gutierrez inf. y catastro libre

Informacin Territorio Sociedad

El Catastro y laGestin Territorial en Bogot

1981 25 aos 2006

Informacin Territorio Sociedad

El Catastro y laGestin Territorial en Bogot

Investigacin y redaccinCarlos Gutirrez-Cuevas

Alcalda Mayor de Bogot D.C.Alcalde

Lus Eduardo Garzn

Departamento Administrativo de Catastro DistritalDirector

Hernando Maldonado Pachn

Sub-director Administrativo y financieroOscar Ramrez Marn

Sub-director de informticaYovanny Martnez Martnez

Sub-director tcnicoWilliam Crdenas Ovalle

Investigacin y redaccinCarlos Gutirrez-Cuevas

Las fotos utilizadas en esta publicacin son parte delMapa Digital de Bogot.

Seleccin: Ingeniero William Rodrguez Mateus

Coordinacin editorialClaudia Rocha Pez

Datos de catalogacin bibliogrfica

Departamento Administrativo de Catastro DistritalInformacin-Territorio-Sociedad.El Catastro y la Gestin Territorial en Bogot.Bogot, D.C. Colombia. Imprenta Distrital, 2005136 pginas; 23x 17 cms.

El Departamento Administrativo de Catastro Distrital agradece a las autoridades distritales, entidades y personas sus valiosos aportes a esta publicacin, que se edita con motivo de los 25 aos de creacin del DACD. Esta publicacin tiene objetivos educativos y de divulgacin cientfico-tcnica. Sus textos e ilustraciones no tienen carcter comercial. Se autoriza su uso con fines pedaggicos siempre que se cite la fuente.

Carrera 30 No. 24-90. Torre B. Piso 2. Conmutador 2347600 2696711www.catastrobogota.gov.co

NDICE DE CONTENIDOS

La informacin y la tarea de gobernar 12Lus Eduardo Garzn

Alcalde Mayor de Bogot D.C.

Un enfoque tcnico al servicio de Bogot 16Hernando Maldonado Pachn

Director del Departamento

Administrativo de Catastro Distrital

CAPTULO UNOComponentes de la Gestin Territorial 20-La visin sistmica

-La poblacin: el capital humano

-La informacin territorial

-Componentes econmicos

-Componentes fsicos

-Componentes normativos

CAPTULO DOSSistemas de informacin geogrfica 32-Redes y lenguaje comn

-Caractersticas de la informacin territorial

-Tcnicas de informacin territorial

CAPTULO TRESLa evolucin histrica del Catastro 44 -Instrumento de modernizacin

-Catastro en el periodo colonial

-La Comisin Corogrfica

-Catastro Nacional

-Descripcin del territorio

-Un dilema aparente

-Avances posteriores

CAPTULO CUATROSociedad y territorio en Amrica Latina 60-Un territorio diverso

-Reformas pendientes

-Crecimiento e informalidad

-Tributacin inmobiliaria

-Polticas del suelo

CAPTULO CINCOCrecimiento urbano y territorio 72 en Bogot - La ciudad y su rea de influencia

-Migracin y sub-urbanizacin de la Sabana

-Urbanizacin y asentamientos irregulares

-Deterioro de la periferia

CAPTULO SEISOrdenamiento y regulacin urbana 84-La planeacin urbana

-Alternativas eficaces

-Usos y explotacin econmica del suelo

-Recuperacin de plusvalas

-Categoras del suelo y otras variables

-En busca de la equidad tributaria

-Circuitos de participacin ciudadana

CAPTULO SIETEEl Catastro en Bogot 84-Ley de desarrollo territorial

-Descentralizacin

-Al concluir el siglo

-Territorio en la Bogot sin indiferencia

-Realizaciones crecientes y de calidad

-Bases de datos y observatorio inmobiliario

-El Mapa Digital

-Sistema de Informacin Geogrfico Catastral

-Para el intercambio de informacin

-Idec@

-Nomenclatura

-El capital intelectual

CAPTULO OCHOProspectiva: hacia la Gestin de Conocimiento 100-Identidad para afrontar el futuro

-Disear es planear

-Redefinir el desarrollo

-Localizacin y centralidades

-El espacio de los flujos

BIBLIOGRAFA122

La informacin y la tarea de gobernarLUS EDUARDO GARZNALCALDE MAYOR DE BOGOT D.C.

El Catastro y la Gestin Territorial Bogot

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La tarea de gobernar una ciudad con las dimensiones y caractersticas de Bogot demanda grandes esfuerzos de un equipo que necesita estar en permanente coordinacin, alineado bajo los mismos criterios y que comparta permanentemente la informacin que obtiene en el transcurrir diario de las actividades.

Este hecho contrasta con la idea generalizada que se tiene del gobierno como una funcin individual, de la que se ocupa alguien que, como dice la frase de cajn, tiene el pas metido en la cabeza y se dedica a emitir rdenes a sus subalternos consultando nicamente su intuicin.

Por fortuna no hay tal. Bogot no slo es grande en poblacin, tamao y economa. Aqu tambin se condensa lo maravilloso y lo trgico de un pas maravilloso y trgico como pocos.

Nuestra urbe es compleja y verstil. Cambia todos los das muchas veces sin que la mirada ms aguzada perciba los cambios a simple vista-. Entre ms se la recorre, ms novedades se encuentran y aumenta la sensacin de que nunca se le acaba de conocer por completo.

Los cambios protagonizados por la poblacin en su vivir cotidiano son los que hacen tan dinmica, sorprendente e intensa a Bogot:

Alrededor de la Plaza Bolivar estn las sedes de los poderes pblicos, entre ellos la Alcalda Mayor de Bogot.

INFORMACIN TERRITORIO SOCIEDAD

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eso la convierte en un organismo palpitante, animado y, por lo mismo, imposible de manejar como si fuese un mecanismo inerte.

ACCIN Y REFLEXIN COLECTIVAS

Quienes hemos asumido la conduccin poltica y administrativa de la ciudad debemos, en consecuencia, estar siempre dispuestos a aprender, a sorprendernos con la generosa inventiva de los ciudadanos y las soluciones que crean, muchas veces ante la indiferencia de las autoridades, cuando no en contra de la prepotencia de quienes creen tener la razn por el simple hecho de ocupar una posicin directiva.

En esas condiciones, cuando las decisiones se reducen a crculos restringidos que mandan, esperan que los funcionarios ejecuten y que los ciudadanos reciban y aplaudan sin rechistar; la actividad gubernamental es ineficiente, adems de nada democrtica.

Los buenos resultados son consecuencia de una combinacin entre accin y reflexin colectivas, participacin y anlisis de informacin, estudio y observacin; todo con un sentido claro de la responsabilidad y sin perder de vista los grandes objetivos de progreso econmico y espiritual para todas y todos, la equidad, la convivencia y la sostenibilidad.

INFORMACIN CON SENTIDO SOCIAL

El Catastro cumple la tarea de registrar el pulso de la ciudad es decir de cmo crece y se mueve la sociedad sobre su territorio. Cmo, dnde y de qu manera estn cambiando las edificaciones, las vas. A qu ritmo se expanden los barrios, las redes de servicios domiciliarios, las avenidas.

Adems asigna y actualiza la nomenclatura, lleva al da el mapa de la ciudad. Y todas esas tareas tienen enorme importancia en infinidad de decisiones que toma no slo el Alcalde Mayor y los funcionarios distritales sino tambin los alcaldes y juntas locales, los grupos y organizaciones sociales, los particulares cuando necesitan erigir una construccin, extender una calle, abrir una ruta o tender una canalizacin.


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La informacin catastral (y en general la informacin que produce y circula la administracin pblica en las interacciones con la ciudadana), debe ser altamente confiable por razones de economa y por que sobre la confianza pblica se afirman los nexos entre la sociedad y sus gobernantes.

Cuando una persona solicita la actualizacin de la cdula catastral de un predio, espera y merece obtener respuesta inmediata y confiable. Si la obtiene, sentir aumentar su credibilidad en la gestin pblica, que su bien est correctamente identificado y clasificado y, por lo tanto (frente a una eventual contribucin como la de valorizacin o respecto del impuesto predial), se mostrar ms dispuesto a tributar.

A la informacin hay, pues, que sumarle criterio, debate, anlisis y sentido comn. Cuando eso se hace se produce algo realmente valioso para la sociedad y para el gobierno: conocimiento, mutuo conocimiento y conocimiento de la realidad que nos abarca a todos por igual.

Al revisar el estudio Informacin-Territorio-Sociedad. El Catastro y la Gestin Territorial en Bogot, se deduce que los avances tcnicos y de informacin territorial, deben utilizarse en favor de mejores servicios, para reducir trmites y costos innecesarios, para ofrecer seguridad y cobertura a todos, en especial a quienes habitualmente han sido excluidos o rezagados del progreso.

Con escasos 25 aos, el Departamento Administrativo de Catastro Distrital se ha convertido en una institucin emblemtica de la ciudad. El lxico popular bogotano designa como catastro la Sede Administrativa Distrital de la carrera 30 con calle 26 donde funcionan varias entidades y el Supercade que atiende miles de personas diariamente.

Esa percepcin no es muy lejana de la realidad: Catastro cumple una funcin vital para el gobierno y para la ciudadana. Procesa, actualiza y distribuye la informacin territorial. Genera conocimientos que son esenciales para la coordinacin institucional y la participacin ciudadana. Por eso merece nuestros sinceros reconocimientos.

Un enfoque tcnico al servicio de BogotHERNANDO MALDONADO PACHNDIRECTOR DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DECATASTRO DISTRITAL


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Para que una sociedad humana exista se requiere que un grupo de personas tenga una relacin estable con un territorio.

Propio o ajeno, heredado o conquistado, frtil o desrtico, suficiente o escaso, el territorio define la vida y el futuro de la sociedad. Se ha dado el caso de que, inclusive, la sola expectativa de llegar a tener un territorio (o de recuperarlo), mantiene ligados a grupos humanos dispersos fsicamente por largos perodos.

De esa conjuncin dialctica entre territorio y sociedad surgen disciplinas y tcnicas como la agrimensura, la geografa y la geometra, la aritmtica y la estadstica. Igualmente, ramas enteras de ciencias como la economa, el derecho, la historia y la sociologa se ocupan de estudiar temas relacionados con el territorio, la produccin, la propiedad inmueble, la formacin de los estados y las ciudades.

Directamente ligada a esas disciplinas y ciencias aparece la actividad catastral como una especialidad dedicada a compilar y procesar la informacin sobre un territorio socialmente definido, que integra recursos y elementos pblicos (edificaciones, vas, reas y reservas de uso comn) y particulares (predios o parcelas de propiedad privada), los clasifica y enumera a travs de la nomenclatura y da cuenta de su estado para fines tributarios, comerciales,

Antes, el Centro Administrativo Distrital - CAD, sede de Catastro Distrital. Hoy, es conocido como el Supercade.


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urbansticos y jurdicos. NUESTRO MATERIAL DE TRABAJO

En esas condiciones, la actividad catastral se mantiene desde los orgenes de la historia (las primeras tablas de escritura caldea contenan datos catastrales), como una funcin tcnica que identifica los recursos territoriales para su aprovechamiento, segn los esquemas que rigen al conglomerado humano asentado en una determinada circunscripcin territorial.

En ese sentido, el material con el que trabaja el Catastro no es el territorio fsico (la base material de la sociedad y de cuyo estudio y medicin se ocupan la geografa y la agrimensura en sus diferentes ramas), sino la informacin acerca de ese territorio, su segmentacin en predios y su ordenamiento segn estratos y usos referenciados geogrficamente.

Nuestra ciudad, como veremos en este estudio, creci de manera desordenada y catica pero de un tiempo para ac ha resuelto convertirse en una ciudad ms humana y grata para sus habitantes, gracias al esfuerzo sostenido de millones de mujeres y hombres que no cejan en procurar el mejoramiento del entorno urbano.

Ese crecimiento (que lleg a ser desmesurado en la segunda mitad del siglo pasado, como consecuencia de los desplazamientos de la violencia de los aos sin-cuenta), y el mejoramiento que es evidente de un tiempo para ac han encontrado en la actividad catastral una eficaz plataforma cientfico-tcnica que coadyuva al manejo de la informacin.

Numerosas actuaciones afectan el espacio urbano, las condiciones de vida de la poblacin y, adems, influyen en el perfil de la ciudad: densidad habitacional, movilidad y usos del suelo, etc.

Contar con un registro actualizado y cuidadoso de esas actuaciones ayuda a comprender los procesos territoriales y sociales, sustenta la planeacin y el ordenamiento, da bases tcnicas a los programas y proyectos de construccin y equipamiento urbano, facilita las labores fiscales y genera seguridad en las transacciones inmobiliarias.

Desde esa perspectiva, son funciones bsicas del Departamento


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Administrativo de Catastro Distrital DACD, las de producir y mantener la cartografa bsica oficial del Distrito Capital, organizar y mantener al da el catastro y establecer las nomenclaturas vial y residencial de Bogot.

El DACD ha acumulado a lo largo de su primer cuarto de siglo de existencia, un acervo incomparable de experiencias y conocimientos que representan una valiosa contribucin al progreso de Bogot.

En las condiciones actuales, cuando se reconoce la creciente importancia de la informacin cientfico-tcnica en todos los rdenes de la economa, la poltica y la cultura; ese acervo del DACD contribuye a la insercin de Bogot en los procesos contemporneos.

El DACD, con su capacidad para apropiar eficazmente geo-tecnologas de punta y mediante la consolidacin de las bases de datos e informacin territorial, juega un papel preponderante en la oferta de servicios avanzados, la ampliacin de las redes de comunicacin, la oferta de insumos de informacin espacial y geogrfica a instituciones y empresas tanto de la administracin distrital como de otros sectores gubernamentales y privados.

Como entidad, el Catastro es un departamento administrativo de nivel central. Interacta directa e indirectamente con sectores como el fiscal y hacendista, planeacin y desarrollo urbano, registro y mercado inmobiliario, construccin, empresas operadoras de servicios pblicos, transporte y vas y en fin, una gama amplsima de entidades que requieren constantemente servicios de informacin catastral.

Proporcionar oportuna, eficaz y confiablemente esa informacin es la razn de ser del trabajo de todos los integrantes del DACD. Nuestro personal constituye un equipo competitivo, entusiasta y emprendedor, que se esfuerza por servir ms y mejor a la ciudad.

La conmemoracin de los 25 aos de creacin del DACD es un motivo para renovar esos compromisos con el Distrito Capital de Bogot, con la poblacin capitalina y con los objetivos de desarrollo que orienta la Administracin Distrital en cabeza del Alcalde Mayor, Lus Eduardo Garzn.

A l, a los colegas del gabinete distrital, a todas las colaboradoras y colaboradores del Departamento y de las entidades usuarias, les reiteramos nuestros agradecimientos y nuestra invitacin para seguir, sin desmayo, trabajando por una Bogot incluyente, moderna y justa.

CAPTULO UNO

Componentes dela Gestin Territorial


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La visin sistmica

( 1 )La nocin de sistema refiere un modo de entender la realidad y de intervenir en su transformacin: un sistema est configurado por nexos entre diversos componentes, procesos y elementos.

En lugar de la visin mecanicista que concibe la realidad como un conjunto ms o menos ordenado de objetos que obedecen a causas predeterminadas, la visin sistmica fija su atencin en interacciones dinmicas, complejas e impredecibles. Los organismos vivos y la sociedad, desde luego-, evolucionan y se desarrollan como sistemas.

El territorio se define como el continente geogrfico, el espacio fsico donde una comunidad humana interacta con recursos biticos (la flora y la fauna), abiticos (la atmsfera, el relieve, el suelo y el subsuelo, el agua y el paisaje), mediante mecanismos y estructuras sociales, para asegurar la subsistencia y el bienestar de la poblacin.

Alameda Juan Amarillo. Ubicado al occidente de Bogot, el rio y el humedal son bordeados por un hermoso paseo.


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En ese sentido, toda actividad social se da en un territorio, con los recursos que l y produce -adems de bienes y servicios-, experiencias, informacin y saberes.

La capacidad de una comunidad para extraer conocimientos de sus propias experiencias determina, en ltima instancia, el desarrollo sostenible, el progreso material y espiritual, y el futuro de la misma comunidad.

Desde ese enfoque sistmico, este captulo describe los componentes de la Gestin Territorial: la poblacin, la informacin catastral y sus componentes econmicos, fsicos y normativos.

LA POBLACIN: EL CAPITAL HUMANO

La informacin y el conocimiento se han constituido, por efecto de los avances de las tecnologas digitales y la informtica, en el principal factor de creacin de valor.

En los ltimos aos numerosas agencias internacionales, gobiernos, centros acadmicos y cientficos comprometidos en los temas del desarrollo econmico y social han sealado la necesidad de encaminar los esfuerzos hacia la gestin del capital social humano (ms especficamente el conocimiento), como factor primordial de creacin de riqueza en las condiciones actuales.

En su carcter de ciudad moderna y pujante, Bogot procura alcanzar niveles adecuados de productividad, competitividad, equidad, sostenibilidad y convivencia para toda su poblacin.

Cuenta, para ese objetivo con recursos geogrficos, fsicos y humanos apreciables, con una infraestructura urbana en permanente evolucin, servicios idneos y gente preparada para afrontar los retos que plantea una realidad tan compleja como la que vivimos.


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La informacin, las redes, las comunicaciones y las tecnologas digitales juegan hoy un papel tanto o ms importante que el que jugaron la industria manufacturera, el transporte y la agricultura en el pasado. De ah la importancia de esos instrumentos en la economa, la sociedad y la cultura contemporneas.1

Pero, ms all de esas circunstancias visibles, la informacin influye de manera determinante en las relaciones entre grupos, estratos, comunidades, gneros, gobernantes y gobernados, jvenes y adultos.

La alternativa es tajante: la informacin y las tecnologas asociadas a ella se utilizan para ahondar la inequidad y mantener la exclusin, o se ponen al servicio de la inclusin, la convivencia y el desarrollo social y humano.

Dado que toda informacin independiente de la infinidad de formas en que se acopia y fluye-, es una construccin social, el conocimiento que genera tambin lo es. Son las personas quienes construyen, aplican e intercambian conocimientos con la finalidad ltima de crear riqueza, obtener mejores servicios y elevar la calidad de vida.

UN BREVE RECUENTO HISTRICO

Diversas investigaciones y numerosas evidencias empricas indican que los primeros asentamientos humanos permanentes dieron lugar a oficios dedicados conocer los lugares, los accidentes geogrficos, el curso de las aguas y la ubicacin de recursos necesarios para la subsistencia social.

Algunos avances en cuanto a mtodos de observacin y mapas permitieron paulatinamente determinar instrumentos de medicin de distancias, predecir los ciclos del clima, la ocurrencia de sequas y los fenmenos astronmicos.

1. Castells, Manuel. La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura Volumen I.


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Civilizaciones como la Caldea, la Egipcia, la China y la Fenicia, construyeron aparatos de medicin astronmica, desarrollaron la geometra y la aritmtica y recorrieron extensos territorios que expandieron sus fronteras originales. Pero, la civilizacin griega fue la que tuvo la capacidad de condensar esos conocimientos que permitieron establecer la cuenca del Mediterrneo como base de la civilizacin occidental.

La expansin de las instituciones romanas sobre el territorio de la actual Europa consolid dichas bases a travs de figuras como los censores, elegidos entre antiguos cnsules, quienes tenan entre otras funciones la de administrar la Hacienda Pblica, encargndose de la recaudacin de los tributos e invirtiendo en la construccin de edificios pblicos, caminos, acueductos y otras obras. Para tales efectos, los censores efectuaban el censo (o registro), de todos los bienes de los ciudadanos, que servan de base a los impuestos.

Por su parte, los ediles curules ejercan misiones de polica urbana, el cuidado de los edificios pblicos, la distribucin de las aguas, la vigilancia y saneamiento de las cloacas. Por su parte, los cuestores eran responsables de manejar los dineros pblicos, recaudar los gravmenes y abonar los gastos de la administracin civil y militar.

Esas instituciones se mantuvieron, con algunos cambios en especial en la denominacin de los funcionarios, a la mayor parte de las provincias del Imperio Romano desde las Islas britnicas hasta el norte de frica, Palestina y Egipto, hasta bien avanzada la Edad Media.

Los estudiosos de la geografa se dedicaron, pues, a describir y


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enumerar datos con el objetivo de conocer los territorios que la metrpoli aspiraba a dominar militar, poltica y econmicamente.

De manera similar actuaron los gegrafos rabes en los viajes al centro de frica y al Asia que antecedieron las caravanas de Marco Polo, las Cruzadas cristianas y, finalmente los viajes de espaoles y portugueses que confluyeron en el Descubrimiento de Amrica hecho que no slo corrobor la redondez de la tierra y corrigi toda la geografa antigua, sino que dio origen a la Modernidad.

LA INFORMACIN TERRITORIAL

Debido a que la informacin territorial es dinmica, al igual que la realidad de la que da cuenta, su gestin con miras a cualificar los procesos sobre el territorio, demanda acciones permanentes de actualizacin, innovacin y anlisis especializados.

El catastro moderno es una funcin orientada a suministrar informacin tcnica para la planeacin y la formulacin de polticas de desarrollo, el ordenamiento territorial y la distribucin del suelo, la proteccin ambiental, la localizacin de reas productivas y de servicios, entre otros.

Catastro elabora la cartografa predial e identifica, bajo criterios tcnicos, las unidades integrantes del patrimonio inmobiliario de la ciudad. Suministra la informacin bsica para la planeacin y para efectuar proyecciones ajustadas a los elementos que aporta dicha informacin bsica.

La administracin pblica a travs del catastro recopila, procesa y conserva la informacin relacionada con el espacio, el registro de las afectaciones a los bienes inmuebles, su ubicacin en la geografa urbana, sus caractersticas, usos y relaciones con el entramado de servicios y espacios pblicos.

As, el catastro es cada vez ms una unidad proveedora de informacin geo-referenciada que, sin pretender acopiar la totalidad de la informacin


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predial (cuya dispersin en infinidad de organismos demandara cuantiosas operaciones), si procura integrar diversas fuentes que, mediante procesos de consolidacin, verificacin y contraste, permita obtener un mecanismo de seguimiento de los cambios que afectan cada predio en particular, reas y zonas del territorio y ste en su conjunto.

Si bien la informacin de un predio en particular parece relevante slo para quienes intervienen en una transaccin especfica; el conjunto de la informacin permite extraer tendencias, efectuar anlisis, hacer comparaciones y trazar lineamientos de impacto social.

COMPONENTES ECONMICOS

Durante mucho tiempo prevaleci la idea de que el desarrollo es consecuencia del crecimiento econmico determinado, a su vez, por la explotacin intensiva de los recursos territoriales para producir bienes y proveer infraestructuras y servicios a la poblacin.

Sin embargo, desde la perspectiva del desarrollo a escala humana y sostenible la economa est determinada por la satisfaccin de las necesidades existenciales (ser, tener, hacer y estar), por las necesidades axiolgicas (subsistencia, proteccin, afecto y participacin) y por las necesidades ecolgicas: preservacin de los recursos naturales y proteccin del entorno ambiental.

Desde el enfoque propuesto en este estudio, el territorio posee reas o zonas destinadas a la guarda de bosques nativos (como los cerros orientales de Bogot), de fuentes y ciclos de agua, etc. que usualmente albergan especies de reserva gentica.

Tambin hay reas productivas que son aquellas que comprenden los terrenos dedicados a la produccin agropecuaria primaria que emplean el suelo como principal insumo y reas de transicin entre la produccin


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agropecuaria y usos sub-urbanos como bodegas, centros de acopio, agroindustria y transporte a gran escala.

Finalmente, una parte del territorio, donde se ubican las actividades productivas secundarias y terciarias, constituye el rea urbana e industrial propiamente dicha.

En ese sentido, los recursos econmicos de un territorio son objeto de explotacin primaria (agrcola, forestal, ganadera, pesca y minera), cuando se obtienen productos bien a travs de la actividad sobre una extensin (parcela, hacienda, bosque o yacimiento), o mediante explotaciones sin tierra como las que se dan en la produccin avcola, de lcteos, etc.

Las explotaciones de economa primaria pueden ser extensivas, cuando con poco trabajo se explotan grandes extensiones de terreno; o intensivas cuando se realiza una explotacin altamente tecnificada (maquinaria, fertilizantes, regado, etc.) que generan altos rendimientos por unidad de superficie.

La prdida de importancia econmica del sector primario corre paralela a la industrializacin y al crecimiento del llamado tercer sector o de servicios que en algunas partes se ha convertido en el principal generador de producto interno bruto.

El rpido crecimiento del flujo de productos y servicios entre productores y consumidores determino nuevos usos econmicos del territorio, el aumento de la infraestructura de transporte, comunicaciones y vas y el surgimiento de las ciudades modernas.

COMPONENTES FSICOS

Las transformaciones del territorio conllevan procesos de migracin campo-ciudad, asentamientos en el permetro urbano, conurbacin, centralizacin y formacin de metrpolis; junto con el desarrollo de infraestructuras y servicios caractersticos del territorio urbano.


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Diversas circunstancias concurren en las formas de apropiacin fsica del territorio: un conglomerado social, por ejemplo, que crece demogrficamente en un espacio limitado, buscar ocupar zonas colindantes y organizar el espacio de tal manera que pueda asegurar la subsistencia bsica sin mayores esfuerzos (las chagras de las comunidades del Amazonas son un buen ejemplo de apropiacin fsica del territorial en condiciones selvticas), o procurar conquistar nuevos territorios (como sucedi en las antiguas ciudades griegas), que sern, a su vez, objeto de apropiacin fsica.

De ese modo, los espacios geogrficos distribuidos inicialmente entre familias y tribus, se subdividieron conforme iba creciendo la poblacin en localidades, ciudades, barrios y zonas.

Otra forma de apropiacin fsica del territorio es la que se da entre espacios pblicos (dedicados a actividades colectivas de carcter religioso, ceremonial, espectculos; lo mismo que a vas de trnsito libre, mercados, baos pblicos.) y espacios privados (destinados a la vivienda y a las explotaciones econmicas particulares).

Cada forma de apropiacin fsica del territorio da lugar a asentamientos e infraestructuras segn los modos como la poblacin se ubica en razn de sus ingresos, expectativas, gustos y necesidades y determina la calidad y conexin con las redes de comunicaciones, movilidad y transporte, energa, agua potable; el acceso a otros servicios (comercio, salud, educacin, esparcimiento y bienes culturales).2

Igualmente en lo que respecta a anlisis de los componentes fsicos, las comunidades limitan las acciones transformadoras sobre el entorno por ejemplo, la prohibicin de levantar edificaciones que lesionen el paisaje, las rondas protectoras de yacimientos acuferos.

De ese modo, las alternativas de desarrollo de una sociedad sobre un

2. Toynbee, Arnold. La Historia. Pgina 149.


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territorio, suponen la adquisicin de usos, comportamientos y ocupaciones del suelo, que se cien a ordenamientos particulares y dinmicos.

COMPONENTES NORMATIVOS

La regulacin territorial contempornea incluye cuestiones como la participacin ciudadana, la equidad, la integracin y coordinacin de polticas sectoriales, la adaptacin a las condiciones especficas de cada regin y la prospectiva.

En lo tcnico, las normas territoriales se proponen lograr consistencia entre la realidad objetiva de un territorio y las demandas sociales, a fin de garantizar mantener y mejorar las condiciones de vida, en mbitos territoriales que van desde lo local, lo municipal y lo regional, hasta lo nacional y lo global.

Desde el punto de vista administrativo, la regulacin territorial se define como una funcin pblica orientada a garantizar el crecimiento equilibrado tanto en lo econmico como en lo fsico; para lo cual la administracin pblica tiene la responsabilidad de elaborar e impulsar planes sectoriales enmarcados con un modelo de desarrollo territorial.

Entre otras materias relacionadas con el desarrollo territorial estn los instrumentos de ordenacin y gestin de que trata el titulo XI de la Constitucin Poltica de 1991, los planes de desarrollo y la legislacin sobre la propiedad inmobiliaria.

A los municipios, en su condicin de unidades bsicas de la divisin poltico-administrativa del Estado colombiano les corresponde, segn el artculo 311 de la Constitucin, prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.3 3. Constitucin Poltica de Colombia. 2da. Edicin, enero de 1992. Contralora de Santa Fe de Bogot D.C. Pgina 115.


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Mientras las competencias de Estado, conforme la Ley 338, buscan garantizar la igualdad de los ciudadanos, la legislacin civil y ordenacin de registros pblicos, as como las bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad econmica, las bases del rgimen jurdico de las administraciones pblicas, y la legislacin bsica del medio ambiente; las competencias de ejecucin en lo relativo al urbanismo, pertenecen a la administracin distrital.

La ordenacin urbanstica de los municipios ha de ceirse, pues, por los planes generales urbansticos y por normas complementarias subsidiarias asimilables tcnicamente a criterios de calificacin y clasificacin del suelo para la ordenacin urbanstica.

Los criterios de calificacin urbanstica se refieren al suelo urbano ya transformado, con acceso rodado, abastecimiento y evacuacin de agua y suministros de electricidad; al suelo urbanizable (sin condicin de urbano pero susceptible de ser objeto de transformacin: es el suelo apto para urbanizar equiparable al urbanizable, salvo en lo que respecta al rgimen de utilizacin de suelos) y el suelo no urbanizable, que es incompatible con la transformacin urbana, conforme los planes de ordenamiento territorial.

Por su parte, los criterios de clasificacin urbanstica se enfocan en la asignacin de usos, niveles de intensidad, tipologas edificatorias y destinos urbansticos atribuibles al terreno: definen los usos dotacionales pblicos, los usos dotacionales privados y los usos lucrativos no dotacionales.

Los suelos urbanizables y no apto para urbanizar se dividen en sectores o unidades de planteamiento parcial desagregados de planes parciales cuando no se haya aprobado, con anterioridad, un plan general de ordenacin urbana.

Los contenidos de los planes parciales se relacionan con desgloses del uso global mediante la divisin en polgonos de actuacin y zonificacin del territorio, trazados y caracterizacin de la red de comunicaciones, fijacin de las reservas para dotaciones locales, caractersticas y trazado de galeras y redes de servicios urbansticos.


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Finalmente, los planes especiales sobre instrumentos de ordenacin tienen, por lo general, un carcter derivado y su objetivo es el establecimiento y coordinacin de infraestructuras bsicas o de proteccin de espacios naturales, paisaje, medio rural, urbano y vas de comunicacin.

Un sistema consolidado de planeacin urbana es condicin indispensable para la eficacia de la Gestin Territorial.

La planeacin aporta instrumentos que permiten clasificar el suelo segn el rgimen jurdico bsico al que deben sujetarse diversas acciones relacionadas con los usos del suelo.

En otros trminos, la planeacin urbana define la normatividad que rige las construcciones y sus caractersticas incluidas los bienes inmuebles, las obras pblicas, vas, equipamiento urbano, espacio pblico y las zonas de proteccin y reserva territorial.

En estos casos, los planes de escala mayor (normas internacionales sobre proteccin ambiental, por ejemplo), constituyen elementos de referencia para los de escala menor (los parmetros que debe cumplir una industria sobre emisin y disposicin de residuos).

Los resultados de una poltica o plan que se asiente en anlisis tcnico de la informacin territorial y se sustente en el conocimiento de los componentes fsicos, sociales y culturales relacionados con la poblacin; sern tanto ms exitosos en cuanto prevean soluciones posibles y aceptables por parte de las comunidades destinatarias o usuarias de dicha poltica o plan.

En conclusin, una adecuada Gestin Territorial permite el aprovechamiento racional de todos los componentes dado que observa condiciones como clima, atmsfera, redes hidrogrficas, suelo y subsuelo; la fauna y la flora, el paisaje, la luminosidad, el ruido y la densidad de la poblacin, la movilidad y la capacidad de acogida del territorio, etc. y expresa, en trminos cartogrficos, la informacin requerida por quienes interactan en el espacio geogrfico.

CAPTULO DOS

Sistemas de informacin geogrfica


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Redes y lenguaje comn

( 2 )La eficacia de los procesos que una colectividad realiza sobre un territorio estn cada vez ms relacionados con la informacin disponible y no limitada al mbito geogrfico particular. Incorpora parmetros de reas circunvecinas e inclusive de zonas alejadas pero con las que tiene elementos en comn: as, por ejemplo la formulacin de las polticas regionales de competitividad de Bogot-Regin Central demand estudios sobre capitales de la Regin Andina y Santiago de Chile, Sao Paulo, Buenos Aires y Ciudad de Mxico, entre otras.4

La realizacin y acceso a ese tipo de estudios es posible gracias a la existencia de redes de informacin que conectan bases de datos, documentos, comunidades de prctica y expertos en los diferentes temas relacionados con la Gestin Territorial.En un contexto de comunicacin y cooperacin Plaza de Banderas. Sitio emblemtico del desarrollo

hacia el occidente en los aos sesenta.

4. Consejo Regional de Competitividad. Bogot y Cundinamarca, hacia una Ciudad-regin competitiva. Bases del plan regional de competitividad 2004-2014. Pgina 11 y ss.


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entre diversas fuentes, es preciso contar con lenguajes expertos que permitan la lectura, interpretacin y descripcin de objetos, relaciones y modelos; de modo que se faciliten el entendimiento y la comprensin entre usuarios involucrados.

Tales lenguajes,5 son resultados de construcciones identitarias en las participan los implicados en las diversas categoras de conocimiento (urbanismo, ambiente, transporte, servicios pblicos, etc.), quienes establecen mecanismos, estructuras y referencias geo-espaciales concomitantes tanto con los modelos de informacin que usan, como con los fines de cada actividad.

Es as como las Tecnologas de la Informacin y de las Comunicaciones estn contribuyendo a transformar muchos conceptos, y reglas aplicadas a la Gestin Territorial. En ese sentido, dichas tecnologas se convierten en un elemento estratgico que permite un discernimiento ms preciso del territorio y el diseo de acciones destinadas a marcar su evolucin econmicamente viable y ambientalmente sostenible.

Vale decir que las redes de informacin territorial -soportadas por tecnologas adecuadas-, estn impulsando la transformacin de las ciudades y del territorio al tiempo que coadyuvan a la bsqueda de respuestas a los retos impuestos por la misma realidad sobre la evolucin, el crecimiento y la sostenibilidad del espacio geogrfico.

CARACTERSTICAS DE LA INFORMACIN TERRITORIAL

Un primer rasgo caracterstico de la informacin territorial es su crecimiento exponencial (especialmente cuando se refiere a centros urbanos y regiones avanzadas), acompaado del prodigioso despliegue de

5. No nos referimos exclusivamente a los binarios o digitales, que permiten la comunicacin entre ordenadores o entre stos y las personas a travs de las interfases. Tambin se hace referencia a los significados que construyen los miembros de una comunidad de prctica a travs de la comunicacin fluida e informal que las identifica.


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herramientas digitales de fcil uso y acceso prcticamente universal.

Desde 1991 (cuando David Gelernter, cientfico de la Universidad de Yale desarroll un simulador del mundo fsico para trazar mapas desde un computador personal) hasta hoy, con el funcionamiento de aplicativos como Google Earth, Virtual Earth y MapPoint; los progresos en geo-informacin no han cesado de producir asombro.6

Esa informacin condensa infinidad de datos estructurados en forma digital y permite reconocimientos del territorio a travs de la cartografa, las ortofotos, las imgenes satelitales, los atributos alfanumricos y otros tipos de datos como coordenadas GPS y simuladores.

Una segunda caracterstica de la informacin territorial est definida por la localizacin, cada vez ms precisa, de los datos geogrficos y sus relaciones con otros elementos, todo lo cual permite compartir, combinar y utilizar dicha informacin de manera mucho ms verstil y dinmica, conforme las necesidades de los diferentes tipos de usuarios.

Dicha informacin representa el territorio no como el continuo fsico que es en realidad (no hay lmites en el territorio, sino representaciones de ellos), sino como partes que se pueden detallar hasta unidades pequeas.

Ese fraccionamiento permite visualizar particularidades de porciones territoriales (una calle, manzana, sector, barrio o localidad) en su emplazamiento: a travs de imgenes satelitales se pudieron localizar lanchas de salvamento en Nueva Orlens, despus del paso del huracn Katrina.

Las facilidades de acceso a la informacin territorial mediante imgenes, lenguajes y convenciones universalmente aceptados, reducen los esfuerzos requeridos para convertir la informacin en conocimiento que es

6. Markoff, John. Geografa del futuro adquiere forma hoy .The New York Times-El Tiempo. 24 de julio de 2005.


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compartido por diversos usuarios y agentes.

Lo cual permite, como sealan diversos estudios sobre el impacto de las tecnologas informacionales en el conocimiento del territorio, pasar de una situacin en que pocas personas u organizaciones tenan acceso a escasos recursos de informacin territorial, a otra en la que muchos puedan acceder a esa informacin en tiempo real.7

Para que la informacin contribuya efectivamente a la Gestin Territorial es preciso interconectar las bases a travs de redes e infraestructuras que distribuyan los datos con denominaciones, interfases y protocolos confiables y veloces.

Sitios de Internet verticales (especializados en contenidos geo-referenciados), mapas electrnicos y directorios digitales (comerciales y residenciales), permiten descargas e integracin de datos espaciales por sectores para un mbito o comunidad de usuarios concreta (por ejemplo centros mdicos, establecimientos educativos, estaciones de servicio y rutas de transporte).

Esos mecanismos (que diversifican la informacin territorial por capas, tipos de demanda y ubicacin geogrfica), integran diversas fuentes (cmaras de comercio, catastro, centros de informacin al ciudadano, trnsito y transporte, etc.) en un solo dominio de gestin, bajo formatos accesibles y veloces y agregan continuidad a la informacin.

Condicin indispensable es contar con ambientes polticos, institucionales, sociales y econmicos dispuestos a promover el aprovechamiento de la informacin en mbitos territoriales que van desde una ciudad-regin y sus reas de influencia hasta un punto concreto: una farmacia abierta, o una estacin de TransMilenio.

7. Guimet, Jordi Internet, informacin y territorio en http://www.icc.es


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Sin embargo, las caractersticas de la informacin territorial sern visiblemente atractivas para la poblacin cuando, efectivamente, sean accesibles a todos sin exclusin.

TCNICAS DE INFORMACIN TERRITORIAL

Como sealamos anteriormente, la existencia de diferentes lenguajes y protocolos usados para describir aspectos territoriales similares, reclaman cdigos comunes para facilitar la comprensin de las representaciones y el intercambio de informacin.

Los sistemas de informacin geogrfica (SIG, en adelante), sirven para el procesamiento de datos correspondientes a descripciones espaciales especficas y su relacin con temas geogrficos.

Para construir una base de datos geogrficos es preciso representar los hechos del mundo real de forma que sean accesibles a lenguajes grficos y digitales. Ese proceso comienza, por lo general, con la estructuracin de los datos primarios en capas definidas temticamente, tal como se presenta en la siguiente ilustracin:


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La estructuracin de la informacin espacial en capas requiere el manejo de tcnicas de graficacin que abstraen los datos y los simbolizan en puntos, lneas y polgonos.

En consecuencia, las relaciones entre los datos geogrficos y su representacin grfica (lo que se denomina topologa), obedecen a esquemas lgico-matemticos a fin de simplificarlas de modo que, por ejemplo, el trazado de una va corresponde a un conjunto de lneas contenidas en varios polgonos.

Segn la forma en que se establezca la relacin dato-representacin del hecho real-informacin geogrfica se existen varios tipos de SIC siendo los ms comunes los vectoriales, los Raster y los orientados a objetos. La mayor parte de los sistemas existentes en la actualidad son vectoriales y Raster.


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SIG VECTORIALES Y RASTER

La topologa que basa la estructuracin de la informacin geogrfica en pares de coordenadas, como unidad bsica de informacin, se denomina vectorial: un par de coordenadas define un punto, dos o ms puntos definen una lnea y varias lneas definen un polgono.

As, una base de datos vectoriales opera como una especie de tabla cuyas columnas se relacionan con otras a travs de identificadores comunes.

Por su lado, los SIG Raster basan su funcionalidad en una concepcin implcita de las relaciones de vecindad entre objetos geogrficos. Para crear una base tipo Raster se empieza por dividir la zona en retculas o mallas constituidas por pequeas celdas de dimensiones iguales (o pxeles) cada una de las cuales tiene asignado un valor numrico como representacin de su valor temtico.

Dado que el tamao de los pxeles es el mismo y como quiera que su posicin respecto del centro de cada celda se conoce de antemano, se afirma que todos y cada uno de los pxeles est geo-referenciado.

Desde luego, para una mejor descripcin de los objetos geogrficos se requiere mayor esfuerzo en la captura de informacin a fin de obtener una mayor resolucin. Sin embargo, ese esfuerzo se ve compensado con nitidez en la definicin de los contornos.

Pese a las divergentes definiciones acerca de los SIG orientados a objetos, existe acuerdo en cuanto a las caractersticas que debe tener un modelo de informacin de este tipo.

Los SIG orientados a objetos plantean un cambio en la concepcin de la estructura de las bases de datos geogrficas: mientras, como se vio, los SIG de datos vectorial y Raster estructuran su informacin mediante capas,


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los sistemas orientados a objetos organizan la informacin geogrfica a partir del objeto geogrfico mismo y en su relacin con otros.

De este modo, los objetos geogrficos siguen una serie de procesos de agrupamiento que hacen dinmica la informacin, contraria al carcter esttico de los datos vectoriales y Raster. De ah la conveniencia de los datos orientados a objetos, para situaciones en las que la informacin cambia constantemente en el tiempo o en el espacio, como sucede con vientos y tormentas que pueden progresar hasta convertirse en huracanes.

En estos casos, los atributos temticos de un objeto resultan de aplicar determinadas variables, segn las relaciones del objeto de referencia con su entorno.

El vertiginoso desarrollo de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin permite que con inversiones relativamente bajas, las bases de informacin vectorial y Raster se puedan actualizar, obtener simulaciones y anticipar posibles cambios.

FOTOGRAMETRA

La Candelaria, un barrio colonial. En la plazoleta del Chorro de Quevedo fue fundada Bogot, el 8 de agosto de 1538.


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En el primer trimestre de 2004 y con el fin de actualizar la base cartogrfica, el DACD contrat la toma de fotografas areas con vuelo cinemtico de toda el rea del Distrito Capital. Este trabajo sirvi, igualmente, para disponer de fotografas areas en color que se incorporaron al mapa digital actualizado del Distrito. As mismo, se realiz el fotocontrol del rea urbana, los Cerros Orientales y el rea rural de Sumapaz.8

Pero qu es la fotogrametra y como se utiliza sta tcnica? Consiste en la utilizacin de fotogramas areos de eje vertical tomados desde un avin sobrevolando una zona determinada. Posteriormente, mediante el contraste con resultados de trabajos topogrficos de campo, se pueden trazar mapas con altos mrgenes de exactitud.

Un proyecto de fotogrametra empieza con la toma de fotografas areas de un territorio. Los fotogramas obtenidos se superponen longitudinal y transversalmente para cubrir un rea completa.

Las cmaras utilizadas para este tipo de trabajos tienen un funcionamiento similar a las convencionales, pero con una calibracin lo ms exacta posible de los parmetros pticos.

An as, ante el hecho de que las fotografas areas no tienen siempre una escala exacta (pues son resultado de una perspectiva cnica que vara con el vuelo y a consecuencia de las ondulaciones del terreno), hay que establecer una escala media de los fotogramas que mantiene aproximados factores como la distancia focal y la altura media del vuelo.

Esta es fundamental al momento de planificar un vuelo: segn sea la focal de la cmara que se utilice y la escala media de los fotogramas que se quieren obtener, se establece diversas alturas.

En muchos casos, la finalidad del vuelo es formar cartografa a partir de la

8. Las fotografas que se reproducen en la portada y en las pginas interiores de este documento hacen parte de ese trabajo de actualizacin del Mapa Digital.


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restitucin fotogramtrica, en cuyo caso hay que tener en cuenta la escala de la cartografa que pretendemos.

Aunque no hay una frmula fija que relacione la escala media de las fotos con la escala de la cartografa a restituir, se puede decir que normalmente esta es de la escala media de los fotogramas, pero no tiene por qu serlo as necesariamente.

Es recomendable que adems de la informacin grfica del territorio-objeto, se incluyan datos de identificacin tcnica y las referencias para calcular el centro geomtrico de la misma.

La ltima fase de un trabajo fotogramtrico se denomina restitucin y consiste en el trazado del mapa propiamente dicho. Mediante la orientacin de imgenes y la extraccin de las imgenes obtenidas, stas se incorporan (actualmente en formato digital), al SIG.

Sustentado en el desarrollo de las tcnicas que hemos descrito, un sistema de informacin geogrfica presenta importantes prestaciones en la interrelacin de variables de informacin relevante, la elaboracin de modelos de simulacin y mapas de riesgo, estudios y anlisis sobre el territorio y su evolucin.

De igual manera, un SIG gestionado con amplitud permite incorporar e integrar datos e informacin de diversas fuentes e incrementar la utilidad de bases grficas geo-referenciadas mediante su incorporacin a redes de informacin territorial, lo cual permite para visualizar y consultar grandes acopios de informacin alfanumrica y grfica.

En ese sentido, un SIG puede entenderse como componente de un conjunto ms grande y complejo (el de informacin territorial geo-referenciada) que l contribuye a articular sin otros requisitos que la confiabilidad, el suministro a los usuarios en tiempo real y la integralidad.


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Las redes de informacin no admiten jerarquas que obstaculicen los procesos de intercambio. La provisin de la informacin territorial dispersa en diferentes agencias pblicas y privadas, nacionales e internacionales, municipales y regionales, es una tarea en la que el SIG juega un papel preponderante.

Numerosas evidencias permiten sealar que muchos funcionarios de rango alto -en entidades pblicas, empresas y centros acadmicos- guardan la creencia de que vincularse a una red implica despojarse de la informacin propietaria. Los riesgos en seguridad son ms controlables cuando se trabaja en red que de manera aislada.

Los administradores del SIG deben realizar grandes esfuerzos encaminados a hacer comprender a las dems entidades que la puesta en comn de la informacin los favorece a todos pero, en particular, a la sociedad, a los usuarios finales de la informacin.

CAPTULO TRES

La evolucin histricadel catastro


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Instrumento de la modernizacin

( 3 )La Gestin Territorial, en los trminos descritos en los captulos precedentes, requiere de un catastro involucrado en los procesos informacionales, orientado hacia la produccin de conocimientos pertinentes, relevantes y efectivos, que contribuyan al desarrollo econmico, social y cultural. Tal tipo de catastro ser resultado de un proceso complejo de construccin social.

La nocin moderna de Catastro surge en el perodo que marca el fin del modo de produccin feudal y la emergencia del modo de produccin industrial en Europa occidental aunque, paulatinamente, las reformas trascendieron su mbito de origen e impactaron al resto del mundo.

Ese profundo cambio histrico se reflej, en lo econmico, en el crecimiento de la produccin dedicada a atender las demandas, tambin

Monumento a los Hroes. Marc durante algunas dcadas la frontera norte de Bogot.


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crecientes, de la poblacin asentada fuera del dominio de los antiguos seoros.

La utilizacin de tcnicas novedosas de agricultura y ganadera y el aprovechamiento intensivo de productos agropecuarios y sus derivados dieron lugar al aumento de talleres manufactureros y gremios artesanales, estimularon el intercambio de excedentes, consecuentemente, la formacin de mercados y una nueva mentalidad: la de producir para el comercio.

El debilitamiento de los rgidos controles ideolgicos de la Iglesia Romana (en crisis por la Reforma), favoreci propuestas ms acordes con los intereses de mercaderes, artesanos y propietarios libres, pero tambin agudiz las contradicciones territoriales que habran de permitir la conformacin de los estado-nacin.

Una institucin arraigada en el derecho romano, la del tributo, entr en crisis ante el dilema de quines y cmo deban sufragar las obras pblicas que requera la nueva situacin.

Entonces, el catastro surgi como medida que permita, al mismo tiempo, superar el creciente dficit de los erarios pblicos, equilibrar las cargas tributarias y medir los territorios de un mismo estado.

La actividad catastral sirvi igualmente para actualizar los formatos de tributacin, sostener la construccin de vas, puertos e infraestructura de las urbes y para saldar los faltantes producidos por las guerras.

La Guerra de Sucesin con que Espaa inici el siglo 18 llev al Emperador Carlos VI a ordenar un registro de propiedades prediales en Silesia, 1713. En 1718 se hizo lo propio en Miln.

Felipe V orden el catastro, en 1715, de Catalua. En 1728, Vctor Amadeo II decreta el catastro de Saboya. Esos episodios permiten afirmar que el


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catastro ilumin las luces del Despotismo Ilustrado en el Siglo de las Luces con esos intentos de catastros nacionales.

Adems del antes citado catastro de Catalua, en Espaa se intentaron el de Castilla (Ensenada, que se proyect para casi 10 aos), y la planimetra general de Madrid entre 1749 y 1752.

El de Catalua y el de Madrid se pueden calificar de exitosos dado que, mediante el primero se racionaliz el erario del Principado y el segundo convirti un impuesto medieval, el de regala de aposento, en el primer impuesto de inmuebles urbanos con el que, adems, se dot a Madrid de una cartografa que, an hoy, merece reconocimientos.9

Sin embargo, el catastro de Ensenada (que no se complet, ante la imposibilidad de vencer las fuertes resistencias que se le opusieron) por su rigor tcnico, por las dimensiones propuestas y jams alcanzadas y por la equidad social que procuraba, constituye un digno antecedente de la Gestin Territorial.

UN DIGNO ANTECEDENTE

Entre finales del siglo 17 y comienzos del 18 la situacin del erario castellano era insostenible.

El rgimen fiscal era prolijo, abusivo e injusto. Infinidad de impuestos, desequilibrio entre la propiedad, las rentas y las contribuciones, exenciones feudatarias e incapacidad administrativa de la Real Hacienda de Castilla que se vio obligada a entregar en arriendo la actividad recaudadora.

9. Juli, Santos, et. al. Madrid, historia de una capital, pgina 227.


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Los ingresos se redujeron como consecuencia de las guerras y la ineptitud de los funcionarios coloniales en Amrica, adems de la creciente resistencia de los criollos.

Para cubrir los crecientes gastos militares y burocrticos se recurri a los prestamistas, a la enajenacin de derechos y a la emisin de deuda pblica, con lo que se conseguan recursos al corto plazo, pero se aminoraban los ingresos anuales ordinarios.

La crisis aflor en 1739. La mayor parte de la renta nacional, en manos de la nobleza y el clero, estaba exenta y cargaba la mayor pare de las contribuciones al pueblo llano, mientras vastos territorios y edificaciones quedaban por fuera del mercado y libres de impuestos: los bienes de manos muertas (en cabeza de comunidades eclesisticas), que crecan con herencias y donaciones regias.

El desequilibrio fiscal afecta por igual a individuos, familias, ciudades y aldeas: unos privilegiados, exentos de tributos y favorecidos por los caprichos reales y los ms, pagando segn datos de poblacin y predial acomodados a los intereses de los poderosos de turno. Mientras los territorios de Castilla soportaban la mayor parte del fisco, Aragn contaba con menos carga y el Pas Vasco y Navarra estaban prcticamente exentos.

Ensenada propuso un modelo de autntico catastro orientado a averiguar todo de todos, para que la averiguacin catastral permitiera un gravamen nico y equitativo, segn la propiedad de tierras y edificaciones y de las rentas que percibiera cada quien y conforme un porcentaje sobre las necesidades financieras del Estado.


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A los fines tributarios del proyecto se agregaron otros con la intencin de obtener informacin sobre el territorio, ampliar el conocimiento del mismo y llevar a cabo las reformas estructurales del estado.

CATASTRO EN EL PERODO COLONIAL

El modelo catastral de Ensenada no se pudo aplicar en su totalidad por cuanto afectaba los intereses de nobles, eclesisticos y ricos, opuestos a la tributacin directa y equitativa. Desde luego, la carencia de un catastro tcnicamente elaborado constitua una ventaja para los propietarios privilegiados y la Iglesia.

Durante su mandato, el ministro Ensenada comision a Jorge Juan y Antonio Ulloa para incorporarse a la expedicin hispano-francesa que entre 1735 y 1742 se desplaz a Sudamrica para, entre otras actividades, medir el meridiano ecuatorial y calcular la extensin de algunos territorios coloniales.10

Es de mencionar que la metrpoli espaola mantuvo desde el comienzo el monopolio de la explotacin y colonizacin de las Indias a travs de la Casa de Contratacin de Sevilla.

Dicha oficina guarda los registros de todas las personas, naves, viajes y exportaciones hacia Amrica, lo mismo que los ingresos provenientes del Nuevo Mundo.

En la misma Casa sevillana, o en su sucursal de Cdiz, otros reinos europeos que comerciaban con Amrica se hacan representar por cnsules.

10. Los resultados de esos trabajos se compendiaron en la Relacin histrica del viaje a la Amrica meridional y las Observaciones astronmicas y fsicas publicadas originalmente en 1748. En 1826 se publicaron las Noticias secretas de Amrica, con importantes datos sobre las dimensiones y caractersticas geogrficas del territorio sudamericano.


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El monopolio comercial de Castilla limitaba la produccin de manufacturas en las colonias y las obligaba a importar lo necesario de origen castellano. Pero all, las industrias estaban en ruinas como consecuencia de la ineptitud gobernante. Para proveer a Amrica, la corona aprob la adquisicin de productos extranjeros, lo cual elev los precios y afect, an ms, la crisis fiscal.

Todos esos factores concurrieron a alentar las ideas emancipadoras en el siglo 19. Las colonias espaolas de Amrica no soportaban ms impuestos, ni tributos rentsticos atados (rentas de destinacin especfica), que contradecan la propuesta de tributacin general y directa de Ensenada aunque servan para paliar provisionalmente el persistente dficit econmico espaol.

Las estructuras fiscales espaolas se mantuvieron durante varias dcadas despus de la Independencia en la mayora de los pases y pese a los esfuerzos de los sectores republicanos progresistas. Bien pronto los regmenes republicanos calcaron los vicios heredados de la monarqua.11

LA COMISIN COROGRFICA

Aunque la Ley de 30 de septiembre de 1821 del Congreso de Villa del Rosario de Ccuta, contiene la primera decisin legislativa para adelantar el catastro general, la reglamentacin expedida slo en 1825 por el general Francisco de Paula Santander le asign un papel eminentemente fiscal: obtener tributos para sostener la guerra de independencia en los pases hermanos.

La Ley orgnica de hacienda nacional de 1832 busc atender los problemas econmicos de la incipiente repblica colombiana a travs de medidas como la eliminacin de gravmenes que impedan el desarrollo agrcola,

11. El Secretario de Hacienda de Colombia seal que slo un 15por ciento del total de los ingresos fiscales en 1870 corresponda a rentas de libre disposicin. Arboleda, Gustavo. Historia Contempornea de Colombia.


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las artes y el comercio: la primicia y el diezmo eclesistico, la incorporacin de tierras sujetas a capellanas, cofradas, conventos y monasterios y el levantamiento de un censo de tierras.12

En 1847 se public un proyecto de ley que estableca una contribucin para los gastos del culto en reemplazo del diezmo, que se eliminaba. All mismo se propona la formacin de un registro de todas las propiedades en cada distrito parroquial. Los prrocos, intendentes (responsables de la educacin pblica) y administradores de hacienda eran los responsables de elaborar el registro catastral en su respectiva jurisdiccin.

El vicepresidente Obalda present en 1855 propuso un plan de recuperacin para la economa agobiada por las guerras civiles en el que se buscaba simplificar el sistema tributario, ordenar el territorio en 9 provincias y daba cuenta de los trabajos de la Comisin Corogrfica que en un lustro levant las cartas geogrficas de veinte de las treinta y seis provincias en que antes estaba dividida la Repblica.

La Comisin, encabezada por el coronel Agustn Codazzi sent las bases del conocimiento del territorio nacional. Durante ms de diez aos recorri la mayor parte de la geografa y representa, por sus dimensiones y caractersticas, una tarea ms ambiciosa, inclusive, que la propuesta por Ensenada para Espaa.

La Comisin visit todos los asentamientos de la antes llamada Nueva Granada, (ha) subido a sus ms altos nevados, atravesado sus cordilleras, navegado sus principales ros, medido sus grandes desiertos y las ms elevadas crestas de todos los Andes.13

Pero quizs lo ms significativo de este descomunal esfuerzo en lo que respecta al conocimiento geogrfico, tiene que ver con la insistencia en

12. Arboleda, Gustavo. Historia Contempornea de Colombia. Tomo I, pgina 161.13. Ibid. Tomo X, pgina 12.


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publicar la geografa, los atlas, mapas, trazados y lminas que ilustraban el paisaje.

Antes de emprender mi ltimo viaje (se refera al que adelantara en Bolvar y Magdalena para culminar el recorrido), he credo que es mi deber recomendar al Gobierno las medidasque deberan adoptarse para la publicacin de la obra, a fin de que no quede olvidada en el polvo de los archivos despus de haber costado tantos trabajos y tanto dinero a la Nacin, expres Codazzi.

Entre el 1 de enero de 1850, cuando inici actividades la Comisin y el 31 de diciembre de 1859, el pas pag por sueldos la suma de $77.408. Este gasto, reiter Codazzi, sera intil si no se hiciera un nuevo sacrificio para la impresin de la obra, por cuyo medio es que puede llegar a ser conocida, no slo en la Nueva Granada sino fuera de ella.

La insistencia en la divulgacin de los trabajos de la Comisin encontr eco, por fortuna, en el gobierno central y algunas provincias de modo que

Park Way. Una diagonal arbolada que atraviesa la zona tradicional de Teusaquillo y Soledad.


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el propsito fundamental, que era producir informacin geogrfica para el conocimiento pblico, se cumpli.

Al organizarse la Repblica Federal de los Estados Unidos de Colombia, se expidi la Ley 70 de julio de 1866 que dio origen a los Decretos Reglamentarios del 10 y 23 de agosto de este ao, con los cuales el gobierno del General Mosquera orden la formacin del catastro de tierras baldas.

La reglamentacin legal condujo a establecer normas para un catastro de edificios, terrenos y minas, muebles y tiles de propiedad de la Repblica con base en la ubicacin, destino y estado actual de los inmuebles; esta tarea fue adscrita a la Oficina de Agrimensores que se cre para tal efecto.

En la Repblica Unitaria, con la expedicin del Cdigo Fiscal o Ley 48 de 1887, se previ el establecimiento de gravmenes sobre los bienes races, con el fin de fortalecer los fiscos departamentales (4 x 1.000) y municipales (2 x 1.000).

Los departamentos vieron complementada su accin fiscal con la expedicin de la Ley 149 de 1888 que les dio facultades para establecer una contribucin directa sobre capitales muebles e inmuebles hasta el 6 x 1.000.

Con la expedicin de la Ley 20 de 1908 y el Decreto reglamentario No. 1.227 de mismo ao, el gobierno del General Reyes complet las bases para el catastro de la riqueza raz en toda la Repblica.

El catastro se defini como un conjunto de informacin geogrfica que servira de base para el cobro del impuesto predial, la estadstica del valor de la propiedad raz de la Nacin y de los bienes pblicos.

Las normas de ese Decreto se reprodujeron en algunos departamentos que generaron, a su vez, su propia normatividad catastral y los mecanismos


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anexos de valoracin y tasacin. La Ley 4 de 1913 que promulg el cdigo de rgimen poltico y municipal, asign a las asambleas departamentales la facultad de reglamentar el impuesto sobre la propiedad raz.

No obstante su importancia, los avances descritos atrs tuvieron una evolucin contradictoria y descuidada. Las leyes y normas slo se llevaron a la prctica parcialmente, con frecuencia las decisiones polticas y administrativas contrariaban la informacin tcnica acopiada o la desconocan por completo y la estadstica pblica que tuvo su propia ley en 1858-, no se adelant conforme lo esperado.

Slo algunos distritos cumplieron la orden que mandaba conformar una comisin de diez individuos elegidos entre los ms inteligentes y conocedores del distrito, para que suministraran los datos estadsticos relacionados con poblacin y migracin, caractersticas del suelo, explotaciones agropecuarias, minas, predios y construcciones.14

CATASTRO NACIONAL

La dcada de los aos veinte fue uno de los periodos ms convulsionados de la historia moderna. Las secuelas de la Primera Guerra Mundial, el auge industrial en Europa, los Estados Unidos, Japn y Rusia y la crisis de 1929 fueron acontecimientos que impactaron la economa colombiana empeada en abrirse paso en los mercados internacionales con su producto bandera: el caf.

En ese contexto de agudas preocupaciones, el Ministerio de Hacienda Pblica encarg a la Misin Kemmerer, en 1930, la elaboracin de un proyecto encaminado a modernizar y racionalizar el sistema impositivo.

La Misin propuso, entre otras medidas, crear un organismo catastral encargado de definir los parmetros de avalo predial para todo el pas,

14. Ibid. Tomo X. Pgina 98.


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en reemplazo de las oficinas departamentales y municipales encargadas hasta entonces de esa funcin la que, por lo general, desempeaban de acuerdo con los vaivenes polticos locales.

El mismo organismo se encargara de la elaboracin de planos que permitieran conocer la situacin, extensin, rea y otros detalles topogrficos de los predios; de obtener la informacin predial por declaracin de los propietarios y la revisin quinquenal de los avalos, entre otras funciones.

En 1932 se expidi una ley que obligaba a los municipios a adelantar la nomenclatura urbana. Tres aos despus el Congreso aprob la 1978 de Reforma Tributaria que autoriz al Gobierno para organizarla Seccin Nacional de Catastro y dispuso que una vez obtenidos los avalos prediales, los impuestos municipales deberan ceirse a la informacin suministrada por el Catastro Nacional.

Portal de la 80. Transmilenio se funde en esta toma con la imagen urbana del siglo 21.


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Desde su inicio, el gobierno de Eduardo Santos se dio a la tarea de crear el Catastro Nacional. Para tal fin cre en 1938 la seccin preparatoria y al ao siguiente cre el Servicio Tcnico del Catastro como seccin del Instituto Geogrfico Militar.

La Ley 65 de 1939 confiri al Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por intermedio de la Seccin Nacional de Catastro la direccin tcnica y el control de la actividad en todo el pas al tiempo que orden la apertura en las ciudades capitales de departamentos, intendencias y comisaras, de una oficina catastral costeada con el presupuesto nacional.

En noviembre de 1939 se aprob el plan de trabajo definitivo. Las labores tuvieron un primer tropiezo debido a que la Segunda Guerra Mundial retras la adquisicin de instrumental en Alemania y Suiza. Se opt por seguir utilizando, de la forma ms eficiente posible, los equipos que ya posea el Instituto Geogrfico Militar al que Catastro se fusion para dar origen al Instituto Geogrfico Militar y Catastral.

Simultneamente se abrieron las oficinas en once departamentos y se form el personal conforme los fundamentos cientficos vigentes en el momento.

DESCRIPCIN DEL TERRITORIO NACIONAL

Si el sistema de catastro que se adopte llega a ofrecer una descripcin ms o menos completa de los elementos fsico, econmico y jurdico de la propiedad inmueble, habida consideracin, claro est del valor e importancia relativos de las distintas regiones, sus datos y documentos podrn utilizarse no slo en las oficinas fiscales sino en otros campos de trascendental importancia, seal en su informe el ministro de Hacienda, Carlos Lleras Restrepo, impulsor del Catastro Nacional entre 1938 y 1942.15

15. Lleras Restrepo, Carlos. Memoria de Hacienda. Tomo II. Pgina 177.


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Acorde con esa visin multi-funcional del catastro, se plante ir ms all de las recomendaciones de la Misin Kemmerer de modo que el catastro sirviera para establecer la carta general del territorio nacional, estudiar las modificaciones en la estructura de los suelos y su clasificacin de acuerdo con los usos, resolver problemas relacionados con la colonizacin, la parcelacin de latifundios y el agrupamiento tcnico de minifundios; la racionalizacin de los trazados de vas de transporte y comunicacin, redes de acueducto y electricidad, estadstica econmica, otorgamiento de crditos hipotecarios y edificacin de viviendas, saneamiento de la titulacin de los predios, etc.

Con esa visin estratgica, el Catastro Nacional se fij como objetivos concretos la implantacin de normas tcnicas para el reconocimiento y avalo de los inmuebles, la conservacin y consolidacin de la informacin catastral, el levantamiento de un inventario general o censo aproximado de la propiedad territorial y la confeccin de los mapas y cartas agrcola y militar del territorio nacional.

Ambiciosa pero realista, avanzada y pragmtica al mismo tiempo, esa poltica impuls la actividad catastral moderna en Colombia. Cosa distinta es el que muchas metas fueron frustradas por los avatares de la Violencia que, por esos mismos aos, se empezaba a incubar en muchos puntos de la geografa nacional.

Es evidente que los alcances de la actividad catastral dependen de las circunstancias econmicas, polticas y sociales del momento. Justamente, para obtener la continuidad de un programa de las magnitudes que se propusieron entre 1938 y 1942, se establecieron mecanismos de coordinacin entre las oficinas de catastro, las de registro de instrumentos pblicos y privados y las notaras. 16

15. Para tal fin, el departamento jurdico del Instituto Geogrfico Militar y Catastral tena a su cargo el control del servicio de registro y notariato en la Repblica. Ese control es perfectamente posible hoy, mediante una red de informacin.


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UN DILEMA APARENTE

Desde sus orgenes, la Repblica de Colombia se ha debatido en un dilema, aparentemente irreconciliable, entre el centralismo, que concede preeminencia a los organismos del orden nacional y el federalismo, que otorga autonoma a las diversas regiones que conforman la Nacin.

La historia (incluida la historia del catastro que aqu estamos esbozando), registra numerosas confrontaciones y tambin frmulas para abordar tal disyuntiva.

En la reglamentacin de la Ley 128 de 1841 se estableci que las oficinas seccionales de catastro de algunos departamentos funcionaran como dependencias del rgano ejecutivo, a travs del Instituto Geogrfico Militar y Catastral.

Para el caso de Bogot se estableci que mientras no medie disposicin en contrario, la Oficina del Catastro de Bogot continuar siendo pagada por este Municipio, y los respectivos desembolsos se abonarn al diez por ciento del producto del impuesto predial que el Municipio tiene obligacin de aportar para los gastos del Catastro 17

El esquema propuesto para el Catastro Nacional produjo importantes resultados gracias, principalmente, al nfasis en el carcter tcnico que se le otorg tanto a la entidad responsable como a la funcin misma. En lo que respecta a la Gestin Territorial, cabe sealar el nfasis a la formacin y capacitacin del personal encargado.

Los ingenieros directores de las oficinas seccionales adelantaron cursos y ejercicios en terreno, con el encargo de trasmitir los conocimientos adquiridos a sus equipos y la realizacin de prcticas, previas a la operacin, en las zonas asignadas.

17.bid. Pgina 183.


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Al mismo tiempo, se dio preparacin especializada a abogados (en registro), agrnomos (en clasificacin catastral de suelos), operarios (en manejo de aparatos de restitucin fotogramtrica, levantamiento de mapas) y se publicaron dos tomos de El Catastro Nacional, las actas de las comisiones de trabajo, los resultados de las redes geodsicas, el sistema de proyeccin de la carta geogrfica y otros documentos y materiales de estudio.

AVANCES POSTERIORES

Mediante la Ley 182 de 1948 que reglament el rgimen de propiedad horizontal, se impuso al Catastro la obligacin de disear un tratamiento especial para la inscripcin catastral de las unidades inmobiliarias, a fin de conservar y mantener la informacin acerca de dichas unidades con el predio matriz.

El Decreto 2317 de 1953 orden el mecanismo de clculo para el aumento automtico de los avalos y un ao despus se orden la creacin de las juntas municipales especiales y se revis la tcnica catastral en la determinacin del avalo.

En 1957 el Instituto Geogrfico Militar y Catastral fue re-estructurado y pas a denominarse como Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (nombre que mantiene actualmente, en honor al director de la Comisin Corogrfica).

Finalmente, este captulo cierra con un tributo a la creacin, en 1978, del programa de ingeniera catastral y geodesia en la Universidad Distrital Francisco Jos de Caldas.

CAPTULO CUATRO

Sociedad y territorio en Amrica Latina


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Un territorio diverso

( 4 )De modo similar a como sucedi en Colombia, en la mayor parte de Amrica Latina el catastro deriv, por va del derecho colonial espaol, en una profusa normativa contrastante con las escasas realizaciones prcticas.

El sostenimiento de privilegios heredados, el peso de los bienes de manos muertas, el otorgamiento de latifundios como retribucin por los servicios en las guerras de independencia, la expropiacin y aniquilamiento de comunidades indgenas y las pugnas polticas, aplazaron hasta el siglo 20 el desarrollo de los catastros nacionales.

Administraciones autocrticas, con una dbil concepcin de lo pblico, proclives al patrimonialismo y laxas frente a la responsabilidad fiscal se acomodaron con facilidad a la tradicin de cdigos elitistas y reglamentos anacrnicos, referentes al manejo territorial. Sin planificacin y al arbitrio de los cambios

Suba - La Conejera. Al nor-occidente se integran los paisajes rural y urbano de Bogot.


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partidistas, las ciudades fueron creciendo de modo espontneo y catico. Slo algunas partes -favorecidas por ser asentamiento de las elites dominantes-, respondieron a diseos (ms arquitectnicos que urbansticos), de alguna significacin.

De ese modo, los pases y sus ciudades llegaron a la modernidad con un profundo contraste entre opulencia y miseria, legalidad e informalidad, imitacin y autenticidad.

En ese contexto se destaca una caracterstica comn a muchas urbes del mundo: la magnitud y constancia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupacin de la tierra.

Es escasa la tierra urbana en Latinoamrica? Si nos atenemos a lo dicho, s. Pero si se analiza el hecho geogrfico, la disponibilidad de terrenos aptos para asentamientos humanos, con acceso a los servicios bsicos y se cruzan con estadsticas de poblacin, podemos concluir que abunda el territorio idneo para esos fines. La carencia es, por tanto, de polticas orientadas a responder a las demandas de la mayora de la poblacin.

En el imaginario cultural latinoamericano, el acceso a la propiedad predial es percibido como seal de movilidad social y adquisicin de plena ciudadana. De ah la persistencia de procesos que no se frenan siquiera ante la normatividad, los riesgos naturales o los potenciales daos ambientales.

Tales procesos ilustraron buena parte de la segunda mitad del siglo 20 y sirvieron para probar diversas alternativas de solucin. En trminos generales podra inferirse que los casos exitosos se caracterizan por la participacin social en la realizacin de las soluciones; mientras que el fracaso radica en el influjo de modelos de desarrollo inadecuados para nuestras condiciones.


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El modelo de desarrollo econmico basado en la sustitucin de importaciones mediante el impulso a las industrias locales, la explotacin de los recursos naturales con miras a la exportacin, los desequilibrios arancelarios y la independencia tecnolgica y financiera, que se propuso como alternativa no produjo los efectos esperados, pese a las numerosas reformas que se intentaron.18

REFORMAS PENDIENTES

La reforma urbana (al igual que la reforma agraria), sigue siendo una tarea por cumplir en la mayor parte de Latinoamrica. Aunque se perciben mayores preocupaciones en esferas gubernamentales y cvicas, persisten los factores econmicos y polticos que obstaculizan las soluciones requeridas.

18. La mayor parte de esas reformas est asociada a lo que se denomina el modelo cepalino, diseado por la Comisin Econmica para Amrica Latina, CEPAL bajo la direccin de Ral Prebisch.

Ha sido vertiginosa la expansin de la ciudad a tal punto que las edificaciones comparten espacio con los cultivos de flores de exportacin ubicados en La Sabana.


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Frente a la participacin comunitaria y las acciones civiles que han surgido como respuesta a la necesidad de legitimar alternativas de acceso a la tierra urbana para la poblacin de bajos recursos, se afirma la tendencia a seguir las polticas de ajuste, privatizacin, apertura y miniaturizacin del estado.

La posibilidad de llevar a la prctica los propsitos enunciados en todas las legislaciones latinoamericanas, depende, entre otros factores, de la capacidad para equilibrar las cargas fiscales.

En muchas partes, los sistemas de tributacin inmobiliaria estn plagados de fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudacin y prcticas de tasacin, fuertes influencias de valores histricos, y dbiles marcos legales.

La administracin tributaria asociada a los inmuebles es cada vez ms importante para las entidades territoriales locales (que han adquirido mayor autonoma y fuerza en las ltimas dcadas), cuyos deberes en materia de aprovisionamiento de servicios domiciliarios, movilidad y transporte, viviendas de inters social y dems asociadas al mercado de la tierra; son apremiantes.

El mejoramiento del recaudo de impuestos inmobiliarios se consigue cuando se ampla la base tributaria (la legalizacin de asentamientos irregulares es una forma automtica de crecimiento de esa base) y, simultneamente, se equilibran las cargas, se opera eficientemente y se reinvierte con pulcritud.

Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas auto-declaratorios y de informacin, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en pases donde actualmente no existe, lo mismo que instrumentos para movilizar los incrementos en el valor de la tierra (plusvalas) hacia el financiamiento de las responsabilidades de los gobiernos locales.


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La cobertura de los servicios bsicos de acueducto, alcantarillado y energa y telecomunicaciones tiene efectos directos sobre el proceso de apropiacin del suelo y redefine los patrones de segregacin espacial al tiempo que surge una amplia variedad de zonas, centros y sub-centros comerciales, de negocios, etc. que transforman el perfil de las ciudades latinoamericanas.

Las diferencias sociales y de uso del territorio se expresan visiblemente en la coexistencia de reas residenciales para la clase adinerada y asentamientos pauprrimos donde se confina la mayor parte de la poblacin urbana de bajos recursos.

Esta segregacin econmica y social del uso de la tierra es atribuido a factores tales como los desequilibrios del mercado, las polticas de exclusin y las normativas legales y administrativas que favorecen a sectores con recursos en detrimento de quienes no los posee.

CRECIMIENTO E INFORMALIDAD

La expansin de las grandes ciudades latinoamericanas adquiri dinamismo a partir de la dcada de los sesentas, en forma de crecimiento espacial-continuo o urbanizacin, propiamente dicha.

Es evidente que los procesos econmicos y sociales desatados despus de la Segunda Guerra Mundial (particularmente los relacionados con la confrontacin entre el modelo capitalista occidental y el modelo socialista sovitico, la liberacin de los residuos coloniales y la conformacin del tercermundismo), tuvieron impacto directo en la transformacin del panorama urbano.

Aunque no simultneo ni con la misma intensidad, el crecimiento continuo de las ciudades latinoamericanas se orient bsicamente hacia un esquema de crecimiento compacto en el permetro del casco urbano.


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Barrios, cada vez ms alejados del centro, que se edificaron como una ampliacin urbana celular en la periferia, fueron bastiones de la frontera urbana, espacialmente discontinua, de los asentamientos irregulares que ocuparon el entorno sub-urbano.

Es decir, el crecimiento dio lugar a la sub-urbanizacin por la migracin de la poblacin rural y de otras ciudades hacia las grandes ciudades y su correspondiente entorno.

Esa dispersin present grandes espacios vacos entre el casco y los nuevos asentamientos rompiendo, de ese modo, la idea de ciudad como un continuo espacial geogrfico. Posteriormente, el crecimiento paralelo de la ciudad clula y de los nuevos asentamientos sub-urbanos produjo el

Parque El Tunal. Estas 56 hectreas de zona verde son el centro recreativo ms importante del sur-oriente dela capital.


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crecimiento conjunto de la gran ciudad. Algunos barrios sub-urbanos se conformaron como unidades completamente aisladas del rea urbana o se mantuvieron conectados a pueblos o pequeas ciudades existentes en los mrgenes de la metrpoli.

En las metrpolis latinoamericanas se diferencian, pues, diversos tipos de influencia de los asentamientos o barrios en el crecimiento que hemos descrito. Una es la influencia de los barrios de estratos altos, que la mayora de las veces ocupa un sector del entorno suburbano exclusivo y excluyente y que mantiene la distancia respecto del casco urbano.

Otro, el de los barrios de vivienda de bajo costo en muchos casos promovidos por el propio estado, que se integran al casco en la medida en que se construyan los terrenos circundantes con urbanizaciones similares y, finalmente, los tpicos barrios informales numerosos y espacialmente dominantes en la zona suburbana.

Estos tipos de influencia determinaron las condiciones polticas y econmicas sobre el uso del territorio urbano en su conjunto; el crecimiento, transformacin, renovacin o conservacin de las estructuras urbanas y los mecanismos para ampliar las infraestructuras, las reas libres y espacios pblicos, la vivienda de inters social y el manejo ambiental del territorio. La irregularidad de los asentamientos es afrontada de diversas maneras que comprenden programas adelantados en varios pases donde, para aliviar la sub-normalidad, el estado intervino desde la compra de tierras hasta la construccin y la entrega de viviendas a la poblacin. En Argentina, donde prcticamente no existan restricciones al uso del suelo, no haba un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales.

Por su parte en Per, desde 1961 los gobiernos han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales),


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mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.

TRIBUTACIN INMOBILIARIA

Las economas latinoamericanas llevan varios aos padeciendo una crisis permanente sin que las recetas de los expertos hayan siquiera mitigado la situacin: por el contrario, parecen agravarla a cada paso.

Las medidas conducentes a reducir el gasto pblico se han traducido en reduccin de la inversin social e ineficiencia de la administracin pblica por los continuos recortes de personal.

El desempleo endmico, las deficiencias en cobertura y calidad de la salud y la educacin, los bajos ingresos y el deterioro de la calidad de vida se reflejan en ms de la mitad de la poblacin latinoamericana por debajo de la lnea de pobreza.

Los ajustes derivados de las recomendaciones de los organismos internacionales inducen un debate sobre la efectividad de dichos esquemas y, particularmente, sobre los mecanismos de tributacin existentes.

La sustitucin del tributo inmobiliario por otras fuentes de ingreso, como recargos y tarifas es una entre tantas opciones exploradas por algunos pases. No obstante, el impuesto predial sigue predominando como fuente de financiacin pblica en la mayora de municipios de Amrica Latina.

Una caracterstica importante de dicho impuesto a la propiedad inmobiliaria es la diversidad de formas que reviste su administracin en cada pas: por ejemplo, en Brasil, Colombia y Ecuador es un impuesto exclusivamente municipal, mientras que en Argentina es administrado por el gobierno provincial. En Mxico, el papel de las autoridades municipales se reduce a la


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recaudacin del tributo predial que luego se remite a la tesorera de cada estado. En Chile, es una importante fuente de ingreso para las administraciones municipales, aunque el gobierno central administra los sistemas catastrales, establece las tasas y efecta el recaudo.

En Centroamrica, El Salvador es el nico pas que nunca ha gravado la propiedad inmobiliaria, aunque cada vez ms se plantea la necesidad de hacerlo pues los ingresos tributarios constituyen apenas un 11 por ciento del producto bruto interno (PIB).

Tambin se observan diferencias en los sistemas de tasacin. Por ejemplo, en Colombia y Bolivia se utiliza la auto-tasacin, mientras que en Brasil, Chile, Ecuador y Mxico es comn el mtodo de tasacin por costos. Algunos municipios brasileos han instituido un mtodo de comparacin

El Barrio Gaitn es muestra del ambiente popular, altivo y festivo que caracterizaa la ciudad.


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de ventas para la propiedad inmobiliaria: al aplicar el mtodo de tasacin por costos, el valor del suelo se establece mediante frmu

gutierrez inf. y catastro libre

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