guia metodologica programa presupuestario

MATERIAL DIDCTICO PARA USO EXCLUSIVO EN CLASE Pgina 1

Gua metodolgica para la programacin

presupuestaria estratgica


GUA METODOLGICA PARA LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA

ESTRATGICA Introduccin La calidad de los bienes y servicios que un Estado provee a sus ciudadanos, de forma que contribuyan a mejorar sus condiciones de vida, se encuentran relacionados a dos importantes variables. Por un lado la identificacin de las necesidades prioritarias de la poblacin, y por otro, la calidad del gasto, entendida como el uso ms eficiente y eficaz del gasto.

Como se evidencia en los ltimos aos, el gasto pblico en el pas ha mantenido una tendencia creciente, sin embargo no se ha evidenciado en mejoras sobre las condiciones de vida de la poblacin.

Por ello, y en lnea adems con la tendencia mundial de concentrar el foco de atencin de la accin pblica sobre los resultados en mayor grado que en los insumos, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) ha desarrollado la metodologa de la Programacin Presupuestaria Estratgica (PPE), a travs de la cual las instituciones pblicas podrn identificar adecuadamente las intervenciones ms eficientes y eficaces contribuyendo a mejorar la calidad del gasto1.

En la PPE, para asegurar la calidad del gasto pblico, se debe asociar el gasto con los resultados obtenidos a partir del mismo. Esto ayudar a determinar si se debe incrementar el gasto en una particular intervencin, o si se debe hacer cambios en las intervenciones por el bajo nivel de resultados obtenidos.

En tal sentido, en el marco de la aplicacin progresiva del Presupuesto por Resultados en el Per, se ha iniciado un proceso de diseo de intervenciones, orientadas a la generacin de resultados, que puedan propiciar la efectividad en el desarrollo del pas. Al proceso de diseo y construccin de las intervenciones se le ha denominado Programacin Presupuestaria Estratgica y al producto del mismo se le ha denominado Programa Estratgico. Por otro lado, el Presupuesto por Resultados implica que la formulacin presupuestaria sea un proceso que asocie el gasto pblico con la entrega de productos y la obtencin de resultados. Es decir, debe ser posible responder el para qu se gasta en relacin a la cantidad y entrega de los productos, para finalmente poder vincular la eficacia del gasto con la obtencin de resultados.

La gua desarrolla elementos bsicos de la metodologa de programacin presupuestaria estratgica. Esta metodologa propone una forma sistemtica para el

1 En general los resultados se entienden como los cambios generados sobre las condiciones de vida a nivel de la poblacin, mientras que los productos son los bienes y servicios provistos por el Estado. Por ejemplo, bajo el enfoque tradicional de productos, la accin pblica se concentrara en la cantidad de vacunas provistas; mientras que el enfoque por resultados, se concentrara sobre la tasa de mortalidad infantil.


diseo de las intervenciones del Estado, articulando medios con fines y complementando el esfuerzo de los actores involucrados, en funcin al logro de resultados. Asimismo, brinda pautas y criterios a tomar para elaborar el presupuesto en base a los productos y las metas fsicas.

La presente Gua est compuesta por dos mdulos. El primer mdulo desarrolla elementos para el diagnstico y diseo de los Programas Estratgicos de acuerdo con la metodologa propuesta en el marco de la Programacin Presupuestaria Estratgica. El segundo mdulo se refiere a la formulacin dentro del mismo marco en base a los productos y resultados identificados durante el diseo.

1. Marco conceptual

1.1. Definicin Se entiende por PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA ESTRATGICA (PPE) al proceso sistemtico de vinculacin de resultados con productos, acciones y medios necesarios para su ejecucin, y sustentados sobre la base de la informacin y experiencia existente. Este proceso permite una construccin articulada de intervenciones y posibilita una mejora de los niveles de eficacia2 y eficiencia3 en el accionar del Estado. Al conjunto de intervenciones diseadas bajo este proceso se le denomina Programa Estratgico (PE).

La PPE comprende una secuencia ordenada de momentos que contribuyen a sistematizar el diseo de un conjunto articulado de intervenciones y acciones que, implementadas, posibiliten la generacin de productos y el logro de resultados.

Todo ello es presentado, de manera sumaria, en el modelo lgico, que recoge la informacin fundamental en torno al diseo de la intervencin, as como, de sus insumos y efectos sobre una poblacin o grupo objetivo.

Una caracterstica clave del proceso es que involucra a los actores responsables de su futura ejecucin. Ello, como bien seala el Banco Asitico de Desarrollo (2006), permite aprovechar una mejor toma de decisiones asociada al trabajo grupal y por que, sobre todo, la gente est ms comprometida a implementar aquello que ayuda a crear.

1.2. Objetivos Los objetivos de la programacin presupuestaria estratgica son los siguientes:

a. Propiciar un diseo integrado y articulado de las intervenciones del Estado, sobre la base del logro de resultados a favor de la poblacin.

b. Establecer una relacin clara y verificable entre resultados a lograr y medios definidos para ello.

Complementariamente la aplicacin de la PPE a la gestin de los recursos pblicos permitira: (i) Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional al presupuesto anual, (ii) Establecer roles y responsabilidades claras en la generacin de productos y resultados por parte de los involucrados en la gestin de las instituciones y programas del Estado, as como, (iii) Determinar las medidas del desempeo apropiadas.

2 Relacionado al logro de los objetivos y metas esperadas o definidas por la intervencin. 3 Relacionado al uso de recursos para el logro de los objetivos


1.3. Proceso La PPE comprende la realizacin de tareas de anlisis y de toma de decisiones organizadas en dos fases; (i) el Diagnstico; y (ii) el Diseo de las intervenciones (articulacin de productos y resultados). Cabe sealar que cada una de las fases de la PPE se desarrolla sobre la base de diferentes instrumentos metodolgicos.

1. Diagnstico. Consiste en el anlisis de una condicin de inters (o problema identificado) sobre el cual se desea incidir, as como sus causas directas e indirectas. Las herramientas para la elaboracin del diagnstico son; el Modelo Conceptual, el Modelo Explicativo y el Modelo Prescriptivo.

2. Diseo. Consiste en la construccin del modelo lgico, el cul presenta la relacin entre productos y resultados (asociados al problema analizado en la fase de diagnstico). As como en la determinacin de los valores y las magnitudes de los resultados y productos identificados. El Modelo Lgico se deriva del Modelo Explicativo y del Modelo Prescriptivo, productos del diagnstico realizado.

Cabe sealar, que las fases de la PPE se encuentran relacionadas con el ciclo presupuestal, principalmente con la etapa de programacin presupuestal. As, tanto el Diagnstico como el Diseo de la PPE son consistentes con la programacin presupuestal, la cul es el momento en que se establecen las estrategias generales relacionadas con los procesos de planificacin tanto institucional como sectorial con una perspectiva multianual, asignndose los montos de gasto para las estrategias identificadas. Esta ltima fase se desarrolla en mayor detalle en la etapa de formulacin presupuestal.

2. Instrumentos metodolgicos La construccin de un PE implica, tal como se ha sealado anteriormente, la realizacin de las diferentes fases que constituyen la PPE. En la primera fase, se recomienda el uso de diferentes metodologas, como el desarrollo de modelos conceptuales, explicativo y prescriptivo. En la segunda fase se recomienda el uso de la metodologa del modelo lgico.

Un paso previo, sin embargo, lo constituye la identificacin de los actores involucrados, en relacin al problema o condicin de inters a abordar. Dichos actores debern ser los responsables de la elaboracin o validacin del diagnstico y del diseo de la estrategia y por lo tanto del programa que se desarrolle.

2.1. Actores y roles La elaboracin de un PE, adems de las fases de diagnstico y diseo, implica la identificacin de agentes vinculados al problema a analizar. Dichos agentes deben ser


principalmente representantes de las organizaciones pblicas que sern responsables de la obtencin de los resultados del programa, adems de colaboradores y conocedores provenientes de instituciones privadas, de la cooperacin internacional, del mundo acadmico, entre otros.

Para identificar a los agentes que participarn en la construccin del PE se debe de elaborar una lista considerando a: (i) los participantes del programa, (ii) quienes implementan el programa, y (iii) quienes toman decisiones sobre el programa. El objetivo es crear e incrementar conocimiento sobre la importancia de desarrollar una estrategia global que contenga objetivos y resultados concretos, la relevancia del diseo de una estrategia4 y el posterior proceso a seguir para concretar acciones en torno de los objetivos.

La identificacin de agentes debe de permitir lo siguiente:

La identificacin de un coordinador del programa estratgico El establecer un grupo de trabajo a cargo del diagnstico y del diseo La familiarizacin con una estrategia global La necesidad de desarrollar una estrategia con perspectiva territorial y un plan

de accin para el abordaje de la condicin de inters o la solucin del problema.

2.2. Fase 1: diagnstico Elaborar el diagnstico acerca de una condicin de inters o problema central que el PE pretende abordar es la primera de las dos fases que se debe desarrollar para constituir un PE basado en los principios de PpR. En el marco de PpR se busca que el contenido del Diagnostico sea til para la formulacin de las estrategias y el diseo del programa, es decir, se requiere que el diagnstico sea comprensivo y se sustente en el conocimiento vigente.

La condicin de inters, es la identificacin de una situacin o una caracterstica, que afecta directa o indirectamente a un grupo objetivo (poblacin, instituciones, comunidades, entre otros).

Los siguientes ejemplos contribuyen al entendimiento del concepto:

LA DESNUTRICIN INFANTIL, es una condicin de inters, que afecta el desarrollo futuro y la calidad de vida de la poblacin, dado que la desnutricin afecta negativamente el desarrollo intelectual y fsico de la poblacin, condicionando de manera negativa su desempeo en el futuro.

EL BAJO NIVEL DE MANTENIMIENTO VIAL, puede ser una condicin de inters, dado que las vas sin mantenimiento (o sin adecuado mantenimiento) afectan los tiempos de acceso de la poblacin a servicios

4 Una estrategia puede ser diseada de acuerdo con el mbito de la intervencin: Nacional, Regional, Local e inclusive Institucional.


bsicos de salud o educacin, incrementando los tiempos de traslado y los costos.

EL BAJO RENDIMIENTO EN COMPRENSIN LECTORA O RAZONAMIENTO MATEMTICO EN NIOS DE PRIMARIA, es una condicin de inters, debido a que afecta negativamente el desempeo intelectual en el futuro de este grupo poblacional, condicionando su calidad de vida.

LA MORTALIDAD MATERNA (por complicaciones en el parto), es una condicin de inters, dado que afecta a los recin nacidos, en trminos de cuidados para su alimentacin y consecuente desarrollo en el futuro. No contar con una madre, en el caso de un recin nacido puede condicionar que el nio presente desnutricin crnica en el futuro (en particular en zonas rurales).

Para lograr que el diagnstico sea comprensivo, se requiere tener como punto de partida un marco conceptual que ayude a delimitar el dominio del problema. Esto ayudara a evitar tomar como base diagnsticos muy extensos o incompletos que omitan elementos esenciales al intentar agregar las causas y las principales relaciones de causalidad. Asimismo, el uso de modelos conceptuales permitira evitar que la estrategia y el PE se diseen en base a percepciones e instrumentos que no se sustenten en evidencias. Para ello, se debe considerar como parte del ejercicio de la PPE la revisin de las evidencias, en particular la revisin sistemtica de evidencias.

A diferencia de lo que habitualmente entendemos por diagnstico, como un documento extenso con abundantes estadsticas, desde la perspectiva del PpR, y especficamente a travs de la presente gua, se pretende establecer las pautas para organizar de manera precisa y concisa el estado actual de conocimiento que se dispone sobre la base de tres aspectos: i) la magnitud del problema, ii) sus causas directas e indirectas, y iii) las intervenciones5.

Al proceso de identificacin de la magnitud del problema, as como a la identificacin de sus causas, se le denominar modelo explicativo y a la caracterizacin e identificacin de las intervenciones, se le denominar como modelo prescriptivo.

En resumen, la fase de diagnstico comprende el desarrollo de los siguientes procesos metodolgicos:

a. Modelo conceptual, es un conjunto de conceptos y relaciones entre ellos, vinculados a una condicin de inters (o problema identificado).

b. Modelo explicativo, consiste en la caracterizacin del problema y de sus factores causales. As como, la identificacin de caminos causales crticos (cadena de relaciones entre factores causales) y la jerarquizacin de los mismos.

5 Bienes y servicios bajo control de la accin pblica que pueden modificar, a travs de las relaciones de causalidad establecidas, la magnitud tanto de las causas como de la condicin de inters analizada.


c. Modelo prescriptivo, consiste en la identificacin de intervenciones y en la priorizacin de las mismas, que afectan o modifican los caminos causales, identificados en el modelo explicativo.

A continuacin se detalla cada una de las etapas que componen la primera fase.

2.1.1. Modelo conceptual Un modelo conceptual es un esquema estructurado que representa un conjunto de relaciones entre conceptos. Dichos conceptos responden a una o ms de las siguientes propiedades: (i) deben estar asociadas a una caracterstica que los haga identificables con respecto a otros conceptos o variables, (ii) deben presentar regularidad, es decir, asociados a una ocurrencia temporal y (iii) deben referirse a un suceso o evento de la realidad.

Los modelos conceptuales son tiles porque permiten identificar el conjunto de conceptos y relaciones que afectan una determinada condicin de inters. A diferencia de otros enfoques, el modelo conceptual contempla un panorama general del conjunto de conceptos (tambin denominados como factores) relacionados a la condicin de inters y no se concentran en un determinado factor o grupo de factores.

Las relaciones entre la condicin de inters y los conceptos (o factores) pueden ser de diferentes tipos: clasificacin, inclusin, equivalencia, similitud, diferencia, asociacin, causalidad, secuencia temporal o de propiedad, entre otros. Sin embargo, para el caso de la PPE, es condicin necesaria que las relaciones cumplan al menos con alguna de las siguientes caractersticas: asociatividad y/o causalidad, las mismas que deben de ser generalizables, es decir que pueden ser identificadas o replicadas en diferentes contextos o entornos.

Asociatividad y Causalidad

Una RELACIN DE ASOCIATIVIDAD est referida a dos o ms conceptos (factores) que si bien, no presentan una relacin de causa efecto, la existencia de uno se encuentra asociada al otro factor. Por ejemplo: la tos y la tuberculosis, ninguno de los dos factores es causa del otro, pero en promedio, una persona tuberculosa tiende a presentar tos.

Por otro lado una RELACIN DE CAUSALIDAD, implica una relacin de tipo causa efecto entre dos o ms factores. Es decir, la generacin de uno de ellos, ayuda a la generacin del otro. Por ejemplo: la diarrea y la desnutricin crnica, la persistencia de diarrea es un factor que genera desnutricin crnica.

Qu significa una relacin generalizable?

Las relaciones establecidas en los modelos conceptuales se deben basar en el mejor de los casos en evidencia cientfica (estadsticas). Mientras mayor sea la calidad de la evidencia estaremos ante una relacin generalizable a


diferencia de una relacin que puede estar basada en percepciones, las cules bsicamente son puntos de vista subjetivos.

a) Seleccin y adopcin de un modelo conceptual

En la metodologa de la PPE los modelos conceptuales se adoptan para el anlisis de una condicin de inters sobre la cual se quiere (o debe) incidir.

Al iniciar la elaboracin del diagnstico, la investigacin se concentra sobre los modelos conceptuales existentes y publicados a travs de revistas y libros especializados, ensayos, reportes de evaluacin y otros, disponibles en el mercado privado o de manera pblica a travs de internet. Una fuente de informacin recomendable son los anlisis llevados a cabo por la comunidad cientfica, organismos internacionales de cooperacin y organismos internacionales para el desarrollo.

Luego de revisar, analizar y comparar los modelos conceptuales encontrados, se debe seleccionar un modelo de referencia el cul se adapta de mejor forma a la condicin de inters identificada.

Por ejemplo: para la condicin de inters Desnutricin Infantil se ha realizado una revisin de los modelos conceptuales y se ha seleccionado el siguiente modelo:


El siguiente paso consiste en realizar una adaptacin del modelo conceptual seleccionado, para ello, previamente se deben de identificar y delimitar las causas (directas e indirectas), que afectan a la condicin de inters. En el caso del modelo seleccionado las causas directas e indirectas identificadas son las siguientes:


Una vez identificadas las causas y delimitadas las relaciones entre ellas con la condicin de inters; se debe de realizar una revisin de evidencia y estadsticas, que permitan caracterizar a la condicin de inters y a las causas identificadas, con respecto al mbito de intervencin del programa.

En base a ello, se adapta el modelo conceptual seleccionado, determinando con precisin las caractersticas de las causas (o factores causales) que lo afectan, de acuerdo con la revisin de estadsticas.

As, por ejemplo, las causas directas agrupadas bajo el rtulo de enfermedad, de la condicin de inters Desnutricin Infantil en el Per, seran: (i) enfermedad diarreica aguda de origen viral o bacteriano (EDA) antes de los 24 meses de edad y; (ii) infeccin respiratoria aguda (IRA) de origen viral o bacteriano antes de los 24 meses de edad; entre otros. Esta desagregacin responde al anlisis realizado de la ENAHO 2004, en donde la mayor morbilidad por EDA y IRA, que experimentan los nios menores de 6 meses de edad, conllevan a la prdida de hierro y zinc; ambos, micronutrientes esenciales para el desarrollo y la maduracin del menor de 24 meses6.

Cabe sealar, que en el caso de otro pas o regin, probablemente estas enfermedades no sean relevantes y si otras, como la malaria en algunos pases de frica o Asia, o en algunas regiones del Per como Loreto. En estos casos podra considerarse otra causa directa como (iii) la malaria antes de los 24 meses de edad.

De esta forma, se evidencia, que la adaptacin del modelo conceptual depender de las caractersticas del mbito de intervencin del Programa Estratgico.

Al adaptarse el modelo conceptual seleccionado, mediante la inclusin de caractersticas particulares del pas, regin, o localidad; se genera el modelo conceptual especfico para la regin, pas o localidad. Dicha adaptacin se hace bajo los criterios de: condiciones geogrficas, caractersticas culturales, poblacin (cantidad y heterogeneidad), entre otros.

6 En el Mdulo 2: Identificacin de Parsalud II: http://www.parsalud.gob.pe/parsaludii/


Cabe sealar, que la adaptacin de un modelo conceptual implica adems la bsqueda de evidencia7 relacionada a la intervencin, que permita sustentar las relaciones existentes entre la condicin de inters, y sus respectivas causas directas e indirectas.

2.1.2. Modelo explicativo A la caracterizacin del modelo conceptual especfico del pas/regin se le denomina modelo explicativo, el cual implica la realizacin de las siguientes tareas: (i) determinar la magnitud de la condicin de inters, (ii) identificar los factores causales directos, (iii) identificar los factores causales indirectos y finalmente (iv) identificar los caminos causales crticos. Cabe sealar que el modelo explicativo se deriva del proceso de adaptacin del modelo conceptual.

a. Magnitud de la condicin de inters

Es necesario, a travs del uso de informacin estadstica disponible en relacin a la condicin de inters, establecer los niveles que sta alcanza, en trminos de un indicador especfico, en el mbito de intervencin (pas, regin o localidad). Este indicador debe ayudar a determinar la tendencia, as como las brechas existentes (inequidad) del mismo en diferentes mbitos.

Asimismo, es importante tener informacin ms precisa en relacin a la incidencia del problema en funcin al mbito geogrfico, niveles de pobreza, grupos focales (nios, mujeres, ancianos, etc), entre otros. Es decir, importa identificar no slo la magnitud del problema sino a quines afecta y cul es el grado de la necesidad existente.

En el caso de la condicin de inters del modelo conceptual referido a la desnutricin infantil, la prevalencia de la desnutricin crnica es el indicador utilizado para cuantificar la magnitud de la misma.

En el caso de la desnutricin infantil, tenemos que sta alcanza en el pas un nivel de 25%, siendo su tendencia decreciente en los ltimos aos. No obstante, dicho problema, tiende a agudizarse severamente en poblaciones tradicionalmente excluidas o en zonas de mayor pobreza, como puede apreciarse en el siguiente grfico.

7 Las evidencias estn referidas a la bsqueda y revisin de documentacin e investigaciones que sustenten las relaciones entre los factores causales identificados. En particular, estadsticas propias del mbito de intervencin que caractericen el problema analizado y sus causas directas e indirectas identificadas.


b. Factores causales (causas)

Directos

Los factores causales directos (o factores explicativos directos) desagregados previamente, deben ser objeto de un anlisis detallado con el fin de construir bases slidas para las futuras intervenciones. De esta forma, se debe sustentar con evidencia las relaciones entre los factores causales directos y la condicin de inters, esto permitir establecer grados o niveles de incidencia entre los factores identificados. Cabe sealar, que los factores causales directos son aquellos que tienen una relacin directa con la ocurrencia y magnitud del problema.

Por ejemplo en el caso de la Desnutricin Infantil, en lo relacionado a la bsqueda de evidencia, segn los resultados de estudios conducidos por Kenneth y Brown (2003) se encuentra una correlacin clara entre un menor peso de los nios y la ocurrencia de enfermedades infecciosas. Evidencia de esta naturaleza puede ser encontrada luego de una bsqueda intensa en la literatura disponible.

Una vez determinada la evidencia a favor de una relacin, la siguiente tarea es la caracterizacin de estos factores, en relacin a las magnitudes presentes en el pas, regin, provincia o distrito.

En tal sentido, al igual que en el caso de la condicin de inters, sobre la base de indicadores en relacin a los factores causales se debe describir la situacin del pas, en trminos de incidencia y tendencias, as como en relacin a las brechas existentes entre mbitos geogrficos, grupos poblaciones, niveles de pobreza, etc. Es decir, nuevamente, a quines afecta el factor y cul es el nivel de la necesidad.

Indirectos

Los factores causales indirectos (o factores explicativos indirectos), son aquellos que tienen una relacin indirecta con la condicin de inters, pero s una incidencia directa sobre el factor causal directo. Es decir, que su ocurrencia, incide directamente en la magnitud y severidad del factor causal directo.


Anlogamente, ser importante la realizacin de un anlisis en profundidad de dicha relacin, que permita encontrar evidencia que acredite que la relacin de causalidad es vlida.

En el caso de la incidencia de diarrea, por ejemplo, hay evidencia que muestra que algunos de los factores asociados a ella son la lactancia exclusiva y el lavado de las manos.

Por otro lado, existe evidencia que un factor causal para el lavado de manos lo constituye la actitud de las madres con relacin a la higiene, tanto la propia como la de sus hijos. De esta forma, se va construyendo una cadena de factores causales, desde la condicin de inters, las causas directas y posteriormente las indirectas.

Cadena de factores causales


Al igual que las relaciones entre la condicin de inters y los factores causales directos, sobre la base de evidencias, se debe describir la situacin del pas, en trminos de incidencia y tendencias, as como en relacin a las brechas existentes entre mbitos geogrficos, grupos poblaciones, niveles de pobreza, etc. Es decir, nuevamente, a quines afecta el factor indirecto y cul es su nivel de necesidad.

En el caso del problema desnutricin infantil y el factor causal directo, enfermedad diarreica aguda, interesa conocer la situacin de la lactancia exclusiva en nios menores de un ao (factor causal indirecto), su incidencia, tendencias, caractersticas poblaciones, territoriales, por niveles de pobreza, etc. Las evidencias deben ayudar a caracterizar en trminos de magnitudes e incidencias, los diferentes factores causales indirectos.

Cabe sealar que, en general, al momento de revisar las evidencias de los diferentes factores causales, algunos pueden presentar evidencias ms consistentes, asociadas a la mayor cantidad de estudios o documentacin que las refuerza. Esto debe ser registrado, porque ser un elemento a considerarse al momento del diseo del programa, dado que unas relaciones tendrn que ser probablemente seleccionadas o priorizadas con respecto a otras.

c. Identificacin de caminos causales crticos

Finalmente, se denomina camino causal crtico (tambin denominado como cadena causal) a una secuencia de factores causales directos e indirectos asociados a la ocurrencia del problema central. Es decir, a la secuencia (i) Factor Causal Indirecto, (ii) Factor Causal Directo y (iii) Condicin de Inters.

Camino Causal Crtico


Adicionalmente, se deben identificar en esta etapa factores causales vulnerables, los cules inciden directamente sobre los factores causales indirectos. Esta etapa es sumamente importante puesto que sobre la base de los factores causales vulnerables, se determinarn posteriormente las intervenciones a ser realizadas.

Un factor causal vulnerable, es aquel que mediante una intervencin puede afectar o modificar una relacin de causalidad, y por medio de ella, toda una cadena causal. Es decir, que mediante dicha intervencin se pueden modificar las magnitudes o incidencia del factor causal, y afectar a su vez a los dems eslabones de la cadena identificada.

Factor causal vulnerable / factor causal No vulnerable

Es importante precisar que se debe diferenciar los factores causales vulnerables de los factores causales no vulnerables, los primeros son necesarios para la construccin de los caminos causales crticos y su posterior jerarquizacin, en cambio los segundos no deben ser tomados en cuenta en este ejercicio pues no existe alguna intervencin que puede modificar su relacin de causalidad existente.

Por ejemplo, un factor causal vulnerable puede ser informacin de la madre sobre el factor causal indirecto lavado de manos. La relacin de causalidad entre ambos factores puede ser afectada a travs de una intervencin como sesiones educativas, dado que sta propicia que las madres adopten mejores hbitos relacionados con el lavado de manos, modificando de esta forma la magnitud o incidencia del factor causal indirecto (mayor porcentaje de madres aplican el lavado de manos).

Sin embargo, si se toma en cuenta el factor causal edad del nio tomar en cuenta que dependiendo de la edad, el riesgo de desnutricin crnica es mayor o menor no se puede identificar alguna intervencin que pueda modificar sus relaciones con otros factores causales de la desnutricin infantil. En otras palabras, no se puede modificar la edad de los nios por alguna intervencin diseada. Es por ello que este factor sera un factor causal no vulnerable.

Culminada la construccin de caminos causales crticos se debe establecer un nivel de jerarqua entre ellos, ya que pueden existir varios caminos. Es necesario considerar que no en todos los casos los caminos podrn ser considerados como parte de la intervencin del Estado.


d. Jerarquizacin

Para establecer un nivel de jerarqua entre las rutas causales se debe considerar criterios como: (i) la magnitud de los factores causales, (ii) la fuerza de causalidad (basada en la evidencia que la sustenta), (iii) la viabilidad de las intervenciones y (iv) las razones de tipo poltico. Es decir, para establecer algn nivel de jerarqua entre las rutas causales, debe valorarse, en primer lugar el factor causal directo, en cuanto a la magnitud del indicador para el pas; relacionado a si es una causa que explica de manera significativa la ocurrencia del problema o que da cuenta de una proporcin elevada de tal ocurrencia; asimismo, si est relacionado con algn factor vulnerable, y si es posible la reduccin de su magnitud a costos razonables (viabilidad).

Adicionalmente, debe considerarse que en algunos casos, puede existir una razn de tipo poltico en la seleccin del factor causal a ser incluido en el camino causal crtico. En todo caso, en el proceso de toma de decisiones esto debe quedar explicitado, dado que forma parte de la legitimizacin de las intervenciones relacionadas con el camino causal jerarquizado.

Eventualmente, por la escasez de los recursos necesarios para atacar todas las causas de los problemas, la jerarquizacin establecida puede ser de gran utilidad.

Jerarquizacin de caminos causales crticos

Luego de realizada la construccin de las cadenas causales crticas, la siguiente etapa es empezar a explorar qu es lo que eventualmente el Estado tendra que hacer para afectar dicha cadena de causalidad; identificando los puntos vulnerables (factor causal vulnerable) y las intervenciones.

2.1.3. Modelo prescriptivo El modelo prescriptivo consiste en la identificacin de aquellos factores causales que pueden ser intervenidos o afectados (factor causal vulnerable) mediante la aplicacin de intervenciones dirigidas para el logro de los objetivos del programa. Los factores por identificar se derivan de los caminos causales crticos desarrollados en el modelo explicativo. Hablamos aqu de factor causal vulnerable? O durante la determinacin de la cadena causal crtica?

Los pasos generales para su construccin son los siguientes: (i) identificacin de puntos vulnerables en el modelo explicativo, (ii) identificacin de intervenciones sobre la base


de criterios de eficacia y efectividad, (iii) identificacin de intervenciones actuales y (iv) priorizacin de intervenciones a ser realizadas.

a. Identificacin de puntos vulnerables

Sobre la base de los caminos causales crticos jerarquizados durante la construccin del modelo explicativo, se debe realizar la revisin de los factores que conforman la cadena e identificar aquellos que pueden ser intervenidos mediante acciones y por medio de ellas, modificar la cadena causal identificada.

En el caso de nuestra condicin de inters Desnutricin Infantil, en la primera cadena causal jerarquizada se identifica como un factor causal vulnerable (factible de ser intervenido mediante acciones), la actitud de la madre, que afectar directamente el factor, lavado de manos y este a su vez, afectar directamente al factor diarrea.

Cabe sealar que la relacin entre el factor causal vulnerable y el factor causal indirecto se denomina relacin de vulnerabilidad, la cual puede ser sujeta a intervenciones que afectan la incidencia de la relacin entre ambos factores.

b. Identificacin de intervenciones en base a criterios de eficacia y efectividad

Sobre la base de la informacin disponible en la literatura especializada (bsqueda de evidencias), se debe realizar un listado de las intervenciones que modifican la relacin entre el factor causal vulnerable (actitud de la madre) y el factor causal indirecto (lavado de manos)8. La seleccin de dichas intervenciones debe estar sustentada en evidencias relacionadas con sus niveles de eficacia y/o costo efectividad9.

La bsqueda de evidencias en esta etapa responde a una revisin sistemtica de informacin, que ayuda a identificar y sustentar las intervenciones y diseos.

c. Revisin de intervenciones actuales

Seguidamente, deben identificarse las intervenciones que se vienen realizando en el pas o regin. Esto, porque el Estado posiblemente ya est realizando acciones en tal sentido, lo que se debe determinar es si estas son consistentes o no con el enfoque causal y si coinciden con la evidencia existente que respalda las intervenciones de tal naturaleza. Posiblemente, muchas de las intervenciones listadas en este ejercicio no tendrn evidencia clara y disponible de su eficacia.

d. Priorizacin de intervenciones a ser realizadas

Una vez identificadas las intervenciones vigentes en el pas, se debe proceder a evaluar la magnitud en que se provee o se va a proveer el bien o servicio asociado a la intervencin. Es decir, nuevamente ser necesario analizar la informacin sobre la cobertura del servicio, las inequidades y las caractersticas de su prestacin en trminos de grupos poblaciones, reas geogrficas, etc.

8 La presente relacin es la que se denomina relacin de vulnerabilidad. 9 Relacionado a evaluar los beneficios de una intervencin respecto a los costos que implicara su implementacin.


Sobre la base de la mayor o menor incidencia de las intervenciones identificadas sobre la relacin de vulnerabilidad se selecciona aquellas con mayor grado de incidencia.

Identificacin de Intervenciones

En caso del ejemplo Desnutricin Infantil una intervencin priorizada para la relacin de causalidad entre la actitud de la madre y el lavado de manos son las sesiones educativas de lavado de manos.

2.3. Fase 2: Diseo del programa estratgico Esta segunda fase de la PPE consiste bsicamente en la elaboracin de un modelo lgico que presente esquemticamente los productos y resultados, basados en la condicin de inters delimitada y sus relaciones causales, factores e intervenciones propuestas, identificados en la fase de Diagnstico.

2.3.1. Modelo lgico Una vez definidos los caminos causales, as como las intervenciones, se procede a construir el modelo lgico. El modelo lgico es una forma sistemtica de presentar las relaciones entre insumos, acciones, productos y los resultados esperados. Este instrumento es una herramienta para la planificacin, implementacin y evaluacin de programas o intervenciones sobre determinada condicin de inters o problema.

Los propsitos del modelo lgico son mltiples, pero en general:

a) Permite clarificar las relaciones entre las acciones, productos y resultados de las polticas y programas, tanto a los responsables de las polticas e instituciones como a los agentes externos de las mismas.

b) Es til para transparentar interna y externamente la racionalidad de la intervencin de Estado, as como las acciones implementadas y sus resultados.

Definiciones clave:

El resultado final (RF) es el cambio logrado en el largo plazo en el estado de la poblacin, como consecuencia de las intervenciones realizadas por las entidades y otros actores. Por ejemplo, reduccin de la desnutricin infantil.


El resultado intermedio (RIN) es el cambio logrado en el mediano plazo que conduce a lograr el Resultado Final. Por ejemplo, la reduccin de la diarrea contribuye directamente a reducir la desnutricin infantil (RF).

El resultado inmediato (RIM) es el efecto inmediato logrado gracias a la provisin de bienes y servicios pblicos y permiten el logro del RIN. Por ejemplo, elevar el lavado de manos (RIM) contribuye a reducir la diarrea (RIN)

El producto (P) se obtiene directamente del conjunto de intervenciones priorizadas sobre la base de evidencias. Estas intervenciones pueden ser realizadas por una o ms entidades de los diferentes sectores y niveles de gobierno. Ejemplo de Producto: poblacin entrenada en hbitos de higiene.

Las actividades (Ac) son el conjunto de tareas necesarias para la generacin de los productos. Constituyen las intervenciones. Por ejemplo, las Sesiones Educativas de lavado de mano, es una accin asociada al Producto poblacin entrenada en hbitos de higiene.

Los insumos (In) son los recursos fsicos, humanos, financieros, etc necesarios para el desarrollo de las acciones.

En el caso de la PPE, el modelo lgico contempla dos categoras: (i) Relaciones de insumos y actividades con productos y (ii) Relaciones de causalidad entre resultados y productos.

a. Identificacin de los resultados en el Modelo Lgico

El primer paso en la construccin del modelo lgico es la identificacin de los resultados. Para estos efectos se debe de usar el modelo explicativo. As, el problema central abordado o la condicin de inters, se transforma, adecuadamente formulado, en un resultado final. El factor causal directo se convierte en el resultado intermedio y el factor causal indirecto se convierte en el resultado inmediato.


Construccin de la Cadena de Resultados

Es importante sealar que tanto la condicin de inters, como los diferentes factores causales directos e indirectos, deben ser formulados como resultados.

Para la formulacin de un resultado, estos deben tener algunas caractersticas, como ser especficos, mensurables, orientados a resultados, factibles y presentar un horizonte de tiempo.

Para facilitar el proceso de formulacin de resultados, utilizamos cuatro preguntas en su construccin:

En quienes? Referida a la identificacin del o los beneficiarios Cul es el cambio? Referido a la variacin deseada (magnitud) En qu es el cambio? Referido a la naturaleza del cambio (asociado a la

solucin total o parcial del problema). En qu tiempo? Referido al tiempo en que se prev lograr el cambio.


Cabe sealar que los resultados son posibles de ser medidos y predecibles en el corto plazo, ms no necesariamente en el mediano y largo plazo.

b. Identificacin del producto en el modelo lgico

La identificacin de productos se realiza sobre la base de las intervenciones priorizadas en el modelo prescriptivo. Los productos constituyen los bienes o servicios que el Estado debe proveer para lograr cambios sobre el factor causal indirecto y sobre ello afectar la cadena causal. Por ello, una manera sencilla de determinar los productos es adaptando las intervenciones identificadas.

Cabe sealar que las intervenciones pueden ser numerosas y diversas, es claro que no siempre pueden (o deben) ejecutarse en simultneo. En tal sentido, es importante priorizar su futura ejecucin sobre la base de su eficacia o costo efectividad.


Por ejemplo, en el caso de la Desnutricin Infantil, el Factor Actitud de las Madres, est en el centro de la atencin de las intervenciones. Por tal razn, se debe realizar un anlisis de las intervenciones necesarias para modificar tal factor, tales como las Sesiones educativas de Lavados de Manos o Consejeras en Lactancia Materna.

La formulacin de un Producto, anlogamente a la formulacin de un Resultado, puede realizarse respondiendo a las siguientes cuestiones:

En qu consiste la intervencin? Quines son los beneficiarios?

Sobre esta base, en relacin al caso de la desnutricin infantil, la intervencin priorizada era sesiones educativas de lavado de manos, pero este concepto no es un producto en s mismo. Para ser producto requiere asociar la accin con un grupo beneficiario. As, el producto sera, madres de zonas rurales reciben sesiones educativas de lavado de manos, cumpliendo con las caractersticas de agregar una accin con un beneficiario directo. En resumen, la definicin del producto implica la identificacin de quien es el beneficiario (receptor de la actividad) y la identificacin del bien o servicio a ser provisto.

Finalmente, la accin necesaria para la generacin del producto es ejecucin de sesiones educativas en zonas rurales y los insumos estarn referidos a la cantidad de materiales, capacitadores y recursos financieros necesarios para la ejecucin de las sesiones educativas.

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