CrditosTRANSPARENCIA POR COLOMBIA

Junta DirectivaAlejandro LinaresAndrs EchavarraRosa Ins OspinaFernando JaramilloEulalia ArboledaGuillermo CarvajalinoFernando CortsDaniel PereaEsperanza Gonzlez

Consejo RectorRosa Ins OspinaAndrs EchavarraAlejandro LinaresRodrigo Gutirrez

Directora EjecutivaElisabeth Ungar Bleier

Direccin general y coordinacinMarcela Restrepo HungDirectora del rea de Sector Pblico

Gerardo Andrs Hernandez MontesDirector del rea de Ciudadana

Ana Paulina Sabbagh A.Coordinadora General del Programa Transparencia para la paz y el desarrollo

AutoresMarcela Restrepo HungAna Paulina Sabbagh A.Francy Milena Alba Abril

Colaboradores Paula Vanessa Paez Barreto

Agradecimiento especial a:A los servidores pblicos de las alcaldas de Bucaramanga, Piedecuesta, Barrancabermeja y a la Contraloria de Bucaramanga; a la gobernacin de Norte de Santander, las alcaldas de Ccuta, los Patios; y a la gobernacin de Cundinamarca y las alcaldas de Sop, Madrid, y Mosquera, quienes aportaron con su valioso conocimiento al perfeccionamiento de la metodologa

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea y el apoyo de la Cmara de Comercio de Bucaramanga. El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de la Corporacin Transparencia por Colombia y en modo alguno debe considerarse que refleja la posicin de la Unin Europea o la Cmara de Comercio de Bucaramanga.

Corporacin Transparencia por ColombiaPBX: (571) 235 0900 | Fax. (571) 346 3262Carrera 8 No. 6960Bogot Colombiatransparencia@transparenciacolombia.org.cowww.transparenciacolombia.org.cowww.twitter.com/transparenciaco

Equipo Tcnico Cmara de Comercio de Bucaramanga DoctorJUAN CAMILO BELTRN DOMNGUEZPresidente Ejecutivo IngenieroFLIX JAIMES LASPRILLAVicepresidente UEN Desarrollo e Inversin Regional EconomistaMAURICIO VILLAMIZAR JAIMESEjecutivo de Proyectosmauricio.villamizar@camaradirecta.com EconomistaANDREA LILIANA DAZ BAUTISTACoordinadora de Gestin Pblicaandrea.diaz@camaradirecta.com

ConceptualizacinMARA PAULA MANTILLA GALVISDirectora de mercadeo

Diseo y diagramacin OSCAR CRDENASAgencia Ideogrupooscarcardenas@ideogrupo.com

ISBN: 978-958-58412-0-8Impresin: Mayo de 2014

La Gua prctica para la elaboracin de mapas de riegos y planes anticorrupcin centra su atencin en uno de los mayores desafos que enfrentan da a da varias de las entidades de estado en Colombia: prevenir la corrupcin.

Para la Corporacin Transparencia por Colombia, el programa Transparencia para la Paz y el Desarrollo, y la Cmara de Comercio de Bucaramanga, la lucha contra la corrupcin ha sido un pilar en cada una de sus actividades. Este fenmeno es sin lugar a dudas una de las ms graves amenazas a la gobernabilidad democrtica y el desarrollo del pais. Sus principales consecuencias se observan cuando se altera la prestacin de los servicios sociales, y se limita el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales

Dados los impactos econmicos y sociales de este fenmeno, ambas organizaciones, con el apoyo de la Unin Europea y la Embajada de la Repblica Federal de Alemania, han aunado esfuerzos para la realizacin de esta gua, que tiene como objetivo contribuir a prevenir y combatir la corrupcin.

Los lineamientos que hoy se presentan estn encaminados a reforzar el trabajo que vienen emprendiendo desde los territorios los servidores pblicos, con una propuesta metodolgica sencilla, de fcil comprensin y aplicacin, que permita generar alertas institucionales frente a la corrupcin.

La Gua reafirma nuestro compromiso de enfrentar la corrupcin, el cual esperamos se materialice en las regiones a travs del diseo e implementacin de mapas de riesgos y planes anticorrupcin que contribuyan a prevenir, investigar y sancionar la corrupcin. Queda mucho camino por recorrer y los esfuerzos de todos los niveles del Gobierno debern ser superiores.

La Corporacin Transparencia por Colombia y la Cmara de Comercio de Bucaramanga quieren agradecer a todos los servidores pblicos y ciudadanos involucrados en los ejercicios pilotos. Esperamos que estas guas sean un aporte para las diferentes entidades del pas en la generacin de medidas concretas anticorrupcin, que permitan alcanzar mayores niveles de integridad y transparencia

ELISABETH UNGAR BLEIERDirectora Ejecutiva

Transparencia por Colombia

JUAN CAMILO BELTRN DOMNGUEZPresidente Ejecutivo

Cmara de comercio de Bucaramanga

Presentacin

Como parte del compromiso de la Corporacin Transparencia por Colombia de promover la lucha integral contra la corrupcin y por la transparencia, y con el apoyo de la Cmara de Comercio de Comercio de Bucaramanga aliado del proyecto Transparencia para la paz y el Desarrollo, se presenta a continuacin la Gua prctica para la elaboracin de mapas de riegos y planes anticorrupcin.

El Estatuto Anticorrupcin (Ley 1474 de 2011) establece como parte de las polticas institucionales y pedaggicas, la elaboracin del Plan anticorrupcin y de atencin al ciudadano por parte de todas las entidades del Estado Colombiano (artculo 76) para enfrentar la corrupcin y mejorar la gestin pblica. El propsito es crear un instrumento de carcter preventivo que permita que cada entidad cuente con un mapa de riesgos de corrupcin y desarrolle una estrategia con medidas concretas para mitigar los riesgos.

El Plan Anticorrupcin y de atencin al ciudadano, segn lo establecido en las estrategias presentadas por el decreto 2641 de 2012, contiene cuatro dimensiones para abordar el problema de la corrupcin a saber: 1) mapa de riesgos de corrupcin y las acciones de mitigacin, 2) parmetros para la racionalizacin de trmites, 3) una estrategia de rendicin de cuentas y 4) estrategia de tencin al ciudadano.

El presente documento es una propuesta metodolgica paso a paso para la elaboracin de la matriz de riesgos de corrupcin y el componente anticorrupcin de los Planes anticorrupcin y de atencin al ciudadano. Esta propuesta fue construida a partir de la experiencia de la Corporacin Transparencia por Colombia en la evaluacin de los ndices de las entidades pblicas territoriales, y como resultado del ejercicio piloto de construccin de estrategias anticorrupcin del proyecto Transparencia para la Paz y el Desarrollo, financiado por la Unin Europea, la Embajada de la Republica Federal de Alemania y la Cmara de Comercio de Bucaramanga.

Con el propsito de contribuir al desarrollo de capacidades para prevenir y luchar contra la corrupcin en las entidades territoriales, la Corporacin Transparencia por Colombia y la Cmara de Comercio de Bucaramanga como aliados del proyecto esperan impulsar mejores prcticas en las Entidades Pblicas. Para lo anterior, se promovi un ejercicio piloto de formacin y acompaamiento a entidades territoriales en la identificacin de riesgos, as como en la formulacin e implementacin de su respectivo Plan anticorrupcin.

Las guas recogen el proceso metodolgico utilizado en el ejercicio piloto desarrollado en tres departamentos de Colombia: Cundinamarca, Santander y Norte de Santander. Esta novedosa propuesta para el pas, se enfoca en construir mapas y planes con orientacin especfica anticorrupcin. Si bien retoma parte del anlisis de riesgos tradicionales en la gestin administrativa, va ms all de la sola identificacin de dificultades en los procesos y procedimientos, centrando la atencin en problemas y prcticas institucionales que generan condiciones de vulnerabilidad a la corrupcin en las entidades pblicas.

Es as, como con la experiencia de la Corporacin y el aporte de los servidores pblicos beneficiados con el ejercicio piloto, se consolida una propuesta que contiene: 1) veinticuatro riesgos de corrupcin asociados a la gestin, 2) diversos elementos para el anlisis y consolidacin de una matriz de riesgos de corrupcin, 3) y el proceso para construir el plan anticorrupcin.

Las guas estn construidas para desarrollarse paso a paso, lo cual permitir elaborar con facilidad el Mapa de Riesgos de Corrupcin y el componente anticorrupcin de los Planes. La primera gua presenta el enfoque terico para comprender la problemtica de corrupcin administrativa, el anlisis de riesgos de corrupcin y lineamientos para disear las acciones del Plan. El segundo instructivo ilustra acerca de la construccin de la matriz de riesgos de corrupcin, recomienda acciones para el aprestamiento del grupo de trabajo, y propone una serie de actividades para la elaboracin del diagnstico participativo.

La tercera gua expone el paso a paso para hacer el anlisis de riegos y consolidar as la matriz de riesgos de corrupcin. La cuarta gua presenta la propuesta para la construccin del componente anticorrupcin del plan anticorrupcin y de atencin al ciudadano. La ltima gua formula una estrategia de seguimiento a las acciones del componente anticorrupcin del plan.

Introduccin

Gua #1

Como punto de partida para la elaboracin del Plan Anticorrupcin es necesario que las entidades elaboren el Mapa de Riesgos de Corrupcin1 . Estos dos instrumentos tienen como objetivo consolidar las estrategias de lucha contra la corrupcin al interior de la entidad. Esta gua nmero dos, propone la ruta metodolgica mediante la cual, las entidades territoriales inician el proceso de elaboracin del mapa de riesgos de corrupcin. A saber:

1. ENFOQUE1

La corrupcin es un fenmeno que afecta la legitimidad y la confianza en el Estado, ya que seala una ruptura en el comportamiento racional del Estado con respecto a la gestin de los intereses colectivos que este debe liderar. La corrupcin puede ser considerada como el abuso de poder o de confianza por parte de un actor para obtener beneficios personales o de un grupo determinado de poder, en detrimento de los intereses colectivos. 2

La corrupcin seala variables institucionales de la gestin de lo pblico e, incluso, de la sociedad en su conjunto, que se expresan en normas y reglamentos, pero tambin seala los valores y prcticas de los individuos. Por tal motivo cobra un especial inters la percepcin y la sancin que los grupos sociales hacen del fenmeno, de sus causas y sus consecuencias negativas. Una gestin incorrecta de los intereses individuales, donde cada actor trata de optimizar su ganancia sin importar las consecuencias sociales de esta accin, genera fallas en el desarrollo social, poltico y econmico de los pases. En ese sentido, la corrupcin es un obstculo para lograr el desarrollo sostenible de una comunidad o de un pas. Esto se ha demostrado en varios estudios que se han realizado desde diversas ciencias durante ms de dos dcadas; as se ha podido establecer cmo altos niveles de corrupcin se asocian a bajos niveles de inversin y crecimiento3 y, cuando conviven el desarrollo econmico y la corrupcin, los sobornos introducen costes y distorsiones () la corrupcin reduce la inversin total (), pero alienta una excesiva inversin en infraestructura pblica4.

1.1. SOBRE EL FENMENO DE LA CORRUPCIN

La corrupcin la entendemos como el abuso de posiciones de poder o de confianza, para el beneficio particular en detrimento del inters colectivo, realizado a travs de ofrecer o solicitar, entregar o recibir bienes o dinero en especie, en servicios o beneficios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones5. Este concepto, que orienta las investigaciones de la Organizacin No Gubernamental Transparencia por Colombia, busca delimitar un fenmeno que ha sido considerado, por algunos autores como ambiguo, ya que se refiere a una gran cantidad de prcticas humanas y por este motivo su estudio emprico se ha adelantado a partir de prcticas tipificadas penalmente6.

1 La base de las propuestas conceptuales y analticas que se presentan en este documento se encuentran en: Restrepo, Marcela, Riesgos de Corrupcin Administrativa y Pobreza 22 Municipios capitales colombianos. Universidad del Valle. Facultad de Ciencias Sociales y Econmicas Departamento de Ciencias Sociales. Maestra en Sociologa, Bogot,2010 y en los documentos de metodologa y resultados del ndice de Transparencia Nacional, Departamental y Municipal elaborados por el equipo de investigacin de Corporacin Transparencia por Colombia disponibles en www.transparenciacolombia.org.co. 2 Adaptacin del concepto de corrupcin presentado por la Corporacin Transparencia por Colombia. 3 ROSE ACKERMAN, La Corrupcin y los Gobiernos. Causa, Consecuencias y Reforma, Siglo Veintiuno de Espaa Editores, Madrid, 2001. Pg. 34 dem. Pg. 45 Corporacin Transparencia por Colombia, Elementos para Fortalecer el Sistema Nacional de Integridad. Bogot. 2003. pg. 56 Citado por SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007. La afirmacin es del Banco Mundial.

Gua para la incorporacin del enfoque de integridad, transparencia y lucha contra la corrupcin en la gestin municipal y departamental.

La complejidad del fenmeno de la corrupcin est ligada a la diversidad de expresiones institucionales y culturales que la configuran. Conocemos por lo menos tres dimensiones que los estudios recientes diferencian para abordar el tema:

El primero de ellos revisa la manera como se percibe la corrupcin de acuerdo con su alcance. Eduardo Salcedo, Isaac De Len, Mauricio Rubio y Mara Margarita Zuleta (2007) sealan dos enfoques en este orden:

Concepto amplio - Estudios culturales: la gente tiende a identificar la corrupcin con situaciones de favoritismo () incluso cuando en estricto sentido no est en riesgo el patrimonio pblico. Esta es una concepcin amplia de corrupcin. En este orden de ideas, la corrupcin es un tipo de comportamiento antitico que no necesariamente afecta el patrimonio pblico7.

Concepto restringido se refiere a lo que en cada contexto institucional se entiende como corrupcin. Se reconoce que los patrones ticos desde los cuales una prctica puede considerarse corrupta tiende a variar entre una sociedad y otra, por lo cual resulta til interpretar la corrupcin desde la tipificacin penal que cada sociedad hace 8.

El segundo enfoque se concentra en qu tan comunes o extendidas son las prcticas que una u otra sociedad ha determinado como corruptas. De esta manera diferencian la corrupcin aislada de la sistmica:

Corrupcin aislada: Cuando son pocos los individuos los que cometen actos de corrupcin en una sociedad, esta resulta extraa y relativamente fcil de identificar por las autoridades9.

Corrupcin sistmica: es comn y reconocida por las autoridades y la sociedad como algo normal. Cuando esto sucede, y las mismas entidades de investigar, juzgar y sancionar los actos de corrupcin han sido afectadas por el problema, se dice que la corrupcin es sistmica10.

El tercer enfoque ya no hace referencia a la dimensin individual de la corrupcin, sino a la expresin de este fenmeno en las estructuras sociales e institucionales, as:

Corrupcin Social: Accin social ilcita o ilegitima encubierta y deliberada con arreglo a intereses particulares, realizada va cualquier cuota de poder en espacios normativos y estructurados afectando deberes de funcin, intereses colectivos y/o moral social11.

Sistemas de corrupcin institucionalizada: () estructuras y procesos que con el tiempo se instalaron en la sociedad como modalidades corrientes de lograr de manera continua beneficios particulares a expensas de un bien pblico institucional, organizacional o grupal12. As, se establece una moral del frontera que favorece la mayor permisividad social todos lo hacen, lo que en la literatura sociolgica es denominado como una tcnica de neutralizacin13.

Cuando la corrupcin se manifiesta en una sociedad a travs de estas dos maneras, la situacin es ms compleja en la medida en que son ms los escenarios y actores afectados por la corrupcin y se puede afirmar que la corrupcin se convierte en un sistema normativo, donde el comportamiento de los individuos tiende por lo general ajustarse a convenciones morales vigentes en la sociedad con la conviccin de que normalmente dichas convenciones son reconocidas y compartidas por el pblico en general14.

Los enfoques anteriormente mencionados se enfrentan a la dimensin cultural del fenmeno de la corrupcin, donde las prcticas que se interpretan como corruptas son bastante dismiles y cubren un amplio rango de conductas que van desde el favorecimiento hasta el robo15; as, sobre el fenmeno de la corrupcin,16 lo que cada sociedad identifica como hecho de corrupcin est ntimamente

7 Johnston, 1968. Citado por Citado por SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007.8 Meir y Holbrook, 1992, citado por SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007. pg. 36.9 dem. Pg.4410 dem. Pg.4411 Olivera, 1999, citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo En: La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008 Pg. 3412 Suarez, Et. Al. (2001), citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, En: La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008. pg. 3413 Groppa y Besada, 2001, citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, En: La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008, pg. 3514 dem. Pg.3615 SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007. Pg. 3616 Para ampliar esta reflexin ver: Corrupcin como problema cultural (segunda Parte. En: ROSE ACKERMAN, Susan, La Corrupcin y los Gobiernos. Causas, Consecuencias y Reforma. Siglo veintiuno editores, Madrid, 2001. Pg. 125 - 152

ligado a los saberes y las prcticas que configuran el universo cultural de la regin o el pas. En este sentido,17 uno de los aportes ms importantes de la celebracin de las convenciones de lucha contra la corrupcin ha sido el de contribuir con la conceptualizacin y tipificacin de las conductas que pueden ser consideradas por los pases como corrupcin.18 De alguna manera las convenciones generan acuerdos sobre las definiciones que, al ser ratificadas por los pases19, se convierten en piezas normativas nacionales y, ya sea en estas mismas piezas o en otras (nuevas leyes, decretos reglamentarios, etc.), cada Estado tipifica los delitos de corrupcin.20

A partir de estos acuerdos se establecen las dimensiones penales de la conducta, es decir, acuerdos jurdicos que definen cundo una accin debe ser considerada corrupcin y sancionada. Estos convenios permiten homogenizar la definicin jurdica de las conductas, sin importar el escenario cultural en el que se desarrollen.

1.1.1 Caracterizacin del fenmeno de la corrupcin. El fenmeno de la corrupcin se remite a una prctica que se considera incorrecta, partiendo del supuesto de que existe claridad sobre los lmites de lo prohibido y lo permitido21 por parte de actores que tienen responsabilidades pblicas, y que va en contra del bien comn o el patrimonio pblico, tal como se seala en la definicin antes mencionada:

La corrupcin es el abuso de poder o de confianza por parte de un actor para obtener beneficios personales o de un grupo determinado de poder, en detrimento de los intereses colectivos22.

Las manifestaciones del fenmeno en la sociedad occidental y su expresin en las dimensiones econmicas, culturales y polticas sealan como punto de partida una tensin entre los intereses particulares y pblicos que agencian los actores, ya sean estos estatales, privados o ciudadanos23. Algunos autores han definido esta situacin como la tensin entre el comportamiento egosta y los valores pblicos.24 Esto evidencia cmo se distorsionan los mecanismos que ha generado la sociedad para regular la relacin entre el gobierno, el sector privado y la ciudadana. El sistema de precios, los trmites burocrticos, los impuestos, entre otros, se gestionan por medio de sobornos, los cuales se manifiestan como sobrecostos de transaccin y permiten, adems, la intervencin del crimen organizado en estos procesos. Adems, involucran a grandes grupos econmicos y funcionarios de alto nivel de los gobiernos, la llamada gran corrupcin. Acceder a informacin clasificada, ser incluido en listas de oferentes y proveedores o ser seleccionado como contratista son algunas de las fases del proceso contractual o de privatizacin de empresas estatales que se convierten en hechos de corrupcin. Segn los estudios de diversos pases revisados por Rose Ackerman, esta situacin no es slo propia de los pases en vas de desarrollo sino en los que ocupan el lugar ms alto en el ndice de honradez.25

Las decisiones que toman de los funcionarios sobre la base de su fin egosta no slo generan mayores costos sociales y econmicos, sino que pueden llevar a inversiones pblicas inconvenientes o innecesarias. La racionalidad egosta, en cuyo principio esta el lucro personal, poco o nada consulta los fines de la inversin pblica en lo que respecta a mejores condiciones de vida. Y en este proceso se evidencia que los hechos de corrupcin no slo se asocian a los altos mandos y jefes polticos, sino tambin al funcionario promedio que integra el aparato administrativo del Estado. En estos hechos el funcionario burocrtico, aquel que en teora de Max Weber se basa en el empleo, en el sueldo, pensin y ascenso, en la preparacin profesional y la divisin del trabajo, en competencias fijas, en el formalismo documental y en la subordinacin y la superioridad jerrquica26, nutre sus intereses con las ganancias de los hechos de corrupcin. El funcionario que agencia este tipo de hechos, la mayora de las veces esta asociado a procesos clientelares, donde las lealtades polticas sealan preferencias en el desempeo del cargo, preferencias que premian a sus amigos. Esta situacin se hace ms evidente en gobiernos autoritarios y en democracias en construccin; en las democracias desarrolladas se dan los casos, pero en menor grado, puesto que son ms controlados.

17 A esta conclusin llegan Eduardo Salcedo, Isaac De Len Beltrn, Mauricio Rubio y Mara Margarita Zuleta. En: SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007 18 Las dos convenciones ms importantes para el caso de Amrica Latina son la Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados Americanos, promulgada en el ao de 1996 y la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin aprobada en el ao de 2003. 19 Las convenciones para el ao 2005 haban sido suscritas por ms de 134 pases.20 En Colombia la Convencin Interamericana contra la corrupcin fue ratificada mediante la Ley 412 de 1997 y la Convencin de las Naciones Unidas se adopt a travs de la Ley 970 de 2005. 21 Centro de Investigaciones Socio jurdicas CIJUS, Acceso a la Justicia y defensa del inters ciudadano en relacin con el patrimonio pblico y la moral administrativa. Estudios ocasionales. Ediciones UNIANDES, Bogot, 2001. Pg.,22 Adaptacin del concepto de corrupcin presentado por la Corporacin Transparencia por Colombia. 23 Los argumentos que se sealan en este aparte se basan en ROSE ACKERMAN, Susan, La Corrupcin y los Gobiernos. Causas, Consecuencias y Reforma. Siglo veintiuno editores, Madrid, 2001. 24 dem. 25 Pases escandinavos, Singapur y Nueva Zelanda cuenta con hechos de corrupcin en la contratacin. La autora, adems cita estudios de pases latinoamericanos como Paraguay, Mxico y Brasil, entre otros. En: ROSE ACKERMAN, Susan, La Corrupcin y los Gobiernos. Causas, Consecuencias y Reforma. Siglo veintiuno editores, Madrid, 2001. p. 37 y ss.26 WEBER, MAX, Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica, Bogot. 1944. Pg. 1057

Como se ha venido argumentando, la corrupcin plantea una tensin entre lo pblico y lo privado y, a su vez, estas categoras tienen significaciones que van asociadas a las variables culturales de la sociedad, producto de procesos histricos concretos. Las diferencias entre el soborno, las ddivas, los regalos y los premios a gobernantes, funcionarios y gerentes de empresas, dependen de la lectura que la sociedad le d a stos. Son fronteras tenues, que se definen mejor cuando existen consensos sociales e institucionales sobre el mbito pblico y privado.

El abuso del poder y de la confianza por parte de los actores sociales tienen un matiz temporal y cultural. La sociologa ha sido clara en sealar cmo la corrupcin, tanto su definicin como su clasificacin, est ligada a las normas y prcticas que la sociedad seala en un momento determinado. En este sentido, la corrupcin aparece como un fenmeno asociado a percepciones, imaginarios y valoraciones sociales, en las que aparecen diversas lecturas sobre lo que es o no es corrupcin. As, por ejemplo, se han propuesto algunos tipos para analizar esta controversia:

a.Corrupcin negra: Incluye el conjunto de acciones catalogadas como corruptas tanto por las lites del pas correspondiente como por la ciudadana en general (congruencia entre la ley y la opinin pblica). Todos aceptan ciertos hechos como corruptos27.

b.Corrupcin gris: corresponde a aquella ambigua situacin donde no hay consenso pleno, pero donde sectores relevantes de la poblacin elite estn a favor de la condena de este tipo de acciones28.

c.Corrupcin blanca: est libre de oposicin fuerte por parte del conjunto de la sociedad. Ni la elite, ni la ciudadana en general la condena abiertamente; por el contrario, la toleran, aunque no totalmente29.

As, el fenmeno de la corrupcin seala variables institucionales de la gestin de lo pblico e, incluso, de la sociedad en su conjunto, que se expresan en normas y reglamentos, pero tambin sealan los valores y prcticas de los individuos. Por este motivo cobra un especial inters la percepcin y la sancin que los grupos sociales hacen del fenmeno y sus hechos.

Siguiendo con el aspecto cultural de la lectura de los hechos de corrupcin, juega un papel fundamental la confianza de los ciudadanos en la capacidad del Estado para resolver las disputas con justicia y eficacia30. Cuando el Estado no funciona, la sociedad busca grupos y mecanismos alternos para tramitarlos. Rose Ackerman cita el estudio de Diego Gambetta, que seala la principal causa del nacimiento de la mafia Siciliana: la falta generalizada de confianza en el Estado Italiano.31 Un aumento de transacciones privadas se produjo en una poca en la que el Estado careca de capacidad para manejar dichas transacciones. El Estado no pudo ofrecer un mtodo fidedigno de resolver las disputas y de gestionar las transferencias privadas de propiedad. Fue all cuando surgi la mafia como sustituto.32

As mismo, el fenmeno de la corrupcin se apoya en la existencia de redes interpersonales mucho ms efectivas para gestionar intereses de grupos que las del gobierno o la administracin pblica. Estas redes interpersonales agilizan el intercambio de favores y pagos y, a su vez, debilitan la gestin pblica. En cada sociedad, de acuerdo con su tamao y el desarrollo de su institucionalidad, la incidencia de las redes interpersonales patrimoniales y clientelares es diferente; as, en pases donde la institucionalidad pblica no est desarrollada y los valores de la lealtad poltica tradicional son los que orientan el trmite regular de los asuntos colectivos, estas redes son muy eficientes, mientras que en los pases donde se han estandarizado una serie de normas y procedimientos que disminuyen la accin discrecional y personalista del actor, las redes interpersonales pierden reputacin por su baja efectividad.

Finalmente, la corrupcin termina siendo un fenmeno por medio del cual se gestiona el auto inters de cada uno de los individuos y grupos sociales de los pases, situacin que genera un manejo ineficiente y finalmente frustrante de los temas del desarrollo y el bienestar de la sociedad. En este orden de ideas, este fenmeno puede favorecer la inclusin de ciertos sectores a los procesos de desarrollo, pero deja por fuera a altas capas de poblacin, lo que en ltimas genera un debilitamiento progresivo de la institucionalidad, explicado en gran medida por la falta de confianza en la capacidad del Estado para administrar el poder en favor de todos.

Algunas de las consecuencias de este fenmeno pueden estar relacionadas con:

i.La relacin con la legitimidad de las instituciones estatales. Estas prcticas seala la afectacin de la legitimidad y la confianza en el Estado, dado que la corrupcin seala una ruptura en el comportamiento racional de dicha institucionalidad en relacin con la gestin de los intereses colectivos que ste debe liderar.

Desde la lgica de las ciencias sociales y polticas, la corrupcin es todo acto que atenta contra la dominacin legal burocrtica

27 Transparencia Chile, Acerca del concepto en espaol de corrupcin postulado por Transparencia Internacional, Santiago de Chile, 2006. Documento Interno. Pg. 328 dem.29 dem. 30 ROSE ACKERMAN, Susan, La Corrupcin y los Gobiernos. Causas, Consecuencias y Reforma. Siglo veintiuno editores, Madrid, 2001. Pg. 13331 dem.32 dem.

a travs del irrespeto a las reglas abstractas vigentes en una sociedad, lo que a su vez implica el desconocimiento de la jerarqua, organizacin y divisin del aparato administrativo,33 donde adems se viola el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio pblico sea manejado de acuerdo a la legislacin vigente, con la diligencia y cuidados propios del buen funcionario34. En este orden de ideas el Tribunal Administrativo de Cundinamarca seal:

la moral administrativa es el conjunto de deberes fundamentales que debe cumplir el Estado cuyo contenido esencial es el manejo de la autoridad administrativa con pulcritud y transparencia. Le legitimidad del Estado depende de sus deberes sociales y de la eficiencia de la gestin pblica. La poblacin es sensible a la efectiva realizacin de los fines esenciales del Estado, en particular porque en ella pesa la carga del rgimen impositivo. La corrupcin y el fraude generalizados hacen que el ciudadano perciba la presencia del Estado como una carga insoportable que puede conducir a su destruccin 35(El subrayado es nuestro).

De esta manera se pone en juego el papel que desempean los actores en la sociedad. Si stos son actores estatales, su papel como servidores pblicos les impone la obligacin de desprenderse de sus intereses particulares en el momento de tomar decisiones y gestionar el desarrollo que determina el bienestar de la sociedad como un todo. En este punto se pone de presente un incumplimiento de reglas socialmente construidas o institucionalmente planteadas para el Estado y la sociedad.

ii.La relacin con el acceso a los bienes pblicos. Desde el enfoque de los economistas, la accin corrupta de los individuos es racional y est orientada a la maximizacin del beneficio por parte del el o los actores involucrados. Esta maximizacin puede expresarse en recursos econmicos, poder o estatus36.

El clculo racional define una accin con arreglo a fines que a partir de cierta escala, exigen planeacin y se establecen en sistemas constantes y, por lo tanto, no espordicos () Quien comete un acto de corrupcin es un agente racional que planifica la violacin de ciertas normas con el nimo de maximizar sus ganancias en el corto, el mediano y el largo plazo y, al mismo tiempo, disminuir la posibilidad de ser detectado y sancionado37.

La accin egosta de los corruptos no plantea reparos morales. Es decir, no se ve afectada por las consecuencias de sus actos en trminos del detrimento pblico; es ms, uno de los problemas que predice la racionalidad econmica es que unos pocos individuos altamente racionales, ubicados en cargos del Estado y que estn tratando de aumentar sus ganancias, pueden ocasionar una profunda disminucin de la calidad de vida de una sociedad. Cuando esto sucede, los recursos para agua potable no llegan a su destino, las campaas de vacunacin no se realizan () y en general disminuye el bienestar que el Estado debe garantizar a toda la sociedad.38

Estas situaciones generan fallas en el desarrollo social, poltico y econmico de los pases. Esto se ha demostrado en varios estudios que se han realizado desde diversas ciencias hace ms de dos dcadas; as se ha podido establecer cmo altos niveles de corrupcin se asocian a bajos niveles de inversin y crecimiento39 y, cuando conviven el desarrollo econmico y la corrupcin, los sobornos introducen costes y distorsiones () la corrupcin reduce la inversin total (), pero alienta una excesiva inversin en infraestructura pblica,40 justo donde se aumentan los montos de inversin del Estado y el gobierno.

1.2.2. Clasificacin de la corrupcin Se plantea en este documento que la corrupcin es un fenmeno que involucra:

i.Recursos pblicos (sean estos monetarios o en especie); ii.La participacin en la gestin de la corrupcin de diversos tipos de actores (pblicos, privados, legales o ilegales); que intervienen en diferentes momentos y sobre la base de diferentes motivaciones y racionalidades y, iii.El propsito de la accin de los actores diversos es la mayor acumulacin de poder (de todo tipo).

33 Este enfoque define la corrupcin a partir del estudio del desarrollo de la burocracia y la tecnocracia vinculadas a la expansin del Estado moderno. As intenta demostrar una ntima relacin entre el desarrollo del fenmeno y la prdida de la legitimidad estatal basada en el dominio legal - racional. La nocin de burocracia se encuentra dentro del anlisis planteado por Max Weber, cuyos elementos centrales son la legitimidad y el aparato administrativo. En ese sentido, todo poder trata de despertar y cultivar la fe en su propia legitimidad y todo poder se manifiesta en forma de administracin. En: Centro de Investigaciones Socio jurdicas CIJUS, Acceso a la Justicia y defensa del inters ciudadano en relacin con el patrimonio pblico y la moral administrativa. Estudios ocasionales. Ediciones UNIANDES, Bogot, 2001. Pg.1534 Exposicin de motivos, ponencia para el primer debate, ley 472 de 1998. Citado por: Centro de Investigaciones Socio jurdicas CIJUS, Acceso a la Justicia y defensa del inters ciudadano en relacin con el patrimonio pblico y la moral administrativa. Estudios ocasionales. Ediciones UNIANDES, Bogot, 2001.35 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Accin Popular No. 538, enero 14 de 2000. Citado por: Centro de Investigaciones Socio jurdicas CIJUS, Acceso a la Justicia y defensa del inters ciudadano en relacin con el patrimonio pblico y la moral administrativa. Estudios ocasionales. Ediciones UNIANDES, Bogot, 2001. 36 ROSE ACKERMAN, Susan, p. cit. 37 SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007. Citando al Banco Mundial, 1997. pg. 4238 dem39 Rose Ackermann, p. cit. 40 dem. Pg. 4

De acuerdo con los alcances de los hechos de corrupcin y al tipo de actores que intervienen en el proceso se puede sealar la siguiente clasificacin:

a.Corrupcin administrativa (CA) El proceso de gestin administrativa de una entidad pblica seala la implementacin de normas y decisiones basadas en las normas - de las autoridades pblicas. Es lo que en gestin pblica se denomina el proceso y la generacin de productos orientados a mejorar la calidad de vida de la gente.41 Es ste el escenario principal para el flujo de recursos de todo tipo (dinero, burocracia, informacin, etc.). En l interviene un nmero importante de actores e intereses que definen el norte de la inversin pblica. Este tipo de corrupcin es, sin lugar a dudas, la ms analizada y estudiada y fue la primera expresin del fenmeno que suscit el inters de cientficos y analistas en la dcada de los aos 80;42 de hecho, un gran nmero de definiciones de corrupcin estn ligadas a ejercicio de la funcin pblica o del funcionario pblico; p.e. el Banco Mundial seala que corrupcin es el abuso, por parte de un funcionario pblico para beneficio privado43; en el aparte sobre la corrupcin privada se plantear cmo la corrupcin no es una caracterstica nica de la funcin pblica.

En el marco de este trabajo, la corrupcin administrativa ser entendida como la reproduccin de distorsiones en la etapa de la implementacin y ejecucin de leyes, reglas y regulaciones formuladas e instituidas;44 estos hechos de corrupcin son los que se dan con mayor frecuencia, por lo que los sistemas de control, investigacin y sancin de los pases tienen ampliamente desarrollada la normatividad que penaliza estas conductas.45 Es este el mbito, si se quiere, ms clsico de los anlisis de corrupcin.

Intervienen en este tipo de corrupcin autoridades pblicas, servidores pblicos, proveedores del Estado, contratistas, gremios y ciudadanos del comn interesados en alterar procesos administrativos para:

Apropiarse de recursos pblicos, sobre todo de recursos econmicos a travs de los procesos de contratacin pblica, especialmente.

Buscar favorecimientos particulares a travs de decisiones pblicas como exencin de impuestos y cobros (valorizaciones, plusvala urbana, etc.) o ser beneficiarios de programas sociales, sin cumplir los criterios de seleccin para los mismos.

Vinculacin de familiares y amigos a la burocracia estatal que no cumplen los requisitos de mrito y perfil.

La cantidad de recursos que se transan en cualquiera de las situaciones anteriores determina lo que los analistas han denominado la pequea y la gran corrupcin. La pequea corrupcin puede ser entendida como el conjunto de actos en que se conceden gabelas, ventajas o tratamientos preferenciales en contratos de bajo monto o en trmites ante el Estado. La gran corrupcin o corrupcin de cuello blanco, () es aquella en la cual se comprometen grandes recursos del Estado o se crean privilegios de inters. Envuelve a las altas cimas de la burocracia del Estado, a la elite empresarial y a la clase poltica, en una confabulacin que, utilizando una metfora del concepto weberiano de la jaula de hierro, se ha denominado el triangulo de hierro de la corrupcin.46 Ambas afectan principalmente las estructuras institucionales de la rama ejecutiva, seguido por las corporaciones pblicas, en especial a nivel departamental y municipal. Lo anterior se explica porque que en el nivel regional las corporaciones pblicas cumplen funciones de co-administracin con los gobiernos regionales y locales.

b. Captura del Estado (CdE) Mientras en la corrupcin administrativa los actores corruptos o actores egostas actan sobre el proceso de gestin, en el caso de la captura de Estado la accin de individuos, grupos o firmas, en el sector pblico y privado, influyen en la formulacin de las leyes, regulaciones, decretos y otras polticas de gobierno para su propio beneficio como el resultado de provisiones ilcitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios pblicos47; en estos casos el diseo normativo institucional del Estado termina respondiendo a los intereses de grupos econmicos nacionales y extranjeros, grupos polticos e incluso grupos ilegales, la mayora de las veces armados.

41 En el Captulo 2 del presente trabajo se desarrolla en extenso el concepto de gestin pblica. 42 Estudiosos del tema sealan que la preocupacin de la banca multilateral por la desviacin de los recursos de crdito y donacin a los pases, sobre todo en va de desarrollo, llev a entidades como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo a realizar sendos estudios y anlisis sobre este fenmeno, con el fin principalmente de encontrar las vas institucionales que podran llevar a la solucin de la problemtica. 43 Banco Mundial, 1997.p.8. Citado por SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007. Citando al Banco Mundial, 1997.44 Banco Mundial, 2000. Citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008. Pg.16 45 Para el caso colombiano se cuenta con organismos como la Procuradura General de la Nacin que investiga los delitos disciplinarios, la Contralora General de la Repblica la cual indaga los delitos fiscales y entes como la Fiscala general de la Nacin cuenta con Unidades Anti corrupcin. Todas ellas investigan y castigan los delitos contra la administracin pblica contenidos en la legislacin colombiana. 46 Contralora General de la Repblica, Comisin de tica pblica, probidad administrativa y transparencia, Documento Tcnico Declaracin de Cartagena, Seminario Internacional Transparencia Contra la Corrupcin, Cartagena de Indias, 2006. Pg. 1047 Banco Mundial 2000. Citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008. Pg. 16

La captura del Estado se expresa en:

Incidencia en la formulacin de las leyes con el fin de favorecer empresas y negocios particulares.

Incidencia en la formulacin de leyes con el fin de alterar el castigo a delitos de corrupcin o de otro tipo como narcotrfico, entre otros.

Incidencia en las decisiones de los jueces para disminuir la exposicin a las penas, incluso en las decisiones de los rganos de control del Estado y las entidades encargadas de proteger los derechos humanos de los ciudadanos.

Incidencia en las decisiones de los jueces y en el diseo de planes y polticas pblicas para alterar la posesin de tierras o el uso del suelo.

Incidencia en las decisiones del banco central.

Incidencia en el financiamiento de las campaas polticas de personas que aspiran a cargos de eleccin popular de la rama ejecutiva y legislativa del poder pblico.

El rentismo como principal consecuencia.48

Despus de estudiar el fenmeno de la Captura del Estado en ms de 23 pases, el Banco Mundial concluy que los escenarios ms propicios para este fenmeno estn dados por grandes riquezas de una nacin (riqueza natural, de industria extractiva o con la posibilidad de ser til para el trnsito de recursos financieros, narcticos o armas), la existencia de monopolios econmicos y pases con precario desarrollo institucional.49

Es esta una de las expresiones ms complejas de la corrupcin, por los siguientes motivos:50

i. La captura del Estado no slo consiste en tomarse las entidades de la rama ejecutiva. Como el objetivo es incidir en la formulacin de leyes y disminuir la probabilidad de la sancin penal, tambin afecta las ramas legislativa y judicial. Decisiones de legisladores (congresistas) y jueces son manipuladas por la accin de los corruptos.

ii. As mismo, son capturadas las entidades independientes encargadas de controlar y regular las entidades del Estado, tales como contraloras, veeduras, personeras y procuraduras.

iii.Las acciones de los individuos interesados en la captura estan planeadas (obedecen a un clculo racional) e involucran: i. altos niveles de conocimiento sobre el proceso o institucin a capturar; ii. conocimiento tcnico y jurdico sobre los riesgos de la sancin; iii. desarrollo organizativo asociado a redes sociales, polticas y econmicas que articulan dinmicas legales e ilegales.51

iv.Dentro del clculo racional de los actores, una de las situaciones ms revisadas es la exposicin a la pena. La probabilidad, alta o baja, de ocurrencia de sanciones penales ocupa muchos de los recursos del proceso de captura. Ahora bien, es este un tema del que se ocupan los actores en cualquier escenario de corrupcin o de acto ilegal; sin embargo, es de destacar que uno de los propsitos de la captura es la distorsin de las leyes para evitar una alta exposicin.52

v. Adems de los costos penales, estn los costos morales de los hechos de corrupcin. La baja sancin social - moral de los hechos de corrupcin es uno de los resultados de los escenarios de captura, puesto que en este tipo de corrupcin se persigue la legitimidad social de las acciones.

vi.Los actores involucrados en la captura del Estado aprovechan debilidades institucionales, vacios jurdicos, diseos normativos parciales y/o dispersos que se transforman en fallas en la administracin del Estado, para desarrollar y afianzar su accin.

48 El logro de prebendas y rentas a favor de ciertos actores depende de su poder de persuasin e injerencia ante el Estado, su capacidad de organizacin y, en ocasiones, de su decisin de optar por otras vas de presin como el soborno y la coercin En: GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008. Pg. 29.49 Word Bank, 2000. Citado por: GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008, Pag. 4350 Los planteamientos que se presentan a continuacin recogen la lectura de: Captulo 1. Definicin de captura del Estado aproximacin tericas de referencia. Captulo 2. Caractersticas de la Captura del Estado; Captulo 3. Reconsideracin del enfoque tradicional para la Captura del Estado: mbitos para enriquecer el concepto. En: GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008. 51 GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, op. cit, pg. 23 plantean sobre estas redes que, en primer lugar, estas son garantes de la confidencialidad de los acuerdos econmicos, jurdicos, polticos y, en segundo lugar, su proceso de conformacin es de larga data, convirtindose en redes de aprendizaje y gestin criminal. 52 Es importante tener en cuenta que para los estudiosos de polticas anticorrupcin la existencia de instituciones dbiles para sancionar la corrupcin es una de las condiciones que propicia la ocurrencia de ms hechos de corrupcin. Kiltgaard, et. Al. (2001) seala que las personas incurren en actos de corrupcin cuando los riesgos son bajos, cuando los castigos y las multas son leves y cuando la recompensa es alta, pues en dichas condiciones, la corrupcin es un mecanismo eficiente para obtener los beneficios sociales y polticos. Citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008, pg. 21

53 Citado por GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, op. cit. pg. 3354 Ver: 1. Transparencia Internacional, Informe Global de Corrupcin, Berln, 2009. 2. ROSE ACKERMAN, Susan, p. cit. 55 GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008, pg. 9656 dem, pg. 52 53. La cita de Elas es tomada de: Elas, Norbert. (1989) El proceso de civilizacin. Mxico. Fondo de Cultura Econmica.

La corrupcin como fenmeno encuentra en la captura del Estado un tipo bastante ambicioso y sofisticado que genera serios perjuicios al funcionamiento del Estado y el logro de sus resultados. Es de resaltar que en la captura del Estado se manifiestan de manera dramtica dos situaciones clsicamente analizadas en las ciencias sociales: la primera de ellas el clientelismo y la segunda, la intervencin del sector privado en la dinmica de la corrupcin.

El clientelismo es una forma de garantizar redes de servidores pblicos que, como se mencion en el aparte de la funcin de las redes, garantiza el secreto de estas acciones y contribuye a la legitimidad de los comportamientos corruptos, no slo en las administraciones pblicas sino en las comunidades con las que interactan.

La accin egosta de los corruptos genera en los miembros de la clientela una accin oportunista excluyente frente a la cultura cvica al instaurar dobles fidelidades y dobles moralidades, en donde prevalecera la que corresponde a los intereses particulares de la clientela.53

La intervencin del sector privado en hechos de corrupcin es uno de los mayores debates que en estos temas se ha presentado, pues a pesar de ser clara la estrecha relacin y el claro inters de las empresas del primer, segundo y tercer sector de la economa en favorecer sus negocios a partir de acciones corruptas, se ha dado una mirada parcial del fenmeno y se ha querido poner todo el peso de la corrupcin en el sector pblico, especialmente el estatal. Sin embargo, diversos estudios han demostrado la vinculacin de las empresas extractivas, productoras y prestadoras de servicios en hechos de corrupcin. El mtodo preferido de los empresarios y grupos econmicos es la captura del Estado con el fin de mejorar sus condiciones en el mercado.54

c.Reconfiguracin Cooptada del Estado (RCdE) Avanzando en lo que Luis Jorge Garay y su grupo de investigacin han denominado el aprendizaje del crimen, se ha propuesto un nuevo abordaje del fenmeno: la Reconfiguracin Cooptada del Estado.

Se entiende por RCdE la accin de organizaciones legales e ilegales que mediante prcticas ilegtimas buscan modificar, desde dentro, el rgimen poltico de manera sistmica e influir en la formacin, modificacin e interpretacin y aplicacin de las reglas de juego y de las polticas pblicas para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus intereses sean validados poltica y legalmente y legitimados socialmente en el largo plazo aunque stos no obedezcan al inters rector del bienestar social.55 Es este el punto ms refinado de la Captura del Estado y, al igual que el anterior, puede ser liderado por grupos legales, ilegales e incluso actores armados.

Retomando a Norbert Elas, Garay et. al., encuentran el terreno propicio para la ocurrencia de la RCdE: Cuando no se ha perfeccionado la separacin de poderes, no se ha garantizado el imperio de la ley, no se ha concentrado el monopolio de la fuerza y de las finanzas pblicas, entonces el Estado es un actor adicional que tambin participa en la disputa con grupos decisivos (ELIAS, 1989) por el dominio del aparato estatal: los rganos del poder pblico, la fuerza pblica y las finanzas pblicas.56

As que adems de las caractersticas ya mencionadas en el apartado que trata la CdE, la Reconfiguracin cooptada es un paso adelante porque:

1. Los actores que participan de este proceso pueden ser legales e ilegales; sin embargo, aumenta la presencia de los ltimos. Ahora bien, la sofisticacin de la RCdE ha sealado la articulacin de actores legales e ilegales para el logro de sus propsitos.

2. Se persigue que el beneficio que se logre sea sostenible en el tiempo. Es decir, que las mayores rentas econmicas y polticas no dependan de cambios en los crculos de poder, ni en las autoridades pblicas.

3. Otro beneficio es evitar la sancin penal, pero de delitos de mayor envergadura (p.e. narcotrfico, terrorismo, subversin).

4. Aumenta la gama de entidades capturadas; adems del legislativo, entidades de la rama judicial y el ejecutivo son capturadas, as como rganos autnomos de investigacin penal (p.e Fiscala General de la Nacin) y rganos de seguridad e inteligencia (p.e. Departamento Administrativo de Seguridad).

57 Este fenmeno se conoce como la captura instrumental de los partidos polticos. Ver: GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008, pg 9658 Surez, et al 2001. Citado por: GARAY, Luis Jorge, SALCEDO ALBARAN, Eduardo, LEON BELTRAN, Isaac, GUERRERO, Bernardo, La captura y reconfiguracin cooptada del Estado en Colombia, Fundacin Mtodo, Fundacin Avina y Transparencia por Colombia, Bogot, septiembre de 2008, pg. 8359 Ver: Departamento de Criminologa de la Universidad de Estocolmo, Transparencia por Colombia. Encuesta sobre la financiacin de las campaas electorales y la corrupcin poltica en Colombia. Bogot, 2009. En: www.transparenciacolombia.org.co60 Concepto elaborado por la Corporacin Transparencia por Colombia. En: http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Skins/tabid/transparencia/tabid/66/Default.aspx 61 Ms conocido como la eleccin popular de alcaldes.

5. Los partidos y movimientos polticos son uno de los medios ms importantes para gestionar este tipo de corrupcin, no slo capturndolos 57 sino asumiendo la creacin de estas instituciones, con el fin de utilizar vas legales para transformar normas y decisiones gubernamentales y estatales a la luz de los propios intereses.

6. Las tcnicas y mecanismos de la corrupcin se hacen cada vez ms complejas y sofisticadas; adems del soborno (nacional y trasnacional) y el cohecho, aparecen otras como:

Uso de la posicin aventajada de poder del captor en la estructura econmica, poltica, social. Intimidacin, acciones violentas para influir en los funcionarios, en los gobernantes y en el votante.

7. Hay una organizacin criminal que dispone de diversos actores que asumen diversos papeles en torno a la empresa 58: Proteccin a los riesgos penales, por lo general en manos de servidores pblicos ligados a la rama judicial. Los encargados de la gestin (quienes negocian y recaudan). Los encargados de la amenaza y la intimidacin. Los encargados de legalizar los dineros y propiedades conseguidas en el marco de esta accin.

En este escenario adquiere una gran centralidad el tema de la corrupcin poltica, sin lugar a dudas, una de las manifestaciones de la RCdE que ms efectos negativos puede tener en la institucionalidad de un pas.

Y es que en los escenarios democrticos son dos los procesos definitivos para la estructuracin del poder, sus formas de actuacin y sus resultados; el primero es el proceso de definicin de los actores que van a ostentar el poder, con el fin de administrar el Estado y satisfacer las necesidades y expectativas del desarrollo de los ciudadanos; en este momento se dan hechos de corrupcin relacionados con alteraciones al procero electoral, manipulacin de los resultados, del escrutinio, amenaza al votante, amenaza a los candidatos; incluso hoy da, uno de los temas de reciente anlisis e investigacin en este mbito es la financiacin de campaas polticas, tanto por actores legales como monopolios y oligopolios econmicos, como por actores ilegales como narcotraficantes, grupos armados al margen de la ley, etc.59

El segundo momento vital es la gestin del poder poltico por parte de las autoridades pblicas elegidas en el marco de las elecciones, tanto a los cargos de la rama ejecutiva, como de la rama legislativa. Si bien los cargos de eleccin popular se configuran en administradores pblicos, cumplen una funcin fundamental a travs del control poltico en el establecimiento de los pesos y contrapesos que definen el equilibrio y el control al poder en la garanta de los procesos democrticos. En este aspecto los hechos de corrupcin estn ligados a los acuerdos extraoficiales que se establecen entre representantes de la rama ejecutiva (p.e. Alcalde, Presidente) y con representantes de la rama legislativa o de las Corporaciones Pblicas a nivel regional o local (p.e. Congresistas, Concejales Municipales, Diputados Departamentales), para favorecer con sus decisiones intereses particulares propios o de terceros, sean stos ltimos actores legales o ilegales ligados a dinmicas econmicas, armadas y/o polticas. En este sentido, la corrupcin poltica esta ligada al papel de los actores polticos en una democracia y es definida como el abuso del poder confiado a los lderes polticos para satisfacer intereses particulares (propios o de terceros), en detrimento del inters colectivo. La corrupcin poltica no slo supone que el dinero cambie de mano sino que puede tomar la forma de trfico de influencias o la concrecin de favores que envenenan la poltica y amenazan a la democracia.60

1.2 Municipio y Gestin Pblica.

Desde el ao 1986 el municipio colombiano adquiri un nuevo papel en el proceso poltico, social y territorial del pas. La Reforma Municipal fue el gran hito de la modernizacin y democratizacin del Estado en la dcada de los 80s, durante el gobierno del Presidente Belisario Betancourt, con Jaime Castro en la cartera ministerial de Gobierno. Esta reforma busc una redistribucin del poder entre la nacin y las entidades territoriales. Los municipios adquirieron autonoma en las actividades polticas, fiscales y administrativas, centradas principalmente en los siguientes preceptos:

Los habitantes del territorio tienen la posibilidad de elegir sus propias autoridades.61 El gobierno y la administracin municipal asumirn nuevas competencias y funciones con el fin de definir sus propias metas de desarrollo y liderar el desarrollo del territorio y la sociedad que configuran el municipio. Los territorios y sus administraciones tienen derecho de participar en las rentas e ingresos de la Nacin y a establecer sus propios tributos.

62 Para revisar este enfoque consultar: i. Fabio Velsquez, la agenda de la descentralizacin en Colombia. En: Revista Foro, No. 38, Bogot, marzo de 2000. ii. Fabio Velsquez, Descentralizacin y gestin local en Amrica Latina. En: Varios autores, Amrica Latina entre el desencanto y la esperanza, Corporacin Viva la Ciudadana, Octubre de 1997, Bogot. Ii. Marcela Restrepo Hung, Descentralizacin en Colombia. A 20 aos de la reforma descentralista: una agenda pendiente y candente. En: Nio, Bertha, (compiladora), Descentralizacin, conflicto, participacin y territorio. Memorias curso de contexto, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 2008 63 Constitucin Poltica de Colombia.64 dem.65 VELSQUEZ, FABIO (Coordinador), Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestin pblica en Municipios colombianos. Fundacin Foro Nacional por Colombia, Agencia de Cooperacin Alemana GTZ, Bogot, 2009. Pg. 188

Estos principios fueron recogidos en los debates y planteamientos de la Constitucin Poltica de 1991, reiterando una clara tendencia democratizadora que buscaba dar respuesta a las tensiones sociales y polticas que produca la estrechez de la democracia colombiana y la dificultad del gobierno central para tramitar las expectativas y necesidades de los pobladores de un territorio heterogneo y diverso.62 En este sentido, la Constitucin Poltica de Colombia determin en el Artculo 1: Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.63 Al tiempo que en el artculo 311 seala que al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que le asignen la Constitucin y las leyes.64

El municipio se convirti en la unidad de gobierno y ejecucin de polticas pblicas nacionales, departamentales y regionales encargadas de tramitar las necesidades y expectativas de los ciudadanos, para lo cual la legislacin colombiana determina la entrega de nuevos recursos, al tiempo que define las responsabilidades en trmino de la provisin de bienes y servicios. Y es en este momento que los asuntos relacionados con la gestin pblica local empezaron a ocupar un lugar central en el debate sobre la descentralizacin y la calidad de vida de los habitantes del territorio.

Es necesario que los municipios tengan las condiciones institucionales necesarias que les permitan gestionar el desarrollo a partir del manejo eficiente, eficaz y efectivo de los recursos disponibles para tal tarea. Claramente este planteamiento porta en s mismo un hecho histrico innegable y es el que los municipios eran en 1986, incluso en 1991, las entidades del Estado ms alejadas de los procesos de la modernizacin del Estado, que en el caso del nivel central haban arrancado en la dcada de los aos 70. Exista pues la necesidad de generar condiciones de modernizacin de las entidades municipales a travs de procesos de desarrollo institucional que permitieran aumentar la capacidad de gestin municipal, de tal manera que tuvieran la capacidad para gestionar los recursos que reciben en concordancia con las responsabilidades que haban adquirido. Temas como la planeacin del desarrollo, la gestin fiscal, la cualificacin de los equipos de gobierno y tcnicos adquirieron real relevancia. Esta tarea la emprendi el Estado central a travs de iniciativas como el Programa de Desarrollo Institucional, liderado por el Departamento Nacional de Planeacin, y con el apoyo de recursos del Banco Mundial.

Ahora bien, este proceso que bucaba aumentar las capacidades de gobierno y de gestin del municipio se daba en el marco de una tendencia democratizadora, como se mencion anteriormente; entonces, el reto de los gobiernos locales, adems de los anteriores, estaba asociado a la democratizacin de la gestin pblica y deba permitir y garantizar la intervencin de la ciudadana en los asuntos relacionados con la gestin del desarrollo y el bienestar colectivo. Y es que a partir del ao de 1986 y, ms an, despus de la promulgacin de la Constitucin Poltica de Colombia en 1991, aument el nmero de canales y mecanismos de participacin ciudadana consagrados en la institucionalidad colombiana, los cuales tienen como propsito promover y viabilizar la intervencin de la ciudadana en la gestin de temas vitales para el desarrollo, como la prestacin de servicios pblicos (salud, educacin, agua potable, etc.), los procesos de planeacin (desarrollo econmico y social) y la formulacin de polticas pblicas asociadas a las caractersticas de la poblacin (de gnero, generacionales y en relacin con las consecuencias del conflicto armado, desplazamiento bsicamente), entre otras. Adems de estos mecanismos de participacin social y ciudadana, la Constitucin Poltica de Colombia introdujo en el Artculo 103 los llamados mecanismos de participacin poltica. Son ellos la revocatoria del mandato, la consulta popular, la iniciativa popular legislativa y el referendo. Hoy da los ciudadanos cuentan con ms de 35 herramientas para intervenir en la gestin pblica.

1.2.1 Gestin Pblica Local

En este contexto la gestin pblica municipal o local adquiere un gran protagonismo en los anlisis y debates sobre la capacidad y calidad de la institucionalidad estatal para orientar el desarrollo de los municipios y por ende del pas en su conjunto. Son muchos los recursos que asociados a las decisiones de los gobiernos y acompaados de la participacin de la ciudadana definen el desarrollo y el bienestar en estas entidades territoriales.

La gestin pblica puede ser entendida como la organizacin y el manejo por parte de autoridades municipales, en un contexto institucional dado, de los recursos (humanos, jurdicos tecnolgicos y financieros) a sus disposicin para proporcionar a los distintos sectores de la poblacin, en los campos de su competencia, los satisfactores de las necesidades individuales y colectivas. Para tal efecto, ponen en marcha programas de desarrollo y buscan alcanzar objetivos de bienestar colectivo consignados en los programas de gobierno, en los planes de desarrollo y en los de ordenamiento territorial para el manejo y la organizacin, por parte de la Administracin Municipal, de un conjunto de recursos (materiales, econmicos, humanos y jurdicos) institucionales, con el propsito de brindar la satisfaccin de las necesidades individuales y colectivas y de potenciar el desarrollo local.65

Por medio de la gestin pblica, los municipios deberan responder a sus funciones y promover el desarrollo de los ciudadanos. La herramienta central del proceso de gestin es la administracin pblica municipal, compuesta por burocracia y normas que definen los procesos y procedimientos administrativos por medio de los cuales se manejan y organizan los recursos. Este instrumento de gestin es liderado por los representantes del gobierno local, en este caso alcaldes y concejales, ambas figuras producto del modelo de democracia representativa que, junto con los principios democrticos, configuran la democracia colombiana. As, el Gobierno Local debera hacer uso de la administracin municipal para promover el bienestar de la ciudadana, proceso que se encuentra acompaado de la participacin de la ciudadana en las elecciones locales.

En este proceso intervienen diferentes actores: gobierno, burcratas, organizaciones sociales y gremiales, sobre la base de sus motivaciones e intereses, los cuales inciden en la toma de decisiones y las acciones que se adelantan. Como lo seala Velsquez, la gestin pblica se configura en un sistema de toma de decisiones, las cuales cuando, estn asociadas a la racionalidad instrumental, pueden denominarse tcnicas66 y cuando stas se toman en funcin del juego de intereses sociales y polticos y de las estrategias de los distintos actores involucrados en la gestin, se pueden denominar polticas.67 Las decisiones tcnicas y polticas son las dos dimensiones que contribuyen a comprender la complejidad del proceso de administracin de los recursos y la generacin de bienes y servicios. Ahora bien, para que la ciudadana obtenga los bienes y servicios que requiere para su bienestar, el proceso de gestin pblica necesita realizar esfuerzos en dos componentes complementarios pero diferentes: la gestin institucional y la gestin del desarrollo.68 La gestin institucional cobija las decisiones administrativas por medio de las cuales el gobierno y su burocracia orientan los recursos humanos, tcnicos y financieros de que disponen, mientras que la gestin del desarrollo est representada en el conjunto de actividades encaminadas a garantizar el bienestar de la poblacin de un territorio determinado y dando cumplimiento a las obligaciones de estas entidades en el marco jurdico de la Nacin.69

Grafica 1 Esquema Bsico para el Anlisis de la Gestin Pblica

GESTIN INSTITUCIONAL

A

D

B

C

GESTIN DE DESARROLLO

COMPONENTESDIMENSIONES

Poltica

Tcnica

Dimensiones tcnicas de la gestin institucionalAlistamiento institucional (estructuras administrativas, procesos organizativos internos, planicacin, gestin interna, etc.)

Dimensiones tcnicas de la gestin del desarrolloElaboracin y ejecucin de planes, programas y proyectos, etc.

Dimensiones polticas de la gestin institucionalRelaciones entre actores sociales y polticas para denir el aislamiento institucional.

Dimensiones poltica de la gestin del desarrolloOrientacin del gasto pblico, relacin entre el ejecutivo y legislativo en la denicin de las metas del desarrollo, etc.

66 se refieren a los instrumentos y procedimientos ms adecuados para el logro de ciertos resultados. Estas decisiones atienden fundamentalmente un saber tcnico y cientfico y se acoge a criterios de racionalidad instrumental (adecuacin de medios a fines). Los criterios dominantes son la eficiencia en el uso de los recursos y la eficiencia en el logro de las metas. dem, pg. 18967 dem.68 Adaptacin a partir de los elementos analticos propuestos en: VELSQUEZ, FABIO, Seguimiento y Evaluacin de la Gestin Urbana. En: Cuadernos de Planeacin Participativa, No. 2, Red de Apoyo a la Planeacin Participativa, Bogot, 1997.69 En el caso colombiano el municipio es responsable de garantizar el acceso a la salud, la educacin, el agua potable, seguridad ciudadana, vivienda, etc.

70 Los administrados son considerados los ciudadanos que habitan los territorios y aunque en las democracias se identifican como el constituyente primario, para los procesos de gestin pblicos son los sujetos donde recae la accin de las autoridades pblicas o administradores. 71 MONTAGUTH, TERESA, Poltica Social, Una introduccin, Ed. Ariel, Barcelona, 2000.72 Weber, Max, Economa y Sociedad, Tomo II, Fondo de Cultura Econmica, Bogot, 1976. Pgs. 706 - 70773 dem.74 dem75 Hall, Richard, Organizaciones, estructuras, procesos y resultados. Prentice Hall Hispanoamericana S.A. Mxico, 1996. Pg.1

Las motivaciones e intereses de los actores involucrados en la gestin pblica inciden directamente en la distribucin de los recursos (cunto, dnde y cmo se invierten) y, por lo tanto, define la calidad de los resultados del desarrollo y los beneficiarios del mismo. A partir de la grfica 1 se pueden deducir por lo menos cuatro tipos de modos de gestin que son el resultado de la relacin entre los componentes de la gestin institucional y del desarrollo con las dimensiones tcnicas y polticas:

La celda A seala la gestin pblica, es decir, las decisiones que se toman en lo que concierne al recurso humano, al manejo fiscal, la funcin de planeacin, entre otros, cuando est definida por la dimensin tcnica.

La celda B seala la incidencia de la dimensin tcnica en las decisiones relacionadas con el bienestar de la gente. En este caso, por ejemplo, las decisiones de obras pblicas seran orientadas por anlisis y estudios tcnicos.

La celda C da cuenta de la incidencia de la dimensin poltica en las decisiones sobre la orientacin del gasto, el tipo y localizacin de las inversiones y obras pblicas.

La celda D muestra cmo la dimensin poltica puede incidir en las decisiones que se toman relacionados a la planta de personal, a la contratacin pblica y dems procesos administrativos.

En sntesis, se puede decir que la racionalidad tcnica y poltica incide en las decisiones que se toman en el proceso de la gestin pblica. En este punto es necesario sealar que estas racionalidades estn adscritas a la prctica de actores sociales, polticos y econmicos.

Los principales actores que intervienen en la gestin pblica son:

i. Autoridades pblicas. Hace referencia a representantes del gobierno local elegidos por la ciudadana. En el caso colombiano, alcaldes y representantes a las corporaciones pblicas; seala que las autoridades pblicas por lo menos cuentan con tres caractersticas:

Ejercen funciones de gobierno sobre sus administrados70 y territorios definidos.

Son depositarias de la legitimidad estatal.

Estn dotadas de potestades pblicas.71

ii. Burocracia local. La accin del gobierno se despliega a travs de un aparato administrativo operado por un conjunto de servidores pblicos que rigen su accin a partir de las normas y procedimientos que se constituyen en la base legal de su accin. De acuerdo a los planteamientos de Max Weber72, la burocracia es la frmula para administrar en las complejas sociedades modernas y se caracteriza por:

Funcionarios nombrados por la autoridad.

La base de la obediencia de los servidores es la regla instituida.

Los funcionarios son profesionales y el servicio que prestan est asociado a un contrato que define el sueldo de acuerdo con su cargo y funcin.

Sus decisiones se basan en el deber objetivo del cargo73, sin consideracin de la personalidad.74

iii.Organizaciones Sociales. Los beneficiarios o fin ltimo de la accin de la gestin pblica son la ciudadana y sus demandas. Las organizaciones sociales son espacios de representacin de intereses que optimizan la relacin Sociedad Estado, a travs de la movilizacin de sus expectativas e intereses en los escenarios pblicos. Segn Richard Hall, las organizaciones sociales pueden ser entendidas como una colectividad con una frontera relativamente identificable, un orden normativo, niveles de autoridad, sistemas de comunicaciones y sistemas de coordinacin de membrecas; esta colectividad existe de manera continua en un ambiente y se involucra en actividades que se relacionan en general con un conjunto de metas; las actividades tienen resultados para los miembros de la organizacin, la organizacin misma y la sociedad.75 Las organizaciones sociales se caracterizan por:

Promover la asociacin de individuos que buscan un objetivo comn.

El establecimiento de reglas y jerarquas.

La motivacin para intervenir en los asuntos pblicos, la cual esta relacionada principalmente con el mejoramiento y/o acceso a los bienes pblicos que garanticen mejores condiciones de vida.

2. ESQUEMA ANALITICO

76 Corporacin Transparencia por Colombia, Elementos para Fortalecer el Sistema Nacional de Integridad. Bogot. 2003. pg. 5 77 Citado por SALCEDO ALBARN, Eduardo; ZULETA, Mara Margarita, DE LEON BELTRN, Isaac; RUBIO, Mauricio, Corrupcin, Cerebro y Sentimientos. Una indagacin neuropsicolgica en torno a la corrupcin. Grupo Mtodo, Bogot, 2007. La afirmacin es del Banco Mundial. 78 Varios de los elementos que se proponen a continuacin se retoman de: Restrepo, Marcela, Riesgos de Corrupcin Administrativa y Pobreza 22 Municipios capitales colombianos. Universidad del Valle. Facultad de Ciencias Sociales y Econmicas Departamento de Ciencias Sociales. Maestra en Sociologa, Bogot,2010.79 UVALLE BERRONES, RICARDO, Gobernabilidad, transparencia y reconstruccin del Estado. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Ciudad de Guatemala, 7 10 noviembre 2006.

i. Los conceptos.

Corrupcin

La entendemos como el abuso de posiciones de poder o de conanza, para el benecio particular en detrimento del inters colectivo, realizado a travs de ofrecer o solicitar, entregar o recibir bienes o dinero en especie, en servicios o benecios, a cambio de acciones, decisiones u omisiones76. A travs de este concepto se busca delimitar un fenmeno que ha sido considerado, por algunos autores, como ambiguo, ya que se reere a una gran cantidad de prcticas humanas y por este motivo su estudio emprico se ha adelantado a partir de prcticas tipicadas penalmente77.

Transparencia78

Puede ser entendida como un medio que permite a los diversos actores que intervienen en los procesos de gestin (autoridades pblicas, lderes sociales, polticos, miembros de organizaciones gremiales) obtener la informacin pertinente sobre las acciones e intereses de todos los actores mencionados. Se constituye as en uno de los ingredientes de la legitimidad de las instituciones, los actores y sus acciones a travs de la generacin de conanza.

En este sentido, la transparencia es considerada como una caracterstica de sociedades abiertas () y liberales que reclaman ante el poder el derecho que tienen para conocerlo, monitorearlo y evaluarlo a n de que no se convierta en un mal necesario. Las sociedades abiertas y liberales son testimonio de cmo las libertades civiles y polticas tienen vigencia efectiva para que el ejercicio del poder no sea entendido como una unilateralidad, sino a partir de espacios horizontales que dan cuenta de relaciones intensas y diferenciadas que se conjugan por efecto de los actores polticos interesados en la construccin y el desenvolvimiento de las instituciones pblicas79. La transparencia tambin es una cualidad propia de Estados modernos y con procesos institucionales consolidados, asidos a las normas y procedimientos y no a los caprichos de individuos. Contrario a esto estn los Estados tradicionales caracterizados por la opacidad, sistemas de decisiones cerrados y altamente dependientes del lder, por lo general autoritario y patrimonialista. Por ende la transparencia (como principio y medio) seala una nueva institucionalidad y claramente busca ser un instrumento para desplazar el fenmeno de la corrupcin como expresin de la accin egosta de los actores en los escenarios estatales y pblicos.

80 Los componentes que aqu se proponen retoman algunos elementos de la propuesta analtica y metodolgica del ndice de Transparencia de las Entidades Pblicas, en: Corporacin Transparencia por Colombia, Documento Metodolgico, Evaluacin de la Vigencia 2005 y 2006, ndice de Transparencia Municipal, Bogot, 2007. Documento Interno de la Corporacin, un resumen del presente documento se encuentra en http://www.transparenciacolombia.org.co/Portals/0/Resumen%20metodologico%20ITM%202006.pdf y de: Restrepo, Marcela, Riesgos de Corrupcin Administrativa y Pobreza 22 Municipios capitales colombianos. Universidad del Valle. Facultad de Ciencias Sociales y Econmicas Departamento de Ciencias Sociales. Maestra en Sociologa, Bogot,2010.81 dem. Pg.12

Integridad

Hace referencia al grado o nivel de consistencia entre el conjunto de principios morales y ticos estandarizados, y las acciones, mtodos, medidas, procedimiento, expectativas y resultados. Esta visin de integridad permite que el concepto pueda ser atribuido tanto a los individuos como a las organizaciones.

Desde la perspectiva organizacional, la integridad es expresada por la aplicacin de las normas, proceso, procedimientos y estndares de buen gobierno y transparencia que tienen por objeto prevenir y disuadir los comportamientos corruptos, y que estn caracterizados por valores como la honestidad, la rendicin de cuentas y la conanza en el desempeo de las funciones pblicas.

Desde la perspectiva del individuo, la integridad se maniesta como la virtud por excelencia del servidor pblico y de los ciudadanos en general, expresada en las cualidades de honradez, imparcialidad, veracidad e incorruptibilidad, que le permite cumplir con el compromiso de hacer los que es mejor para la sociedad, y discernir que est bien y que est mal para el bien comn.

En el escenario nacional los estndares de integridad, es decir los principios morales y ticos en la funcin pblica, estn determinados por los acuerdos tcitos inscritos en la Constitucin de 1991 y los desarrollos normativos y jurisprudenciales. Los anteriores instan a las organizaciones del estado, as como a los individuos que sirven en ellas y a los ciudadanos, a actuar de una manera transparente, proba y en benecio de la sociedad en general.

Visibilidadde la gestin

Una gestin visible es aquella en la cual las polticas, los procedimientos, las responsabilidades y las reglas de juego con las que opera la administracin pblica son claras, difundidas, conocidas y sometidas al escrutinio ciudadano. En otras palabras, es visible una gestin que hace pblicos sus actos y decisiones en un doble sentido: de un lado, que son producto de un procedimiento abierto, ajeno a cualquier pacto secreto entre actores; del otro, que estn expuestos a la mirada ciudadana, de manera que cualquier persona pueda conocerlos en detalle y reaccionar ante ellos81

La accin, publicidad y difusin de los asuntos que competen a la gestin da cuenta tanto de la existencia de principios institucionales que se recogen en normas como de la voluntad poltica de las autoridades pblicas que se expresan en la entrega de informacin a la ciudadana a travs de diversos medios como los sitios Web de los gobiernos, audiencias pblicas de rendicin de cuentas, la intervencin del gobierno en diferentes espacios de dilogo y participacin de la ciudadana y la publicacin de los procesos de gestin a travs de boletines y carteleras locales entre otros.

Las entidades pblicas y las autoridades requieren desarrollar por lo tanto: i. capacidades institucionales para producir y gestionar informacin pblica (sistemas de archivos, sistemas de informacin, procesos y procedimientos de gestin documental) y, ii. capacidades y habilidades para entregar informacin a la ciudadana, ya sea de manera proactiva o por demanda.

ii. Los componentes80

82 En este aparte se retoman elementos de: Relatora Especial para la Libertad de Expresin Comisin Interamericana de Derechos Humanos OEA, Derecho de Acceso a la Informacin en las Amricas. Documentos Bsicos, Washington, 2006.

ii. Los componentes

Visibilidadde la gestin

La informacin disponible, completa, pertinente y oportuna sobre el manejo de los asuntos pblicos cumple una doble funcin:

i.la publicidad de la informacin obliga a las autoridades pblicas a sistematizar y organizar el proceso y los resultados de su gestin, involucrando de antemano la posibilidad de que otros en este caso los ciudadanos se enteren del curso de los asuntos pblicos en la administracin municipal y el gobierno.

ii.la informacin de los asuntos pblicos en manos de los ciudadanos es el vehculo para la intervencin en la toma de decisiones que competen al desarrollo y bienestar del colectivo.

La publicidad y promocin del proceso administrativo de la gestin pblica requiere, por lo tanto, de las siguientes condiciones82:

1. Un marco normativo y constitucional que promueva, estimule, premie y/o castige la publicidad del proceso de la gestin de las autoridades pblicas.

2. La capacidad de las entidades para producir y gestionar informacin pblica (gestin documental, de archivos, sistemas de informacin y capacidades tcnicas y del recurso humano en lo concerniente al acceso a la informacin pblica) tanto de la gestin administrativa como de la gestin misional.

3. Informacin suciente, oportuna y veraz sobre la gestin administrativa y la gestin misional.

4. Informacin suciente, oportuna y veraz sobre los bienes y servicios que ofrece la entidad a los ciudadanos.

5. La capacidad de las autoridades pblicas, adems de la voluntad poltica de las mismas en poner sus acciones y decisiones a los ojos de la ciudadana.

6. Disponer de canales y medios para recibir las peticiones de informacin y entregar la informacin de manera proactiva y por demanda.

7. Disponer de canales, mecanismos e instancias que permitan el encuentro, la interlocucin y la deliberacin entre organizaciones de la sociedad civil, ciudadana y autoridades pblicas.

8. La conciencia e inters de la ciudadana y sus organizaciones en escrutar las conductas administrativas y gubernamentales, involucrndose en el anlisis y la valoracin de los asuntos pblicos.

La visibilidad es el medio que democratiza la relacin entre autoridades pblicas y ciudadanos, y es uno de los ingredientes indiospensables para el funcionamiento del sistema de pesos y contrapesos, de controles y balances entre actores con recursos y poderes diferentes dentro de la sociedad. Por esta va se aporta a la construccin de la transparencia de los procesos de gestin, avanzando en el logro de la conanza del ciudadano en el sistema poltico, al tiempo que se estimula el autocontrol institucional, todo lo cual contribuye a legitimar la accin institucional y a reducir los riesgos de corrupcin.

83 dem. Pg. 2484 Si bien la discrecionalidad es una potestad gubernativa en las funciones de su competencia que no estn regladas (Diccionario de la Real Academia de la Lengua) que permite a los tomadores de decisiones mrgenes de libertad en sus acciones, necesarios para cualquier ejercicio de poder, en el caso de la funcin pblica y de lo pblico en general esta potestad debe tener limite que garanticen que: i. los intereses polticos partidistas particulares estn aislados de las decisiones que afectan al colectivo y, ii. que no haya extralimitaciones en el ejercicio del poder. Ver: Cunill Grau, Nuria, La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a vencer, En: Varios Autores, Poltica y Gestin Pblica, CLAD, Fondo de Cultura Econmica, Argentina, 2004.

Cumplimientode Normas yEstndares

El proceso de gestin pblica se rige por normas y estndares. Tales estndares se aplican a lo largo del ciclo de la gestin, en sus diferentes fases de planeacin, presupuestacin, contratacin, gestin de recursos humanos y control institucional. Se plantea entonces que el cumplimiento de la norma y el logro de los estndares reducen la probabilidad de los riesgos de corrupcin83, ya que evita los excesos de discrecionalidad84 por parte de autoridades y gerentes pblicos en la toma de las decisiones por parte de las autoridades pblicas.

Para este componente se requiere:

1. La existencia de un marco normativo general (a nivel nacional) y particular (a nivel municipal) que dena las funciones y competencias de las entidades y sus dependencias. Se espera que el marco normativo sea de pblico conocimiento y cumplimiento como deber de la funcin pblica.

2. La existencia de procesos y procedimientos para la gestin reglados y normados. Estos adems deben contar con responsables, insumos, recursos, propsito y tiempos. Se espera que el marco normativo sea de pblico conocimiento y cumplimiento como deber de la funcin pblica.

3. La existencia de una administracin pblica con estructura, funciones, burocracia establecida y provisin de los cargos pblicos correspondientes.

4. La existencia de herramientas e instrumentos para la gestin pblica tales como: i. sistemas de control, gestin e informacin, entre otros. ii. Planes de Desarrollo, operativos, de accin, de compras, presupuestales, entre otros. iii. Instancias de direccin, coordinacin, evaluacin, seleccin, entre otras.

5. La existencia en el proceso de sistemas de control, seguimiento y monitoreo al proceso. Estos mecanismos de seguimiento y control estn orientados a prevenir el incumplimiento de los procesos y, por ende, el no logro de sus resultados. Hoy da el control tiene como ideal no llegar a la sancin sino a la correccin oportuna de la falla por medio de la prevencin y el establecimiento de alertas tempranas. El propsito es optimizar el proceso y mejorarlo. Los controles a la gestin que se establecen son de dos tipos: interno y externo. El control interno se constituye como un mecanismo de autorregulacin que permite que la propia entidad monitoree su accin, mientras que el control externo a la gestin lo lideran rganos independientes a la entidad y facultados por la norma para involucrarse en el seguimiento a la gestin de la entidad.

85 dem. Pg. 39

Pesos ycontrapesosa la gestin

El entorno democrtico del proceso de gestin seala la existencia pesos y contrapesos en el ejercicio del poder por parte de los representantes del gobierno local y de la administracin pblica; es esta la garanta del equilibrio en el ejercicio de mismo. Los sub componentes son:

a) Promocin de la Participacin Ciudadana, entendida como la promocin del ejercicio ciudadano de la participacin en los asuntos pblicos, con el nimo de incidir en las decisiones sobre prestacin de servicios, denicin de prioridades, uso de recursos, etc.85

La promocin de la participacin ciudadana por parte de las autoridades locales, representa un contrapeso social, al tiempo que tambin evidencia el grado de apertura, en trminos de entrega de informacin de las autoridades pblicas a la ciudadana y, como resultado la intervencin, estimula o vigila el cumplimiento de los procesos y los procedimientos.

Como contrapeso social, la intervencin de la ciudadana garantiza que la toma de decisiones del aparato estatal tenga en cuenta la diversidad de intereses y expectativas que se dan en el entorno social democrtico, por un lado. De otro lado, garantiza el escrutinio pblico y el control social a las decisiones del poder, buscando ante todo que prime el inters pblico ante el individual.

Teniendo en cuenta que la participacin ciudadana signica que otros actores intervienen en la toma de decisiones, esto implica que el grado de cualicacin de la participacin de los otros actores en el proceso dependa del nivel y la calidad de la informacin pblica que circule y que est a disposicin de todos los interesados. Con esta lgica se busca corregir el riesgo de corrupcin administrativa que se seala en el monopolio de la informacin y de las decisiones como uno de los escenarios privilegiados de la corrupcin.

Finalmente, la participacin de la ciudadana estimula, controla y/o presiona para que las autoridades pblicas