guia metodològica revisada · 2018-02-02 · 7 em plau presentar-vos el document plans locals...

Col·lecció_Documents de Treball

Sèrie_Benestar Social 13

Pla

ns lo

cals

d’in

clus

ió i

cohe

sió

so

cial

(PLI

NC

S)

Plans locals d’inclusió i cohesió social

Guia metodològica revisada

La Diputació de Barcelona és una institució de govern local que treballa conjuntament amb els ajuntaments per impulsar el progrés i el benestar de la ciutadania.

La col·lecció Documents de Treball facilita als agents del món local documentació actualitzada per contribuir a millorar la gestió de les polítiques públiques locals.

Els plans locals d’inclusió i cohesió social són l’instrumentde què disposa l’organització municipal per concretar i articular la política d’inclusió social i de lluita contra la pobresa, però també el marc per construir una plataforma compartida per tots els actors que intervenen al territori, en la qual s’estableixenels compromisos per promoure municipis inclusius. Aquesta publicació té com a �nalitat centrar les polítiques d’inclusió social en un context conceptual i teòric i facilitar als municipis espais de re�exió i debat. Fruit d’un procés de revisió i actualització, i de la mà de la Universitat Autònoma de Barcelona i dels ens locals que desenvolupen plans d’inclusió social, es presenta una proposta metodològica oberta, �exiblei fàcilment traduïble a la diversitat local, que acompanyi els processos de disseny, elaboració, implementació, seguimenti avaluació dels plans locals d’inclusió i cohesió social, teninten compte, a més, els diferents moments en què es poden trobar els diversos plans i polítiques locals d’inclusió social.

Gerència de Serveis de Benestar SocialOficina de Suport Tècnic als Serveis SocialsPasseig de la Vall d’Hebron, 171 Edifici Serradell Trabal08035 BarcelonaTel. 934 022 471 · Fax 934 022 492www.diba.cat/web/benestar

Col·lecció_Documents de Treball

Sèrie_Benestar Social, 13

Plans locals d’inclusió i cohesió social

Guia metodològica revisada

Direcció tècnicaOficina de Suport Tècnic als Serveis SocialsÀrea d’Atenció a les Persones de la Diputació de Barcelona

Consultoria tècnicaAndreu Camprubí i Imma QuintanaInstitut de Govern i Polítiques Públiques IGOP-UAB

© Diputació de BarcelonaMarç 2012

Disseny i producció: Direcció de Comunicació de la Diputació de BarcelonaComposició: Raó gràfica, s. l. ISBN: 978-84-9803-482-0Dipòsit legal: B 6.747-2012

5

Índex

Presentació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Introducció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

Guia abreujada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Part I. Marc general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Els processos d’exclusió social en un context de canvi d’època . . . . . . . . . . . 20Definim l’exclusió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Principals eixos d’inclusió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30Paràmetres que poden ajudar a definir una política inclusiva . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Avancem vers la creació de municipis inclusius . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Per on comencem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38Participació i processos de governança local per enfortir la ciutadania i la comunitat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Les polítiques d’inclusió social en un context multinivell . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43El marc europeu de la inclusió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43La política d’inclusió social de l’Estat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49La política d’inclusió i cohesió social de Catalunya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Les polítiques d’inclusió social en l’àmbit local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Part II. Els plans locals d’inclusió i cohesió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Què és un pla local d’inclusió i cohesió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60Característiques específiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61Participants en el procés d’elaboració i execució del pla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63Raons per promoure un pla local d’inclusió i cohesió social . . . . . . . . . . . . . . . . . 66El treball transversal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68Elements a tenir en compte abans de posar en marxa un PLINCS . . . . . . . . . . . . 72

Procés d’elaboració i implementació del PLINCS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73L’estructura organitzativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73Les fases d’un pla local d’inclusió i cohesió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80La implementació i el seguiment del pla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

L’avaluació del pla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129Inici d’un procés d’avaluació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130Qui ha d’avaluar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Què volem avaluar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136Les preguntes d’avaluació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138L’avaluació del procés d’implementació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140L’avaluació d’impacte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

L’estratègia de comunicació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149Per què cal comunicar el pla local d’inclusió i cohesió social . . . . . . . . . . . . . . . . 150Per on comencem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151El pla de comunicació . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

7

Em plau presentar-vos el document Plans locals d’inclusió i cohesió social: Guia me-todolòGica revisada, una publicació que pretén ser una eina per al disseny, la imple-mentació i l’avaluació d’una acció concertada, planificada i participativa orientada es-pecíficament a millorar la qualitat de vida de tots els ciutadans i ciutadanes.

L’any 2008, la Diputació de Barcelona va editar Plans locals d’inclusió i cohesió social: Guia metodolòGica, la qual ha servit d’instrument orientatiu i de base per a l’assesso-rament als plans locals d’inclusió i cohesió social de diversos ajuntaments de la pro-víncia de Barcelona.

Al llarg d’aquests darrers tres anys, i en el marc d’un context de crisi que ha fet créi-xer les situacions de pobresa i de desigualtat social, molts ajuntaments han impulsat processos transversals i comunitaris amb l’objectiu de promoure la inclusió social. Es tracta d’iniciatives que parteixen del valor que aporta el món local amb actuacions de proximitat, preventives i integrals.

Des d’Igualtat, Ciutadania i Benestar Social de l’Àrea d’Atenció a les Persones volem que aquesta àmplia experiència serveixi d’aprenentatge per avançar en els elements de reflexió, del marc conceptual i de les metodologies adreçades a la millora dels plans locals d’inclusió i cohesió social existents, com també d’estímul i acompanyament en nous plans. Per això us proposem aquest document, que actualitza els continguts de la primera edició, per tal de fer-los més operatius i propers a la diversa realitat local.

Esperem, doncs, que aquesta nova Guia metodolòGica sigui una eina que ajudi a cons-truir un model de municipi inclusiu i cohesionador, des d’una acció basada en la co-responsabilitat, que contempli un paper actiu de les entitats socials, de les persones i dels col·lectius afectats per processos d’exclusió i de la resta de la ciutadania.

Josep Oliva i Santiveri

Diputat delegat d’Igualtat, Ciutadania i Benestar Social de l’Àrea d’Atenció a les Persones

Presentació

8

Des que a principis de l’any 2008 l’Àrea de Benestar Social de la Diputació de Barce-lona va editar la guia metodològica dels plans locals d’inclusió i cohesió social, diver-sos ajuntaments de la província de Barcelona han desplegat i posat en marxa els seus plans, i han tingut com a referència les propostes d’actuació que ha facilitat aquest instrument de treball i de suport per als municipis.

Durant aquests anys, la primera guia ha esdevingut un document de consulta i de tre-ball per als equips municipals que han engegat aquests processos, i els ha permès configurar un marc conceptual i metodològic de les polítiques d’inclusió social a es-cala local. Després d’aquest primer document, l’anàlisi i el recorregut de l’experiència acumulada per diversos equips d’inclusió social i els processos promoguts per una àmplia diversitat de plans locals d’inclusió i cohesió social (PLINCS) han evidenciat la necessitat de revisar i actualitzar els continguts de la guia metodològica per tal de fer-los més operatius i propers a la diversa realitat local.

En primer lloc, l’anàlisi dels processos promoguts per aquests plans ha mostrat com, tot i que els principals continguts de la guia articulen una bona proposta metodològi-ca, cal adaptar-los millor a una realitat local diversa i molt heterogènia. En aquest sen-tit, la guia metodològica ha de poder ser un instrument flexible i fàcilment traduïble a la diversitat local.

En segon lloc, el resultat de l’anàlisi ha identificat, igualment, que algunes de les di-mensions centrals de la proposta metodològica (el model de municipi inclusiu com a projecte participat pel conjunt dels agents de la ciutat) requereixen d’un major apro-fundiment, per tal d’obrir al màxim el diàleg a l’entorn del model de ciutat inclusiva i acordar un escenari de futur compartit pels principals actors de la ciutat, element re-llevant i decisori per al bon funcionament dels plans. En aquest context, els processos de governança local i el treball en xarxa es configuren com els autèntics espais des dels quals articular aquesta participació oberta al conjunt de la ciutat.

En tercer lloc, el coneixement dels diversos processos en curs i la interacció amb els equips tècnics dels municipis que compten amb PLINCS ha posat de manifest la ne-cessitat d’ampliar els continguts de la proposta metodològica inicial, tot incorporant noves fases de treball que, si bé ja s’apuntaven en la primera versió de la guia, no es-taven prou desenvolupats.

A partir, doncs, d’aquestes noves necessitats detectades –i fent-nos ressò de les de-mandes expressades pels propis municipis– s’ha revisat, actualitzat i ampliat tot el contingut de la guia que ara teniu entre les mans. A partir de l’anàlisi de les experièn-

Introducció

Introducció 9

cies en curs i del recorregut dels PLINCS, s’ha dut a terme una revisió a fons de la proposta metodològica que ha de permetre establir noves línies de treball i nous ins-truments renovats i operatius per al conjunt de municipis de la província de Barcelona.

La nova guia metodològica consta de dues parts diferenciades. La primera part, el marc general, té com a finalitat centrar les polítiques d’inclusió social en un context conceptual i teòric, com també facilitar als municipis espais de reflexió i debat per avançar vers la creació de ciutats més inclusives. En aquesta primera part es presen-ta igualment una actualització del conjunt de les polítiques d’inclusió social que des-pleguen els diversos nivells de govern, per tal com, les polítiques d’inclusió locals, cal situar-les en un context de decisió multinivell.

La segona part de la guia se centra exclusivament a presentar una proposta metodo-lògica oberta i flexible que acompanyi els processos de disseny, elaboració, imple-mentació, seguiment i avaluació dels plans locals d’inclusió i cohesió social. Amb aquesta finalitat, els continguts i els instruments de la proposta metodològica s’han elaborat pensant en la diversitat de municipis que tenen o tindran PLINCS en un futur, i tenint en compte, també, els diferents moments en què es poden trobar els diversos plans i polítiques locals d’inclusió social.

Metodologia de treball

Per tal d’actualitzar els continguts de la guia metodològica i determinar-ne l’aplicabilitat s’ha dut a terme un procés exhaustiu d’anàlisi qualitativa amb la finalitat de detectar, a partir de la diversitat de realitats locals en les quals s’ha utilitzat aquest document, els instruments de suport tècnic que han estat reeixits, de més fàcil interpretació i imple-mentació, i aquells que han presentat limitacions i dificultats en la seva execució.

Igualment, aquesta anàlisi s’ha plantejat amb la finalitat de conèixer en profunditat qui-nes són les principals necessitats que, en matèria de suport tècnic (eines, processos, gestió de recursos), requereixen els ajuntaments per tirar endavant la seva política d’inclusió social, per tal d’incorporar-los en la nova proposta metodològica, incidint especialment en els processos de seguiment i avaluació del pla i en els processos de comunicació de la política d’inclusió social.

Per dur a terme aquesta revisió i actualització dels continguts metodològics també s’ha posat un èmfasi especial en la dimensió més operativa de les polítiques d’inclu-sió social a nivell local. L’anàlisi ha estat orientada a determinar quina ha estat l’expe-riència acumulada pels municipis en aquests processos, i a detectar els instruments de decisió, implementació i avaluació que els ens locals valoren més efectius.

L’anàlisi qualitativa prèvia es va concebre a partir de dos instruments concrets: en pri-mer lloc, es va dur a terme un estudi aprofundit de cinc experiències municipals que comptaven amb un recorregut temporal suficient per aportar una visió integral dels processos d’elaboració dels plans i l’ús de la guia. En aquest procés, a més d’analit-zar documentació i materials, es van mantenir entrevistes en profunditat amb els res-ponsables tècnics de les àrees municipals en què s’insereixen els PLINCS.

Introducció 10

En segon lloc, es va constituir un grup de treball tècnic integrat pels responsables tèc-nics dels PLINCS d’una mostra de municipis de la província, que havien posat en mar-xa els seus plans i que es trobaven en diverses fases d’execució. La finalitat d’aquest grup tècnic ha estat contrastar, a partir de l’experiència municipal, cadascun dels blocs temàtics, continguts i processos que proposa la guia metodològica per tal de detec-tar punts forts i punts febles (fortaleses i debilitats) de l’instrument metodològic, con-tinguts a revisar i noves propostes que es podien incorporar. En aquest sentit, les ses-sions de treball dutes a terme van permetre identificar les limitacions, les dificultats i els desajustos que presentaven les propostes metodològiques, i també els elements de fàcil interpretació i implementació que es podien considerar factors d’èxit en els processos de definició i desplegament dels plans locals d’inclusió i cohesió social.

Val a dir que la metodologia utilitzada en aquest procés ha respost a una de les prio-ritats de l’Àrea d’Atenció a les Persones de la Diputació de Barcelona, contrastar pro-postes i continguts de la guia revisada amb els municipis, tal com ja es va fer, en el seu moment, en els treballs previs i l’anàlisi qualitativa duta a terme per a la primera edició d’aquesta guia metodològica, quan l’experiència acumulada pels diferents equips d’inclusió social era més limitada.

Les sessions de treball promogudes durant el procés de revisió i actualització de la guia han estat molt fructíferes i han permès aprofundir en l’anàlisi dels processos de desenvolupament dels PLINCS i la seva implementació en cada municipi, contras-tant-los amb la proposta i continguts de la guia metodològica. Com a resultat d’aquest treball qualitatiu, complementat amb entrevistes en profunditat amb responsables de diversos PLINCS, el procés de revisió de la guia s’ha enriquit notablement en tant que ha comptat amb l’experiència municipal i amb les reflexions i les aportacions de les persones que diàriament han de bregar amb els seus plans d’inclusió social i tenen un coneixement directe de les dificultats i les oportunitats que planteja aquest instru-ment central de la política d’inclusió social. Des d’aquí volem agrair sincerament la seva col·laboració i el seu treball, que ha permès millorar aquest procés de revisió i actualització de la guia metodològica.1

1. La relació de les persones que han participat en el grup de treball tècnic i la relació de persones en-trevistades al llarg del procés es pot consultar a la p. 167.

11

Guia abreujada

Avancem cap a municipis inclusius

El desplegament de les polítiques d’inclusió social posa de manifest la necessitat que aquestes siguin dissenyades des de la proximitat (per conèixer les situacions indivi-duals), des de la integralitat (per atendre les múltiples dimensions de l’exclusió social) i des d’un enfocament de benestar local (model de ciutat inclusiva). En aquest sentit, les polítiques d’inclusió i cohesió social s’han d’emmarcar en un context de construc-ció d’un nou model social de ciutat que redefineixi aquest benestar local, el qual no s’articula només des de les àrees socials sinó que també prenen cos i es configuren des d’altres àmbits estratègics de la gestió local: l’àmbit territorial, l’àmbit econòmic i l’àmbit urbanístic. Serà també en aquests àmbits de decisió on més clarament caldrà situar l’esforç per definir el model de municipi inclusiu, que ens porti a situar el benes-tar quotidià en el centre de les polítiques locals.

El rol substantiu i estratègic que correspon a l’equip de govern per impulsar aquest procés és clau. No només estem davant la necessitat de garantir el màxim nivell de compromís polític i els recursos suficients per a una política pública, sinó que cal un nou estil de governança que faci possible redefinir la pròpia política d’inclusió social des de la suma de sensibilitats i prioritats polítiques.

Aquest procés es pot impulsar, en primer lloc, apostant per un compromís ampli entre el conjunt de les forces polítiques i els actors locals per un municipi inclusiu que pro-mogui noves formes de governança i de relació entre actors (diferents administracions públiques, departaments o àrees municipals diverses, altres actors públics, actors pri-vats, entitats o associacions i la ciutadania a títol individual). Aquesta nova relació més transparent i oberta amb el conjunt dels actors del municipi s’ha de traduir en una ma-jor capacitat de cooperar i de generar confiança, coneixement mutu, més diàleg, ca-pacitat d’abordar els problemes entre tots, més intercanvi d’informació i coneixement, que passa, indefugiblement, per promoure instruments renovats de participació per-sonal i comunitària que integrin el conjunt dels agents, els capaciti i es comparteixin responsabilitats. Els ajuntaments són, en aquest context, els principals ens responsa-bles de liderar els processos de governança local i les xarxes de treball vers la cons-trucció compartida d’un municipi inclusiu, integrant els altres nivells d’administració i el conjunt dels agents de la ciutat i d’aquells que operen en el territori.

En segon lloc, serà igualment rellevant promoure un treball intern transversal en la ma-teixa organització municipal que faciliti processos i espais per desenvolupar i imple-

Guia abreujada 12

mentar la política d’inclusió social, en tant que el benestar local es construeix des de tots els espais d’intervenció municipal, no només des de les àrees socials.

Aquesta concreció del municipi inclusiu des de processos de governança local per-metrà abordar millor els problemes socials complexos (l’exclusió social, el risc i la vul-nerabilitat) i alhora pensar en com donar millor resposta (polítiques d’inclusió social). Caldrà articular aquests processos en un escenari de govern multinivell en el qual les polítiques d’inclusió social es defineixen i determinen en múltiples escales territorials de decisió i on les competències i responsabilitats estan compartides.

Què és un pla local d’inclusió i cohesió social

El pla local d’inclusió i cohesió social (PLINCS) és l’instrument del qual es dota l’orga-nització municipal per concretar i articular la política d’inclusió social en el municipi. És, també, el marc substantiu que promou el govern local per construir una platafor-ma compartida entre tots els actors del municipi en la qual establir els compromisos per a la inclusió i la cohesió social en el territori.

Per tant, com veurem, en totes les fases i els processos que preveu l’elaboració d’un PLINCS (anàlisi, disseny, implementació, seguiment i avaluació) caldrà tenir en comp-te –i incorporar-lo en la coresponsabilitat de la política d’inclusió social– el conjunt dels agents de la ciutat que treballen per a la inclusió social, i això vol dir comprometre to-tes les administracions, entitats i associacions més enllà de les considerades com d’acció social, com poden ser les empreses, les institucions i organitzacions públiques i privades, els mitjans de comunicació, i la ciutadania a títol individual.

Per tant, el PLINCS és l’instrument en què es concretarà el model de municipi inclu-siu i de benestar que vol construir la ciutat i també l’espai que especificarà aquest model en forma d’eixos d’actuació estratègics, d’objectius operatius i d’accions con-cretes a posar en marxa pels diversos agents. El PLINCS és, doncs, l’instrument que permet treballar el compromís dels diversos agents del municipi per a la inclusió i la cohesió social.

En aquest sentit, el PLINCS és un espai d’oportunitat per a molts ajuntaments, en tant que es configura com un pla amb una visió integral i transversal de la inclusió social que té com a finalitat facilitar un espai de treball interdepartamental des del qual definir la política d’inclusió social i les actuacions que se’n derivin.

Per tant, és rellevant donar valor a aquesta capacitat del PLINCS d’abordatge estra-tègic, integral i transversal dels processos d’inclusió social. Això, en la mesura que molts dels objectius de la política d’inclusió social es comparteixen amb altres plans municipals ja vigents i moltes de les accions de caràcter inclusiu poden estar promo-gudes en el marc d’altres instruments de planificació i d’actuació de les polítiques mu-nicipals. Des d’aquesta capacitat de construir un espai integral i transversal de les ac-cions inclusives, els diferents plans municipals haurien de poder confluir en el pla local d’inclusió i cohesió social i, sent més ambiciosos, el PLINCS hauria de concretar el model de ciutat inclusiva que hauria de quedar reflectit en el Pla de ciutat.

Guia abreujada 13

Quin valor afegit aporten els PLINCS?

L’anàlisi d’experiències municipals mostra com aquests plans aporten l’oportunitat d’enfortir i d’innovar en la política d’inclusió social en diversos terrenys:

- Dotant de sentit estratègic el conjunt de les accions que es duen a terme en el mu-nicipi per tal de combatre els processos d’exclusió social i promoure la inclusió i la cohesió social. Promouen l’impuls de noves accions.

- Oferint una perspectiva integral de la inclusió social, tant des del punt de vista de l’individu com de la comunitat.

- Promovent espais de participació inclusius oberts a tots els agents del municipi, incloses les persones en risc o exclusió social. Afavoreixen la coordinació i creen sinèrgies.

- Atorgant visibilitat i dotant de nous valors de centralitat totes aquelles accions que es realitzen des de diferents àmbits o àrees de l’ajuntament en temes d’inclusió i cohesió social, i també a totes aquelles actuacions inclusives que duen a terme els diversos agents del municipi.

- Facilitant un espai de treball transversal interdepartamental, que situa el PLINCS com a pla que permet orientar i guiar l’acció municipal dirigida a combatre els pro-cessos d’exclusió social i de risc.

- Creant mecanismes de seguiment de les actuacions i de gestió compartida de la informació entre diverses àrees municipals.

Elements a tenir en compte abans de posar en marxa un pla local d’inclusió i cohesió social

En primer lloc, un aspecte estratègic i central per garantir la bona marxa del procés serà la capacitat de lideratge polític que puguin exercir les persones responsables del PLINCS. Aquest lideratge serà rellevant en la mesura que articuli processos de gover-nança i de treball en xarxa, promogui la participació del conjunt dels agents que tre-ballen per a la inclusió social al territori, sigui capaç d’implicar els agents privats en aquest procés i reforci l’acció comunitària i la xarxa local per a la inclusió.

En segon lloc, més enllà de la voluntat i lideratge polític, un altre element crític per ti-rar endavant aquest procés amb èxit serà la voluntat de transformació tècnica des de la qual es posi en marxa. Com s’ha assenyalat, el PLINCS és un pla que té una visió integral i transversal, i presenta un conjunt d’oportunitats per a les estructures muni-cipals en la mesura que planteja reptes complexos: el treball transversal, la participa-ció i la col·laboració de les diverses àrees municipals; funciona millor si existeix una estructura de treball permanent (comissions i taules de treball); necessita instruments flexibles i compartits entre diversos responsables municipals que també han d’estar oberts a altres agents, i posa en marxa processos de seguiment i d’avaluació que po-den ser compartits per diverses polítiques municipals.

Guia abreujada 14

En tercer lloc, s’ha de tenir clar que els PLINCS gestionen un àmbit de política públi-ca complex i sensible que reclama molta sensibilització i formació de tots els agents que hi estan implicats. Els mateixos conceptes d’exclusió i d’inclusió social requerei-xen un consens ampli entre tots els agents per tal com és justament a partir d’aquest acord inicial i de la configuració d’un model de ciutat inclusiva que es podrà concretar la política d’inclusió social.

En quart lloc i, en estreta relació amb el que s’acaba d’apuntar, es manifesta especi-alment rellevant en els processos de disseny i elaboració del PLINCS el fet de tenir en compte la necessitat que han de ser oberts i transparents. Així, l’estratègia de comu-nicació ha de ser configurada amb aquesta voluntat.

En cinquè lloc, el procés d’elaboració i execució d’un PLINCS s’ha de considerar, tam-bé, des de la perspectiva de la capacitació dels agents i les persones. Esdevé, per tant, una oportunitat per promoure la formació, l’apoderament i l’acció comunitària a diferents nivells.

En sisè lloc, el procés d’elaboració d’un PLINCS ha de reconèixer i posar en valor to-tes les actuacions que ja es duen a terme en el municipi en matèria d’inclusió.

I, finalment, caldrà dotar-lo pressupostàriament.

Procés d’elaboració i implementació del pla local d’inclusió i cohesió social

La Guia presenta una proposta metodològica elaborada des de la perspectiva de con-figurar un full de ruta obert i flexible que ha de ser adaptat a la realitat de cada muni-cipi. El que pretenem és facilitar unes línies de treball que tinguin una alta capacitat d’adequació per tal que cada municipi pugui elaborar el seu propi pla, d’acord amb el model d’inclusió, la voluntat política i la capacitat tècnica del seu ajuntament.

L’estructura organitzativa

L’experiència acumulada pels equips d’inclusió social als municipis indica la rellevàn-cia de l’estructura organitzativa per al bon desenvolupament d’un PLINCS. Aquesta estructura, responsable políticament i tècnicament de posar en marxa el pla, ha de poder liderar tot el procés amb garanties d’èxit.

En funció de diversos factors com poden ser les característiques del municipi, l’es-tructura organitzativa de l’ajuntament, les necessitats socials a les quals ha de fer front, la voluntat política i les capacitats polítiques i tècniques de les persones responsables de la política d’inclusió social, es configuraran uns equips específics.

Amb la finalitat de facilitar una aproximació flexible a una estructura organitzativa bàsica d’un PLINCS, es concreten els aspectes a tenir en compte en aquesta fase del procés.

La majoria de PLINCS desplegats a la província de Barcelona han estat integrats en les àrees de Serveis Socials o de Benestar Social, les quals haurien de facilitar, sobre-

Guia abreujada 15

tot, visibilització i reconeixement tant a nivell intern, per promoure el treball transversal interdepartamental, com a nivell extern, per posar en marxa els processos de treball participatius.

Per tal de definir l’estructura organitzativa que posarà en marxa el pla, l’anàlisi de les diverses fases per les quals transita un pla mostra com aquesta estructura organitza-tiva té un pes i unes funcions diferents en cada fase, més o menys determinants. Les experiències analitzades mostren com en les fases inicials dels processos (diagnosi i elaboració del pla) és molt rellevant l’estructura organitzativa que s’impulsi per posar-lo en marxa, en tant que la combinació entre aquesta i el pes de l’àrea municipal on es-tigui ubicat el pla reforçarà la visibilitat de la nova iniciativa que posa en marxa l’Ajun-tament i permetrà donar a conèixer el pla amb més o menys facilitat en el conjunt de l’organització municipal i en el conjunt de la ciutat. En el mateix sentit, aquesta com-binació entre pes de l’àrea municipal que impulsa el pla i estructura organitzativa cre-ada també serà determinant a l’hora d’aglutinar els agents del territori i facilitar la seva incorporació i participació plena en els processos, que se succeiran en el temps en altres fases del pla (elaboració, implementació, seguiment i avaluació).

En fases posteriors, tota vegada els plans ja han estat definits i validats de forma par-ticipativa i aprovats pel consistori, i s’entra en el terreny de l’execució, sembla que ad-quireix més pes l’estructura de treball transversal creada ad hoc a nivell intern, que ha de permetre el treball interdepartamental de forma permanent, el seguiment de les actuacions en marxa i l’avaluació del pla.

La majoria de processos engegats en els municipis han desplegat, en les fases inici-als, unes estructures organitzatives integrades pels òrgans següents:

- El comitè directiu.

- El comitè executiu.

- L’equip tècnic d’inclusió.

- Els espais participatius.

Aquests espais participatius que configuraran la xarxa d’actors per a la inclusió soci-al requeriran espais estables i espais més puntuals (taules, comissions de treball...) que es poden posar en marxa en qualsevol moment del procés d’elaboració, imple-mentació, seguiment i avaluació del PLINCS amb la finalitat d’aprofundir en alguna fase del pla que requereix una major representativitat i participació. En aquests espais, les entitats de la ciutat, els diversos agents econòmics i socials i la ciutadania no or-ganitzada han de poder trobar el seu camp de treball per a la inclusió social. Igual-ment, en aquests espais de participació s’ha de poder garantir la presència i el treball de persones afectades directament per situacions de vulnerabilitat i risc o d’exclusió social. En qualsevol cas, es recomana no crear nous òrgans ni consells, i en canvi avançar cap al treball en xarxa.

Guia abreujada 16

Les fases d’un pla local d’inclusió i cohesió social

Aquest apartat té com a finalitat oferir una proposta metodològica per posar en mar-xa i implementar un PLINCS. La voluntat de la proposta és, novament, oferir un marc de treball prou flexible i obert per tal que cada municipi la pugui adaptar a les seves possibilitats i necessitats específiques, en funció del moment en què es trobi el seu pla i dels recursos disponibles.

L’anàlisi de les diverses experiències en curs permet detectar, en el moment de posar en marxa i dissenyar un pla, sis fases centrals que generalment es duen a terme suc-cessivament i que estan en constant interacció: moment inicial, diagnosi, elaboració, validació i aprovació, execució i seguiment i avaluació. Totes elles constitueixen un mateix procés que no es pot compartimentar sinó que es retroalimenta permanent-ment. En cadascuna d’aquestes etapes identificades es poden posar en marxa pro-cessos de seguiment i avaluació. Cadascuna de les fases presenta unes característi-ques pròpies que cal conèixer en detall i sobre les quals s’aprofundeix en la guia revisada.

L’objectiu de la primera fase és de caràcter múltiple i, en un primer moment, se centra sobretot a ampliar el coneixement propi sobre l’estructura municipal (qui és qui), els processos de treball que poden ser optimitzats o que caldrà crear ex novo, els espais de treball (comissions, grups existents i els que caldrà constituir) i els instruments (do-cuments de planificació ja existents i propostes de treball).

La diagnosi entesa com a producte i com a procés de l’exclusió social del municipi es traduirà en informes de diagnosi específics: mapes de vulnerabilitat, mapes de recur-sos i serveis per a la inclusió existents al municipi, i mapes de la xarxa d’actors per a la inclusió social.

La guia revisada dels PLINCS inclou una proposta d’indicadors bàsica per a la fase de diagnosi classificada per àmbits d’exclusió. És una proposta força àmplia en la qual alguns ajuntaments poden trobar dificultats a l’hora d’aconseguir totes les dades que han de permetre construir els indicadors, atès que el procés dependrà, en bona me-sura, de cada sistema de recollida d’informació municipal i dels sistemes de seguiment d’indicadors de la ciutat que el municipi hagi establert. En aquest sentit, cada equip tècnic d’inclusió haurà d’identificar les diferents àrees municipals que treballen per la inclusió social i les dades que recullen sistemàticament, que poden ajudar a elaborar la proposta d’indicadors per a la diagnosi del municipi.

Per a l’elaboració del pla, la Guia identifica unes preguntes que permetran dissenyar un procés que tingui en compte les diferents dimensions en què es concretarà. Aques-ta etapa ha de permetre definir un marc d’actuació concret, amb objectius específics, que seguirà un calendari de treball prèviament determinat en el qual participaran un conjunt d’actors amb responsabilitats precises.

Cada municipi, segons les seves especificitats, recursos i processos de treball enge-gats, acordarà el contingut específic del seu PLINCS. La proposta metodològica que es descriu facilita una línia de treball en què s’expliciten els elements bàsics que ha de

Guia abreujada 17

contenir un pla, com també una orientació sobre els processos a posar en marxa. La proposta és, novament, flexible i ha de poder ser adaptada a les necessitats de cada realitat local.

Contingut del pla

Introducció Concreta la missió i els principis orientadors del pla.

Línies estratègiques (objectius estratègics) Fixen les prioritats de la política d’inclusió social.

Objectius operatius Concreten les fites específiques que es marca el pla.

Accions específiques Determinen com es desenvoluparà el pla i les activitats que es portaran a terme per assolir cadascun dels objectius operatius (hi constaran responsables i pressupost).

Mecanisme de seguiment Establirà l’instrument que permetrà fer el seguiment de l’execució del pla.

Cronograma Facilitarà una visió temporal d’execució dels objectius operatius i les actuacions.

Els processos d’implementació i seguiment requereixen lideratge i la capacitat de co-ordinació i de treball transversal en el conjunt de l’organització. La manera de dur-lo a terme dependrà de factors de caràcter intern com poden ser una estructura organit-zativa que permet actuacions integrals, una cultura que dóna prioritat al seguiment de l’execució de plans i projectes...

Tenint en compte que els PLINCS són instruments que permeten detectar el conjunt d’actuacions municipals en matèria d’inclusió social i que configuren un espai de tre-ball transversal en aquesta direcció, els processos de seguiment s’han de dissenyar i acordar, en la mesura del possible, en el marc d’aquests escenaris interdisciplinaris i transversals amb la finalitat de superar visions sectorials i crear sinèrgies de treball en l’organització responsable d’executar el pla.

El procés d’avaluació del PLINCS és una etapa que, generalment, s’hauria de posar en marxa un cop el pla es trobés en una fase d’execució avançada. L’avaluació és un instrument que ha de permetre l’anàlisi, el seguiment i la millora del pla i que, per tant, ha de facilitar informació per conèixer com s’està executant la política d’inclusió soci-al al municipi.

Quan parlem d’avaluació dels PLINCS fem referència a processos que permeten la seva revisió i millora, però cal no oblidar que l’avaluació també permet la previsió d’es-pais de treball transversals que han de facilitar la rendició de comptes i explicar els resultats del pla a tots els actors que treballen per a la inclusió social al municipi.

En aquest sentit, l’avaluació és un procés de treball que ha de formar part del pla en tant que permet detectar-ne l’efectivitat i l’eficiència, i ha de facilitar el reajustament del seu contingut, com també la reassignació de recursos d’acord amb les accions i els resultats esperats.

Guia abreujada 18

L’estratègia de comunicació

La diversitat d’estratègies dels municipis evidencia com la comunicació del PLINCS es considera un instrument bàsic per donar a conèixer el pla tant a nivell intern, per reforçar les estructures de treball transversals, com a nivell extern, per reforçar la xar-xa per a la inclusió social que preveu el pla.

De totes maneres, sembla rellevant situar aquest procés de reflexió inicial en el marc d’una visió més àmplia sobre quin és el model de ciutat que s’està configurant en el municipi, quina aportació fa o pot fer la política d’inclusió social a aquest model, i com s’està explicant a la ciutadania quin és el futur desitjat de la ciutat en termes d’inclusió i cohesió social.

Així doncs, és determinant, en termes de comunicació, començar per construir un dis-curs propi de la inclusió social en el municipi que s’integri en el model de ciutat. En la mesura que la política d’inclusió social formi part del discurs de ciutat, el PLINCS gua-nyarà visibilitat i, probablement, l’estratègia de comunicació es veurà reforçada. No tots els ajuntaments coincideixen a donar la mateixa rellevància al procés de comuni-cació del pla per diferents motius. Algunes qüestions que cal plantejar-se són:

- Un esforç en comunicació es traduirà en millores específiques per a la política d’in-clusió social?

- Hem de començar per explicar, sensibilitzar i comunicar què és un PLINCS a les diverses àrees municipals?

- Cal sensibilitzar sobre la qüestió social a la ciutadania o és més oportú facilitar in-formació sobre actuacions i recursos municipals per afavorir la inclusió social?

Us animem a llegir, consultar i enriquir la Guia metodòloGica revisada que us presentem a continuació, un document obert de treball en el qual trobareu reflexions, orientaci-ons, eines i una proposta metodològica flexible per adequar a cada realitat territorial.

Part I Marc general

20

L’expansió econòmica d’Europa viscuda a la segona meitat del segle xx, els progres-sos en diversos àmbits d’activitat científica, mèdica i social i les polítiques públiques promogudes pels diferents estats del benestar van suposar una millora substancial de la qualitat de vida de la població. Europa va viure una etapa llarga de benestar social i creixement econòmic. Malgrat tot, aquesta prosperitat no es va distribuir equitativa-ment entre tota la població europea, ans al contrari: les desigualtats socials no tan sols es van mantenir en un context de creixement econòmic, sinó que van esdevenir més manifestes tot deixant progressivament al marge d’aquests avenços socials di-verses persones i col·lectius. Les desigualtats socials van persistir tot i que la genera-lització d’expectatives de creixement i benestar en van desactivar el potencial de con-flictivitat.

D’altra banda, aquesta situació d’estabilitat i seguretat material que semblava gene-ralitzada per a un gruix important de la població es va començar a esmicolar progres-sivament a partir de la dècada dels anys noranta, com a conseqüència de canvis eco-nòmics, socials i culturals d’ordre divers que començaven a afectar les societats postindustrials.

Aquests canvis profunds que estem vivint en l’actual context de crisi financera i eco-nòmica que des de l’any 2008 afecta les economies occidentals han arrossegat l’eco-nomia productiva a reduir notablement el seu creixement i han evidenciat que antics factors de vulnerabilitat que podien conduir vers processos d’exclusió social s’han ge-neralitzat i ampliat en franges de població que fins aleshores gaudien d’un cert benes-tar. La crisi econòmica ha posat de manifest que determinades problemàtiques soci-als, que ja afectaven una part de la població en situació de risc i exclusió social en temps de bonança, s’han estès a grups de població que fins aleshores gaudien d’unes condicions de vida més estables i semblava que quedaven fora de l’espai de vulnera-bilitat i risc social. Una situació que s’ha expressat en un context de crisi de l’estat del benestar en què es replantegen l’abast i els àmbits d’actuació de les polítiques socials.

Així doncs, tot i que l’actual conjuntura econòmica i la seva evolució determinen l’anà-lisi de l’exclusió social, no es poden obviar els canvis estructurals que afecten la nos-tra societat des de fa temps i que expliquen bona part dels desajustos, les desigual-tats socials i els processos d’exclusió social. Les transformacions econòmiques, socials i culturals que afecten les societats occidentals des del segle xx han configurat un nou escenari de canvi d’època en el qual cal emmarcar l’anàlisi de l’exclusió social i l’acció pública per a la inclusió i la cohesió social.

Els processos d’exclusió social en un context de canvi d’època

Els processos d’exclusió social en un context de canvi d’època 21

Per tant, els processos d’exclusió social no són un fenomen nou en les nostres societats; són situacions que afecten les persones al llarg de la seva trajectòria vital, i que s’expli-quen, sobretot, per canvis estructurals d’ordre divers. En aquest sentit, s’ha de tenir pre-sent la creixent flexibilització i precarització del mercat de treball que s’ha concretat en una pèrdua creixent de protecció dels treballadors i les treballadores, així com també un augment de la volatilitat i temporalitat de l’ocupació. Igualment, cal tenir en compte els canvis que esdevenen en l’estructura tradicional de la família, que han fet emergir noves formes d’organització familiar (augment de famílies monoparentals i de gent gran que viu sola que manifesta una pèrdua de vincles i relacions socials). Igualment, considerar les mancances i els dèficits formatius de determinats grups de població, les situacions de discapacitat i dependència, la sobrecàrrega de tasques de cura en la llar, i el conjunt de discriminacions per raó de sexe o d’orientació sexual i per raó d’origen ètnic o religió. Igualment, en aquest escenari són rellevants els processos de debilitament de les relaci-ons comunitàries, la ruptura de vincles afectius o les fractures en els drets de ciutadania que poden provocar determinades situacions de risc o vulnerabilitat social.

Tots aquests factors que poden conduir a processos d’exclusió social s’han de posar en relació amb els eixos de desigualtat social (el gènere, l’edat, la classe social i l’ori-gen o la procedència de les persones) en tant que es poden considerar elements que poden actuar intensificant els efectes dels factors d’exclusió social i generar proces-sos d’exclusió específics (renes, 2000; subirats, 2004).

Aquesta nova realitat econòmica i social, que es constata de forma més crua en un con-text de crisi econòmica i que ja s’evidenciava en les etapes prèvies de progrés econòmic i tecnològic, va comportar que a principis del segle xxi la Unió Europea i altres nivells de govern analitzessin amb més deteniment els canvis sociodemogràfics i economicopro-ductius estructurals. Aquesta anàlisi tenia com a finalitat plantejar-se mesures pal·liatives i preventives de situacions de vulnerabilitat i exclusió social. Així,2 si bé a mitjan anys se-tanta del segle passat va aparèixer el concepte d’exclusió social i aquest va adquirir un pes rellevant en la literatura científica, no serà fins més endavant, fonamentalment a par-tir de la Cimera de caps d’estat i de govern de la Unió Europea de Lisboa de 2000, que es redefinirà el terme, proliferaran les anàlisis i començaran a adquirir forma noves pro-postes d’actuació per combatre l’exclusió social, com veurem més endavant.

Definim l’exclusió social

Què entenem, doncs, per exclusió social? L’exclusió social no és, malgrat tot, un con-cepte unívoc, consensuat en la seva totalitat per l’àmbit acadèmic i l’àmbit polític i de l’Administració i delimitat en les seves conseqüències. Tanmateix, la definició de la qual es parteix i proposa aquesta guia metodològica centra l’exclusió social en l’agen-da de les desigualtats socials i té en compte les transformacions recents que afecten la nostra societat.

2. lenoir, R. (1974). Si voleu més informació sobre el concepte i les diferents accepcions d’exclusió so-cial, vegeu la bibliografia.


El concepte d’exclusió social pretén capturar la naturalesa canviant i multidimensional dels problemes socials que s’han apuntat, i que sovint han estat descrits i delimitats a partir del terme pobresa. Com la pobresa, l’exclusió social descriu situacions de ca-rència material, però va més enllà i incorpora moltes altres formes de desavantatge social que s’expliquen per les transformacions estructurals esmentades, com ara la discriminació, el trencament familiar, els problemes de salut o les carències educati-ves o la pèrdua del lloc de treball, que dificulten o impedeixen a les persones partici-par en activitats clau de la societat.

L’exclusió social es pot definir més, doncs, en termes de procés que afecta de forma canviant les persones i els grups de població al llarg del temps, que en termes de con-dició social. Com a conseqüència, per analitzar-la i abordar-la a partir de les polítiques públiques, cal fer un salt i deixar enrere un enfocament tradicional (a partir del qual es van posar en marxa les polítiques per combatre la pobresa) per situar-nos en un es-cenari més dinàmic i processual que descriu l’exclusió social com a procés que afec-ta les persones en qualsevol moment de la seva trajectòria vital i que, per tant, pot ser canviant en el temps i objecte d’intervenció per part de les polítiques d’inclusió social.

Així doncs, el terme exclusió social no s’utilitza en aquesta guia per fer referència úni-cament als grups de població en situació de marginació severa i formes extremes de desavantatge múltiple. Ans al contrari, l’enfocament del qual es parteix en aquesta guia és ampli i dinàmic. El fenomen de l’exclusió social és complex, però podem apro-ximar-nos a aquest terme des de tres formes complementàries: l’exclusió com a situ-ació, com a risc i com a procés:3

a) L’exclusió social com a situació. L’exclusió és un concepte que ens pot servir per de-finir la situació en què es troba una persona o un grup de persones. Des d’aquesta perspectiva la definim com un estat de necessitat intensa provocat per múltiples fac-tors (materials, educatius, laborals, sanitaris, entre d’altres). El caràcter multifactorial de les situacions d’exclusió social en dificulta les respostes en forma de polítiques públi-ques, atès que es dota les persones excloses de dos trets que estan lluny de les lògi-ques tradicionals de la intervenció social: invisibilitat i transversalitat. L’acumulació de factors situa les persones en situació d’exclusió social en una marginalitat extrema i sense possibilitats de ser percebudes amb claredat per les administracions. La situa-ció de les persones excloses no respon a les polítiques socials sectorials pensades sobretot per abordar un problema però incapaces de fer front a un conjunt de proble-mes que es manifesten simultàniament i de forma solapada.

b) L’exclusió social com a risc. L’exclusió social no és només una intensificació i una acumulació de dèficits personals, sinó que també expressa la debilitat dels recursos individuals i col·lectius per fer-hi front. Per tant, l’exclusió social no és només una si-tuació, també es refereix a un context d’aïllament de l’individu que fa créixer el propi risc de caure en una situació d’exclusió social. La persona exclosa no és només la persona amb menys recursos econòmics o més pobra, sinó és aquella que sovint viu

3. Seguim en aquest apartat la conceptualització de bruGué, Q. (2010).


aquesta situació en soledat, sense relacions socials ni vincles en què trobar suport, sense xarxes socials, amb un capital social molt dèbil, amb estructures familiars cada vegada més fràgils i sense valors comunitaris sòlids. L’exclusió social en aquest cas no defineix una condició material sinó una desconnexió extrema, un procés individu-alitzador que ens fa cada vegada més vulnerables i generalitza el risc.

c) L’exclusió social com a procés. L’exclusió social és la conseqüència de processos socials i econòmics generals que afecten els individus en determinats moments de la seva trajectòria vital, la qual cosa condueix a la necessitat de replantejar el model de desenvolupament i creixement. L’exclusió social és un procés que afecta una part sig-nificativa de la població que pateix una combinació de desavantatges socials més o menys greus en un moment del seu curs vital, com pot ser la manca de treball o la necessitat sobrevinguda de fer-se càrrec d’un familiar dependent, que la situa en una posició de vulnerabilitat i risc i la pot abocar a processos d’exclusió social més severs.

A tall d’exemple ens podem referir al fet que, en alguns casos i en determinades cir-cumstàncies, aquests desavantatges es poden reforçar mútuament, i aleshores poden constituir una espiral que, amb diferents graus d’intensitat, doni lloc a un deteriora-ment progressiu de la situació de la persona en el mercat laboral tot impedint que se senti part activa de la comunitat i dificultant el seu accés tant a mecanismes de des-envolupament personal com als sistemes de protecció social.

L’exclusió social és, doncs, un concepte integral que mostra la complexitat d’un feno-men social que s’expressa, com hem vist, en un o més àmbits vitals de les persones tot desencadenant situacions d’una gran varietat i intensitat. És per aquest motiu que la perspectiva més adequada per estudiar-la ha de ser flexible i dinàmica tenint en compte tots els àmbits en què aquesta es pot manifestar: el laboral, l’econòmic, el for-matiu, el social i sanitari, el residencial, el relacional, el polític i ciutadà i el territorial. Aquest darrer àmbit s’entén com l’espai físic en el qual resideixen les persones (barri, poble o ciutat), que pot presentar, també, elements específics que reforcin els proces-sos d’exclusió social (pensem per exemple en barris infradotats de serveis o que po-den estar estigmatitzats pels grups de població que hi resideixen, en ciutats mitjanes amb poc serveis i oportunitats, en barris o ciutats situats geogràficament en territoris més vulnerables o perifèrics que concentren infraestructures de comunicació o de gestió de residus, entre altres realitats).

L’exclusió social, doncs, pot afectar les persones en qualsevol moment de la seva tra-jectòria vital i pot estar motivada per ruptures (disruptions) en diferents àmbits de la vida quotidiana (laboral, formatiu, salut, familiar...). És, per tant, un procés que pot pre-sentar diverses manifestacions en funció de les experiències, del cicle vital i de les oportunitats de les persones i és, igualment, un procés canviant que afecta o pot afec-tar un determinat nombre de persones en un continu de possibilitats entre integració i exclusió social.

Com ja s’ha esmentat, en les societats occidentals del segle xxi, les fronteres de l’ex-clusió social són altament mòbils i fluides, i afecten cada vegada més persones i grups socials (beck, 1992). Més enllà de la manca de recursos econòmics o materials, hi ha


altres factors de desigualtat o discriminació social, política, relacional o simbòlica que es manifesten en diferents àmbits o esferes de la vida de la persona. S’han identificat vuit àmbits principals d’exclusió social que es poden interpretar com a esferes de la vida de les persones i que estan altament interconnectades:

Taula 1. Àmbits d’exclusió social

Econòmic Nivell d’ingressos econòmics.

Laboral Situació en el mercat de treball.

Formatiu Nivell d’estudis, coneixements i habilitats (capital formatiu).

Social i sanitari Nivell de salut, que pot tenir conseqüències en la vida social.

Residencial Situació de tinença de l’habitatge principal, capacitat de fer front a les despeses de la llar i condicions d’habitabilitat.

Relacional Intensitat de les relacions en l’àmbit familiar, veïnal i comunitari.

Politicociutadà Garantia dels drets civils.

Espacial/territorial Condicions del barri de residència i dels serveis de proximitat.

Font: Elaboració pròpia.

Els àmbits d’exclusió social permeten comprendre la multidimensionalitat del fenomen i el seu caràcter dinàmic i canviant. En cadascun d’ells es poden detectar diferents espais en què es poden manifestar factors de risc i de vulnerabilitat que incideixen de manera interrelacionada en cada individu, i que s’intensifiquen, com ja s’ha esmentat, pels eixos de desigualtat social (classe social, gènere, edat i procedència, origen o èt-nia) tot generant processos específics d’exclusió social.

Així, doncs, no hi ha un patró fix de persones o col·lectius exclosos ni de factors d’ex-clusió social. L’exclusió social és una situació a la qual s’arriba des de múltiples trajec-tòries vitals i de la qual es pot sortir. La combinació entre factors d’exclusió social en els diferents àmbits que despleguen espais en què es concreten els factors d’exclusió social, combinats amb els eixos de desigualtat, donen lloc a «perfils», «trajectòries» i «processos» d’exclusió social de les persones que seran abordats des de les políti-ques d’inclusió social.

La taula següent mostra una síntesi dels àmbits, espais i factors de risc i/o vulnerabi-litat que han estat comentats en aquest apartat.


Taula 2. Àmbits d’exclusió social, espais i factors de risc o vulnerabilitat

Eixos de desigualtat Àmbits Espais Factors d’exclusió social social

1. Econòmic Renda Pobresa econòmica Dificultats financeres de la llar Dependència de la protecció social Sense protecció social

2. Laboral Accés al mercat Atur de treball Subocupació Impossibilitació

Condicions laborals Precarietat

3. Formatiu Accés al sistema Desescolarització educatiu No accés a l’educació obligatòria

Capital formatiu Analfabetisme Nivells formatius baixos Fracàs escolar Abandonament sistema educatiu Barrera lingüística

4. Social i Morbiditat Malalties que provoquen exclusió social sanitari Dependència Malalties que pateixen col·lectius Addiccions exclosos

5. Residencial Accés a l’habitatge Accés en precarietat No accés Pèrdua habitatge

Condicions Condicions deficients habitatge de l’habitatge Condicions deficients habitabilitat

6. Relacional Xarxes familiars Deteriorament xarxes familiars Escassetat o debilitat xarxes familiars Violència de gènere Violència intergeneracional Violència intrafamiliar

Xarxes socials Escassetat o debilitat xarxes socials

7. Ciutadania Ciutadania No accés a ciutadania i participació Accés restringit a la ciutadania

Participació Privació de dret per procés penal No participació política i social

8. Espacial Físic Deteriorament edificis, habitatges i serveis /territorial Deteriorament espai públic (xarxa recursos Deficiència mobilitat territori) Estigmatització territori

Sociocultural Inseguretat ciutadana Manca de cohesió social Absència d’equipaments i recursos

Econòmic Marginació econòmica


Classe social, gènere, edat, procedència, origen o ètnia


Una altra qüestió a tenir en compte en l’anàlisi dels processos d’exclusió social és plantejar-se quan una persona es pot considerar que està exclosa socialment. Com assenyala Canal (2010), aquesta és una pregunta que encara no ha estat resposta sa-tisfactòriament. Seguint l’argumentació d’aquest autor, la resposta estarà condiciona-da a com s’entengui la inclusió social. En aquest sentit, proposa tenir en compte qua-tre categories diverses en què es poden trobar les persones i que es poden explicar per la seva situació personal en tres esferes de la vida quotidiana (l’esfera econòmica, l’esfera comunitària i l’esfera política) a partir de les quals, com veurem més endavant, es pot definir la inclusió social.

La taula següent mostra les quatre categories de situacions que es podrien ubicar en un eix de major a menor possibilitat d’exclusió social. El llindar de l’exclusió social se supera a partir del moment en què diversos factors generadors d’exclusió s’acumulen i es van reforçant els uns als altres. Es constata, a més, que aquest procés pot durar pocs anys o molts, que pot anar endavant o enrere, i que cada persona pot experi-mentar-lo de forma diferent, d’acord amb la seva particular circumstància vital, enca-ra que en molts casos les causes i els condicionants puguin ser similars.

Esfera política

No tenen dret a vot.

Pràcticament no participen de la vida política. S’han desentès de la política i no saben quins són els seus drets ni què poden reclamar als poders públics.

Poden seguir la política amb interès i normalment voten, però no disposen de temps per accedir a informació o a les xarxes de relació per assumir un rol més actiu.

Categoria

Persones en situació d’exclusió social

Persones en situació de risc d’exclusió social

Persones en situació de vulnerabilitat

Esfera econòmica

No tenen accés a béns i serveis bàsics (o ni tan sols a una llar).

Acumulen deutes i cada cop els costa més afrontar els pagaments vinculats a la vida quotidiana.

Tenen dificultats per arribar a final de mes (o en podrien tenir com a conseqüència d’un trencament: pèrdua de la feina, malaltia, separació...).

Esfera comunitària

Vincles afectius molt dèbils i pocs vincles significatius o cap.

Mantenen vincles acotats a un nucli familiar bastant reduït, tensionat per dificultats econòmiques o d’altre tipus.

Mantenen vincles familiars més o menys estables i també certs vincles d’amistat i comunitaris en l’entorn més proper, però escassos i difícils de mantenir per manca de temps. No tenen relacions significatives fora del seu entorn social.

Taula 3. Tipologia de situacions individuals en l’eix exclusió-inclusió social

Continua a la pàgina següent


La perspectiva de les trajectòries de vida i els seus trencaments («disruptions»)

L’exclusió social s’ha definit, sovint, com un fenomen de caràcter multicausal, dinàmic i acumulatiu. Aquestes característiques fan que la seva anàlisi no es pugui reduir a un enfocament estàtic, sinó que s’hagi d’abordar des de perspectives que, precisament, en reconeguin el dinamisme.

Tal com hem argumentat, els processos d’exclusió social són el resultat de l’acumu-lació d’un seguit de situacions de desavantatge en diversos àmbits que afecten la vida quotidiana d’una persona. Al llarg de la vida de les persones, es produeixen fets que, en funció de com s’hi faci front i siguin resolts, poden desencadenar en trajectòries de major vulnerabilitat i risc i en situacions d’exclusió social. Per tant, per entendre aques-tes trajectòries o situacions d’exclusió social és recomanable analitzar la biografia dels individus, amb la finalitat de detectar quins han estat els factors que, fruit de la seva acumulació, han conduït a aquestes situacions. La possibilitat d’entendre i analitzar una biografia individual ens permetrà articular actuacions més específiques i adapta-des a les circumstàncies de cada cas.

Aquest abordatge metodològic de l’exclusió social gira a l’entorn a dos conceptes clau: les trajectòries de vida, o cicle vital, i els trencaments que es poden produir en aques-tes trajectòries o disruptions.

Per cicle vital s’entén el període circumscrit entre el naixement d’una persona fins al moment de l’anàlisi de la situació d’exclusió o risc.

Cada societat té pautada una certa seqüència d’esdeveniments que permeten a un individu transitar pels diferents estadis vitals d’una forma normal i ordenada. Cada cop que aquesta seqüència s’altera, es produeix un trencament en la trajectòria de vida esperada d’un individu que altera la seqüència normal; cadascun d’aquests trenca-

Esfera política

Participen en política a través de diversos mitjans. Coneixen bé el sistema i disposen de relacions per accedir-hi.

Font: canal, R. (2010).

Categoria

Persones en situació d’inclusió més o menys confortable

Esfera econòmica

No tenen dificultats per arribar a final de mes i, a curt i mitjà termini, és improbable que en tinguin. Si apareix un problema imprevist greu, disposen de mecanismes (assegurances, propietats, xarxa familiar i social) que en pot limitar els efectes.

Esfera comunitària

Disposen de vincles nombrosos i estables a diferents nivells: família (nuclear i extensa), amics i coneguts. La xarxa de relacions es va adaptant en funció dels canvis en la vida laboral i familiar.

Continuació


ments s’anomena disruption (castel, 2005). Aquestes ruptures presenten, en termes generals, dues possibles conseqüències:

1. Poden ser motor de canvi social: alguns trencaments en les biografies esperades dels individus poden esdevenir, amb el temps, motors de canvi.

2. Poden provocar trajectòries d’exclusió social: altres trencaments poden comportar situacions de major risc i vulnerabilitat i poden desembocar en situacions d’exclusió social o de marginalització de la conducta.

Les trajectòries vitals dels individus en la nostra societat s’han tornat més inestables pels canvis de tota mena que s’hi han produït i que ja hem apuntat anteriorment. El que és rellevant és que aquests moments de ruptura s’han tornat més problemàtics en augmentar el risc social en un context de revisió i crisi dels estats del benestar. L’augment de la precarietat ha generat que aquests moments de ruptura siguin més traumàtics que en l’anterior model de benestar (Baizán et al. 2002). En aquest nou con-text, són precisament aquests moments puntuals de trencament en les trajectòries vitals els que poden desembocar en situacions de major vulnerabilitat i risc o en pro-cessos d’exclusió social. Moments de ruptura com ara perdre la feina, una separació o un divorci, un accident o la pèrdua de l’habitatge, entre d’altres, no desencadenen per se situacions de risc o exclusió, ja que els processos que se’n deriven depenen de com es gestionin individualment aquestes situacions traumàtiques i de quin suport rebi l’individu per part de les xarxes socials i les institucions.

Des d’una perspectiva teòrica i conceptual, els moments de ruptura estan estretament relacionats amb els factors d’exclusió social que s’han presentat anteriorment. Les ruptures poden generar situacions de major risc i vulnerabilitat i processos d’exclusió social, que es poden caracteritzar per algun dels factors esmentats i per la seva acu-mulació amb d’altres.

Per tant, aquest enfocament analític ens permet una major comprensió dels proces-sos d’exclusió social en els individus i hi aporta més riquesa en la mesura que consi-dera totes les dimensions possibles de l’exclusió social i té en compte, també, els me-canismes d’acumulació de factors d’exclusió social. Si incorporem aquesta nova perspectiva d’anàlisi, les possibilitats d’èxit en l’abordatge de les situacions de risc i d’exclusió social augmenten de forma notable, en la mesura que ens aproximem a una visió més global i completa del cicle vital de la persona.

En la taula següent s’han identificat els principals moments de ruptura que poden afec-tar les persones en diferents moments del cicle vital, considerant el gènere i la proce-dència com a eixos de desigualtat. La informació recollida no ha estat elaborada a partir de cap estudi empíric; es presenta com a exemple i sense pretensió de ser una anàlisi exhaustiva.


Àmbit d’exclusió

Econòmic

Laboral

Formatiu

Sociosanitari

Residencial

Relacional

Politicociutadà

0-3 3-6 6-12 12-18 18-35 35-65 >65

Taula 4. Àmbits d’exclusió, cicles de vida i «disruptions»

Pobresa monetàriaTrencament dependència econòmica (dones)

Abandonament escolar

Mobilitat geogràficaDesnonamentAssetjament residencialCondicions d’habitabilitat deficientsPèrdua de la casa per divorci/separacióPèrdua de la independència residencial

Assetjament escolarInternament en col·legi separat de la família

DesescolaritzacióAbsentismeNecessitats educatives especialsProblemes d’atenció/d’aprenentatgeCanvi d’escola

Fracàs escolar

Incapacitat de pagament despeses llarPèrdua d’ajudes socialsCronificació i dependència d’ajudes socialsPèrdua independència econòmica

Manca de formació especialitzada (>16)Impossibilitat de compatibilitzar els estudis amb la feina i/o la família

Pèrdua del permís de residència

No regularització administrativa (>16)Trencament xarxa relacional (>16)Internament institucional (>16)Discriminació homòfobaInestabilitat governs, guerres, exilis Procés migratori

Manifestació identitat sexual (>16)Delinqüència i problemes judicials (>16)Impossibilitat de tenir fills (>18) Procés d’adopció de fills (>18)

Pèrdua del lloc de treball (>16)Atur (>16)Atur de llarga durada (>45)Precarietat laboral (>16)Assetjament laboral (>16)Pèrdua de permís laboral (>16)Prostitució (>16) Interrupció vida laboral per tenir cura d’algú altre (maternitat, dependents)Reducció de sou per maternitatRetirada prematura del mercat laboral

DrogodependènciesAddiccionsEmbarassos no desitjats (dones)Malalties de transmissió sexualSobrecàrregues familiars (dones)Tractaments fecunditat/Inseminacions (dones) (>18)

Explotació infantil

Malaltia física, lesió o accidentMalalties greus o cròniquesDiscapacitatDependènciaMaltractament físic, psíquic o abús sexual

Maltractament físic, psíquic o abús sexualAbandonament patern / maternDesatenció familiarTrencament afectiu (pèrdua familiar, trencament relació de parella i/o conjugalitat, erosió vincle paternofilial, pèrdua custòdia fills, impossibilitat reagrupament familiar, llars monoparentals, xarxa relacional, baralles familiars)Arribada a la família adoptivaCanvi d’unitat de convivènciaFamiliars dependentsXarxa relacional feble/aïllamentProcés migratori


Principals eixos d’inclusió social

Havent definit el fenomen de l’exclusió social com el conjunt divers de formes de des-avantatge que impedeixen o dificulten que les persones o comunitats participin en activitats clau de la societat, una qüestió fonamental que cal formular és, precisament, la naturalesa d’aquestes activitats com també les formes de participació bàsiques en la societat. Per fer-ho, es poden considerar tres eixos fonamentals d’inclusió social, que han estat esmentats anteriorment en referir-nos a les diverses situacions indivi-duals que podem detectar en l’eix exclusió-inclusió social.

1. L’econòmic i de la renda: referit a la participació i l’accés a la producció. Aquest eix es concreta en la possibilitat de realitzar activitats bàsiques de treball però també de consum en el mercat. Contempla, a més, tot el que fa referència a l’oportunitat d’ac-cedir al món del treball amb la garantia d’unes condicions laborals mínimes.

2. El relacional i de vincles: vinculat a la participació de l’individu en les xarxes socials de reciprocitat (ja siguin familiars, de veïnatge i/o d’altres tipus). Si bé aquest eix és molt difícil de mesurar o d’establir, no es pot obviar atesa la seva importància. Els vin-cles relacionals són vitals i ajuden les persones a trobar i mantenir el seu espai a la societat així com a configurar la pròpia identitat.

3. El de ciutadania: és l’eix que incorpora la dimensió política de l’individu i fa referèn-cia a l’accés (i reconeixement) als drets socials que, en principi, són garantits per llei a qualsevol persona. També és un eix que aposta per la igualtat d’oportunitats en la participació social del propi municipi i societat.

La manca de participació en cadascun d’aquests espais representa una dimensió d’ex-clusió social. Això no vol dir que no hi hagi interaccions entre les diferents dimensions, sinó que la participació en totes i cadascuna d’aquestes dimensions és necessària perquè es pugui afirmar que un individu està inclòs socialment, mentre que la manca de parti-cipació en només una de les dimensions pot comportar una situació de risc d’exclusió.

Espai de la producció mercantil, del mercat de treball i del consumPresència i participació en la producció, en la creació de valor i en el consum

Espai de la ciutadaniaParticipació política i accés als drets socials i de ciutadania: reconeixement i atenció de la

diferència

Espai relacional i dels vincles socialsParticipació i vincles en les xarxes

socials de reciprocitat

Figura 1. Els eixos d’inclusió social

Inclusiósocial


Paràmetres que poden ajudar a definir una política inclusiva

El concepte d’inclusió social ens remet, doncs, a la participació dels diferents sectors de la població en un conjunt social més ampli. Aquesta participació està delimitada, com s’ha apuntat, en tres àmbits clau: el mercat de treball i la producció econòmica, les xarxes de relacions afectives i socials i el reconeixement polític de la ciutadania i dels drets associats. Per tant, les característiques d’aquesta participació estan direc-tament relacionades amb el grau de justícia i igualtat d’oportunitats que cada societat, en el seu conjunt social, sigui capaç de garantir als seus membres.

Una política pública, un programa o una actuació municipal tindrà un caràcter inclusiu quan tingui com a objectiu principal combatre, ja sigui de forma estratègica, preven-tiva o pal·liativa, un factor que pot provocar una situació de risc d’exclusió social en un individu, i faciliti la seva inclusió en els espais considerats clau per a la seva inte-gració social. Igualment, un programa, política pública o actuació municipal tindrà un caràcter inclusiu quan estigui orientada a enfortir les capacitats i els recursos indivi-duals i quan promogui l’apoderament de les persones que permeti fer front amb més mitjans i possibilitats a les situacions de risc i vulnerabilitat.

Les polítiques públiques, els programes i les accions municipals orientades a promou-re una major inclusió social poden plantejar-se des de diverses aproximacions. D’una banda, es poden definir de manera estratègica o preventiva i tenir com a finalitat de-bilitar els factors generadors d’exclusió social i de risc tant a nivell individual com ter-ritorial. D’altra banda, es poden configurar des d’una perspectiva més pal·liativa i tenir una orientació més assistencial, amb la finalitat d’atendre les situacions d’exclusió so-cial i de risc de determinats individus, grups de població o territoris.

Més enllà d’aquesta distinció bàsica, la complexitat inherent als processos d’exclusió social exigeix que les polítiques d’inclusió social introdueixin diferents criteris d’inno-vació que permetin un abordatge integral i transversal al fenomen de l’exclusió social i a la seva resposta pública.

La taula següent mostra els diferents criteris d’innovació des dels quals es poden ar-ticular les polítiques d’inclusió social que poden ser llegits, igualment, com a criteris o indicadors per valorar si ens trobem davant d’una actuació inclusiva.

Taula 5. Criteris d’innovació/valoració per a les polítiques d’inclusió i cohesió social

Polítiques socials tradicionals Criteris d’innovació/valoració

Enfocament estàtic Enfocament dinàmic Focalització en el conjunt d’individus en Focalització en els processos d’entrada i situació de precarietat sortida relacionats amb la precarietat

Perspectiva individualista Perspectiva comunitària Focalització estricta en l’individu i la llar Èmfasi en les dimensions comunitària i territorial de l’exclusió social



Quan analitzem les polítiques públiques des d’una perspectiva inclusiva, podem dife-renciar tres categories d’actuacions que els ens locals poden desplegar amb aquesta finalitat.

En primer lloc, trobem diverses actuacions que sustenten bona part de la seva políti-ca social en intervencions de caràcter assistencial que tenen com a finalitat pal·liar les necessitats d’aquelles persones o grups en situació d’exclusió social. Generalment, aquestes actuacions tenen un caràcter reactiu en la mesura que es posen en marxa quan el problema social, l’exclusió social, és un fenomen que afecta part de la pobla-ció i cal cercar solucions i ajudes amb caràcter urgent.

Polítiques socials tradicionals Criteris d’innovació/valoració

Polítiques homogeneïtzadores Polítiques sensibles a la diversitat Respostes per cobrir necessitats que es Respostes adaptades a situacions consideren homogènies i indiferenciades territorialment i socialment diverses

Assistencialisme Promoció de l’autonomia Polítiques adreçades a pal·liar els efectes Polítiques destinades a promoure el de la precarietat desenvolupament autònom tot evitant la dependència de les administracions

Centrades en la renda de les persones Enfocament multidimensional Enfocament en la pobresa monetària Consideració de tots els factors generadors d’exclusió social

Enfocament reactiu Enfocament proactiu (estratègic) Oferta de serveis com a reacció Polítiques anticipatives i orientades a la a problemàtiques concurrents transformació estratègica de l’entorn

Enfocament orientat a les conseqüències Enfocament orientat a les causes Atenció centrada a atendre els efectes Atenció a les causes o factors generadors de la problemàtica de l’exclusió social

Centralització de les polítiques en àmbits Foment dels processos de governança local de govern supralocal Enfortiment, en general, dels agents més Predomini dels nivells estatal i autonòmic propers al territori. Governs locals enfortits, en la formulació de les polítiques i àmbit amb capacitat de lideratge polític i creació de local residual xarxes de govern multinivell (governança local)

Especialització i segmentació Transversalitat i coordinació multinivell de responsabilitats públiques Coordinació entre els diferents nivells Fragmentació de responsabilitats entre administratius i entre departaments administracions i entre departaments

Forta divisió entre l’espai públic i el privat Coresponsabilitat i participació Monopoli de la formulació de polítiques per Espais de participació i negociació part de les institucions públiques i escassa compartida entre administracions, cooperació entre l’àmbit públic i el privat agents privats i teixit associatiu

Font: alfama, obradors i subirats (2006).

Continuació


En segon lloc, en altres experiències trobem que, al costat de les actuacions més as-sistencials, també es posen en marxa altres intervencions amb una orientació més anticipativa que es plantegen com a finalitat donar suport i ajuda a les persones que es troben en risc d’exclusió social.

Finalment, en tercer lloc, hi ha altres realitats locals que, més enllà de combinar les dues perspectives anteriors, també es plantegen promoure intervencions de caràcter més estratègic per fer front els processos d’arrel més estructural que generen dinà-miques d’exclusió social.

En cap cas aquesta categorització de les intervencions és de caràcter excloent. Més aviat el que constatem en l’anàlisi de les experiències municipals és la combinació de perspectives de treball i d’actuacions, la qual cosa enriqueix notablement la política d’inclusió social i facilita abordatges complementaris.

Analitzarem ara amb més deteniment cadascuna de les intervencions apuntades per tal com configuren l’oferta de les polítiques d’inclusió social a nivell local.

Polítiques reactives per a l’exclusió social com a situació

Si observem més a fons els tres tipus d’intervencions podem considerar, com indica Brugué (2010), la conveniència de combinar-les en el marc d’una política d’inclusió so-cial. Sovint es qualifiquen com a obsoletes les polítiques socials que, davant situaci-ons de necessitat, es limiten a pal·liar-les. En aquest cas, estem davant de polítiques de caràcter assistencial que permeten a les persones que es troben en situació d’ex-clusió social disposar d’ajudes i serveis que en garanteixin la supervivència però que, difícilment, ajuden a revertir la seva situació. Amb tot, atès que l’exclusió social és una situació real que afecta persones concretes, aquestes actuacions han d’existir en la mesura que faciliten uns nivells mínims de vida a persones que es poden trobar sense ingressos, sense sostre o sense formació, per posar alguns exemples. Aquestes po-lítiques assistencials i garantistes són imprescindibles per a qualsevol societat que assumeixi la responsabilitat de facilitar ajuda a les persones que més ho necessiten.

Per tant, les polítiques de caràcter més reactiu que es despleguen davant de situacions d’exclusió social no han de desaparèixer. Probablement, el que han de fer és redefi-nir-se i, com ja s’ha apuntat, complementar-se amb altres tipologies d’intervencions. Conceptualment, estem davant d’actuacions que garanteixen drets de ciutadania i com a tal s’haurien de considerar. Ara bé, operativament, aquestes intervencions han de ga-rantir uns nivells suficients de vida digna i s’han de poder articular al costat dels altres dos tipus d’intervencions que hem apuntat.

Polítiques anticipatives per a l’exclusió social com a risc

Al costat de les polítiques pal·liatives, s’han de poder desplegar polítiques de caràcter anticipatiu orientades a posar mecanismes que facilitin recursos individuals per com-batre l’exclusió social com a situació de risc i vulnerabilitat. Tal com hem argumentat en aquest apartat, el risc d’exclusió social s’ha democratitzat i generalitzat en la nos-


tra societat, i afecta cada vegada més persones i grups socials. Els impactes d’aquest risc tenen unes conseqüències socials greus que cal prevenir i reduir. En aquest sen-tit, calen actuacions que ofereixin als ciutadans recursos de caràcter divers per pro-tegir-se i poder afrontar riscos futurs. Tots els ciutadans, la gran majoria, necessitem d’aquestes intervencions per poder comptar amb més mecanismes de resposta i en-carar les incerteses. En aquest cas aquestes intervencions ja no estan referides a béns i serveis per atendre necessitats materials, sinó a polítiques públiques i actuacions que fomentin la generació de recursos individuals, les capacitats i habilitats perso-nals i les actituds per encarar el futur. Des d’aquesta perspectiva de la intervenció pública, l’orientació principal d’aquestes actuacions se centra a promoure l’autono-mia personal, al mateix temps que contribueix a fomentar el capital humà (construir ciutadania) i el capital social (construir comunitat).

Per tant, el primer objectiu d’una política de caràcter anticipatiu, és a dir fomentar el capital humà, es concreta a capacitar els ciutadans per tal que, amb millor formació i preparació, disposin d’un capital personal que els permeti assumir els riscos amb més èxit. Podríem plantejar-nos si actuacions que es concreten, per exemple, en programes formatius, cursos per a emprenedors i emprenedores, bancs d’habilitats o formació específica en noves tecnologies, són fonamentals. Cal tenir present, però, que aques-tes iniciatives s’han d’acompanyar amb altres tipologies d’intervencions, tal com hem apuntat, per tal com, plantejades aïlladament, podrien reforçar les lògiques d’indivi-dualització de la nostra societat. En aquest context, cal complementar el foment del capital humà amb el foment del capital social. Aquest segon objectiu és tan rellevant com l’anterior, en la mesura que el risc d’exclusió social s’ha estès no només perquè els recursos personals són insuficients, sinó perquè hi ha un canvi social que fa que les incerteses i els riscos de futur no es puguin abordar només de manera individual. Cal, per tant, construir capacitats socials que reforcin la comunitat i comunitats que reforcin les capacitats personals. Els darrers anys s’han començat a posar en marxa iniciatives en aquesta direcció preocupades per reforçar les entitats i els agents dels municipis, per impulsar processos participatius, per crear espais on tinguin pes les relacions socials i per promoure programes que reconstrueixin vincles veïnals, gene-racionals o entre comunitats de procedència diversa. Són polítiques públiques que cerquen generar comunitat i construir una societat cohesionada i més forta. Les polí-tiques de caràcter anticipatiu suposen un repte per a les administracions públiques perquè s’endinsen en espais de treball poc abordats. Cal, però, incorporar aquesta lògica d’actuació per incidir en els processos que comporten una major cohesió so-cial en els nostres municipis.

Polítiques estratègiques per a l’exclusió social com a procés

Les polítiques apuntades anteriorment assisteixen a les persones que pateixen neces-sitats en el present i proporcionen recursos individuals i col·lectius per a les persones que han de fer front a situacions de risc i vulnerabilitat futura. Però cal tenir en compte que les necessitats del present i els riscos del futur no apareixen de forma espontània sinó que són induïts per determinats models de desenvolupament i creixement eco-


nòmic. Tal com hem argumentat, tant les situacions com els riscos d’exclusió social són generats socialment i poden ser interpretats com a conseqüències de determina-des dinàmiques de creixement i desenvolupament. Fins ara, les polítiques socials s’han limitat a tractar els impactes d’aquest model, però és probable que augmenti la inten-sitat i l’extensió dels problemes vinculats a l’exclusió social amb les conseqüències que aquest fenomen té en termes de cohesió social. Aquesta perspectiva i centralitat de la intervenció confirmen la dimensió estratègica de les polítiques d’inclusió i cohe-sió social.

36

Com podem plantejar polítiques estratègiques en el terreny de la inclusió i la cohesió social? Com hem vist, des de finals dels anys noranta del segle xx, transformacions profundes d’ordre econòmic, social i cultural permeten explicar la complexitat dels processos d’exclusió social en la nostra societat. Aquesta nova realitat de la desigual-tat social ha modificat també, els darrers anys, l’agenda i els continguts dels estats de benestar postindustrials i l’agenda i les prioritats del govern local.

En les dues darreres dècades, hem assistit a un redimensionament de l’àmbit local que s’ha traduït en un reforçament del rol polític i estratègic dels ajuntaments, en un augment considerable de les seves responsabilitats i en una ampliació i diversificació de les seves agendes, que han incorporat progressivament les polítiques d’inclusió i cohesió social.

El desplegament d’aquestes polítiques d’inclusió social ha posat de manifest com les polítiques clàssiques de benestar, pensades des de la lògica de resposta a demandes considerades homogènies i universals, eren poc operatives i incapaces d’abordar i atendre amb tota la seva complexitat els processos d’exclusió social. Sembla més oportú pensar en polítiques d’inclusió social dissenyades des de la proximitat (per co-nèixer les situacions individuals), des de la integralitat (per atendre les múltiples dimen-sions de l’exclusió social) i des d’un enfocament de benestar local (model de ciutat inclusiva).

Com apunten Brugué i Gomà (1998), el benestar ja no és una reivindicació que ha de ser atesa des de nivells d’administració llunyans, sinó que es tradueix en demandes de nou tipus, molt connectades a la vida quotidiana. La cultura política del benestar local ha adquirit una nova dimensió i ha deixat de ser únicament una demanda de pro-tecció social per ser, també, el resultat de construir un conjunt de relacions socials participatives i cohesionadores en l’àmbit local.

En aquest sentit, les polítiques d’inclusió i cohesió social s’han d’emmarcar en un con-text de construcció d’un nou model social de ciutat que redefineixi aquest benestar local. Cal tenir en compte que les polítiques més nuclears del benestar local no s’ar-ticulen només des de les àrees socials, també prenen cos i es configuren des d’altres àmbits estratègics de la gestió local: l’àmbit territorial, l’àmbit econòmic i l’àmbit urba-nístic. Serà també en aquests àmbits de decisió on més clarament caldrà situar l’es-forç per definir el model de municipi inclusiu i per situar el benestar quotidià en el cen-tre de les polítiques locals.

Avancem vers la creació de municipis inclusius

Avancem vers la creació de municipis inclusius 37

Com ja s’ha apuntat, l’actuació dels ajuntaments en l’àmbit del benestar social s’ha centrat els darrers anys sobretot en l’estructuració d’una oferta àmplia de serveis per-sonals i en la construcció d’infraestructures i equipaments tot donant resposta a una demanda acumulada molt àmplia i dispersa. En aquests moments, però, el debat so-bre quin ha de ser el model de benestar local afecta no només les polítiques de serveis personals sinó el conjunt de les polítiques estratègiques municipals. Es planteja, doncs, la necessitat d’un abordatge integral de les polítiques d’inclusió i cohesió social.

La construcció d’aquest model de ciutat inclusiva s’ha de situar en un escenari que ha canviat notablement els darrers anys. L’actual context de crisi està generant una forta reestructuració de l’estat del benestar i una contenció creixent de les despeses públi-ques que, de ben segur, conduirà a noves agendes de prioritats i a noves pressions de canvi, la qual cosa afectarà també les polítiques d’inclusió social. En aquest marc de transformació, cal tenir en compte que els governs locals han esdevingut els principals distribuïdors de benestar comunitari i, específicament, en relació a les polítiques d’in-clusió social, el marc normatiu i legislatiu i les polítiques multinivell han determinat una estructura de treball que, tot i que ha ampliat les competències del món local, també està conduint a un escenari d’una més gran restricció pressupostària.

Amb tot, no podem oblidar, com ja hem assenyalat, el fet que les necessitats del pre-sent i els riscos de futur no apareixen espontàniament sinó que són induïts per deter-minats models de creixement i desenvolupament econòmic. Tant les situacions com els riscos d’exclusió social es generen socialment i es poden interpretar com les con-seqüències de determinades dinàmiques de creixement i desenvolupament. En la me-sura que aquestes dinàmiques comportin una intensitat i una extensió creixent dels riscos i processos de vulnerabilitat que afecten la inclusió i cohesió social en el futur, la situació serà més complexa de gestionar. Des d’aquesta perspectiva, doncs, les po-lítiques d’inclusió social no poden ser perifèriques sinó centrals. No s’han de limitar a fer-se càrrec de les conseqüències i els efectes perversos generats pel model econò-mic, sinó que han de poder intervenir en la redefinició del ritme i les dinàmiques d’aquest model. Des d’aquesta perspectiva, les polítiques socials no han d’intervenir només per pal·liar ex post els efectes d’altres polítiques que es consideren centrals (econòmiques i urbanístiques), sinó que han de contribuir a definir ex ante els seus continguts.

El desplegament de les polítiques d’inclusió social requereix, doncs, noves lògiques polítiques que siguin capaces d’afrontar els nous reptes polítics, socials i econòmics i les pressions de canvi que aquestes tenen plantejades. Estem, doncs, davant d’unes polítiques que veuen com augmenta la complexitat dels seus continguts i que, en con-seqüència, també reclamen una major complexitat en la seva aplicació. El que ens hem de plantejar és com podem avançar per dotar les polítiques d’inclusió social de caràc-ter estratègic, major visibilitat i capacitat d’actuació en un context en què s’està plan-tejant una forta reestructuració de l’estat del benestar.


Per on comencem

El nou escenari econòmic dibuixa una arena de més gran complexitat i dificultat per a les polítiques d’inclusió social. Al mateix temps, les conseqüències socials del canvi d’època són creixents i el govern local ha de fer front a un increment de les demandes d’atenció social. Ens trobem immersos en un procés de canvi que indefugiblement re-clamarà els propers anys una revisió i redefinició de les prioritats del govern municipal en matèria de política social.

En aquest nou context la capacitat que tinguin els governs locals d’articular un model de municipi inclusiu, no només definit des del seu vessant social sinó també econòmic i territorial, permetrà construir una aproximació més sòlida per fer front als processos d’exclusió social i garantir un superior benestar a la ciutadania.

El reconeixement polític de la posició més central que han d’ocupar les polítiques d’in-clusió i cohesió social en la construcció del benestar local hauria de ser el primer pas per guanyar visibilitat i centralitat. Però és probable que aquest avenç no sigui suficient. La capacitat que puguin tenir aquestes polítiques públiques de construir un municipi inclusiu només serà possible si aquesta proposta s’impulsa des de l’equip de govern i es construeix conjuntament des de les àrees centrals de l’Administració local, amb la voluntat de definir un model de ciutat i de benestar local que pugui ser també constru-ït amb els principals agents de la ciutat.

En aquest escenari pren rellevància la capacitat d’articular processos d’entesa i pacte entre el conjunt de les forces polítiques presents en els ajuntaments, per tal com la po-lítica d’inclusió social ha de ser una prioritat del govern local i del conjunt de la ciutat.

El rol substantiu i estratègic que ha de desenvolupar l’equip de govern per impulsar aquest procés és clau. No només estem davant la necessitat de garantir el màxim ni-vell de compromís polític i els recursos suficients per a una política pública, sinó que cal un nou estil de governança que faci possible redefinir la pròpia política d’inclusió social des de la suma de sensibilitats i prioritats polítiques.

Aquest procés es pot impulsar, en primer lloc, apostant per un compromís ampli entre el conjunt de les forces polítiques i els actors locals per un municipi inclusiu que pro-mogui noves formes de governança i de relació entre actors (diferents administracions públiques, departaments o àrees municipals diverses, altres actors públics, actors pri-vats, entitats o associacions i la ciutadania a títol individual). Aquesta nova relació més transparent i oberta amb el conjunt dels actors del municipi s’ha de traduir en una ma-jor capacitat de cooperar i de generar confiança, coneixement mutu, més diàleg, ca-pacitat d’abordar els problemes entre tots, més intercanvi d’informació i coneixement que passa, indefugiblement, per promoure instruments renovats de participació per-sonal i comunitària que integrin el conjunt dels agents, els capaciti i es comparteixin responsabilitats.4

4. bruGué, Q., i Gomà, R. (1998).


En segon lloc, serà igualment rellevant promoure un treball intern transversal en la ma-teixa organització municipal que faciliti processos i espais per desenvolupar i imple-mentar la política d’inclusió social en tant que el benestar local es construeix des de tots els espais d’intervenció municipal, no només des de les àrees socials.

Aquesta concreció del municipi inclusiu des de processos de governança local permetrà abordar millor els problemes socials complexos (l’exclusió social, el risc i la vulnerabilitat) i alhora pensar en com donar-hi una resposta més satisfactòria (polítiques d’inclusió so-cial). Caldrà articular aquests processos en un escenari, com veurem, de govern multi-nivell en el qual les polítiques d’inclusió social es defineixen i determinen en múltiples escales territorials de decisió i on les competències i responsabilitats estan compartides.

Participació i processos de governança local per enfortir la ciutadania i la comunitat

Des de la segona meitat dels anys noranta, tot el debat a l’entorn de la participació ciu-tadana ha pres molta força, tant en l’àmbit de la investigació en ciències socials com en el de la planificació i l’actuació política. El concepte i la pràctica de la participació s’ha articulat, sobretot, a partir dels conceptes d’apoderament i governança.5

Per apoderament s’ha entès el procés social a través del qual la ciutadania, tant en la dimensió organitzada com en la individual, construeix unes relacions de poder més igualitàries amb les administracions públiques i el mercat, a partir de la seva conscièn-cia, organització i treball col·lectiu.

Perquè aquest procés sigui factible i es puguin posar en marxa processos participatius que fomentin l’apoderament ciutadà, cal que l’Administració pública avanci cap a un model de govern relacional (en xarxa) o governança.

Aquest model de govern relacional té unes característiques específiques molt concre-tes. Com indiquen Blanco i Gomà,6 en podem considerar les següents:

a) Reconeixement, acceptació i integració de la complexitat com a element intrínsec al procés polític. Els reptes centrals per a la governança són, d’una banda, com articular la diversitat i la fragmentació social a través de la coordinació o la integració entre agents diversos; i de l’altra, reconèixer els múltiples nivells de decisió que conformen la xarxa i acceptar la seva participació en les tasques del govern, tot gestionant les in-terrelacions per tal de provocar accions integrades. Es tracta, doncs, d’abandonar pro-gressivament la idea d’un govern racional en què només els experts tenen capacitat de prendre les decisions i avançar en una dinàmica d’aprenentatge social en què tots els actors aporten coneixements i propostes d’actuació.

5. Les definicions utilitzades en aquest apartat referides al concepte d’apoderament i governança s’han extret de diPutació de barcelona (2009).

6. blanco, I.; Gomà, R. (2001).


b) Sistema de govern a través de la participació d’actors diversos en el marc de xarxes plurals. En aquestes xarxes participen actors públics i privats amb interessos i recur-sos molt diferents, i és rol del govern local articular la pluralitat d’actors i els seus inte-ressos en relació amb els valors d’igualtat, de llibertat i d’autonomia. Aquesta diversitat d’actors es produeix en tres esferes. En primer lloc, el govern multinivell comporta la cooperació i/o coordinació dels diferents nivells institucionals sobre una mateixa ma-tèria. En segon terme, la transversalitat implica la interrelació de diferents departaments o organitzacions públiques davant un mateix projecte. I, finalment, la participació so-cial provoca un increment de la pluralitat d’actors participants.

c) Nova posició dels poders públics en els processos de govern, l’adopció de nous rols i la utilització de nous instruments. La governança comporta la conformació d’una xarxa sense centre, de manera que els poders públics ja no són els únics actors que defineixen l’acció de govern. Amb tot, els poders públics, en tant que actors legitimats i amb responsabilitat col·lectiva, han de liderar els processos de governança i les xar-xes d’actors que es configurin a escala local per promoure les polítiques d’inclusió so-cial. Ens trobem davant noves formes de gestió de les polítiques públiques i conflictes més horitzontals i complexos (governança). En aquestes noves formes de gestió i de govern, sobretot a escala local, sembla que es fa més present la necessitat de comp-tar amb la implicació de la ciutadania (coresponsabilitat i apoderament) a l’hora de prendre decisions, gestionar i donar respostes als reptes plantejats.

La definició d’un municipi inclusiu des d’aquesta lògica relacional i participativa té com a objectiu construir ciutadania i comunitat. Dos ingredients imprescindibles per a la in-clusió i la cohesió social. D’aquí la importància d’articular formes de treball que uneixin, que promoguin la col·laboració entre els actors, que incorporin els ciutadans i les seves organitzacions, que facilitin relacions interorganitzatives (transversalitat) i que permetin una visió conjunta de les qüestions i problemàtiques a resoldre.

Seguint l’argumentació de Brugué (2010), les polítiques d’inclusió i cohesió social re-clamen aquesta complexitat en les formes perquè han de fer front a una realitat també complexa. Només des de la proximitat, l’obertura, el diàleg i la participació es podrà abordar aquesta realitat i actuar en conseqüència.

Per tant, els processos de governança local que articuli el govern local per definir el municipi inclusiu s’han de basar en el diàleg i la participació en la mesura que, amb aquests instruments, es milloraran els continguts de les polítiques d’inclusió social. Com hem vist, aquestes polítiques són integrals i no es poden reduir a una única dimensió o àmbit d’actuació.

Igualment, el diàleg i la participació milloraran l’eficiència de les polítiques d’inclusió i cohesió social. Malgrat que pugui semblar que en els moments inicials els processos seran lents o costosos, progressivament permetran reduir resistències i oferir espais per establir complicitats des de les quals es puguin construir respostes i solucions als problemes. La participació genera col·laboració i la col·laboració es reconeix avui com un dels principals factors per promoure eficiència administrativa.


D’altra banda, el diàleg i la participació en els processos de governança local de les po-lítiques d’inclusió social contribuiran a construir ciutadania i comunitat. Només atenent els individus, sense ciutadans ni comunitat, no s’assolirà l’objectiu de la inclusió social.

Si es vol promoure un exercici aprofundit dels drets de ciutadania i construir comuni-tat, la participació és l’instrument que convé aplicar-hi. La participació ens fa membres d’una comunitat perquè permet que ens involucrem en els afers públics i permet entrar en diàleg amb d’altres que tenen altres recursos, perspectives o interessos. Crear co-munitat vol dir promoure espais de relació i reconeixement on es manifesti la diversitat i el conflicte constructiu. La participació en la comunitat permet construir respostes col·lectives a problemes col·lectius. Construint espais d’acció col·lectiva reforcem els recursos individuals i comunitaris i reforcem les capacitats per donar resposta als pro-blemes complexos de l’exclusió social. Aquest és el primer pas si volem construir so-cietats més inclusives i cohesionades.

Com indica Subirats (2002), la política local hauria de ser el marc de la participació co-munitària dels ciutadans, i la comunitat local hauria de ser el concepte clau en el qual basar la construcció del municipi inclusiu.

La comunitat permet construir capacitats de govern i d’acció col·lectiva des de la ma-teixa base social, des del sentit de pertinença, des de cada identitat. En aquest sentit, la construcció d’un municipi inclusiu exigeix reforçar vincles identitaris entesos com a actiu social i no com a passiu en un món global. I exigeix, també, que aquests elements d’identitat no siguin vistos com a excloents amb altres connexions i vincles de les per-sones i grups presents a cada comunitat.

Les relacions que es generin en espais de participació i en les xarxes promouran soli-desa, regles de confiança i vincles basats en reciprocitats que acabaran construint sentiment de pertinença i voluntat de participació en la recerca de solucions als pro-blemes propis i col·lectius.

Malgrat que els conceptes de comunitat i treball comunitari hagin estat entesos com a elements molt vinculats a situacions de manca, de falta de recursos de tota mena, aquí el que es proposa és una altra idea de comunitat. Una idea de comunitat com a valor, com a signe de qualitat relacional. Una comunitat com a espai i possibilitat d’elecció.

Si volem afrontar eficaçment determinats problemes socials i volem també mantenir una forta capacitat de respondre a les necessitats socials de tota mena, ens cal enfor-tir la comunitat. Com més reciprocitat hi hagi en els intercanvis socials, i com més con-sistents siguin les xarxes associatives i el compromís cívic, més fàcilment es podran generar pràctiques que ofereixin certesa, seguretat per establir i desenvolupar meca-nismes d’inclusió i cohesió social. Aquest mateix resultat, en una espècie de «cercle virtuós», pot permetre densificar i reforçar el teixit associatiu, els recursos que nodrei-xen una societat civil capaç de desenvolupar-se i d’augmentar la seva cohesió social. Es tracta de teixir i reforçar aquesta realitat densa de xarxes comunitàries, el capital social, bo i entenent-lo com el conjunt d’organitzacions polítiques, econòmiques i so-cials, formals i informals, i grups que se situen a mig camí entre els individus i grups primaris, d’una banda, i les institucions representatives i de govern, de l’altra.


La implicació, la participació i la connexió són, sens dubte, factors que ajuden a crear comunitat, a crear sentit de pertinença. Implicació que permet passar de l’apatia a la mobilització, passar de la delegació i la dependència a l’activitat i la disponibilitat per assumir compromisos i riscos, per construir ciutats més inclusives i cohesionades.

Podem concloure aquest apartat definint un municipi inclusiu com aquell en el qual es promouen polítiques públiques que cerquen l’equitat social i la igualtat d’oportunitats per a tota la ciutadania i tots els barris que en formen part. Un municipi inclusiu també és el que garanteix als ciutadans i ciutadanes l’accés als diferents recursos de caràcter formatiu, laboral, sanitari, residencial i de mobilitat, entre d’altres. Igualment, un muni-cipi inclusiu és el que permet crear vincles comunitaris forts entre la ciutadania que fa-ciliten desplegar un sentit de pertinença i reforcen la cohesió social.

En un municipi inclusiu totes les persones tenen reconeguda la seva ciutadania i poden participar en condicions d’igualtat en els processos de presa de decisions que el go-vern local promou.

Per tal d’avançar vers un model de municipi inclusiu, com veurem en els capítols se-güents, el govern local ha de liderar aquest procés, que requerirà d’unes etapes de tre-ball específiques.

En un primer moment el govern local ha de prendre consciència i assumir la situació dels processos d’exclusió social i de risc en el seu municipi. El coneixement d’aquesta realitat ha de permetre apostar per una política d’inclusió social des d’un lideratge po-lític fort que tingui en compte aquests processos i etapes:

1. Creació d’un espai de treball interdepartamental i transversal per diagnosticar l’ex-clusió social en el territori (dimensionar les situacions d’exclusió social i els grups de persones més vulnerables).

2. Lideratge d’un procés intern i extern amb els diferents actors del municipi per acordar un treball conjunt a favor de les polítiques d’inclusió i cohesió social en el municipi.

3. Consens a l’entorn d’un model de municipi inclusiu entre tots els actors.

4. Explicitació dels compromisos dels agents de la ciutat per la inclusió social.

5. Concreció de la política d’inclusió social del municipi (Pla local d’inclusió i cohesió social).

43

Aquest capítol té com a finalitat presentar els trets que millor defineixen les polítiques d’inclusió social desplegades pels diferents nivells de govern i que configuren el marc de decisió multinivell en què es defineixen i s’implementen les polítiques locals d’in-clusió social.

Els ajuntaments són els agents clau que determinen les actuacions inclusives en un territori, amb competències específiques, que comparteixen responsabilitats i capa-citats d’actuació amb altres actors públics i privats. En aquest sentit, el coneixement de la direcció i orientació que prenen les polítiques europees, estatals i autonòmiques és molt rellevant per als ens locals en tant que articulen, com veurem, una determina-da arena política i uns principis generals que disposen determinades prioritats i marcs de treball per a la inclusió social.

El marc europeu de la inclusió social

L’any 1997 la Unió Europea va introduir les polítiques per combatre l’exclusió social en-tre els àmbits d’actuació recollits en les disposicions de la seva política social (Tractat d’Amsterdam). Però el veritable desplegament i impuls a la política d’inclusió social a nivell europeu es va concretar en el Consell de Lisboa i Feria de l’any 2000. Va ser ales-hores quan els estats membres de la Unió Europea van reconèixer que els nivells de pobresa dels països europeus eren massa elevats i calia actuar per revertir la situació.

En aquest Consell de Lisboa es van establir tres objectius clau que els estats mem-bres havien d’acomplir en deu anys: creixement econòmic, creació de més llocs de treball i de més qualitat i una major cohesió social.

Posteriorment, la cimera de Niça, celebrada el desembre del mateix any, va fer un pas endavant en donar suport a aquesta estratègia i establir uns objectius comuns per a la política d’inclusió social:

- En primer lloc, facilitar la participació dels ciutadans en el mercat de treball i l’ocu-pació garantint l’accés a tots els recursos, drets, béns i serveis, la qual cosa signi-ficava estratègies per fomentar l’accés a l’ocupació i a la protecció social (educació, salut, renda, habitatge...).

- En segon lloc, prevenir els riscos de l’exclusió social.

- En tercer lloc, ajudar els grups més vulnerables i prevenir els processos d’exclusió social en els col·lectius de més risc.

Les polítiques d’inclusió social en un context multinivell

Les polítiques d’inclusió social en un context multinivell 44

- En quart lloc, mobilitzar tots els agents a l’entorn de les polítiques d’inclusió social amb la finalitat de millorar la coordinació entre ells, promoure la participació d’en-titats i interlocutors socials i de les persones excloses.

El Consell Europeu de Niça va instar els estats membres a posar en pràctica aquests objectius mitjançant l’elaboració dels plans nacionals per a la inclusió social, els quals s’havien d’acordar en el marc del Mètode obert de coordinació (MOC).

Aquell mateix any, el juny de l’any 2000, el Consell de la Unió Europea, dintre del marc del tractat de Niça,7 crea el Comitè de Protecció Social, organisme que tenia com a finalitat establir la coordinació entre els estats membres i la Comissió Europea amb l’objectiu de modernitzar i millorar la protecció social dels ciutadans.

El febrer del 2005 la Comissió Europea va posar en marxa un procés de revisió de l’Estra-tègia de Lisboa atesos els escassos progressos que es van assolir els primer anys. Es va publicar aleshores la comunicació del president de la Comissió «Treballant junts pel creixe-ment i l’ocupació - Rellançament de l’estratègia de Lisboa», coneguda també com a Informe Barroso, que marcava dues prioritats essencials: el creixement econòmic i la creació d’ocu-pació. Aquesta perspectiva de treball considerava que tant els processos d’inclusió social com la cohesió social només podien ser conseqüència del creixement econòmic i reconei-xia la importància de l’àmbit local com a escenari privilegiat d’articulació de les xarxes d’agents econòmics i socials per a la inclusió. Tot i les polítiques públiques posades en mar-xa a nivell europeu i estatal, la realitat mostrava com les situacions de pobresa i exclusió social no havien parat de créixer en el conjunt de la Unió Europea durant aquest període.

La Unió Europea recomanava dedicar una atenció especial als grups socials amb ris-cos d’exclusió social específics:

1. Risc de creixement de la pobresa en la població infantil. Incrementar els nivells de protecció social i l’atenció a les famílies per tal de trencar amb la transmissió de la po-bresa de generació en generació. Les actuacions se centraven a facilitar serveis i la inserció sociolaboral dels progenitors.

2. Consideració de l’impacte del fenomen migratori a mitjà termini. No només acollida de la població d’origen immigrant, sinó integració definitiva (nou model de convivència i de serveis que integri la diversitat).

3. Feminització de la pobresa. Incorporar un enfocament de gènere transversal en el conjunt de les mesures i les accions. Promoure polítiques actives en àmbit laboral i grups de població de més risc (famílies monoparentals).

4. Risc d’empobriment de les persones grans. Garantir nivells de cobertura i promou-re serveis (suport a la dependència) adequats al nivell de renda de les persones més grans. Eximir de pagament les persones amb rendes més baixes.

7. El Consell pren la decisió 2004/689/CE, que crea el Comitè de Protecció Social i deroga l’anterior Llei 2000/436/CE, que fou la primera a aprovar la creació d’aquest comitè. La creació d’aquest comitè s’em-marca en l’article 144 del tractat de Niça, que indica que es crearà un nou Comitè de Protecció Social per millorar la coordinació de la protecció social entre estats i d’aquests amb la Comissió.


En el conjunt de la UE-27, les dades de 2008 mostraven com 78 milions de persones vivien en risc de trobar-se en situacions de pobresa els propers anys, i les estimaci-ons més pessimistes apuntaven xifres superiors als 130 milions de persones en aques-ta situació a partir de l’any 2010. Cal tenir present que, en el context de l’Estat espa-nyol, malgrat el creixement econòmic del qual havien gaudit les economies europees els darrers anys, la taxa de risc de pobresa no havia experimentat pràcticament cap canvi al llarg del darrer decenni, i quedava situada a l’entorn del 19,6% el 2010 (essent del 16,5% la mitjana de la UE-27).8 En situació de més risc es troben els infants (24%) i la gent gran (28%, un 30% en el cas de les dones). D’altra banda, cal recordar, igual-ment, que les despeses socials en el conjunt de l’Estat espanyol mesurades com a percentatge del PIB continuen estant per sota de la mitjana europea, i que el 2006 eren del 20,9% (26,9% a la UE).

L’any 2010, en plena crisi econòmica i per donar un impuls renovat a l’Estratègia de Lisboa, la UE elabora una nova estratègia que situa el nou horitzó a l’any 2020. Aques-ta estratègia, «Europa 2020. Una estratègia per a un creixement intel·ligent, sostenible i integrador», aprovada per la Comissió Europea el març del 2010 i coneguda com a Iniciativa 2020, identifica tres grans motors de creixement d’Europa que han de ser potenciats per sortir de la crisi econòmica amb una Unió Europea reforçada. L’estra-tègia europea reforça la política d’inclusió social activa que, indefugiblement, passa per l’accés al mercat de treball i a l’ocupació estable.

L’estratègia es concreta en un creixement intel·ligent (impulsar el coneixement, la inno-vació, l’educació i la societat digital); un creixement sostenible (fomentar una produc-ció més eficient pel que fa als recursos i augmentar la competitivitat), i un creixement integrador (augmentar la participació en el mercat de treball, l’adquisició de qualifica-cions i la lluita contra la pobresa). Aquesta nova iniciativa es planteja set línies generals que els estats membres han de traduir en actuacions i comprometre’s a complir-les:

1. Unió de la innovació: reorientar la política en matèria d’I+D per tal de fer convergir la ciència i el mercat.

2. Joventut en moviment: per tal de fer més atractiu el sistema de mobilitat d’estudi-ants d’ensenyament superior, reconèixer les qualificacions i facilitar la mobilitat.

3. Agenda digital europea: aprofitar els avantatges socials i econòmics de l’alta velo-citat a Internet. L’any 2013 tothom ha de tenir accés a Internet de banda ampla.

4. Europa eficient en termes de recursos: fer el canvi cap a una economia amb baixos nivells de carboni i més eficient en termes de recursos.

5. Política industrial orientada a un creixement verd: ajudar el teixit industrial europeu a ser competitiu en el món global després de la crisi tot promovent l’esperit empresa-rial i desenvolupant noves capacitats.

8. Font: Eurostat.


6. Una agenda per a les qualificacions acadèmiques i els llocs de treball: modernitzar els mercats laborals amb l’objectiu de crear més ocupació.

7. Plataforma europea contra la pobresa: garantir la cohesió econòmica, social i terri-torial ajudant les persones més pobres i excloses socialment.

D’altra banda, la Iniciativa europea 2020 estableix objectius quantificables que han d’assolir els estats membres per tal d’avançar cap al compliment d’aquestes línies mestres definides per la Comissió Europea:

- El nivell d’ocupació de la població entre 20 i 64 anys ha d’arribar l’any 2020 al 75%.

- Mantenir l’objectiu actual de destinar el 3% del PIB a I+D. Es planteja crear nous indicadors d’intensitat de la I+D.

- Rebaixar els nivells de gasos d’efecte hivernacle un 20% respecte dels nivells de 1999 i aconseguir que la proporció d’energia provinent d’energies renovables arribi al 20%.

- Reduir l’abandonament escolar al 10% i augmentar fins al 40% la població de 30 a 34 anys que finalitza l’ensenyament superior.

- Reduir un 25% el nivell de persones que viuen per sota del llindar de la pobresa, i fer sortir d’aquesta situació uns 20 milions de persones.

El desembre del 2010 es va presentar la Plataforma Europea contra la Pobresa i l’Ex-clusió Social. Aquesta iniciativa, que com hem vist s’emmarca en l’Estratègia europea 2020, té com a finalitat complir l’objectiu marcat per la UE per a l’any 2020 de reduir en 20 milions les persones que viuen en risc de pobresa a Europa. Actualment es calcula que hi ha 80 milions de persones que viuen en risc de pobresa, i d’aquests, 20 milions són nens i el 8% és població activa. La UE reconeix que la responsabilitat de reducció de la pobresa recau sobre els estats membres, però s’ofereix a realitzar un paper de coordinació mitjançant:

- La determinació de les millors pràctiques i l’impuls de l’aprenentatge mutu.

- L’establiment de normes europees.

- La concessió de recursos financers.

Per tal d’acomplir l’objectiu marcat per a l’horitzó 2020, la Plataforma es proposa rea-litzar els propers anys les accions següents:

- Millorar l’accés al treball, la seguretat social, els serveis bàsics (assistència sanità-ria i habitatge entre d’altres) i l’educació de la població en risc d’exclusió social.

- Utilitzar millor els fons de la UE per donar suport a la inclusió social i combatre la discriminació.

- Fomentar la innovació social buscant solucions intel·ligents per tal que Europa sur-ti de la crisi, especialment de cara a donar un suport social més eficaç.

- Cercar nous socis en el sector públic i el sector privat.

D’altra banda, el Consell Europeu –a manera de balanç de l’Any Europeu contra la Po-bresa– va presentar a finals del 2010 una declaració en què reconeixia que aquesta iniciativa havia permès augmentar la sensibilització sobre l’exclusió social entre els decisors i polítics europeus, com també entre diverses institucions i administracions


estatals, regionals i locals. La declaració reconeixia, igualment, la rellevància del fet que, per primer cop, la UE tingui un objectiu clar i compartit per tots els estats mem-bres de reducció de la pobresa. El Consell Europeu interpel·la directament els estats membres perqué duguin a terme objectius propis de reducció de la pobresa per tal de complir el resultat buscat. D’altra banda, per afrontar els reptes que planteja la cri-si econòmica i les situacions de pobresa, el Consell es marca les següents línies de treball futur:

- La inclusió social activa és una eina fonamental, però no només en termes laborals. La inclusió social activa s’ha de plantejar en tots els àmbits de l’exclusió social.

- La lluita contra la pobresa infantil ha de ser una prioritat, com també l’acompliment de la Carta dels Drets dels Infants.

- S’ha de prestar una atenció especial als grups més vulnerables: immigrants i altres minories ètniques, persones sense llar i altres manifestacions de pobresa extrema.

- Les polítiques econòmiques, laborals i socials han de reforçar-se mútuament en la lluita contra l’exclusió social. Totes les polítiques plantejades en el si dels estats membres haurien de tenir en compte el seu impacte sobre la pobresa i l’exclusió social.

- Cal definir el futur de forma conjunta: el Consell Europeu encoratja els estats mem-bres a dur a terme les seves polítiques contra la pobresa i l’exclusió de forma par-ticipada amb tots els nivells de govern, la ciutadania i, especialment, la ciutadania en situació d’exclusió social. S’han de fomentar les relacions i el treball conjunt en-tre els decisors i les persones en situació de vulnerabilitat social.

Per tal d’assolir aquests objectius de la Iniciativa 2020, com també es va fer en el cas dels objectius de Lisboa, la Unió Europea ha desplegat una metodologia de treball, l’anomenat Mètode obert de coordinació (MOC), que consisteix a establir processos de coordinació de tots els estats membres a partir del reconeixement de cadascuna de les especificitats territorials. Aquest mètode, però, representa una forma «dèbil» de l’acció política de la Unió Europea en tant que és una metodologia voluntària i no vin-culant que implica la coordinació de diversos nivells de decisió en el si dels estats. La forma de prendre decisions que implica el Mètode obert de coordinació és l’anome-nada from down to top, que consisteix a garantir que els fluxos d’informació a l’hora de prendre les decisions vagin de baix cap a dalt, apropant la presa de decisions a la ciutadania i als nivells de decisió i govern més propers.

La màxima expressió d’aquesta presa de decisions des de baix són els plans locals d’inclusió i cohesió social en la mesura que representen el nivell de decisió i partici-pació més proper a la ciutadania.

D’altra banda, el Mètode obert de coordinació és la metodologia de treball de la qual s’ha dotat la Unió Europea en matèria social, que neix l’any 1997 en el marc de l’Es-tratègia europea d’ocupació i ho fa com a resposta a la manca de coordinació entre els estats membres. A més, com ja s’ha apuntat, l’any 2000 es concreta en el Consell Europeu de Lisboa pel que fa a la política d’inclusió social.


Es tracta d’una metodologia de treball que, en un primer moment, va definir aquests objectius:

- El consens d’objectius comuns amb fites compartides.9

- La preparació dels plans nacionals d’acció per la inclusió social (PNAIS).

- L’avaluació dels PNAIS i les estratègies respectives.

- La creació d’indicadors conjunts que possibilitessin la comprensió mútua, l’avalu-ació i la determinació d’objectius.

Aquesta metodologia de treball en matèria social troba la seva fonamentació teòrica en dos conceptes i pràctiques que la Unió Europea promou amb força. El primer és l’ano-menat principi de subsidiarietat, que postula que les decisions s’han de prendre en el nivell més proper possible a la ciutadania per tal que s’adaptin a la realitat territorial i a les diverses tradicions dels estats membres. L’altre concepte és el de la governança multinivell, que implica un procés de presa de decisions en què diversos nivells de go-vern tenen competències i participen en la definició de les polítiques d’inclusió social.

La fonamentació teòrica d’aquesta metodologia comporta una forma de treballar que inclou etapes diferents: 1) l’establiment d’objectius i fites comunes; 2) cada estat mem-bre implementa els seus plans nacionals d’inclusió social; 3) l’avaluació inter pares en la qual els mateixos estats membres avaluen els plans dels altres estats; 4) la identifi-cació de bones pràctiques; 5) la proposta de suggeriments a la Comissió Europea, i 6) la Comissió incorpora les noves propostes en el corpus normatiu de la Unió Europea, malgrat que el resultat no vagi més enllà de recomanacions.

Aquest mètode facilita que els estats membres puguin desenvolupar plans d’inclusió a nivell regional i, al seu torn, aquests desenvolupin plans locals que nodreixin els plans regionals, i aquests els estatals. D’aquesta manera, la política europea en matèria d’in-clusió social es pot veure influïda per les polítiques que es desenvolupen a nivell local.

Amb tot, aquesta metodologia de treball no ha estat exempta de controvèrsia. D’una banda, si bé els estats membres valoren positivament el sistema de governança mul-tinivell, ja que respecta les especificitats territorials i permet la participació activa de les regions europees, consideren que el mètode possibilita una forma de mantenir la política social europea en el cos de les anomenades soft law, que són les temàtiques en què la Unió Europea no obliga el seu compliment als estats membres, sinó que les concreta en recomanacions.10 Mantenir el principi de subsidiarietat en matèria social impedeix la formació d’un model social europeu, ja que cada estat membre pot legis-lar en funció de la seva realitat econòmica i social, la qual cosa perpetua les desigual-tats en matèria social en el si de la Unió Europea.

9. Aquests objectius comuns van ser eradicar la pobresa i l’exclusió social, assegurar l’adequació i viabi-litat de les pensions i garantir un accés en igualtat de condicions a la sanitat i a l’atenció de llarga durada.

10. A diferència de la política econòmica, per exemple, el Pacte per l’estabilitat és una hard law, ja que la UE pot sancionar els estats que incompleixin el pacte, la qual cosa no passa en matèria social.


Amb la finalitat de presentar el context multinivell en què se situen els plans locals d’inclusió i cohesió social, en tant que concreció a nivell local de l’estratègia europea, es fa una repàs succint a les polítiques d’inclusió social que s’han adoptat a nivell es-tatal i autonòmic fins al moment.

La política d’inclusió social de l’Estat

D’acord amb el que estableix l’Estratègia de Lisboa, l’Estat espanyol elabora, des de l’any 2001, els plans nacionals d’inclusió social (PNIS). El quart Pla estatal (2008-2010) segueix en gran mesura les línies i prioritats marcades per la Comissió Europea en política d’inclusió social. Els plans d’inclusió que s’elaboren des de l’Estat espanyol centren la seva orientació i actuació bàsica en la inclusió activa, que passa per la in-serció en el mercat laboral. Així, el PNIS 2008-2010 posa l’èmfasi a «impulsar la inser-ció laboral en combinació amb una adequada política de garantia de renda». Aquest mateix pla, en l’àmbit laboral, es planteja com a repte fonamental «concentrar l’aten-ció en polítiques actives per a aquelles persones que es troben al marge del mercat laboral».

A banda d’això, la Comissió Europea va establir un seguit de recomanacions especí-fiques per a l’Estat espanyol que havien de ser incorporades en aquest Pla estatal d’inclusió social. Les recomanacions expressades en el seu moment (2008) van ser aquestes:

- Trencar la transmissió intergeneracional de la pobresa. Més concretament, reduir l’elevat abandonament escolar.

- Augmentar els esforços destinats a promoure la inclusió activa dels grups vulnera-bles en matèria d’ingressos, l’accés a l’educació i a la integració laboral.

- Augmentar la participació de les dones i les persones més grans en el mercat la-boral.

- Disminuir les diferències territorials en matèria de prestació sanitària.

El PNIS 2008-2010 va incorporar aquestes recomanacions i va mantenir línies de tre-ball ja encetades en el Pla d’inclusió social 2006-2008, referents als reptes que plan-teja la immigració i l’envelliment de la població.

La taula següent sintetitza els objectius principals del PNIS 2008-2010. Cal tenir en compte, però, que en cap cas els PNIS que han estat aprovats pel govern espanyol des del 2001 han comportat un mandat específic a les comunitats autònomes per tal que aquestes elaborin els seus plans autonòmics d’inclusió social. En aquest sentit, l’estratègia del Mètode obert de coordinació i l’exercici possible de la governança mul-tinivell no queda recollida en cap estructura o mecanisme de treball conjunt a nivell autonòmic i local. Malgrat que no s’hagi establert aquest espai de coordinació entre el PNAIS i els plans autonòmics, ni entre els mateixos plans autonòmics, han estat di-verses les comunitats autònomes que han elaborat els seus plans d’inclusió i cohesió social.


La situació social creada a conseqüència de la crisi econòmica (increment de l’atur) i l’augment del nombre de persones en situació de vulnerabilitat els darrers anys a nivell estatal va determinar que el govern estatal aprovés el febrer del 2010 un Pla extraordi-nari de foment de la inclusió social i de lluita contra la pobresa. Aquest pla va plantejar mesures en tres àrees específiques per reforçar els objectius del PNAIS 2008-2010:

- Donar suport a l’atenció directa de la població en risc d’exclusió social que atén els ajuntaments i el tercer sector.

- Promoure el desenvolupament del tercer sector i de la Llei d’economia social (en-titats no lucratives com ara centres de treball especial, associacions, empreses d’inserció, cooperatives, fundacions).

- Elaborar un pla específic per al desenvolupament del poble gitano 2010-2012.

- Aprovar una dotació extraordinària dels Fons d’Inversió Local destinada a progra-mes de suport a la inserció sociolaboral, suport socioeducatiu a menors, estades en recursos de la Xarxa de Serveis Socials (com ara albergs, habitatges tutelats, centres d’acollida), i d’ajuda a domicili per a col·lectius en risc d’exclusió social.

- Ampliar els recursos destinats a les ONG a través d’un fons extraordinari i incre-mentar les partides ordinàries destinades a aquestes entitats.

D’altra banda, cal destacar que durant el primer semestre del 2010, coincidint amb l’Any Europeu de Lluita contra la Pobresa i l’Exclusió Social, l’Estat espanyol va osten-tar la presidència europea, molt marcada pel context de crisi econòmica. Les actua-cions prioritàries de l’Estat espanyol durant aquest període s’han concretat en les te-màtiques següents:

- Lluita contra la crisi financera i econòmica.

- Revisió de l’Agenda de Lisboa 2010 i impuls del mercat interior.

- Definició de l’Agenda Social Europea i d’Igualtat 2010-2015.

Taula 6. Objectius prioritaris i específics del PNIS 2008-2010

Objectius Estratègies concretes

Prioritaris 1. Fomentar l’accés a l’ocupació 2. Garantir recursos econòmics mínims 3. Assolir una educació de qualitat amb equitat 4. Donar suport a la integració social de persones d’origen immigrant 5. Garantir equitat i atenció a les persones en situació de dependència

Específics 1. Augmentar la taxa d’ocupació fins al 66% el 2010 2. Augmentar la taxa d’ocupació femenina fins al 57% el 2010 3. Reduir la taxa d’atur juvenil 4. Incrementar el salari mínim interprofessional 5. Incrementar la taxa d’escolarització infantil 2 anys (45%) i 3 anys (99%) el 2010

Font: ministerio de educación, Política social y dePorte (2008).


Més concretament, en matèria d’inclusió social, la presidència espanyola de la Unió Europea va comportar la posada en marxa del Programa de suport a les regions ul-traperifèriques i una reforma del Reglament general dels Fons estructurals. En el ter-reny concret de les polítiques socials, va promoure un impuls a la integració social de la població gitana i la Resolució sobre discapacitat. De forma més específica pel que fa a la igualtat entre homes i dones, la presidència espanyola va impulsar un nombre significatiu d’iniciatives entre les quals destaca l’Ordre europea de protecció a les víc-times; l’Observatori Europeu de la Violència de Gènere; el telèfon únic d’atenció a les víctimes; la Directiva sobre el principi d’igualtat entre homes i dones; la Directiva d’ex-pansió del permís parental dels treballadors i l’Estratègia per la igualtat entre homes i dones 2010-2014.

El Programa nacional de reformes (PNR) 2011 d’Espanya desenvolupa l’Estratègia Europea 2020 i estableix, entre d’altres, reptes i objectius en matèria de pobresa i in-clusió social. Tanmateix anuncia que el conjunt de mesures adreçades a la inclusió social formaran part del proper pla nacional d’acció per a la inclusió social 2011-2013, d’acord amb els objectius i accions de la Plataforma europea contra la pobresa i l’ex-clusió social.

La política d’inclusió i cohesió social de Catalunya

La política d’inclusió i cohesió social a Catalunya va començar a adquirir forma en un primer Pla per a la inclusió i la cohesió social a Catalunya (2006-2009) que va néixer de la reformulació del Pla integral de la lluita contra la pobresa i l’exclusió social (1995-2000). Aquesta nova orientació i perspectiva de la política d’inclusió social responia a la ne-cessitat d’abordar de manera integral la generalització dels factors de risc d’exclusió social en grups de població més extensos, com a conseqüència dels canvis en l’estruc-tura econòmica i productiva, i dels canvis socials i culturals del tombant de segle.

Però no ha estat fins a la legislatura 2006-2010 quan el compromís per la política d’in-clusió social a nivell autonòmic va quedar recollit com a prioritat en el marc normatiu i executiu de l’acció de govern. En concret, aquest compromís es va reflectir en el nou Estatut d’Autonomia, en el Pla de Govern 2007-2010, en l’Acord estratègic per la inter-nacionalització, la qualitat de l’ocupació i la competitivitat de l’economia catalana 2008-2011 i en el Pla d’acció per a la inclusió i la cohesió social (2010-2013).

En aquest context cal esmentar, igualment, les diverses lleis que el govern de la Ge-neralitat ha promogut els darrers anys i que han regulat els drets i deures de la pobla-ció en general, garantit el suport a les persones més vulnerables i dotant els ens locals de competències específiques: la Llei de prestacions socials de caràcter econòmic (13/2006); la Llei de serveis socials; el desplegament de la Llei 39/2006 de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència i la Llei 14/2010 de 27 de maig dels drets i les oportunitats en la infància i l’adolescència.


Pel que fa al Pla d’acció per a la inclusió i la cohesió social de Catalunya (2010-2013), aprovat pel govern el 7 de setembre de 2010,11 cal considerar que parteix d’una con-ceptualització de l’exclusió social com a procés que pot afectar les persones en qual-sevol moment de la seva trajectòria vital i que pot estar motivat per ruptures (disrup-tions) en diferents àmbits de la vida quotidiana.

El Pla d’acció per a la inclusió i la cohesió social de Catalunya (2010-2013) va incorporar, igualment, la perspectiva teòrica dels diversos àmbits i factors d’exclusió social amb una doble finalitat: d’una banda, garantir una anàlisi integral i transversal del fenomen de l’exclu-sió social a Catalunya i, de l’altra, promoure i concretar accions i programes en cadascun dels àmbits que estiguin interrelacionats i s’articulin des d’aquesta metodologia de treball.

Els eixos estratègics del Pla d’acció es van estructurar a partir dels àmbits d’exclusió social ja presentats anteriorment:

• Eix estratègic 1: garantir els ingressos econòmics i l’accés als serveis públics de les persones en risc d’exclusió social.

• Eix estratègic 2: garantir la inclusió activa de totes les persones en el mercat labo-ral en condicions d’igualtat.

• Eix estratègic 3: garantir l’accés a una formació inclusiva en igualtat d’oportunitats per a tothom en totes les edats.

• Eix estratègic 4: garantir la inclusió social d’aquelles persones que es poden trobar en risc d’exclusió social per problemes de salut que transcendeixen l’àmbit social.

• Eix estratègic 5: garantir el dret a l’habitatge digne per a totes les persones per pro-moure la inclusió residencial.

• Eix estratègic 6: enfortir les famílies i xarxes relacionals i comunitàries de proximi-tat per garantir la inclusió social i l’exercici de la ciutadania.

• Eix estratègic 7: garantir que les accions inclusives incorporin les especificitats ter-ritorials i la diversitat i que integrin una perspectiva de treball comunitària per evitar processos de segregació territorial que realimentin l’exclusió social.

• Eix estratègic 8: garantir a tots els ciutadans i ciutadanes el ple exercici de la seva ciutadania promovent en les actuacions inclusives l’acció comunitària i la partici-pació política i social.

D’altra banda, aquest Pla d’acció per a la inclusió i la cohesió social de Catalunya 2010-2013 va establir en cadascun dels eixos estratègics els objectius operatius de la polí-tica d’inclusió social, i va donar continuïtat al Programa per al desenvolupament dels plans locals d’inclusió i cohesió social posat en marxa el 2006. Aquest programa fa-cilita recursos als ens locals per tal que puguin dissenyar i implementar els seus pro-pis plans locals d’inclusió i cohesió social (PLINCS).12

11. Se’n pot consultar la versió completa a l’enllaç següent: http://www20.gencat.cat/docs/dasc/03Ambits%20tematics/06Inclusioicohesiosocial/Pla_inclusio_cohesio/documents/10_08_31_pla_accio_inclusio_2010_2013.pdf

12. L’objectiu del programa és arribar a tots els ajuntaments que disposen d’àrea bàsica de serveis so-cials. Els municipis més petits de 20.000 habitants que vulguin desenvolupar PLINCS, ho han de fer a través del seu consell comarcal.

http://www20.gencat.cat/docs/dasc/03Ambits%20tematics/06Inclusioicohesiosocial/Pla_inclusio_cohesio/documents/10_08_31_pla_accio_inclusio_2010_2013.pdf




Les polítiques d’inclusió social en l’àmbit local

Catalunya és una de les poques comunitats autònomes de l’Estat i del conjunt de la Unió Europea en què, els darrers anys, els ajuntaments han començat a desplegar polítiques d’inclusió social articulades a través dels plans locals d’inclusió i cohesió social. Aquest fet es pot explicar per factors diversos. No hi ha dubte que el paper central que han tingut els ens locals en la provisió de serveis socials els darrers anys pot explicar, en bona part, aquesta realitat, com veurem més endavant.

Aquest rol rellevant dels ens locals ha quedat fixat en el marc legislatiu, que permet el desplegament de les polítiques d’inclusió social. L’Estatut d’Autonomia, en el seu ar-ticle 24, manifesta la voluntat que Catalunya sigui una societat inclusiva i cohesionada, i l’article 42 insta els poders públics «a vetllar per la plena integració social, econòmi-ca i laboral de les persones i dels col·lectius més necessitats de protecció, especial-ment els que es troben en situació de pobresa i risc d’exclusió social» i a «vetllar per la dignitat, la seguretat i la protecció integral de les persones, especialment de les més vulnerables, a promoure polítiques preventives i comunitàries i a garantir serveis so-cials de qualitat i serveis socials bàsics gratuïts». A més, reforça el paper dels governs locals amb l’ampliació però, sobretot, la concreció de les seves competències en ma-tèria de benestar. En concret, l’article 84.2 estableix les competències pròpies dels governs locals de Catalunya, fent referència concreta, entre d’altres, a la regulació i la prestació dels serveis d’atenció a les persones, als serveis socials públics d’assistèn-cia primària i al foment de les polítiques d’acolliment dels immigrants.

Cal tenir en compte, igualment, que el model de govern i administració que l’Estatut impulsa es basa en el principis de descentralització, desconcentració i subsidiarietat. Pel que fa al paper dels governs locals, s’estableix que la distribució de les responsa-bilitats administratives es regeix pels criteris següents:

- Capacitat de gestió.

- Lleis aprovades pel Parlament.

- Principi de subsidiarietat, d’acord amb el que estableix la Carta europea de l’auto-nomia local.

- Principi de diferenciació, d’acord amb les característiques que presenta la realitat municipal.

- Principi de suficiència financera.

D’altra banda, també cal tenir present que la legislació desplegada més recentment per l’administració autonòmica i l’administració de l’Estat ha reforçat el nivell compe-tencial i la capacitat d’actuació dels governs locals en polítiques socials.

La Llei 39/2006 de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situ-ació de dependència és la llei estatal que defineix les bases del sistema d’atenció a la dependència, si bé aquesta llei dicta que les competències dels ens locals en aques-ta matèria s’establiran d’acord a la normativa existent en aquest àmbit en cada comu-nitat autònoma. Amb tot, les referències concretes als ens locals són presents en l’ar-ticulat de la llei.


En el marc legal que afecta el món local i l’àmbit dels serveis socials hem de fer refe-rència a la Llei de serveis socials 12/2007, en la qual l’article 3 estableix que «els ser-veis socials tenen com a finalitat assegurar el dret de les persones a viure dignament durant totes les etapes de la vida mitjançant la cobertura de les seves necessitats per-sonals bàsiques i de les necessitats socials, en el marc de la justícia social i del ben-estar de les persones». El marc competencial13 de la llei, el qual suposa una major responsabilitat per als governs locals en la millora del benestar de la ciutadania, recull les tasques que són imprescindibles per a la prestació d’uns serveis socials bàsics públics de qualitat, entre les quals destaquem:

- La planificació dels serveis socials en l’àmbit local: inclou des de l’estudi i el diag-nòstic de les necessitats fins a l’elaboració dels plans d’actuació local.

- La creació, la gestió i l’establiment tant dels centres i serveis de l’àmbit dels serveis socials bàsics com aquells altres necessaris segons la Cartera de Serveis i el Pla estratègic.

- La coordinació dels serveis socials locals, inclosos els d’altres sistemes de benes-tar social i d’entitats que actuïn en aquest àmbit.

- La participació en l’elaboració dels plans i programes de la Generalitat.

- La col·laboració en les funcions d’inspecció i control.

- La promoció de creació de serveis i, si s’escau, la seva gestió, corresponents a l’àmbit dels serveis socials especialitzats.

- La implantació de models de participació en l’àmbit dels serveis socials locals (els consells municipals de benestar).

La Llei de 13/2006, de 27 de juliol, de prestacions socials de caràcter econòmic, és un dels instruments de lluita contra la pobresa a Catalunya i estableix un marc general per a la regulació d’aquest tipus de prestacions. Aquesta llei, en crear prestacions de caràcter econòmic per a la protecció dels més desfavorits i regles per establir les que es puguin crear en el futur en funció del finançament disponible, constitueix un instru-ment més a afegir a altres sistemes, com el de la Seguretat Social, el sanitari, el de l’ensenyament, el dels serveis socials, els propis de la inserció laboral o les prestaci-ons de suport a la família, els quals configuren l’estat social i de dret i permeten avan-çar en la construcció d’una societat més justa i equitativa.

La Llei estableix que la definició, gestió i concessió de les prestacions d’urgència so-cial (necessitats de subsistència) correspon als ens locals (art. 6.4, art. 17.2) i el finan-çament d’aquestes prestacions és a càrrec dels pressupostos dels ens locals (art.30).

Igualment, cal tenir en compte la Llei 14/2010, del 27 de maig, dels drets i les oportu-nitats en la infància i l’adolescència en tant que pretén dotar la legislació catalana d’una norma que abraci tota la infància i l’adolescència d’una manera integral, tant la que es troba en situació de risc o desprotecció com la resta, visualitzant l’infant i l’adolescent com a subjecte de drets i d’oportunitats que pot exercir per si mateix.

13. Vegeu els articles 17 i 31 de la Llei 12/2007, d’11 d’octubre, de serveis socials de Catalunya.


Entre les principals novetats que incorpora la Llei i que correspon als ens locals, des-taca la transversalització de les polítiques d’infància i adolescència; el desenvolupa-ment de les tasques de planificació, organització, informació i coordinació; el foment de la prevenció i la protecció pública davant dels maltractaments infantils i un nou mo-del de protecció de la infància i l’adolescència que atribueix la competència als ens locals si afecta infants i adolescents en situació de risc; i el desenvolupament de re-cursos i actuacions relacionades amb l’article 104, sobre mesures d’atenció social i educativa davant les situacions de risc.

Els ajuntaments tenen, a més, la responsabilitat de buscar l’encaix adient entre les no-ves lògiques polítiques i les noves atribucions municipals (establertes a les lleis ja co-mentades) per acabar configurant un model d’actuació coherent i adaptat a les neces-sitats actuals.

Més enllà de la legislació referida a les competències dels governs locals en matèria de polítiques socials, una altra legislació també recull la capacitat i competència dels ens locals per promoure intervencions en els diferents àmbits que configuren les po-lítiques locals d’inclusió social. La taula 7 mostra un recull no exhaustiu de legislació estatal i autonòmica que regula aquestes competències locals.

El desplegament de les polítiques locals d’inclusió social a Catalunya també es pot explicar, més enllà del marc normatiu i competencial, per altres factors que estan molt relacionats amb el desplegament de les polítiques socials i la configuració dels serveis socials a escala local. En aquest àmbit d’intervenció, les primeres iniciatives que es van posar en marxa els anys noranta van respondre a la necessitat d’articular un con-junt d’actuacions per atendre la població en situació de risc o més vulnerable, que abordessin el fenomen i l’actuació local des d’una perspectiva més àmplia de la que oferien els programes de serveis socials. Va ser precisament des d’aquests àmbits d’intervenció municipal, des de les pròpies àrees de Benestar, de Serveis Socials i de Serveis a les Persones, que sorgeixen les primeres iniciatives que ofereixen una pers-pectiva integral i més complexa del fenomen de l’exclusió social.

Les demandes i necessitats específiques de la població i el coneixement d’una reali-tat propera mostraven com els factors d’exclusió social eren diversos i afectaven grups cada vegada més amplis de la població. Els ajuntaments comencen a assumir, com ja havia succeït en altres camps d’intervenció pública, la responsabilitat de donar res-posta a aquestes necessitats socials vinculades estretament amb el benestar local.

En aquest període, diversos ajuntaments es plantegen la necessitat d’articular formes més integrades de posar en relació les diferents polítiques i actuacions municipals que havien de donar resposta a la creixent complexitat de la realitat social i, específicament, als processos i situacions d’exclusió social. En alguns casos, hi ha ajuntaments que in-trodueixen en la seva agenda de prioritats actuacions orientades a promoure la inclusió local. De vegades aquestes iniciatives, que han estat molt diverses, s’han posat en mar-xa mitjançant actuacions específiques definides en àmbits temàtics o sectorials de l’ac-ció municipal (plans locals d’acollida, plans educatius d’entorn, plans comunitaris, plans d’igualtat de gènere, plans de sostenibilitat). Altres experiències s’han articulat mitjan-çant actuacions concretes en el territori (ajuts específics de la Llei de barris, interven-


cions en la regeneració de centres històrics, millora de la dotació de serveis i recursos en barris perifèrics), i altres intervencions s’han definit a partir dels col·lectius específics pels quals s’han posat en marxa les accions concretes (infància, gent gran, dones, per-sones d’origen immigrant, persones amb discapacitat, població d’ètnia gitana).

Taula 7. Legislació estatal i autonòmica que regula competències dels governs locals referides als àmbits d’intervenció de les polítiques d’inclusió social

Àmbits Legislació

Llei autonòmica 10/1997, de 3 de juliol, de la renda mínima d’inserció

Llei estatal 35/2010, de 17 de setembre, de mesures urgents per a la reforma del mercat de treball

Llei autonòmica, de 5 de juliol, d’ordenació del sistema d’ocupació i de creació del Servei d’Ocupació de Catalunya

Llei estatal 56/2003, de 16 de desembre, d’ocupació

Llei autonòmica 27/2002, de 20 de desembre, sobre mesures legislatives per a regular les empreses d’inserció sociolaboral

Llei autonòmica 17/2002, de 5 de juliol, d’ordenació del sistema d’ocupació i de creació del Servei d’Ocupació de Catalunya

Llei autonòmica, 12/2009, de 10 de juliol, d’Educació

Llei autonòmica 18/2009 de salut pública

Llei estatal 39/2006, de 14 de desembre, de promoció de l’autonomia personal i atenció a les persones en situació de dependència

Llei autonòmica de 13/2006, de 27 de juliol, de prestacions socials de caràcter econòmic

Llei autonòmica 12/2007, d’11 d’octubre, de serveis socials

Llei autonòmica 14/2010, de 27 de maig, dels drets i les oportunitats de la infància i de l’adolescència

Llei autonòmica 20/1985, de 25 de juliol, de prevenció i assistència en matèria de substàncies que poden generar dependència

Llei autonòmica 5/2008, de 24 d’abril, del dret de les dones a eradicar la violència masclista

Llei autonòmica 10/2010, de 7 de maig, d’acollida de les persones immigrades i de les retornades a Catalunya

Llei autonòmica 18/2007 de dret a l’habitatge

Llei orgànica 6/2006, de 19 de juliol, de reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya

Llei autonòmica 21/2003, de 4 de juliol, de foment de la pau

Llei autonòmica 9/2003, de 13 de juny, de la mobilitat

Llei autonòmica 20/1991, de 25 de novembre, de promoció de l’accessibilitat i de supressió de les barreres arquitectòniques

Llei autonòmica 2/2004 de millora de barris, àrees urbanes i viles (Llei de barris)

Font: Oficina de Planificació i Avaluació de Polítiques, Diputació de Barcelona.

Econòmic

Laboral

Formatiu

Social

i sanitari

Residencial

Polític

i ciutadà

Espacial

i territorial


En alguns casos, aquestes intervencions definides des de la lògica sectorial, depar-tamentalitzada i segmentada de l’Administració local han generat iniciatives de treball transversal que han començat a estructurar, no sense dificultats i tensions, noves lò-giques de treball compartides. En aquest context, el desplegament de processos es-tratègics en molts ajuntaments va facilitar aquest treball organitzatiu. Pensem, per exemple, en processos engegats els darrers anys a partir de les Agendes locals 21, dels projectes educatius de ciutat o de les polítiques de ciutadania.

Igualment, en alguns casos, aquestes noves intervencions per promoure una major inclusió i cohesió social en el municipi han innovat en l’ús de metodologies participa-tives, la qual cosa ha permès que entitats i organitzacions del municipi s’impliquessin en el disseny i l’execució d’actuacions d’intervenció social i comunitària concretes.

Tanmateix, aquest recorregut de les polítiques d’inclusió social que dibuixa trajectòri-es diverses i heterogènies en cada municipi es pot explicar en funció de variables di-ferents: el compromís polític de l’equip de govern municipal per a la inclusió social; l’articulació o no d’un model de ciutat inclusiva; l’existència o no d’equip tècnic espe-cífic en l’Administració local; el nombre de població i dimensió del municipi; l’especi-ficitat del territori; l’estructura administrativa i els recursos de l’ajuntament; l’existència d’altres plans de caràcter transversal; la cultura organitzativa i les lògiques de treball transversal en el si de l’organització; la dotació de recursos concrets, i el finançament.

Els darrers anys, però, aquests itineraris diversos i les polítiques d’inclusió social en l’àmbit local han tendit a convergir i a estructurar-se a l’entorn dels plans locals d’in-clusió i cohesió social. Aquest fenomen s’explica, sobretot, pel suport que comencen a desplegar altres nivells d’administració per a l’elaboració i la implementació d’aquests plans. L’Àrea de Benestar Social de la Diputació de Barcelona posa en marxa un pro-grama de suport específic l’any 2005, l’any 2008 edita una primera versió de la guia metodològica dels plans locals d’inclusió i cohesió social i, l’any 2006, es posa en mar-xa el Programa de desenvolupament dels plans locals d’inclusió i cohesió social de la Generalitat de Catalunya.

La província de Barcelona va ser dels primers territoris del conjunt de l’Estat on diver-sos municipis van aprovar i posar en marxa els seus plans i, més específicament, és en la regió metropolitana on aquests comencen a desenvolupar-se.

Els municipis han iniciat aquests processos en moments temporals diversos, la qual cosa explica que els plans locals d’inclusió i cohesió social es trobin en recorreguts i fases d’execució diferents. Al costat d’ajuntaments que tenen plans aprovats des de fa anys que ja es troben en fase d’execució, trobem altres municipis que estan en pro-cés de disseny i elaboració dels seus plans. Altres municipis tot just comencen a po-sar en marxa els processos de diagnòstic per dimensionar el fenomen de l’exclusió social en el seu territori i els recursos locals a través dels quals articular les interven-cions. En altres casos, alguns ajuntaments ja han finalitzat els processos d’elaboració dels plans i inicien la revisió del treball dut a terme i l’actualització de continguts. En la pràctica trobem, doncs, trajectòries diverses de polítiques d’inclusió social i de PLINCS. En aquest conjunt d’experiències municipals cal destacar el fet que molts


ajuntaments han posat en marxa els seus processos seguint el model metodològic proposat per la primera edició d’aquesta guia.

Des d’aquesta realitat plural i diversa de les polítiques locals d’inclusió social s’ha re-visat tot el contingut de la guia metodològica. La finalitat és que aquesta guia esde-vingui un instrument de suport que acompanyi els processos de decisió i implemen-tació de la política d’inclusió social del municipi, amb independència de la fase en què es trobin els equips responsables d’aquestes actuacions.

La voluntat de la guia és, precisament, tenir en compte aquesta diversitat amb l’ob-jectiu de facilitar un marc de treball i unes metodologies flexibles que puguin ser adap-tades a cada realitat local.

Part IIEls plans locals d’inclusió i cohesió social

60

El Pla local d’inclusió i cohesió social (PLINCS) és l’instrument del qual es dota l’orga-nització municipal per concretar i articular la política d’inclusió social en el municipi. Com hem vist, el desplegament dels PLINCS s’ha estès els darrers anys, en bona part, gràcies al suport facilitat per diverses administracions, que s’ha concretat en la crea-ció d’equips tècnics en inclusió social, finançament per engegar els PLINCS, suport tècnic per tirar endavant processos de diagnosi i participatius, i formació a electes i tècnics locals, entre d’altres.

En el marc de la creació d’un municipi inclusiu el PLINCS, però, és alguna cosa més que un instrument de caràcter operatiu a partir del qual promoure la política d’inclusió social. És, sobretot, el marc substantiu que promou el govern local per construir una plataforma compartida entre tots els actors del municipi on establir els compromisos per a la inclusió i la cohesió social en el territori.

Tal com s’ha esmentat, la política d’inclusió social és un àmbit d’actuació multinivell en què diverses administracions públiques tenen competències d’actuació i definei-xen accions de caràcter inclusiu. Els ajuntaments no són l’única administració que actua en aquest terreny com tampoc són els únics agents del territori que treballen en favor de la inclusió social. Els ajuntaments són, en aquest context, els principals ens responsables de liderar els processos de governança local i les xarxes de treball vers la construcció compartida d’un municipi inclusiu tot integrant alhora els altres ni-vells d’administració i el conjunt dels agents de la ciutat i d’aquells que operen en el territori.

Per tant, com veurem, en totes les fases i processos que preveu l’elaboració d’un PLINCS (anàlisi, disseny, implementació, seguiment i avaluació) caldrà tenir en comp-te i incorporar en la coresponsabilitat de la política d’inclusió social el conjunt dels agents de la ciutat que treballen per a la inclusió social, i això vol dir comprometre to-tes les administracions, entitats i associacions de tipus divers, més enllà de les con-siderades d’acció social, com poden ser les empreses, les institucions i organitzacions públiques i privades, els mitjans de comunicació i la ciutadania a títol individual.

Les polítiques públiques són el producte de la complexa interacció d’interessos i de persones i organitzacions en un territori. Quan fem referència a la política d’inclusió social, cada actor parteix d’una definició del problema i de la realitat sobre la qual in-tervenir, i proposa diferents estratègies d’actuació en funció dels interessos, col·lectius o persones que defensa i representa.

Què és un pla local d’inclusió i cohesió social

Què és un pla local d’inclusió i cohesió social 61

En la construcció d’un municipi inclusiu el PLINCS ofereix un espai de treball en el qual bastir un consens a l’entorn del marc referencial comú i compartit des del qual s’abor-daran les actuacions per promoure la inclusió i la cohesió social al municipi.

En aquest terreny, com a primer pas, és necessari recuperar el concepte de comunitat presentat en la primera part de la guia per definir conjuntament, entre tots els agents, quin és el model de municipi inclusiu i de benestar pel qual aposta el municipi.

Per tant, el PLINCS és l’instrument en què es concretarà el model de municipi inclusiu i de benestar que vol construir la ciutat i també l’espai que especificarà aquest model en forma d’eixos d’actuació estratègics, d’objectius operatius i d’accions concretes a posar en marxa pels diversos agents. El PLINCS és, doncs, l’instrument que permet treballar el compromís dels diversos agents del municipi per a la inclusió i la cohesió social.

Per tal que el PLINCS es configuri com a veritable mitjà de consens i d’acord entre els agents, esdevingui l’eina principal en què es concreti la política d’inclusió social del mu-nicipi i, al mateix temps, sigui un instrument de treball operatiu, cal que tant el procés d’elaboració i execució del pla com l’equip que el lideri comptin amb el reconeixement del conjunt dels agents que hi participaran.

En aquest cas, es tracta que el procés d’elaboració del pla i l’equip que en sigui respon-sable comptin amb els recursos de tota mena que han de permetre visibilitzar l’aposta de l’ajuntament per avançar envers un municipi inclusiu. Això es tradueix, com veurem, en suport directe i explícit de l’equip de govern; lideratge per part d’una àrea municipal central de l’Administració local (Alcaldia, Benestar, Serveis a les Persones); dotació d’un equip tècnic format i competent; recursos econòmics suficients; espais de treball trans-versal en la mateixa estructura municipal; mecanismes de participació, i instruments per al seguiment del procés i informació compartida entre tots els agents, entre d’altres.

Característiques específiques

Al llarg dels darrers anys les polítiques públiques locals i la gestió municipal s’han do-tat de diversos instruments de planificació de caràcter sectorial o vinculats a àmbits restringits de l’acció municipal. Des d’una perspectiva innovadora i de proximitat, s’han posat en marxa un conjunt de plans i programes amb la finalitat de concretar les polí-tiques i les actuacions municipals entre els quals es poden assenyalar les Agendes 21, els plans educatius de ciutat, els plans de desenvolupament comunitari, els plans d’igualtat o els plans d’acollida, els plans de serveis socials i els plans d’atenció a les persones (infància, joventut, gent gran), entre d’altres.

Més recentment, atès el caràcter transversal de moltes de les polítiques públiques que promovien aquests plans, alguns ajuntaments han començat a posar en marxa pro-cessos de treball transversal amb la finalitat d’ordenar i donar una més gran coherèn-cia, visió integral i capacitat de treball compartit al conjunt de plans i a les actuacions promogudes per cadascun d’aquests instruments.


Aquesta situació ha generat, en alguns casos, una visió compartida dels professionals tècnics municipals, que valoren el moment com d’una certa «saturació» d’instruments de planificació. Sembla rellevant, en aquest context, fer-se preguntes del tipus: cal po-sar en marxa un nou pla?; els plans municipals en curs contemplen les polítiques d’in-clusió social del municipi?; el PLINCS pot facilitar una visió integral del conjunt dels plans municipals? Com pot treballar des d’una lògica integral i transversal amb els al-tres plans municipals que tenen aquesta mateixa visió i orientació?

L’anàlisi de les experiències i el recorregut de diversos PLINCS posa de manifest, en molts casos, que ha estat a partir de la posada en marxa d’aquests plans que molts ajuntaments han començat a introduir i conceptualitzar les polítiques d’inclusió social. Si bé és cert que ja fa anys que molts ajuntaments duen a terme accions inclusives, també és veritat que aquestes accions no havien estat considerades un àmbit de po-lítica pública, amb el que això comporta en termes de conceptualització, de prioritza-ció de les actuacions, de visió integral del fenomen de l’exclusió social, d’acció trans-versal en l’organització municipal o d’impuls a processos participatius amb el conjunt d’agents del municipi.

En aquest sentit, el PLINCS és ara mateix un espai d’oportunitat per a molts ajunta-ments en tant que es configura com un pla amb una visió integral i transversal de la inclusió social que té com a finalitat facilitar un espai de treball interdepartamental des del qual definir la política d’inclusió social i les actuacions que se’n derivin.

Per tant, és rellevant donar valor a aquesta capacitat del PLINCS d’abordatge integral i transversal dels processos d’inclusió social en la mesura que molts dels objectius de la política d’inclusió social es comparteixen amb altres plans municipals ja vigents i moltes de les accions de caràcter inclusiu poden estar promogudes en el marc d’al-tres instruments de planificació i d’actuació de les polítiques municipals. Des d’aques-ta capacitat de construir un espai integral i transversal de les accions inclusives, els diferents plans municipals haurien de poder confluir en el Pla local d’inclusió i cohesió social i, essent més ambiciosos, tal com hem argumentat en la primera part de la guia, el PLINCS hauria de concretar el model de ciutat inclusiva que hauria de quedar re-flectit en el Pla de ciutat.

Quin valor afegit aporten, doncs, els PLINCS?

L’anàlisi d’experiències municipals mostra com aquests plans aporten l’oportunitat d’enfortir i d’innovar en la política d’inclusió social en diversos terrenys:

- Dotant de sentit estratègic (municipi inclusiu) el conjunt de les accions que es duen a terme en el municipi per tal de combatre els processos d’exclusió social i pro-moure la inclusió i la cohesió social.

- Oferint una perspectiva integral de la inclusió social, tant des del punt de vista de l’individu com de la comunitat.

- Promovent espais de participació inclusius oberts a tots els agents del municipi, incloent-hi les persones en risc d’exclusió social.

- Atorgant visibilitat i dotant de nous valors de centralitat totes aquelles accions que es realitzen des de diferents àmbits o àrees de l’ajuntament en temes d’inclusió i


cohesió social, i també totes aquelles actuacions inclusives que els diversos agents del municipi duen a terme.

- Facilitant un espai de treball transversal interdepartamental, que situa el PLINCS com a pla que permet orientar i guiar l’acció municipal dirigida a combatre els pro-cessos d’exclusió social i de risc.

- Creant mecanismes de seguiment de les actuacions i de gestió compartida de la informació entre diverses àrees municipals.

Participants en el procés d’elaboració i execució del pla

L’Ajuntament és l’administració pública més propera amb capacitat de conèixer les pro-blemàtiques socials que afecten el conjunt de la població del seu municipi i valorar la intensitat dels processos d’exclusió social, de risc i de vulnerabilitat en el seu territori.

El coneixement d’aquesta realitat social i la voluntat i el compromís del govern muni-cipal i del conjunt de les forces polítiques per tirar endavant un model de municipi in-clusiu és una condició necessària per liderar la política d’inclusió social i avançar en-vers un municipi més inclusiu.

Aquest lideratge municipal s’ha de manifestar, també, en l’àrea municipal que es res-ponsabilitzi de tirar endavant el pla. L’anàlisi de les experiències municipals mostra com, generalment, han estat les àrees de serveis socials, de benestar o de serveis a les persones les que s’han fet càrrec dels PLINCS, en la mesura que han constituït l’espai adequat per liderar el procés. En altres casos, però, aquests processos s’han situat en espais de treball transversals ja existents en l’organització municipal i hi ha experiències en què la política d’inclusió social ha estat una actuació liderada direc-tament per l’Alcaldia. En qualsevol cas, les experiències municipals indiquen com a factor molt rellevant per tirar endavant aquests processos amb èxit el fet de comptar amb el compromís polític ferm de l’Alcaldia i l’equip de govern, i del regidor/a respon-sable de l’àrea on se situï el pla.

El caràcter públic i local d’un PLINCS pressuposa i exigeix que aquest lideratge fort per part de l’equip de govern municipal es concreti en un model de municipi inclusiu construït amb el conjunt dels agents del territori, tal com ja s’ha argumentat.

En les diverses fases i processos que preveu l’elaboració d’un PLINCS (anàlisi, dis-seny, implementació, seguiment i avaluació) hi han de participar els diversos agents del territori amb la finalitat de compartir i consensuar problemes i solucions. En aquest escenari participatiu s’ha de promoure un treball en xarxa i coordinat que permeti es-tablir mecanismes formals d’actuació en cada cas, s’han de concretar els objectius i les finalitats de cada procés i cada agent ha de tenir clar quin rol i responsabilitat desenvo-luparà en cada etapa del procés.

Cada realitat municipal dibuixarà un mapa dels agents del territori que es concretarà en cada fase i etapa del procés, en un conjunt d’entitats, empreses, administracions, mitjans de comunicació, associacions diverses, en una llista de persones que repre-


sentaran aquestes organitzacions. Igualment, aquests processos haurien d’incorporar la ciutadania a títol individual amb la finalitat de comptar amb visions, percepcions i coneixements directes i viscuts dels processos d’exclusió social, les situacions de risc i de vulnerabilitat.

La figura següent ofereix una aproximació general als principals actors que conformen la xarxa en el territori per a la inclusió social. De fet, aquesta xarxa està integrada per tres espais d’intervenció en el municipi: l’espai ciutadà, l’espai dels poders públics i l’espai econòmic o de mercat. Espais que coincideixen, com es pot constatar, amb els tres espais de la inclusió social que s’han definit en la primera part d’aquesta guia i que recordem tot seguit: l’espai econòmic i de la renda; l’espai relacional i de vincles, i l’espai de ciutadania.

Figura 2. Xarxa d’actors per a la inclusió social en el territori

Xarxa ciudadana

Associacions d’interès social (temàtiques o col·lectius)

Associacions de veïns

Associacions comunitàries

ONG

Associacions de pares i mares

Ciutadans a títol individual no associats

Xarxa de poders públics

Ajuntament

Equip de govern

Grups polítics

Tècnics àrees municipals

Polítics i tècnics d’altres administracions

Xarxa econòmica

Empreses

Caixes i fundacions

Mitjans de comunicació

Empreses d’inserció

Cooperatives d’iniciativa social

Sindicats

Associacions empresarials i comercials

Partits polítics

Moviments ciutadans

Escoles

Universitats

Experts i professionals

Col·legis professionals



En cadascun dels espais configurats s’han reflectit els principals actors que hi haurien de participar. La xarxa ciutadana inclou entitats, associacions comunitàries, de veïns, de pa-res i mares, de diferents temàtiques o per col·lectius socials (immigració, gent gran, dis-capacitats...), organitzacions no governamentals i ciutadans en general no associats. La xarxa de poders públics inclou el govern municipal, els grups polítics, els tècnics de l’Ad-ministració local, i els electes i tècnics d’altres administracions. La xarxa econòmica està integrada per tota mena d’empreses (entitats financeres, empreses de construcció, pro-motores, indústries, empreses de serveis i comerços, entre d’altres). Com es pot observar en la figura anterior hi ha espais d’intersecció entre aquestes xarxes en els quals aparei-xen actors que també haurien de participar en les etapes i els processos del PLINCS.

La identificació del conjunt d’actors del territori que integraran i formaran part de la política d’inclusió social del municipi és un pas previ necessari per posar en marxa un procés llarg i complex mitjançant el qual:

- S’acordaran les bases del model de municipi inclusiu.

- Es dissenyarà el PLINCS.

- S’implementarà el PLINCS.

- Es farà el seguiment i l’avaluació del pla.

- Es comunicarà i s’informarà del contingut del pla.

Tal com ja s’ha argumentat, en l’apartat corresponent al model de municipi inclusiu, el treball en xarxa i participatiu és indispensable si es vol tirar endavant amb èxit la po-lítica local d’inclusió social. Aquest treball obert a la participació de tots els agents del territori és rellevant en la mesura que permet:

- Millorar la capacitat de diagnòstic compartit dels processos d’exclusió social al municipi.

- Crear sentit de coresponsabilitat i de solidaritat entre el conjunt dels actors.

- Incrementar la legitimitat de les decisions adoptades.

- Mobilitzar més recursos i crear sinergies positives entre els actors.

- Crear les bases i el clima de confiança necessari per tal que es generin idees inno-vadores.

- Reforçar els vincles de confiança i de reciprocitat entre els actors.

- Contribuir a consolidar xarxes de treball comunitàries que reforcin el capital social de la ciutat.

En aquest sentit, per il·lustrar la rellevància dels processos de participació promoguts pels PLINCS amb el conjunt dels actors del municipi, trobem un exemple de bona pràctica en l’experiència de l’ajuntament de Sant Boi de Llobregat i la signatura del Pacte local per a la inclusió. Aquest pacte, impulsat per l’equip de govern i acordat per totes les forces municipals, va ser concertat amb bona part dels agents econòmics i socials del municipi.14 Fruit d’un procés de governança i de treball en xarxa, va sorgir

14. El Pacte local per a la inclusió social de Sant Boi de Llobregat, consensuat i aprovat per tots els grups muinicipals, es va signar el 18 de maig de 2010 amb més de cent entitats que representen els agents econòmics i socials de la ciutat.


amb la voluntat de promoure la participació del conjunt de la ciutat en l’establiment de les mesures per combatre els efectes socials de la crisi, però també amb la volun-tat d’anar més enllà d’aquest context. El Pacte recull noranta mesures, trenta-set de les quals proposades per diversos actors del territori, dirigides a la creació d’ocupa-ció, a la promoció de l’autonomia personal i atenció a la dependència, a l’educació, a l’habitatge i a la promoció de la salut, entre d’altres.

Raons per promoure un pla local d’inclusió i cohesió social

Com s’ha assenyalat anteriorment, el fenomen de l’exclusió social i el repte de la in-clusió ens remet necessàriament a elements estructurals de les societats contempo-rànies i al terreny de les desigualtats socials. Desigualtats que no són inherents a la condició humana sinó un producte social, i per tant reversible. El fet que hi hagi per-sones que es troben en situació de desavantatge econòmic, que no disposin d’un ha-bitatge digne o que no se’ls reconeguin els drets de ciutadania, no només està con-dicionat per elements o factors externs a les administracions locals i les polítiques socials, sinó també per la capacitat de resposta i els mecanismes de protecció social a disposició de les persones a l’hora de fer front a situacions de risc, com també per la incidència de diverses polítiques en les condicions materials d’existència de les per-sones i grups socials.

És, doncs, per aquests motius que l’exclusió social és un fenomen polititzable, és a dir, susceptible de ser intervingut des de l’acció política. Un fenomen, en definitiva, que es pot i s’ha de combatre des dels valors, des de l’acció col·lectiva, des de la pràc-tica institucional i des de les polítiques públiques. Això no vol dir que aquest fenomen només requereixi l’atenció i la intervenció política i institucional per a la seva eradica-ció, com tampoc que hagi de ser exclusivament municipal; ans al contrari, com hem vist, ens movem en un terreny d’actuació multinivell en el qual les competències es troben distribuïdes entre els diferents nivells d’administració i el govern local té unes competències i recursos limitats que condicionen la seva capacitat d’actuació en aquest terreny.

En aquest context, certament, cal no menystenir el paper de les organitzacions d’àm-bit socioeconòmic i el conjunt de la societat civil, ni tampoc l’impacte de les polítiques autonòmiques, estatals i europees sobre els factors d’exclusió social i el grau d’inclu-sivitat social d’un territori o comunitat. Ara bé, correspon a les administracions públi-ques i als governs –entre aquests, molt especialment els locals– habilitar i coliderar aquests processos de canvi i resposta a les necessitats socials d’un territori d’acord amb la seva legitimitat constituent. Més concretament, podem considerar que, mal-grat la complexitat i les limitacions competencials i de recursos, els ajuntaments han de poder dissenyar, elaborar i implementar PLINCS per sentit de necessitat, de res-ponsabilitat i d’oportunitat, com argumentarem tot seguit.

• Per necessitat: els processos de canvi econòmic, social i cultural estan provocant l’emergència de noves fractures socials entre persones i territoris quan encara


perviuen les clàssiques desigualtats socials, tal com hem argumentat en la pri-mera part de la guia. L’impacte i la manifestació d’aquests processos de canvi global i estructural es donen especialment a nivell local, precisament en un con-text de recomposició de l’estat de benestar i emergència dels ens locals com a proveïdors i agents claus del benestar. La pressió d’aquests impactes en l’àmbit local comporta la necessitat dels governs locals de buscar solucions i assajar polítiques de resposta i promoció del territori a iniciativa pròpia o compartida amb altres agents que hi són presents, amb uns recursos limitats. Alhora, en un con-text de competitivitat favorable a la incentivació, el finançament de projectes fi-nalistes i l’accés a recursos d’acord amb la capacitat de projecció i d’innovació dels ens locals comporten que aquests hagin de mobilitzar recursos i aportar solucions locals a problemes d’ordre estructural davant del risc de fractura i de-sequilibri territorial.

• Per responsabilitat: ara més que mai, i malgrat les dificultats financeres que pa-teixen els ens locals, la provisió municipal de benestar i serveis a les persones continua creixent. Addicionalment, la tendència a reconèixer el paper dels ens locals i aprofundir en els processos de descentralització administrativa fan pen-sar que els ens locals, malgrat el context de redefinició de l’estat del benestar, continuaran tenint un paper rellevant i clau en la prestació de serveis de proximi-tat. Tanmateix, en la mesura que el repte de la inclusió social a nivell local ens remet al debat sobre model de ciutat, són els governs locals on legítimament re-cau la responsabilitat de projectar, liderar i desenvolupar escenaris i estratègies inclusives que facin front als processos de fractura i segregació social en el ter-ritori. D’altra banda, la proximitat a la realitat social fa que el govern local estigui més capacitat que altres nivells de govern per detectar les problemàtiques soci-als i diagnosticar les necessitats en clau d’inclusió social.

• Per oportunitat: l’impuls europeu a les polítiques de cohesió social i eradicació de la pobresa, com també les fonts de recursos que es generen directament o indirectament, van associats a aquest tipus d’estratègies en diferents àmbits. Els PLINCS, doncs, són una oportunitat per enfortir i innovar les polítiques socials formulades des dels ajuntaments, ja que permeten:

- Sensibilitzar la població en general i promoure la consciència dels riscos i els factors generadors d’exclusió social entre els agents que hi estan més directa-ment relacionats. Però també sensibilitzar la població del fet que la inclusió i la cohesió social és quelcom que ens implica a tots i a totes en qualsevol dels àm-bits de la nostra quotidianitat.

- Estendre el sentit de coresponsabilitat entre els diferents actors tant per buscar mesures pal·liatives de situacions d’emergència com per intentar fomentar ac-cions debilitadores de factors d’exclusió. La coresponsabilitat, però, no vol dir «responsabilitzar els altres de...», sinó que implica que, des de les instàncies de govern, es reconeguin com a agents (i per tant com a interlocutors vàlids i amb autoritat) les persones físiques i/o jurídiques que treballen i s’interessen per fo-mentar l’equitat en l’àmbit municipal, per pal·liar situacions de desavantatge de determinats col·lectius i per enfortir els vincles comunitaris. De la mateixa ma-


nera que cal considerar la participació de la ciutadania en general, que ha de fer-se coresponsable d’actuar, de manera que s’evitin les situacions d’exclusió i determinats estigmes socials, com ara són la discriminació per motius d’edat, procedència o gènere, explotació laboral i frau fiscal, entre d’altres.

- Afavorir la coordinació entre els actors (institucions públiques, privades i ciuta-danes, ciutadania no organitzada i ciutadania en situació d’exclusió) tot perme-tent establir sinergies i fomentar el treball en comú, fins i tot més enllà de les àre-es a les quals s’ha atorgat tradicionalment el repte pel benestar de la població.

Com s’ha vist, doncs, hi ha tot un seguit de factors que haurien de facilitar als governs locals posar en marxa el procés d’elaboració d’un PLINCS, però també hi ha limitaci-ons i dificultats que cal tenir en compte, perquè aquest no és un procés fàcil. Tot i les dificultats esmentades, posar en marxa un PLINCS és una aposta favorable per a qual-sevol consistori. Durant el procés d’elaboració del pla es generen espais de treball transversal que, si no existien abans, poden ser aprofitats per a actuacions posteriors, al mateix temps que es modifiquen dinàmiques de treball segmentades i poc opera-tives. D’altra banda, en fomentar la participació del conjunt dels agents de la ciutat, el pla aporta una mirada integral de la realitat social, implica els diversos agents en la tasca inclusiva i genera sinergies i xarxes que poden ser mantingudes i reforçades en el temps. És igualment rellevant subratllar que el PLINCS visibilitza l’acció municipal, permet ser més eficient en l’ús dels recursos i constitueix un pas endavant en l’apos-ta per un municipi inclusiu que promou el benestar del conjunt de la ciutadania i la seva cohesió social.

El treball transversal

Tal com ja s’ha apuntat, el procés d’elaboració i d’implementació d’un PLINCS reque-rirà la configuració d’espais que facilitin el treball transversal en el si de l’organització municipal. És rellevant tenir en compte el que significa en la pràctica posar en marxa aquest procés de treball per tal com determinarà i donarà forma i contingut al pla, i alhora permetrà fer-ne el seguiment i l’avaluació.

Brugué i Canal (2010) diferencien dos tipus de transversalitat. Per un costat, hi ha pro-cessos de treball orientats a promoure la transversalitat instrumental, la que pretén tra-vessar l’estructura organitzativa per modificar-ne les regles o els hàbits de funcionament. En aquest cas, el treball transversal s’adreça a l’organització mateixa, la qual pretén mi-llorar o transformar a través d’uns projectes que la tallen horitzontalment. Per un altre costat, els processos de treball poden promoure una transversalitat substantiva, que és la referida als projectes que s’estructuren al voltant d’uns continguts que no estan a l’in-terior sinó a l’exterior de l’estructura organitzativa, en el nostre cas fora de l’àmbit de treball específic de l’equip tècnic d’inclusió social. En el cas del PLINCS ens trobem da-vant d’aquest procés. El pla no s’articula a través d’una aposta per incorporar proces-sos transversals en el funcionament d’una administració, sinó que s’orienta al fet com una diversitat d’actuacions es poden articular entre elles per abordar de manera con-junta un assumpte substantiu, com és, en el nostre cas, la inclusió social.


Per tal que aquests processos de transversalitat substantiva siguin reeixits cal tenir en compte els factors conformadors, aquells que dotaran d’identitat el procés i que ro-mandran estables malgrat que el procés de treball evolucioni.

• Els objectius. És rellevant disposar d’uns objectius coneguts i compartits pel con-junt dels actors que participaran en el procés de treball transversal per a l’elabo-ració i implementació del pla. Cal que les diverses parts que participen en el pro-cés es comprometin efectivament en el seu desenvolupament i que el considerin una cosa pròpia i no com una demanda que arriba de l’exterior. Com promoure aquest compromís?

- Treballant amb especial atenció la comunicació i la capacitat de mostrar els be-neficis concrets i tangibles del pla.

- Aconseguint la implicació de tots els actors a partir de la seva participació efec-tiva en el procés.

- Arribant a definicions i visions consensuades de les actuacions que cal dur a terme.

• Lideratge. Com ja s’ha esmentat en aquesta guia, és necessari disposar d’un fort lideratge polític i directiu per tal que el pla tiri endavant. Aquest lideratge també és requerit per tal que un procés de treball transversal sigui reeixit en les diverses fases per les quals transitarà el pla. Com garantir aquest lideratge del procés?

- Assegurar que el pla està situat en les prioritats de l’agenda municipal.

- Promoure un lideratge relacional que permeti crear sinergies i dinàmiques de treball compartides més enllà del pla.

D’altra banda, a més del que podríem considerar condicions de partida, també cal te-nir en compte els factors (tangibles i intangibles) sobre els quals es construirà el treball transversal que permetrà l’elaboració, la implementació i l’avaluació del pla.

En el cas dels factors tangibles, podem diferenciar entre les dinàmiques de treball, configurades a l’entorn de processos i estructures, i els recursos suficients i adequats dels quals ha de disposar el procés de treball transversal per tal que sigui reeixit, i que són de caràcter econòmic, humà, comunicatiu i polític.

Per tal d’enfortir aquests factors tangibles, Brugué i Canal (2010) recullen un seguit de recomanacions.

Pel que fa a les dinàmiques de treball que cal construir:

- Formalitzar aquestes dinàmiques de funcionament i explicar-les al conjunt de l’or-ganització perquè s’interioritzin i siguin compartides.

- Connectar estructuralment els responsables del procés d’elaboració del pla amb les diverses àrees municipals i unitats administratives que hi participaran.

- Reforçar les relacions multilaterals i l’obertura del procés per tal que el coneixement a l’entorn de les dinàmiques de funcionament faciliti una visió completa (holística) del procés d’elaboració del pla.


Pel que fa als recursos necessaris per promoure el procés de treball transversal:

- Dotar d’uns recursos mínims el procés de treball per tal que sigui més tangible i comprensible per al conjunt de l’organització.

- Facilitar recursos comunicatius a l’equip responsable del procés per tal de fer més efectiva la informació, sensibilització i comunicació del procés a tots els partici-pants.

En relació amb els factors intangibles, cal tenir en compte que els processos de tre-ball transversal impliquen diàleg, compromís, confiança, negociació, tensions o con-flicte. Per tant, les relacions entre les persones són la part principal del procés de tre-ball i un dels factors més complexos de gestionar.

Les recomanacions en aquest cas s’orienten en la direcció següent:

- Dotar el procés de treball d’objectius concrets i tangibles.

- Incrementar la lògica multilateral de les relacions que genera el projecte.

- Potenciar els espais de negociació i de pacte en els quals cal fer avançar el procés d’elaboració del pla.

- Promoure mecanismes de consens i diàleg permanent per resoldre els possibles conflictes que puguin emergir en el procés de treball transversal, que facilitin es-pais de creació de confiança.

- Mantenir el rumb del procés sobre la base de construir confiances i interdependèn-cies necessàries per avançar envers cultures organitzatives de treball transversal.

La taula 8 mostra una síntesi dels diversos factors de transversalitat comentats i faci-lita una sèrie de preguntes obertes que poden orientar els responsables de posar en marxa els processos de treball transversals vinculats a l’elaboració, la implementació, el seguiment i l’avaluació del PLINCS.

Promoure els processos de treball transversal en les diverses fases per les quals transita un PLINCS requerirà estratègies diverses en cada municipi, en funció de di-ferents factors i recursos que poden facilitar aquest procés. L’anàlisi d’experiències municipals mostra com la formació prèvia en processos de treball i planificació de les persones que participen en equips de treball interdepartamentals i de caràcter trans-versal és molt rellevant i atorga una més gran eficiència al procés.


Taula 8. Els factors de transversalitat en les fases del PLINCS

Font: Elaboració pròpia a partir de bruGué i canal (2010).

Factors de transversalitat

Factors tangibles

Factors intangibles

Àmbits de gestió

Dinàmica de funcionament

Recursos

Descripció de les relacions

Condicions relacionals

Variables

Nivell de coneixement

Grau de formalització

Posició orgànica

Volum

Origen

Tipologia

Freqüència

Distribució

Estructura

Dinàmiques

Resolució de tensions

Naturalesa

Descripció de variables

Les diverses unitats del consistori han de tenir un bon nivell de coneixement sobre els processos que es duran a terme, com també de les estructures que generarà el projecte.

El grau de formalitat queda palès en l’existència de documents que detallin el procés de treball transversal.

La ubicació del projecte en l’organigrama municipal, entenent que aquest serà l’espai on es desplegarà. Pot estar situat en una posició elevada de l’organigrama o pot ser sectorialitzat.

Els recursos es valoren en termes de suficiència i d’insuficiència.

L’origen dels recursos pot estar localitzat en una sola unitat orgànica o distribuït. Un origen dels recursos molt localitzat pot fer veure el procés com una càrrega per a l’àrea a qui es fa correspondre i un benefici per a la resta. L’ideal seria una distribució equitativa.

Són de tipus econòmic, humà, comunicatiu o polític i han de ser disposats en proporció suficient per reeixir en el procés.

Nivell de freqüència amb què es donen les relacions entre els actors.

Cal analitzar si les relacions s’han distribuït uniformement o si, per contra, s’han concentrat en algun sector o grup de participants.

Existència o no existència d’una unitat central que centralitza i mediatitza les relacions.

Tipus de les dinàmiques que es donen. Poden ser més o menys col·laboratives.

Les tensions que inevitablement apareixen es poden resoldre de forma consensuada, dialogada o impositiva.

Les relacions poden ser basades en la confiança o la desconfiança.

Preguntes possibles

Tots els participants han rebut la informació necessària i a temps sobre les dinàmiques del procés de treball tranversal?

El procés ha rebut el nivell de formalitat necessari?

El procés de treball transversal està situat en una posició adequada per a la finalitat que es vol assolir?

Els recursos disponibles són suficients?

Els recursos existents estan facilitats en funció de les capacitats de cada àrea? Hi ha hagut un origen molt localitzat?

Hi manca algun tipus de recurs específic?

La freqüència de les relacions ha estat suficient?

Tots els actors participen de la mateixa manera i en la mateixa mesura en el procés?

Hi ha alguna unitat que hagi dut a terme un major domini de les relacions entre els actors o aquestes s’han dut a terme de forma equilibrada?

Les dinàmiques de treball són prou col·laboratives?

Quan ha aparegut un conflicte, com s’ha resolt?

S’ha generat un clima de confiança entre tots els actors o, per contra, no s’ha assolit?


Elements a tenir en compte abans de posar en marxa un PLINCS

Tal com hem pogut comprovar al llarg del capítol, hi ha diversos elements rellevants que els equips d’inclusió social han de tenir en compte abans de posar en marxa un PLINCS. Amb la voluntat de recapitular sobre les principals qüestions comentades en aquest capítol i apuntar aspectes més específics que s’abordaran en el capítol se-güent, n’esmentem les que considerem més decisives.

En primer lloc, un aspecte estratègic i central per garantir la bona marxa del procés serà, com hem apuntat, la capacitat de lideratge polític que puguin exercir les perso-nes responsables del PLINCS. Aquest lideratge serà rellevant en tant que articuli pro-cessos de governança i de treball en xarxa, promogui la participació del conjunt dels agents que treballen per a la inclusió social al territori, sigui capaç d’implicar els agents privats en aquest procés i reforci l’acció comunitària i la xarxa local per a la inclusió.

Recordem que el PLINCS esdevé el marc substantiu que promou el govern local per construir una plataforma compartida entre tots els actors del municipi on establir els compromisos per a la inclusió i la cohesió social en el territori.

En segon lloc, més enllà de la voluntat i el lideratge polític, un altre element crític per tirar endavant aquest procés amb èxit serà la voluntat de transformació tècnica des de la qual es posi en marxa el procés. Com s’ha esmentat, el PLINCS és un pla que té una visió integral i transversal i presenta un conjunt d’oportunitats per a les estruc-tures municipals en la mesura que planteja reptes complexos: requereix el treball trans-versal, la participació i la col·laboració de les diverses àrees municipals; funciona mi-llor si existeix una estructura de treball permanent (comissions i taules de treball); necessita instruments flexibles i compartits entre diversos responsables municipals que també han d’estar oberts a altres agents, i posa en marxa processos de segui-ment i avaluació que poden ser compartits per diverses polítiques municipals.

En tercer lloc, s’ha de tenir clar que els PLINCS gestionen un àmbit de política pública complex i sensible que reclama molta sensibilització i formació per part de tots els agents que hi estan implicats. Com hem vist, els mateixos conceptes d’exclusió i d’in-clusió social requereixen un consens ampli entre tots els agents per tal com és a par-tir d’aquest acord inicial i de la configuració d’un model de ciutat inclusiva que es po-drà concretar la política d’inclusió social.

En quart lloc i, en estreta relació amb l’anterior, es manifesta especialment rellevant en els processos de disseny i elaboració del PLINCS el fet de tenir en compte la ne-cessitat que aquests siguin oberts i transparents i, en aquest sentit, l’estratègia de co-municació s’ha de configurar amb aquesta voluntat.

En cinquè lloc, el procés d’elaboració i execució d’un PLINCS s’ha de considerar, també, des de la perspectiva de la capacitació dels agents i les persones. Esdevé, per tant, una oportunitat per promoure la formació, l’apoderament i l’acció comunitària a diferents nivells.

En els capítols següents presentarem amb detall una proposta metodològica i aquells instruments concrets que, partint d’aquestes dimensions apuntades, facilitin els pro-cessos d’elaboració, implementació, seguiment, avaluació i comunicació dels PLINCS.

73

Aquest capítol té com a finalitat situar els ajuntaments que posin en marxa un pla, o aquells que ja hagin iniciat el procés, en les diferents fases en què es concreta l’ela-boració i la implementació d’un pla local d’inclusió i cohesió social.

Com ja s’ha apuntat en aquesta guia, la realitat municipal a la província de Barcelona és altament heterogènia, la qual cosa explica que les polítiques d’inclusió social po-sades en marxa pels municipis, com també els seus plans, siguin diversos. Per expli-car aquesta diversitat no ens hem de referir només a factors d’ordre social, polític o econòmic del municipi, hem de tenir en compte que el PLINCS és una eina molt flexi-ble i amb una alta capacitat d’adaptació al territori. Aquest fet, cal considerar-lo en el marc de les diverses capacitats de gestió dels equips d’inclusió local i les diferents visions i objectius dels quals s’ha dotat aquest instrument en la mesura que, com veu-rem, han facilitat l’emergència de diversos models de plans.

Per tant, en els apartats següents, trobareu una proposta metodològica elaborada des de la perspectiva de configurar un full de ruta obert i flexible que ha de ser adaptat a la realitat de cada municipi. El que pretenem és facilitar unes línies de treball que tin-guin una alta capacitat d’adequació per tal que cada municipi pugui elaborar el seu propi pla, d’acord amb el model d’inclusió, la voluntat política i la capacitat tècnica del seu ajuntament.

Recordem que per a la revisió d’aquesta guia metodològica s’han tingut especialment en compte les experiències i les opinions dels tècnics i les tècniques en inclusió soci-al que tenen al seu càrrec plans locals d’inclusió i cohesió social en diverses fases d’execució.

L’estructura organitzativa

L’experiència acumulada pels equips d’inclusió social als municipis indica la rellevàn-cia que té l’estructura organitzativa per al bon desenvolupament d’un PLINCS. Aques-ta estructura, que és responsable políticament i tècnicament de posar en marxa el pla, ha de poder liderar tot el procés amb garanties d’èxit.

En funció de diversos factors, com poden ser les característiques del municipi, la ma-teixa estructura organitzativa de l’ajuntament, les necessitats socials a les quals ha de fer front, la voluntat política i les capacitats polítiques i tècniques de les persones res-ponsables de la política d’inclusió social, es configuraran uns equips específics.

Procés d’elaboració i implementació del PLINCS

Procés d’elaboració i implementació del PLINCS 74

Amb la finalitat de facilitar una aproximació flexible a una estructura organitzativa bà-sica d’un PLINCS, es concreten els aspectes a tenir en compte en aquesta fase del procés.

Fins al moment, la majoria de PLINCS desplegats a la província de Barcelona han es-tat integrats en les àrees de Serveis Socials o de Benestar Social. Malgrat que l’anà-lisi de les experiències fins al moment mostri aquestes tendències, val a dir que la re-alitat també demostra que els plans que tenen més recorregut temporal han posat en marxa estratègies de diversificació de les actuacions en altres àmbits, al marge de l’espai organitzatiu en el qual han estat ubicats.

Aquesta realitat es pot explicar, com ja s’ha exposat, perquè els PLINCS es caracte-ritzen per la seva vocació integral i transversal i per la seva capacitat de crear espais de treball en xarxa i participatius. En aquest sentit, l’àrea municipal en la qual se situï l’equip tècnic d’inclusió social hauria de facilitar, sobretot, visibilització i reconeixement tant a nivell intern, amb l’objectiu de promoure treball transversal interdepartamental, com a nivell extern, per posar en marxa els processos de treball participatius.

Per dur a terme amb èxit aquests processos, les opinions dels responsables tècnics dels plans coincideixen a assenyalar la importància que té comptar amb el suport di-recte del regidor o regidora responsable de l’àrea on està ubicat el pla. Igualment, les opinions són concurrents quan es tracta de recomanar que la política d’inclusió soci-al depengui dels nivells polítics amb més capacitat de poder i decisió (alcaldia i tinèn-cies d’alcaldia).

Quan la ubicació de l’equip tècnic d’inclusió ja ha estat acordada en una àrea munici-pal, del que es tracta és de definir l’estructura organitzativa que posarà en marxa el pla. Val a dir que l’anàlisi de les diverses fases per les quals transita un pla mostra com aquesta estructura organitzativa té un pes i unes funcions diferents en cada fase, més o menys determinant. Les experiències analitzades mostren com en les fases inicials dels processos (diagnosi i elaboració) és molt rellevant l’estructura organitzativa que s’impulsi per posar en marxa el pla, en tant que la combinació entre aquesta i el pes de l’àrea municipal on estigui ubicat reforçarà la visibilitat de la nova iniciativa que posa en marxa l’Ajuntament i permetrà donar a conèixer-lo amb més o menys facilitat en el conjunt de l’organització municipal i en el conjunt de la ciutat. Així, aquesta combina-ció entre pes de l’àrea municipal que impulsa el pla i estructura organitzativa creada també serà determinant a l’hora d’aglutinar els agents del territori i facilitar la seva in-corporació i participació plena en els processos participatius que se succeiran en el temps i en altres fases (elaboració, implementació, seguiment i avaluació).

En fases posteriors, tota vegada els plans ja han estat definits i validats de manera participativa i aprovats pel consistori, i s’entra en el terreny de l’execució, sembla que adquireix més pes l’estructura de treball transversal creada ad hoc a nivell intern, que ha de permetre el treball interdepartamental de manera permanent, el seguiment de les actuacions en marxa i l’avaluació del pla.

La majoria de processos engegats en els municipis han desplegat, en les fases inici-als, unes estructures organitzatives integrades pels òrgans següents:




- L’equip tècnic d’inclusió.


Analitzem en cada cas les característiques i les funcions de cadascun d’aquests es-pais de treball a fi de configurar una aproximació al més completa possible per tal que sigui d’utilitat en noves experiències o en la redefinició d’algunes altres.

El comitè directiu

El comitè directiu és l’òrgan responsable d’impulsar el procés d’elaboració del PLINCS, d’executar-lo, de fer-ne el seguiment i de fer-ne l’avaluació. Tenint en compte que és l’òrgan de direcció del procés, cal que la representació política i tècnica estigui garan-tida al màxim nivell, per tal com serà en aquest espai de decisió que s’acordaran les principals línies estratègiques de treball.

Tenint en compte el caràcter transversal del pla, les experiències analitzades mostren com és de rellevant garantir no només la presència dels responsables tècnics del PLINCS en aquest espai, sinó també dels responsables d’altres àrees municipals i plans amb actuacions inclusives, en la mesura que la seva presència, capacitat de de-cisió i d’implicació facilitarà un treball permanent interdepartamental i transversal en el nivell tècnic d’execució.

Els processos de PLINCS analitzats, però, no mostren una opinió tan coincident so-bre la conveniència que en aquest òrgan també hi hagi representants dels diversos agents de la ciutat. De fet, hi ha experiències en què aquests actors participen i en al-tres no. La dificultat principal quan es tracta de valorar aquesta participació se situa en tres qüestions centrals:

1. Quines entitats són les més representatives del conjunt de la ciutat?

2. Quin rol han de tenir aquestes entitats en el si de l’òrgan directiu?

3. Com conjugar en un mateix espai la necessitat de garantir processos de direcció àgils i flexibles amb la garantia d’una participació extensa?

Les experiències analitzades mostren com, a la pràctica, quan el nombre de partici-pants en aquest òrgan ha estat molt elevat, aquest ha esdevingut un espai formal que ha exercit una tasca de validació de les actuacions.

D’altra banda, la composició àmplia i diversa d’aquest òrgan ha posat de manifest la necessitat de poder posar en marxa processos previs de sensibilització i formació de tots els agents que hi participen, per tal com la política d’inclusió social és, com hem vist, un terreny conceptual complex que requereix diferents visions i aproximacions per tal de poder articular un model de ciutat inclusiva a partir del qual s’acordi i es concreti el pla local d’inclusió i cohesió social.


El comitè directiu és l’òrgan encarregat de garantir totes les fases per les quals transita un PLINCS: l’elaboració, la implementació, el seguiment, l’avaluació i l’estratègia de comunicació del pla.

Comitè directiu

Membres

- Alcalde o alcaldessa.

- Regidor/a de l’àrea municipal en què s’ubiqui el PLINCS.

- Representants dels partits polítics.

- Cap tècnic/ca de l’àrea municipal en què s’ubiqui el PLINCS.

- Caps tècnics de les àrees municipals amb actuacions inclusives.

- Representants de la xarxa d’actors per a la inclusió social en el territori.

Funcions

- Liderar i impulsar políticament l’elaboració, l’execució, el seguiment i l’avaluació del PLINCS.

- Definir el model de ciutat inclusiva (formació, sensibilització, dinamització dels agents del territori).

- Acordar les línies estratègiques, els objectius operatius i les accions del PLINCS.

- Garantir l’execució del pla, el seguiment i l’avaluació.

- Garantir una estratègia de comunicació del pla.

- Promoure el treball transversal en l’organització municipal.

El comitè executiu

El comitè executiu és l’òrgan que es fa càrrec de la dinamització, coordinació i execu-ció del procés d’elaboració d’un PLINCS, seguint les línies de treball estratègiques que acorda el comitè directiu. Es fa càrrec, per tant, de garantir el conjunt de les diverses fases d’un PLINCS (elaboració, implementació, seguiment i avaluació i estratègia de comunicació) i de posar en marxa i garantir operativament el seu desenvolupament.

La composició del comitè executiu ha de respondre, igualment, a la visió integral i transversal del pla. Així, ha d’estar integrat pels responsables tècnics de les àrees mu-nicipals que participen en l’elaboració del pla i executen accions inclusives. Té un ca-ràcter heterogeni i transversal en la mesura que integra tècnics i experts que provenen d’espais de treball municipals diferents. Aquest espai de treball, liderat pel responsa-ble màxim a nivell tècnic del PLINCS, ha de fomentar el treball transversal, la cores-ponsabilitat en les actuacions i crear complicitats entre totes les àrees implicades.

Els i les professionals que formen part de l’equip tècnic d’inclusió i de l’àrea municipal en la qual estan ubicats conformen l’equip de treball permanent, al costat dels equips tècnics de les altres àrees i dels professionals, que en diferents fases d’execució del pla, s’hi puguin incorporar (responsables de determinats serveis, treballadors i treba-


lladores de carrer, educadors i educadores, mediadors i mediadores, experts, avalu-adors, professionals de la comunicació, entre d’altres).

El comitè executiu, en funció de les prioritats i necessitats de cadascuna de les fases d’execució del PLINCS (elaboració, implementació, seguiment, avaluació i estratègia de comunicació), pot crear diverses comissions o grups de treball de composició va-riable que tindran funcions específiques i que reportaran al conjunt del comitè execu-tiu. En cada cas, les comissions de treball cercaran una representació igualment he-terogènia del conjunt d’actors que participen en el PLINCS, promouran, d’una banda, el treball transversal entre les àrees municipals i, d’altra banda, facilitaran la participa-ció de la xarxa d’actors per a la inclusió social del territori.

L’equip tècnic d’inclusió social coordinarà aquests grups de treball i els donarà suport en la tasca que els hagi estat assignada. Generalment, les comissions de treball tindran encàrrecs concrets, habitualment centrats en àmbits de treball específics (mercat de treball, formació, infància i adolescència, voluntariat, per posar alguns exemples).

Comitè executiu

Membres

- Cap tècnic/a de l’àrea municipal en què s’ubiqui el PLINCS.

- Responsable tècnic del PLINCS.

- Els responsables tècnics de les àrees municipals amb actuacions inclusives.

Funcions

- Liderar el procés d’elaboració i execució del PLINCS.

- Garantir l’execució de totes les fases del pla (elaboració, implementació, seguiment i avaluació) i de l’estratègia de comunicació.

- Dinamitzar, coordinar i promoure el treball transversal interdepartamental necessari per fer la diagnosi de l’exclusió social del municipi, dissenyar el pla (línies estratègiques, objectius operatius i accions) i implementar-lo.

- Crear i dinamitzar els espais participatius amb els actors que integren la xarxa local per a la inclusió social.

- Garantir el procés de seguiment permanent i l’avaluació del pla.

- Acordar les línies estratègiques de comunicació del pla.

- Constituir i fer el seguiment, si es considera convenient, de les comissions de treball específiques.

L’equip tècnic d’inclusió

L’equip tècnic d’inclusió és l’encarregat de dur a terme operativament tot el procés d’ela-boració i d’implementació d’un PLINCS. Ja s’ha esmentat la necessitat de dotar de su-port directe i de visibilitat aquest equip en la mesura que, al seu torn, dóna suport di-recte al responsable màxim a nivell polític i tècnic del PLINCS i de l’àrea municipal en la qual s’ubica el pla, i constitueix de facto el braç operatiu de la Comissió Executiva.


Les funcions que duu a terme són de caràcter divers i, en cada cas, les determina la comissió executiva. L’anàlisi de diversos PLINCS en curs mostra com, en molts muni-cipis, l’equip d’inclusió social s’ha fet càrrec d’elaborar i garantir, entre d’altres, els pro-cessos i les fases següents:

1. Diagnosi de l’exclusió social del municipi (coordinació amb grups de treball de ca-ràcter intern i extern; enllaç amb equips d’experts que assessoren el procés; prepara-ció d’informes específics).

2. Procés d’elaboració del pla (enllaç amb equips externs que assessoren el procés; coordinació dels grups de treball de caràcter intern i extern; funcions de secretaria tècnica en els processos de definició d’eixos estratègics, objectius operatius i deter-minació de les accions inclusives; preparació de la documentació i dels informes per-tinents).

3. Procés de validació i aprovació (organització de les sessions informatives i de vali-dació del pla a nivell intern i extern; preparació de documentació bàsica per a l’apro-vació del pla en el consell plenari).

4. Coordinació del procés d’implementació (coordinació dels grups de treball interns transversals; coordinació de grups de treball amb actors externs).

5. Seguiment de l’execució (establiment i coordinació d’espais de treball i bases de dades compartides per a seguiment de les accions inclusives; creació i coordinació d’instruments de seguiment i quadres de comandament).

6. Estratègia de comunicació (organització dels processos i encàrrec de materials es-pecífics per a les accions de comunicació acordades per la comissió executiva).

El mateix àmbit de treball (l’exclusió i la inclusió social) que, com hem vist, reclama compartir la seva conceptualització i una perspectiva integral en el seu abordatge, com també la diversitat de processos i productes que configuren el disseny i la imple-mentació d’un PLINCS, recomana que en la composició de l’equip tècnic es tingui en compte, en la mesura del possible, la necessitat de garantir la multidisciplinarietat i l’experiència i el coneixement de l’organització municipal.

Els processos que posarà en marxa aquest equip tècnic són, com veurem més enda-vant, complexos i ambiciosos. És necessari, doncs, comptar amb persones d’alt nivell tècnic i professional que els puguin garantir amb èxit.

Els espais participatius

Tal com hem argumentat en diversos capítols d’aquesta guia, la política d’inclusió so-cial es configura com un espai de decisió i execució central per al benestar del muni-cipi en el qual la participació de la xarxa d’actors per a la inclusió social del territori esdevé fonamental.

Aquesta participació ha de poder quedar garantida formalment en l’estructura orga-nitzativa que es creï per a l’elaboració, la implementació, el seguiment i l’avaluació del


PLINCS. Tal com hem vist, aquesta participació ha de quedar establerta en la com-posició dels òrgans principals des dels quals s’han d’acordar els paràmetres del mo-del de ciutat inclusiva i les línies estratègiques de la política d’inclusió social.

Aquest espai de participació estable integra el conjunt dels agents de la ciutat que in-tervindran en les fases d’elaboració, implementació, seguiment i avaluació del PLINCS. Val a dir, però, que quan es tracta de posar en marxa el procés de validació del PLINCS en el conjunt de la ciutadania, en molts municipis ja existeixen espais de participació en els quals són presents els principals agents de la ciutat (com pot ser el Consell de Ciutat o el consell de benestar) i l’anàlisi de les experiències recomana aprofitar els espais ja creats i no constituir-ne de nous per evitar duplicitats, ser més operatius i no sobrecarregar els agents ciutadans.

D’altra banda, cal tenir present que, en molts municipis, els espais de participació es-tables agafen de vegades dimensions molt àmplies, la qual cosa en pot dificultar el manteniment i la funcionalitat al llarg del temps.

En qualsevol cas, més enllà de la representativitat formal i estable en òrgans de par-ticipació de la ciutat ja existents i la participació en el comitè directiu de la xarxa d’ac-tors per a la inclusió social en el territori, el procés d’elaboració, implementació, se-guiment i avaluació del PLINCS ha de permetre establir altres espais participatius més flexibles i/o puntuals que garanteixin processos oberts al conjunt de la ciutadania.

Podem, doncs, referir-nos als espais participatius puntuals com aquells que es poden posar en marxa en qualsevol moment del procés d’elaboració, implementació, segui-ment i avaluació del PLINCS amb la finalitat d’aprofundir en alguna fase del pla que requereix una major representativitat i participació. En aquests espais, les entitats de la ciutat, els diversos agents econòmics i socials i la ciutadania no organitzada han de poder trobar el seu camp de treball per a la inclusió social. Igualment, en aquests es-pais de participació s’ha de poder garantir, sempre que així ho acordi la comissió di-rectiva, la presència i el treball de persones afectades directament per situacions de vulnerabilitat i risc o d’exclusió social.

Els processos de diagnosi de l’exclusió social del municipi i de disseny del pla esde-venen, com veurem, moments òptims per establir aquests espais participatius puntu-als i incorporar la veu de la ciutadania en risc o en situació d’exclusió social. Cal tenir en compte, però, les dificultats i limitacions que aquesta estratègia pot comportar. En primer lloc, perquè estem davant de processos molt experimentals i innovadors, so-bre els quals tenim poca informació i coneixement, i que per tant s’han de plantejar amb objectius molt específics. En segon lloc, perquè les persones a qui demanem que participin viuen en unes condicions socials que les fan més vulnerables i, per tant, probablement, no tenen les mateixes habilitats i recursos per participar en espais de participació més plurals. Les experiències analitzades assenyalen com a bona pràc-tica el fet de cercar espais reduïts de participació i treball en els quals aquestes per-sones s’expressin, trobin un espai de confiança en el qual oferir la seva col·laboració i, al mateix temps, un espai en què el procés esdevingui un treball d’apoderament. D’altra banda, cal tenir en compte que cal gestionar aquesta participació amb total trans-parència per tal de no crear expectatives individuals en la població que hi participi.


Des d’aquesta perspectiva de treball, la participació de la ciutadania a títol individual esdevé, ella mateixa, un procés inclusiu. En aquest sentit, és rellevant pels resultats i els impactes que pot generar en la ciutadania i, sobretot, en l’enfortiment de les xar-xes de relació social i comunitàries del municipi. Posar en marxa processos participa-tius oberts a la ciutadania no organitzada facilita la creació de xarxes de relació que anteriorment no existien. Els processos participatius són espais d’interrelació entre persones que en altres circumstàncies no entrarien en contacte. Si aquests proces-sos van acompanyats d’espais de treball, les possibilitats d’establir xarxes de relació i confiança més estables augmenta de manera notable i, indirectament, reforça les di-ferents fases per les quals transita el PLINCS (elaboració, implementació, seguiment i avaluació), la qual cosa contribueix a fer del procés del pla un espai d’inclusió que contribueix a reforçar la comunitat i el capital social del municipi.

Les fases d’un pla local d’inclusió i cohesió social

Aquest apartat té com a finalitat oferir una proposta metodològica per posar en mar-xa i implementar un PLINCS. La voluntat d’aquesta proposta és, novament, oferir un marc de treball prou flexible i obert per tal que cada municipi la pugui adaptar a les seves possibilitats i necessitats específiques, en funció del moment en què es trobi el pla i dels recursos disponibles.

L’anàlisi de les diverses experiències en curs permet detectar, en el moment de posar en marxa i dissenyar un pla, sis fases centrals que generalment es duen a terme suc-cessivament i que es troben en interacció constant:

Seguiment i avaluació

Figura 3. Fases d’un PLINC

Moment inicial

Diagnosi Elaboració Validació

i aprovacióExecució Seguiment

Les diferents fases identificades en el procés d’un PLINCS assenyalen aquelles eta-pes més decisives per les quals transita el pla. Totes elles, però, constitueixen un ma-teix procés que no es pot compartimentar sinó que es retroalimenta permanentment. En cadascuna d’aquestes etapes identificades es poden posar en marxa processos de seguiment i avaluació. Cadascuna de les fases presenta unes característiques prò-pies que cal conèixer en detall i sobre les quals aprofundirem a continuació.



El moment inicial

Objectius

Conèixer recursos i capacitats de l’equip tècnic d’inclusió.

Determinar les àrees municipals i els professionals tècnics de l’organització municipal que participaran en el procés de disseny del pla.

Identificar el nivell de coneixement i formació en exclusió i inclusió social de les persones que hauran d’intervenir en el procés de disseny del PLINCS.

Conèixer els espais de treball transversals existents en l’estructura municipal que podri-en esdevenir instruments de treball en la fase de disseny del PLINCS.

Conèixer les bases de dades i els processos d’informació que poden facilitar coneixe-ment sobre l’exclusió social al municipi.

Identificació inicial dels serveis i programes municipals que tenen actuacions de caràcter inclusiu.

Identificar els agents del municipi que intervindran en la fase de disseny del pla i conèi-xer les seves dinàmiques i formes de treball.

Quan un municipi ha acordat posar en marxa un PLINCS com a instrument que ver-tebri la política d’inclusió social del municipi, i ha creat una estructura organitzativa per tirar endavant el procés, haurà de començar a traçar i planificar les fases en què el pla començarà a prendre forma i serà el moment d’acordar què es farà en cada fase, quins actors hi participaran i com s’impulsarà tot el procés.

Aquesta fase inicial, que l’anàlisi de les experiències en curs ha detectat com a molt rellevant, és la que podríem denominar fase 0, en la qual el responsable màxim del PLINCS, juntament amb l’equip tècnic, «escalfa els motors» i planifica els primers dos o tres anys del PLINCS.

L’objectiu d’aquesta fase és de caràcter múltiple i, en un primer moment, se centra so-bretot a ampliar el coneixement propi sobre l’estructura municipal (qui és qui), els pro-cessos de treball que poden ser optimitzats o que caldrà crear ex novo, els espais de treball (comissions, grups existents i a constituir) i els instruments (documents de pla-nificació ja existents i propostes de treball). En aquesta fase inicial és rellevant que l’equip d’inclusió social pugui:

- Fer-se les preguntes pertinents pel que fa a recursos i capacitats de l’equip que haurà de posar en marxa el procés.

- Determinar les àrees municipals (electes) i els professionals tècnics de l’organitza-ció municipal que seran clau per posar en marxa el procés.

- Identificar el nivell de coneixement i formació en exclusió i inclusió social de les persones identificades que hauran d’intervenir en el procés de disseny del PLINCS.

- Conèixer els espais de treball transversals existents en l’estructura municipal que podrien esdevenir instruments de treball en la fase de disseny del PLINCS.


- Conèixer les bases de dades i els processos d’informació que poden facilitar co-neixement sobre l’exclusió social al municipi.

- Identificar els serveis i programes municipals que tenen actuacions de caràcter in-clusiu.

- Identificar els agents del municipi que intervindran en la fase de disseny del pla i conèixer les seves dinàmiques i formes de treball.

La finalitat d’aquesta cerca d’informació inicial no és altra que identificar els punts forts i febles des dels quals es parteix per posar en marxa el PLINCS. Quan ja s’ha constatat aquesta realitat es tracta d’engegar un procés de reflexió intern amb l’ob-jectiu de definir la millor estratègia possible per tirar endavant el pla. Per exemple, en alguns casos, la realitat municipal requerirà posar en marxa instruments de treball transversals perquè aquests són inexistents, en d’altres serà rellevant aprofitar espais ja existents. En altres casos, en alguns municipis es considerarà determinant posar en marxa processos de sensibilització i de formació interna davant el desconeixement i poc compromís que genera la política d’inclusió social en altres àrees municipals. Tanmateix, podrem trobar municipis en què caldrà revisar i posar al dia la política d’in-clusió social del govern municipal o, potser, trobarem municipis que tenen ja força consolidat un model de ciutat inclusiva en què els agents de la ciutat hi estan força implicats.

En qualsevol cas, aquest moment inicial ha d’ajudar a dimensionar la complexitat del procés que es posa en marxa. De ben segur que, en aquesta fase inicial, es detecta-ran dificultats en els diferents àmbits de treball, ja sigui en la mateixa estructura mu-nicipal com en el treball obert als agents de la ciutat. Davant d’aquesta realitat, es tractarà de posar en marxa un procés que debiliti els factors adversos i potenciï els factors que puguin afavorir el bon desenvolupament del pla.

Precisament la fase 0 és el moment que ha de permetre arrencar el pla amb més se-guretats i certeses i, per tant, ha de permetre i facilitar posar en marxa la fase següent: la diagnosi de l’exclusió social del municipi.


La diagnosi de l’exclusió social del municipi

Objectius

Aportar informació precisa sobre els processos d’exclusió social i de risc al municipi.

Facilitar informació rellevant i substantiva per dissenyar el pla i planificar les actuacions.

Detectar i recollir les actuacions inclusives que es duen a terme al municipi.

Obrir el procés de disseny del pla a la participació del conjunt d’agents que conformen la xarxa per a la inclusió social del municipi.

Crear complicitats entre els diferents actors i establir un marc de treball i col·laboració per consensuar el model de ciutat inclusiva i els eixos estratègics de la política d’inclusió social del municipi.

Facilitar i orientar la presa de decisions.

Cercar mecanismes de recollida d’informació estables per tal que la diagnosi pugui ser actualitzada permanentment.

Facilitar espais de treball permanents en els quals participi el conjunt d’actors (interns i externs).

Aquesta fase del pla centrada en l’elaboració de la diagnosi de l’exclusió social del municipi és molt rellevant. S’ha de poder definir íntegrament i dedicar-hi un temps su-ficient, tal com ha posat de manifest l’estudi de les experiències en curs i les entrevis-tes dutes a terme amb diversos responsables dels PLINCS.

La realització de la diagnosi de l’exclusió del municipi ha de permetre determinar qui-na és la realitat social a combatre per la política d’inclusió social. Ens ha de donar res-posta a la pregunta: Quin municipi tenim en termes d’exclusió social? És una fase cabdal en la mesura que facilitarà informació rellevant i substantiva per dissenyar el PLINCS i planificar, de forma coherent, les actuacions que concreti el nostre instru-ment d’intervenció.

És una fase intensa i oberta a la participació en la qual es trobaran diversos agents amb visions diferents sobre el fenomen de l’exclusió social i la millor manera de com-batre’l. Permet, per tant, començar a crear xarxes de treball tant a nivell intern (entre àrees municipals) com extern (amb la xarxa d’actors per a la inclusió del territori), en-cetar el diàleg i cercar el consens sobre el model de ciutat inclusiva, facilitar informa-ció que haurà de ser permanentment actualitzada sobre l’exclusió social al municipi i oferir espais d’oportunitat, per promoure activitats de sensibilització i formació a l’en-torn del concepte d’exclusió i inclusió social entre els diversos participants.

Des d’un punt de vista teòric i metodològic i, sobretot, des d’un punt de vista de la planificació, aquesta fase és molt oportuna i necessària. Amb tot, cal tenir en compte que les diverses experiències en curs no la valoren per igual. Mentre que hi ha equips d’inclusió que han considerat aquesta fase prioritària en la mesura que ofereix conei-xement i informació actualitzada i accessible que facilita el procés d’elaboració del pla, altres equips no hi atorguen la mateixa importància en considerar que, en alguns ca-


sos, i segons com hagi estat dissenyada la diagnosi, ofereix una informació massa fixa i estable d’una realitat que és canviant, la qual cosa no aporta coneixement substan-tiu a l’hora d’elaborar el pla.

Sembla, doncs, que la qüestió clau radica en com es dissenyi aquesta diagnosi i en com s’estableixi el procés de treball i la participació dels diversos agents. En aquest sentit, sembla aconsellable definir el procés de manera que el resultat –la diagnosi de l’exclusió social del municipi– esdevingui una eina operativa, participada i compartida per part dels agents implicats en el PLINCS.

En aquest sentit, hi ha experiències reeixides en la mesura que el procés de diagnosi ha generat un instrument posterior que permet un coneixement actualitzat de la rea-litat de l’exclusió social en el municipi. Aquest és el cas, per exemple, del municipi de Manresa, que disposa d’un observatori que elabora i actualitza els indicadors socials, o el de Badia del Vallès, que treballa amb un programa informàtic unificat que facilita la recollida de dades internes i d’indicadors d’exclusió social per part de les diverses àrees municipals.

Actors que han de participar en l’elaboració de la diagnosi

El nombre d’actors que han de participar en el procés de diagnosi és una decisió de caràcter estratègic que ha de ser debatuda en el si dels òrgans decisors del pla (co-missió executiva). La diagnosi, com ja s’ha apuntat, posa en marxa un procés complex que permetrà començar a configurar i teixir més estretament la xarxa d’agents per a la inclusió del municipi.

L’elaboració de la diagnosi requerirà el compromís de bona part dels actors de la xar-xa local per a la inclusió, atès que caldrà debatre i consensuar conceptes i perspec-tives sobre l’exclusió i la inclusió social al municipi, caldrà recopilar informació i dades i establir canals formals de recollida sistemàtica d’informació que permetrà establir un contacte habitual entre els diversos agents del territori.

Els responsables del PLINCS hauran de liderar tot aquest procés en totes les fases en què es desplegui, i serà l’equip tècnic d’inclusió el que tindrà l’encàrrec de dur-lo a terme i d’elaborar els productes que se’n derivin.

Segons quina sigui la metodologia utilitzada en cada cas, es posaran en marxa pro-cessos participats amb els agents del territori (entrevistes, grups de discussió, jorna-des de debat i diàleg, formació específica, grups de treball, entre d’altres) que com-pliran l’objectiu de dotar de representativitat tot el procés i fer participar els actors que conformen la xarxa d’inclusió social del municipi.

En aquest sentit, serà rellevant establir espais de treball permanents que permetin el diàleg i el consens sobre els processos i els productes en curs, mentre duri el procés de diagnosi.


Què és una diagnosi

La diagnosi de l’exclusió social d’un municipi es pot definir com un procés de treball que permetrà obtenir coneixement aprofundit sobre la realitat del fenomen de l’exclu-sió social, les polítiques inclusives i els actors de la xarxa per a la inclusió social que hi ha en el territori.

La diagnosi té, fonamentalment, quatre objectius que responen a la finalitat del procés de treball:

1. Aportar coneixement precís i actualitzat de la realitat social del municipi.

2. Detectar i recollir en una base de dades totes les actuacions inclusives que es duen a terme al municipi (ja siguin responsabilitat del mateix ajuntament com d’altres agents de la ciutat).

3. Crear complicitats entre els diferents actors que treballen per a la inclusió en el ter-ritori i establir un marc de treball i col·laboració entre ells que permeti consensuar els punts de partida i els eixos estratègics que determinaran la política d’inclusió social del municipi.

4. Facilitar i orientar la presa de decisions.

Per tal d’acomplir aquests objectius, la diagnosi constituirà un procés de treball que generarà productes concrets. En tant que procés, cercarà la complicitat i la interacció entre els diferents actors del territori amb la finalitat de crear una xarxa d’agents co-responsables que treballin per a la inclusió social del municipi. Com a resultat d’aquest procés es generaran diferents productes (documents de treball) que, posteriorment, facilitaran la fase d’elaboració del PLINCS. En concret, com veurem més endavant, la diagnosi de l’exclusió social del municipi es traduirà en informes de diagnosi especí-fics (mapes de vulnerabilitat); en mapes de recursos i serveis per a la inclusió existents al municipi; en mapes de la xarxa d’actors per a la inclusió social i en bases de dades o documents de treball de caràcter intern.

Per tal que la diagnosi respongui a aquest doble objectiu d’esdevenir un procés de treball que generi productes específics que després siguin instruments actualitzats útils per al procés d’elaboració del PLINCS, és necessari considerar el disseny d’aquest procés des d’una perspectiva dinàmica, integral i participativa:

• Diagnosi dinàmica. És un procés de treball que no es tanca en un moment concret sinó que esdevé un espai permanent de treball per obtenir coneixement de la rea-litat de l’exclusió social del municipi. No té com a finalitat diagnosticar un moment inicial, sinó crear un instrument de treball específic (observatori, base de dades compartida, informes trimestrals) que sigui capaç de facilitar coneixement sobre l’evolució de l’exclusió social en el municipi en les diferents fases del PLINCS.

• Diagnosi integral. Tant el procés de treball com els productes resultants de la diag-nosi han de partir d’una perspectiva d’anàlisi i d’acció que tingui en compte la mul-tidimensionalitat del fenomen de l’exclusió social (àmbits i factors d’exclusió social), com també els espais d’inclusió social, que han estat àmpliament exposats en la


primera part d’aquesta guia metodològica. Aquest plantejament ha de permetre promoure un abordatge integral i transversal del fenomen de l’exclusió social del municipi, però també del conjunt de les accions inclusives que despleguen els di-ferents actors municipals.

• Diagnosi participativa. La metodologia de treball per dur a terme el procés i els pro-ductes resultants ha d’incorporar la participació de tots aquells actors que es con-sideri que tenen la coresponsabilitat dels processos d’inclusió social al municipi, que poden aportar informació i coneixement rellevant i que integrin l’espai permanent de treball i col·laboració en què es consensuaran les principals línies estratègies i ob-jectius del PLINCS. La diagnosi, en tant que fase 1, és un procés que permet activar el compromís de tots els actors en una estratègia comuna per a la inclusió social.

Anàlisi de situacions i factors

d’exclusió

Problema

Mapa de vulnerabilitat del municipi

Factors d’exclusió

social

Col·lectius en risc

Indicadors

Identificació d’actors per a la inclusió

Actors

Mapa d’actors(interns/externs)

Identificació dels actors

Identificació de recursos per a la inclusió

Identificació de recursos per

a la inclusió

Instruments

Mapa de recursos per a la inclusió

(interns/externs)

Serveis, equipaments,

plans i programes existents

Identificació d’espais

transversals de treball

Processos

Espais de treball

transversal interns

Altres plans transversals i estratègics

Espais de treball entre les diverses àrees

Figura 4. Proposta metodològica de la diagnosi de la inclusió social al municipi

Diagnòstic inclusió social al municipi+

Compromís per a la inclusió

PROPOSTA PLINCS: EIXOS ESTRATÈGICS, OBJECTIUS OPERATIUS I ACCIONS

P

rod

ucte

Pro

cés



La diagnosi com a procés

Aquest apartat té com a finalitat facilitar orientacions metodològiques en el moment de plantejar el procés de diagnosi. Per dur a terme aquest treball es poden utilitzar di-ferents tècniques d’investigació i metodologies d’anàlisi, en funció dels recursos dis-ponibles per l’equip tècnic d’inclusió, de les característiques de l’estructura organitza-tiva municipal, de la dimensió de la xarxa d’actors locals per a la inclusió i les necessitats definides en aquesta fase.

Podem diferenciar entre dos grans categories d’instruments que es poden utilitzar en aquest procés:

a) Eines quantitatives i estadístiques que ofereixen informació concreta i precisa sobre el municipi i la situació en termes de vulnerabilitat, risc i exclusió social de les perso-nes. Aquestes eines permeten la sistematització de la informació, la possibilitat de construir indicadors, taxes i altres dades quantitatives en general.

b) Eines qualitatives orientades a recollir opinions, percepcions, coneixement, idees i informació dels diversos actors. Aquests instruments són els que facilitaran el treball de col·laboració i coresponsabilització que serà necessari en tot el procés per garan-tir complicitat i compromisos compartits a l’entorn de les línies estratègiques i els ob-jectius del PLINCS.

Cal tenir en compte que no hi ha fonts d’informació millors que d’altres, sinó que totes són complementàries en la mesura que cadascuna té uns objectius i unes capacitats explicatives diferents. La millor opció, sempre que sigui possible, és combinar amb-dues fonts d’informació i anàlisi en la mesura que el resultat de la diagnosi serà una combinació de totes elles. En general, les eines i l’anàlisi qualitativa és recomanable en la diagnosi de l’exclusió social, perquè permet aprofundir més en aspectes subs-tantius dels processos d’exclusió social i detectar dimensions i comportaments de la població que les dades quantitatives no són capaces de conèixer.

Les tècniques quantitatives estan orientades a recollir informació sobre condicions ob-jectives i mesurables del fenomen de l’exclusió social per tal que es pugui analitzar es-tadísticament. Aquestes tècniques permeten comparar dades entre poblacions, unitats territorials més àmplies, sèries temporals, amb la finalitat de conèixer l’evolució d’un fenomen determinat. En el nostre cas, els processos d’exclusió social al municipi.

Entre les fonts disponibles per a l’anàlisi quantitativa trobem aquelles que recullen da-des del total dels habitants o individus d’un municipi i d’altres que només recullen in-formació parcial d’una mostra de la població. Les principals fonts d’informació quan-titativa que ofereixen dades del total de la població d’un municipi són les següents:

• Cens de població i habitatge. Aquest cens demogràfic és dut a terme cada deu anys per l’Institut Nacional d’Estadística (INE). L’any 2001 es va realitzar el darrer cens amb data de l’1 de novembre. Les xifres de població tenen una considera-ció purament estadística, no són xifres oficials de població. Les xifres oficials són les que resulten del procediment de gestió dels padrons municipals i que es pu-bliquen anualment.


• El Padró continu. És un registre públic administratiu regulat per la Llei de bases de règim local i per la Llei de protecció de dades. L’elaboració d’aquest registre, com també el seu manteniment i la seva gestió, correspon a cadascun dels ajun-taments. Les dades que aporta constitueixen prova de la residència i domicili en el terme públic referent a tots els efectes administratius. És una eina d’actualitza-ció permanent.

• Altres fonts d’informació municipal disponibles a la província de Barcelona són la bateria d’indicadors del programa Hermes de la DIBA i les fitxes municipals consultables a l’Idescat, a més d’informes i enquestes específiques que duguin a terme aquestes institucions.

El procés de diagnosi també pot extreure informació d’altres tipus de fonts quantita-tives a nivell municipal, com poden ser:

• Els registres locals. Hi trobem dades procedents dels serveis municipals, tant de serveis de l’Administració com d’associacions prestadores de serveis, i dades procedents de departaments i oficines municipals. Aquesta font d’informació és molt útil en tant que facilita dades fiables i representatives de la situació de la po-blació més vulnerable, en risc o exclusió social.

• Les enquestes i estudis específics promoguts pel consistori. El procés de diag-nosi també es pot nodrir d’enquestes i estudis específics encarregats ad hoc o d’estudis i diagnosis ja elaborats per altres àrees municipals que, encara que si-guin sectorials o específics, poden aportar informació rellevant. En aquest cas, però, la limitació de recursos fa que aquesta hagi estat una pràctica poc utilitza-da i, d’altra banda, en l’anàlisi de l’exclusió social, l’enquesta no és una font prou acurada atès que presenta limitacions i dificultats de mostreig.

L’anàlisi de les experiències dels PLINCS en curs, com també el treball qualitatiu dut a terme per actualitzar aquesta guia, ha mostrat com la qüestió central i recurrent quan es fa referència a les fonts quantitatives i d’anàlisi estadística que s’utilitzen en el pro-cés d’elaboració i execució del PLINCS és la necessitat d’establir criteris de recollida d’informació i un sistema d’indicadors que pugui ser compartit per tots els municipis, amb la finalitat que les dades siguin objectives, homogènies, comparables i permetin copsar l’evolució en termes d’inclusió social de les diferents realitats territorials al llarg del temps. Sobre aquesta qüestió aprofundirem més endavant, en presentar una pro-posta de possibles indicadors de l’exclusió social a nivell local.

Les tècniques qualitatives són les que han de permetre, d’una banda, incrementar el coneixement de la realitat de l’exclusió social al municipi en tant que faciliten una apro-ximació més aprofundida d’aspectes i fenòmens clau dels processos d’exclusió soci-al (com ara les percepcions de necessitat entre la població, els processos de vulne-rabilitat i risc, l’estigmatització de persones i grups, els posicionaments dels actors, entre d’altres) i, de l’altra, facilitar espais per a la participació dels actors del municipi que treballen a favor de la inclusió social o que hi podrien treballar, tot ajudant a esta-blir processos de treball entre la xarxa d’actors del territori.


Com ja hem apuntat, les tècniques qualitatives complementen les tècniques quantita-tives i aporten un coneixement que difícilment es pot detectar a partir de l’anàlisi es-tadística. En aquest sentit, hi ha diversos instruments i metodologies possibles per obtenir informació de caràcter qualitatiu: entrevistes estructurades, semiestructurades o obertes, grups de discussió i tallers participatius, entre d’altres.

Generalment, els principals instruments que s’utilitzen per a l’obtenció de dades qua-litatives en la fase de diagnosi són les entrevistes i els grups de discussió. En ambdós casos és important escollir els interlocutors adients, els actors clau que esdevindran informants clau. Per tal que aquesta identificació sigui reeixida, cal conèixer bé el mu-nicipi, les xarxes comunitàries, les estructures existents i les intervencions en marxa. És necessari, doncs, escollir les persones que poden, pel seu coneixement global o molt específic del municipi o d’una temàtica concreta, aportar informació substantiva per a la diagnosi.

És recomanable programar entrevistes o grups de discussió amb actors que estiguin treballant en els diversos àmbits de l’exclusió social, buscant sempre la màxima diver-sitat possible d’opinions i de perfils. En la fase de la diagnosi és convenient entrevistar professionals i tècnics municipals, i també membres d’entitats i/o associacions d’ini-ciativa social i altres entitats de la ciutat. Igualment, en els casos que sigui possible, és recomanable fer partícips del procés persones que formen part dels col·lectius més vulnerables. D’altra banda, per a municipis amb una grandària i/o una heterogeneïtat territorial important, cal incorporar, com ja s’ha comentat, la perspectiva territorial (ni-vell ciutat, districte, barri), cosa que suposarà dur a terme entrevistes a agents que coneguin bé els diferents nivells del territori, amb la finalitat d’intentar copsar les per-cepcions dels habitants d’unes zones respecte de les altres i detectar aquells barris o districtes que, en termes de processos d’exclusió social i situacions de risc, estan més o menys afectats, per tal de conèixer els factors que poden explicar una realitat diversa.

Les entrevistes que es duguin a terme en la fase de diagnosi poden ser de diferent ti-pus. En cada cas, caldrà escollir la fórmula més adient en funció de la informació que es vulgui obtenir mitjançant aquesta tècnica qualitativa. És recomanable, tanmateix, optar per entrevistes semidirigides o semiestructurades, en què d’entrada hi ha un guió amb unes temàtiques i preguntes específiques, més o menys tancades. El guió, ela-borat prèviament i abans de l’entrevista, serveix de pauta per garantir que vagin apa-reixent totes les qüestions més rellevants, però cal tenir en compte que, en funció del tipus de narració de la persona entrevistada, se’n farà un ús o un altre. Cal, però, que en els primers contactes l’entrevistador/a sigui molt clar a l’hora d’exposar al seu interlocutor/a quina és la finalitat del procés de diagnosi, quina implicació se li està demanant (creació de xarxa i grup de treball) i quina informació desitja obtenir. Aquest tipus d’entrevista permet, a part d’extreure la informació que hom es proposa i crear sinergies, donar prou llibertat als interlocutors per expressar, des de la pròpia experi-ència, idees, opinions i constatacions.


El guió de l’entrevista pot estar dividit en quatre parts:

1. La primera, destinada a conèixer les característiques, objectius i breu història del servei, equipament o associació i les relacions que mantenen amb altres serveis, entitats o equipaments del municipi.

2. La segona, destinada a identificar la tipologia de persones o col·lectius que estan atesos o que ho podrien estar pel mateix servei, equipament o associació.

3. La tercera, centrada a subratllar les valoracions i percepcions d’accions realitzades al municipi per diversos actors, les necessitats que es detecten i les possibles in-tervencions que es poden posar en marxa.

4. La quarta, orientada a facilitar espais d’expressió dels discursos sobre els proces-sos d’exclusió social i de risc i les polítiques d’inclusió social.

Pel que fa a l’anàlisi de les entrevistes, generalment s’efectua una transcripció íntegra o un buidatge temàtic amb la finalitat de recollir la informació més significativa en el moment de l’anàlisi. Aquesta metodologia permet, posteriorment, l’ús de cites textu-als en els diversos productes de la diagnosi.

Com hem argumentat, les tècniques qualitatives resulten especialment importants atès que permeten enriquir, matisar o fins i tot atenuar la dependència de les dades quan-titatives. Com hem vist, són eines que acompleixen funcions que van més enllà de la recopilació d’informació.

D’una banda, permeten crear sinergies de difusió entre els actors. Totes les accions vin-culades a aquest procés poden servir per donar més visibilitat al PLINCS, difondre’l i explicar les seves implicacions i objectius al conjunt d’actors i de la ciutadania. D’altra banda, permeten crear sinergies de participació i configurar espais de treball. La invita-ció a formar part en els espais de la diagnosi, on no només es demana informació als actors, sinó també se’ls explica el procés i se’ls demana l’opinió sobre les accions a em-prendre, genera vincles i complicitats entre els diversos participants. D’aquesta manera, el procés de diagnosi permetrà construir les condicions de treball i de col·laboració, l’es-pai d’intercanvi i de consens, en el qual es bastirà el PLINCS i es generarà un compro-mís explícit del conjunt dels actors per a la inclusió social (model de ciutat inclusiva).

La diagnosi com a producte

Com hem apuntat anteriorment, el procés de diagnosi hauria de poder generar, en un primer moment, tres productes diferenciats: 1) el mapa de vulnerabilitat del municipi; 2) el mapa de recursos per a la inclusió i 3) el mapa d’actors per a la inclusió.

El mapa de vulnerabilitat del municipi detecta tant els factors d’exclusió social i de risc en cadascun dels àmbits d’anàlisi que tenen una incidència major en el territori, com les persones i col·lectius més vulnerables de la ciutat segons el seu sexe, edat, origen i procedència i barri de residència.

El mapa de recursos per a la inclusió facilita una sistematització dels serveis, progra-mes i equipaments de què disposa el municipi per promoure la inclusió social, ja si-guin gestionats per l’ajuntament mateix o per altres actors de la ciutat.


El mapa d’actors per a la inclusió identifica els actors que conformen la xarxa local per a la inclusió social i analitza les relacions entre ells, i també identifica els espais de treball futur.

A partir de l’anàlisi duta a terme en cadascun d’aquests mapes, de les principals con-clusions i recomanacions apuntades en cada cas, en un segon moment, s’elaborarà el mapa de la inclusió social al municipi. Aquest mapa és un instrument que ofereix una visió de conjunt i integral dels processos que caldrà posar en marxa i comença-ran a vertebrar el futur PLINCS. En identificar els diferents àmbits d’intervenció, per-met detectar les mancances de cobertura en relació a persones i col·lectius de la po-blació; els buits i duplicitats d’actuació; les temàtiques o els factors sobre els quals caldria generar més coneixement i pot apuntar una primera proposta de les actuaci-ons a posar en marxa per avançar en aquesta direcció.

Cal indicar, però, que els primers productes de la diagnosi de l’exclusió social del mu-nicipi no sempre són tan exhaustius com seria desitjable o com es podria pensar d’en-trada, atès que no sempre s’aconsegueixen les dades necessàries o les més adequa-des. D’altra banda, no podem oblidar que la diagnosi és el resultat d’una primera fase de contacte i implicació dels actors del municipi, amb les limitacions que això com-porta, i que aquest procés ha de ser dinàmic i flexible en la mesura que la diagnosi, com ja s’ha apuntat, ha de facilitar eines per conèixer la situació del municipi en ter-mes d’exclusió social i de risc al llarg del temps.

En aquest sentit, doncs, val la pena ressaltar que la diagnosi inicial és, de fet, un ins-trument a partir del qual s’ha de continuar treballant. D’una banda, en la mesura que facilita pistes de les informacions que encara manquen per tenir un coneixement més acurat de la vulnerabilitat social al municipi i, en aquest sentit, orienta nous processos de diagnosi per aconseguir informació dinàmica i permanent. D’altra banda, en tant que permet començar a dissenyar una primera planificació de les accions prioritàries a posar en marxa. La diagnosi permet conèixer els factors que incideixen més clara-ment en els processos d’exclusió social en el territori, facilita coneixement sobre la capacitat de resposta del municipi i del conjunt de la xarxa d’actors i mostra, igual-ment, quines són les persones i els col·lectius més vulnerables de la ciutat. En aquest sentit, permet continuar els processos de treball amb el conjunt d’actors per crear si-nergies, coresponsabilitat i xarxa entre tots ells.

Qui ha de dur a terme la diagnosi?

L’anàlisi de les diverses experiències municipals ha mostrat com, a l’hora de decidir qui ha de dur a terme la diagnosi de l’exclusió social del municipi hi ha, bàsicament, dues opcions. El procés pot ser dut a terme en la seva integralitat per l’equip tècnic d’inclusió social, una decisió que estarà condicionada, sobretot, pels recursos dispo-nibles i la formació i experiència dels equips en processos similars. O bé pot ser rea-litzada conjuntament entre l’equip d’inclusió social i un equip extern que faciliti asses-sorament i es faci càrrec d’alguns dels processos i productes esmentats.

Els processos ja engegats per diversos municipis mostren que hi ha condicionants que poden tenir un paper rellevant en aquesta decisió. D’una banda, la realitat quoti-


diana i les dinàmiques de treball de les oficines i els equips tècnics d’inclusió social fan difícil que aquests puguin tenir el temps suficient i els recursos per dur a terme la diagnosi del municipi. Hi ha, però, una funció essencial d’aquest procés de diagnosi, iniciar el treball interdepartamental i transversal, que requereix un grau d’implicació elevat per part dels equips tècnics per tal que aquest procés sigui viable.

L’altra opció, la de l’externalització, ha estat força estesa entre els municipis en la mesu-ra que ha garantit una més gran agilitat al procés de diagnosi i ha possibilitat, també, promoure nous mecanismes de treball interns empesos «des de fora» que, en ocasions, han estat més ben rebuts que els empesos «des de dins». El risc de l’externalització s’identifica en la possibilitat que esdevingui un procés excessivament gestionat per un agent extern, que té poc contacte amb la realitat municipal, la qual cosa ha revertit en la qualitat dels productes finals. De forma general, els municipis consultats que han exter-nalitzat els productes de la diagnosi no sempre han estat satisfets amb el resultat final.

Des del coneixement d’aquestes experiències, una tercera via que sembla més recoma-nable és optar per una opció intermèdia. En aquest cas l’equip tècnic d’inclusió lidera tot el procés i compta amb el suport i l’acompanyament extern d’un equip de recerca que es fa càrrec de manera compartida dels processos i productes. Del que es tracta en aquest cas és de crear un equip de treball mixt que col·labori en el procés d’elaboració de la di-agnosi. Així, l’equip tècnic d’inclusió manté la direcció i el control sobre el procés i els pro-ductes, i és el referent visible del procés per al conjunt de l’organització municipal.

Taula 9. Els productes de la diagnosi

Identifica els factors generadors de vulnerabilitat o d’exclusió social que incideixen més en el territori.

Identifica les persones i els col·lectius que es troben en situacions de més vulnerabilitat i risc i/o exclusió social en el municipi.

Recull totes les actuacions en clau inclusiva que duen a terme l’ajuntament i els altres agents públics, privats i del tercer sector en el municipi.

Facilita la recollida sistemàtica i ordenada dels serveis, programes, accions específiques, ajuts i equipaments que configuren l’oferta d’actuacions inclusives del municipi.

Facilita informació sobre els actors i agents que constitueixen la xarxa comunitària per a la inclusió social.

Identifica els diferents nivells d’actors de la xarxa (actors públics, actors privats, actors del tercer sector i actors de la xarxa ciutadana).

Facilita coneixement sobre els recursos per a la inclusió social en el municipi.


Mapa de vulnerabilitat social del municipi

Mapa de recursos

Mapa d’actors


Amb la finalitat d’aprofundir en cadascun dels productes de la diagnosi esmentats (mapa de vulnerabilitat, mapa de recursos i mapa d’actors) s’exposen a continuació els seus principals objectius i continguts.

El mapa de la vulnerabilitat social del municipi

El mapa de la vulnerabilitat social d’un municipi és el que identifica els factors gene-radors de vulnerabilitat o d’exclusió social que més incideixen en el territori. És reco-manable que aquest mapa presenti la informació sistematitzada pels àmbits d’exclusió social ja assenyalats: econòmic, laboral, social i sanitari, formatiu, residencial, relaci-onal, polític o de ciutadania i territorial.

Per elaborar aquest mapa és convenient combinar l’ús de tècniques quantitatives amb les qualitatives. Les primeres facilitaran una primera aproximació sobre quina és la in-cidència dels factors d’exclusió social en el territori, tot i que sempre estaran subjectes a la disponibilitat de dades quantitatives. Les dades qualitatives, a més de complemen-tar les informacions quantitatives, permetran anar més enllà de les xifres i descobrir les percepcions dels diversos actors del municipi, i part de la ciutadania, sobre el fenomen de l’exclusió social i les possibles línies d’actuació futura.

Això no obstant, el mapa de la vulnerabilitat no és només una aproximació a la detec-ció dels factors d’exclusió social en el municipi, sinó que va més enllà i identifica les persones i els col·lectius que es troben en situacions de més vulnerabilitat i risc i/o ex-clusió social. En la mesura que s’hagin pogut obtenir dades primàries territorialitzades (a nivell de districte i de barri), es podrà obtenir una aproximació més ajustada a la dis-tribució d’aquestes persones i col·lectius en el municipi, detectar si la seva incidència és homogènia en el conjunt del territori o si es concentra en unes zones determinades.

Per elaborar aquest mapa i detectar els principals factors d’exclusió social en el mu-nicipi és molt important tenir en compte quins són els indicadors pertinents en cadas-cun dels àmbits en què es pot generar l’exclusió social. Val a dir, però, que els indica-dors poden ser de diferents tipus i se’n poden trobar diversos que apuntin cap al fenomen que es vol estudiar. Cada municipi haurà d’escollir els que s’adeqüin millor a la seva realitat (segons els recursos disponibles, l’accés a bases de dades comparti-des, les anàlisis prèvies, la capacitat d’accedir o no a més indicadors municipals, en-tre d’altres). Malauradament, no tots els municipis treballen amb els mateixos meca-nismes de recollida d’informació estadística o de recollida de dades dels seus serveis i, com ja s’ha esmentat, no sempre hi ha una cultura de treball transversal que perme-ti compartir la informació, sovint dispersa i sectorialitzada.

En qualsevol cas, és recomanable aprofitar l’oportunitat que ofereix la diagnosi de l’ex-clusió social del municipi per començar a establir mecanismes de treball i d’intercan-vi d’informació que permetin generar processos transversals de recollida sistemàtica de dades dels serveis municipals. En aquesta direcció, s’exposen a continuació els principals criteris que haurien de complir els indicadors seleccionats i es facilitarà una proposta de bateria d’indicadors, que es pot utilitzar en aquesta fase de diagnosi però que té la voluntat de constituir una referència per a altres fases del PLINCS.


Els indicadors per mesurar l’exclusió social en l’àmbit local

Els indicadors són un instrument que permet mostrar o mesurar l’existència i les ca-racterístiques d’un determinat fenomen respecte a un conjunt de variables o dimensi-ons que s’estan analitzant.

Sovint, per a cadascun dels àmbits o dimensions d’interès hi ha un ventall d’indicadors possibles. Per ser un instrument veraç i viable, un indicador hauria de reunir les carac-terístiques següents:

1. Validesa: l’indicador ha de copsar el concepte d’interès. És a dir, ha de mesurar allò que volem que mesuri.

2. Fiabilitat: si mesurem la mateixa situació diverses vegades, l’indicador ha de donar sempre el mateix resultat.

3. Intel·ligibilitat: la interpretació de l’indicador ha de ser senzilla, cal evitar l’ambigüi-tat. En l’escala de l’indicador hi ha d’haver un extrem «bo» i un de «dolent» fàcilment identificable, de manera que si l’indicador augmenta o disminueix és fàcil saber el sig-nificat d’aquest canvi de tendència.

4. Sensibilitat: l’indicador ha de captar el canvi, i per tant ha de variar dins el rang de situacions possibles. Si l’indicador pren el mateix valor en totes o quasi totes les situ-acions, llavors no proveeix informació útil per a la mesura o l’avaluació del fenomen que estudia.

5. Accessibilitat: la informació quantitativa sobre la qual prendre les mesures de l’in-dicador o bé ja existeix (en fonts estadístiques oficials com les de l’INE o IDESCAT, entre d’altres) o bé s’ha de generar. Atès que generar informació sovint és immensa-ment costós i llarg, és recomanable cercar aquella informació que ja existeixi i sigui fàcil d’identificar i recopilar.

Els indicadors són una eina clau que aporta informació sobre les diferents situacions socials en què es troba un municipi en un moment determinat i, també, sobre l’evolu-ció de la realitat social del territori amb el pas del temps. Així, tan important serà re-córrer a un sistema d’indicadors per a la fase de diagnòstic (indicadors de diagnosi), com per a la fase d’avaluació i seguiment del pla (indicadors de seguiment i d’avalua-ció), com veurem més endavant.

Pel que fa a la construcció d’un sistema d’indicadors per a la fase de diagnosi, con-vindrà recórrer a indicadors explicatius del context general del municipi (característi-ques sociodemogràfiques –estructura i evolució de la població– i socioeconòmiques –PIB, renda per càpita, taxa d’atur...), i també a indicadors que permetin oferir pistes de l’evolució dels processos d’exclusió social en els diferents àmbits considerats. Cal recordar, novament, que, a més dels àmbits assenyalats, la comprensió dels proces-sos d’exclusió social requereix tenir en compte la rellevància dels tres grans eixos de desigualtat social: l’edat, el sexe i l’origen i/o l’ètnia.

Per a la construcció i selecció del sistema d’indicadors, es recomana, sempre que si-gui possible, comptar amb indicadors que puguin desagregar-se territorialment (tant a nivell municipal com per les diferents àrees geogràfiques del municipi: barris, secci-ons censals, districtes) per copsar les diferències existents en cada cas. Al mateix


temps, també és important disposar d’indicadors comparables a escales territorials més àmplies (comarca, àrea metropolitana, província), en la mesura que faciliten una aproximació comparada en altres realitats territorials.

Malgrat aquestes orientacions, molt sovint la realitat imposa seleccionar els indicadors amb criteris de simple disponibilitat. Els municipis que ja han superat aquesta fase ini-cial de diagnosi coneixen les dificultats que es manifesten en el moment de recollir dades estadístiques pertinents, desagregades i actualitzades a nivell municipal.

La taula 10 mostra una bateria d’indicadors bàsica classificada per àmbits d’exclusió so-cial que, en la mesura del possible, hauria de recollir la diagnosi d’un PLINCS. Val a dir que aquesta és una proposta força àmplia i que alguns ajuntaments poden trobar dificultats a l’hora d’aconseguir totes les dades que han de permetre construir els indicadors, atès que aquest procés dependrà, en bona mesura, de cada sistema de recollida d’informació mu-nicipal i dels sistemes de seguiment d’indicadors de la ciutat que hagi establert cada mu-nicipi. En aquest sentit, cada equip tècnic d’inclusió haurà d’identificar les diferents àrees municipals que treballen per la inclusió social i les dades que recullen sistemàticament que poden ajudar a elaborar la proposta d’indicadors per a la diagnosi del municipi.

Amb tot, aquesta llista només proposa aquells indicadors que, en principi, són fàcil-ment assolibles pels ajuntaments. Així, s’ha treballat partint de la proposta d’indica-dors per a la diagnosi que ja presentava la primera edició de la guia metodològica i s’hi han incorporat els que s’ha observat que són més recurrents en les diferents fonts consultades per a l’elaboració d’aquest document.15 A banda d’aquests criteris de se-lecció, també s’han tingut en compte les possibles necessitats dels municipis pel que fa a la gestió de les accions inclusives i s’han descartat els indicadors que s’han con-siderat redundants o que aportaven informació poc significativa per a la diagnosi.

Val a dir que alguns dels indicadors només es poden obtenir a nivell autonòmic, pro-vincial, per corones metropolitanes o a nivell comarcal, però es poden considerar và-lids com a indicadors de context general atès que, a manca d’altres dades de base municipal, faciliten una informació rellevant i aproximada de la realitat social que està essent diagnosticada. També hi ha indicadors pertinents, presents en l’anterior guia metodològica, que s’ha considerat que es poden aconseguir amb més detall a partir de la pròpia informació dels ajuntaments o d’altres fonts.

Cal recordar que, en la mesura del possible, aquests indicadors s’han de desagregar en base als tres eixos transversals de desigualtat social: gènere, edat i procedència o ètnia. També, i sempre que sigui possible, cal obtenir les dades desagregades per bar-ris o seccions censals per tal de poder dur a terme una anàlisi de la realitat municipal molt més acurada.

15. Fonts: Observatori de Manresa Inclusió, Observatori de la Crisi de Mataró, Observatori del Mercat de Treball de Mataró, Observatori de l’Exclusió Social de Santa Coloma de Gramenet, Pobresa i exclu-sió social a la província de Barcelona (Col. Documents de Treball, sèrie Benestar Social; 9) de la Dipu-tació de Barcelona, «Cercles de comparació intermunicipals» de la Diputació de la Barcelona, la base de dades Hermes de la Diputació de Barcelona, la diagnosi del PLINCS de Terrassa, la proposta d’in-dicadors de Santa Coloma de Gramenet per al recompte de població en risc i el sistema d’indicadors del PLINCS del Prat del Llobregat.


Taula 10. Proposta bàsica d’indicadors per a l’elaboració de la diagnosi

Indicadors bàsics Fórmula i definició Font

Indicadors sociodemogràfics

Població empadronada segons sexe, origen, edat Padró, Hermes

Densitat de població Hermes

Renda familiar bruta disponible Hermes

Renda per càpita INE

Índex d’envelliment Majors de 65 anys/població Padró, Hermes de 0-15 anys*100 = a 100: igual proporció joves i gent gran > a 100: major nombre de gent gran i < a 100: major nombre de joves

Índex de sobreenvelliment Majors de 85 anys/població Padró, Hermes major de 65 anys*100 Com més s’apropa a 100, més població de 75 anys que de 65 a 75 i més sobreenvelliment

Índex de dependència juvenil Menors de 15/població de Padró, Hermes 15-64*100

Índex de dependència global Relació entre individus en edat Padró, Hermes no activa (de 0 a 15 anys i de 65 anys i més) respecte a la població potencialment activa (de 16 a 64 anys)

Taxa estrangeria global Estrangers/total població*100 Padró, Hermes

Àmbit econòmic

Percentatge de persones Nombre de persones receptores Idescat, Hermes perceptores de pensions no de pensions/total població*100 contributives, LISMI, complement pensions viduïtat

Percentatge de perceptors de RMI Nombre de perceptors de Serveis Socials RMI /total de població*100

Percentatge de persones Nombre de persones perceptores Observatori del Treball perceptores de prestació d’atur de prestació d’atur/total població Departament d’Empresa activa*100 i Ocupació

Taxa de persones en situació Persones detectades en situació Serveis municipals d’indigència/transeünts d’indigència/transeünts/total de població*100

Percentatge de desnonaments Nombre de casos de desnonaments Administració justícia i execucions hipotecàries i e.h./ total d’unitats familiars*100 tramitades pels jutjats

Àmbit laboral

Contractació registrada per edat, Pes específic de cada tipologia de Observatori Treball, sexe, tipus, ocupació, nivell contracte en cada sector d’activitat Hermes d’estudis, nacionalitat i sector




Taxa d’atur registrat Taxa d’atur registrat estimada: relació Observatori Treball, entre els aturats registrats a les oficines Hermes d’ocupació (SOC) i la població activa local estimada

Taxa d’atur de llarga durada Relació entre els aturats que cerquen Observatori del Treball, feina des de fa 12 mesos o més i la Departament d’Empresa població activa local estimada i Ocupació

Taxa d’atur registrada per edat, Taxa d’atur registrat estimada: relació Observatori del Treball, sexe, tipus, ocupació, nivell entre els aturats registrats a les oficines Hermes d’estudis, nacionalitat i sector d’ocupació (SOC) i la població activa local estimada

Indicadors formatius

Població per nivell d’instrucció Idescat

Taxa fracàs escolar/no Població que a l’acabar l’ESO no acredita Departament graduats ESO el títol / població que acaba l’ESO*100 d’Ensenyament, Ajuntament

Taxa d’absentisme escolar Alumnat amb absentisme/total Ajuntament, d’alumnat*100 Serveis Socials

Taxa abandonament prematur Població entre 18 i 24 que ha assolit Idescat, Dpt. com a màxim la 1a etapa de secundària/ Ensenyament, població de 18 a 24*100 Ajuntament

Percentatge d’alumnes amb Nombre d’alumnes amb NEE/total Dpt. Ensenyament i necessitats socioeducatives alumnat*100 Ajuntament

Indicadors socials i sanitaris

% Població amb grau de Relació entre la població amb disminució Departament de disminució igual o superior al 33% reconeguda igual o superior al 33% i la Benestar Social i població total amb disminució reconeguda Família

Percentatge de població amb Nombre de persones amb grau de Serveis Socials dependència reconeguda per grau dependència reconegut/total de la població*100

Percentatge de persones amb Nombre de persones amb barem de Serveis Socials, Dpt. barem amb necessitat de necessitat de 3a persona/total de la de Benestar Social i 3a persona població*100 Família

Percentatge de població amb Nombre de persones amb addiccions Serveis Socials, addiccions en tractament en tractament/total de la població*100 Departament de Salut

Percentatge de persones amb Nombre de persones amb discapacitat Idescat discapacitat per salut mental per salut mental reconeguda per 10.000 habitants

Indicadors residencials/habitatge

Demandes d’habitatge de PO Nombre de demandes d’HPO/població Serveis Socials, Dpt. sobre total de població total*100 Territori i Sostenibilitat

Habitatges segons Pes específic de cada problemàtica Hermes problemàtica de l’habitatge d’habitatge sobre el total de problemàtiques i sobre total d’habitatges

Proporció d’infrahabitatge Habitatges en situació Padró, Dpt. de Territori d’infrahabitatge/total d’habitatges*100 i Sostenibilitat


Continuació


L’escenari de treball òptim que sempre es considera desitjable quan els ajuntaments es plantegen els indicadors d’exclusió social és el que fa possible garantir la creació d’un espai municipal sistemàtic de recollida i anàlisi d’informació sobre els processos d’exclusió social al municipi. Com ja s’ha apuntat, alguns ajuntaments han posat en marxa aquesta estructura, que ha adoptat la forma d’un observatori permanent, en tant que esdevé una eina molt útil en termes de coneixement de la realitat social del territori pel fet que permet fer un seguiment de l’evolució de la informació sobre l’ex-


Percentatge de població vivint Nombre de població vivint en Padró, Dpt. Territori i en situació amuntegament amuntegament/total de la població*100 Sostenibilitat

Evolució preus habitatge Dpt. Territori i de lloguer Sostenibilitat

Indicadors relacionals

Percentatge de casos de violència Casos de violència en relació al total Policia Local, Serveis domèstica detectats pels serveis de la població Socials, SIAD municipals segons tipus

Percentatge de persones majors Nombre de persones majors de 65 anys Padró de 65 anys que viuen soles que viuen soles/total de la població major de 65 anys*100

Percentatge de llars Nombre de llars Padró monoparentals monoparentals/total de llars*100

Percentatge de menors en risc Serveis Socials atesos per Serveis Socials

Percentatge de menors en Menors desatesos detectats/nombre EAIA situació de desemparament total de menors*100

Indicadors comunitaris i polítics

Percentatge de població Població nouvinguda amb permís Ajuntament, nouvinguda amb permís de de residència però no de treball/total Serveis d’acollida residència però no de treball de la població nouvinguda*100

Percentatge de població major de Percentatge de població major de Oficina del cens 18 anys no censada electoralment 18 anys no censada electoralment/total electoral, Padró de la població major de 18 anys*100 Pes de la població de 18 anys i més que no pot participar a les eleccions municipals sobre el total de població de 18 anys i més.

Percentatge de població Nombre de població associada, per Ajuntament, Idescat associada per tipus d’associació tipus/total de la població*100

Població exreclosa atesa Serveis Socials per Serveis Socials per tipus de problemàtica

Casos detectats de vulneració Serveis municipals de drets de persones nouvingudes per tipus

Font: Elaboració pròpia a partir de les fonts ja esmentades.

Continuació


clusió social a la ciutat; comptar amb dades actualitzades que possibiliten la realitza-ció d’estudis específics sobre matèries que es creguin pertinents per a l’elaboració del pla; fer un seguiment dels resultats i impactes del mateix pla i nodrir els processos d’avaluació que es puguin posar en marxa.

En el cas dels ajuntaments que ja comptin amb aquest instrument o que en tinguin al-gun de similar que pugui reorientar en aquesta direcció, és important tenir en compte que es tracta d’una eina que ha de ser dissenyada per facilitar el treball dels diversos agents que participen en la política d’inclusió social: responsables polítics i tècnics, professionals que participen en qualitat d’assessors externs del procés; gestors pú-blics; agents de la ciutat i ciutadanes o ciutadans.

L’observatori pot ser l’espai des del qual recollir la informació sistemàtica i els indica-dors que orientin sobre l’evolució dels factors de risc d’exclusió social, com també els recursos disponibles a la ciutat per promoure actuacions inclusives. Aquesta informa-ció permet generar un coneixement aprofundit sobre els processos d’exclusió social i les intervencions dels diversos agents, i es pot ordenar per diversos criteris com que-da reflectit en la taula següent:

Taula 11. Possibles continguts d’un observatori permanent

Continguts Indicadors

Perfils de persones o situacions d’alta Edat, sexe, distribució pel territori i origen vulnerabilitat d’exclusió social en el municipi de les persones

Àmbits i factors d’exclusió social per Indicadors específics per a cadascun districtes o barris dels àmbits: econòmic, laboral, formatiu, residencial, social i sanitari, relacional, polític i ciutadania, territorial

Recursos inclusius en el territori Mapa de recursos

Programes i serveis municipals inclusius Indicadors de cobertura i gestió dels principals programes i serveis municipals amb finalitat inclusiva

Incidència i l’evolució dels processos d’exclusió Indicadors de resultats i impacte social a la ciutat, posant-los en relació amb les respostes institucionals i els recursos de la ciutat



El mapa de recursos per a la inclusió social

El mapa de recursos per a la inclusió social és un instrument que permet conèixer i fer visibles totes les actuacions en clau inclusiva que duen a terme tant l’ajuntament com altres agents públics, privats i del tercer sector en el municipi. En aquest sentit permet fer una recollida sistemàtica i ordenada dels serveis, programes, accions específiques, ajuts i equipaments que configuren l’oferta d’actuacions inclusives al municipi.

L’objectiu d’aquest mapa és construir un instrument de treball que permeti dimensionar l’oferta global amb què compta el municipi per atendre no només les persones i els col-lectius més vulnerables, sinó també per debilitar els factors de risc d’exclusió social i poder actuar estratègicament, en la mesura que ha de permetre detectar dèficits de cobertura de necessitats específiques o actuacions que caldria posar en marxa.

Per tant, els recursos que conté el mapa no són només els que l’ajuntament posa al servei de la ciutadania, sinó també els que estan gestionats i finançats per altres agents locals. Més enllà de la utilitat del mapa com a inventari de recursos al servei dels tèc-nics i professionals, aquest instrument facilita informació a persones usuàries o po-tencials usuàries i al conjunt de la ciutadania.

L’anàlisi de les experiències municipals ha mostrat la importància que té definir prèvia-ment el que es considera una actuació inclusiva amb la finalitat de compartir i consen-suar aquesta conceptualització amb el conjunt dels agents del territori, com ja s’ha ar-gumentat en apartats precedents. Tota vegada s’ha acordat el que s’entén per actuació inclusiva, la identificació dels recursos amb els quals compta la ciutat serà més fàcil.

El primer, doncs, és acordar com podem detectar les actuacions inclusives que pro-mouen els diferents actors en el municipi i identificar les que més endavant, en la fase d’elaboració del pla, es podrien reconvertir en clau inclusiva. Per reconèixer la capa-citat inclusiva d’una actuació, podem tenir en compte determinats criteris que ja s’han apuntat en aquesta guia i que alguns municipis estan utilitzant en els seus plans.16

La taula següent exposa més detalladament els criteris a partir dels quals cal definir les actuacions inclusives i una tipologia d’actuacions que pot ser útil en l’elaboració del mapa de recursos.

16. En concret, s’ha tingut en compte el mecanisme de seguiment de les accions del PLINCS de l’Ajun-tament de Badia del Vallès.


Partint d’aquests criteris, en el moment de classificar les actuacions inclusives i co-mençar a elaborar el mapa de recursos es pot utilitzar un sistema senzill d’identifica-ció (check-list) de les actuacions.

Taula 12. Criteris a tenir en compte per valorar si una actuació és inclusiva

Criteris Concreció Tipologia actuacions

Enfocament Actuacions focalitzades en els Formatives dinàmic processos d’entrada i sortida de les Capacitadores situacions d’exclusió social Facilitadores de recursos específics (econòmics, formatius, familiars, residencials, socials, sanitaris...)

Perspectiva Actuacions que posen l’èmfasi en la Creació de xarxes de suport comunitària dimensió comunitària i territorial i Enfortiment teixit social que aprofiten el potencial inclusiu de Antenes comunitàries (detecció situacions la comunitat més pròxima de risc) Creació d’espais d’intercanvi Acolliment familiar Treball amb les escoles Treball amb entitats Treball amb empreses

Sensibilitat envers Actuacions flexibles que reconeixen Atenció individualitzada la diversitat la diversitat de situacions d’exclusió social i de risc

Foment de Actuacions orientades a promoure Formatives l’autonomia l’autonomia de les persones i a iniciar Capacitadores processos d’apoderament Facilitadores de recursos específics

Enfocament Actuacions que reconeixen i aborden Integrals (orientades a facilitar recursos per multidimensional la complexitat i multidimensionalitat de combatre les múltiples dimensions dels les situacions d’exclusió i vulnerabilitat processos d’exclusió social)

Enfocament Actuacions definides des d’una Formatives proactiu perspectiva estratègica i de llarg abast Capacitadores Facilitadores de recursos específics Integrals (orientades a facilitar recursos per combatre les múltiples dimensions dels processos d’exclusió social)

Orientades a Actuacions definides amb perspectiva Formatives les causes de estratègica per combatre els factors Capacitadores l’exclusió social d’exclusió social Facilitadores de recursos específics

Faciliten el treball Actuacions definides des de la lògica Integrals (orientades a facilitar recursos transversal integral i transversal per abastar la per combatre les múltiples dimensions multiplicitat de factors d’exclusió social dels processos d’exclusió social)

Promouen la Actuacions definides a partir de Fomenten la participació ciutadana coresponsabilitat mecanismes de participació inclusius Promouen espais de participació i la participació ciutadana



D’altra banda, quan han estat identificades les actuacions. per tal que el mapa de re-cursos per a la inclusió social sigui el màxim d’operatiu possible s’hauria d’elaborar tenint en compte les recomanacions següents:

1. Format senzill i fàcilment accessible. Sovint pot ser molt atractiu iniciar aquest pro-cés amb el disseny d’una eina molt completa i interactiva, però en aquesta fase cal que es tingui molt present quins seran els usuaris finals i adaptar-la als seus mecanis-mes habituals de treball i d’accés a la informació. És important, doncs, que el format d’aquest instrument de gestió sigui senzill i fàcilment accessible pel conjunt de perso-nes que en faran un ús habitual (en la mesura que el mapa de recursos esdevindrà, per a alguns, una eina de gestió i, per a d’altres, una font d’informació).

2. Alt nivell de concreció dels recursos. És important facilitar una informació comple-ta de tots els recursos inclusius a disposició del municipi diferenciant-ne l’agent pro-motor, l’actuació, el curt, mitjà o llarg termini de l’actuació i la tipologia d’usuaris, entre altres factors.

3. Temporalització. Els recursos de què disposa avui la ciutat no necessàriament se-ran els mateixos al cap d’un temps. Per tant, quan s’elabora el mapa de recursos cal tenir en compte no només la quantitat d’informació que es pot obtenir de cadascun dels recursos identificats en un moment determinat, sinó que també s’ha de preveure com s’actualitzaran sistemàticament les dades disponibles i els mecanismes de tre-ball i transmissió d’informació que s’establiran amb els diversos agents per tal que això sigui possible.

En el disseny del mapa de recursos caldrà, doncs, tenir clar l’objectiu d’aquest instru-ment i els usuaris finals. La taula següent, en aquest sentit, facilita una aproximació general a les dades principals que hauria de contenir aquest mapa de recursos.

Taula 13. Paràmetres de valoració de les actuacions inclusives

L’actuació té un enfocament dinàmic? Sí No

Té perspectiva comunitària? Sí No

És sensible a la diversitat? Sí No

Fomenta l‘autonomia de les persones? Sí No

Es planteja des d’un enfocament multidimensional de l’exclusió social? Sí No

És proactiva? Sí No

Promou l’apoderament de les persones? Sí No

S’orienta a combatre les causes de la problemàtica? Sí No

S’ha generat a partir d’un treball transversal i coordinat? Sí No

Podria adquirir una dimensió transversal? Sí No

S’ha definit a partir de la participació ciutadana? Sí No



És important que el disseny d’aquest instrument tingui en compte que és una eina ver-sàtil i que, com ja s’ha apuntat, ha de ser accessible en diferents formats en funció de la tipologia d’usuari. El mapa de recursos ha de ser un instrument d’informació i de gestió per als responsables i tècnics del PLINCS i d’altres àrees municipals, en tant que ha de permetre conèixer i analitzar si el municipi disposa de recursos i actuacions suficients per dur a terme la política d’inclusió social, i en aquest sentit ha de ser una eina molt operativa.

Taula 14. Dimensions i continguts bàsics del mapa de recursos

Dimensions Continguts bàsics

Tipologia del recurs Criteris d’actuació inclusiva

Característiques bàsiques de l’acció inclusiva

Persones beneficiàries

Origen dels recursos Procedència de cada tipus de recurs diferenciat

Recurs xarxa pública (Administració local –àrea i servei municipal–; consell comarcal, diputació, Generalitat, Estat, entre d’altres)

Recurs xarxa econòmica privat (fundacions, empreses, organitzacions, associacions...)

Recurs xarxa tercer sector (entitats, associacions i ONG del tercer sector)

Recurs xarxa ciutadana (altres entitats i associacions de la ciutat)

Dades de contacte Especificar qui és el proveïdor del recurs i les dades bàsiques de contacte (adreça web i postal, adreça electrònica, número de telèfon, persona de contacte, horaris obertura, entre d’altres)


Taula 15. Exemple de continguts d’un mapa de recursos per a la inclusió social

Àmbit d’exclusió social

Econòmic

Laboral

Origen del recurs

Xarxa privada

Xarxa pública

Xarxa social

Xarxa pública

Agent promotor

PIMEC

Àrea de Promoció Econòmica (Ajuntament)

Cooperativa d’iniciativa social

Departament de Treball (Generalitat)

Acció inclusiva

Suport a la creació d’empreses

Viver d’empreses

Inserció de persones en risc d’exclusió social

Formació aturats de llarga durada

Característiques bàsiques

Ajuts econòmics i suport tècnic per a autònoms

Suport logístic i tècnic per a empreses creades per joves

Contractes de treball de 6 mesos per a joves en risc d’exclusió social

Formació en TIC i nous sectors industrials emergents


Persones en atur Autònoms Professionals

Joves emprenedors 16-35 anys

Joves 16-35 anys en risc exclusió social

Aturats llarga durada més de 45 anys



El mapa d’actors

El mapa d’actors és una eina que permet dimensionar, de forma descriptiva i il·lustrativa, els actors i agents que constitueixen la xarxa comunitària per a la inclusió social i que facilita coneixement, també, sobre els recursos per a la inclusió social amb els quals compta un municipi. L’anàlisi d’experiències municipals mostra com aquest és un re-curs complementari que facilita informació per elaborar el mapa de vulnerabilitat i el mapa de recursos.


Àmbit d’exclusió social

Formatiu

Social i sanitari

Residencial

Relacional

Politico- ciutadà

Territorial

Origen del recurs

Xarxa pública

Xarxa social

Xarxa social

Xarxa social

Xarxa pública

Xarxa social

Xarxa pública

Xarxa pública

Xarxa social

Xarxa pública

Agent promotor

Àrea d’Educació (Ajuntament)

Cooperativa del sector de l’educació

ONG SIDA

Fundació privada

Patronat Municipal Habitatge (Ajuntament)

Entitat tercer sector

Àrea d’Urbanisme (Ajuntament)

Àrea Ciutadania (Ajuntament)

ONG defensa drets civils

Departament Política Territorial i Obres Públiques (Generalitat)

Acció inclusiva

Formació d’adults origen immigrant

Pràctiques de treball en escoles

Prevenció conductes de risc

Envelliment actiu

Promoció habitatge social

Programa de voluntaris per a la gent gran

Procés de rehabilitació del barri antic

Pla d’acollida de persones nouvingudes

Servei d’atenció a les víctimes de xenofòbia, racisme i discriminació

Llei de barris

Característiques bàsiques

Cursos de llengua catalana d’un any de durada amb títol homologat

Contractes de 3-6 mesos joves en mòduls formatius en sector educació

Xerrades als instituts per prevenir risc contagi

Cursos de formació per a persones grans en TIC

Oferta d’habitatge social per a persones en risc d’exclusió social

Suport en les tasques quotidianes de persones grans a la llar

Procés participatiu per conèixer les demandes d’espai públic de la ciutadania

Suport personalitzat per a persones i famílies d’origen immigrant

Assessorament legal en processos de vulneració de drets civils

Pla de millora dels habitatges degradats del barri


Població empadronada municipi origen immigrant

Joves estudiants de FP en sector educatiu

Estudiants de secundària i batxillerat de la ciutat

Persones majors 65 anys

Persones en risc d’exclusió social (valorat a partir del nivell de renda, la situació laboral i formativa, les càrregues familiars, la dependència)

Persones grans en situació de dependència

Veïns i veïnes del barri

Població empadronada municipi origen immigrant

Persones que hagin estat objecte d’actes que vulnerin els seus drets civils

Veïns i veïnes parc habitatges identificat

Continuació


Es tracta, doncs, d’un instrument de treball i de gestió interna que facilita informa-ció útil per a l’elaboració de la diagnosi i per a la planificació de processos parti-cipatius.

En aquest sentit, permet identificar els diferents nivells d’actors que participen en la xarxa local per a la inclusió (actors públics, actors privats, actors del tercer sector i actors de la xarxa ciutadana) i en diferencia el seu perfil (polític, tècnic, ciutadà), amb la finalitat de detectar els recursos per a la inclusió social que poden ser mobilitzats per la política d’inclusió social.

En tant que instrument de caràcter intern i molt orientat a la gestió, ha de perme-tre determinar quina és la distribució de la xarxa d’actors i els recursos correspo-nents, i també facilitar el disseny d’estratègies d’actuació. En aquest sentit, per a la seva elaboració pot ser pertinent tenir en compte, entre d’altres, aquestes qües-tions obertes:

- Hi ha actors del municipi que no formin part de la xarxa per a la inclusió social i que es considera important que hi siguin?

- Hi ha actors que estiguin sobrerepresentats?

- Quins són els actors que han de participar en la definició de l’estratègia d’inclusió social del municipi?

- Quins recursos per a la inclusió social corresponen als actors identificats?

El mapa d’actors, per tant, és una eina informativa i de gestió que té dues finalitats: descriptiva i reflexiva. Com a eina descriptiva, permet observar els recursos de dife-rents nivells i temàtiques, i també la dimensió de la xarxa configurada pels agents clau del territori. Com a instrument reflexiu, ha de facilitar el diàleg, el debat i la participació en diferents processos dels actors implicats en la política d’inclusió social del munici-pi. Alhora, ha de permetre copsar quins són els principals interlocutors de la ciutat i caracteritzar les actuacions que duen a terme en favor de la inclusió social, tant en els diferents àmbits de l’exclusió social (laboral, econòmic, polític/ciutadà, relacional, re-sidencial, social i sanitari, formatiu, territorial) com en els diferents nivells d’actuació (individu, família, comunitat, context local, àmbit regional, nacional i global), en què es pot treballar per la inclusió social.

De la mateixa manera, el mapa d’actors també és un instrument que permet copsar les diferents formes d’intervenció comunitària que hi ha en el territori, com també de-tectar els espais de participació i/o de decisió de la ciutadania. Aquest coneixement ha de facilitar als responsables i als equips tècnics d’inclusió social del municipi estu-diar la viabilitat de noves actuacions que tinguin en compte aquest àmbit relacional i que s’adaptin a la realitat territorial canviant. En aquest sentit, pot ajudar a definir es-tratègies relacionals amb els actors clau partint d’una reflexió sobre quin és el tipus de relació, col·laboració i cooperació entre ells i quina hauria de ser en el futur. En aquesta direcció es poden pensar actuacions orientades a l’intercanvi d’informació, a la dinamització de processos, a la participació en espais de decisió locals o a la difu-sió del coneixement compartit, per posar alguns exemples.


Amb tot, malgrat la capacitat teòrica de l’instrument, val a dir que l’anàlisi de les ex-periències municipals ha mostrat com, a la pràctica, ha esdevingut una eina poc uti-litzada. La dificultat, novament, ha estat adaptar el seu contingut a les necessitats pròpies de la gestió del PLINCS. En aquest sentit, segons quins siguin els recursos de què disposi l’equip tècnic d’inclusió, les prioritats de la diagnosi, el coneixement sobre la xarxa d’actors locals i la intensitat de les relacions ja existents de col·laboració i co-operació entre ells, aquest instrument és complementari als altres ja analitzats. En qualsevol cas, és rellevant dur a terme el mapa d’actors en la mesura que dimensio-narà la xarxa d’actors locals per a la inclusió i facilitarà el treball a l’hora de configurar el mapa de recursos i el de vulnerabilitat. Com ja s’ha exposat en l’inici d’aquest apar-tat, estem davant de tres instruments complementaris que es retroalimenten entre ells, i tots aporten informació necessària per al procés de diagnosi.

Bones pràctiques

L’anàlisi de diverses experiències municipals ha permès identificar bones pràctiques en la fase inicial de posada en marxa d’un pla i en la fase d’elaboració de la diagnosi que poden ser tingudes en compte per altres realitats municipals i que es presentaran de manera molt sintètica. Val a dir que el fet que s’esmenti un exemple de cada cas no significa que altres ajuntaments que no apareguin citats no hagin dut a terme una bona tasca en els diversos aspectes que aquí es relaten.

• Estructura organitzativa. En aquest aspecte cal remarcar l’experiència de l’Ajun-tament de Sant Boi de Llobregat, ja que és una mostra de la flexibilitat de què ha de disposar l’estructura del pla. En aquest municipi es van constituir tots els es-pais organitzatius descrits en aquestes pàgines durant el procés de disseny del pla. És en aquests moments inicials, quan el pla necessita ser presentat, impul-sat per primer cop i consensuat en les línies, els objectius i les actuacions, que agafa sentit disposar d’aquests espais formats per càrrecs polítics, tècnics i ciu-tadania. Un cop elaborat el pla i aprovat en el Ple municipal, aquests espais per-den sentit en la seva permanència. Així, van ser dissolts en una fase posterior del Pla per donar pas a grups de treball específics per a la implementació.

• Diagnosi. L’experiència de l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat serveix per il-lustrar una bona pràctica en l’elaboració de la diagnosi. L’element que es pretén destacar és la voluntat que va mostrar l’oficina tècnica per tal que la diagnosi del pla fos participada i consensuada per tots els actors locals. La participació en la diagnosi del municipi de Sant Boi va comptar amb la participació tant interna com externa, i també amb la col·laboració d’un centre de recerca. En una primera fase es va distribuir un qüestionari als tècnics locals de referència en les diverses àre-es municipals. Aquest qüestionari va servir de primera presa de contacte i com a prospecció per tal d’observar els principals perfils d’exclusió social i els recur-sos inclusius del municipi. A partir d’aquí va començar el treball intern d’elabora-ció de la diagnosi i la consulta i el consens amb les diverses entitats municipals.


La part destacable del procés fou la incorporació de la veu de les persones en situació de risc mitjançant una aproximació qualitativa (entrevistes directes). A partir de les dades recollides en el procés de diagnosi participada es van establir els perfils d’exclusió social que es van considerar rellevants per al municipi i es va incorporar la visió de les persones en risc o situació d’exclusió social en el do-cument final de la diagnosi.

D’altra banda, pel que fa a la incorporació en els processos de diagnosi de per-sones en situació de risc o d’exclusió social, cal destacar el cas del municipi de Badalona. En aquesta ciutat el procés d’elaboració de la diagnosi es va dur a ter-me mitjançant una metodologia de grups de treball. Se’n van crear quatre: un de format per tècnics de l’ajuntament, un altre format per les entitats de la ciutat, un grup constituït per persones i entitats referents del territori i un darrer integrat per persones en situació de risc o exclusió. Centrarem la nostra atenció en aquest darrer. El grup de persones en situació d’exclusió social estava format per ciuta-dans que participaven en algun programa de l’àrea de Serveis Socials o en algun programa d’una entitat de la ciutat. Els participants en el grup de treball havien de ser conscients de la seva situació d’exclusió i tenir voluntat per a la inclusió; d’altra banda, també havien d’estar en condicions de poder-se comunicar i tre-ballar en grup. El contacte amb aquestes persones es va fer mitjançant un tècnic de referència de l’Ajuntament o l’entitat.

El grup constituït estava integrat per 19 persones amb situacions molt diverses de risc o exclusió social (VIH, alumnes de l’escola d’adults, participants de pro-grames d’inserció laboral, persones amb discapacitat auditiva, persones sense sostre, persones nouvingudes, joves d’origen immigrant...). La dinàmica de treball va consistir a formar taules de treball reduïdes en què es discutien qüestions vin-culades al que, des de la seva experiència i perspectiva, havia de ser una ciutat inclusiva. Les taules de treball també van fer aportacions i propostes de millora que van ser incorporades en el document de diagnosi, i que va ser validat con-juntament en una darrera sessió amb els participants. És rellevant destacar el fet que les persones participants han demanat continuar involucrades en l’elabora-ció del pla i s’està estudiant la possibilitat que ho facin en qualitat d’assessors.

• Mapa de recursos. Cal fer ressò aquí del mapa de recursos elaborat per l’equip de l’Ajuntament de Santa Coloma de Gramenet.17 Aquest mapa destaca per la seva estructura accessible i ordenada en funció de diverses temàtiques i públics objectius. Aquest mapa de recursos incorpora tota la informació necessària per a la ciutadania amb un disseny simple que en facilita l’accés i la lectura. Malgrat que fóra bo disposar d’aquesta eina en diversos formats, només és accessible a través de la pàgina web del PLINCS.

• Indicadors. Cal posar de manifest la bona tasca duta a terme per l’Ajuntament de Manresa, que ha impulsat l’Observatori Social de la ciutat. Aquest observatori és un espai on tots els agents socials de la ciutat poden facilitar i consultar informació

17. http://oiac.grame.net/oiac/cercador/cercador.aspx?nivel=1547#top

http://oiac.grame.net/oiac/cercador/cercador.aspx?nivel=1547#top


sobre el municipi. Un equip d’estadística s’encarrega d’elaborar els indicadors i recollir les dades pertinents. La tasca d’aquest observatori es materialitza en di-versos informes sobre l’exclusió social del municipi i, d’aquests, se’n desprenen línies d’acció. Aquest observatori, a més a més, complementa els indicadors i dades quantitatives amb l’elaboració de grups de discussió i entrevistes per do-nar major riquesa als informes.

El procés d’elaboració del pla local d’inclusió i cohesió social

El procés de diagnosi de la situació del municipi en termes d’exclusió/inclusió social és una etapa, com hem vist, que ha de permetre a tots els actors que hi participen adquirir el coneixement suficient i les sinergies que permetin iniciar l’etapa següent: el procés d’elaboració del PLINCS. En la fase de diagnosi, el procés preveia que en aquesta etapa s’hagués posat en marxa la participació dels diversos actors del muni-cipi per tal de consensuar el model de ciutat inclusiva i els principals eixos de treball. Aquest procés, però, no sempre es pot dur a terme en tota la seva extensió i tal com estableix la proposta metodològica per a la fase de diagnosi. Sovint, com mostren les diverses experiències en curs, l’inici del procés d’elaboració del PLINCS esdevé, tam-bé, el moment en el qual promoure aquest procés de participació i de consens a l’en-torn de la política d’inclusió social del municipi.

En termes de «procés ideal», per poder començar a elaborar un PLINCS caldria haver completat les dues etapes precedents però, com ja s’ha argumentat, no sempre és possible i, en la pràctica, les fases es poden encavalcar i retroalimentar. Aquesta re-alitat que descriu un procés d’elaboració del PLINCS menys compartimentada en fa-ses, i més estructurada a partir dels diferents recursos a disposició dels equips tèc-nics d’inclusió i dels calendaris d’execució dels processos, dibuixa, doncs, un escenari de diversitat en el qual els processos d’elaboració del pla no sempre són si-milars.

El que sembla rellevant subratllar és que aquesta etapa d’elaboració del PLINCS és un moment que, malgrat que es pugui interpretar com un procés de caràcter més tèc-nic, és, sobretot, un procés polític. El punt de partida és la sistematització dels resul-tats de la diagnosi que han de fer possible acordar les línies de treball futures per a la inclusió social i el contingut del PLINCS. Per tant, aquest procés requereix, igualment, una estratègia oberta i àmplia de concertació i participació dels diversos agents del territori que treballen per a la inclusió social, atès que serà a partir del compromís com-partit vers la inclusió social entre tots aquests agents que s’acordaran les línies estra-tègiques (els objectius estratègics), els objectius operatius i les accions del pla.

Per tant, la finalitat d’aquesta fase d’elaboració del PLINCS és concretar el contingut específic del pla. Serà rellevant, per tant, que els equips tècnics d’inclusió es facin les preguntes pertinents, algunes de les quals s’apunten en la taula següent:


Plantejar aquesta etapa a partir de les preguntes identificades, i d’altres que es puguin concretar en cada moment específic, permetrà dissenyar un procés que tingui en compte les diferents dimensions en què es concretarà l’elaboració del pla. Aquesta etapa ha de permetre, doncs, definir un marc d’actuació concret, amb objectius es-pecífics, que seguirà un calendari de treball prèviament determinat en el qual partici-paran un conjunt d’actors amb responsabilitats precises.

El contingut del pla d’acció

Cada municipi, segons les seves especificitats, recursos i processos de treball enge-gats, acordarà el contingut específic del seu PLINCS. La proposta metodològica que es descriu en aquest apartat facilita una línia de treball en què s’expliciten els elements bàsics que ha de contenir un pla, com també una orientació sobre els processos a posar en marxa. La proposta és, novament, flexible i ha de poder ser adaptada a les necessitats de cada realitat local.

Taula 16. Preguntes tipus per a la fase d’elaboració del PLINCS

Àmbits de decisió Preguntes tipus

Obertura del procés Quins actors participaran en aquesta fase d’elaboració del PLINCS? Quins actors tindran la responsabilitat de tirar endavant les accions? Amb quins mitjans i recursos comptaran? Pel que fa a les accions municipals, quins seran els equips responsables i amb quin finançament comptaran?

Processos de treball Quin instrument de treball s’establirà per promoure la participació en aquesta fase? Mitjançant quines dinàmiques de treball es determinaran les línies estratègiques i prioritàries del nostre pla? Com s’acordaran els objectius operatius en què es concretaran aquests eixos de treball?

Identificació de les Quines accions es poden portar a terme per assolir els objectius accions inclusives acordats?

Calendari Quin calendari es definirà per a la implementació de cadascuna de les accions?

Seguiment del pla Quins mecanismes de seguiment d’execució del PLINCS s’establiran? Qui participarà en aquest procés de seguiment i avaluació intermedi?



La missió i els principis orientadors

La missió sintetitza el propòsit del pla local d’inclusió i cohesió social de forma breu i comprensible. Dóna a conèixer què vol aconseguir el pla i quins problemes socials vol contribuir a resoldre. La missió es concreta a partir de la diagnosi (on som) i del model de municipi inclusiu que s’ha consensuat amb el conjunt d’actors del municipi (on vo-lem anar?).

Els principis orientadors d’un PLINCS són el conjunt de criteris generals d’actuació que guiaran, vertebraran i impregnaran les línies estratègiques (objectius estratègics), els objectius operatius i les accions que contempli el pla. Tot i que aquests principis seran específics i definits per a cada realitat municipal, seria convenient que tingues-sin en compte els que han estat definits a escala europea, estatal i autonòmica i, a més, que integressin els elements següents:

- La capacitat de promoure pràctiques d’inclusió preventives i estratègiques orien-tades a debilitar els factors generadors d’exclusió social en el municipi.

- Potenciar la proximitat i la participació de tots els actors que treballen per a la in-clusió social en el municipi (perspectiva comunitària).

- Garantir la integralitat i la transversalitat de les accions del pla.

- Proposar accions orientades a la promoció de l’autonomia de les persones.

- Promoure pràctiques d’inclusió innovadores.

- Garantir el seguiment i l’avaluació permanent del pla.

Taula 17. Continguts d’un pla local d’inclusió i cohesió social

Introducció Concreta la missió i els principis orientadors del pla.

Línies estratègiques Fixen les prioritats de la política d’inclusió social. (objectius estratègics)

Objectius operatius Concreten les fites específiques que es marca el pla.

Accions específiques Determinen com es desenvoluparà el pla i les activitats que es portaran a terme per assolir cadascun dels objectius operatius (hi constaran responsables i pressupost).

Mecanisme de Establirà l’instrument que permetrà fer el seguiment de l’execució seguiment del pla.

Cronograma Facilitarà una visió temporal d’execució dels objectius operatius i les actuacions.



La definició de les línies estratègiques (o objectius estratègics)

Les línies estratègiques (o objectius estratègics) del PLINCS són els grans àmbits o eixos de treball específics en què es concretarà la política d’inclusió social. Concreten la direcció estratègica del pla i contribueixen a aclarir la missió. Aquestes línies estra-tègiques s’han de centrar en aspectes essencials del pla i el situaran en un escenari de futur (model de ciutat inclusiva a mitjà i llarg termini) que haurà estat consensuat prèviament pel conjunt d’actors. Per tant, les línies estratègiques definiran la direcció que prendrà la política d’inclusió social i han de ser redactades a partir de verbs d’ac-ció: millorar, aconseguir, augmentar, reduir.

Tal com s’ha argumentat en els diversos apartats d’aquesta guia, cada municipi acor-darà els continguts del seu propi PLINCS segons la també pròpia realitat territorial, les problemàtiques que s’hi expressin, les oportunitats identificades, els compromisos establerts entre el conjunt d’actors i els recursos disponibles. Tota vegada s’hagin acordat els elements vertebradors i els principis orientadors, serà el moment de de-terminar les línies estratègiques del pla.

Les línies estratègiques (o objectius estratègics) poden ser organitzades a partir dels tres espais d’inclusió social que han estat igualment identificats en la primera part d’aquesta guia. En aquest cas s’estableixen tres línies principals d’actuació estratègi-ques en què s’integraran cadascun dels àmbits d’exclusió social:

- Espai econòmic i de la renda (àmbit econòmic, àmbit laboral i àmbit formatiu).

- Espai relacional i dels vincles socials (àmbit social i sanitari, àmbit residencial, àm-bit relacional, àmbit territorial).

- Espai polític i de ciutadania (àmbit relacional i àmbit polític i de ciutadania).

Recordem que aquests tres espais d’inclusió esdevindrien els eixos de treball estra-tègics en què es concretaria la política d’inclusió local mitjançant unes línies de futur que orientarien els objectius operatius i les accions.

D’altres PLINCS han optat per ordenar les línies estratègiques a partir dels àmbits d’ex-clusió social que han estat àmpliament definits i recollits en aquesta guia. En aquest cas s’ha definit una línia estratègica per a cadascun dels àmbits en què es pot afavo-rir la inclusió social: l’àmbit econòmic, el laboral, el formatiu, el social i sanitari, el re-sidencial, el relacional, el polític i de ciutadania i el territorial.

Ambdues ordenacions possibles haurien de permetre, de tota manera, sistematitzar en primer lloc els resultats de la diagnosi i, en segon lloc, ordenar i definir els objectius operatius i les accions en els diferents àmbits d’actuació en què es concretarà el pla.

D’altra banda, en tots dos casos, és rellevant recordar la necessitat de definir línies estratègiques des d’una perspectiva integral i transversal i això vol dir, recordem-ho, que els àmbits de treball per a la inclusió social que defineixin les línies estratègiques no seran compartiments estancs ni s’hauran determinat des de lògiques sectorials, sinó que esdevindran espais interrelacionats i clarament transversals.


Aquesta ordenació permetrà, igualment, dissenyar un procés de treball específic amb els diferents equips municipals i actors que seran responsables de concretar els con-tinguts del PLINCS. Generalment, la metodologia de treball que ha estat més utilitza-da s’ha vertebrat a l’entorn de la creació de comissions de treball específiques per a cadascuna de les línies estratègiques identificades. Els components de cadascuna d’aquestes comissions s’han escollit seguint els criteris de transversalitat de l’eix es-tratègic, la identificació dels responsables municipals d’actuacions inclusives en l’àm-bit identificat i la selecció dels actors de la ciutat que participen de la política d’inclu-sió social en aquest àmbit.

Criteris per a la definició de les línies estratègiques (objectius estratègics)

Són el resultat del procés d’anàlisi interna i externa efectuat en la fase de diagnosi.

Han de ser coherents amb la missió del programa.

Tendeixen a romandre invariables mentre no hi hagi un canvi en l’entorn que els ha justi-ficat o fins que el resultat esperat s’hagi assolit.

Fan referència a un període relativament llarg.

No fixen actuacions específiques (això ja es farà en el moment de definir les actuacions).

Han de suposar un repte però alhora han de ser realistes i assolibles.

Font: Adaptació pròpia a partir de direcció General de PressuPostos (2006).

Els objectius operatius

La columna vertebral del PLINCS estarà conformada pels objectius operatius que es definiran per concretar cada línia estratègica i per les accions que es determinaran en cada cas per assolir aquests objectius.

Els objectius operatius han de ser concrets i han d’especificar les intervencions efec-tives en el temps que es promouran per assolir les línies estratègiques acordades. Els objectius operatius són fites específiques i mesurables adreçades a aconseguir les metes o línies estratègiques (objectius estratègics) i cal seleccionar els que hi contri-buiran més directament.

Es poden fixar objectius operatius tant pel que fa als recursos, a les activitats, als serveis i als productes com pel que fa als resultats. Cal definir-los, però, en termes d’objectius.


Criteris per a la definició d’objectius operatius

Han de ser específics i reflectir el que es vol aconseguir (no com fer-ho). Els objectius poden generar estratègies específiques o actuacions determinades.

Han de ser mesurables per poder determinar quan s’han completat.

Han de ser engrescadors però assolibles; han de representar un repte, però han de ser assolibles i consistents amb els recursos disponibles.

Han d’estar orientats als resultats: han d’especificar i quantificar un resultat concret (no explicar com es farà, ja que això correspondrà a les accions).

Han d’estar situats en el temps i lligats a un horitzó temporal concret.

Font: Adaptació pròpia a partir de la direcció General de PressuPostos (2006).

Les accions

Les accions concretaran com es desenvoluparà el pla i les activitats que es portaran a terme per assolir cada un dels objectius operatius. Per tant, en general, les accions han d’anar associades als objectius operatius i permetran visibilitzar la materialització específica del compromís polític i ciutadà per la inclusió social.

Taula 18. Tipologia de les accions inclusives

Accions per garantir nivells mínims Orientades al ciutadà en situació de risc o d’inclusió social d’exclusió social. Faciliten recursos a les persones.

Accions orientades a debilitar els factors Orientades al conjunt de la població. d’exclusió social Debilitadores dels factors d’exclusió social.

Accions per promoure l’autonomia i la Orientades al conjunt de la població. capacitació de les persones Apoderen i capaciten individualment.

Font: Elaboració pròpia

Les accions que es poden acordar en un PLINCS fan referència a tres nivells d’actu-ació que, encara que estiguin estretament relacionats, responen a necessitats de di-ferent ordre i impliquen actors de diferent tipus, com veurem tot seguit.

1. Accions orientades a garantir nivells mínims d’inclusió social

La finalitat d’aquest tipus d’accions és eradicar o pal·liar les possibles situacions d’ex-clusió social al municipi. Són intervencions orientades directament al ciutadà en risc o situació d’exclusió social i faciliten recursos diversos per tal que la persona pugui assolir unes condicions de vida mínimes i acceptables (nivell d’ingressos, acollida, plans individuals d‘intervenció, serveis residencials d’habitatge, ajuts per a l’alimenta-ció diària, serveis de salut, inserció social i laboral, entre d’altres).


Generalment, aquestes accions estan definides per als grups de població i col·lectius més vulnerables. L’existència d’aquest tipus d’actuacions es justifica per la necessitat de garantir que ningú visqui per sota d’uns llindars mínims de vida digna o pateixi si-tuacions extremes d’exclusió social. Tot i la necessitat d’aquestes mesures, cal tenir en compte que són actuacions que també accentuen la percepció de l’exclusió soci-al de les persones que se’n beneficien. Aquestes persones són conscients del seu caràcter especial, situació que pot fer augmentar una certa estigmatització i, d’altra banda, si no es complementen amb actuacions de caràcter preventiu, poden accen-tuar el perill d’una certa cronificació.

Per tant, la necessitat d’aquestes accions de caràcter assistencial no ha de fer perdre de vista que no estan influint directament sobre els factors que originen la desigualtat. S’hauran d’acompanyar, doncs, amb altres accions proactives de llarg recorregut en altres àmbits d’actuació.

2. Accions orientades a debilitar els factors d’exclusió social

Entre aquesta mena d’accions considerem tot tipus de mesures preventives l’objecte de les quals ja no és tant la persona o un col·lectiu concret, sinó justament el factor d’exclusió social, que ha estat identificat en la diagnosi i que contribueix a reforçar si-tuacions de risc o de vulnerabilitat social.

Els objectius operatius definits en aquest cas i les accions que els acompanyin tenen un recorregut de més llarg termini i s’orienten al conjunt de la població. En aquesta categoria d’accions hi entrarien les actuacions que modifiquen aspectes de caràcter més estructural de les relacions socials, com poden ser les relacions de gènere, les relacions i condicions laborals o l’estructura del mercat immobiliari local.

Tot i que a nivell municipal les competències per articular polítiques de fort impacte estructural són limitades, hi ha actuacions que es poden impulsar des dels ajunta-ments i que poden ser efectives. Pensem, per exemple, en polítiques de coeducació a les escoles, en polítiques de promoció d’habitatge social i públic, en polítiques de foment de fórmules empresarials cooperatives, o en la modificació de figures imposi-tives locals segons criteris socials.

3. Accions orientades a fomentar l’autonomia i la capacitació de les persones

En aquesta darrera categoria d’accions, que complementa les dues anteriors, es tin-drien en compte totes aquelles actuacions que plantegen com a finalitat generar les condicions individuals d’autonomia per tal que les persones es puguin dotar de més recursos i habilitats per afrontar situacions de risc i vulnerabilitat social.

Les accions en aquest àmbit tenen un horitzó a curt i mitjà termini, i se centren, so-bretot, en les persones en situació de risc, però també s’orienten al conjunt de la po-blació. Les accions es concreten en espais que faciliten eines de capacitació i apos-ten, clarament, per fomentar l’autonomia personal. En aquest grup d’actuacions hi


entrarien totes aquelles mesures destinades a apoderar la ciutadania, com poden ser accions de caràcter formatiu, d’inserció laboral, de participació, de creació de xarxes socials i d’enfortiment de la comunitat, entre d’altres.

Els mecanismes de treball i recursos per a dissenyar el PLINCS

Ja hem assenyalat prèviament que en aquesta fase de disseny i elaboració del PLINCS cal acordar en primer lloc quins seran els actors que participaran en els corresponents processos de treball de caràcter transversal.

Com hem vist, en la fase de diagnosi s’haurà definit i articulat un espai de participació ampli que haurà permès identificar actors, processos i actuacions i, al mateix temps, haurà entreteixit relacions entre els diversos actors.

En aquesta fase de disseny i elaboració del PLINCS es tracta d’identificar clarament quins actors interns (de la pròpia estructura municipal) i externs han de participar en aquesta etapa i en quins moments.

Cada municipi, a partir de la seva experiència, haurà de definir aquesta fase en funció, novament, de diverses consideracions: processos engegats fins al moment, treball dut a terme en la diagnosi, recursos, temps, entre d’altres.

Val a dir que la majoria d’experiències analitzades han establert dos instruments de treball específics per tirar endavant aquesta fase i dos moments també diferenciats. En primer lloc, a nivell intern, els responsables del PLINCS han constituït comissions de treball transversals en les quals han participat les àrees municipals que tenen res-ponsabilitats i duen a terme accions de caràcter inclusiu. Aquestes comissions de tre-ball municipals es constitueixen amb un encàrrec específic: tirar endavant la redacció del pla. A més, en la majoria de casos, els participants ja han col·laborat prèviament en l’elaboració del mapa de recursos i el mapa de vulnerabilitat.

En alguns casos, aquestes comissions internes s’han organitzat en diversos grups de treball específics que han estat creats, generalment, amb la finalitat de redactar els continguts del pla en cadascun dels àmbits d’inclusió social. Aquest treball inicial en grups, que després ha estat consensuat en la comissió, s’ha explicat per la necessitat de fer més operatiu i àgil el procés de redacció del pla.

En paral·lel, el treball amb els agents del municipi ha quedat definit i establert mitjan-çat altres instruments específics. En alguns casos s’han creat comissions específiques obertes a agents externs en el procés d’elaboració, i s’han aprofitat estructures ja cre-ades en la fase de diagnosi, mentre que en d’altres, quan els processos de diagnosi han estat menys participatius, s’ha optat per vehicular la participació dels actors mit-jançant els òrgans de participació i representació de la ciutat ja existents.

Per tant, en aquesta fase en què es dissenya i s’elabora el pla és fonamental establir els instruments de treball, seleccionar els participants i deixar clars els rols i les res-ponsabilitats de tots els actors.


Finalment, en aquesta etapa de redacció del pla, tan important com definir els princi-pis orientadors, les línies estratègiques (objectius estratègics), els objectius operatius i les accions concretes, és el procés mitjançant el qual s’identificaran les accions mu-nicipals, els responsables i equips, les assignacions pressupostàries corresponents i el calendari d’execució de les accions.

Aquesta fase de treball, de caràcter planificador, també és estratègica en tant que per-metrà concretar l’execució posterior del PLINCS. El pla d’acció només serà efectiu si compta amb els recursos humans i econòmics suficients per a cadascuna de les ac-cions acordades, si contempla un calendari d’execució viable i si compta amb una es-tructura de seguiment permanent, com veurem més endavant.

Taula 19. Mecanismes de treball per a l’elaboració del PLINCS

Mecanismes de treball Formes organitzatives

Nivell intern Comitè executiu del PLINCS

Comissions de treball transversals creades ad hoc (segons les necessitats de cada fase del pla)

Grups de treball interàrees amb objectius específics (en funció de les necessitats de cada fase del pla)

Nivell extern Comitè directiu del PLINCS

Comissions de treball transversals obertes a actors de la ciutat

Òrgans de participació i representació municipals


Procés de validació i aprovació del PLINCS

El procés de validació i aprovació del PLINCS tanca la primera etapa identificada per al disseny del pla.

Tota vegada la comissió de redacció del PLINCS ha tancat la fase d’elaboració del do-cument, haurà de tenir una primera versió del pla que permeti posar en marxa el seu procés de validació i aprovació definitiu per part del consistori.

El document de treball del pla, encara en una fase inicial, haurà de ser debatut, validat i aprovat en el si dels òrgans que conformen l’estructura organitzativa i que, recor-dem-ho, són:




Generalment, el procés per al debat i la validació del pla es posa en marxa en els es-pais participatius que cada municipi ha constituït o ja té establerts amb aquesta fina-litat. Un cop la proposta del PLINCS ha estat debatuda i modificada en aquests espais


de participació, l’equip tècnic elaborarà una segona versió del document del pla que passarà a consideració del comitè executiu del PLINCS, el qual n’estudiarà i debatrà el contingut per tal d’elaborar, introduïts els canvis pertinents, una proposta definitiva de pla que serà aprovada pel comitè directiu.

La proposta de PLINCS aprovada pel comitè directiu serà la que es farà arribar a l’equip de govern per tal que, mitjançant els processos habituals, sigui aprovada pel consell plenari de l’ajuntament.

Bones pràctiques

L’anàlisi de les diverses experiències municipals ha permès identificar bones pràctiques que poden ser tingudes en compte per altres realitats municipals. Aquest és el cas de l’Ajuntament de Sant Boi del Llobregat, que va dur a terme tot el procés de planificació i disseny de forma participada (en el procés hi van participar més de 500 persones). Aquest és un cas que s’adapta molt bé al contingut metodològic d’aquesta guia. Fins al moment de l’aprovació del pla es van formar totes les estructures organitzatives que havien de validar, aprovar i dissenyar el pla, formades per càrrecs polítics que atorga-ven legitimitat, empenta i visibilitat al pla; càrrecs tècnics que havien de validar i co-mençar el procés de col·laboració amb l’oficina tècnica i generació de sinergies; enti-tats socials del municipi que havien de participar i donar la seva visió sobre la problemàtica i formes d’abordar-la; i persones en situació d’exclusió social que havien d’aportar el seu coneixement i experiència per tal d’ajustar les actuacions, a banda de participar en un procés d’apoderament i d’una actuació inclusiva, la primera del pla.

Aquestes estructures, un cop el pla va ser aprovat, han estat dissoltes al perdre sen-tit el seu manteniment. En la fase d’implementació és creen espais de treball ad hoc que donen més agilitat a aquesta fase.

Per seguir amb l’exemple de l’Ajuntament de Sant Boi, tot i que també es podria par-lar de les experiències dels ajuntaments de Sabadell, Badia o el Prat de Llobregat, cal assenyalar que l’estructura del PLINCS és un bon exemple pel seu nivell de concreció, que desplega línies estratègiques (que es desprenen dels resultats de la diagnosi i es-tan ordenades per àmbits d’exclusió social), objectius operatius i accions. La pròpia estructura i format dels continguts del pla atorga una major coherència interna i me-todològica, a més de facilitar les posteriors avaluacions de procés.

La implementació i el seguiment del pla

Quan ja s’ha tancat la primera fase de disseny del pla i aquest ha estat aprovat pel consell plenari, l’equip tècnic d’inclusió social s’haurà de fer càrrec de posar en marxa la implementació i el seguiment del PLINCS.

Aquesta segona fase del PLINCS és també complexa, i requereix una bona planifica-ció per tal de ser duta a terme amb èxit.


Novament, la forma que adoptarà en cada municipi l’estructura executiva del PLINCS i els processos de treball que es posaran en marxa en aquesta etapa d’execució del pla, estarà en funció de les capacitats, necessitats i recursos amb què compti el mu-nicipi però, sobretot, s’orientarà en una determinada direcció en funció de com s’hagin articulat els espais de treball transversals i de participació i els processos presentats en les fases anteriors.

Si bé es cert que, en la primera fase de diagnosi i disseny del pla, els processos par-ticipatius han estat estables i permanents i han caracteritzat bona part del procés, aquesta segona fase més executiva es caracteritza, sobretot, per un treball menys in-tens en aquest terreny i, en canvi, per un treball intern molt més determinant que ha de garantir la implementació i el seguiment de les accions que contempla el pla des d’una perspectiva integral i transversal.

En molts casos, l’anàlisi d’experiències municipals ha posat de manifest que molts dels plans locals d’inclusió i cohesió social han estat aprovats sense una proposta concreta d’actuacions a desplegar en cada objectiu operatiu. Generalment, aquest fet s’explica per la necessitat de tenir plans aprovats en terminis breus de temps, la qual cosa dificulta el disseny extens del pla. En aquests casos, la fase d’execució del pla que abordem aquí s’inicia, precisament, amb la necessitat d’identificar les accions in-clusives que duen a terme les diverses àrees municipals. Amb aquesta finalitat, nom-brosos ajuntaments han creat una comissió de treball interna i transversal encarrega-da de dur a terme aquest procés. En altres experiències, però, no ha estat possible posar en marxa aquest espai de treball i ha estat l’equip tècnic qui s’ha encarregat de dur a terme aquest treball inicial d’identificació de les accions inclusives, a partir del treball ja fet en el mapa de recursos, presentat en la diagnosi.

No cal dir que la primera opció, la de comptar amb un equip de treball intern i trans-versal, és la més recomanable en tant que, com apuntàvem en l’apartat anterior, per-met definir una execució integral del pla, identificar responsables, calendari, pressu-post i recursos de les accions inclusives, com també fer operatiu un espai de treball que faciliti el seguiment i l’avaluació posterior de les accions.

Igualment, sembla recomanable, atès el nombre d’actuacions que generalment con-templa un PLINCS, considerar la possibilitat, més enllà d’establir una comissió trans-versal permanent de treball, de constituir grups de treball específics en els casos en què s’identifiquin més dificultats per a la implementació del pla. Podem pensar, per exemple, en aquelles àrees municipals més centrals que, en general, s’involucren poc en processos integrals i transversals i que requeriran d’un treball més acotat i concret.

En qualsevol cas, és rellevant subratllar que l’anàlisi centrada en diversos plans locals d’inclusió i cohesió social posats en marxa a la província de Barcelona ha evidenciat que en molts casos els processos d’implementació i seguiment dels PLINCS encara s’han de desenvolupar i que es tracta de processos complexos de treball i gestió in-terna; processos que requereixen no només el lideratge polític, sinó la capacitat de coordinació i treball transversal de l’equip tècnic d’inclusió social respecte al conjunt de l’organització.


Val a dir que aquest fet s’explica, en primer lloc, per un element de fons que cal tenir en compte i que pesa en el conjunt de les administracions públiques i en les adminis-tracions locals en particular: un desplegament encara insuficient dels processos de seguiment i monitoratge de les actuacions en curs. Cal subratllar, però, els avenços duts a terme en aquest terreny els darrers anys, que han tendit a fer més prioritària per a l’Administració local la necessitat de fer un seguiment permanent i avaluar les polítiques públiques, els programes, els plans i les actuacions.

Tanmateix, és coincident l’opinió entre electes i tècnics locals que cal promoure pro-cessos de seguiment que permetin determinar l’estat d’execució dels PLINCS i la seva avaluació posterior, en la mesura que els poden fer més transparents, permeten ex-plicar els resultats i els impactes de la política d’inclusió social i poden esdevenir un mecanisme de rendició de comptes davant els agents locals i la ciutadania.

En segon lloc, com s’ha anat referint en tota la guia, cada equip tècnic i cada PLINCS es troba en una fase determinada d’execució del seu pla i forma part d’una estructura organitzativa i d’una cultura de treball pròpia que dibuixa, en cada cas, uns escenaris específics d’actuació. Com aquests equips tècnics encaren la fase d’implementació i seguiment del PLINCS està en funció de diversos factors de caràcter intern. Així, no ha estat el mateix posar en marxa aquest procés en un ajuntament que compta amb una comissió d’execució i seguiment dels seus plans transversals (en la mesura que ja existeix un treball previ, una cultura organitzativa que permet establir espais inte-grals per a aquest seguiment i instruments específics ja provats), que iniciar l’execució i el seguiment del pla des de l’equip tècnic en un entorn més complex en què el fun-cionament de l’estructura municipal respon a lògiques segmentades i sectorialitzades de treball i no es dóna prioritat al seguiment de l’execució dels plans i programes.

Tenint en compte aquest context general, els processos d’execució i seguiment dels PLINCS s’han posat en marxa més fàcilment en aquells escenaris en els quals els res-ponsables de l’execució del pla han considerat rellevant i necessari aquest seguiment, i els equips tècnics responsables de la seva execució han disposat de recursos, de temps, de la capacitat de promoure treball en xarxa i, sobretot, de capacitat de treball interdisciplinari i transversal.

L’anàlisi duta a terme ens indica com, en el disseny dels mecanismes de seguiment per a l’execució del PLINCS i la seva avaluació posterior, és indispensable tenir en compte, com a punt de partida, els recursos disponibles i les estructures organitzati-ves en les quals es posen en marxa aquests processos.

Dit això, l’anàlisi de les experiències i el recorregut dels diversos PLINCS han mostrat com la majoria no han incorporat prèviament, en la fase de disseny i definició del pla, els mecanismes específics per al seguiment de l’execució de les accions. Els plans no han tingut en compte, a priori, aquestes fases de treball. Quan aquests processos s’han posat en marxa, les intervencions s’han definit i engegat, com veurem, en la fase d’implementació del pla.

En aquest apartat, doncs, la guia ofereix una proposta metodològica de caràcter ge-neral que pot servir de referent als equips tècnics en el moment de posar en marxa


processos de seguiment dels seus plans o de revisar processos de seguiment ja en curs. Cal tenir en compte, però, com en cada fase del PLINCS referida en aquesta guia, que els processos i metodologies que s’indiquen a continuació s’han de poder adaptar a l’especificitat de cada equip tècnic, cada pla i cada organització municipal i que, en aquest sentit, les propostes que es desenvolupen a continuació tenen una intenció ori-entadora i haurien de facilitar el dibuix d’un full de ruta possible, que no l’únic.

Com plantejar el seguiment de l’execució del pla

El procés de seguiment de l’execució del pla és una fase integrada en la l’etapa d’im-plementació del PLINCS, que ha de permetre conèixer sistemàticament l’efectivitat i l’eficiència de les accions desenvolupades d’acord amb les finalitats, els objectius i els recursos definits per a cadascuna de les accions, com també conèixer els avenços que en matèria d’inclusió social fa el municipi.

Com en totes les fases anteriors, per tal de dissenyar un procés de seguiment ade-quat ens cal conèixer la seva finalitat i fer les preguntes pertinents.

Preguntes pertinents en el moment de dissenyar el procés de seguiment de l’execució del PLINCS

Per què fem el seguiment de l’execució del PLINCS?

Què volem saber?

Volem fer només un seguiment de l’execució del pla o volem establir els mecanismes que ens permetin, més endavant, avaluar la política d’inclusió social?

Amb quins recursos comptem?

Qui ha de ser la persona responsable de dirigir aquest procés?

Amb quina metodologia i quins instruments posarem en marxa el procés de seguiment de l’execució del PLINCS?


Sembla necessari, doncs, en primer lloc, valorar l’oportunitat i la viabilitat d’aquest procés de seguiment i formular adequadament les preguntes en aquesta fase de tre-ball. Cal tenir en compte que, en aquest cas, el seguiment de l’execució del pla no és un fi en si mateix, sinó un instrument per prendre decisions que millorin el desplega-ment de les accions i del pla mateix. Com hem vist en els apartats precedents d’aques-ta guia, el PLINCS defineix les prioritats estratègiques en matèria d’inclusió social, les concreta en objectius operatius i en determina les accions que es duran a terme. Els recursos que l’Administració local posarà a disposició del pla tindran com a finalitat que determinades accions (programes, serveis, activitats) tinguin uns resultats espe-cífics (outputs) i, a mitjà i llarg termini, uns impactes que reverteixin tant en la població objectiu de la política d’inclusió social com en el conjunt de la ciutadania (outcomes).


En aquest terreny serà important diferenciar sobre quines dimensions de les accions voldrem fer el seguiment del pla. Caldrà, igualment, tenir clar que els processos de seguiment d’execució del pla ens permetran conèixer i mesurar, d’una banda, els re-sultats immediats de les accions (com, per exemple, el nombre de famílies beneficià-ries de beques menjador a les escoles; el nombre de persones en atur que participen en cursos de formació ocupacional o els infants que participen en un determinat pro-grama municipal per evitar l’absentisme escolar) i, d’altra banda, conèixer els impac-tes que, en termes d’inclusió social, generen aquestes intervencions a mitjà i llarg ter-mini, ja sigui referits a la població a qui s’adrecen les actuacions com a la ciutadania en general (famílies amb les necessitats econòmiques cobertes; persones en situació laboral més estable; infants que acaben la formació obligatòria, entre d’altres).

Importància del seguiment de l’execució del pla

En el moment de dissenyar el procés de seguiment de l’execució d’un PLINCS s’ha de decidir qui es farà càrrec i serà responsable d’aquesta tasca. Generalment, els casos analitzats mostren com és l’equip tècnic d’inclusió social qui lidera el procés i posa en marxa la comissió de treball transversal. Aquest equip haurà de determinar tant el con-tingut específic en què se centrarà el procés de seguiment de l’execució del pla, com els mecanismes i els instruments que hauran de permetre dur a terme aquest seguiment.

Novament, aquests processos de gestió interna han estat més clars i senzills en els municipis que ja comptaven amb una cultura de treball transversal, els que tenien en marxa altres plans municipals de caràcter integral o els que, en el marc del disseny del PLINCS, havien posat en marxa espais de col·laboració entre àrees municipals en les etapes prèvies.

En altres casos, ha estat precisament la capacitat del PLINCS de generar espais de cooperació el que ha permès articular noves fórmules de col·laboració entre àrees municipals que s’enfrontaven davant de necessitats similars com ara fer un seguiment més acurat de les actuacions en curs. Engegar el procés de seguiment de l’execució del PLINCS ha estat, en alguns casos, una oportunitat perquè els responsables de les accions inclusives en les diverses àrees municipals veiessin aquest procés com un marc de treball i de gestió compartit.

Tenint en compte que els PLINCS són instruments que permeten detectar el conjunt d’actuacions municipals en matèria d’inclusió social i que configuren un espai de tre-ball transversal en aquesta direcció, els processos de seguiment s’han de dissenyar i acordar com ja s’ha apuntat i, en la mesura del possible, en el marc d’aquests esce-naris interdisciplinaris i transversals amb la finalitat de superar visions sectorials i cre-ar sinergies de treball en l’organització responsable d’executar el pla.

Si en aquests processos en què es defineix el sistema de seguiment de l’execució del pla l’equip tècnic d’inclusió incorpora les persones responsables de les accions en les diverses àrees municipals, es poden conèixer altres processos de seguiment en curs, es poden acordar sistemes de seguiment i avaluació més eficients, es poden compar-


tir bases de dades, recursos i informació, es pot treballar en xarxa, es pot contribuir a fer extensiva la cultura del seguiment i l’avaluació en l’organització. En aquest àmbit d’actuació, l’equip tècnic d’inclusió pot promoure la creació d’espais i instruments de coordinació en els quals acordar el procés de seguiment de l’execució del pla, la fina-litat, els requeriments que planteja i la seva idoneïtat i viabilitat.18

Així, en aquesta etapa de la implementació i el seguiment del pla, s’ha evidenciat més clarament com el PLINCS es pot articular com un espai de treball compartit entre di-versos plans, tal com argumentàvem en apartats anteriors. En aquest sentit, el procés de seguiment de l’execució del pla ha permès generar processos de treball compar-tits entre diverses àrees municipals. Com veurem de seguida, el procés de seguiment de l’execució del pla ha facilitat, en alguns casos, començar a treballar processos de gestió complexos a partir de la creació de quadres de comandament específics per a fer el seguiment de les accions inclusives, la selecció de determinats indicadors de seguiment de les accions o la creació de mecanismes d’informació i bases de dades compartides entre diverses àrees municipals.

Per què és rellevant fer el seguiment del PLINCS

Facilita coneixement específic sobre el grau de compliment i execució de les accions previstes al pla.

Facilita el treball cooperatiu i transversal necessari per a la implementació correcta del pla.

Permet obrir espais de col·laboració entre àrees i unitats administratives.

Promou la cultura de l’avaluació en l’organització municipal.

Facilita compartir recursos de gestió entre àrees i unitats: bases de dades i informació.

Permet el treball en xarxa amb el conjunt dels agents que treballen per a la inclusió en el municipi.


Sistemes de seguiment de l’execució del PLINCS

En aquest darrer apartat interessa identificar què és un sistema de seguiment de l’exe-cució del pla i oferir exemples concrets de bona pràctica, extrets de l’anàlisi de diver-ses experiències, per il·lustrar com alguns equips tècnics d’inclusió estan posant en marxa processos amb aquesta finalitat.

El seguiment de l’execució d’un PLINCS permet als equips tècnics obtenir informació periòdica per conèixer el grau d’execució i desenvolupament del pla. Generalment, aquest procés es dissenya mitjançant un instrument de gestió (Sistema de seguiment

18. Aquest és el cas, per exemple, del PLINCS de Berga, que ha posat en marxa una comissió d’avalu-ació, una estructura de treball operativa, que té com a finalitat conèixer els resultats de les accions del pla (sobretot des d’una perspectiva quantitativa); facilitar un espai en el qual reflexionar a l’entorn del què i el com es vol avaluar amb el PLINCS i introduir noves dinàmiques de treball.


del pla) que es concreta en un quadre de comandament o matriu que recull una se-lecció d’indicadors que permeten fer-ne el seguiment.

Aquest procés pot tenir un determinat abast i dimensió en funció de diversos factors (capacitat de l’equip tècnic de recollir, tractar i analitzar la informació; sistema infor-màtic i base de dades a disposició del procés; capacitat de generar treball transversal amb altres equips per obtenir i processar la informació) i, en alguns casos, pot arribar a constituir un espai organitzatiu i de treball que vagi més enllà del seguiment tot con-figurant-se com un sistema d’avaluació intermèdia contínua.

Per tant, el seguiment permanent de l’execució del PLINCS és un procés integrat per un conjunt d’activitats adreçades a l’obtenció sistemàtica i contínua d’informació so-bre el funcionament del pla, que té com a finalitat determinar si es duen a terme les accions previstes (grau de compliment), amb la cobertura prevista i amb una gestió eficient dels recursos assignats, i detectar possibles desviacions (rossi et al., 2004).

En aquest sentit, el procés de seguiment d’execució es concreta en un instrument de gestió que alhora és d’anàlisi, atès que facilita informació per avaluar el pla i reorien-tar, si es considera convenient, les decisions ja preses. Segons quins indicadors i re-sultats ens mostri el procés de seguiment del pla es prendran decisions orientades a reajustar i millorar la programació, es podrà acordar redefinir objectius operatius o ac-cions o bé es podrà considerar una nova programació de les accions.

Igualment, el procés de seguiment de l’execució del pla també s’ha de concretar, en el futur, en propostes de millora i reformulació en tant que és un instrument flexible i en revisió permanent.

Tenint en compte aquesta perspectiva de treball transversal i operativa del seguiment dels PLINCS, s’han identificat algunes experiències rellevants que s’orienten en la di-recció indicada.

Com a pas previ per implementar un sistema de seguiment, val la pena destacar l’ex-periència de l’Ajuntament de Sant Boi de Llobregat. Els primers passos per iniciar aquest procés s’han orientat a detectar el conjunt d’accions previstes al pla que coin-cideixen amb altres plans municipals, amb la finalitat de conèixer i aprofitar, en la me-sura del possible, els mecanismes de seguiment i avaluació ja previstos per a aques-tes accions en altres sistemes d’avaluació de l’Ajuntament per evitar duplicitats, excés d’informació o reiterar processos.

L’instrument escollit per fer aquesta recerca d’informació i dels sistemes de seguiment i avaluació ja operatius en l’estructura municipal ha estat una fitxa de seguiment per a cadascuna de les accions del PLINCS que posa en relació l’acció específica amb els diferents plans municipals que incorporen accions de caràcter inclusiu. A la taula se-güent se’n reprodueix el contingut principal.


En el cas de l’Ajuntament del Prat de Llobregat, s’ha posat en marxa un procés de se-guiment de les accions del pla que es concreta en l’execució de 180 programes i ser-veis municipals. L’instrument de gestió que permet fer el seguiment de totes les actu-acions i la seva avaluació és un quadre de comandament que integra diversos indicadors de resultat (output) i d’impacte (outcome). La gestió d’aquesta informació recau en els responsables de cadascuna de les actuacions i es comparteixen els re-sultats en la comissió del grup de treball transversal tècnic del pla. La taula següent mostra les dimensions i els continguts del quadre de seguiment de les accions.

Vinculació als instruments de planificació

Reconèixer la història i l’especificitat territorial de Sant Boi en la salut mental i generar oportunitats d’inclusió i cohesió social en aquest àmbit des d’una perspectiva comunitària.

Dissenyar estratègies d’integració social normalitzada que permetin a les persones amb malalties mentals ingressades en les institucions psiquiàtriques i/o usuàries d’altres serveis de la xarxa de salut mental gaudir de la vida social del municipi i participar-hi.

Dinamitzar activitats que afavoreixin l’obertura dels psiquiàtrics al municipi, en col·laboració amb cultura, educació i participació ciutadana tot contribuint a la reducció de l’estigmatització de les malalties mentals.

Objectiu estratègic 4.1.1

Objectiu operatiu 1

Acció

A21

PAM

1.1

PMT PLY

DONA:4

PLA CIV

PLA CULT

1.5

1.6.

PEC

PLH

Taula 20. Model de fitxa de seguiment i avaluació de les accions del PLINCS. Sant Boi de Llobregat

Economia i Convivència Habitatge ocupació Sociosanitari X i ciutadania i entorn Educatiu

Font: Equip tècnic PLINCS, Ajuntament de Sant Boi de Llobregat.

Calendari 2009-2013


El cas de l’Ajuntament de Badia del Vallès, com ho mostra Avià (2010), és un exemple d’innovació en el terreny del seguiment i l’avaluació del PLINCS. L’anàlisi de l’experi-ència de Badia del Vallès mostra com el pla ha permès la creació d’un Programa inte-grat de l’Àrea de Serveis a les Persones constituït com a instrument de planificació i avaluació contínua no només del PLINCS sinó també d’altres plans municipals.

El programa permet agrupar totes les accions que promouen els serveis municipals adreçats a les persones i ha estat l’instrument principal facilitador del treball transver-sal en l’organització. En centrar l’objectiu de la intervenció en les accions i, per tant, en les necessitats del territori i no en els departaments, ha esdevingut un instrument operatiu per als i les professionals dels àmbits d’inclusió, infància, joventut, igualtat, educació i diversitat.

Taula 21. Model de quadre de seguiment i avaluació de les accions del PLINCS. El Prat de Llobregat


Objectiu estratègic

Objectiu operatiu

Participants

Programa/Servei

Activitat inclusiva

Acció concreta

Impacte clau inclusió

Tipus actuació

Població diana segons factors socials

Enfocada prioritàriament a la població en risc d’exclusió social

Factors d’exclusió social

A: alt M: mitjà C: contributiu

Professionals àmbit

Directa població beneficiària

Sensibilització

Edat

Sexe

Salut i manca d’autonomia

Altres factors

Exclusió severa

Alta vulnerabilitat

Baixa vulnerabilitat

Integració social

Sociosanitari

Educació /Cultura / esports

Residencial

Relacional

Laboral

Econòmic

Ciutadania i Participació


Aquest programa (flexible i que evoluciona permanentment) s’ha configurat com a ins-trument de planificació, gestió i seguiment de les polítiques socials i està format pels elements següents:

- Quadre del programa (que agrupa tots els subprogrames, objectius, accions i cri-teris d’avaluació).

- Un sistema de seguiment de les actuacions en curs.

- Una base de dades amb totes les accions del programa codificades i relacionades amb objectius i responsables

- Una fitxa d’acció per a cadascuna de les accions rellevants.

- L’organigrama dels i les professionals.

- Instruments complementaris (marc teòric integrat, llista de codis, glossari, wiki intern).

L’instrument central, el quadre de comandament, permet tenir una visió completa de la globalitat de les accions i interrelacions de tota l’àrea de serveis a les persones. La característica principal d’aquest quadre de comandament és que es tracta d’un do-cument informàtic viu, amb una única versió compartida en el servidor comú que no-més pot modificar la coordinació de l’àrea.

El quadre de comandament abasta els subprogrames següents: Petita infància i famí-lia; Habilitats per a la vida; Comunicació i informació; Millora de les oportunitats edu-catives; Salut; Convivència i diversitat; Gènere; Lleure; Promoció de la cultura i xarxes socials i Participació. En cadascun dels subprogrames s’accedeix a la fitxa inicial i al quadre del subprograma.

La fitxa inicial defineix quina és la necessitat o necessitats que expliquen la raó de ser del programa; la seva finalitat (resposta a la necessitat); els objectius generals; les con-nexions rellevants amb altres programes; els plans en què està inclòs i la base teòrica.

Taula 22. Model de fitxa inicial del subprograma «Vincle familiar» a Badia del Vallès

Eix: suport a les famílies

Necessitats

Finalitat

Objectius generals

Connexions amb subprogrames

Intervencions marc

Plans

Fonamentació teòrica

Dificultats en les famílies del territori per construir models òptims de família.

Aconseguir un vincle òptim en totes les famílies del territori.

Facilitar la construcció d’un bon vincle familiar.

Millorar l’apoderament de les famílies i el seu compromís i responsabilitat. 2, 3, 4, 6, 7, 9

Espais familiars.

PEE (Salut i infància-família); Pla local d’igualtat (salut, conciliació i família); PLINCS (xarxes socials, dona).

Michel Odent; Laura Gutman; ppis OMS i APE; Bowlby, Winnicott; Bronfenbrenner; Félix López; Wagner; Viguer; Erikson

Font: avià, S. (2010).


El quadre del subprograma conté una taula per a cada objectiu general. Aquesta tau-la inclou tota la informació que permet definir el subprograma:

- Objectius específics

- Temporalitat

- Indicadors

- Estàndards

- Sistema d’informació

- Accions necessàries per complir l’objectiu específic

- Codi de cada acció

Els objectius i les accions dels subprogrames poden estar hipervinculats a altres ob-jectius i accions complementàries o concomitants en altres subprogrames.

Aquest quadre de subprograma permet la planificació i posa en marxa els processos següents:

- Treball per objectius. Les accions estan sempre subordinades als objectius que responen a les necessitats detectades.

- És indiferent qui implementa cada acció, el que es valora és la seva utilitat en rela-ció a l’objectiu. L’acció ha de ser avaluada correctament seguint els paràmetres preestablerts (indicadors, estàndards, sistemes d’informació).

- Una mateixa acció es pot repetir en diferents objectius. El codi de cada acció n’as-segura la identificació i la no duplicació.

- Hi ha un responsable per subprograma que té per funció garantir que les accions assignades al programa es duguin a terme i compleixin els requisits de l’avaluació.

Taula 23. Exemple de desenvolupament de l’objectiu específic del subprograma «Millora de les oportunitats educatives» a Badia del Vallès

Objectiu general 3 .1 . Augmentar l’èxit escolar

Objectiu específic

1.1. Aconseguir una unitat d’acció i consens bàsic en l’escola, AMPES i ajuntament sobre la millora de les oportunitats educatives.

Temps

2010

Indicador

1. S’ha assolit el pacte (sí/no)

2. Continguts satisfactoris (sí/no)

3. Agents implicats i satisfets (sí/no)

4. El pacte funciona (sí/no)

Estàndard

1. Assolir un pacte local per l’educació amb continguts satisfactoris d’acord amb els objectius, amb tots els agents de la Taula per l’èxit escolar.

2. Bon funcionament del pacte (a cada etapa).

Sistema d’informació

Actes comissió seguiment, taula trimestral centres educatius-Ajuntament.

Actes Educa Badia.

Valoracions AMPA.

Accions

Pacte local per l’educació

Taula Èxit escolar

Treball específic amb AMPES

Educa Badia

Codi

445

464

412

404

Font: Avià (2010).


- El sistema de seguiment, que permet compartir les accions encara que estiguin desenvolupades per altres agents, passa a ser central i no una funció o tràmit se-cundari. Inclou la valoració de 4 factors: 1) necessitats i disseny del subprograma; 2) procés; 3) activitats i procediments i 4) resultats.

Com s’ha pogut constatar, aquest sistema de seguiment i avaluació contínua permet respondre a la pregunta sobre quin és el grau d’execució del programa integrat i si cal fer reajustaments. Si els indicadors i àmbits estan ben construïts es pot obtenir una avaluació global de cada subprograma i, per extensió, de l’aplicació del programa in-tegrat en un any, la qual cosa permet informar adequadament als responsables polí-tics i tècnics del moment d’execució de les accions i facilitar la priorització i l’assigna-ció de recursos.

Les experiències analitzades han posat en evidència la necessitat que l’equip tècnic del PLINCS posi en marxa una estructura interna (comissió d’avaluació, equip de se-guiment del pla), participada per diverses àrees municipals, que faciliti la creació d’un mecanisme de seguiment intern de l’execució o avaluació continuada del pla. En aquests casos, els instruments de seguiment i avaluació continuada han estat orien-tats a la gestió, i han permès que personal de la mateixa organització treballi de forma transversal i que el pla actuï com a paraigua de diverses accions en curs.

Però aquests processos de seguiment i avaluació continuada del pla no han de ser treballats només a nivell intern i en l’estructura municipal. El seguiment i l’avaluació del pla ha de poder ser un procés també obert i participat pel conjunt d’actors que formen part de la política d’inclusió local. Des d’aquesta perspectiva, cal establir mecanismes de treball en els processos de seguiment i avaluació contínua que permetin incorpo-rar el conjunt dels agents que tenen responsabilitats i promouen accions inclusives en el municipi, i que han participat en diverses fases d’elaboració del pla.

129

Per què avaluar?

Aprenentatge i millora contínua.

Transparència i rendició de comptes.

Racionalitat i coherència en la presa de decisions.

Si bé es cert que la institucionalització de l’avaluació és un fenomen recent al nostre país, els electes i els gestors públics reclamen, cada vegada més, instruments per co-nèixer de forma més sistemàtica quins són els resultats de la seva acció pública i po-der reorientar així el curs de les polítiques públiques. La política local d’inclusió social no pot quedar-ne al marge, i també demana un coneixement més aprofundit i trans-parent dels processos i resultats d’aquestes actuacions municipals.

El procés d’avaluació del PLINCS és una etapa que, generalment, s’hauria de posar en marxa un cop el pla estigués en una fase d’execució avançada. L’avaluació és un instru-ment que ha de permetre l’anàlisi, el seguiment i la millora del pla i que, per tant, ha de facilitar informació per saber com s’està executant la política d’inclusió social al municipi.

Quan parlem d’avaluació dels PLINCS fem referència a processos que en permeten la revisió i millora, però cal no oblidar que l’avaluació també permet la previsió d’espais de treball transversals que han de facilitar la rendició de comptes i explicar els resul-tats del pla a tots els actors que treballen per a la inclusió social al municipi.

En aquest sentit, l’avaluació és un procés de treball que ha de formar part del pla en tant que permet detectar-ne l’efectivitat i l’eficiència, ha de facilitar el reajustament del seu contingut i la reassignació de recursos d’acord amb les accions i els resultats esperats.

Malgrat la rellevància d’aquests processos, fins al moment han estat pocs els ajunta-ments amb PLINCS que els hagin posat en marxa. De fet, però, com hem vist en el capítol anterior, les iniciatives promogudes a nivell local s’han centrat majoritàriament en la creació de mecanismes de seguiment i avaluació contínua de l’execució del pla, un pas rellevant que permet posar les bases per iniciar processos d’avaluació espe-cífics més endavant. Això no obstant, encara són poques les experiències d’avaluació dels PLINCS impulsades pels ajuntaments.

En aquest sentit, aquest capítol de la guia té com a finalitat impulsar l’avaluació dels PLINCS com a pràctica, subratllant-ne els aspectes més rellevants i centrals per tal com, en el futur, les pràctiques d’avaluació haurien d’estendre’s i integrar-se plenament

L’avaluació del pla

L’avaluació del pla 130

en els espais de treball per a la inclusió social. Novament, aquest capítol té com a ob-jectiu oferir un full de ruta possible a la diversitat de realitats locals. L’avaluació és un procés creatiu, que no ofereix solucions en majúscules i, en aquest sentit, les reco-manacions que s’apunten a continuació poden o no ser considerades pels ajuntaments a l’hora de confeccionar el seu procés d’avaluació.19

Inici d’un procés d’avaluació

Iniciar una avaluació requereix d’un treball previ per part de l’equip tècnic d’inclusió social que ha de permetre generar una informació bàsica en diversos àmbits per tal de facilitar la planificació d’un procés d’avaluació d’acord amb els següents punts: identificar el tipus d’avaluació que es vol posar en marxa i el context organitzatiu en què es promourà; analitzar l’objectiu de l’avaluació; identificar els seus destinataris i conèixer els recursos disponibles per portar a terme l’avaluació.

Taula 24. Etapes prèvies a considerar en iniciar l’avaluació d’un PLINCS

Etapes prèvies Finalitat

Anàlisi preliminar Identificar amb claredat el marc de planificació del PLINCS: els principis orientadors, les línies estratègiques (objectius estratègics), els objectius operatius, les accions i els recursos

Fase d’execució Concretar la fase en què es troba el PLINCS en iniciar l’avaluació

Canvis destacats Especificar els canvis més significatius que ha sofert el pla des de la seva aprovació

Context institucional Identificar actors de l’estructura interna (equip tècnic i altres i organitzatiu àrees municipals) que participaran en el procés avaluador

Propòsit de l’avaluació Precisar l’objecte i la finalitat de l’avaluació

Identificació d’audiències Identificar audiències interessades en els resultats de l’avaluació (de caràcter intern i extern)

Recursos per a l’avaluació Enumerar i detallar els recursos amb què compta l’equip avaluador: 1. Finançament 2. Expertesa en avaluació 3. Personal intern (equip tècnic PLINCS i altres àrees) 4. Accés a informació i bases de dades (equip tècnic i altres àrees) 5. Temps


19. En l’elaboració d’aquest capítol de la guia s’han tingut especialment en compte, i s’han adaptat a les especificitats pròpies dels PLINCS, els continguts i les propostes metodològiques definides en la col-lecció Ivàlua de guies pràctiques sobre avaluació de polítiques públiques de l’Institut Català d’Avaluació de Polítiques Públiques, consultables en línia a: http://www.ivalua.cat. En concret, les guies de referèn-cia han estat les cinc primeres, que es referencien a la bibliografia.

http://www.ivalua.cat


Les oficines o equips tècnics que vulguin posar en marxa un procés d’avaluació han de conèixer les etapes prèvies de treball que són necessàries per plantejar una ava-luació reeixida. Hi ha diverses qüestions que emergeixen en aquest procés i que cal tenir en compte:

Anàlisi preliminar

És recomanable que abans d’iniciar una avaluació es puguin respondre tot un seguit de qüestions relacionades amb la planificació del PLINCS de forma breu, però clara i explícita amb la finalitat d’identificar i generar la informació necessària per iniciar el procés.

- Què fa el PLINCS?

- Quins són els objectius estratègics que vol assolir el pla (impactes que pretén ge-nerar)?

- Per què se suposa que amb les accions que proposa el pla s’assoliran els objec-tius estratègics i operatius (relació accions-resultats-impactes)?

Els objectius estratègics fan referència a l’impacte esperat de la intervenció, els can-vis que es pretenen assolir en termes d’inclusió i cohesió social al municipi i que ha motivat l’existència del PLINCS.

Com hem vist, la definició de les línies estratègiques s’haurien d’expressar en termes d’una dimensió mesurable, haurien de fer referència a un horitzó temporal concret i a mitjà termini, i haurien de suposar reptes que fossin alhora realistes i assolibles.

Cada línia estratègica ha de tenir assignada uns objectius operatius. Els objectius ope-ratius són fites específiques i mesurables adreçades a aconseguir les línies estratègi-ques, i cal seleccionar els que hi contribueixin més directament. Es poden fixar objec-tius operatius tant pel que fa als recursos i a les activitats, com als productes.

D’altra banda, recordem com les accions són els programes, les actuacions, els ser-veis, els recursos específics ja existents o de nova creació que concretaran la política d’inclusió social al municipi.

Identificar la fase en què es troba el PLINCS

La fase en què es troba el pla determina en bona part el tipus d’avaluació que es pot fer i l’ús que es pot donar als resultats. És important identificar en quina fase es troba el PLINCS en el moment d’iniciar l’avaluació.

- En la fase de planificació.

- En les primeres fases d’implementació.

- En una fase madura de funcionament (la implementació i execució del PLINCS és relativament estable i ha transcorregut prou temps perquè la intervenció hagi ge-nerat impactes).

- En una fase tancada i finalitzada.


Canvis produïts en el PLINCS des de la seva aprovació

El PLINCS és un instrument de planificació i gestió dinàmic. Al llarg del seu període de vigència pot ser subjecte de canvis i adaptacions que poden afectar els recursos i l’estratègia, l’execució del pla o els seus objectius i accions. Per aquest motiu és im-portant identificar i determinar quins han estat els canvis que s’han produït des que el pla és vigent. Interessa conèixer si el pla s’ha reformat en profunditat, o si està previst entrar en una fase de reformulació en breu (la qual cosa podria desaconsellar una ava-luació en aquest moment i deixar-la per a més endavant).

Identificar el context institucional i organitzatiu

En el procés previ a l’avaluació, cal conèixer quins són els actors més rellevants, quin paper hi juguen, quines expectatives i demandes d’informació tenen, quins recursos que l’avaluació necessita depenen de cadascun d’ells (bases de dades, accés a personal o informes) i quines perspectives d’utilització dels resultats podrà satisfer l’avaluació.

Tal com s’ha subratllat en diversos apartats de la guia, els actors interns i externs que conformen la política d’inclusió social en un municipi són diversos. Els públics interes-sats en l’avaluació també són plurals, i és important conèixer quins són per tal d’ajus-tar al màxim el disseny de l’avaluació. Cal identificar, en primer lloc, de qui sorgeix la proposta d’engegar una avaluació (promotor) com també a qui es vol adreçar aques-ta avaluació (quan s’orienti a algú altre més enllà del promotor). Igualment, cal identi-ficar quins altres actors que participen en la política d’inclusió social tenen (o poden tenir) interès a conèixer els resultats del procés avaluador.

Quan l’avaluació té audiències múltiples, els propòsits poden ser diversos. En rigor, és possible que no siguin mútuament excloents, però és difícil que una única avaluació pugui donar resposta als interessos de tots els actors.

Propòsit de l’avaluació

Com ja s’ha afirmat en iniciar aquest capítol, l’avaluació no és un fi en si mateix sinó un instrument per a la millora del PLINCS. Concretar el propòsit de l’avaluació exigeix un temps de reflexió i deliberació entre els responsables del pla i l’equip tècnic i altres actors que hi puguin estar interessats.

Generalment, un procés d’avaluació es posa en marxa amb diverses finalitats. En molts casos, l’avaluació s’utilitza per a millorar la gestió. La gestió del PLINCS no és una tas-ca senzilla i ha de fer front, sovint, a dificultats a l’hora de conèixer com estan funcionant els processos que genera i les accions que desenvolupa. En aquest terreny, l’avaluació pot ser aprofitada com a instrument pels gestors en la mesura que proveeix informació rellevant als responsables del PLINCS sobre els resultats de l’execució del pla.

També es pot utilitzar com a mecanisme de rendició de comptes sobre els resultats obtinguts vers els responsables polítics, els gestors i/o la ciutadania. Igualment pot ser un instrument que faciliti informació sobre l’impacte del pla que pot revertir en in-centius o millores per al pla mateix.


Recursos per a l’avaluació

En aquesta fase de treball previ a l’avaluació es tracta de recopilar informació sobre els recursos de què disposa l’equip tècnic del PLINCS per poder planificar adequada-ment l’avaluació.

En primer lloc, el finançament és un recurs determinant en la mesura que condiciona-rà la possibilitat d’impulsar un procés que compti amb el suport i el coneixement de persones expertes en avaluació. El finançament també serà decisiu a l’hora de deter-minar la capacitat de generar dades i reduir el temps en què els resultats d’una ava-luació poden estar disponibles. Per tant, per planificar l’abast i la durada de l’avalua-ció, serà imprescindible conèixer el finançament disponible.

En segon lloc, l’expertesa en avaluació és difícil de definir i identificar. L’anàlisi i la in-terpretació dels resultats d’una avaluació exigeixen un cert domini de les tècniques de recerca qualitativa i quantitativa pròpies de les ciències socials i del mateix objecte d’avaluació: el PLINCS. Per tant, serà rellevant identificar les persones o les instituci-ons amb les capacitats més adequades per dur a terme l’avaluació en cada cas. Amb tot, no existeix un perfil professional d’avaluador ben definit i el tipus d’expertesa re-querit també variarà segons el tipus d’avaluació.

Per exemple, en les avaluacions d’impacte de tipus quantitatiu, l’avaluació pot ser tèc-nicament complexa, requerir un disseny i uns mètodes analítics sofisticats i exigir la participació d’especialistes amb coneixements molt específics (generalment, estadís-tics o econometristes). En contextos organitzatius complexos, en els quals la identifi-cació de preguntes d’avaluació o el balanç entre objectius és difícil, pot ser molt reco-manable la participació d’avaluadors experimentats. Per contra, altres activitats i projectes d’avaluació poden ser més fàcilment desenvolupats per persones amb menys experiència i coneixements tècnics en matèria d’avaluació, però amb un ampli coneixement de la política d’inclusió social i del PLINCS mateix.

En tercer lloc, és igualment rellevant comptar amb el suport del personal que participa en l’execució del PLINCS. Aquest és un recurs intangible, però molt important. Més enllà del suport i la cooperació dels responsables i gestors directes del PLINCS (pre-disposició a respondre preguntes, fer aportacions als avaluadors, participar en entre-vistes o grups de discussió, facilitar l’accés a personal, beneficiaris, serveis o altres components del programa i, molt especialment, l’accés a les bases de dades i registres administratius) serà també important conèixer el suport i la col·laboració que altres persones que formen part de l’estructura d’execució del PLINCS oferiran al procés avaluador (responsables de les accions en altres departaments o àrees, persones que formen part de les comissions de treball transversal, membres del comitè de direcció).

En aquest sentit, cal tenir en compte que els avaluadors poden demanar al personal l’accés a informació i/o serveis, un fet que requerirà la dedicació d’un temps en detri-ment de la seva activitat habitual. D’altra banda, l’avaluació pot suposar l’anàlisi d’ar-xius, activitats o procediments que habitualment resten en l’àmbit intern d’operacions del PLINCS.


Per tant, per facilitar al màxim la participació d’aquestes persones en el procés ava-luador, és important que, des del començament, coneguin el projecte d’avaluació i la seva finalitat, s’obri aquest procés a les seves aportacions, es concreti el moment i la forma en què s’accedirà a la informació de manera que es creï la menor distorsió en la seva activitat i treball, i que es mantingui un retorn periòdic dels resultats a mesura que es desenvolupi el procés avaluador.

En quart lloc, cal identificar la informació i les bases de dades que s’utilitzaran en l’ava-luació i ser molt curosos. En bona part, les avaluacions es proveeixen d’informació quantitativa que s’utilitza per a l’anàlisi estadística. Aquesta informació pot existir amb anterioritat a l’avaluació (registres interns del PLINCS o sistema de seguiment de l’exe-cució del pla amb propòsit avaluador –quadres de comandament) o es pot crear ex-pressament per a l’avaluació (enquestes). En ambdós casos, són un recurs important que determinarà, en bona mesura, l’enfocament i les preguntes de l’avaluació.

En cinquè lloc, el temps és un dels recursos més importants quan es tracta de dur a terme una avaluació. És necessari poder fer una previsió realista del temps que es re-querirà per a l’avaluació en funció dels diversos condicionants que poden limitar o fa-cilitar l’avaluació i l’acompliment del calendari. Així, cal tenir present que les fases pre-liminars a l’avaluació requereixen temps per reflexionar, preveure i negociar interessos i predisposicions a la cooperació de les diverses persones que hi participaran. Cal, també, considerar el temps requerit per accedir a les dades necessàries i fer l’anàlisi concretant, en la mesura del possible, uns terminis d’execució del procés que siguin realistes. Igualment, cal deixar temps suficient a l’anàlisi, la interpretació de resultats i la redacció dels informes avaluadors.

Qui ha d’avaluar

Tenint en compte la complexitat dels processos d’avaluació, és rellevant preguntar-s’ho i acordar quins equips s’hauran de fer càrrec d’aquests processos. Cal tenir present que la posada en marxa d’un procés d’avaluació requereix que aquest sigui una prio-ritat i mandat explícit dels responsables polítics i gerencials de l’Administració local, per tal com els equips que es constituiran estaran integrats per diverses àrees i ser-veis municipals. Igualment, en aquesta fase inicial de planificació caldrà acordar quina serà la participació dels agents del municipi en els processos d’avaluació. En aquest context, els equips tècnics d’inclusió social tindran un paper promotor i impulsor de tot el procés, en faran una proposta concreta, en seran els responsables de la coor-dinació i execució i rendiran comptes del seu resultat.

A grans trets, hi ha dues fórmules possibles que es poden promoure per posar en marxa una avaluació:

a) Una unitat de la mateixa organització (l’equip tècnic d’inclusió) es pot fer càrrec del procés avaluador.

b) Un agent extern (centre de recerca, departament universitari, empresa consultora, organització sense ànim de lucre, investigadors a títol individual) pot fer-se càrrec


d’aquest procés, ja sigui mitjançant contractació directa o concurs. Novament, en aquest cas serà rellevant establir equips de treball mixtos (ajuntaments - agent extern) que facilitin la visibilitat del procés avaluador i el lideratge del l’equip d’inclusió.

La bibliografia sobre l’avaluació de polítiques públiques no és concloent respecte a quina de les dues fórmules és preferible. Les característiques i el context de cada ava-luació determinaran els avantatges i els inconvenients de cada opció i, en cada cas, els responsables del PLINCS hauran d’acordar quina és la millor solució i la que pot tenir més garanties d’èxit.

Com hem vist al llarg dels capítols d’aquesta guia, la possibilitat de comptar amb un espai de treball intern en el qual reflexionar a l’entorn del seguiment de l’execució del PLINCS i els instruments disponibles és un element que reforça la visibilitat i el treball per a la inclusió social en el conjunt de l’organització.

En el cas que s’opti per un avaluador extern, el que serà també rellevant és el tipus de relació que s’establirà entre l’equip tècnic del PLINCS que encarregarà l’avaluació i els avaluadors. També en aquest cas, la finalitat de l’avaluació farà decidir quina és la mi-llor opció possible.20

En general, a efectes organitzatius, pot resultar convenient constituir dues estructures diferents:

1. Un grup de direcció de l’avaluació, integrat per la direcció política i tècnica del PLINCS i l’equip d’avaluadors, que es reuneixi a l’inici de l’avaluació per expressar els propòsits de l’avaluació, seleccionar les preguntes d’avaluació i validar l’enfocament metodològic i, al final, per escoltar i deliberar sobre les respostes obtingudes a les seves preguntes al llarg de l’avaluació i sobre les recomanacions que se’n derivin.

2. Un grup de seguiment, que es reuneixi de forma més sistemàtica i freqüent al llarg de tot el procés d’avaluació i que incorpori, a més de l’expressió de propòsits i la recepció i deliberació dels resultats, la negociació i la planificació del procés d’avaluació.

20. A grans trets, existeixen tres grans formes de concebre la relació entre l’avaluador i l’organització, segons quin sigui el propòsit i l’enfocament de l’avaluació (rossi et al., 2004):

1. L’avaluació independent. Generalment, en aquests casos qui encarrega l’avaluació fa conèixer els ob-jectius i les indicacions a l’equip avaluador i s’espera que aquest funcioni de forma independent, assu-mint la responsabilitat sobre el disseny, l’execució, la redacció de l’informe i la comunicació dels resul-tats de l’avaluació.

2. L’avaluació participativa implica un esquema de treball més col·laborador entre ambdues parts, i l’equip impulsor de l’avaluació pot prendre part directament en el disseny, la implementació, l’anàlisi i la comunicació de resultats. Normalment es constitueix un equip d’avaluació mixt, del qual l’avaluador n’exerceix el lideratge, o bé el rol facilitador o de consultor que resol dubtes tècnics. Aquest tipus de relació és més habitual quan els avaluadors són interns i tendeix a incorporar en l’equip d’avaluació els potencials usuaris de l’avaluació, per potenciar-ne la utilització.

3. L’avaluació apoderadora funciona de forma similar a l’anterior, però pretén que els participants ad-quireixin la capacitat de fer avaluacions pel seu compte. Per tant, el propòsit de l’avaluació no és només informatiu, sinó també formatiu. Habitualment incorpora actors amb poca capacitat d’influència sobre el pla, com ara, per exemple, els beneficiaris de les accions inclusives, per tal que puguin augmentar el seu coneixement sobre les actuacions i millorar la capacitat d’influència.


En alguns casos, segons la magnitud de l’avaluació, els recursos i el disseny del procés, pot ser recomanable constituir un grup reduït d’assessors, independent dels dos grups de treball anteriors. Aquest grup pot estar format per avaluadors i acadèmics amb ex-pertesa tècnica que puguin contribuir a suggerir preguntes rellevants sobre el pla i a mi-llorar-ne tècnicament el disseny, i també per gestors de plans similars que hagin viscut un procés d’avaluació i puguin aportar recomanacions basades en la seva experiència.

D’altra banda, no podem obviar el fet que, com en tot procés avaluador, cal conside-rar la possibilitat que l’avaluació s’obri al conjunt dels actors que han participat en les diferents fases d’elaboració i implementació del PLINCS. El repte és també aconseguir que el procés d’avaluació sigui un espai inclusiu que permeti compartir el procés, la visió i el seu resultat entre el conjunt dels actors que conformen la xarxa per a la in-clusió en el municipi.

Què volem avaluar

Són diversos els àmbits que es poden valorar i considerar quan s’avalua un PLINCS. Generalment, els sistemes d’avaluació respondran a un interès per conèixer proces-sos o per determinar resultats i impactes. Ja s’ha explicat que el moment en què es trobi el PLINCS determinarà el tipus d’avaluació a dur a terme.

En primer lloc, es pot dur a terme una avaluació de necessitats socials un procés que té com a finalitat analitzar si la naturalesa, la magnitud i la distribució del problema o de la situació social (l’exclusió social al municipi) justifica l’existència del PLINCS i si el seu disseny integra i té en compte els resultats de la diagnosi de l’exclusió social al municipi.

En segon lloc, l’avaluació es pot centrar en el disseny del PLINCS. En aquest cas, pot tenir com a finalitat valorar una proposta de disseny de pla ja elaborada i aprovada (avaluació ex post) o determinar quin és el millor disseny i model de PLINCS possible entre diverses alternatives abans d’aprovar el pla (avaluació ex ante).

Taula 25. Possibles àmbits d’avaluació d’un PLINCS

Àmbits d’avaluació Objecte d’avaluació

Avaluació de necessitats El PLINCS dóna resposta al problema social (exclusió social)? socials

Disseny El seu disseny és el millor possible?

Implementació Com s’executa el PLINCS? El funcionament i l’organització són òptims per assolir els resultats?

Impacte Millora l’exclusió social al municipi?

Eficiència S’executa amb el cost més adequat?

Font: Elaboració pròpia a partir d’ivàlua (2009). Guia pràctica 1. Com iniciar una avaluació: oportunitat, viabilitat i preguntes d’avaluació.


En tercer lloc, l’avaluació es pot centrar en el procés d’implementació del PLINCS. En aquest cas la funció de l’avaluació de procés o implementació és determinar allò que el pla està fent en relació a les previsions del disseny. Aquest tipus d’anàlisi serveix per conèixer què és, exactament, el que s’està executant i com s’està fent. És una ava-luació que facilita informació sobre el funcionament del pla, sobre l’acompliment d’ob-jectius operatius i sobre el desplegament de les accions. Està molt orientada a la mi-llora de la gestió i als resultats, atès que permet detectar problemes en les primeres fases d’execució del pla i en facilita el redisseny i l’adaptació.

En quart lloc, els responsables del PLINCS poden acordar dur a terme una avaluació d’impacte. En aquest cas, l’avaluació se centrarà a esbrinar si l’execució del PLINCS efectivament mitiga el problema social que li dóna raó de ser: els processos d’exclu-sió social i de vulnerabilitat en el municipi.

L’avaluació d’impacte té com a finalitat valorar el grau de consecució dels objectius estratègics del PLINCS. Cal tenir en compte que l’evolució dels problemes socials és conseqüència de molts factors i objecte de diverses polítiques públiques i que, per tant, l’interès de l’avaluació d’impacte no és només mesurar els canvis en la magnitud del problema, sinó aconseguir atribuir la causalitat d’aquests canvis a la intervenció del PLINCS i identificar, en la mesura del possible, les raons que poden explicar els avenços o retrocessos en aquest terreny d’intervenció.

Generalment, aquest tipus d’avaluació és adequat en programes madurs i estables, amb una teoria del canvi clara i un període d’operació suficient perquè els impactes puguin ser percebuts i mesurats.

Finalment, en l’àmbit de l’avaluació d’un PLINCS, es pot dur a terme una avaluació d’eficiència, tot i que l’eficiència també és un criteri d’avaluació que es té en compte en les avaluacions d’impacte. En aquest cas, les avaluacions d’eficiència es recoma-nen en els casos de PLINCS més madurs que ja comptin amb un recorregut temporal ampli, això per tal com serà necessari garantir informació –relativa als impactes– amb la qual poder ponderar els costos de les accions posades en marxa. Aquestes avalu-acions també són pertinents quan del que es tracta és de facilitar diferents alternati-ves de disseny en el moment de planificar una intervenció.

Els processos d’avaluació d’un PLINCS també es poden classificar segons la fase en què es troba el pla en el moment en què s’avalua. Aquestes fases poden determinar l’enfocament de l’avaluació i l’ús que es pot fer dels resultats de l’avaluació.

Així, l’avaluació es pot iniciar en la fase de formulació d’un PLINCS, en el moment del seu disseny, abans que sigui aprovat i executat. En aquesta fase, l’avaluació s’anome-na avaluació ex ante, i se centra a analitzar a fons el coneixement existent (la diagno-si de l’exclusió social del municipi) per determinar si la intervenció (el PLINCS) és ne-cessària i si l’orientació que aquesta ha de tenir en funció de les necessitats socials detectades és l’adequada. Aquest procés pot contribuir a l’avaluabilitat futura del pla i pot afavorir el procés de definició d’objectius estratègics i operatius fent que siguin clars, factibles i mesurables.

Si l’avaluació sobre polítiques, plans i programes es duu a terme quan fa cert temps que funcionen i continuen operatius parlem de l’avaluació d’implementació. Aquesta


facilita, com hem vist, informació sobre el funcionament del pla, sobre el compliment d’objectius operatius i sobre el desplegament de les accions. Està molt orientada a la millora de la gestió atès que permet detectar problemes en les primeres fases d’exe-cució del pla i en permet el redisseny i l’adaptació.

En el cas de PLINCS més recents, l’avaluació en aquesta fase és una avaluació inter-mèdia en tant que té com a finalitat saber si el procés d’implementació i d’execució del pla es desenvolupa tal com estava previst, per tal d’introduir accions correctives en l’operativitat del pla que millorin l’impacte final.

Finalment, l’avaluació ex post és una anàlisi retrospectiva del PLINCS i es pot centrar en el procés d’implementació, en els impactes assolits o en l’eficiència econòmica de la intervenció. La informació que facilita aquest tipus d’avaluació permet orientar can-vis en el disseny o la implementació del pla en el futur o pot inspirar el disseny d’inter-vencions noves.

Generalment, en el context ex ante es fa oportuna l’avaluació de necessitats socials i del disseny del PLINCS, mentre que l’avaluació intermèdia se centra en la valoració i la correcció del procés d’implementació, per a la qual pot ser convenient una anàlisi prè-via del disseny. L’avaluació ex post tendeix a aprofitar l’acumulació de dades i d’infor-mació sobre un període d’execució del pla prou llarg en el temps que permeti avaluar l’impacte i/o l’eficiència i, de forma instrumental, el disseny i el procés d’implementació.

Les preguntes d’avaluació

Les preguntes d’avaluació constitueixen el nucli central del procés avaluador en totes les seves etapes, tant en la de planificació com en la d’anàlisi, interpretació de resul-tats i redacció de l’informe final.

Els experts en avaluació coincideixen en assenyalar la importància que té aquesta etapa inicial per garantir una bona avaluació. La selecció i concreció de les preguntes d’avalu-ació és un moment crític en el qual cal ser especialment selectiu i curós: només s’obtin-dran les respostes que interessen si abans s’han formulat les preguntes que interessen.

És recomanable que aquesta reflexió i el treball d’identificació de les preguntes d’ava-luació es dugui a terme de manera conjunta entre els responsables i l’equip tècnic del PLINCS i l’equip avaluador. Els primers aportaran, a partir del seu coneixement i ex-periència, la informació rellevant per a l’organització, mentre que els segons posaran a disposició del procés el coneixement tècnic de què disposen per seleccionar i com-pondre les preguntes adequades.

Aquest treball conjunt permetrà l’elaboració d’una llista breu de preguntes que, tot i que és probable que es modifiquin en el procés, seran una referència en el disseny de l’avaluació i la metodologia.

Seguint les recomanacions dels experts en avaluació, hi ha preguntes tipus que, se-gons l’enfocament i els àmbits d’avaluació que s’han comentat, poden servir de refe-rència per encetar aquest procés de reflexió en el marc dels PLINCS. Aquesta tipolo-gia de preguntes es recull en la taula següent.


Taula 26. Preguntes tipus segons els àmbits d’avaluació del PLINCS

Font: Elaboració pròpia, adaptació a partir d’ivàlua (2009). Guia pràctica 1.

Àmbits d’avaluació Necessitat de la intervenció

Disseny

Implementació

Impacte

Eficiència

Preguntes tipus Com podem definir l’exclusió social al municipi? Quines són la naturalesa i la magnitud del problema social?Quines previsions de futur es poden fer en termes d’inclusió social? Quines característiques corresponen a la població del municipi en situació d’exclusió social? Quines característiques corresponen a la població del municipi en situació de risc i més vulnerable?Quines necessitats concretes té la població en situació d’exclusió social (segons els factors d’exclusió social)?Quines necessitats concretes té la població en situació de risc i més vulnerable (segons factors d’exclusió social)? Quins serveis poden satisfer les necessitats detectades per a la població en situació d’exclusió social?Quins serveis poden satisfer les necessitats detectades per a la població en risc i més vulnerable?Els serveis identificats arriben a tota la població identificada?Hi ha necessitats no cobertes per aquests serveis?Quins serveis caldria promoure per donar satisfacció a totes aquestes necessitats?

Quins objectius estratègics i operatius defineix el pla?Quines accions es concreten per assolir aquests objectius? Les propostes d’actuació són coherents amb els resultats de la diagnosi de l’exclusió social del municipi?Quins recursos són necessaris i apropiats per executar les accions que conté el pla? Quins actors interns i externs haurien de participar en l’execució de les accions del pla?Les accions, tal com estan recollides, són les adequades per cobrir la població en exclusió social i la població en risc?

S’han assolit els objectius operatius definits en el pla?Les accions que es promouen són coherents amb els objectius operatius i estratègics del pla?Les accions es coordinen satisfactòriament amb altres accions (transversalitat)?Les accions que executen el pla proveeixen la població prevista (quantitat, tipus i qualitat)? Hi ha part de la població objectiu a la qual no arribin les accions?Les accions arriben per igual a tot el territori? Els beneficiaris de les accions estan satisfets? Les funcions administratives, organitzatives i de personal en cada acció es gestionen adequadament? Els processos establerts per a l’intercanvi d’informació i la coordinació entre les àrees municipals que participen en l’execució del PLINCS és un procés àgil i flexible? Els processos de treball interns promoguts per a la implementació són transversals?Participa el conjunt de les àrees municipals amb accions inclusives?S’han establert processos de participació oberts al conjunt dels actors de la xarxa per a la inclusió en els municipis? Qui està participant? Qui ha quedat al marge del procés?

El PLINCS assoleix els objectius estratègics definits? Els processos d’exclusió social al municipi han millorat?La ciutat ha millorat en inclusió i cohesió social?Els impactes es mantenen en el temps?El PLINCS té efectes col·laterals (positius o negatius) en la població directament beneficiària o en el conjunt de la ciutadania?Els canvis que s’observen són atribuïbles al PLINCS?

Els recursos per executar el PLINCS s’utilitzen eficientment?El cost de l’execució del PLINCS és raonable, en relació amb la magnitud dels impactes obtinguts?Els costos per unitat de servei de les accions del pla són raonables en relació als resultats i als impactes?Hi ha maneres alternatives d’aconseguir impactes similars amb un cost més baix?


Per dissenyar i executar un procés d’avaluació específic és convenient seleccionar quines preguntes d’avaluació possibles són prioritàries per a la nostra anàlisi. La lite-ratura sobre avaluació recomana fer una primera selecció de preguntes que no supe-ri les 3 qüestions. En el cas que hi hagi interès a incloure més preguntes en l’avaluació es recomana que aquestes es prioritzin segons un criteri clar.

Un cop han estat seleccionades les preguntes, aquestes s’han de poder formular amb precisió, brevetat i claredat per garantir, d’una banda, que siguin rellevants i raonables i, de l’altra, que puguin ser contestades. Igualment, la precisió de les preguntes és un requeriment important pel fet que ajuda els avaluadors a acotar el disseny de l’anàlisi que permetrà donar-hi resposta.

L’avaluació del procés d’implementació

L’anàlisi de les diverses experiències municipals ha mostrat com els equips tècnics d’inclusió que han posat en marxa processos de seguiment i d’avaluació del PLINCS ho han dut a terme en la fase d’implementació, com ja ho hem presentat en el capítol precedent. El fet que sigui en aquest moment quan es considera necessari determinar quin és el grau d’execució del pla i com s’està implementant s’explica, en bona part, per la necessitat de poder observar un període de temps prou ampli que hagi permès la generació de processos de treball i resultats, com ja s’ha argumentat.

D’altra banda, tot procés avaluador té un cost elevat i no sempre és possible per als responsables dels PLINCS posar en marxa l’avaluació en diverses fases del pla. En aquest sentit, tenint en compte la limitació de recursos que obliga a seleccionar els moments en què l’avaluació pot ser més necessària, sembla convenient aprofundir i oferir més eines metodològiques per iniciar processos d’avaluació en la fase d’imple-mentació del pla. És per aquest motiu que la guia dedica un apartat concret a des-criure aquest tipus d’avaluació.

Objecte de l’avaluació

Generalment, l’avaluació de la implementació del PLINCS es pot orientar a respondre dues preguntes fonamentals:

- La població diana (persones en situació d’exclusió social o en situació de risc o més vulnerables) rep els serveis previstos?

- El funcionament i l’organització interna del pla són els adequats?

En relació amb el primer cas, un aspecte crític de l’avaluació de la implementació és esbrinar si la població diana del PLINCS es beneficia de les accions previstes pel pla, és a dir, si es dóna una cobertura adequada a les necessitats socials que provoquen la intervenció pública.21

21. La població diana és la constituïda per individus concrets de la població de referència que pateixen la problemàtica social que el PLINCS vol mitigar (l’exclusió social) i que es beneficien o s’haurien de be-neficiar de les accions del PLINCS.


L’anàlisi d’aquesta realitat comporta, d’una banda, estudiar si els béns, serveis o pres-tacions previstos per les accions del PLINCS s’estan oferint en la quantitat i amb la qualitat suficients. I, d’altra banda, si estan arribant a la població a la qual s’adrecen i si aquesta en fa l’ús esperat.

Cal tenir present que els recursos disponibles per combatre els processos d’exclusió social i les situacions de risc són limitats i només permeten proporcionar serveis a una part de la població diana potencial. En aquests casos, l’Administració local estableix condicions d’elegibilitat mitjançant les quals es prioritzen determinats perfils de per-sones en l’accés a aquests serveis o prestacions (un exemple pot ser el de les condi-cions que han de complir les famílies beneficiàries d’una beca de menjador escolar). Les condicions d’elegibilitat també poden provocar diferents graus d’intensitat en la provisió del servei (per exemple, quan aquest programa de beques fixa la quantia a percebre per la família en funció del nivell de renda).

Per tant, l’avaluació de la implementació ha de permetre identificar i valorar possibles biaixos en la participació de la població diana en els serveis i recursos que genera el PLINCS per combatre l’exclusió social.22

Aquesta informació també és necessària per valorar l’eficiència operativa del PLINCS. En aquesta fase d’implementació, l’avaluació permet conèixer quina proporció del pú-blic objectiu estem atenent i mitjançant quina dedicació de recursos econòmics, equi-paments o personal. Aquesta informació és útil per millorar la gestió del pla en tant que facilita l’escenari actual i orienta les decisions sobre la continuïtat, la modificació o l’expansió de les accions en funció d’aquests factors.

En relació amb el segon cas, l’avaluació en la fase d’implementació pot tenir també com a finalitat saber si el funcionament i l’organització interna del PLINCS són els ade-quats. Aquest tipus d’avaluació permet conèixer com funciona el PLINCS, quins resul-tats directes genera i valorar si aquesta realitat respon als objectius estratègics i ope-ratius que planteja el pla.

En aquest cas es tracta d’avaluar si el pla s’organitza i gestiona correctament i, per tant, si el conjunt de factors de producció del pla o funcions crítiques de l’organitza-ció operen amb la consistència i la coherència idònies per produir els resultats pre-vistos.

Quan l’avaluació se centra en el mateix funcionament i organització interna del PLINCS, hi ha diverses dimensions d’anàlisi que es poden considerar:

• Recursos econòmics i materials. L’anàlisi se centrarà a constatar si els recursos previstos estan finalment disponibles i s’utilitzen, i a comprovar si contribueixen a aconseguir els objectius de la intervenció.

• Personal (directiu, tècnic, administratiu o de suport) que pertany al PLINCS. En aquest cas el que interessa avaluar és la dimensió de l’equip, la competència pro-

22. S’entén per biaix el grau amb què determinats grups hi participen en una proporció superior o infe-rior a d’altres.


fessional, la motivació i la implicació, i com el seu treball contribueix o no a una execució correcta del pla.

• Processos de producció i provisió dels serveis. En aquest cas, l’avaluació haurà d’identificar les accions i la seva concreció en processos clau de producció i pro-visió dels serveis que s’executen, per tal de valorar l’adequació en relació amb els previstos i a la situació actual del desplegament del pla.

• Estructures organitzatives (distribució de funcions i competències en l’organitza-ció dels equips tècnics del PLINCS). En aquest cas, a efectes d’avaluació de la implementació, pot ser rellevant comprovar si l’estructura organitzativa existent recull adequadament les funcions i les competències necessàries per a l’execu-ció del pla a tots els nivells.

• Planificació. Mitjançant la planificació, els gestors estableixen objectius i projec-ten de forma detallada en el temps una seqüència d’actuacions per assolir-los, assignant personal, recursos i responsabilitats. Disposar d’una planificació inter-na correcta, actualitzada i assumida pel personal a càrrec del pla, que inclogui un nivell estratègic i un nivell operatiu correctament alineats, que defineixi objec-tius i indicadors concrets i mesurables, que identifiqui clarament les activitats a dur a terme, que assigni en cada cas recursos i responsabilitats, que determini fites i calendari, contribueix a una correcta implementació i és una font d’infor-mació molt important per a aquest tipus d’avaluació.

• Relacions interorganitzatives. La implementació del PLINCS comporta la interac-ció entre diferents nivells i equips de la mateixa organització. Aquesta interacció pot prendre dimensions i formes molt diverses en funció de la finalitat (coordina-ció, seguiment, presa de decisions), de la distribució de competències, del tipus de responsabilitats i actuacions que se’n derivin. Es poden constituir, com hem vist, grups de treball ad hoc intra o interadministratius de caràcter tècnic i amb un nivell de formalització baix, o bé es poden establir comissions de caràcter per-manent que integren no només representació tècnica sinó també política i altres agents externs. La naturalesa, la qualitat i el funcionament efectiu de les relaci-ons interadministratives afectarà directament la implementació del programa i els seus resultats i, per tant, també pot ser objecte d’avaluació.

Les preguntes d’avaluació

Des d’aquesta perspectiva de l’avaluació centrada en la implementació del PLINCS, el procés es podrà iniciar a partir de diverses preguntes detallades d’avaluació. La tau-la següent en recull una bona mostra.


Taula 27. Possibles preguntes per a una avaluació d’implementació del PLINCS

Dimensions de l’avaluació Recursos Personal

Recursos econòmics

Activitats Processos de producció de serveis

Estructura organitzativa

Planificació

Preguntes d’avaluació Els professionals de l’equip tècnic són suficients i disposen de les capacitats necessàries?Tenen un coneixement adequat del PLINCS, dels seus objectius, de les activitats i accions a desenvolupar, de la planificació i dels resultats que es volen obtenir?El personal assignat a l’execució del PLINCS (altres àrees) té clares quines són les funcions i les tasques concretes a desenvolupar?Aquest personal coneix quines relacions s’han d’establir amb altre personal del PLINCS o àrea i mitjançant quines estructures organitzatives de treball?El personal adscrit al PLINCS rep el suport necessari de l’organització en termes de comunicació dels objectius i activitats a promoure, formació, motivació i mitjans de treball?Quins mecanismes de comunicació i comunicació interna del personal existeixen? Com s’utilitzen?

Els recursos, els mitjans i el finançament són adequats per desenvolupar el PLINCS?S’utilitzen aquests recursos de manera efectiva i eficient?

Els processos clau i de suport a l’execució de les accions del PLINCS estan clarament definits?Es duen a la pràctica segons les previsions? Els processos establerts per a l’intercanvi d’informació i la coordinació entre les àrees municipals que participen en l’execució del PLINCS és un procés àgil i flexible? Els processos de treball interns promoguts per a la implementació són transversals? Participa el conjunt de les àrees municipals amb accions inclusives?S’han establert processos de participació oberts al conjunt dels actors de la xarxa per a la inclusió en els municipis? Qui participa? Qui n’ha quedat al marge?

Les funcions organitzatives necessàries per a l’execució del PLINCS existeixen i es porten a terme de forma adequada?La dinàmica organitzativa –assignació de tasques i responsabilitats– és adequada?Funcionen els mecanismes de coordinació interns?Funcionen les estructures de treball transversal interàrees?

S’han assolit els objectius operatius definits en el pla?Les accions que es promouen són coherents amb els objectius operatius i estratègics del pla?Les accions es coordinen satisfactòriament amb altres accions (transversalitat)?Existeix un procés de planificació per a l’execució del PLINCS?Els responsables, gestors i tècnics del PLINCS l’utilitzen?És una planificació correcta i permet establir objectius realitzables?Es plantegen indicadors de seguiment d’execució del PLINCS clars i mesurables?Identifica de forma clara el calendari d’execució previst, els responsables de les accions i els recursos que s’hi assignen?El PLINCS s’executa en el calendari previst?En el cas de desviacions de calendari, a què responen i quines implicacions tenen per als resultats del pla?



Difícilment una avaluació de la implementació del PLINCS podrà analitzar amb detall tots els aspectes relatius al seu funcionament i organització, com també a la població diana, i respondre totes les preguntes recollides en la taula anterior. Tenint en compte que la funció de l’avaluació no és descriure sinó emetre judicis sobre l’adequació o no de l’execució amb relació als resultats esperats, tampoc és rellevant ni necessari que en faci una descripció detallada, sinó que l’anàlisi s’haurà de concentrar en unes di-mensions o uns aspectes determinats de l’execució del pla.

Hi ha dos condicionants bàsics que poden influir en la selecció d’aquestes dimensi-ons o aspectes principals de l’avaluació. D’una banda, el propòsit de l’avaluació, que ha de tenir en compte les expectatives de l’equip responsable del PLINCS que pro-mou l’avaluació i d’altres que s’hagin pogut detectar en la fase prèvia de definició de l’avaluació. D’altra banda, el tipus d’avaluació: si es tracta d’una avaluació intermèdia

Dimensions de l’avaluació Relacions interorganitzatives

Accions Serveis o productes

Cobertura

Qualitat

Context

Impactes intermedis

Preguntes d’avaluació El PLINCS està coordinat amb altres plans i programes municipals i organitzacions amb els quals interactua?

Les funcions administratives, organitzatives i de personal en cada acció es gestionen adequadament?L’execució del PLINCS garanteix les accions previstes (serveis, productes, prestacions)?

Les accions que executen el pla proveeixen la població prevista (quantitat, tipus i qualitat)?Hi ha part de la població objectiu a la qual no arribin les accions?Les accions arriben per igual a tot el territori?Els beneficiaris de les accions estan satisfets? Quantes persones o entitats es beneficien de les accions?Les persones o entitats beneficiàries de les accions responen al perfil dels destinataris principals del PLINCS?Hi ha perfils de població (persones o grups) que no es beneficiïn de les accions o que es trobin subrepresentats en relació als grups i persones que sí que se’n beneficien?Les característiques de les persones que es beneficien de les accions varien en funció del territori o la unitat prestadora del servei?

L’execució de les accions previstes pel PLINCS és significativament millor o pitjor en algunes unitats prestadores de serveis en relació a la resta?La població que es beneficia de les accions està satisfeta de la interacció amb els serveis?La població que es beneficia de les accions està satisfeta dels serveis que rep?

Han canviat les circumstàncies del context en relació als objectius estratègics i operatius del PLINCS?Quina influència han tingut els canvis de context en l’execució del PLINCS?

Les persones i entitats beneficiàries de les accions del PLINCS desenvolupen itineraris esperats pel pla?

Font: Adaptació pròpia a partir d’ivàlua (2009). Guia pràctica 4. Avaluació de la implementació.

Continuació


serà important parar atenció a detalls de l’organització interna, el personal, la comu-nicació del programa a la població diana o les relacions interorganitzatives, per cap-tar disfuncions o problemes que podrien afectar els resultats i poder-hi introduir me-sures correctores.

Fonts i mètodes d’obtenció d’informació per a l’avaluació

Un cop s’hagin seleccionat les preguntes d’avaluació, s’hauran de poder concretar en aspectes observables i mesurables.

Les preguntes mostrades en la taula anterior encara són massa genèriques per per-metre centrar adequadament l’objecte d’anàlisi. En aquest sentit, cal establir un segon nivell de concreció indicant en cada cas els criteris i els valors de referència d’una exe-cució satisfactòria del pla, per poder comparar-los amb el que ha passat en la realitat i emetre una valoració.

Tot i això, l’avaluació de la implementació ha de ser capaç de traduir les principals di-mensions i els principals elements que intervenen en aquesta fase en fets i dades ob-servables, que permetin objectivar, descriure i valorar el que està fent el PLINCS.

En aquest terreny, es pot recórrer a l’ús d’indicadors en tant que permeten aproxi-mar-se al concepte que es vol mesurar. Els indicadors han de ser concrets i mesura-bles i, per poder servir com a referència per a l’avaluació, els valors que assoleixin re-latius a la implementació del PLINCS s’han de poder comparar amb uns valors de referència o estàndards de «bona execució».

La recollida d’informació relativa a indicadors d’assoliment de les dimensions clau de la implementació ens permetrà conèixer què és el que el PLINCS fa o ha fet, i com està funcionant o ha funcionat. El contrast d’aquesta informació amb els estàndards de «bona execució» que s’hagin pogut determinar –teoria del canvi, estàndards admi-nistratius, literatura científica, avaluacions d’intervencions de característiques similars, etc.– permetrà valorar fins a quin punt el PLINCS ha avançat de forma adequada i ha executat les accions previstes. Igualment, aquesta informació permetrà detectar dis-funcions i el motiu que les provoca, la qual cosa ha de possibilitar la realització de re-comanacions de millora concretes i viables, útils per a la presa de decisions sobre la continuïtat, la rectificació o, fins i tot, la supressió de les accions afectades.

Les principals fonts i els mètodes d’obtenció d’informació que pot facilitar aquesta tasca es recullen en la taula següent.


Taula 28. Principals fonts i mètodes d’obtenció d’informació per a l’avaluació

Sistemes de seguiment Informes breus produïts de forma periòdica (setmanal, quinzenal, i monitoratge del mensual) que incloguin valors actualitzats d’una bateria d’indicadors PLINCS preestablerta sobre recursos, activitats, provisió de serveis i beneficiaris.

Bases de dades Les bases de dades poden ser d’estructura, abast i qualitat diversa, i poden administratives estar vinculades o no a d’altres que complementin la informació.

Generalment, les bases de dades no estan integrades o harmonitzades en el conjunt de l’Administració local, la qual cosa en dificulta l’explotació.

Estadístiques oficials Les fonts estadístiques oficials faciliten informació secundària sobre l’evolució de diversos indicadors sociodemogràfics, econòmics i territorials que permeten dimensionar problemàtiques i situacions relatives als processos d’exclusió social i la població en risc en els municipis.

Entrevistes individuals Tècnica d’avaluació qualitativa que permet obtenir informació i opinions en relació a l’execució del PLINCS (directius, responsables, personal, agents interessats, experts).

Grups de discussió Tècnica d’avaluació qualitativa que permet obtenir informació qualitativa o focus-groups sobre el funcionament i l’execució del PLINCS (grups de 5-8 persones: personal tècnic responsable accions del PLINCS, persones beneficiàries de les accions).

Estudis de cas Recollida d’informació en profunditat centrada en un procés concret, en un territori o grup de beneficiaris. La finalitat és obtenir informació de caràcter qualitatiu detallada de la implementació del PLINCS en casos específics.

Es poden utilitzar diverses tècniques: entrevistes individuals, observació directa, grups de discussió.

Opinió d’experts Mitjançant entrevistes individuals o grups de discussió s’obté l’opinió d’experts per contrastar el procés d’avaluació i els resultats.

Observació directa L’avaluador presencia directament processos i activitats generades pel PLINCS i registra la informació rellevant.

Enquestes Tècnica d’avaluació quantitativa que té com a finalitat obtenir informació d’una mostra àmplia de població.

Poden ser realitzades (en línia, personalment, per telèfon o correu postal i es poden estructurar a partir de qüestionaris tancats (opcions de resposta predeterminades), oberts (resposta lliure) o mixtos.

Revisió de documents Documents oficials que afecten l’execució del PLINCS, memòries justificatives, actes de reunions de coordinació interdepartamental, documents interns de gestió (informes, plans operatius, actes de reunions internes, documents de comunicació externa).

Font: Elaboració pròpia a partir ivàlua (2009). Guia pràctica 4: Avaluació de la implementació.


L’avaluació d’impacte

L’avaluació d’impacte se centra a esbrinar si l’execució del PLINCS efectivament miti-ga el problema social que li dóna raó de ser: els processos d’exclusió social i les situ-acions de risc i vulnerabilitat en el municipi. Com està evolucionant la població en si-tuació de risc i/o d’exclusió social al municipi? Ha augmentat o ha disminuït el nombre de població en risc o especialment vulnerable? Es detecten millores en alguns àmbits d’intervenció (formatiu, social i sanitari, econòmic)?

L’avaluació d’impacte té com a finalitat, doncs, valorar el grau de consecució dels ob-jectius estratègics del PLINCS. Cal tenir en compte que l’evolució dels problemes so-cials és conseqüència de molts factors i objecte de diverses polítiques públiques. Per tant, l’interès de l’avaluació d’impacte no és només mesurar els canvis en la magnitud del problema, sinó aconseguir atribuir la causalitat d’aquests canvis a la intervenció del PLINCS i identificar, en la mesura del possible, les raons que poden explicar els avenços o els retrocessos en aquest terreny d’intervenció.

Generalment, aquest tipus d’avaluació és adequat en programes madurs i estables, amb una teoria del canvi clara i un període d’operació suficient perquè els impactes puguin ser percebuts i mesurats.

Val a dir que l’avaluació d’impacte d’un PLINCS és un procés complex que requereix del suport i el coneixement de persones expertes i amb experiència avaluadora. La qüestió fonamental que planteja l’avaluació d’impacte és mesurar fins a quin punt l’apli-cació del PLINCS sobre un conjunt d’individus modifica un determinat resultat (outco-me) d’interès, en el nostre cas l’exclusió social d’aquest grup, i es compara amb la si-tuació que aquestes mateixes persones haurien experimentat en absència del PLINCS i, per tant, de la política d’inclusió social.

El que fa complexa l’avaluació d’impacte és que la situació en absència del PLINCS, l’anomenat contrafactual, és quelcom que per definició resulta inobservable pel grup d’individus que es beneficien del pla. En aquest sentit, el gran repte metodològic que planteja l’avaluació d’impacte és com definir un grup d’individus que, a més de no par-ticipar o beneficiar-se del PLINCS, constitueix un contrafactual creïble, és a dir, que el seu nivell i situació en termes d’exclusió social (outcome) es pugui considerar equiva-lent al que s’hauria observat per als beneficiaris del pla si aquest no existís.

Les diverses tècniques utilitzades fins al moment en aquest tipus d’avaluació han es-tat metodologies experimentals (anàlisi quantitativa). Això respon a la necessitat de construir un grup contrafactual, de naturalesa bàsicament quantitativa, per poder com-parar situacions. Tanmateix, hi ha una percepció creixent per part dels avaluadors del fet que, si es vol millorar la robustesa de l’avaluació d’impacte, resulta recomanable complementar l’anàlisi utilitzant tècniques qualitatives (com ara entrevistes en profun-ditat o grups de discussió). El valor afegit que pot aportar la seva utilització és perme-tre a l’equip avaluador millorar el seu coneixement sobre les condicions en què real-ment opera el PLINCS, les perspectives dels beneficiaris, i altres elements fonamentals a l’hora d’entendre realment els impactes del pla.


Si les dades disponibles ho fan possible, l’avaluació d’impacte permet no només sa-ber si el programa funciona, sinó per a qui funciona, i això mitjançant la desagregació de les estimacions d’impacte del programa per a diferents subgrups de població.

En preparar el disseny d’una avaluació d’impacte, és important identificar quins són els subgrups de població (per gènere, grups d’edat, tipus de problemàtica inicial, ori-gen, nivell d’ingressos, barri de residència, entre d’altres) per als quals pot ser rellevant realitzar una anàlisi desagregada.

En aquest cas, novament, la disponibilitat de dades determina, en la pràctica, moltes de les decisions sobre el disseny d’una avaluació d’impacte. No sempre es podran definir els resultats com seria desitjable sinó que, en ocasions, s’hauran de definir de la millor manera possible a partir de les dades disponibles. El mateix succeeix quan s’ha de definir què significa participar o ser beneficiari del PLINCS, quan es tracta d’identificar subgrups d’interès o seleccionar l’estratègia metodològica per tal de con-trolar l’element contrafactual.

149

L’anàlisi del desplegament dels plans locals d’inclusió i cohesió social en els municipis de la província de Barcelona evidencia com aquests processos es troben en fases di-verses i han posat en marxa trajectòries d’implementació específiques, que han res-post tant a la mateixa estructura municipal com a la realitat local, com hem vist en els capítols precedents.

Les accions de comunicació que s’han posat en marxa per donar a conèixer aquests PLINCS en cada municipi han estat, doncs, processos propis definits en funció de les necessitats de cada equip tècnic encarregat d’executar el PLINCS. Generalment, les accions de comunicació no han respost a una programació o planificació prèvia de caràcter estratègic sinó que han estat acordades en funció de les necessitats del pro-cés i del moment en què s’ha considerat convenient donar a conèixer el pla i fer-ne una difusió específica.

Malgrat no partir d’un procés de planificació estratègica per comunicar el pla, diver-sos ajuntaments han dut a terme accions de comunicació i han donat prioritat a ex-plicar què és un PLINCS i els objectius que es planteja als diversos agents de la ciutat.

Els processos interns que cada equip tècnic ha seguit per difondre el PLINCS han res-post a diversos factors i condicionants. En alguns casos, per a les estratègies de co-municació ha estat rellevant l’existència d’espais permanents i transversals de treball del pla mateix en tant que aquest ha estat l’espai organitzatiu en el qual s’han pres les decisions de comunicació. En aquests casos, la comunicació interna hi ha tingut un pes determinant i estratègic.

En d’altres, la dimensió del municipi i la proximitat als diversos agents i a la ciutadania, com també els propis recursos de comunicació amb què compta l’ajuntament, han de-terminat el tipus d’accions de comunicació a emprendre. En altres experiències, la ma-teixa ubicació del pla en l’estructura organitzativa i el fet que la política d’inclusió formés part de l’agenda de prioritats del govern municipal han facilitat estratègies de comuni-cació acordades des d’espais de decisió centrals (alcaldia/gabinets de premsa). Final-ment, en altres casos, ha estat la capacitat de les oficines tècniques d’accedir a diver-sos agents i mitjans de comunicació el que ha facilitat la comunicació del pla.

Aquesta diversitat d’estratègies evidencia com la comunicació del PLINCS es consi-dera un instrument bàsic per donar a conèixer el pla tant a nivell intern (per reforçar les estructures de treball transversals) com a nivell extern (per reforçar els processos participatius que hi són previstos).

L’estratègia de comunicació

L’estratègia de comunicació 150

En aquest sentit, una de les primeres actuacions dutes a terme per part de la majoria d’ajuntaments va ser crear una marca pròpia que identifiqués el PLINCS i que s’incor-porés en totes les accions de comunicació programades en cada cas. Igualment, la majoria d’equips tècnics van posar en marxa un espai propi a la pàgina web de l’ajun-tament, amb la finalitat de difondre les actuacions, sensibilitzar i arribar tant a les àre-es municipals com al conjunt de la ciutadania. La majoria d’experiències coincideixen a assenyalar que tant la imatge gràfica (marca i logotip) com la seva presència a Inter-net els atorga major visibilitat en el conjunt de les actuacions municipals. Aquesta pre-sència facilita la informació i la sensibilització a l’entorn de la inclusió social.

Així doncs, l’anàlisi de la diversitat d’experiències i d’accions de comunicació empre-ses pels diversos ajuntaments ha constatat la necessitat d’incorporar aquest capítol que facilita instruments de suport per millorar les estratègies de comunicació dels PLINCS en el procés de revisió i actualització de la guia metodològica.

Amb aquesta finalitat, s’ofereixen unes línies de treball específiques per posar en mar-xa les accions de comunicació del pla. Tot i que s’és conscient de la diversitat de fa-ses en què es troben els plans en cada municipi, la proposta metodològica que s’apun-ta a continuació té la voluntat de facilitar un marc de reflexió i d’acció a partir del qual encabir les estratègies de comunicació de cada pla.

Les línies de treball que s’ofereixen a continuació tenen la voluntat de configurar un marc metodològic de referència per als equips tècnics en inclusió social. Amb tot, val a dir que els processos que es descriuen requereixen l’assessorament i la participació de persones expertes en comunicació, per tal com la concreció de l’estratègia de co-municació passarà per coneixements, llenguatges, instruments i processos específics que reclamen un treball conjunt entre professionals tècnics en inclusió social i profes-sionals tècnics en comunicació que permeti compartir aproximacions i formes de tre-ballar complementàries, com també experiències i coneixements.

Per què cal comunicar el pla local d’inclusió i cohesió social

No tots els ajuntaments coincideixen a donar la mateixa rellevància al procés de co-municació del pla. En primer lloc perquè no és una tasca senzilla. El mateix concepte d’inclusió social i les polítiques que se’n deriven, la ubicació del pla en l’estructura mu-nicipal, la prioritat de la política d’inclusió en l’agenda municipal o els públics a qui pot interessar aquesta actuació configuren un escenari complex en el marc del qual cal acordar per què pot ser rellevant explicar què és i quina finalitat té un PLINCS.

En segon lloc, no sempre està clar si fer un esforç en comunicació es traduirà en mi-llores específiques per a la política d’inclusió social. A quins actors els pot interessar el PLINCS? Hem de començar per explicar, sensibilitzar i comunicar a les diverses àrees municipals què és un PLINCS? Quina funció ha de tenir la comunicació interna? Hem de facilitar informació general a la ciutadania o bé el pla ha de ser un instrument de sensibilització? Els grups de població als quals s’orienten preferentment les acci-ons d’inclusió social són audiències potencials del missatge de la inclusió social?


En tercer lloc, la majoria de professionals tècnics en inclusió social coincideixen a as-senyalar que la inclusió social no és una temàtica (issue) ni fàcilment comunicable ni que interessi prou a la ciutadania. En alguns casos, es pot considerar que les campa-nyes de sensibilització poden no ser necessàries o no assoleixen els objectius desit-jats quan la ciutadania es manifesta poc sensible envers aquestes qüestions. Nova-ment, apareixen qüestions clau que cal respondre: cal sensibilitzar la ciutadania sobre la qüestió social o és més oportú facilitar informació sobre actuacions i recursos mu-nicipals per afavorir la inclusió social?

D’entrada, doncs, plantejar-se la comunicació d’un PLINCS és un procés que s’inicia amb un seguit d’interrogants que cal anar considerant en els espais de decisió i d’exe-cució del pla, per tal de tenir clar el per què és convenient o no posar en marxa una estratègia de comunicació.

Una vegada més, però, sembla rellevant situar aquest procés de reflexió inicial sobre el per què comunicar el PLINCS en el marc d’una visió més àmplia sobre quin és el model de ciutat que s’està configurant en el municipi, quina aportació fa o pot fer la política d’inclusió social a aquest model, i com s’està explicant a la ciutadania quin és el futur desitjat de la ciutat en termes d’inclusió i cohesió social.

Així doncs, tot sembla indicar que és determinant, en termes de comunicació, comen-çar per construir un discurs propi de la inclusió social en el municipi que s’integri en el model de ciutat. En la mesura que la política d’inclusió social formi part del discurs de ciutat, el PLINCS guanyarà en visibilitat i l’estratègia de comunicació, probablement, es veurà reforçada. En molts casos, però, aquest procés no sempre serà possible i, en funció de la rellevància que tingui la política d’inclusió social en les prioritats de go-vern, caldrà emprendre una estratègia de comunicació de perfil més baix. Podem afir-mar, doncs, que la dimensió política que agafi el pla determinarà, en cada cas, la seva estratègia de comunicació.

Tanmateix, un cop acordades les prioritats en matèria de comunicació (per què volem comunicar el PLINCS), l’estratègia de comunicació serà rellevant en la mesura que ori-entarà les accions de comunicació i els instruments per donar a conèixer tant la polí-tica d’inclusió social del municipi com el PLINCS mateix.

Per on comencem

Tota vegada que els responsables d’executar el PLINCS han acordat la necessitat i la conveniència de posar en marxa una estratègia de comunicació del PLINCS, des de l’equip tècnic cal iniciar un procés previ que permeti identificar les prioritats que ori-entaran aquesta comunicació i que permetran definir què volem comunicar.

Hi ha diverses prioritats que es poden establir a l’hora de decidir què es vol comuni-car en relació a la política d’inclusió social i al PLINCS. Com s’assenyala a continua-ció, els responsables del pla poden acordar centrar el seu esforç de comunicació en diverses direccions.


Es pot decidir que és prioritari sensibilitzar la ciutadania sobre la necessitat de pro-moure polítiques d’inclusió social. En aquest cas, l’estratègia i l’esforç comunicatiu se centrarà en la promoció d’un missatge positiu de la inclusió social i del treball que la ciutat està fent en aquesta direcció.

En altres casos, es pot centrar l’estratègia de comunicació a promoure un procés de sensibilització que faci que les persones participin en la política d’inclusió social i, en aquest sentit, es busqui una més gran implicació i participació ciutadana en les polí-tiques que combaten l’exclusió social. Què es pot fer, des de l’acció individual i des de la ciutadania, per a la inclusió social? En aquest cas, serà rellevant explicar de mane-ra pragmàtica les utilitats/potencialitats del pla i que aquest sigui percebut com una oportunitat per al territori i per a tots els agents que treballen a favor de la inclusió so-cial en el municipi.

Igualment, es pot convenir que la prioritat de l’estratègia de comunicació ha de ser oferir informació sobre les actuacions, els serveis i els programes que té l’ajuntament per millorar la situació de les persones que viuen en risc d’exclusió social a la ciutat, per tal d’arribar als grups més vulnerables.

De la mateixa manera, es pot atorgar major rellevància i centrar l’estratègia de comu-nicació en un procés de caràcter intern que tingui com a finalitat sensibilitzar i informar les diverses àrees municipals a l’entorn del PLINCS amb la voluntat de construir es-cenaris de treball transversal, més favorables a la seva execució.

En altres casos, l’estratègia de comunicació es pot centrar a fer visibles els processos de participació que facilita el PLINCS per atorgar més visibilitat a les entitats i agents de la ciutat que treballen per a la inclusió social a la ciutat.

En ocasions, per a altres equips, pot ser prioritari centrar l’estratègia de comunicació en accions d’informació puntuals que acompanyin moments d’execució del pla, amb la finalitat bàsica de facilitar notícies positives a l’entorn del PLINCS.

De vegades caldrà determinar els diferents nivells de comunicació segons si la infor-mació es dirigeix a la població més fràgil (interessada a accedir als recursos), als agents que treballen per a la inclusió (interessats sobretot per l’intercanvi d’informació) o a la població en general.

D’altra banda, en alguns processos pot ser rellevant definir una estratègia múltiple de comunicació que s’orienti en dues o més direccions i que tingui en compte la planifi-cació estratègica de llarg termini en les etapes del procés d’elaboració i execució del PLINCS.

Per tal de poder dur a terme aquest procés de decisió –que ha de permetre definir l’estratègia o estratègies de comunicació i facilitar la concreció del que volem comu-nicar en el procés d’elaboració i execució del PLINCS– és convenient recórrer a un instrument de gestió i suport específic, l’anomenat pla de comunicació, pensat i ela-borat amb aquesta finalitat.


El pla de comunicació

Un pla de comunicació és un instrument de suport del qual es dota una organització per elaborar una proposta de treball concreta amb la finalitat de millorar la comunica-ció d’una institució, una política pública o un pla d’acció.23 En tant que instrument de caràcter estratègic i de gestió, ajuda a una organització a explicar millor el que està fent. En el nostre cas el pla de comunicació serà una eina que facilitarà un full de ruta per comunicar millor el pla local d’inclusió i cohesió social tant en la mateixa organit-zació com en el conjunt de la ciutat.

Un pla de comunicació es pot organitzar i estructurar de diverses maneres. Les ne-cessitats que voldrà cobrir i els objectius que voldrà assolir seran diferents en cada ajuntament, en funció de diversos factors: posició del PLINCS en l’organigrama mu-nicipal, presència del PLINCS en l’agenda local; recorregut del PLINCS i recursos dis-ponibles, entre d’altres.

L’elaboració d’un pla de comunicació del PLINCS requereix diverses etapes de treball que facilitaran informació i anàlisi, les quals permetran concretar les prioritats de l’es-tratègia de comunicació. El que s’ofereix a continuació és una proposta de pla de co-municació integral en la mesura que abasta tots els processos que cal posar en mar-xa per definir una bona estratègia de comunicació.

La proposta d’elaboració del pla de comunicació que es presenta a continuació s’es-tructura en set etapes de treball diferenciades i interrelacionades que es corresponen amb els continguts del pla de comunicació. Per a cadascuna de les etapes s’ofereix informació substantiva que ha de permetre situar els responsables de la comunicació del PLINCS davant dels processos de treball i gestió necessaris per avançar en la de-finició de l’estratègia de comunicació del pla.

Els continguts del pla de comunicació se centren en els set punts següents:

1. Anàlisi dels mitjans i capacitats a disposició de l’organització (equip tècnic) per tirar endavant l’estratègia de comunicació del PLINCS.

2. Definició i concreció d’objectius de l’estratègia de comunicació.

3. Identificació i priorització de les audiències (públics objectiu) a qui s’adreçarà l’es-tratègia de comunicació.

4. Proposta de missatges que es voldran fer arribar a les diverses audiències.

5. Priorització i programació de les accions de comunicació que caldrà dur a terme en un període de temps determinat.

6. Elecció dels mitjans de comunicació que s’utilitzaran per a cadascuna de les accions.

7. Avaluació de resultats i impacte del pla de comunicació.

23. El pla de comunicació és una eina utilitzada a bastament en l’entorn empresarial per definir les es-tratègies de comunicació d’empreses, productes i serveis. En l’àmbit de l’actuació pública, el pla de comunicació és un instrument que es pot orientar a determinar l’estratègia de comunicació d’una insti-tució, una política pública, un servei, un pla d’actuació o un programa específic.


Cadascuna de les etapes referides donarà resposta a necessitats concretes i oferirà infor-mació que permetrà definir l’estratègia de comunicació del PLINCS. Un examen més es-pecífic dels requeriments de cadascuna de les etapes en termes de processos de treball i gestió permetrà conèixer l’abast i la dimensió dels continguts del pla de comunicació.

Anàlisi de recursos i mitjans de l’equip tècnic

La fase prèvia d’un pla de comunicació té com a finalitat saber amb quins recursos i mitjans compta l’equip tècnic del PLINCS i quins recursos i mitjans poden ser acces-sibles per tirar endavant l’estratègia de comunicació.

És una fase de diagnosi que facilita informació i coneixement sobre les habilitats, ca-pacitats i recursos de l’equip tècnic, sobre les limitacions i dificultats a què ha de fer front aquest equip i també sobre les oportunitats i els espais de col·laboració i de tre-ball amb altres equips –ja siguin interns o externs– que es poden establir per fer efec-tiva l’estratègia de comunicació del PLINCS.

Més enllà de l’anàlisi d’aquests factors organitzatius, serà rellevant en aquesta etapa obtenir una visió de conjunt del que ha estat la comunicació fins al moment d’iniciar el procés d’elaboració d’un pla de comunicació. En aquest sentit, serà important determi-nar quins han estat els objectius de comunicació de les accions dutes a terme des que es va iniciar el PLINCS; poder situar en el temps els moments en què s’han fet aquestes accions de comunicació; recopilar els materials i productes de comunicació específics que s’han elaborat en qualsevol format (digital, escrit, audiovisual), avaluar si la imatge gràfica i logotip (en el cas que existeixi) és adequada per transmetre els objectius de comunicació i valorar els resultats assolits amb aquestes accions ja dutes a terme.

Aquest treball de diagnosi dels processos de comunicació ja tancats facilitarà una aproximació al que ha estat, fins al moment, la visibilització i la imatge del PLINCS. És un procés que permetrà detectar punts forts i punts febles que caldrà tenir en comp-te a l’hora de redefinir o reorientar l’estratègia de comunicació del pla.

Per tant, també estem en una fase en què es prenen decisions en diferents àmbits. En primer lloc, a partir del procés de diagnòstic de la comunicació del pla caldrà deter-minar quina persona serà la responsable de la comunicació del PLINCS. En aquesta decisió comptaran, entre altres factors, el seu coneixement i vinculació al PLINCS, la seva visibilitat i posicionament en l’organigrama municipal, i la seva capacitat d’influ-ència en l’estructura organitzativa.

Figura 5. Etapes de treball del pla de comunicació del PLINCS

1 2 3 4 5 6 7

Anàlisi de recursos i mitjans de

l’equip tècnic

Definició d’objectius

Identificació d’audiències

(públics objectiu)

Concreció de missatges

(principal i secundaris)

Prioritzacióde les

accions de comunicació

Selecció dels mitjans de

comunicació

Avaluació del Pla de

comunicació



En segon lloc s’avaluarà l’experiència i el coneixement de l’equip tècnic en matèria de comunicació, com també el finançament disponible per tal com, en funció d’aquests recursos, el pla de comunicació es posarà en marxa en una direcció o en una altra. Així, en alguns casos s’acordarà tirar endavant l’estratègia de comunicació a nivell in-tern comptant amb suports puntuals del Gabinet de Premsa; en d’altres, es conside-rarà més convenient encarregar a un agent extern (empresa de comunicació) l’elabo-ració del pla de comunicació o, en altres supòsits, serà més efectiu deixar per a més endavant el pla de comunicació en considerar que els recursos són del tot insuficients.

Aquesta primera fase permetrà situar els responsables de l’execució del PLINCS en l’escenari present (com s’ha comunitat i s’ha percebut el PLINCS en les àrees munici-pals, les entitats i els agents de la ciutat, a la ciutadania) per tal d’engegar el procés de situar el PLINCS en un escenari de futur (com volem que sigui comunicat i percebut).

Definició d’objectius

La segona etapa del procés se centra en la definició dels objectius del pla de comu-nicació. En aquesta fase és rellevant introduir tècniques que facilitin una reflexió es-tratègica en l’equip de treball per tal com es tracta de definir l’escenari de futur: què vol ser el PLINCS, com vol ser explicat i com vol ser percebut.

En aquest terreny és important definir l’escenari de futur que dibuixa un PLINCS en ter-mes de ciutat més inclusiva. Però aquest treball s’ha de fer tenint en compte les línies prioritàries del govern de la ciutat (contingudes al Pla municipal d’actuació), la visió i el model de ciutat que transmet l’equip de govern (anàlisi de discursos de l’alcalde/essa i altres responsables polítics), i les prioritats que en matèria d’inclusió social determinen altres plans municipals. Es tracta de detectar quins objectius en matèria d’inclusió so-cial està definint la ciutat i com dialoguen amb les línies estratègiques del PLINCS.

Per tant, serà rellevant definir la visió positiva, inclusiva i de canvi social que incorpo-ra el PLINCS en el model de ciutat en tant que és l’instrument en què es concreten les línies estratègiques específiques d’aquest model: reduir les desigualtats socials a la ciutat, combatre les situacions de pobresa, evitar situacions de risc i exclusió social en totes les etapes del cicle vital, facilitar eines de capacitació i apoderament a les persones, entre d’altres.

Aquest treball de recerca previ permetrà avançar en la construcció d’un discurs de ciutat inclusiva, amb uns objectius generals i d’altres específics, en el qual el PLINCS ha d’ocupar un espai de centralitat.

Així doncs, en aquesta fase de definició dels objectius del pla de comunicació és ne-cessari tenir clar per què posem en marxa una estratègia de comunicació del PLINCS i què volem aconseguir.

- Volem explicar a la ciutadania el nostre model de ciutat inclusiva i, per tant, l’objectiu és transmetre un missatge de ciutat solidària amb la gent que vetlla per la cohesió social?

- Volem donar informació sobre serveis i programes per combatre l’exclusió social i, en aquest cas, l’objectiu és informar millor el ciutadà i atendre més persones en si-tuació de risc?


- Volem explicar que l’ajuntament ha posat en marxa un PLINCS i construir una imat-ge pròpia (creació de logotip)?

- O bé del que es tracta és de donar a conèixer el PLINCS en tant que procés parti-cipat per tots els agents de la ciutat i definir l’objectiu en termes d’informació i sen-sibilització dels agents en relació al treball en xarxa, la cooperació i la participació?

Els objectius del pla de comunicació, per tant, s’han de concretar i han de fer visible, de manera clara i entenedora, què volem assolir quan comuniquem el PLINCS. És convenient que aquests objectius puguin ser mesurables i es tinguin clars els resultats que s’esperen de l’estratègia de comunicació.

Finalment, els objectius s’han d’ordenar segons un criteri de prioritat per tal que el pla de comunicació estableixi un ordre temporal en les accions de comunicació.

Identificació de les audiències

En l’etapa prèvia de definició d’objectius s’ha posat en marxa un procés de reflexió estratègica que ha permès detectar les prioritats i la finalitat del pla de comunicació. En aquest exercici, indirectament, ja s’ha estat pensant en les audiències (els grups de població) a qui s’adreçarà l’estratègia de comunicació.

En aquesta etapa es tracta, doncs, de concretar a quins públics volem arribar i volem fer conèixer el PLINCS, i d’elaborar el mapa d’audiències.

Una audiència és un grup de persones que presenten trets característics semblants i que són objecte de les accions de comunicació. Les audiències es poden determinar a partir d’indicadors diversos. Els més habituals són els següents:

- Sociodemogràfics: sexe, edat, ètnia o origen, nivell d’estudis i barri de residència, entre d’altres.

- Econòmics i mercat de treball: nivell d’ingressos econòmics, població ocupada, població en atur, emprenedors/es i categories professionals, entre d’altres.

- Polítics: participació en entitats i associacions, actituds i opinions a l’entorn de po-lítiques públiques o institucions.

- Condicions de vida i hàbits culturals, de lleure i consum.

El mapa d’audiències ens permetrà obtenir una visió de conjunt dels diversos públics ob-jectiu del pla de comunicació, i generalment es classificaran seguint criteris de segmen-tació geogràfica, socioeconòmica i demogràfica. En moltes ocasions, en l’elaboració d’aquesta carta –que referirà els grups de població prioritaris de l’estratègia de comuni-cació–, es partirà d’un esquema inicial que s’estableix a partir de la identificació de stake-holders o grups d’interès que, per les seves característiques i posicions que ocupen a la ciutat, poden no només ser receptors de les accions de comunicació sinó també trans-missors del nostre missatge. És, doncs, rellevant conèixer la importància i l’impacte de cadascuna de les audiències identificades per assolir els objectius definits prèviament.

En l’elaboració del mapa d’audiències tindrem en compte, en primer lloc, la corona in-terna, en la qual s’identificaran els grups de persones més properes al PLINCS (en aquest cas els electes i responsables de les àrees municipals, els professionals de les àrees i els professionals en el territori). Seguidament, en una primera corona de pro-


ximitat, s’identificaran els grups de població situats en posicions intermèdies i amb capacitat de crear opinió a la ciutat. Igualment, en una corona més àmplia es poden identificar altres grups de població que poden ser objecte de les accions de comuni-cació però que tenen menys capacitat d’actuar com a transmissors del missatge, i fi-nalment, en la corona externa situarem el conjunt de la ciutadania del municipi.

En la identificació de les audiències cal anar en compte de no multiplicar els públics objectiu amb el pretext de l’exhaustivitat, d’assignar la mateixa importància a tots ells i a no establir fronteres rígides. Es prioritzarà el públic en general quan això obeeixi a raons mediàtiques i d’impacte.24

Figura 5. Etapes de treball del pla de comunicació del PLINCS


Responsables CAP i centres

de salut

Famílies monoparentals

Ajuntament (electes i tècnics àrees /

professionals tècnics serveis municipals

Famílies perceptores

de l’RMI

Personesen atur

Persones origen

immigrant

Veïns i veïnes del nucli antic

Proveïdors de l’Ajuntament

Dones emprenedores

Responsables entitats tercer

sector

Responsables entitats

�nanceres

Joves voluntaris

Empresaris i empresàries

Responsables mitjans

comunicació

Responsables escoles i instituts

24. soler, P. (2008). «Plan de comunicación». A: enrique, A.M., madroñero, M.G., morales, F., i soler, P. (coord.). La planificación de la comunicación empresarial. Servei de Publicacions de la Universitat Autònoma de Barcelona.

Ciutadania


Concreció dels missatges

L’etapa de concreció dels missatges de l’estratègia de comunicació del PLINCS és, probablement, la fase més complexa de tot el procés. Com es comprovarà, requereix comptar amb persones amb experiència i coneixement en tècniques de comunicació, publicitat i propaganda.

En aquesta etapa, la finalitat és sintetitzar i concretar al màxim el contingut del que volem comunicar a les audiències seleccionades. Generalment, aquesta fase s’inicia amb un exercici previ de redacció que té com a finalitat descriure en un paràgraf els «beneficis» del que es comunicarà. En el cas del PLINCS, aquest exercici es concre-tarà en un text que ha de resumir les línies estratègiques del pla i que ha de ser redac-tat amb un llenguatge entenedor i persuasiu per tal que sigui percebut positivament pels públics que s’han definit prèviament. El missatge central del PLINCS ha de que-dar ben definit i ha de ser clar per a qualsevol tipus de públic.

En aquest sentit, el missatge principal ha de fer visible la contribució que fa el PLINCS a can-viar el model de benestar de la ciutat. Abans de redactar aquest missatge, és recomanable distribuir en una llista de dues columnes els atributs que presenten els dos models de ciutat a contrastar en el missatge, i associar imatges visuals a dues realitats ben diferents.

Exemple d’identificació d’atributs (hot words) per a la definició del missatge

Ciutat no inclusiva (sense PLINCS) Ciutat inclusiva (amb PLINCS)Pobresa Igualtat socialMarginació OportunitatsDesigualtat social IntegracióInsolidaritat ParticipacióConflicte latent CapacitacióMalestar social SolidaritatEstancament Cohesió socialInactivitat Capital social Sostenibilitat Desenvolupament Futur


A partir d’aquest treball previ, el missatge principal es redactarà de forma simple i se sin-tetitzarà en una frase curta (eslògan) que contindrà els atributs més rellevants (hot words) que es consideren que descriuen el que volem comunicar de la millor manera possible.

Una segona fase del procés es concretarà en l’elaboració de missatges secundaris. En aquest cas es tracta d’adaptar el missatge principal (eslògan + paràgraf) a les au-diències identificades, per tal de fer-lo a mida.

Normalment, els missatges secundaris contenen tres parts diferenciades i han de po-der ser condensats en un text que requereixi no més de 30 segons de lectura. La pri-mera part descriu els beneficis del PLINCS per a l’audiència seleccionada, la segona part insisteix a subratllar el contrast entre una ciutat no inclusiva i una ciutat inclusiva, i en la darrera part es demana a l’audiència que actuï en una direcció determinada.


Priorització de les accions de comunicació

Aquesta fase del pla de comunicació té com a finalitat determinar quines accions de comunicació es duran a terme per arribar als diferents públics objectius. Aquesta etapa és rellevant en tant que el pla de comunicació s’orienta clarament vers la gestió i facilita un instrument de treball (matriu) a partir del qual engegar la comunicació del PLINCS.

En aquesta fase no és només rellevant enumerar i quantificar a nivell de recursos i pressupost les accions de comunicació que es volen dur a terme, sinó que també és necessari prioritzar les accions per ordre de més a menys rellevància, en funció dels objectius de comunicació prèviament definits.

Un document bàsic a partir del qual prioritzar les accions es pot elaborar utilitzant la matriu de treball que es proposa a continuació i que integra diversos conceptes ana-litzats en les etapes anteriors del pla de comunicació.

Així, per a cadascun dels objectius definits, s’han de prioritzar les accions de comuni-cació que s’adreçaran a audiències concretes, amb uns missatges específics. En cada cas, es determinarà les persones responsables, el moment temporal en què es con-cretaran, el pressupost d’execució i els indicadors de seguiment i d’avaluació pertinents.

Taula 29. Exemple de matriu de treball per prioritzar les accions de comunicació

Objectiu

1. Donar a conèixer el PLINCS i sensibilitzar els agents de la ciutat

2. Fer partícips els agents de la ciutat del model de ciutat inclusiva

Indicadors


Acció

1.1. Conferència-dinar alcalde/essa amb empresaris i sindicats

1.2. Organització de jornades d’inclusió social amb entitats ciutadanes

1.3. Presentació del dossier de premsa PLINCS als mitjans de comunicació locals

2.1. Signatura del compromís per una ciutat inclusiva

Audiència

Directius i representants empresarials i sindicals de la ciutat

Responsables i personal de les entitats ciutadanes

Directors i redactors en cap política local dels mitjans de comunicació

Principals agents econòmics, polítics i socials de la ciutat

Missatge Responsable Calendari Pressupost


De cara a organitzar el treball d’execució de les accions de comunicació i visualitzar els impactes que l’estratègia de comunicació vol generar en un període de temps determi-nat, l’anomenat cronograma és l’instrument més adequat per obtenir una visió de con-junt de les accions programades.

Taula 30. Exemple de cronograma d’una estratègia de comunicació

1r trimestre 2n trimestre 3r trimestre 4t trimestre

Accions

1

2

3

Gener Febrer Març Abril Maig Juny Juliol Agost Set. Oct. Nov. Des.


L’anàlisi de les experiències de comunicació dutes a terme per diversos ajuntaments mostra com les accions de comunicació que generalment funcionen millor són les que es programen en el marc d’espais o diades festives de la ciutat. Igualment, tenen mol-ta visibilitat els actes que es programen en el marc del procés d’aprovació i execució del PLINCS, en tant que garanteixen la presència de l’alcalde/essa i mobilitzen els equips de premsa mentre que l’equip tècnic es fa càrrec de contactar amb les entitats de la ciutat.

Selecció dels mitjans de comunicació

La selecció dels mitjans de comunicació que s’utilitzaran en l’estratègia de comunica-ció constitueix una etapa de treball en la qual es posarà en relació l’acció concreta amb l’audiència i es tindrà en compte, en cada cas, quina és la millor manera de trans-metre el missatge secundari. El criteri principal per seleccionar els mitjans que s’utilit-zaran serà el de màxim ús per part del públic objectiu. S’escolliran els mitjans consi-derats de millor impacte en les audiències i s’elaborarà un pla de mitjans flexible que identifiqui una varietat de canals de comunicació que permetin transmetre el missatge tant a nivell intern com extern.

És convenient en aquesta etapa recopilar informació i obtenir un mapa sintètic dels diversos mitjans disponibles per l’equip tècnic del PLINCS. En aquesta identificació és recomanable diferenciar entre els mitjans de caràcter intern (web, intranet, bloc, butlletí municipal) i mitjans externs (butlletins d’entitats i associacions, mitjans de co-municació locals: ràdios, televisions i premsa escrita, webs d’agents de la ciutat).

Igualment, és aconsellable poder diferenciar el format i els requeriments dels diversos mitjans que ajudaran a transmetre els missatges. Es poden seleccionar diferents tipus de mitjans:


- Mitjans impresos: butlletins, pòsters, postals, fullets, revistes, diaris, còmics...

- Mitjans audiovisuals: falca radiofònica, espot de televisió, vídeos, documentals...

- Mitjans electrònics: webs, blocs, correus electrònics, SMS, butlletins electrònics...

- Mitjans directes: reunions, conferències, seminaris, presentacions, sessions infor-matives, portes obertes, porta a porta.

L’ús de les xarxes socials en la difusió dels PLINCS

Actualment, Internet ha esdevingut un escenari privilegiat per a la circulació i difusió d’informació. Una mostra d’aquestes possibilitats de comunicació és l’arribada de l’anomenada era 2.0, que permet que els usuaris siguin els qui generin continguts i, a la vegada, els qui en donin difusió.

En termes de comunicació, aquestes xarxes socials permeten assolir nivells de difusió molt més elevats que no pas amb la web 1.0, on la direcció dels fluxos d’informació era sempre única. Aquesta bidireccionalitat dels fluxos que permet la web 2.0 és for-ça important pel que fa a la rebuda de feed-backs. Les xarxes 2.0 permeten aquesta interrelació, que enriqueix la comunicació i la possibilitat que cada usuari difongui la informació a tots els punts de la seva xarxa personal.

Aquestes xarxes tenen un sistema de difusió que se’n diu «viral», en al·lusió a la capa-citat d’escampar-se dels virus, ja que les possibilitats de comunicació augmenten ex-ponencialment en cada nòdul de la xarxa. Les xarxes socials permeten la difusió de la informació d’una manera molt més ràpida i massiva.

Actualment existeixen xarxes socials de tota mena. D’ús massiu com pot ser Face-book, Twitter, que respon a un perfil d’usuari més experimentat i professional, o Lin-kedin, per qüestions relacionades amb l’àmbit laboral. A través d’aquestes xarxes la difusió dels plans locals d’inclusió i cohesió social pot agafar unes dimensions que superin l’àmbit municipal i professional.

Per tant, cal que els PLINCS també tinguin el seu espai de difusió en les xarxes soci-als majoritàries d’Internet, ja que en poc temps esdevindran els canals més usats per adquirir i difondre informació. Amb aquesta finalitat, les dues xarxes més utilitzades per professionals i acadèmics són Twitter i Linkedin, espais virtuals de relació i difusió de coneixement que poden ser usats com a amplificadors de les campanyes de co-municació dels PLINCS.

A banda de les possibilitats de difusió, aquestes xarxes permeten arribar a un públic que molt sovint desconeix l’acció municipal. Les xarxes socials han esdevingut l’únic mitjà d’adquisició d’informació per a molta població jove. Per tant, l’ús d’aquestes xar-xes permet ampliar les possibilitats de comunicació i difusió tant a nivell quantitatiu com qualitatiu.


Avaluació del pla de comunicació

El pla de comunicació es tanca amb una proposta d’avaluació de l’estratègia de co-municació del PLINCS que ha quedat definida al llarg del procés analitzat. Aquesta proposta té com a finalitat avaluar les accions de comunicació programades i dutes a terme, mitjançant instruments i tècniques que facilitin un major coneixement del seu impacte i resultat en les audiències seleccionades.

Generalment, a nivell intern, és aconsellable crear un grup de seguiment flexible (inte-grat pel responsable del PLINCS, el responsable de comunicació del pla, el respon-sable de premsa de l’ajuntament) que es reuneixi periòdicament i monitoritzi tot el pro-cés i identifiqui resultats.

A nivell extern, hi ha diverses tècniques de caràcter quantitatiu i qualitatiu per obtenir informació dels resultats de les accions de comunicació. Més enllà de gestionar una base de dades en què es recullin indicadors quantitatius sobre el resultat de les acci-ons de comunicació (per exemple, nombre de fullets distribuïts, notícies publicades sobre el PLINCS a la premsa; visites a la pàgina web; nombre de visitants a l’exposi-ció PLINCS; nombre de sol·licituds en el punt d’informació al voluntariat...), hi ha altres tècniques que permeten avaluar l’impacte dels missatges de comunicació.

D’una banda, es poden organitzar un grup de control o més (focus-group) per testar si els missatges han arribat a les audiències de forma correcta. D’altra banda, en alguns casos, pot ser més aconsellable recórrer a enquestes sobre el terreny que, amb pos-terioritat a les accions de comunicació, permetin conèixer en quins termes s’ha perce-but el missatge i quines han estat les valoracions de les audiències seleccionades.

Bones pràctiques

L’anàlisi de les diverses experiències municipals ha mostrat com els ajuntaments tro-ben solucions diverses a la comunicació dels seus PLINCS. Se citaran algunes expe-riències que poden il·lustrar diversos aspectes a tenir en compte a l’hora de definir l’estratègia de comunicació d’un PLINCS.

• El cas de Badia del Vallès i l’elecció del mitjà: el PLINCS de l’Ajuntament de Ba-dia del Vallès no disposa d’un pla de comunicació específic. Ara bé, s’ha creat una marca, «Cultivem Badia», que integra el PLINCS i que sí que compta amb un pla de comunicació. Després d’una experiència fallida en termes de comunicació del pla, duta a terme per una empresa externa, l’Oficina Tècnica va considerar que el mitjà era quasi més important que el missatge: per aquest consistori els canals telemàtics de comunicació no són una prioritat. Els esforços de comuni-cació se centren a elaborar activitats col·lectives de caràcter festiu, ja que és el format que es considera més eficient en aquest municipi.

• El cas de Cerdanyola i l’elecció del suport: l’Oficina Tècnica d’Inclusió de l’Ajun-tament de Cerdanyola del Vallès va decidir elaborar una guia sobre discapacitat destinada als més petits anomenada Som capaços. Aquesta guia ha estat edita-


da en forma de còmic per fer-la més atractiva per al públic objectiu. El llibret compta amb més de 15.000 descàrregues de la web i l’aprovació de nombrosos pares, mestres i pedagogs,25 a banda d’haver-se convertit en una molt bona eina per explicar les discapacitats a la població més jove.

• El cas de Sant Boi i la comunicació integral: l’Oficina Tècnica d’Inclusió Social va rebre molt suport de l’Àrea de Comunicació de l’Ajuntament. Això es va traduir en accions concretes de comunicació: dues pàgines de la revista municipal a dis-posició del PLINCS cada vegada que el procés acabava una etapa i n’encetava una de nova; en l’elaboració de díptics i fullets repartits en tots els actes de l’Ajun-tament; també es va cuidar molt el feed-back amb totes les persones participants en cadascuna de les fases del pla, i es van dur a terme jornades específiques de presentació amb totes les entitats i amb ciutadania individual on es repartia el pla en format paper i digital. També es va elaborar un vídeo on es mostrava el procés d’elaboració del PLINCS, que ha estat visionat en fires de la ciutat i diversos ac-tes organitzats per l’Ajuntament.

• D’altra banda, en el cas de l’Ajuntament del Prat de Llobregat es va dur a terme una estratègia similar de comunicació. En aquest cas la difusió del pla va tenir en compte diversos mitjans de comunicació. Es van organitzar tres jornades de di-fusió específica del pla obertes a les entitats de la ciutat i es va crear una pàgina web on s’allotgen diversos materials relacionats amb el PLINCS. D’altra banda, al llarg de dos mesos es va programar una mostra itinerant del procés del PLINCS i el seu contingut que es podia visitar en diferents entitats o espais i equipaments públics de la ciutat (casals d’avis, espais joves i poliesportius, entre d’altres). Cal subratllar, igualment, que el PLINCS va participar amb estand propi en la mostra d’entitats de la ciutat que anualment celebra el municipi. El procés de comunica-ció del pla al Prat del Llobregat va comptar amb el suport de la revista mensual municipal i de Ràdio el Prat, que va retransmetre els actes més rellevants (jorna-des de difusió), que al seu torn van ser gravats i editats en un format DVD que es podia visionar en la mostra itinerant del PLINCS per la ciutat.

Cal remarcar, però, que tot i que molts PLINCS disposen de pàgina web, o d’un bloc, la seva presència en les xarxes socials d’Internet és encara escassa, per no dir inexis-tent, i no s’aprofiten prou els recursos que aquesta tecnologia ofereix pel que fa a po-tencialitats de comunicació i d’interrelació.

25. Per a més informació i descàrregues, consulteu: http://somcapasos.blogspot.com.es

http://somcapasos.blogspot.com.es

164

alfama, e; obradors, a.; subirats, J. (2006). Estudios de inclusión social en España. Un análisis de la investigación sobre inclusión y exclusión social. Bellaterra: Institut de Govern i Polítiques Públiques.

avià, s. (2010). «El programa integrado del Área de Servicios a las personas del Ayun-tamiento de Badia del Vallès». Ajuntament de Badia del Vallès.

baizan, P.; michielin, f.; billiari, f.c. (2002). «Political Economy and Life Course Pat-terns: the heterogeneity of the occupational family and household trajectories of young Spaniards». Demographic Research, 6 (8): 181-240.

beck, u. (1992). Risk Society: Towards a New Modernity. Londres: Sage.

blanco, i.; Gomà, r. (2001). Gobiernos locales y redes participativas. Barcelona: Edi-torial Ariel.

bruGué, q. (2010). «Políticas para la cohesión social: nuevos contenidos y nuevas for-mas». A: Guillén, T., i ziccardi, A. (coord.). La acción social del gobierno local. Mèxic: IGLOM.

bruGué, q.; canal, r.; (2010). Transversalidad en los proyectos locales: de la teoría a la práctica. Gijón: Fundación Kaleidós.

bruGué, q.; Gomà, r. (1998). Gobiernos locales y políticas públicas. Barcelona: Edito-rial Ariel.

bruGué, q.; Gomà, r.; subirats, J. (2002). «De la pobreza a la exclusión social». Revis-ta Internacional de Sociología, 33: 7-45.

canal, r. (2010). Polítiques d’inclusió social i democràcia participativa. Barcelona: Di-recció General de Participació Ciutadana de la Generalitat de Catalunya i Ciutats i Go-verns Locals Units.

castel, r. (2005). La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado. Buenos Aires: Editorial Paidós.

castel, r. (2007). La metamorfosis de la cuestión social. Barcelona: Editorial Paidós.

diPutació de barcelona (2008). Plans locals d’inclusió social: Guia metodològica. Bar-celona: Diputació de Barcelona. Col·lecció Documents de Treball, Sèrie Benestar So-cial, 3.

Bibliografia

Bibliografia 165

diPutació de barcelona (2009). Projectes educatius de ciutat: un procés permanent. Revisió metodològica 2008. Barcelona: Diputació de Barcelona. Col·lecció Documents de Treball, Sèrie Educació, 5.

direcció General de PressuPostos (2006). Guia per a l’elaboració de programes pres-supostaris. Barcelona: Departament d’Economia i Finances, Generalitat de Catalunya.

fundación luis vives (2007). Claves sobre la pobreza y la exclusión social en España. Madrid.

fundación luis vives (2009). Políticas de inclusión activa en el plano local. Cuaderno Europeo, 6. Madrid.

Generalitat de catalunya (2010). «Pla d’acció per a la inclusió i la cohesió social (2010-2013)». Barcelona: Departament d’Acció Social i Ciutadania, Generalitat de Catalunya.

IGOP (2005). Análisis de los factores de exclusión social. Madrid: Fundación BBVA.

IGOP (2005). Riesgos de exclusión social en las comunidades autónomas. Madrid: Fundación BBVA.

ivàlua (2009). Guia pràctica 1. Com iniciar una avaluació: oportunitat, viabilitat i pre-guntes d’avaluació. Barcelona: Ivàlua.

ivàlua (2009). Guia pràctica 2. Avaluació de necessitats socials. Barcelona: Ivàlua.

ivàlua (2009). Guia pràctica 3. Avaluació del disseny. Barcelona: Ivàlua.

ivàlua (2009). Guia pràctica 4. Avaluació de la implementació. Barcelona: Ivàlua.

ivàlua (2009). Guia pràctica 5. Avaluació d’impacte. Barcelona: Ivàlua.

karsz, s. (2004). La exclusión: bordeando sus fronteras. Definiciones y matices. Bar-celona: Gedisa Editorial.

lenoir, r. (1974) Les Exclus. Un français sur dix. París: Le Seuil.

ministerio de educación, Política social y dePorte (2008). Plan nacional de acción para la inclusión social del Reino de España 2008-2010. Madrid.

renes, v. (2000). «Pobreza y exclusión social como fenómeno estructural». Proyecto, 36: 10-13.

renes, v.; lorenzo, f.; chahin, a. (2007). Poniendo en práctica la estrategia europea para la inclusión social. Del plano europeo al plano local. Cuaderno Europeo, 4. Ma-drid: Fundación Luis Vives.

rossi, P.h.; liPsey, m.W.; freeman, h.e. (2004). Evaluation: a systematic approach. Lon-dres: Sage.

subirats, J. (2002). «Educació i comunitat». Temps d’Educació, 26: 181-200.

subirats, J. (2003). Procesos de exclusión social y nuevas políticas para la inclusión. Madrid: Fundación BBVA.

166

subirats, J. (dir.) (2004a). Pobresa i exclusió social. Una anàlisi de la realitat espanyola i europea. Col·lecció Estudis Socials, 16. Barcelona: Fundació «la Caixa».

subirats, J. (dir.) (2004b). Un paso más hacia la inclusión social. Generación de cono-cimiento, políticas y prácticas para la inclusión social. Colección Estudios. Madrid: Plataforma de ONGs de Acción Social.

subirats, J. (dir.) (2005). Perfils d’exclusió social urbana a Catalunya. Bellaterra: Institut de Govern i Polítiques Públiques, Universitat Autònoma de Barcelona.

subirats, J. (dir.) (2006). Fragilidades vecinas. Narraciones biográficas de exclusión so-cial urbana. Barcelona: Icaria Editorial.

tezanos, J.f. (2004). Tendencias en desigualdad y exclusión social. Madrid: Editorial Sistema.

Weiss, c.h. (1998) Evaluation. Upper Saddle River, NJ: Prentice Hall.

167

Participants en el grup de treball tècnic per a la revisió de la guia metodològica

roser Prat Ajuntament de Berga

dieGo rodríGuez Ajuntament de Cerdanyola del Vallès

Gemma García Ajuntament de l’Hospitalet de Llobregat

Pilar martín Ajuntament del Prat de Llobregat

laia PaPiol Ajuntament de Sant Boi de Llobregat

arnau vallbé Ajuntament de Sabadell

Judith simó Ajuntament de Terrassa

lola ruiz Ajuntament de Mataró

maria luria Àrea de Presidència, Diputació Barcelona

ana olmedo Àrea d’Atenció a les Persones, Diputació de Barcelona

núria font Àrea d’Atenció a les Persones, Diputació de Barcelona

Persones entrevistades

salvador avià Ajuntament de Badia del Vallès

ànGel lonGan i cristina Peris Ajuntament del Prat de Llobregat

sònia Guerra i laia PaPiol Ajuntament de Sant Boi de Llobregat

arnau vallbé Ajuntament de Sabadell

carles feiner, maria correa i Judith simó Ajuntament de Terrassa

Documents de TreballSèrie Benestar Social

1 Guia per a la mediació intercultural amb població gitana

2 Servei de mediació comunitària a la província de Barcelona, el: Bases teòriques i metodològiques: Anàlisi de casos

3 Plans locals d’inclusió social: Guia metodològica

4 Programes preventius de les drogodependències: Guia d’avaluació

5 Plans locals de prevenció de les drogodependències. Guia per al foment de la participació

6 Model de prevenció i detecció de situacions de risc social a la infància i l’adolescència

7 Condicions de vida i hàbits de la gent gran de la província de Barcelona: Enquesta de condicions de vida i hàbits de la població de Catalunya 2006

8 Autonomia personal de la població a la província de Barcelona: Enquesta de condicions de vida i hàbits de la població de Catalunya 2006

9 Pobresa i exclusió social a la província de Barcelona: Enquesta de condicions de vida i hàbits de la població de Catalunya 2006

10 Espais familiars de petita infància, els: Guia d’avaluació

11 Orientacions per al suport local al benestar de les famílies al llarg de la vida: Projecte «Noves famílies, noves polítiques»

12 Detecció i intervenció del consum de drogues en menors d’edat: Guia per a l’elaboració d’un protocol d’actuació en l’àmbit municipal

Documentos de TrabajoSerie Bienestar Social

4 Programas preventivos de las drogodependencias: Guía de evaluación

6 Modelo de prevención y detección de situaciones de riesgo social en la infancia y la adolescencia

Altres publicacions sobre benestar social

Publicacions disponibles a www.diba.cat/llibreria