Coordinador de Desarrollo Social (MCDS).

• Articular el manejo de conflictos menores en-tre la organización comunitaria y las institucio-nes especializadas en el tema.

• Mejorar el tiempo entre la entrega de la vivien-da, traslado de familias y la ocupación efectiva de la vivienda.

• Bajar las tensiones de las familias en el nuevo hábitat mejorando el tiempo de resolución de los problemas técnico constructivos y de acce-so a infraestructura y servicios básicos.


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El Gobierno Nacional, como parte de su Programa Nacional de Desarrollo Urbano, enmarcado en los principios constitucionales del Buen Vivir y del de-recho a la vivienda, decidió llevar a cabo un progra-ma planificado para reasentar, de manera forzosa o involuntaria, a alrededor de 1.500 familias que habitaban dentro de la Zona de Reserva de Seguri-dad, localizada en las zonas marginales del noroes-te de la ciudad de Guayaquil, Ecuador.

Años atrás, las 1.500 familias fueron estafadas por traficantes de tierras quienes inescrupulosamente les vendieron pequeños lotes de terreno. En estos lotes, las familias construyeron sus viviendas de manera ilegal, sin papeles ni norma.

El plan de reasentamiento involuntario para estas familias tiene básicamente dos objetivos: a) La re-ubicación de las 1.500 familias a zonas seguras y planificadas en programas de vivienda social ade-cuada; y, b) La recuperación ambiental de los terri-torios declarados en zona de reserva, en donde se asentaban dichas familias. En este corto documen-to analizaremos la experiencia desarrollada hasta el momento, en el macro proyecto emblemático de vivienda llamado Ciudad Victoria.

Tras algo más de un año de que iniciara el proceso de reasentamiento en este lugar y habiéndose reu-

bicado hasta la fecha a alrededor de 730 familias, se considera importante enfocar elementos como: 1) Las características de este programa de reasen-tamiento involuntario y, en especial, del compo-nente de acompañamiento social emprendido en el proyecto, prácticamente desde el inicio del re-asentamiento; 2) Las principales actividades reali-zadas y resultados sociales alcanzados en esta pri-mera etapa del programa; y, 3) Algunas lecciones aprendidas de este complejo pero a la vez exitoso programa de acompañamiento social en el proyec-to de reasentamiento involuntario en Ciudad Victo-ria, cuyo diseño y desarrollo es algo novedoso para nuestro país.

Características del programa y del componente de acompaña-miento social

El programa de reasentamiento involuntario, al me-nos en una primera etapa, consistió en desalojar de sus viviendas a un grupo de alrededor de 730 familias (se pretende alcanzar un total de 1.500), facilitándoles la adquisición de una vivienda propia de 40 m2 de construcción con un costo por unidad habitacional de 13.500 dólares, mediante la entre-ga de un bono del Estado más un crédito de vivien-

PABLO VALENCIA ALBORNOZ

Economista por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE), con pos-grados en Políticas de Desarrollo en la Universidad de Amberes-Bélgica y en Alta Dirección del Estado por la Universidad Javeriana de Colombia. Es máster en Administración y Gerencia Pública por la Universidad de Amberes-Bélgica. Se desempeña como Director Ejecutivo de la Fundación Bien-Estar de la Mutualista Pichincha, desde el año 1995. También es Director del Programa de Acompa-ñamiento Social y Director Ejecutivo de la Fundación Juan Diego, ONG cultural para personas con discapacidad. Autor de contenido, textos y guión del Manual de Buena Vecindad de la Fundación Bien-Estar y catedrático en Cooperación al Desarrollo, de la Maestría de Relaciones Internacionales de la Universidad San Francisco de Quito desde 1999. Ha dictado conferencias en la Oficina de Planea-miento de la Presidencia de la República Oriental del Uruguay sobre Cimientos de la Cooperación Internacional y Estratégicas para un Adecuado Desenvolvi-miento; y sobre Planificación Estratégica y Marco Lógico en la Unión Europea.

Reasentamiento Involuntario en Ciudad Victoria: un modelo exitoso de acompañamiento social


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da –complementario al bono– y, paralelamente, con la puesta en marcha de un exigente programa de acompañamiento social a fin de ayudar en la organización que demanda esta nueva forma de vida de la gente reubicada.

Lo curioso y altamente destacable de este programa, es que, pese a tratarse de un caso de reasentamiento obligado, forzoso o involuntario, se comprometió a la mayoría de familias a la consecución de un crédito de largo plazo con el pago de una cuota que oscila entre 50 y 70 dólares mensuales (alrededor de 4.000 y 6.000 dólares de valor de préstamo). La diferencia se la cubre con bono estatal.

El crédito fue otorgado, en su mayoría, por una institución financiera privada y por otra pública, más específicamente, por la Mutualista Pichincha (entidad privada) y por Finanzas Populares (entidad pública). Estas instituciones decidieron apostar al financiamiento de viviendas para familias que for-man parte del sector informal de la economía.

Al respecto, y luego de un año de reasentamien-to, se debe indicar que la puesta en marcha del componente crediticio privado y público ha costa-do mucho esfuerzo y no ha sido lo suficientemente ágil, pues no ha podido abarcar a la mayoría de familias sujetas al reasentamiento (hasta ahora 730) sino apenas a 100 (primer año), a otras 100 en proceso de aprobación crediticia en el caso de Mutualista Pichincha y a 270 en el caso de Finanzas Populares. Se espera que con la experiencia que se va adquiriendo, el proceso se normalice y optimice.

El programa de reasentamiento involuntario tiene como uno de sus pilares al programa de acompa-ñamiento social en Ciudad Victoria, el cual se lo concibió y se lo está ejecutando bajo una adecuada sujeción a los principios constitucionales del Buen Vivir y el “derecho a una vivienda digna”; al Plan Nacional de Desarrollo Urbano y, como parte de él, a la Política de Reasentamientos Involuntarios del Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. Para su diseño y puesta en marcha, se estructuró un pro-grama planificado estratégicamente y plasmado en la suscripción de un Convenio de Cooperación entre el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) y la Fundación Bien-Estar para el fortaleci-miento de la convivencia en Ciudad Victoria.

El programa de acompañamiento social, aunque algo forzado y un poco tardío en sus inicios, arran-

có tan sólo unos días antes del traslado de las pri-meras familias. La Fundación Bien-Estar, institución no gubernamental sin fines de lucro, se encargó de conducir el proceso social cuando apenas había 30 familias reasentadas. Luego de algo más de un año ya son alrededor de 730 familias reasentadas, organizadas y con normas de buena vecindad. Es importante mencionar que durante el primer año de reasentamiento, la presencia de Fundación Bien-Estar en la organización social de Ciudad Victoria fue parcial y con recursos propios de la Institución.

La práctica nos dice que un proceso de reasen-tamiento jamás podría llevarse a cabo si, de por medio, no existe un ambicioso programa de acom-pañamiento social que asista a las familias desde antes del reasentamiento propiamente dicho y que ayude en la organización comunitaria y en la com-prensión y adaptación a esta nueva forma de vida, más aún, bajo normas de propiedad horizontal como es el caso de las primeras 1.500 familias que se pretende reasentar en Ciudad Victoria.

Si bien el programa de acompañamiento social, tema central de este documento, inició de una manera parcial y con escaso personal durante los primeros doce meses de ejecución (apenas con un facilitador de campo y dos profesionales de plani-ficación y coordinación desde la oficina matriz de Quito), gracias a sus alentadores resultados par-ciales, en el mes de junio del 2013, se transformó en un Convenio de Cooperación para el Fortaleci-miento de la Vida en Condominio, suscrito entre el MIDUVI y la Fundación Bien-Estar. Desde ese mo-mento, la actuación parcial se convirtió en una ac-tuación integral, dando sostenibilidad al programa y una debida atención a las familias reasentadas.

Así, las acciones se han venido ejecutando bajo un programa planificado estratégicamente, desa-rrollado por un equipo de trabajo interinstitucional y multidisciplinario, en diálogo permanente con la comunidad, sostenido, de acción permanente en campo y con planificación y coordinación continua, a todos los niveles, tanto en sitio con la comunidad involucrada y en coordinación con otros actores, como fuera de él con las más altas autoridades pú-blicas y privadas relacionadas a los temas urbanos, sociales y de vivienda.

Es importante mencionar que, aunque el desarro-llo de este programa se apega a una planificación debidamente diseñada, en la práctica el plan de


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acción es insuficiente frente a las enormes e ines-peradas necesidades de la comunidad. Es decir, el accionar de la Fundación Bien-Estar y del resto del equipo social en Ciudad Victoria (MIDUVI y Fideico-miso) afronta problemas del día a día, no planifica-dos, que requieren de atención inmediata.

El programa de acompañamiento social se lo está desarrollando con un pequeño equipo interdisci-plinario, integrado por cuatro profesionales con experiencia en campo, especialistas en temas de psicología familiar, resolución de conflictos, comu-nicación social y profesionales de la oficina matriz en Quito, especialistas en dirección, planificación, derecho, economía, estructuración de proyectos y análisis sociológico y urbano.

En cuanto a los acuerdos interinstitucionales para lle-var a cabo este programa de acompañamiento social, se trabajó conjuntamente entre el MIDUVI y la Fun-dación en el contenido de un Convenio de Coopera-ción (marco legal de este programa), fusionando en él los objetivos gubernamentales y sociales, el marco teórico propio de un reasentamiento involuntario, así como la experiencia de Fundación Bien-Estar en la or-ganización de comunidades alrededor de la vivienda. Es importante mencionar que la Fundación Bien-Estar abogó por la firma de un Convenio de Cooperación y no por un Contrato de Prestación de Servicios Pro-fesionales, en donde el contratado se supedita a las decisiones del contratante.

El convenio, sin lugar a dudas, fue acertado en su concepción pues constituye una importante guía para realizar las actividades básicas que se asumen indispensables para una adecuada organización de

una comunidad reasentada involuntariamente. Sin embargo, y como se dijo anteriormente, en la prác-tica emergen un sinnúmero de problemas no pla-nificados que ameritan la realización permanente de actividades no contempladas inicialmente en el plan de trabajo.

Principales actividades realiza-das de acompañamiento social y resultados sociales alcanzados

Las actividades parciales desarrolladas en los prime-ros doce meses y las actividades emprendidas de manera sostenida en los posteriores cuatro meses (a raíz de la firma del Convenio de Cooperación), podrían resumirse en las siguientes:

• Elaboración de un Acuerdo Básico de Convi-vencia, suscrito por todas las familias que ha-bitan Ciudad Victoria (alrededor de 750), al momento de trasladarse a ella. Este acuerdo marca las normas básicas de convivencia en cuanto al respeto por el vecino, la no existencia de mascotas, el buen uso de áreas comunales, el compromiso de pagos de créditos, el manejo de la basura, entre otros.

• Identificación y formación de líderes, por cuadra y además la puesta en marcha de un proceso de elección democrática de su directiva. Al momento se cuenta con más de 40 líderes que representan legítimamen-te a 800 familias, agrupadas en alrededor de 25 cuadras.

Antes de implementación de Programa Ciudad Victoria

© Fundación Bien-Estar, 2013 © Fundación Bien-Estar, 2013


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• Manejo de conflictos: atención personalizada a casos específicos de violencia familiar y pro-blemas vecinales (más de 15 casos mensuales).

• Realización de varios talleres de formación de líderes: talleres comunitarios sobre educación sexual, violencia familiar, talleres y conversato-rios para la elaboración del Reglamento Inter-no de Ciudad Victoria.

Cabe mencionar también, como un elemento interesante de apoyo, la participación del Ban-co Interamericano de Desarrollo (BID) en este proceso, pues se trata del ente financista del Programa Nacional de Desarrollo Urbano en el que uno de sus componentes es el de apoyo para la adquisición de vivienda social y reasenta-mientos involuntarios. El BID, a más de aportar con ciertos lineamientos de acción, participa del monitoreo permanente del programa, colabo-rando con el éxito de esta nueva experiencia de reasentamientos involuntarios en el país.

Primeros resultados obtenidos

• Mejoramiento del nivel de vida, expresado por la mayor parte de la comunidad reasentada.

• Satisfactorio ambiente de seguridad en Ciudad Victoria.

• Cuidado de las viviendas y de los espacios comunales.

• Reconocimiento de autoridad y normas claras.• Conformación y actuación de directiva provi-

sional; directivas definitivas por conformarse (por ciudadelas).

• Elaboración de Reglamento Interno, en proce-so de aprobación por la comunidad, que dará sustento a la toma de decisiones.

• Afianzamiento del vínculo entre la comunidad y el equipo de la Fundación Bien-Estar, lo que permite realizar el acompañamiento como tal, con perspectivas de sostenibilidad.

• Exitoso inicio de un proceso de vinculación de la comunidad hacia su nuevo territorio.

Problemas existentes

• Insuficiente tamaño de las viviendas: 40 m2 que acogen a 7 habitantes en promedio.

• Limitadas áreas verdes, sobre todo, ante la pre-sencia de una gran cantidad de niños.

• Inexistencia, hasta el momento, de salas comu-nales. Sin ellas se propicia la desintegración.

• Inexistencia, hasta el momento, de locales comerciales que permitan reactivar la eco-nomía familiar.

• Escasa presencia de otras entidades del Gobier-no (tales como Salud, Bienestar Social, Laboral) que dan sustento al principio de centralidad urbana, pese a ser un proyecto emblemático del Ejecutivo.

• Lentitud del sistema de financiamiento, no obs-tante que es comprensible tal comportamiento al ser un proyecto nuevo y altamente riesgoso. Muchas familias que actualmente habitan en Ciudad Victoria, aun no tienen formalizado un programa de financiamiento de sus unidades de vivienda.

Lecciones aprendidas

• Realizar un trabajo de acompañamiento social en equipo, conformado por todos los actores del proceso: promotor inmobiliario, MIDUVI, Funda-ción Bien-Estar, instituciones financieras, y coor-dinadas por una institución independiente (ONG) con estabilidad de sus integrantes, experiencia en creación y ejecución de productos sociales re-lacionados al acompañamiento social y con bue-na acogida por parte de la comunidad.

© Fundación Bien-Estar, 2013


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• Encaminar este tipo de procesos de reasenta-miento con la coparticipación de organismos públicos (lineamientos de política, bonos), or-ganismos privados (promotores de vivienda), instituciones financieras privadas y públicas (créditos), ONG (acompañamiento social) y so-ciedad civil (activa participación comunitaria).

• Obedecer la planificación a todo nivel: Plan Na-cional Desarrollo, Políticas Urbanas, Programa Nacional de Desarrollo Urbano, Plan de Rea-sentamiento Involuntario, Convenio de Coope-ración Interinstitucional, Programa de Acom-pañamiento Social con objetivos, actividades puntuales y monitoreo permanente.

• Estructurar los planes y actividades en diálo-go permanente con la comunidad, atendien-do sus demandas.

• Considerar la existencia permanente de activida-des no planificadas en el día a día, que requieren atención inmediata y que, sumadas a las activi-dades planificadas, dan un resultado sostenido.

• Manejar el programa de acompañamiento so-cial en sitio y fuera de él desde antes del rea-sentamiento. Este es un eje sin el cual no se alcanzaría el Buen Vivir.

• Reconocer como actor clave a una organiza-ción que guíe el acompañamiento social, que tenga adecuada autonomía, estabilidad, expe-riencia en manejo de buenas vecindades, tra-baje con planes y actividades y tenga, sobre todo, aceptación de la comunidad.

• Tomar conciencia de la creación de una centra-lidad urbana, a fin de llevar a cabo, de mane-ra paralela al reasentamiento, todos aquellos programas y actividades que van haciendo una ciudad: parques, áreas comerciales, escuelas, colegios, dispensarios médicos, espacios públi-cos, servicios públicos, etc.

• Impulsar programas de emprendimiento pro-ductivo y comercial, los cuales, en lo posible, deberían ir a la par del reasentamiento, gene-rando posibilidades de empleo.

• Considerar la activa participación comunitaria desde antes del reasentamiento.

• Suscribir acuerdos de buena vecindad desde an-tes del traslado, que comprometan a las familias entrantes a respetar normas de convivencia co-munitaria en espacios reducidos y cerrados.

• Sancionar actos dolosos que sienten preceden-tes; identificar y formar líderes; crear directivas comunitarias y reglamentos (con asistencia téc-nica especializada).

• Suscribir un Convenio de Cooperación y no un Contrato de Prestación de Servicios Profesiona-les, considerando la necesidad de contar con adecuada autonomía.

• Conformar un equipo de labores eficiente y es-tratégico que busque la unidad y el trabajo en equipo de los diferentes actores.


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Conclusiones Mesa 3La sostenibilidad social de la vivienda es un elemen-to transversal en la estructuración de ciudades para la vida. Este tipo de intervención implica la com-prensión integral de la garantía del derecho a la vivienda y a la ciudad, puesto que trasciende la vi-sión aislada de construir unidades habitacionales y concibe a la vivienda de manera articulada e inserta en el tejido urbano y vinculada a los servicios socia-les, ambientales y económicos que brinda la ciu-dad. Uno de los principales retos de este enfoque es superar la lógica mercantil del suelo que reper-cute directamente en la localización de la vivienda social, pues los precios del suelo obligan a ubicarla en la periferia, limitando el acceso de las familias de menores recursos económicos a los servicios urba-nos, agravando su segregación.

El caso chileno ilustra un ejemplo de que el acceso a una vivienda adecuada y digna no debe pasar exclu-sivamente por el régimen de propiedad. La variabili-dad de necesidades habitacionales, dependiendo del ciclo de vida de las familias, exige reflexionar sobre estrategias diversas para personas de recursos econó-micos diferentes. El Gobierno de Chile se encuentra implementando un Programa de Apoyo al Arrenda-miento, cuyo público objetivo es fundamentalmente población joven, que facilita el acceso de las familias a vivienda bien localizada dentro de la ciudad ya cons-truida. Una política de apoyo a la vivienda en alquiler requiere definir de qué manera va a brindar incentivos o apoyos a las familias. Debe resolver, igualmente, la oferta de este tipo de soluciones y generar un marco normativo adecuado.

Se ha demostrado la necesidad de complementar los programas de vivienda de interés social con una gestión de acompañamiento social, que per-mita definir normas de convivencia para las fami-lias, involucrándolas en procesos participativos de apropiación de su entorno y generando un salto cualitativo en la calidad del hábitat construido. Los procesos de acompañamiento social deben con-templar estrategias diferenciadas en base a las di-námicas de la población a las que van dirigidos, ya sean asentamientos densos o dispersos, o con par-ticularidades de los programas de reasentamiento en los que las familias han sido obligadas a aban-donar su entorno original.

El éxito de un programa de acompañamiento social está basado en las alianzas estratégicas generadas entre diversos actores y la coordinación interinsti-tucional, en torno al objetivo común de propiciar una vivienda adecuada, generando apropiación y responsabilidad en las familias participantes de los programas de vivienda de interés social. El ejemplo de Ciudad Victoria demuestra que la clave en los programas de vivienda de interés social pasa por la construcción de comunidades, la apropiación por parte de las familias del espacio construido, la generación de convivencia por los ahora vecinos y por la integración social. Esto marca una diferencia sustancial en las condiciones de vida de las familias.

© MIDUVI


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CLAUSURA


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Este I Foro Urbano Nacional ha permitido generar un espacio de reflexión y debate sobre el desarrollo urbano sostenible. Ciu-

dades Sostenibles: Ciudades para la Vida, significa ha-cer un esfuerzo por replantearse y repensar nuestras ciudades, colocando en el centro del desarrollo a las personas y a la vida. Esto quiere decir que nuestras ciudades no pueden continuar con el patrón actual de crecimiento basado en el desorden, en la disper-sión urbana, en el privilegio al vehículo y en lo privado sobre lo colectivo.

Desde ONU-Habitat consideramos que en las ciuda-des están las soluciones y las respuestas a los desafíos de esta era. Pero para esto, las ciudades deben contar con una planificación y legislación urbana que permi-tan orientar adecuadamente los procesos de urbani-zación, garantizar estos servicios y también generar mayores niveles de bienestar social. Esto implica un cambio de paradigma en el que la ciudad optimice la densidad demográfica y económica, beneficie la proximidad entre las personas y sus lugares de tra-bajo, promueva la generación y ocupación de los espacios públicos, y estimule la diversidad e integra-ción social y espacial. Esto es, crear una ciudad más compacta en una dimensión humana que permita la materialización del derecho a la ciudad.

Hemos visto que los gobiernos locales tienen gran-des desafíos en la gestión y gobernanza de las ciu-dades; en desarrollar e implementar herramientas y mecanismos innovadores para atender e incluir en sus políticas las necesidades ciudadanas; y en generar respuestas oportunas a nuevas formas de desigualdades sociales y territoriales.

Durante estos dos días de foro, hemos reflexionado sobre la importancia que tienen las herramientas de planificación y gestión de suelo para generar un de-sarrollo urbano sostenible, y cómo la sostenibilidad social de la vivienda, vista desde su integralidad, es un componente clave para la equidad urbana. Las experiencias nacionales y locales presentadas han demostrado un gran avance del Ecuador en esta te-mática. Sin embargo, se ha destacado la necesidad de contar con la Ley de Uso y Gestión de Suelo que nos permita concretar en el territorio lo dispuesto en la etapa de planificación.

En ONU-Habitat estamos seguros que la formula-ción de un diagnóstico de las ciudades a nivel na-cional permitiría medir los avances de implemen-tación de las políticas públicas, en las diferentes escalas de asentamientos humanos que establece el Plan Nacional para el Buen Vivir e identificar sus respectivas vocaciones, lo que permitirá la promo-ción y ejecución de sus planes de desarrollo con una visión integral, de modo que los territorios pro-curen su prosperidad y sostenibilidad basadas en una estrategia de ciudades intermedias. De igual manera, respaldamos las iniciativas de intercambio de experiencias y la transferencia de buenas prác-ticas, pues son mecanismos que los gobiernos de-ben utilizar para compartir los impactos positivos de las intervenciones territoriales y sus modelos de gestión. Finalmente, como asesores permanentes del Comité Nacional Hábitat, ratificamos nuestro acompañamiento al Gobierno Nacional y a los Gobiernos Locales para desarrollar foros urbanos durante los próximos meses, que serán uno de los mecanismos que posibiliten preparar una posición de país hacia el VII Foro Urbano Mundial en Mede-llín 2014 y hacia HABITAT III, en el 2016.

En nombre de todo el equipo organizador del FUN, y de manera personal, quisiera extender a todos los asistentes, colegas y expertos un sincero agradeci-miento por su presencia y sobre todo por su activa participación en este primer Foro Urbano Nacional celebrado en la ciudad de Quito, deseando que este espacio sea el punto de inflexión en el debate del desarrollo urbano en el país y de invitación a seguir discutiendo sobre la sostenibilidad y prospe-ridad de nuestras ciudades.

Mónica Quintana MolinaGerente de Programa

ONU-Habitat Ecuador


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ANEXOS



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Anexo 1Muestra Colectiva de Buenas Prácticas “Ciudades Sostenibles:Ciudades para la Vida”

Bajo la coordinación de la Fundación Hábitat Co-lombia y con el apoyo del Foro Iberoamericano y del Caribe sobre Mejores Prácticas y de ONU-Habitat, se desarrolló la Muestra Colectiva de Buenas Prácti-cas Ciudades Sostenibles, Ciudades para la Vida en las instalaciones del I Foro Urbano Nacional. Esta muestra responde a uno de los objetivos del Foro que es generar espacios de intercambio y transferencia de conocimientos y experiencias relacionadas con el desarrollo urbano, que puedan contribuir a la genera-ción de ciudades sostenibles.

Las Mejores Prácticas han sido definidas por las Na-ciones Unidas y la comunidad internacional como iniciativas exitosas que tienen un impacto tangible en la mejora de la calidad de vida de las personas y son el resultado de la asociación efectiva entre ac-tores de los sectores públicos, privado y la sociedad civil, sostenibles desde el punto de vista cultural, social, económico y ambiental.21

Con este propósito, la Muestra Colectiva, que con-tó con la colaboración del Banco del Estado, la Aso-ciación de Municipalidades Ecuatorianas y los Mu-nicipios de Quito, Cuenca y Guayaquil, evidencia la contribución y el compromiso por la mejora en la gestión urbana que están realizando los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales y consti-tuye un espacio de reconocimiento a las experien-cias innovadoras generadas para dar respuesta a los problemas locales.

Por este motivo, las Naciones Unidas y la comunidad internacional estimulan y promueven estas experien-cias exitosas como instrumentos para mejorar las po-líticas públicas tomando como referencia las lecciones aprendidas, a la vez que sirven para aumentar el gra-do de conciencia de los responsables de la formula-ción de políticas a todos los niveles y de las comuni-dades sobre soluciones posibles a problemas de tipo social, económico y ambiental.22

21 II Encuentro Iberoamericano de Mejores Prácticas Urbanas. Recuperan-do la primera centralidad de la ciudad. ONU-Habitat, 2011. Pág. 85

22 Ídem.


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En este sentido, ONU-Habitat, conjuntamente con el Foro Iberoamericano y del Caribe sobre Mejores Prácticas, realiza un llamado al Gobierno Nacional y a los gobiernos locales para trabajar conjuntamen-te en la implementación de un Programa de Bue-nas Prácticas que permita desarrollar de manera sostenible y sistemática la identificación de buenas prácticas y la transferencia potenciando el marco de cooperación sur – sur.

La muestra recoge un total de 19 prácticas de los Municipios de Quito, Cuenca, Ambato, Azogues, Salcedo, Manta, Orellana, Tulcán y Guayaquil, las cuales se presentan en esta publicación.

Municipio Buena Práctica

Municipio de Ambato Sistema de Orden Ciudadano y Justicia

Municipio de Azogues Recuperación de Ecosistemas Naturales Urbanos

Municipio de Cuenca Barrio Solidario

Municipio de Cuenca Gestión Integral del Agua

Municipio de Cuenca Gestión Integral de Residuos Sólidos

Municipio de Cuenca Mejoramiento del Parque de la Madre y Parqueadero Subterráneo

Municipio de Cuenca Proyecto El Barranco

Municipio de Guayaquil Mejoremos Nuestra Cuadra

Municipio de Guayaquil Parque Viernes Santo

Municipio de Guayaquil Regeneración Urbana

Municipio de Guayaquil Reordenamiento Básico Espacial Isla Trinitaria Barrio Nigeria

Municipio de Manta Construcción del Plan Maestro de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario

Municipio de Orellana Construcción del Terminal de Transporte Interprovincial

Municipio de Quito Parque Puertas del Sol / “Integration”

Municipio de Quito Regula tu Barrio

Municipio de Quito Relocalización La Mena

Municipio de Quito Sitios Seguros

Municipio de Salcedo Programa de Gestión Integral de Desechos

Municipio de Tulcán Rehabilitación del Mercado Central “Plaza del Buen Vivir”


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Municipio de Ambato Municipio de Azogues


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Municipio de Cuenca Municipio de Cuenca


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Municipio de Cuenca Municipio de Cuenca


99

Municipio de Cuenca Municipio de Guayaquil


100

Municipio de Guayaquil Municipio de Guayaquil


101

Municipio de MantaMunicipio de Guayaquil


102

Municipio de Orellana Municipio de Quito


103

Municipio de QuitoMunicipio de Quito


104

Municipio de SalcedoMunicipio de Quito


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Anexo 2Saludo al Foro Urbano Nacional de Ecuador a cargo del Sistema Na-cional de Planeación Participativa de Colombia


107

Anexo 3Lista de participantes

Institución Participantes

Agencia Española de Cooperación Internacio-nal para el Desarrollo (AECID)

Barragán Johanna, García Juan Enrique, Pimentel José Luis

Alianza de Mujeres del Ecuador Gallardo María, Heredia Gina

Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME)

Estupiñán Pablo, Guillén Alexandra, Heredia Johanna, Herrera Marco, Maldonado María Fernanda, Martínez Paula, Muñoz Sebastián, Oban-do Francisco, Paredes César, Villacís Freddy, Viveros Irene

Asociación de Peatones Hurtado Diego

ArQuimia Quispe Lorena

Arquitectura sin Fronteras Deviogli Anna, Habre Elena, Lindmarker Joakim, Pirjevec Anja

Asamblea NacionalArce Alexandra, Alman María del Carmen, Figuera Sandra, Maldona-do Celso

Banco del Estado (BdE)Gómez Andrea, Logroño Jorge, Rodas Daniel, Rousseau Patricia, Sa-lazar María Emilia

CAPIM López Gissel

Colegio de Arquitectos del Ecuador – Núcleo Pichincha

Guayasamín Handel

Confederación Nacional de Barrios del Ecuador (CONBADE)

Cornejo Pablo

Centro Histórico – Comisión Barrios Díaz Greg, Vinueza Marcela

Consejo Noruego para los Refugiados (NCR) Visser Alexandra

Cooperativa de Vivienda Delgado Sandra

Cooperante KOICA Duksoo Lee Daniel

Contrato Social por la Vivienda (CSV) Ruiz Silvana

El Comercio Cordovez Claudia, Pallero Diego

El Quiteño Eger Eugen

El Telégrafo Pérez Alvaro

Embajada de España Celdrán Christian

Empresa Pública Metropolitana de Hábitat y Vivienda (EPMHV)

Jaramillo Alexandra, Romo Margarita, Valencia Roberto

Federación Latinoamericana de Ciudades, Mu-nicipios y Asociaciones de Gobiernos Locales (FLACMA)

Peña Diego


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Foro Iberoamericano y del Caribe sobre Buenas Prácticas

Betancur Lucelena, Coral Martín

Fundación Bien-Estar Garzón Natalia, Valencia Pablo

Fundación Iglesia de la Compañía Subía Luis

GAD-M Huaquillas Bravo Vinicio

GAD-M Ambato Ortíz Mariana

GAD-M Antonio Ante Jácome Fernando

GAD-M Archidona Cañar Jefferson

GAD-M Azogues Abad Herrera Pablo

GAD-M Bolívar Montes Ferrín José

GAD-M Centinela del Cóndor Chapa Luis Alfredo

GAD-M Chaguarpamba Poma Carlos

GAD-M Chunchi Calle Juan Pablo

GAD-M Cotacachi Luna José

GAD-M Cuenca Cordero Oswaldo, Cuenca Julián, Gomariz Isabel

GAD-M El Guabo Morocho Lucía Noemi, Villavicencio María

GAD-M Esmeraldas Estupiñán Betto

GAD-M Guayaquil Sánchez María Lorena

GAD-M Ibarra Méndez Armando

GAD-M Junín Vera Carlos

GAD-M Limón Indanza Ortega Miguel

GAD-M Mejía Campuzano Fernando

GAD-M Milagro Delgado Alicia

GAD-M Paján Vera Pedro

GAD-M Palora Herrera Manolo

GAD- M Pastaza García Edwin

GAD-M Patate Pullupaxi Javier

GAD-M Pedro Vicente Maldonado Flores Fabricio

GAD-M Pimampiro Fonseca Chávez

GAD-M San Vicente Farías Ramón


109


GAD-M Santa Cruz Mendieta Betancourt Edison

GAD-M Santa Lucía Guerrero César

GAD-M Tisaleo Montoya Julio

GAD-M Zapotillo Gahona Marco

Geografía Urbana Durán Gustavo

GEORUT Lozano Alfredo

Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) Sepúlveda Adriana, Toledo Juan

Instituto de la Ciudad (MDMQ) Mancheno Diego

ICQ Mencías James

JICA Iwanaga Yumiko, Kinoshita Yoji, Kobayashi Hidetsugu, Kozo Uehara

Lund University Arroyo Ivette

Municipio del Distrito Metropolitano de Quito (MDMQ)

Acosta Kattia, Barrera Augusto, Chambiro Fernando, Chico María Augusta, Clavijo Andrea, Delgado Patricia, Espinosa Marco, Jaramillo Edison, Maldonado Luisa, Mamobanda Marco, Mendieta Pamela, Mo-rales José, Noboa Sandra, Rodríguez Adriana, Rodríguez Lilia, Sánchez Jimmy, Sandoval Mónica, Scholz Bárbara, Silva Nancy, Vallejo René, Yépez Rita

Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI)

Acosta María Elena, Aguilar Paúl, Albuja Jorge, Alvarado Javier, Blanc Francesca, Cajas Ricardo, Cavanna Melissa, Cedeño Gregorio, Cisne-ros Pablo, Gómez Jonathan, Hidalgo María Inés, Jaramillo Pedro, León Mariela, Lucero Jimena, Ludeña Xavier, Magaldi Ana, Maguiña Jorge, Martín Jose, Mendoza Felipe, Miranda Luis Alberto, Nájera Carolina, Olmedo Pamela, Paredes Rubén, Pineta Carlota, Quezada Manuel, Re-yes Ximena, Ruiz Lucía, Sánchez Jordi, Saura David, Selfa Byron, Toral José, Vallejo Sebastián, Vasco Evelyn, Vera Susana, Zambrano Ian

Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES)

Zapata Jorge

Ministerio de Relaciones Exteriores Naula José Luis, Pin Hoppe Frida

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) Chile

Valdés Álvaro

Nuestras Parroquias Estrada Edison

OKI STUDIO Zabala Max

ONU-Habitat Colombia Cataño Edgar, Forero Rafael

ONU-Habitat Ecuador Cedrés Laura, Encalada Marcelo, Oleas Juan Carlos, Quintana Mónica

ONU-Habitat Kenia Chiti Roi, Surinach Rosa

ONU-Habitat (ROLAC) Norori Julio


110


Organización Panamericana de la Salud (OPS) Hildebrand Alex

ParticularesBrito María Lorena, Crespo Eduardo, Cueva Miguel, Guamba Carlos, Jácome Clara Inés, Pinto Vanessa, Romo Hugo, Vinueza Jorge

Pontificia Universidad Católica del Ecuador (PUCE)

Pico Tannya

Presidencia Toral Manuel

Programa de Voluntarios de Naciones Unidas (UNV)

Eyer Amanda, Nojiri Akiko

SELVIP Cedeño Freddy

Secretaría Nacional de Planificación y Desarro-llo (SENPLADES)

Canteras Renato, Guerra Germán, Montalvo María José, Rosero Stalin, Torres Esteban, Viera Anita

Servicio de Gestión Inmobiliaria del Sector Público (INMOBILIAR)

Armijos Daniel, Cárdenas Mónica, Del Pozo María Fernanda, Landá-zuri Marco, Mejía Arturo, Rodríguez Edison, Santander Andrea, Vega Ismael Josué, Vélez Boris

Somos Ecuador Bainbridge Eleanor

Universidad Andina Simón Bolívar (UASB) Fiallos Blanca

Universidad de las Américas (UDLA) Hoyos Gonzalo

Universidad Internacional SEK

Acosta Paúl, Armijo Diana, Ballo Francisco, Benalcázar Ángela, Ber-meo Stephanie, Bolick Charles, Bueno Priscila, Cadena Ana, Cevallos Andrés, Cruz Carla, Del Rosario Nicole, Diego Proaño, Duque Daniela, Estupiñán Morelia, Herrera Andrés, Jara Carlos, Jijón Miguel Ángel, Mafla María, Malcamez María José, Molina Rubén, Naranjo Santiago, Núñez Alba Cristina, Orbe Álvaro, Ortiz Daniela, Palacios Carolina, Pa-zos Francisco, Pérez Jhonatan, Poma Jorge, Ponce Patricio, Rivera San-tiago, Salazar Viviana, Sánchez David, Sarango Alex, Silva Monserrath, Tello Zaira, Torres Diego, Villamarín Jorge, Vizcaíno Miguel

Universidad Central del Ecuador (UCE)Benítez María, Lovato María José, Llaguno Edmundo, Núnez Alba, Vi-teri Alberto

Universidad Laica Eloy Alfaro de Manabí (ULEAM)

Camino Miguel

Universidad San Francisco de Quito (USFQ)Bernal José David, Cobo José, Guaján Brigitte, Narváez Paul, Georgis Andrea, Jaramillo Marissa, Reyes Sara, González Karen

Universidad Tecnológica Equinoccial (UTE)Sáenz Mario, Realpe Juan, Quinga Karen, Pazmiño David, Caiza Darwin, Medina Gabriela, Moreno Elisabeth

YACHAY EPBarriga María Pía, Carcelén Nicolás, Donoso Juan Diego, Gavilanes Luis Esteban, Jaramillo Santiago, Ordóñez Cristina, Urgilés Andrea


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