guia presupuesto participativo-care formia codenpe sauliere 2005

G U Í A P R Á C T I C A

A u t o r a : S a y a S a u l i è r e

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¿Cómo hacer un Presupuesto Participativo?

© 2005, CARE, CODENPE y AECI.Reservados todos los derechos.

CAREPeter Buijs,Director de CARE Internacional en Ecuador.Carlos Montúfar E15-14 y La Cumbre, Quito.Casilla: 17-21-1901.Tel: (593 2) 225 3615.Fax: (593 2) 243 3069.Correo electrónico: [email protected]ágina web: www.care.org.ec

CODENPELourdes Tibán,Secretaria Ejecutiva Nacional del CODENPE.García Moreno E11-50 y Chile, Quito.Telefax: (593 2) 258 1319 / 258 1600.Correo electrónico: [email protected]ágina web: www.codenpe.gov.ec

AECIManuel García,Coordinador General de la AECI en Ecuador.Francisco Salazar E12-73 y Toledo, Quito.Tel: (593 2) 290 5095 / 290 6016.Fax: (593 2) 250 1117.Correo electrónico: [email protected]ágina web: www.aeciecuador.org

Autora del libro: Saya Saulière

Equipo coordinación de publicación y producción: Saya Saulière (CARE) y César Visarrea (FORMIA/CODENPE).

Diagramación, ilustraciones y corrección de estilo: Zonacuario, Comunicación con Responsabilidad Social • www.zonacuario.com Fotografías: Noralma Ordoñez, Saya Saulière, Municipios de: Colta, El Pangui, Francisco de Orellana, Ibarra, La Joya de los Sachas, Montúfar, Morona, Nabón, Pindal, Quijos, Taisha.Impresión: Imprenta Monsalve Moreno.CD interactivo: Zonacuario, Comunicación con Responsabilidad Social.

Primera edición: Julio de 2005. Segunda edición: Sepetiembre de 2006.

Este documento fue reproducido por CARE Internacional en Ecuador, en el marco de los proyectos: Participación, Gobernabilidad y Desarrollo, Democracia y Gobernabilidad y el Programa SUR, bajo los acuerdos cooperativos 518-A-00-01-00010 y 518-A-00-01-00001-00 financiados por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional y por el Proyecto Gobiernos Transparentes, bajo el acuerdo cooperativo S-LMAQM-04-GR-066 del Departamento de Estado de Estados Unidos.

Este documento fue producido por el componente de Fortalecimiento a los MIAs del Proyecto FORMIA (Fortalecimiento a los Municipios Indígenas Alternativos en el Ecuador)/AECI/CODENPE.

La presente es una publicación CARE, CODENPE y AECI. Esta obra debe citarse: CARE, CODENPE, AECI, "¿Cómo hacer un Presupuesto Participativo?", 2005. Se puede reproducir este material con la condición de citar la fuente: SAULIERE, S. 2005 "¿Cómo hacer un Presupuesto Participativo?". CARE Internacional en Ecuador. Quito. ISBN: 9978-44-391-6

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Agradecimientos

¿Cómo funciona esta guía y a quién está dirigida?

Preámbulo

Introducción

I. ¿Qué es el Presupuesto Participativo?

1. Presupuesto Participativo y Gestión Local Participativa en Ecuador

2. Definiciones

3. ¿Dónde surgió el Presupuesto Participativo?

4. ¿En qué lugares de Ecuador se ha implementado?

5. ¿Para qué sirve el Presupuesto Participativo?

6. ¿Qué impacto tiene el Presupuesto Participativo?

7. Principios de los Presupuestos Participativos

II. ¿Cómo iniciar un Presupuesto Participativo?

1. ¿Cuáles son los requisitos para implementar un Presupuesto Participativo?

2. Motivación y sensibilización

3. ¿Qué costos tiene el Presupuesto Participativo?

Índice

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Índice

III. Ciclo del Presupuesto Participativo

1. Fase de definición de la metodología del Presupuesto Participativo

1.1 ¿Quién participa en la definición de la metodología del Presupuesto Participativo?

1.2 ¿Qué monto del presupuesto se invierte en el Presupuesto Participativo?

1.3 ¿Qué forma adoptar para el Presupuesto Participativo: en base territorial y/o temática?

1.4 ¿Cómo distribuir el Presupuesto Participativo?

1.5 ¿Cuáles son los momentos del Presupuesto Participativo?

1.6 ¿Qué instancia ciudadana apoya al Presupuesto Participativo?

1.7 Equipo municipal

1.8 Inclusión del enfoque de género en los Presupuestos Participativos

1.9 La interculturalidad y los Presupuestos Participativos

2. Fase de información sobre el Presupuesto Participativo

3. Fase de priorización del Presupuesto Participativo

3.1 Reuniones de discusión y priorización

3.2 Facilitar la priorización dentro de una planificación estratégica

3.3 Priorizar proyectos factibles

3.4 Priorizar con solidaridad

3.5 Matriz de priorización de proyectos

Índice

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DIFICULTADES

4. Fase de estudios técnicos y elaboración del presupuesto municipal

5. Fase de validación y aprobación del presupuesto municipal

5.1 Socializar y validar el presupuesto municipal con la sociedad civil

5.2 Establecer un Plan Operativo Anual

5.3 Sistema de monitoreo y acompañamiento

5.4 Aprobación del Concejo Municipal

6. Fase de ejecución del Presupuesto Participativo

6.1 Difusión de los resultados del Presupuesto Participativo

6.2 Implementación de las obras/proyectos del Presupuesto Participativo

7. Fase de control del Presupuesto Participativo

8. Evaluación del Presupuesto Participativo y del proceso

9. Institucionalización del Presupuesto Participativo

IV. Dificultades en la implementación del Presupuesto Participativo

V. Conclusiones

Bibliografía

Índice

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Agradecimientos

Agradecemos a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, al Departamento de Estado de Estados Unidos y a la Agencia Española de Cooperación Internacional.

Agradecemos a los municipios de: Archidona, Cascales, Colta, El Pangui, Francisco de Orellana, Ibarra (Asamblea Cantonal y Unidad de Participación Ciudadana), La Joya de los Sachas, Montúfar, Morona, Nabón, Pindal, Quijos, Saquisilí, Sigchos, Sucúa, Suscal y Taisha, que compartieron sus experiencias y enviaron material para la elaboración de esta guía y del CD adjunto.

Gracias a César Visarrea, al equipo de Democracia y Gobernabilidad de CARE: Fernando Martínez, Antonio Rodríguez, Fabián Ramírez, Amaro Socola, Guillermo Alomía, Belén Cordovez, Martha Segura; a las compañeras de la Fundación Espacios de Loja: Doris Duque, Rocío Granda, Noralma Ordóñez, Digna Paccha; a Otto Zambrano, Lucía Ruiz, Martha Rodríguez e Ivonne de Souza por sus aportes; al equipo de Zonacuario, Comunicación con Responsabilidad Social, por su asesoría en comunicación y diseño.

Agradecemos al ILDIS por los vídeos sobre Presupuesto Participativo y a CARE Perú.

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Este documento está dirigido a funcionarios municipales, técnicos de organizaciones no gubernamentales (ONG) y fundaciones, autoridades locales, integrantes de comités de desarrollo y asambleas, presidentes de juntas parroquiales, organizaciones locales y de base, y a todos/as quienes estén interesados en promover la participación ciudadana en los presupuestos municipales.

La guía informa sobre los requisitos y procedimientos para la definición de la metodología e implementación del Presupuesto Participativo (PP) a nivel local.

Esta guía permitirá:

• Conocer qué es el PP, para qué sirve y qué impacto tiene.

• Definir una metodología de PP adaptada a la realidad de cada cantón.

• Orientar a los actores locales en el proceso de implementación del PP, desde su fase de información hasta la de ejecución.

El CD adjunto a la guía brinda información práctica y complementaria sobre el tema; contiene:

• Información sobre procesos de PP de 17 cantones del Ecuador.

• Herramientas e instrumentos técnicos: ordenanzas, reglamentos, matriz de distribución, etc.

• Materiales de apoyo a la implementación de PP: material de capacitación, comunicación, fotografías, experiencias de cantones, etc.

¿Cómo funcionaesta guía y a

quién estádirigida?

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La crisis de representatividad e institucionalidad en el Ecuador ha llevado a la ciudadanía a un profundo ejercicio de la democracia participativa en el país, expresado en acontecimientos masivos que crean un remezón coyuntural del poder en el país. Tal situación nos obliga, tanto al Estado como a las organizaciones de cooperación, a reflexionar sobre cómo abordar y promover los profundos cambios que se necesitan realizar en el país, a nivel macro y también a nivel local, sobre la estructura del poder y su distribución en la sociedad ecuatoriana.

En este marco, el proyecto Fortalecimiento a los Municipios Indígenas Alternativos (FORMIA), auspiciado por el Consejo de Desarrollo de los Pueblos y Nacionalidades del Ecuador y la Agencia Española de Cooperación Internacional, ha desarrollado una alianza con CARE, con el fin de exponer a la comunidad ecuatoriana experiencias de Presupuestación Participativa que, en el Ecuador, están aplicándose de manera sencilla y práctica en varios Gobiernos Locales, especialmente los Alternativos.

La Presupuestación Participativa, una herramienta disponible para las autoridades y funcionarios con mentalidad abierta y profundo sentido democrático, ha sido ensayada con diferentes enfoques y profundidad en el país, desde algunos años ya, y nos ha permitido, luego del estudio de su aplicación, llegar a la conclusión de que son tres las dimensiones del desarrollo que se potencian con su ejercicio.

Primera, la profundización de la democracia participativa en el país, con la superación de mecanismos poco transparentes, autoritarios y restrictivos en la configuración del presupuesto de cada gobierno local. Con el desarrollo de mecanismos abiertos y horizontales de decisión, donde la comunidad ha desarrollado un mayor grado de corresponsabilidad.

Segunda, la efectivización de un cambio en las relaciones de poder con la población, donde la decisión pasa a manos de la población que tradicionalmente ha estado excluida del ejercicio de sus derechos civiles y políticos. Con la Presupuestación Participativa, es ésta quien decide cómo orienta sus recursos a las prioridades identificadas en la planificación, restringiendo las posibilidades del clientelismo y la mala utilización del dinero del Estado.

Preámbulo

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Tercera, la real posibilidad de orientación de los recursos nacionales a la lucha contra la pobreza, donde la función del Estado en la redistribución de la riqueza se vuelve realidad, ya que ésta se destina a las prioridades locales en las cuales los intereses de los excluidos están presentes, en una real apuesta política de transformación y de generación de nuevos conocimientos, capacidades y prácticas políticas.

Es necesario mencionar y reconocer que la Presupuestación Participativa potencia sus resultados en el marco de la construcción de otros procesos propios de la gestión local transparente, tales como el control social, en el cual los ejercicios de veedurías y de rendición de cuentas, en conjunción con la planificación local participativa, la construcción de ciudadanía, y el mejoramiento de la gestión estratégica y operativa, conforman un todo democrático hacia el cual creemos que está caminando la gestión local del Ecuador.

Julio YuquilemaCo-Director

Proyecto FORMIACODENPE

Juan José SanzberroCo-director

Proyecto FORMIAAECI

Fernando Martínez RuizDirector de Área

Democracia y GobernabilidadCARE Internacional en Ecuador

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La participación de los ciudadanos y las ciudadanas en la deliberación, decisión y control del presupuesto municipal, práctica conocida como Presupuesto Participativo (PP), se ha convertido en estos últimos años en uno de los mecanismos más novedosos para lograr una buena gobernabilidad local.

Desde la primera experiencia de PP implementada en Porto Alegre, Brasil, en 1989, hasta el día de hoy, más de doscientos municipios en América Latina han adoptado este mecanismo de planificación y gestión local.

Actualmente, alrededor del 10% de los municipios en Ecuador presupuestan participativamente, y cada vez más alcaldes y autoridades locales se interesan en implementar este proceso en su jurisdicción.

Pese a la demanda, existen todavía pocos documentos metodológicos que puedan servir de guía a los actores locales con voluntad de implementar un PP. De esa constatación nace la iniciativa de CARE, CODENPE y AECI de producir esta guía, con el fin de orientar a los gobiernos locales interesados en implementar su PP, así como en fortalecer los procesos en marcha.

Este documento parte de la premisa de que no hay una metodología estándar o una "receta" de PP. En las experiencias ecuatorianas, se puede notar que cada proceso se construye a partir de su realidad local. Por esta razón, esta guía no es prescriptiva, sino orientadora. Establece las preguntas que se deben responder para implementar un proceso de PP, propone una gama de respuestas posibles y suministra ejemplos de los hechos surgidos en diferentes cantones.

Esta guía se elaboró luego de un trabajo de investigación de varias experiencias de PP a nivel nacional. Los ejemplos citados son el resultado de dicha investigación. Este documento fue compartido con los cantones que implementan un PP para su retroalimentación y validación.

Se espera que esta guía pueda ser una herramienta de trabajo apropiada para fortalecer los espacios de participación local y un aporte para fortalecer la democracia en Ecuador.

Introducción

1

En la última década, en Ecuador, el régimen democrático testimonió varios rasgos de inestabilidad política. En contraste con este hecho, en el mismo período, los gobiernos locales entraron en escena: varios municipios1 emprendieron procesos de gestión con participación ciudadana, impulsando el desarrollo local.

Dichos municipios desarrollaron diferentes mecanismos para construir gobierno junto a la ciudadanía. Varios de los procesos de gestión local participativa se iniciaron con ejercicios de planificación local (plan de desarrollo cantonal, planes parroquiales, plan participativo urbano, etc.). A continuación, se crearon espacios de concertación (asamblea cantonal, comité de desarrollo cantonal, mesas sectoriales o temáticas, etc.). A partir de 2001, emergieron los PP, con la influencia de la exitosa e internacionalmente difundida experiencia de Porto Alegre2 (Brasil). A pesar de eso, no se puede considerar que los PP sean procesos copiados de Brasil; más bien, el PP se ha enmarcado, en el Ecuador, dentro de los esfuerzos realizados por los gobiernos seccionales y municipales para gestionar el desarrollo local con la participación de sus pobladores, e integrar la democracia representativa a la democracia participativa.

I. ¿Qué es elPresupuesto

Participativo?1. Presupuesto Participativo y Gestión Local Participativa

en Ecuador

¿Qué es el PresupuestoParticipativo?

Figura adaptada de Figueroa, Hinojosa, Egoávil (2003).

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1 Las experiencias más conocidas son Cotacachi y Guamote.2 Ver vídeo de la experiencia en el CD adjunto e información en la página web: www.care.org.ec/pp.

PLAN DEDESARROLLO

LOCAL

ESPACIOS DECONCERTACIÓNComités-Mesas

temáticas

SISTEMA DECONTROL

SOCIAL

DESARROLLO LOCAL

MOMENTOS INSTITUCIONALES

Presupuestoparticipativo

Presupuestoparticipativo

GobiernoMunicipal

Comité deDesarrolloCantonal

Mesas deconcertación

Rendición de cuentas

Controlsocial


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Los PP constituyeron un hito en ese proceso de desarrollo local, con el propósito de disponer de recursos públicos para la implementación de la visión de desarrollo local y de los proyectos priorizados a través de los planes de los cantones. Respondieron a una dificultad vivida en varias localidades: los planes de desarrollo se estancaron por falta de mecanismos de financiamiento y de implementación; los presupuestos municipales seguían su marcha por encima de las decisiones planteadas por la ciudadanía en los planes locales.

Se puede visualizar en los cuadros adjuntos la articulación de los PP con otros mecanismos de gestión local participativa: planificación participativa, espacios de concertación, control social, etc.

PLAN DE DESARROLLOCANTONAL

ASAMBLEA

Existen varias definiciones de PP, que reflejan la variedad de concepciones.

Se puede describir el PP como el proceso de participación de los ciudadanos y de las ciudadanas en la deliberación, decisión, implementación y control del presupuesto municipal. El PP es un mecanismo que permite la gestión anual del Plan de Desarrollo Cantonal.

Ejemplos de definiciones

Ubiratán de Souza, uno de los primeros responsables del PP en Porto Alegre, Brasil, dice: “El Presupuesto Participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, donde el pueblo puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas” (Genro 1998).

En el cantón Francisco de Orellana (Orellana) se define el PP como “una herramienta que nos permite ejecutar la implementación de la planificación estratégica, a través de un proceso de democracia directa voluntaria y universal, donde la población discute y define el presupuesto municipal para cumplir con las políticas públicas definidas, estableciéndose una relación entre la democracia participativa y la representativa”.

El Foro Chileno para el Presupuesto Participativo recurre a la siguiente definición: “El Presupuesto Participativo es un instrumento de planificación anual que ayuda a la priorización de las demandas de la ciudad, permitiendo un acceso universal de toda la población en las decisiones sobre la ciudad. Es un espacio de co-gestión, donde la comunidad y el municipio deciden juntos una parte de las inversiones” (Paglai 2003).

2. Definiciones

5


Proceso, herramienta, instrumento... Existen varias definiciones de PP. Las definiciones varían desde concebirlo como una herramienta técnica de planificación hasta considerarlo un proceso político de democracia participativa. Cada cantón que implementa el PP deberá encontrar su entendimiento del proceso, y su definición.

En 1989, el Gobierno de la Administración Popular en Porto Alegre, Estado de Rio Grande do Sul, al sur de Brasil, inició el PP como un proceso de democratización de las decisiones sobre los recursos públicos de la ciudad.

El Gobierno Local impulsó la participación de la ciudadanía en el ámbito municipal, con el propósito de combinar la democracia directa con la representativa. Con el PP, todos y todas pueden participar en la decisión de repartición de los recursos públicos a nivel municipal. De este modo, se abrió la "caja negra" que era el presupuesto municipal.

Actualmente, se cuentan más de cien PP en Brasil, y más de doscientos en todo el mundo, la mayoría de los cuales se han desarrollado en América Latina.

Alrededor del 10% de los municipios en Ecuador han involucrado a la ciudadanía en las decisiones sobre las obras y proyectos que se llevan a cabo con el presupuesto municipal. Los cantones que implementan el PP se encuentran mayoritariamente en la Sierra y en la Amazonía.

Las primeras experiencias datan del año 2001 y, desde esa fecha, se ha producido un crecimiento exponencial de las experiencias.

4. ¿En quélugares de

Ecuador se haimplementado?

3. ¿Dónde surgióel PresupuestoParticipativo?

6


Costa

Sierra

Oriente

Cantones queimplementan PP

7

Montúfar

IbarraCotacachi

Quijos

Archidona

Cascales

La Joya de los Sachas

Sigchos

SaquisilíFrancisco de Orellana

El Pangui

Nabón

Oña

Taisha

Morona

Sucúa

Pindal

Suscal

Cuenca

Colta

Guamote

Cantones que implementan PP en Ecuador1

1 Están mencionados los cantones que implementaron procesosde PP entre 2001 y diciembre 2004.


5. ¿Para quésirve el

PresupuestoParticipativo?

En América Latina, la mayoría de PP se ha implementado en el ámbito municipal; sin embargo, existen algunas experiencias en el ámbito provincial en Brasil, Perú y Colombia. En el año 2005, en Ecuador surgieron las primeras experiencias de PP Provincial en las provincias de Orellana y Tungurahua.

• Democratizar la gestión pública: Un mayor número de habitantes participa y decide el destino de los recursos municipales.

• Disminuir las desigualdades sociales: Los recursos presupuestarios se destinan en función de prioridades, y benefician a los pobladores y zonas geográficas históricamente postergados.

• Transparentar el uso de los recursos presupuestarios municipales: La ciudadanía conoce el presupuesto municipal, sabe hacia dónde se destinan los recursos y tiene la posibilidad de controlar su buen uso.

• Fomentar una cultura de participación ciudadana y de derecho: El PP impulsa la organización de los pobladores, fomentando la solidaridad, la responsabilidad y el respeto.

• Mejorar la eficiencia y la eficacia de los servicios y la gestión municipales: Garantiza la ejecución de los proyectos identificados por la comunidad de manera eficiente y eficaz.

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6. ¿Qué impactotiene el



Los procesos de PP tienen impactos a nivel organizativo y social, a nivel de desarrollo local, de organización municipal, etc. A continuación, resaltamos algunos impactos que podrían motivar a los actores locales para implementar un PP en su cantón.

Favorece la desaparición de las prácticas de clientelismo:

Con el PP, la promesa de "obra por voto" no funciona más. En el PP, son los ciudadanos y ciudadanas del cantón quienes, en asambleas y reuniones, discuten y deciden cómo se distribuirá el presupuesto municipal.

Estimula la solidaridad y equidad entre los pobladores:

A través de la participación en asambleas y el diálogo entre los pobladores, los participantes se vuelven conscientes de los problemas vividos por los demás. La priorización se hace, en muchos casos, con espíritu de solidaridad, decidiendo a favor de los más necesitados, sin egoísmo y con equidad.

Permite que la población esté mejor informada sobre el presupuesto municipal:

Durante el proceso de PP, se transparenta el presupuesto municipal: se informa claramente sobre el monto y proveniencia de los ingresos, y sobre la cantidad y destino de los egresos. Además, se rinde cuentas sobre la ejecución de las obras y proyectos del PP del año anterior.

PRESUPUESTO

MUNICIPAL

9

Fomenta la conciencia de corresponsabilidad:

El PP permite generar un espacio para explicar a la población las dificultades financieras que atraviesan los gobiernos locales (alta dependencia del Estado central, falta de puntualidad de las transferencias, etc.), incentivando el sentido de corresponsabilidad y de participación en la realización de proyectos y obras. En varios cantones, los pobladores colaboran con mano de obra no calificada a través de mingas y, en algunos casos, con la entrega de material y dinero.


En Nabón (Azuay), el municipio ha cuantificado en 500,000 USD la mano de obra aportada en mingas por la comunidad, dentro del PP 2003. Ese año, el presupuesto de inversión del municipio era de 700,000 USD.

En Montúfar (Carchi), se motivó a la ciudadanía para que financie el 10% de las obras o proyectos priorizados en el PP.

Montúfar

PRESUPUESTO PARTICIPATIVOConstrucciOn de escuela

Monto: USD 12.000

Aporte comunitario: Mano de obra

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Dinamiza e institucionaliza la implementación de los planes de desarrollo:

Se conoce que varios planes de desarrollo local a nivel nacional se quedaron estancados por la falta de financiamiento y de capacidad de gestión de fondos por parte de los actores locales. El PP permite destinar anualmente fondos a proyectos y ejes temáticos del plan, favoreciendo su implementación.

Más poder para los grupos tradicionalmente excluidos:

El PP permite contribuir al cambio de las relaciones de poder a nivel local. Los grupos tradicionalmente excluidos de la gestión local (p.e. mujeres, ancianos, niños, indígenas, afroecuatorianos, discapacitados, etc.) participan de la distribución de los recursos públicos. Además, la distribución con equidad permite, en varios PP, encaminar los recursos directamente a favor de los grupos vulnerables; así contribuye a la reducción de la pobreza.

Permite la inclusión del espacio rural:

En general, en los cantones de Ecuador, la mayoría de la inversión municipal se destina a la cabecera cantonal. Las áreas rurales son poco atendidas.

En muchos de los cantones, la distribución del monto del PP está regida por un principio de distribución equitativa. Esto significa que se benefician más los sectores que tienen más carencias. El PP permite que se incremente la inversión del presupuesto municipal en el sector rural.

En Cuenca (Azuay), hasta 1996, la atención institucional al área rural no satisfacía adecuadamente las necesidades.En el año 2001, la Municipalidad de Cuenca inició el proceso de formulación de PP Parroquiales. Unos de los principales resultados cuantitativos es la ejecución, por administración directa de las Juntas Parroquiales, de 861 proyectos de equipamiento comunitario, que benefician a cerca de 700 comunidades, con un monto de inversión municipal de 4'483,235 USD, a los que se suma el aporte comunitario de aproximadamente 1'500,000 USD.

Era Urbana (2004).

Cuenca

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En Colta (Chimborazo), se está invirtiendo en varios proyectos productivos presentes en el plan de desarrollo cantonal.

En Montúfar (Carchi), los habitantes solicitaron proyectos culturales y turísticos a través del PP.

Montúfar


Fortalece a las juntas parroquiales:

Las juntas parroquiales son entes clave en los procesos de PP, porque convocan, informan, reúnen y participan en la planificación y ejecución del proceso. El PP brinda la oportunidad de que las juntas lideren el proceso y se fortalezcan. En algunos procesos, las juntas parroquiales gestionan los fondos de PP (como en Cuenca, Ibarra, Taisha).

Genera cambios en el tipo de inversión:

El PP permitió, en varios casos, diversificar el tipo de inversión hecho con el presupuesto municipal, pasando de los aspectos unicamente físicos y de infraestructura a proyectos de desarrollo productivo y de desarrollo humano.

HUERTA COMUNITARIAPROYECTO DELPRESUPUESTOPARTICIPATIVO

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En Quijos (Napo), dos años después del inicio del PP, la recaudación aumentó en un 25%.

Mejora y aumenta la recaudación fiscal: El PP permite a la ciudadanía verificar rápidamente el uso de los fondos públicos en las obras y los proyectos priorizados. Es evidente que, cuando la población está mejor informada, tiene más confianza en su gobierno local y demuestra una mayor disposición a pagar impuestos y tasas.

Aumenta la capacidad de realizar obras y emprender proyectos a nivel local:

Se realizan más obras y proyectos debido a la colaboración en mingas, la mayor recaudación y la mayor eficiencia en la implementación.

Contribuye a mejorar la confianza en las autoridades lo cual se puede ver reflejado en las elecciones (compilación elección 2004):

Archidona

La Joya delos Sachas

Morona

Montúfar

Nabón

Pindal

Quijos

Sigchos

Sucúa

Suscal

Taisha

X

XX

Se eligió uncandidato de la

misma línea política






misma línea políticaX X

X

X

X

XOña X

X

X

X

Saquisilí

X

X

X

X

X

X

X

Cascales

Colta

Cotacachi

Cuenca

Fco. deOrellana

Guamote

Ibarra

CANTÓN Reelecto No reelecto No sepresentó CANTÓN Reelecto No reelecto No se

presentó

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• Participación universal: La participación universal y voluntaria de la población en el PP.

• Participación en las decisiones, en la ejecución y en la fiscalización: Los ciudadanos y ciudadanas deciden las prioridades para destinar fondos; participan en la ejecución de las decisiones tomadas; supervisan y controlan la ejecución del PP.

• Transparencia de la gestión pública: Es deber de las autoridades y funcionarios públicos someter al análisis ciudadano la información relativa a su gestión y al manejo de los recursos.

• Solidaridad: Ceder recursos para favorecer a otros más necesitados es una práctica permanente en los procesos de PP.

• Objetividad: Se deben usar criterios objetivos y explícitos para asignar recursos, y definir reglas del juego claras, con el fin de garantizar la credibilidad del proceso.

• Flexibilidad: La metodología del PP debe ser flexible, para que cada año se perfeccione el proceso.

• Enfoque de inclusión y de género: Participación equitativa de mujeres, hombres, niños, jóvenes, mestizos, indígenas, negros, discapacitados, campesinos, ancianos, etc. Se destaca la importancia de contar con datos y cifras desagregados por sexo, tanto para el presupuesto como para los beneficios de las inversiones.

• Enfoque intercultural: Es un espacio de comunicación y entendimiento entre personas y grupos sociales de diferentes culturas, en condiciones de igualdad y respeto mutuo, para crear nuevos conocimientos y saberes que generen unidad en la diversidad.


7. Principios delos Presupuestos

Participativos

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¿Cómo iniciar un PresupuestoParticipativo en su cantón?

Para realizar un PP, es necesario que existan las siguientes condiciones:

• Voluntad política del alcalde1.• Honestidad y transparencia en la gestión municipal.• Capacidad de inversión del gobierno local.• Apertura al cambio y a la reorganización municipal.• Nivel organizativo de la sociedad civil.

Si no están presentes estos requisitos, es mejor no implementar un proceso de PP, porque correría el peligro de fracasar. En ese caso, lo que se puede hacer es realizar actividades preparatorias para una futura implementación: transparentar recursos, realizar foros temáticos, etc.

Es muy aconsejable que el cantón tenga un plan de desarrollo participativo para enmarcar el PP en una planificación a largo plazo.

II. ¿Cómo iniciar unPresupuestoParticipativo

en su cantón?

1 Es importante construir un diálogo con los/as concejales e invitarles para que participen del proceso. Éste no es un requisito, pero sí una condición que facilitará el desempeño del proceso.

1. ¿Cuáles son losrequisitos para

implementar unPresupuesto

Participativo?

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2. Motivación ysensibilización

Cuando existen todas las condiciones para iniciar un PP, se emprende la etapa de sensibilización. El objetivo es motivar a todos los actores del cantón para que participen durante el ciclo de PP.

Estas actividades de sensibilización y motivación se dirigen a autoridades locales, funcionarios y sociedad civil (instancia representativa: comités de desarrollo, mesas temáticas, asambleas, etc.).

En general, la sensibilización sobre PP contempla actividades de presentación de los objetivos, impactos y principios (ver CD adjunto) y talleres vivenciales sobre presupuesto y equidad que permitan visibilizar las fases del proceso. La proyección de vídeos es usada comúnmente, porque resulta muy motivadora (ver vídeos en CD adjunto1).

También, es frecuente que los actores del municipio interesado visiten un cantón con una experiencia fortalecida en PP, en Ecuador o en el extranjero a fin de conversar con los funcionarios y autoridades sobre cómo implementaron el PP y cuál fue su impacto a nivel local.

Simulación de una reunión de priorización del PP

La simulación de una reunión de priorización del PP es, a menudo, usada como actividad motivadora para estimular a los actores a participar en el proceso. Se organiza de la siguiente forma: cada participante tiene un papel imaginario (alcalde, técnico, presidente de Junta Parroquial, representante de los jóvenes, de las mujeres, etc.) asignado al azar. A partir de un monto ficticio, se recrea una reunión de priorización de PP.

En esa experiencia, pueden ser vivenciados los diferentes intereses entre los actores y la solidaridad necesaria para decidir. Con ese ejercicio, se visualiza la puesta en juego del proceso y los elementos principales a definir en la metodología.

1 Actualmente se producen vídeos sobre la experiencia de Cotacachi y Pindal en Ecuador. Existen varios vídeos sobre experiencias latinoamericanas: Brasil, Chile, Argentina.


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En Francisco de Orellana (Orellana), se presupuestaron 17,000 USD. Se contempló tiempo, transporte y refrigerio.

En Montúfar (Carchi), se presupuestaron 10,000 USD para capacitación sobre PP.

(Orellana)

Montúfar

La implementación del PP implica costos:

En material para la asamblea: El PP contempla varias reuniones y asambleas. Se debe disponer de materiales para esas reuniones, además de refrigerios.

En comunicación/información: Se debe contemplar estrategias y material de comunicación para la información del proceso a la población (invitación a participar, rendición de cuentas, información sobre resultados, folletos, banners, etc.).

En transporte: Hay que considerar la movilización de los técnicos y funcionarios a las zonas alejadas y/o la movilización de la población de zonas alejadas a la asamblea (en el caso de algunos cantones).

En recursos humanos: Los funcionarios municipales vinculados tendrán una carga de trabajo más importante en las fases de información, priorización y ejecución del PP.

En recursos humanos puntuales: Ciertos procesos necesitan un apoyo técnico puntual: reorganización del departamento financiero, asesoramiento en el proceso de PP, consultoría sobre indicadores de distribución del presupuesto, etc.

Es importante subrayar que los beneficios superan a los costos (ver impactos págs. 9 a 13). El municipio debe destinar fondos para la implementación del PP. Esta inversión tiene un impacto directo sobre la calidad, la consolidación y sostenibilidad del proceso. Cuando el gobierno local no destina un presupuesto para el funcionamiento del PP, los procesos se vuelven frágiles.


3. ¿Qué costostiene el


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Ciclo del PresupuestoParticipativo

III. Ciclo delPresupuestoParticipativo

Las fases del ciclo del PP

Definición dela metodología

1

Ejecución del PPEjecución del PP6

Priorización del PP3

Estudios técnicos4

Validación yaprobación del PP


5

Informaciónsobre PP


2

Ejecución del PPControl del PP7

Año 1

Año 2

En el año 2 se realizan lasfases 6 y 7 de ejecución del PPen curso y, paralelamente, las

fases 1 a 5 de formulación del PPdel siguiente año.


ASAMBLEA CANTONAL DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

les invitamos

a las

reuniones

parroquiales

DE PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO

prioridaDes

CONTROL

PP

METODOLOG

IA

DE PP

?

Definición dela metodología 1

Informaciónsobre PP2

Priorizacióndel PP 3

Estudiostécnicos4

Validación yaprobación del PP5

Ejecucióndel PP6

Controldel PP7

19

No existe "la" metodología o una receta para la implementación del PP. Los PP deben ser construidos por los actores locales, a partir de la realidad de su entorno.

La fase de definición de la metodología consiste en definir las reglas de juego del proceso. El primer año, esa fase es demorosa porque se trata de definir todos los aspectos metodológicos. Los años siguientes, se trata de una etapa más corta porque solo se reajusta la metodología conforme a los resultados de la evaluación.

Preguntas para la definición de la metodología:

1. ¿Quién participa en la definición de la metodología del Presupuesto Participativo?

2. ¿Qué monto del presupuesto se invierte en el Presupuesto Participativo?

3. ¿Qué forma adoptar para el Presupuesto Participativo: base territorial, y/o base temática?

4. ¿Cómo distribuir el Presupuesto Participativo?

5. ¿Cuáles son los momentos del Presupuesto Participativo?

6. ¿Qué instancia ciudadana apoya al Presupuesto Participativo?





Estudiostécnicos4


Ejecucióndel PP6

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METODOLOG

IA

DE PP

?

1. Fase de definiciónde la metodología

del PresupuestoParticipativo

20

En Francisco de Orellana (Orellana), el equipo que define la metodología de PP está compuesto por: • Seis personas de la comisión de PP del Comité de Gestión Cantonal.• Tres autoridades locales de la Comisión de Finanzas.• El equipo de Coordinación Municipal, compuesto por funcionarios del Departamento de Participación y Desarrollo y del Departamento Administrativo.

El Comité de PP en Pindal (Loja) definió la metodología de PP 2005. Los integrantes fueron: • Dos miembros del Comité de Desarrollo Cantonal.• Dos concejales.• El equipo municipal: tesorera, contador, director financiero, coordinador del Plan de Desarrollo Cantonal.

Pindal

Capacitación a funcionariosen PP en Pindal (Loja).

Reunión de capacitación sobrePP en El Pangui (Zamora Chinchipe).

1.1 ¿Quién participa en la definición de la metodología del Presupuesto Participativo?

Es importante que la metodología del PP sea definida de manera participativa. Se aconseja que participen en la definición representantes de instancias de participación ciudadana (asambleas, comités de desarrollo, mesas de concertación, etc.) representando la diversidad cultural y social del cantón, representantes de juntas parroquiales, autoridades locales, funcionarios y representantes de organismos no gubernamentales locales interesados en el proceso. Juntos podrán definir la metodología apropiada para la localidad.

Es importante capacitar a los integrantes del equipo que definirá la metodología en presupuesto municipal (ingresos, egresos, planificación), conceptos de democracia participativa y participación ciudadana (ver material en CD recurso).





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METODOLOG

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1.2 ¿Qué monto del presupuesto se invierte en el Presupuesto Participativo?

En el PP en Ecuador, se discute la cantidad del presupuesto disponible para ejecutar programas y proyectos, no se consideran todavía los gastos corrientes1. Para poder discutir cuánto dinero destinar al PP, se debe:• Saber cuál será el presupuesto municipal del siguiente año fiscal y cuál será, aproximadamente, el monto del presupuesto disponible para la ejecución de programas y proyectos (ver recuadro de abajo).• Definir qué porcentaje de ese presupuesto disponible para la ejecución de programas y proyectos destinar al PP (ver página siguiente).

Estimación de los ingresos del presupuesto municipal y del presupuesto disponible para programas y proyectos





Estudiostécnicos4


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METODOLOG

IA

DE PP

?

INGRESOS CORRIENTES

INGRESOS

INGRESOS DE CAPITAL

INGRESOS DE FINANCIAMIENTO

TOTAL INGRESOS = A

Recaudación directa

Transferencias

Otros ingresos

Venta de activos

Recuperación de inversiones

Transferencias de capital

Cartera vencida

Financiamiento interno

INGRESOS CORRIENTES

EGRESOS CORRIENTES

AMORTIZACIÓN DE LA DEUDA

TOTAL COSTOS FIJOS = B

Remuneraciones

Bienes y servicios de consumo

Transferencias

Intereses de la deuday otros gastos financieros

Deuda al Banco del Estadopor inversión

1 En varios PP en Brasil, se discute el 100% del presupuesto municipal, incluidos los gastos corrientes.2 Si existen obras de arrastre, se necesita disminuir el monto destinado para terminar estas obras al

presupuesto disponible para la ejecución de programas y proyectos, para determinar el monto del PP.

Proyectar los ingresos del año siguiente1 Determinar

los costos fijos2

Determinar el presupuesto disponible parapara la ejecución de programas y proyectos3

Presupuesto disponible para laejecución de programas y proyectos2 = A - B

22

En 2003, en Francisco de Orellana (Orellana), se proyectó que los ingresos para el 2004 se elevarían a 7'179,000 USD.

De este monto, 2'979,999 USD representa el presupuesto disponible para la ejecución de programas y proyectos, del cual el 72% se destinó a PP.

Varios municipios sobreestimaron los fondos disponibles, o no consideraron el presupuesto

destinado a las obras de arrastre. No tuvieron los recursos

anunciados para el PP y no pudieron realizar varios de los pedidos de la ciudadanía. Eso

provocó desconfianza enel proceso.

Después de haber estimado el monto disponible para la ejecución de programas y proyectos, se debe definir el porcentaje de este monto que se destinará al PP.

En general, en el primer año de implementación del PP, el alcalde decide, con la colaboración del director financiero y las autoridades locales, el monto que destinará al PP. Puede consultar al equipo que define la metodología del PP.

Es recomendable que, en los años siguientes, ese monto se decida en forma participativa, en una de las instancias representativas creadas para el PP.

Las formas avanzadas de PP se producen cuando se deciden en forma participativa altos porcentajes del presupuesto disponible para la ejecución de programas y proyectos. Varios municipios empezaron asignando un porcentaje del 40% de ese presupuesto, e incrementaron cada año. También testimoniaron que no podrían sobrepasar del 80-85%, con el fin de reservar presupuesto para poder ofrecer una contraparte en los convenios que se presenten.

El primer año es clave realizar e implementar lo que la gente priorizó, para generar confianza y dar legitimidad al proceso; por eso, es importante estimar un monto real y anticipar imprevistos y emergencias.





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CUIDADO

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En Nabón (Azuay), se realiza un PP en base territorial. Se dividió el territorio en subáreas que corresponden a las parroquias rurales, y la parroquia urbana en zona urbana y zonas indígenas.

Subáreas:1. Nabón Centro y comunidades periféricas.2. Zona indígena (comunas jurídicas de Shiña y Chunazana, jurisdiccionalmente dentro de la parroquia urbana).3. Parroquia Cochapata.4. Parroquia Las Nieves.5. Parroquia El Progreso.

En Nabón, se trata de un PP territorial. A nivel de cada parroquia, se prioriza a través de una matriz que representa los ejes del plan de desarrollo. Eso permite dar un enfoque temático a la priorización territorial.

Nabón (Azuay)Se

Nabón

1.3 ¿Qué forma adoptar para el Presupuesto Participativo: base territorial y/o temática?

El PP en base territorial: Implica que el presupuesto sea dividido y discutido por zonas, en el territorio municipal: parroquias, comunidades, zonas y barrios. Se trata, en general, de una participación directa a nivel de las comunidades y de una participación de delegados/as en instancia cantonal. Esa forma del PP permite asegurar que cada parroquia reciba equitativamente una parte del presupuesto. Varios cantones proceden a una división territorial para implementar el PP territorial.

El PP en base temática: En esta modalidad, el presupuesto es dividido y discutido por temas (p.e.: salud, educación, etc.), en las mesas de concertación, temáticas o asambleas. Priorizan los actores que integran esos espacios que son conocedores del tema (p.e. los temas de salud son discutidos por médicos; los de educación, por maestros, etc.).





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En Francisco de Orellana (Orellana), se realiza un PP en base territorial y temática:

PP territorial - El cantón está conformado por 11 parroquias y 28 barrios urbanos. Se procedió a una zonificación en la parte urbana: 6 zonas barriales. Cada parroquia y cada zona barrial reciben de manera equitativa un monto del PP para priorizar.

PP temático - Existen 9 mesas sectoriales: salud, educación, agropecuaria, ambiente, turismo, jóvenes, mujeres, niñez y empleo. Cada mesa recibe un monto de PP para proyectos relativos a su tema. El monto es relativo a la capacidad de gestión de la mesa.

PP en base territorial y temática:

En Francisco de Orellana (Orellana), en 2004, se destinó 80% del monto del PP al PP en base territorial y 20% al PP en base temática: mesas sectoriales.

En La Joya de los Sachas (Orellana), para el PP 2006, se destinó el 90% del monto al PP en base territorial y 10% al PP en base temática: mesas sectoriales.

Francisco de Orellana (Orellana),

La Joya de los Sachas (Orellana),

El PP en base territorial y temática: Parte del presupuesto está destinado y distribuido por territorios (zonas, parroquias, comunidades, etc.) y otra parte, por temas (mesas temáticas, etc.).

La forma más común en los cantones del país es la de PP en base territorial. La forma más completa es un PP en base territorial y temática.

Si se opta por un PP en base territorial y temática, se debe decidir cuánto del monto disponible para el PP será distribuido a nivel territorial y a nivel temático.

En el PP también se puede prever un fondo para:

• El funcionamiento de la mesa de concertación o instancia de participación (p.e. La Joya de los Sachas, Fco. de Orellana).

• Los grupos vulnerables (p.e. Sigchos/Ibarra).

• Obras de interés cantonal (p.e. Colta).

• Fondo de reserva para desastres naturales o de emergencia (p.e. casos en Perú).

• Fondo para proyectos de carácter provincial (p.e. casos en Perú).





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“La situación 'más avanzada' de PP corresponde a experiencias que consiguen canalizar proporcionalmente más recursos hacia los territorios más necesitados... La reducción de la exclusión territorial será alcanzada solamente con este tipo de enfoque.”

“La situación 'más avanzada' de PP corresponde a experiencias que consiguen canalizar proporcionalmente más recursos hacia los territorios más necesitados... La reducción de la exclusión territorial será alcanzada solamente con este tipo de enfoque.”





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1.4 ¿Cómo distribuir el Presupuesto Participativo?

Uno de los principios del PP es la distribución equitativa. Si se decide implementar un PP en base territorial, es fundamental definir los criterios para la distribución entre las parroquias y/o zonas. A continuación se expone un ejemplo de cómo distribuyó un cantón el PP.

Extracto del reglamento para la elaboración y ejecución del presupuesto municipal participativo para el año 2005 en el cantón La Joya de los Sachas1

Art. 6 Distribución de recursos entre parroquias:Una vez conocido el monto que corresponde a las 8 parroquias del área rural, en una reunión con los representantes de las Juntas Parroquiales, se procede a la distribución de recursos para cada una, tomando en cuenta los siguientes criterios de distribución:

Población: 0 - 10 puntosNecesidades básicas insatisfechas: 0 - 4 puntosAtención recibida por el gobierno municipal de La Joya de los Sachas: 0 - 2 puntos

POBLACIÓN Menor a 1500 = 1Entre 1501 y 1700 = 2Entre 1701 y 1900 = 3Entre 1901 y 2100 = 4Entre 2101 y 2300 = 5Entre 2301 y 2500 = 6 Entre 2501 y 2700 = 7Entre 2701 y 2900 = 8Entre 2901 y 3100 = 9 Más de 3101 = 10

NECESIDADES BÁSICASINSATISFECHAS

Energía Eléctrica - 25% = 1 + 25% = 0Agua - 25% = 1 + 25% = 0Centro de salud No = 1funcionando Sí = 0Colegio presencial No = 1 Sí = 0

ATENCIÓN RECIBIDA POREL GOBIERNO MUNICIPAL

Menor a 20,000 USD 2Entre 20,000 y 60,000 USD 1Más de 60,000 USD 0

ONU-HABITAT (2004).

1 Ver reglamento en su versión completa de 2006 en el CD adjunto.

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Simulación de matriz de distribución del PP usando los criterios del cantónde La Joya de los Sachas (Orellana)

PARROQUIA

Rumipamba

3 de Noviembre

Lago San Pedro

Enokanki

San Sebastiándel Coca

San Carlos

Esta matriz es ficticia. No contempla los datos verdaderos del Cantón.

Pompeya

Unión Milagreña

2

6

4

2

10

8

2

4

4

3

4

2

3

2

4

3

2

1

2

0

1

1

2

1

8

10

10

4

14

11

8

8

73

11

13.7

13.7

5.4

19.1

15.1

11

11

100

54,795 USD

68,493 USD

68,493 USD

27,397 USD

95,890 USD

75,342 USD

54,795 USD

54,795 USD

500,000 USD

Población

0 a 10puntos

0 a 4puntos

0 a 2puntos

TOTAL %Necesidades

básicasinsatisfechas

Atenciónrecibida Presupuesto

TOTAL

Criterios de distribucióncolumna

1

Columna 1: Se llena haciendo la sumatoria de los puntos de población, NBI y atención recibida.Columna 2: Se llena haciendo una regla de tres simple: (10 : 73) x 100 = 13.69

columna2

columna3

Columna 3: Se llena haciendo una regla de tres simple: 500000 x (13.7 : 100) = 68493

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Controldel PP7

En 2004, en el cantón de Ibarra (Imbabura), los criterios de distribución de PP fueron: Participación ciudadana (peso 5)Carencia de servicios (peso 4)Población (peso 2)Estos pesos tienen diferente ponderación: significa que cada criterio tiene una incidencia propia en la distribución del PP.En Ibarra, la participación ciudadana es el criterio que tiene más incidencia en la distribución del PP.

En 2004, en el cantón de Ibarra (Imbabura), los criterios de distribución de PP fueron: Participación ciudadana (peso 5)Carencia de servicios (peso 4)Población (peso 2)Estos pesos tienen diferente ponderación: significa que cada criterio tiene una incidencia propia en la distribución del PP.En Ibarra, la participación ciudadana es el criterio que tiene más incidencia en la distribución del PP.


METODOLOG

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Es muy importante que los criterios sean medibles y objetivos, para permitir una distribución matemática.

Los criterios usados con frecuencia en los cantones son: población, necesidades básicas insatisfechas, participación, pago de impuestos a tiempo, niveles de atención por los gobiernos anteriores.

Los criterios pueden tener peso diferente. Esto significa que los que tienen ponderación o puntaje más alto serán más determinantes en la distribución del presupuesto.

Algunos criterios pueden ser calificados de equitativos: población, necesidades básicas insatisfechas, niveles de atención de la parroquia, porcentaje de mujeres jefes de hogar. Otros pueden ser calificados de incentivadores: participación, pago de impuestos y tasas, capacidad de gestión de la junta parroquial, estos criterios motivan a mejorar para obtener mayor presupuesto los siguientes años.

Metodologías de distribución en el Presupuesto Participativo

Existen varias metodologías para distribuir el presupuesto, la metodología correspondiente al ejemplo mencionado anteriormente es la más frecuente en Ecuador. En cada cantón, se adapta esta metodología estableciendo los criterios y las ponderaciones adecuadas a la realidad del cantón y a la visión de equidad.

Existen algunos cantones en el país que usan una metodología influenciada por los PP de Brasil. Se puede encontrar ejemplos de esa forma de distribución en el CD adjunto (p.e. Morona y Porto Alegre).

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1.5 ¿Cuáles son los momentos del Presupuesto Participativo?

Se trata de definir el cronograma de las actividades y la forma de llevar a cabo cada fase del Ciclo del Presupuesto Participativo (ver pág. 19).

FASES DEL PP PP de Nabón (Azuay) PP de Fco. de Orellana (Orellana)



Priorizacióndel PP

Estudiostécnicos


Ejecucióny control del PP

Abril: El PP arrancó en la Primera Asamblea Ciudadana del año. Se informó sobre la gestión de gobierno local del año anterior (rendición de cuentas) y sobre el presupuesto para subáreas, siguiendo indicadores de equidad.

Agosto y septiembre: Definición de reglas de juego de la metodología de PP.

Septiembre: Fase informativa. Visita a las zonas para informar.

Diciembre-enero: Análisis de las demandas por los departamentos municipales respectivos.

Enero: Aprobación de la propuesta cantonal en la Asamblea Cantonal y ratificación de la aprobación del presupuesto municipal por parte del Concejo.

Febrero a diciembre: Implementación de los proyectos y obras del PP. Comité de seguimiento a la implementación.

Octubre: Asambleas barriales y comunitarias, con la finalidad de priorizar proyectos y elegir delegados que les representarían para las posteriores etapas de priorización. Visitas de verificación de los proyectos preseleccionados.Diciembre: Revisión de los proyectos de los barrios, parroquias y mesas sectoriales, por parte del Comité de Gestión Cantonal.

Mayo y junio: Cada comunidad formuló el plan anual comunitario y priorizado para el PP.Julio: El Comité de Desarrollo Parroquial consolidó los PP.Agosto: Segunda Asamblea Ciudadana en la que cada subárea entregó oficialmente al H. Concejo Cantonal el PP parroquial.

Septiembre y octubre: Los departamentos municipales identificaron las demandas que correspondían a cada departamento.

Noviembre: Tercera Asamblea Ciudadana en la que se entregó oficialmente el PP Cantonal al H. Concejo Municipal.Diciembre: Legalización del Presupuesto.

Enero a diciembre: Ejecución con participación ciudadana de los proyectos priorizados en el PP. Taller mensual parroquial de seguimiento al PP.

1

1 Estas fechas corresponden al proceso de PP de 2003 a 2004.

Fechas del Ciclo de PP de los cantones de Nabón (Azuay) y Fco. de Orellana (Orellana)

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METODOLOG

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DE PP

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Estudiostécnicos4


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Entre estos dos ejemplos, se pueden observar diferencias a nivel de cronograma, y también de procedimiento. Por ejemplo, para la fase informativa, Nabón informó en una asamblea cantonal, mientras en Francisco de Orellana, se optó por reuniones locales. Existen procesos en los cuales se prioriza en una asamblea parroquial; otros en reuniones comunitarias. Frente a la diversidad de procedimiento, se deberá definir las acciones más adecuadas a la realidad de cada cantón.

Para definir el cronograma del PP, es importante considerar las fechas propuestas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, relativas al presupuesto municipal.

30 julio

15 agosto

30 septiembre

20 octubre

31 octubre

20 noviembre

10 diciembre

10 febrero

La Dirección Financiera emitió una estimación de ingresos.

Se realizó el cálculo definitivo de gastos.

Se presentaron los proyectos a la Dirección Financiera.

Se preparó el anteproyecto de presupuesto.

Se presentó el proyecto de presupuesto al Concejo.

La Comisión de Finanzas estudió el proyecto de presupuesto.

El Concejo estudió y aprobó el presupuesto.

El Concejo estudió y aprobó el presupuesto cuando se inició el período del alcalde.

Fechas establecidas para el Presupuesto Municipal en la Ley Orgánica de Régimen Municipal

METODOLOG

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En varios cantones, como La Joya de los Sachas (Orellana) y Pindal (Loja), la metodología definida del PP está plasmada en un reglamento interno u ordenanza, que detalla los aspectos metodológicos del PP (ver CD adjunto).

Pindal




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1.6 ¿Qué instancia ciudadana apoya al Presupuesto Participativo?

Cada cantón respondió a esta pregunta de manera diferente. En ciertos cantones, la instancia ciudadana que apoya al PP es una comisión del comité de desarrollo; en otros, la asamblea cantonal; en otros cantones, se creó una instancia específica a la que se denominó Comité de Presupuesto Participativo.

Lo importante es que el PP esté enmarcado en el proceso de gestión participativa local. Varias personas testimoniaron que era importante no superponer las instancias sino, más bien, integrar el tema a las instancias existentes. Esto permite facilitar la articulación de los procesos locales: asamblea, planificación y presupuesto.

Otros elementos a considerar:

1.7 Equipo municipal

En las experiencias en Ecuador, los PP están liderados por diferentes departamentos municipales, como el financiero, el de desarrollo, el de planificación, el de gestión social, el de cultura, etc. Es importante determinar un departamento que lidere y coordine el proceso de PP, y definir las funciones y responsabilidades de todos los departamentos colaboradores.

Los departamentos claves en el PP son: de desarrollo comunitario, financiero, de obras públicas y de planificación.

Funcionarios del Municipio de Montúfar (Carchi) en reunión de priorización del PP.

1

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METODOLOG

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Estudiostécnicos4


Ejecucióndel PP6

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1.8 Inclusión del enfoque de equidad de género en los Presupuestos Participativos

Existen todavía pocas herramientas y sistematización sobre cómo transversalizar el enfoque de género dentro de la implementación del PP.

Al analizar las experiencias de PP existentes, se pueden destacar acciones para la incorporación de esta perspectiva:

• Promoción de la participación de las mujeres:Como representantes: Políticas de cuotas de participación de las mujeres: p.e. 50% de las delegadas deben ser mujeres en Iló (Perú).Como participantes: En Recife (Brasil), se instalaron servicios de guarderías infantiles para permitir la participación de las mujeres.

• Incorporación del tema en la planificación: Por ejemplo, en los PP de Belem y Recife (Brasil) y Villa González (República Dominicana), existen mesas temáticas y encuentros sectoriales de mujeres dentro del PP en base temática.

En las reuniones de priorización, se conforman grupos de mujeres para que puedan expresar sus prioridades en los proyectos de PP.

• Incorporación de la perspectiva de género dentro de los proyectos/obras realizados por el PP: En Cuenca, se diseñaron indicadores para medir si los proyectos elegidos a través del PP son sensibles al género.

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En nuestro país, evidenciamos que no solo ha cambiado el marco contextual y las condiciones en el que se desenvuelven las organizaciones de los Pueblos y Nacionalidades Indígenas sino que hubo cambios para las instituciones públicas/municipalidades y la sociedad en su conjunto.

Si resaltamos que la interculturalidad es fuente de nuevos conocimientos, los cuales se construyen de forma colectiva como producto del diálogo de saberes de las distintas culturas que conviven en nuestro país, encontramos que en este proceso se brinda especial atención al desarrollo de nuevas experiencias y espacios ganados en los aspectos de corresponsabilidad pública, como es la construcción de los PP que ha tenido lugar en particular en los municipios alternativos, práctica que viene a cumplir un rol educativo, capacitador y de promoción. Por tanto, la interculturalidad como fuente de nuevos conocimientos, unida a la aplicación de nuevos instrumentos y metodologías innovadoras, permite a los actores sociales organizados y a las municipalidades tratar problemas vivenciales para los cuáles se busca soluciones participativas.

La interculturalidad es un elemento que vence obstáculos de los esquemas tradicionales del quehacer municipal, privilegiando el desarrollo de actitudes institucionales diferentes, que vienen a fortalecer las actividades de empoderamiento del PP en los municipios y las organizaciones sociales.

Se debe tener muy en cuenta que no es suficiente que los funcionarios/as de los municipios y los/as representantes de los sectores sociales, pueblos y nacionalidades indígenas del Ecuador, tengan conocimientos de instrumentos y metodologías para hacer PP, si de por medio no se privilegia las acciones consultivas y de participación en la toma de decisiones, que posibiliten la elaboración colectiva de nuevos conocimientos y experiencias que lleven de forma conjunta a prestar un mejor apoyo a las comunidades y favorezcan el desarrollo de una nueva cultura institucional y social.

1.9 La interculturalidad y los Presupuestos Participativos

Texto del Ec. César Visarrea, Coordinador de Fortalecimiento de los MunicipiosIndígenas Alternativos /AECI-CODENPE).

1

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1 Definición dela metodología 1


Estudiostécnicos4


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En esta fase, se trata de informar qué es y cómo funciona el PP, y se invita a los habitantes del cantón a participar en las actividades sobre el tema.

Los cantones utilizan varios mecanismos de comunicación para informar sobre el PP: reuniones o asambleas de información, cuñas de radio, perifoneo, afiches, volantes, cartas dirigidas, televisión local, prensa, discurso del sacerdote o de los profesores de la escuela, etc. (Ver CD adjunto).

Es importante garantizar que la población esté informada y se sienta invitada a participar en el proceso de PP. Esto garantiza un proceso democrático en el que puedan participar quienes estén interesados y motivados.

Varios cantones organizan reuniones para informar sobre el proceso de PP.

Muchas veces, también se aprovecha ese espacio para rendir cuentas sobre planes de inversión del año en curso y sobre la gestión.

2. Fase deinformación

sobre elPresupuestoParticipativo


les invitamos

a las

reuniones

parroquiales

DE PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO

• Qué es el PP.

• Avances del Plan de Desarrollo Cantonal.

• Cómo funciona el Presupuesto Municipal.

• Reglas del PP: criterios de distribución y presupuesto por zonas y tema.

• Calendario de actividades del PP.

• Capacitación (facilitación, uso de matriz, priorización de proyectos, etc.).

Reunión de informaciónsobre PP


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DE PP



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les invitamos

a las

reuniones

parroquiales

DE PRESUPUESTO

PARTICIPATIVO

Documento de consolidación de insumos varios y herramientas existentes delas metodologías de gestión transparente - Otto Zambrano.

Ejemplos de materialcomunicacional

sobre PP

Rendición de cuentas

Es un elemento clave, porque permite informar sobre la ejecución de obras y proyectos priorizados en el PP, y sobre el presupuesto municipal en general. Posibilita mejores condiciones de transparencia; genera confianza entre gobernantes y ciudadanía; y, facilita el control social.

La rendición de cuentas debe ser considerada no solo un ejercicio de información de la gestión pública realizada, sino un momento privilegiado de interlocución entre gobernantes y ciudadanía. Es un instrumento para realizar un seguimiento y evaluar a la administración pública, dar explicaciones, mostrar las fortalezas y las dificultades.

PresupuestoParticipativo

¡El destino está ennuestras manos!

DECIDIR. CONSTRUIR. CONTROLAR

ParticipativoPresupuesto

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Fase de priorización en el cantón Nabón (Azuay):

Reuniones intermedias de priorización de necesidades

A nivel de cada comunidad, se reunieron y establecieron las necesidades prioritarias en cada línea estratégica del plan cantonal (salud, educación, cultura, organización y participación social, infraestructura y servicios, producción y empleo, manejo sustentable). Se definió también la contraparte comunitaria.

Después, a nivel de cada subárea, se convocó a un taller por parte del Comité de Desarrollo Parroquial y de los Cabildos en la zona indígena, para consolidar las prioridades de la parroquia. Segunda Asamblea Ciudadana

Se realizó la Segunda Asamblea Ciudadana, en la cual cada parroquia o subárea entregó oficialmente al H. Concejo Cantonal las prioridades establecidas.

Reuniones intermedias de priorización de necesidades

Segunda Asamblea Ciudadana


Priorizacióndel PP

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En esta fase, los habitantes realizan reuniones y asambleas de deliberación en las cuales eligen las prioridades locales, proyectos y obras que se implementarán con el PP.

3.1 Reuniones de discusión y priorización

En esta fase, en el caso de un PP en base territorial, se realizan varias reuniones en el ámbito comunitario, barrial, parroquial, etc. En estas reuniones, se discuten las prioridades locales enmarcadas en el plan de desarrollo y se eligen los proyectos y las obras del PP.

En el caso de un PP en base temática, se reúnen las mesas para priorizar los proyectos relativos a su temática, los cuales se implementarán con el PP.

Los municipios proceden de manera diferente para llevar a cabo las actividades de esta fase: algunos organizan reuniones comunitarias; otros, directamente asambleas parroquiales.

3. Fase depriorización del



3

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Priorizacióndel PP

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En general, en las reuniones de discusión y priorización, se tratan los siguientes puntos: • Difusión del Plan de Desarrollo Cantonal o Parroquial.• Información sobre la situación de la parroquia, de manera que la ciudadanía cuente con la información completa que le permita priorizar los servicios y obras para su territorio.• Información sobre el PP: criterios de distribución, reglamento interno, el ciclo de PP, monto asignado, etc. • Explicación del funcionamiento del presupuesto municipal.• Capacitación sobre una visión de desarrollo y sobre el proceso de PP.• Presentación de la cartera de proyectos priorizados en los planes. • Levantamiento de las prioridades y jerarquización de las mismas. • Recordatorio de los deberes, derechos y responsabilidades ciudadanas.• Determinación de la mano de obra.


3

Taller Cantonal

TallerParroquial

TallerParroquial

TallerParroquial

Proceso de priorización del PP del cantón Sigchos (Cotopaxi)

3. Taller cantonal: Aprobación del borrador del presupuesto.

2. Concertación del presupuesto parroquial:Se definen obras parroquiales.Cada comunidad presenta sus pedidos.Se decide conjuntamente en base al monto asignado a esta parroquia.

1. Reuniones comunales: Cada comunidad define sus necesidades y propone obras parroquiales.

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Priorizacióndel PP

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Controldel PP7


Recomendaciones para la realización de esta fase:

3.2 Facilitar la priorización dentro de una planificación estratégica

Los pobladores, en general, piden obras al municipio. Permanece la tendencia en los PP a seguir pidiendo lo mismo de siempre (casas comunales, canchas, etc.). En las reuniones, es importante visualizar proyectos más estratégicos para el desarrollo del cantón (desarrollo económico, desarrollo humano). Por esta razón, se aconseja presentar el diagnóstico de la parroquia y de la comunidad. Normalmente, estos datos constan en el plan de desarrollo cantonal o parroquial (déficit de infraestructura básica: agua, alcantarillado, electrificación, manejo de desechos, etc.). La presentación de varios datos proporciona insumos para la priorización. Si dentro del plan de desarrollo parroquial o cantonal se ha definido proyectos, se aconseja presentar los perfiles de proyectos como una opción en el momento de la priorización.

El Plan no es una camisa de fuerza, sino una guía de planificación a largo plazo. Es necesaria una permanente retroalimentación del PP al Plan.

Una de las dificultades encontradas en ciertos cantones es la duplicación de las obras. En esas experiencias, la priorización se hace a nivel comunitario y no tanto a nivel parroquial y cantonal. Se enfatiza en las necesidades percibidas a nivel de cada comunidad. Muchas veces, cada comunidad pide una obra solicitada por la comunidad vecina (p.e. un aula escolar). En ese caso, en vez de crear una escuela mejor equipada y accesible por las dos comunidades, se crean dos infraestructuras de menor calidad.

Es importante dar siempre la perspectiva del nivel macro cuando se trabaja a nivel local, para tener una visión de la planificación del cantón, con mayor impacto para el desarrollo local.


3

Reunión de priorización del PP,en Colta (Chimborazo).

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Priorizacióndel PP

Estudiostécnicos4


Ejecucióndel PP6

Controldel PP7


3.3 Priorizar proyectos factibles

Es importante que, en estas reuniones, estén presentes funcionarios municipales que puedan entregar la información técnica de realización y costos de obras o proyectos al momento de la priorización. Es común que no exista un conocimiento técnico de los pobladores y, al no contar con asesoría técnica, pueden surgir proyectos irrealizables, irrealistas o demasiado costosos para el PP. La presencia de los funcionarios municipales también es clave para capacitar sobre la visión de desarrollo, y orientar sobre los problemas prioritarios; además, juegan un rol importante en la facilitación. Tienen voz pero no voto: la decisión es de la comunidad y no de los técnicos.

3.4 Priorizar con solidaridad

Es fundamental también que se promueva la solidaridad. Las necesidades son más numerosas que los recursos disponibles en el municipio, y es importante que no se cree un ambiente competitivo y conflictivo, sino que se propicie el entendimiento de las necesidades de los otros. Se trata de priorizar los proyectos que son más urgentes, necesarios y estratégicos.

3.5 Matriz de priorización de proyectos

Varias experiencias usan la matriz de priorización para facilitar este ejercicio.

Esta herramienta permite analizar los proyectos propuestos y sus impactos con los ciudadanos, de manera participativa, y priorizar los proyectos que corresponden a criterios elegidos, por ejemplo: solidaridad, urgencia, aporte al desarrollo local, factibilidad, impacto ambiental, etc. Es una herramienta técnica que permite que se eliminen las obras que no tienen un impacto importante.


3

Reunión de priorización del PP,cantón Quijos (Napo).

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CRITERIOS

Criterios de priorización de proyectos usados en el PP del 2004 del cantón Pindal (Loja)

1 PUNTO 3 PUNTOS 5 PUNTOS

Número debeneficiarios

¿El Proyecto estáincluido dentro delPlan de Desarrollo?

Estima que elcosto del

proyecto es

¿Favorece apoblaciones en

extrema pobreza?

¿Atiende lasnecesidades

básicas insatisfechas?

¿Su ejecuciónes urgente?


Priorizacióndel PP

Estudiostécnicos4


Ejecucióndel PP6

Controldel PP7


También, permite que todos se expresen y que la priorización resulte de una decisión colectiva (y no de la imposición del líder). Es conveniente encontrar formas de voto individual (relleno de boletines, mano alzada y uso de adhesivos).

Las matrices pueden ser difíciles de entender para la población poco escolarizada. En ese caso, se puede usar una facilitación más inclusiva, usando técnicas (p.e. con granos de maíz).


3

Reunión de priorización del PP,cantón La Joya de los Sachas (Orellana).

A pocas comunidades

NO SÍ

SÍ

Más que el monto delPP de la parroquia

NO

NO

NO

A la mitad de la población

Del monto del PP dela parroquia

Un poco

Bastante urgente

A más de la mitadde la población

Menos del monto delPP de la parroquia

Beneficia a poblacionesen extrema pobreza

Muy urgente

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Priorizacióndel PP


Ejecucióndel PP6

Controldel PP7


Cada parroquia, zona o mesa entrega al municipio las priorizaciones elegidas en el PP, con un anexo que contiene la lista de los participantes debidamente firmada. El departamento responsable de la recolección de información la entrega a los directores departamentales correspondientes: obras públicas, planificación, desarrollo, etc. Los funcionarios municipales realizan los estudios técnicos y la valoración financiera de las propuestas priorizadas por el PP y desarrollan los proyectos correspondientes a cada una de las propuestas de acción así como los presupuestos, incluyendo las fuentes de financiamiento. En esta fase, es importante hacer un análisis financiero lo más exacto posible, para no tener que hacer reformas presupuestarias el año siguiente.

Esa información regresa a la dirección financiera, para la compilación de los datos y elaboración del plan de inversión del PP.


3

4. Fase de estudiostécnicos y

elaboración delpresupuesto

municipal

Estudiostécnicos4

Visitas de factibilidad a los proyectos preseleccionadosde PP, cantón Francisco de Orellana (Orellana).

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En Nabón (Azuay), en la Tercera Asamblea Ciudadana, el Municipio informó públicamente la estructura oficial del PP del año siguiente, y ratificó el compromiso de aplicarlo y cumplirlo de acuerdo a la voluntad ciudadana. Los concejales firmaron un acta de compromiso de respeto al presupuesto.

En Nabón (Azuay), en la Tercera Asamblea Ciudadana, el Municipio informó públicamente la estructura oficial del PP del año siguiente, y ratificó el compromiso de aplicarlo y cumplirlo de acuerdo a la voluntad ciudadana. Los concejales firmaron un acta de compromiso de respeto al presupuesto.


Priorizacióndel PP


Ejecucióndel PP6

Controldel PP7



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5. Fase devalidación y

aprobación delpresupuesto

municipal

Estudiostécnicos4

5

ASAMBLEA CANTONAL DE PRESUPUESTO PARTICIPATIVO

Es importante informar a la ciudadanía cómo se incluyeron sus demandas en el presupuesto municipal.

5.1 Socializar y validar el presupuesto municipal con la sociedad civil

Es importante que la matriz presupuestaria sea conocida por la sociedad civil de todo el cantón. Se puede organizar una asamblea cantonal, o una reunión con los delegados comunitarios o parroquiales para ese fin. Es el espacio en la cual la sociedad civil valida el PP incluido en el presupuesto municipal.

Se puede aprovechar este espacio para la firma de un acta por parte de los concejales, con el compromiso de respetar la matriz presupuestaria.

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Priorizacióndel PP


Ejecucióndel PP6

Controldel PP7


5.2 Establecer un Plan Operativo Anual

El municipio no recibe todo el presupuesto al inicio del año: lo recibe por transferencias mensuales. Por esta razón es importante consensuar qué obras o proyectos se iniciarán en el primero, segundo, tercer trimestre dentro del PP. Se puede definir ese cronograma de ejecución de los proyectos del PP en la asamblea de validación, de manera participativa.

5.3 Sistema de monitoreo y acompa-ñamiento

En esta instancia, se puede definir e informar sobre el sistema de monitoreo y acompañamiento de la implementación del PP (ver pág. 46).

5.4 Aprobación del Concejo Municipal

Según la Ley de Régimen Municipal, la aprobación del presupuesto es función del Concejo Municipal. El presupuesto municipal, incluyendo las inversiones del PP, está sometido a discusión y aprobación por el Concejo Municipal. Las sesiones del Concejo son abiertas; es recomendable la presencia de delegados del PP como testigos y veedores de la aprobación.


3

Estudiostécnicos4

5

Concejo Municipal del cantón Taisha (Morona Santiago).

Asamblea de validación de PP de Pindal (Loja).

En El Pangui (Zamora Chinchipe), durante la Asamblea de validación del PP, se realizó participativamente el cronograma de implementación de las obras y de los proyectos del PP. Se usaron los criterios siguientes: emergencia de la obra, número de población beneficiaria, nivel de atención por el municipio en los años anteriores y participación de las comunidades en mingas.

En El Pangui (Zamora Chinchipe), durante la Asamblea de validación del PP, se realizó participativamente el cronograma de implementación de las obras y de los proyectos del PP. Se usaron los criterios siguientes: emergencia de la obra, número de población beneficiaria, nivel de atención por el municipio en los años anteriores y participación de las comunidades en mingas.

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Gigantografía informativa de losresultados del PP, cantón Pindal (Loja).

Díptico informativo de los resultados del PP,cantón Pindal (Loja).

Página web del municipio de Cuenca (Azuay),contiene información sobre el PP.


Priorizacióndel PP



Esta fase se inicia el año siguiente al de la formulación de PP. Se tratan las siguientes actividades: difusión de los resultados del PP, implementación de las obras/proyectos del PP y seguimiento y control de las obras/proyectos del PP.

6.1 Difusión de los resultados del Presupuesto Participativo

Es importante difundir los resultados del PP. Es fundamental informar sobre ellos, a través de varios canales de comunicación. Eso permitirá incentivar una mayor participación en los años siguientes y dará insumos para un seguimiento y control a la ciudadanía.

Se pueden usar medios: radio, prensa, televisión, afiches, trípticos, etc.


3

6. Fase deejecución delPresupuestoParticipativo

Estudiostécnicos4

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Ejecucióndel PP6

Controldel PP7

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Controldel PP7


Priorizacióndel PP




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Estudiostécnicos4

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Ejecucióndel PP6

En el cantón Colta (Chimborazo), la comunidad designa a cinco personas por día para las obras pequeñas y a diez personas para las obras grandes. Se trabaja en mingas comunitarias. Se estima que el monto de la obra se duplicaría si se tuviese que contratar mano de obra.

En el cantón Colta (Chimborazo), la comunidad designa a cinco personas por día para las obras pequeñas y a diez personas para las obras grandes. Se trabaja en mingas comunitarias. Se estima que el monto de la obra se duplicaría si se tuviese que contratar mano de obra.


Monto: USD 10.000

Aporte comunitario: Mano de obra

6.2 Implementación de las obras/proyectos del Presupuesto Participativo

La ejecución comienza el año siguiente de la formulación, de acuerdo con el cronograma establecido para la construcción de obras y proyectos prioritarios.

En Ecuador se promueve la participación de los pobladores en mingas para la construcción de obras.

45

CONTROL

PP

7. Fase decontrol del



Priorizacióndel PP



Esta fase se realiza de manera paralela a la de ejecución.

La ciudadanía asume un rol cada vez más protagónico en el control y evaluación de la gestión pública. Es vital que el proceso de ejecución del PP esté acompañado por un grupo de la sociedad civil que realice el seguimiento, el control y la vigilancia. Existen varias formas de organización: comisión de delegados, personas de las propias comunidades, veedurías, etc. En general, se controla el proceso de contratación de los contratistas, la calidad de ejecución de la obra, los tiempos de ejecución, etc.


3

Estudiostécnicos4

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Ejecucióndel PP6

Controldel PP7

En el cantón Nabón (Azuay), el PP tiene diferentes niveles de seguimiento:En cada comunidad, se ha institucionalizado una reunión mensual y uno de los puntos importantes del orden del día es el seguimiento del PP Comunitario y la programación de actividades para el mes siguiente.En cada parroquia, se ha institucionalizado el taller mensual de seguimiento del PP bajo la responsabilidad del Comité de Desarrollo Parroquial, que está encabezado por el presidente de la Junta Parroquial.

En el cantón Nabón (Azuay), el PP tiene diferentes niveles de seguimiento:En cada comunidad, se ha institucionalizado una reunión mensual y uno de los puntos importantes del orden del día es el seguimiento del PP Comunitario y la programación de actividades para el mes siguiente.En cada parroquia, se ha institucionalizado el taller mensual de seguimiento del PP bajo la responsabilidad del Comité de Desarrollo Parroquial, que está encabezado por el presidente de la Junta Parroquial.

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CONTROL

PP


Priorizacióndel PP

Validación yaprobación de PP

Ejecucióndel PP6

Controldel PP7


Es posible mejorar el proceso de PP; por ello, es conveniente que cada año se realice una evaluación y revisión de manera participativa de la metodología y del proceso de PP. Es importante incluir esos cambios en el Reglamento de PP.

Los elementos que pueden ser evaluados son, por ejemplo: nivel de implementación de los proyectos priorizados; participación de la ciudadanía en el proceso de formulación, ejecución y fiscalización; participación de las mujeres; participación de grupos excluidos; participación de los funcionarios; participación de las juntas parroquiales, funcionamiento del control social, rendición de cuentas, etc.

Los Presupuestos Participativos: Una contribución a la Gobernanza Urbana y a los Objetivos de Desarrollo del Milenio

En el texto sobre PP de la Campaña Mundial sobre Gobernanza Urbana, se identifican "arreglos mínimos", "arreglos medianos" y "arreglos avanzados" frente a la diversidad de los PP existentes, en términos de las dimensiones de participación, normativa, territorial y presupuestaria. Esta clasificación no corresponde a una normativa preestablecida, sino a una lectura de la realidad actual de los PP.

Pensamos que esta matriz (ver siguiente página) puede ser orientadora en el proceso de evaluación. Hemos adaptado los criterios establecidos en el texto de ONU-HABITAT a la realidad ecuatoriana de los PP.


3

Estudiostécnicos4

5

8. Evaluación delPresupuestoParticipativo

y del proceso

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Priorizacióndel PP

Validación yaprobación PP

Ejecucióndel PP6

Controldel PP7



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Estudiostécnicos4

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Cuadro adaptado de ONU-HABITAT (2004).

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Priorizacióndel PP


Ejecucióndel PP6

Controldel PP7


Existen cantones en los cuales el PP funciona sin ordenanza: el reglamento interno es el documento que rige su funcionamiento.

En otros cantones, desde el principio del proceso, se dictó la ordenanza respectiva.

Existen cantones en los cuales, para que el proceso no sea impositivo, se legalizó a través de una ordenanza luego de que el tema fue generado desde las bases, dos o tres años después de su inicio.

Cada cantón deberá evaluar si es necesario dictar una ordenanza sobre el PP, y cuándo es oportuno hacerlo.

Elementos de una ordenanza1

• Marco legal y normativo en el cual se enmarca el PP.• Definición y objetivo del PP. • Funcionamiento y articulación con instancias de participación ciudadana (comité PP, asambleas, comité de desarrollo, etc.).• Términos generales sobre el funcionamiento: territorial, temático, criterios de distribución, fases.• Origen del financiamiento del PP.• Mecanismos de información. • Equipo municipal, su rol y responsabilidad.• Articulación con rendición de cuentas, veedurías u otros mecanismos de control ciudadano.

Esta ordenanza debería estar abierta a modificaciones y adéndums, cuando se considere necesario.


3

Estudiostécnicos4

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9. Institucionalizacióndel Presupuesto

Participativo

1 En el CD, constan ordenanzas de Presupuesto Participativo,originadas en experiencias nacionales.

49

Dificultades en laimplementación del

Presupuesto Participativo

A continuación, se detallan las dificultades más frecuentes en la implementación del PP, según los actores locales de los procesos. El objetivo es advertir a los actores locales con voluntad de implementar estos procesos, para prevenir dificultades.

Baja capacidad del aparato administrativo en la implementación del PP:

Una de las dificultades más frecuente en la implementación del PP es la baja capacidad del aparato administrativo para implementarlo (cambio de la forma de trabajo, cambio de la relación con la ciudadanía) y la baja voluntad de los funcionarios municipales para participar en el proceso. Es preciso mencionar que varios procesos fueron implementados sin considerar actividades de capacitación y sensibilización a funcionarios municipales. Es indispensable desarrollar actividades motivacionales.

Líderes con hábitos clientelares y con poca visión estratégica:

Ciertos líderes mantienen sus actitudes clientelares y priorizan obras que pueden reivindicar electoralmente. Es muy frecuente, por ejemplo, que pidan casas comunales en comunidades con necesidades básicas insatisfechas. También se dieron casos en los que desaprueban los procesos por motivos de afiliación política (de oposición al partido del alcalde, por ejemplo). Los líderes con falta de visión debilitan y obstaculizan los procesos. Por ello, es esencial involucrar en el proceso a personas interesadas en apoyar (que sean potenciales líderes/sas) y no trabajar solamente con las autoridades ya establecidas. El proceso de PP puede permitir que se renueve el liderazgo.

Desconfianza al inicio del proceso:

La población desconfía de las propuestas del municipio y, durante el primer año de implementación del PP, esa actitud puede debilitar la participación. La gente no quiere “perder el tiempo” en reuniones, porque no cree en el proceso.

IV. Dificultades en laimplementación del


DIFICULTADES

51

Atomización de obras y proyectos: Cuando el presupuesto de inversión asignado a través del PP se divide por comunidades (y no solamente por parroquias) se corre el riesgo de que se atomice la inversión. Cada comunidad tiene un presupuesto pequeño con el cual hace su obra; sin embargo, de vez en cuando, este sistema obstaculiza la implementación de obras o proyectos de mayor escala y de interés parroquial. Asimismo, si un año dos comunidades de una parroquia piden sistema de agua y el año siguiente otras tres comunidades cercanas piden la misma obra, se pierde mucha eficiencia en la implementación del sistema de agua en la parroquia.

Sobrestimación del presupuesto disponible para el PP:

En varios municipios, surgieron dificultades al estimar el presupuesto disponible para programas y proyectos para el próximo año y se terminó sobreestimándolo. En varios casos no se consideró las obras de arrastres. Eso provocó que proyectos priorizados en el PP no se pudieran ejecutar por falta de presupuesto.

Dificultad para crear vínculos entre el PP y la planificación estratégica:

Ciertos procesos tienen dificultad para vincular los planes estratégicos cantonales con el PP. Éste último, al no estar articulado a un instrumento de planificación a largo plazo, puede no tener el impacto deseado en el desarrollo local.

Baja participación de la población urbana:

En los procesos de planificación participativa en Ecuador, se advierte una falta de participación de los sectores urbanos. En los procesos de PP existe el mismo problema. Es fundamental desarrollar estrategias para involucrar al sector urbano.

DIFICULTADES

Dificultades en laimplementación del

Presupuesto Participativo

52

Los PP contribuyen a una gestión transparente, dotada de mayor legitimidad, permitiendo un ejercicio real de la democracia participativa. Los habitantes, con la implementación de este proceso, pasan de ser observadores a ser promotores del desarrollo local. Nace una conciencia colectiva, a partir del conocimiento del otro y de sus necesidades. El PP es un proceso transformador de la realidad local y de sus actores.

Desde el año 2001, en Ecuador, existe un crecimiento exponencial de cantones que aplican el PP. En cada cantón, los actores locales crean su propia metodología, enfoque, definición y herramientas. En las experiencias existentes, se advierten diferencias tanto de funcionamiento como en las dimensiones presupuestaria, participativa y normativa. Estas diferencias representan la riqueza de la diversidad de los procesos en el país.

No obstante, en la actualidad el PP podría estar corriendo un peligro: convertirse en una simple "moda" de las prácticas de desarrollo y, por lo tanto, vaciarse de sus principios fundamentales. En el PP, se trata de un proceso de participación ciudadana decisoria y fiscalizadora, dentro de una gestión participativa y transparente, y en el marco de la democracia participativa. No pueden ser llamados Presupuestos Participativos aquellos procesos que carecen de una real voluntad política de compartir el poder con la ciudadanía o que se reducen a un simple ejercicio de consulta sobre el presupuesto. Por eso, es importante promover en el país debates teóricos sobre la concepción del PP, de la participación ciudadana y de la democracia local.

Hoy, existen dos desafíos principales frente al tema en el país: el primero, fortalecer las experiencias existentes y permitir que éstas sean duraderas. En ciertos países -como Brasil- que tienen una experiencia más extensa en el tema, se demostró que muchos de los procesos de PP se vuelven irreversibles a pesar del cambio político, debido a la apropiación de la población del proceso. Este hecho se puede constatar también en las experiencias del país: en los pocos municipios con PP en los cuales los alcaldes no fueron reelectos en 2004, de todas maneras se continuó el proceso (p.e. Cuenca, La Joya de los Sachas, Sucúa, etc.). A pesar de que fueron posesionados alcaldes de otra tendencia política, dieron seguimiento y continuación a los procesos de formulación participativa del presupuesto.

DIFICULTADES

V. Conclusiones

Conclusiones

53

El elemento clave para que el PP sea sostenible es que la población asuma poder a través del proceso, se capacite sobre presupuesto municipal y sobre fiscalización. Los detractores del PP, corruptos y clientelistas, sectores privilegiados tradicionalistas, se encontrarán con resistencias para revertir el proceso.

Del mismo modo, para transformar este proceso en una política pública, es importante que otros actores perciban y sean conscientes de los impactos positivos del PP: los políticos, del incremento de su legitimidad y de la de su gobierno; los funcionarios, de un trabajo más eficiente y con sentido social; y los ciudadanos, de la toma de decisiones en la gestión local.

El segundo desafío del PP en Ecuador es promover más experiencias en el país. Actualmente, solo un 10% de los municipios ecuatorianos presupuestan participativamente. ¿Cuántos serán en 2008, en víspera de las nuevas elecciones seccionales?

En Perú, el marco legal nacional especifica que el presupuesto municipal debe ser formulado participativamente. En Ecuador, todavía la constitución y las leyes municipales, de descentralización y de juntas parroquiales no incluyen el tema del PP. La inclusión de la temática dentro del marco legal nacional constituiría un elemento clave para facilitar la expansión de los procesos.

Las ONG y la asistencia técnica tienen un papel clave en incentivar a los gobiernos locales y asesorarles en la implementación de esos procesos a nivel local. También en interceder y sensibilizar a los políticos, en pos de la inclusión de este tema a nivel nacional.

CARE y FORMIA/CODENPE esperamos haber contribuido favorablemente a dichos desafíos. Confiamos que esta guía y este CD motivarán a los actores a realizar un PP a nivel local, y les guiarán en la definición de su metodología y en la implementación de su proceso.

Conclusiones

54

CABANNES, Y.; Respuestas a 72 preguntas frecuentes sobre Presupuestos Participativos Municipales, Campaña Mundial sobre Gobernanza Urbana, UN-HABITAT, 2004.

ERA URBANA; Presupuestos Participativos, Edición Especial, Quito, marzo 2004.

FIGUEROA, C.; HINOJOSA, G.; EGOAVIL, J.: Democratizando el presupuesto público, CARE, DFID, USAID, Perú, 2003.

GENRO, T.; SOUZA, U.; Presupuesto Participativo: la experiencia de Porto Alegre, CTA, EUDEBA, Buenos Aires, 1998.

ONU-HABITAT; Los Presupuestos Participativos: Una Contribución a la Gobernanza Urbana y a los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Documento Conceptual, Campaña Mundial sobre Gobernanza Urbana, 2004.

PAGLIAI, C.; Guía de implementación, Programa de Presupuesto Participativo, Centro de Estudios Municipales Cordillera, Versión Preliminar, Foro Chileno de Presupuesto Participativo, 2003.

DIFICULTADES

Bibliografía

55

guia presupuesto participativo-care formia codenpe sauliere 2005

Documents