guía general de ppis - uruguay

7/26/2019 Gua General de PPIs - Uruguay

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CONVENIOOPPFCEyA(UdelaR)

FortalecimientodelSistemaNacionaldeInversinPblica

MetodologasGeneralySectoriales

MetodologaGeneraldeFormulacinyEvaluacinEconmicadeProyectosdeInversinPblica

Docente responsable: Hugo Roche1

Versin Revisada Enero 2013

1Profesor Titular (Mtodos Cuantitativos Aplicados a la Administracin en FCEA).


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ConvenioOPPUDELAR/FCEA MetodologaGeneraldeFormulacinyEvaluacindeProyectos

1

CONTENIDO

1 INTRODUCCIN....................................................................................................... 5

2. ASPECTOSGENERALES............................................................................................ 7

2.1. DEFINICINDEINVERSIONPBLICA .............................................................................7

2.1.1 DEFINICINDEPROYECTODEINVERSINPBLICA............................................ 10

2.1.2 TIPOLOGA DE PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA.................................... 11

2.2. ANLISISCOSTOBENEFICIO(ACB)YLAEFICIENCIAECONMICAENLAASIGNACIN

DERECURSOS...............................................................................................................11

2.2.1 LAEFICIENCIAECONMICAYELCRITERIODEPARETO....................................... 12

2.2.2 EFICIENCIA,EQUIDADDISTRIBUTIVAYSUSTENTABILIDAD ................................. 13

2.2.3 ELANLISISCOSTOBENEFICIOCOMOHERRAMIENTAPRCTICADEEVALUACINECONMICADEUNPROYECTODEINVERSIN............................. 14

2.2.4 ALCANCEDELANLISISCOSTOBENEFICIO.......................................................... 15

2.2.5 ELANLISISCOSTOEFECTIVIDAD COMOENFOQUEALTERNATIVOALACB....... 17

2.3.

EVALUACIN

ECONMICAY

FINANCIERADE

LOS

PROYECTOS ................................ 17

2.3.1 EVALUACINFINANCIERAOECONOMICOPRIVADA DELOSPROYECTOS......... 17

2.3.2 EVALUACINECONMICADELOSPROYECTOS.................................................. 18

2.3.3 DIFERENCIASYSIMILITUDESENTREEVALUACINPRIVADAYSOCIOECONMICO ........................................................................................................19

2.4. ELCICLODELPROYECTO..............................................................................................19

2.4.1 LASFASESDELCICLODELPROYECTO ..................................................................19

2.4.2 LAEVALUACINENELCICLODELPROYECTO...................................................... 21

2.5 LAFASEDEPREINVERSINDEUNPROYECTODEINVERSIONPBLICA ..................... 22

2.5.1 IDENTIFICACINDELAIDEADEPROYECTO......................................................... 24

2.5.2 PERFILDELPROYECTO..........................................................................................25

2.5.3 ETAPADEPREFACTIBILIDAD: ...............................................................................27

2.5.4 ETAPADEFACTIBILIDAD.......................................................................................28

2.5.5

PREDISEODEL

PROYECTO

A

NIVEL

DE

PREINVERSIN...................................... 29


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2

2.5.6 RESULTADOSDELOSESTUDIOSDEPREINVERSIN ............................................ 30

3. IDENTIFICACINDELPROBLEMA........................................................................... 32

3.1. MARCODEREFERENCIAYRACIONALIDADDELPROYECTO ........................................ 32

3.2.

LAIDENTIFICACIN

DEL

PROBLEMA,

LOS

OBJETIVOS

YLAS

ALTERNATIVAS .............. 32

3.2.2 RBOL DE OBJETIVOS........................................................................................35

3.2.3 ANLISIS DE INVOLUCRADOS..........................................................................36

3.2.4 ANLISIS DE ALTERNATIVAS ...........................................................................37

4. FORMULACINDELPROYECTO ............................................................................. 38

4.1. DIAGNSTICODELASITUACINACTUAL ................................................................... 39

4.1.1

IDENTIFICACIN DEL REA DE ESTUDIO Y REA DE INFLUENCIA DELPROYECTO..........................................................................................................39

4.2. ANLISISDELADEMANDAACTUALYPROYECTADA................................................... 39

4.2.1 ESTUDIO DE MERCADO (SITUACIN DE BIENES Y SERVICIOS TRANSABLES)40

4.2.2 ESTUDIOS DE DISPOSICIN A PAGAR (SITUACIN DE BIENES Y SERVICIOSPBLICOS PUROS o MIXTOS) ............................................................................40

4.3. ANLISISDELAOFERTAACTUALYPROYECTADA ....................................................... 41

4.4.

ANLISISDEL

BALANCE

ENTRE

LA

OFERTA

YLA

DEMANDA........................................ 41

4.5. IDENTIFICACINYSELECCINDEALTERNATIVAS....................................................... 41

4.6. IDENTIFICACINYANLISISDELOSEFECTOSDELPROYECTO.................................... 42

4.6.1 TIPOLOGA DE LOS EFECTOS DE UN PROYECTO DE INVERSIN................. 42

4.6.2 LOS EFECTOS DIRECTOS ................................................................................... 42

4.6.3 LOS EFECTOS INDIRECTOS ............................................................................... 42

4.6.4

LAS EXTERNALIDADES OCASIONADAS POR EL PROYECTO .......................... 43

4.6.5 LOS EFECTOS INTANGIBLES ............................................................................. 43

5. ANLISISYEVALUACINDELPROYECTODEINVERSIN........................................ 44

5.1 ESTUDIOSDEVIABILIDADTCNICOINSTITUCIONAL................................................... 45

5.1.1 ESTUDIO DE FACTIBILIDAD TCNICA ............................................................. 45

5.1.2 ESTUDIO DE VIABILIDAD INSTITUCIONAL ..................................................... 45

5.1.3 ESTUDIO DE FACTIBILIDAD AMBIENTAL....................................................... 45


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5.2 CONSIDERACIONESPARALAEVALUACINFINANCIERADELOSPROYECTOSANIVELPRIVADO ......................................................................................................................45

5.2.1 EL HORIZONTE TEMPORAL DEL PROYECTO.................................................. 46

5.2.2 LOS COSTOS DE LA INVERSIN ........................................................................ 47

5.2.5 DETERMINACIN DE LA TASA DE DESCUENTO ............................................. 47

5.3 CONSIDERACIONESPARALAEVALUACINECONOMICADEL PROYECTODEINVERSIN ...................................................................................................................47

5.3.1 IDENTIFICACIN Y CUANTIFICACIN DE LOS COSTOS Y BENEFICIOS DELPROYECTO..........................................................................................................49

5.3.2 VALUACIN ECONMICA DE LOS COSTOS Y BENEFICIOS DEL PROYECTODE INVERSION .................................................................................................... 52

6.

CRITERIOS

DE

DECISION

EN

LA

EVALUACION

DE

UN

PROYECTO

DE

INVERSIN...... 57

6.1 TIPO DEDECISIONATOMARSEGNLACARACTERISTICADELPROYECTO................ 57

6.2 INDICADORESDERENTABILIDADCOSTOBENEFICIO.................................................. 59

6.2.1 ELCRITERIODELVALORACTUALNETO(VAN)..................................................... 59

6.2.2 ELCRITERIODELCOCIENTEORATIO BENEFICIO/COSTO(RBC)........................ 65

6.2.3 ELCRITERIODELATASAINTERNADERETORNO(TIR) ........................................ 67

6.2.4 OTRAS SITUACIONESPARTICULARES Y LAAPLICACINDELCRITERIODE

DECISINDE

EFICIENCIA

ECONOMICA ................................................................ 73

6.3 ENFOQUEDEEVALUACIONCOSTOEFICACIA.............................................................. 81

6.3.1 CRITERIOVALORACTUALDELFLUJODECOSTOS............................................... 81

6.3.2 ELCRITERIOCOSTOANUALEQUIVALENTE(CAE) ................................................ 81

6.3.3 ELCRITERIOCOSTOEFICACIA .............................................................................82

7 ANLISISDESENSIBILIDADYANLISISDERIESGO................................................. 83

7.1

ANLISISDE

SENSIBILIDAD

YDE

ESCENARIOS............................................................. 83

7.2 ANLISISDERIESGO ....................................................................................................84

8. ANLISISECONOMICODESUSTENTABILIDADAMBIENTAL .................................... 85

8.1 VALUACINCONTINGENTE .........................................................................................85

8.2 MODELODEPRECIOSHEDNICOS..............................................................................86

8.3 DAOEVITADOESPERADO..........................................................................................86

9. ANLISISDECAPACIDADDEPAGOYDELIMPACTODISTRIBUTIVO........................ 87


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9.1 LACAPACIDADDEPAGOYLAEVALUACINECONMICAPRIVADADELPROYECTODEINVERSIN ...................................................................................................................87

9.2 ESTIMACINDEL IMPACTODISTRIBUTIVO ................................................................ 87

9.2.1 EMPLEODECOEFICIENTESDEPONDERACIN .................................................... 87

9.2.2 EVALUACINDELIMPACTOREDISTRIBUTIVO..................................................... 88

10 ELANALISISMULTICRITERIOENLAFORMULACIONYEVALUACIN DEPROYECTOS

DE

INVERSIN

PBLICA ....................................................................................................... 89

10.1 LAMETODOLOGADEANLISISMULTICRITERIOAHP ................................................ 90

10.2 ANLISISECONMICODEPROYECTOSYANLISISMULTICRITERIO........................... 90

11 ANEXOS ................................................................................................................ 92

ANEXOI:

GLOSARIO

BSICO ............................................................................................... 93

ANEXOII:TEMAS Y ANLISIS CLAVEDELA EVALUACINECONMICA DELOSPROYECTOS

DEINVERSIN ..................................................................................................................... 99

ANEXOIII: ElANLISISMULTICRITERIOENLAEVALUACINDEPROYECTOSDEINVERSIN

101

ANEXOIV:ELANLISISDERIESGODEUNPROYECTODEINVERSIN................................. 119

ANEXOV:VALUACIN ECONMICA DELAMEJORAO DAOAMBIENTAL ...................... 136

ANEXOVI: EJEMPLODEANALISISCOSTOBENEFICIO(ACB)DEUNProyectodeInversin

Pblica 146

NOTAS 168


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1 INTRODUCCIN

Este documento presenta una propuesta de Metodologa General de Formulacin yEvaluacin de Proyectos de Inversin Pblica, en el marco del Convenio FCEyAOPP para

la implementacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Esta propuesta toma encuenta la revisin de la bibliografa disponible a nivel acadmico y de la documentacin delos Sistemas de Inversin Pblica a nivel internacional (Australia, Chile, Per, Colombia,Mxico, Unin Europea) y de organismos multilaterales de financiamiento (BancoMundial, Banco Asitico de Desarrollo y Banco Interamericano de Desarrollo) i. En elmarco de este convenio se ha hecho un relevamiento especfico de la experiencia enevaluacin econmica y financiera de proyectos de inversin a nivel de los cuatroMinisterios seleccionados como pilotos: MTOP, MVOTMA, MSP y MEC.

El anlisis econmico de proyectos de inversin se fundamenta en el anlisis costobeneficio (ACB) de los mismos, el cual enfatiza el enfoque de eficiencia en el uso de losrecursos econmicos desde el punto de vista de la sociedad o de la economa en suglobalidad. Los aspectos de equidad social, y ambientales se incorporan en el anlisis atravs de diferentes mtodos como la valuacin econmica de impactos socio ambientalesespecficos, el anlisis de impacto distributivo, el anlisis de impactos ambientales omediante el anlisis multicriterio. Se incluye una descripcin de los aspectosfundamentales de la evaluacin privada o financiera de los Proyectos de inversin y delenfoque de Costoeficacia.

El ACB aporta informacin relevante sobre la rentabilidad econmica de los Proyectos deInversin, para apoyar a los organismos ejecutores en la toma de decisin sobre la

viabilidad de los mismos. Sin embargo en muchos casos esa decisin requiere completarel anlisis costobeneficio con otros criterios de evaluacin. Esto es as, porque a pesar deque existe una amplia y creciente experiencia en metodologas de medicin y valuacin decostos y beneficios econmicos, los Proyecto de Inversin Pblicas tienen efectos sociopolticos y ambientales que no siempre pueden ser valuados en trmino de unidadesmonetarias de manera satisfactoria.

Este Documento se ha organizado en un Documento principal y seis Anexos. En eldocumento principal hemos incluido la presentacin de los temas y aspectos generales dela propuesta de Metodologa general de evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica. En

el Captulo 2 se presentan los Aspectos Generales de la propuesta, la definicin deProyectos de Inversin Pblica vigente actualmente y un esquema del ciclo de vida de losproyectos, que destaca que la evaluacin de un proyecto de inversin se desarrolla en elmarco de un proceso analtico en etapa sucesivas de creciente complejidad. En el Captulo3 se describe los elementos clave del proceso de Identificacin del Problema quedetermina la necesidad de una intervencin pblica. En el Captulo 4 se presentan losanlisis y los pasos que se requieren para Formular un Proyecto de Inversin Pblica. Enel Captulo 5 se describen los elementos clave de los anlisis que se requieren desarrollaren la Evaluacin de un Proyecto de Inversin Pblica. En el Captulo 6 se describen loscriterios de decisin y los indicadores a ser empleados en la evaluacin de un proyecto de

acuerdo a sus caractersticas especficas. En el Captulo 7 se presenta los elementos a teneren cuenta en el Anlisis de sensibilidad y en el Anlisis de Riesgo a partir de los resultados


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iniciales de la evaluacin determinstica del Proyecto. En el Captulo 9 se aborda el temade la capacidad de pago de los beneficiarios y del impacto distributivo del Proyecto, y enparticular como incorporar los aspectos sociales en la evaluacin econmica. Finalmenteen el Captulo 10 se hace referencia al Anlisis Multicriterio en el marco de la Evaluacinde un Proyecto de Inversin, y a la relevancia de incorporar criterios relevantes

cualitativos sociopolticos y ambientales, tcnicos y de rentabilidad en un mismo anlisis.

En el Anexo hemos incluido los siguientes apartados: Anexo I Glosario de trminosbsicos; Anexo II Esquema de Etapas y Temas relevantes abordados por la Evaluacineconmica de un Proyecto de Inversin Pblica. Anexo III Anlisis Multicriterio; Anexo IVAnlisis de Riesgo, Aneco V Anlisis Econmico de Sustentabilidad Ambiental y Anexo VIUn Ejemplo de ACB de un Proyecto de Inversin.


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2.ASPECTOSGENERALES

2.1.DEFINICINDEINVERSIONPBLICA

En esta seccin se resumen algunas definiciones bsicas de Inversin en el sistema deCuentas Nacionales y ms especficamente de Inversin Pblica y de Proyectos deInversin Pblica en el marco de los Sistemas de Inversin Pblica en la Regin y delSistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) de OPP.

En el Manual del Sistema de Cuentas Nacionales de Naciones Unidas, se define a laFormacin Bruta de Capital Fijo (FBCF), a partir de la variacin de los activos fijos a nivelde un agente econmico y por unidad de tiempo. Estos activos fijos pueden ser tantotangibles como intangibles, incluyndose tanto las mejoras en tierras y terrenos, como loscostos asociados a transferencias de la propiedad de activos no producidos.

DefinicindeInversinenelMarcodelSistemadeCuentasNacionales

La formacin bruta de capital fijo se mide por el valor total de las adquisiciones, menos lasdisposiciones, de activos fijos efectuadas por el productor durante el perodo contable,ms ciertas adiciones al valor de los activos no producidos realizadas por la actividadproductiva de las unidades institucionales. Los activos fijos son activos tangibles ointangibles que se obtienen como resultado de procesos de produccin y que a su vez seutilizan repetida o continuamente en otros procesos de produccin durante ms de unao.

Existe una gran diversidad de tipos de formacin bruta de capital fijo, entre los quepueden distinguirse como ms importantes los siguientes:(a) las adquisiciones, menos las disposiciones de activos fijos tangibles nuevos o

existentes, subdivididos por tipos de activos en:(i) viviendas;(ii) otros edificios y estructuras(iii) maquinaria y equipo,(iv) activos cultivados rboles y ganado que se usan repetida o continuamentepara obtener productos como fruta, caucho, leche, etc.;

(b) las adquisiciones, menos las disposiciones de activos fijos intangibles nuevos oexistentes, subdivididos por tipos de activos en:(i) exploracin minera,(ii) programa de informtica,(iii) originales para esparcimiento, literarios, o artsticos,(iv) otros activos fijos intangibles;

(c) mejoras importantes de activos tangibles no producidos, incluido tierras yterrenos;

(d) costos asociados con la transferencia de la propiedad de los activos no producidos.

Fuente: Naciones Unidas (1993) Sistemas de Cuentas Nacionales. New York.


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En los Sistemas de Inversin pblica de la Regin en general se considera inversinpblica todo gasto originado a nivel de un organismo pblico, destinado a mantener oincrementar la capacidad de produccin de bienes o servicios. El recuadro siguienteresume algunos conceptos y definiciones clave que se manejan a nivel de algunos SNIPsregionales.

DefinicindeInversinPblicaenelmarco delosSNIPdelaregin

Inversin Pblica Nacional es La aplicacin de recursos en todo tipo de bienes y deactividades que incrementen el patrimonio de las entidades que integran el sector pbliconacional, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruir lacapacidad productora de bienes o prestadora de servicios. Argentina Ley N 24.354,Artculo 2.

Se entiende por Inversin Pblica todo gasto de recursos de origen pblico destinado a

incrementar, mejorar o reponer las existencias de capital fsico de dominio pblico y/o decapital humano, con el objeto de ampliar la capacidad del pas para la prestacin deservicios o produccin de bienes. El concepto de Inversin Pblica incluye todas lasactividades de preinversin e inversin que realizan las entidades del sector pblico.Bolivia Resolucin suprema N 216768, Artculo 8.

Se definen como Gastos de Inversin aquellas erogaciones susceptibles de causar rditoso de ser de algn modo econmicamente productivas, o que tengan cuerpo de bienes deutilizacin perdurable, llamados tambin de capital por oposicin a los de funcionamientoque se hayan destinados por lo comn a extinguirse con su empleo. As mismo, aquellosgastos destinados a crear infraestructura social. La caracterstica fundamental de este

gasto debe ser que su asignacin permita incrementar la capacidad de produccin yproductividad en el campo de la estructura fsica, econmica y social. ColombiaManualde Programacin de la Inversin Pblica, DNP, 03/2000

Un Proyecto de Inversin Pblica es toda intervencin limitada en el tiempo que utilizatotal o parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, modernizar orecuperar la capacidad productora de bienes o servicios PerNormas del SistemaNacional de Inversin Pblica, MEF 2003.

Fuente : Normativa vigente en Argentina, Bolivia, Colombia y Per.

Actualmente en Uruguay, a nivel de ejecucin del Presupuesto 20102014 se maneja ladefinicin de inversin pblica propuesta en la Ley 18719 (Art. 73) donde se considerainversin pblica a los efectos presupuestales, la aplicacin de recursos a todo tipo debienes y actividades que incrementen el patrimonio fsico de los organismos que integranel Presupuesto Nacional, con el fin de ampliar, mejorar, modernizar, reponer o reconstruirla capacidad productora de bienes o prestadora de servicios. Incluye, asimismo, los pagossin contraprestacin cuyo objeto sea que los perceptores adquieran activos de capital.Esta definicin comprende los estudios previos de los proyectos a ser ejecutados".

En el sistema vigente en Uruguay, OPP identifica y maneja informacin de los proyectos de

inversin pblica a nivel de Presupuesto quinquenal por Inciso, Unidad Ejecutora,Programa y Proyecto presupuestal. Estos ltimos representan en la mayora de casos


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analizados, Programas o Planes de las Unidades Ejecutoras que incluyen un conjuntoheterogneo de proyectos de inversin.

2.1.1 DEFINICIN DE PROYECTO DE INVERSIN PBLICA

En el marco de esta propuesta metodolgica, nos referiremos a un Proyecto de InversinPblica cuando se asignen recursos para desarrollar un conjunto de actividadesplanificadas y relacionadas entre s, que mediante el uso de insumos, que apunten asatisfacer necesidades de incrementar el patrimonio del sector pblico y su capacidadproductora de bienes y servicios (flujo de beneficios). De esta manera se manejar unenfoque integrado de proyecto, como la fuente de costos y beneficios que ocurren endistintos periodos de tiempo. ii

Un aspecto clave del anlisis econmico de un Proyecto de Inversin Pblica es elenfoque integral del Proyecto, el cual debe incluir toda la informacin relevante sobretodas las inversiones de obra, de recursos y actividades que se requieren implementarpara el logro de los objetivos del mismo.

Por ejemplo: el anlisis de la inversin de un Centro Hospitalario, requiere dimensionar yvaluar no solo el costo de la infraestructura edilicia y la compra de los equipos tcnicos,sino tambin todos las actividades, lo s recursos humanos y materiales necesarios para lapuesta en marcha del mismo y garantizar su funcionamiento futuro.

De esta manera, el anlisis econmico de los Proyectos de inversin toma en cuenta lainformacin de costos en la etapa inicial de inversin y tambin en la etapa futura deimplementacin del mismo, incorporando la informacin de aquellos rubros que pudieranhaber sido imputados en Inversiones pero tambin en Gastos Corrientes o en el rubro deFuncionamiento.

DefinicindeProyectosdeInversinPblicaenelmarcodelSNIPdeOPP

Fuente : OPPSNIP Marco Conceptual del SNIP


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2.1.2 TIPOLOGA DE PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA

En el marco del SNIP se maneja una tipologa suficientemente amplia que puedeorganizarse en las categoras de proyecto siguientes:

- Los Proyectos sociales se orientan principalmente a satisfacer necesidadessociales de la comunidad mediante la provisin de servicios pblicos o mixtos.Ejemplo: los proyectos de salud, de educacin, de saneamiento bsico y socioculturales.

- Los Proyectos productivos tienen como fin implementar y operar una capacidadpara transformar insumos en productos o bienes con destino a atender unademanda especfica. Ejemplo: proyectos de produccin de alimentos o deproduccin agroindustrial, de explotacin minera, etc.

- Los Proyectos de infraestructura tienen como objetivo crear condicionesmateriales que faciliten, promueven o inducen el desarrollo econmico o la mejorade calidad de vida de la sociedad. El producto generado por el proyecto sirve deinstrumento para que las comunidades y los agentes econmicos desarrollen susactividades productivas o de servicios que mejoren su bienestar y calidad de vida,y propicien efectos directos e indirectos con beneficios netos positivos hacia lasociedad. Ejemplo, terminales de buses, carreteras, puentes, sistemas decomunicacin, centros logsticos, etc.

- Los Proyectos tipo programa representan iniciativas orientadas a desarrollar ofortalecer una capacidad generadora de otros proyectos que generarn a su vezbeneficios directos sobre la economa y la comunidad. Ejemplo, proyectos decapacitacin y formacin de recursos humanos, campaas de vacunacin, procesosde alfabetizacin, reformas institucionales a nivel de prestacin de servicios, etc.

- Los Estudios bsicos no generan productos directamente apropiables pero sipermiten identificar nuevas opciones de inversin o de innovacin tecnolgica enbeneficio de la sociedad y la economa en su conjunto. Ejemplo, investigacionesbsicas que permiten el desarrollo de productos o servicios de beneficio social,como las comunicaciones, nuevos productos farmacuticos, alimentos, sistemas deinformacin que reducen el riesgo en el sector agrcola , etc.

2.2.ANLISISCOSTO-BENEFICIO(ACB)YLAEFICIENCIAECONMICAENLAASIGNACINDERECURSOS

El Anlisis econmico de CostoBeneficio representa una herramienta prctica paraevaluar la eficiencia econmica de las decisiones que afectan el uso de recursos escasospara el desarrollo o implementacin de una poltica o proyecto.


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En este contexto, el concepto de eficiencia se apoya en la Economa del Bienestar(Welfare Economics)iii, fundamento conceptual y marco terico del Anlisis CostoBeneficio.

2.2.1 LA EFICIENCIA ECONMICA Y EL CRITERIO DE PARETO

El concepto de Eficiencia de una poltica o proyecto en Economa del Bienestar estasociado al criterio de asignacin ptima de recursos. Una poltica es eficiente (Optimo dePareto) si su implementacin genera una mejora en el bienestar de al menos una personasin que se deteriore el bienestar de ninguna otra. Dicho de otra manera, el concepto deeficiencia de Pareto se enmarca en una estrategia donde no hay perdedores (EstrategiaGanadorGanador).

El criterio de ptimo de Pareto encuentra serias dificultades en su aplicacin prctica anivel de la evaluacin de Proyecto o de Polticas especficas, ya que en la mayor parte delos casos un Proyecto genera simultneamente ganadores y perdedores.

Por esta razn en el anlisis econmico CostoBeneficio se maneja un criterio alternativode Eficiencia menos restrictivo, denominado Mejora de Pareto (u Optimo de Paretopotencial) o tambin conocido como criterio de KaldorHicks. El criterio de Mejora dePareto asume que la Poltica o proyecto a desarrollarse es eficiente si el mismo puedegenerar ganancias suficientes como para compensar a quienes puedan sufrir prdidas. Enotras palabras, una poltica o proyecto promueve la eficiencia econmica cuando genera

una ganancia neta a nivel de toda la sociedad, cuando el total de beneficios resultasuperior al total de costos que debe incurrir. Un aspecto crtico del criterio de KaldorHicks es que el concepto de Eficiencia no toma en cuenta quienes son los beneficiarios yquienes los perjudicados, ni tampoco de que efectivamente los ganadores hayancompensado efectivamente a los perdedores de la implementacin de la poltica oproyecto.

El ACB en tanto herramienta prctica de la Economa del Bienestar, asume como objetivofundamental el incrementar el Bienestar econmico y social, el cual constituye el beneficioneto u objetivo a maximizar. Este concepto de Bienestar econmico y social est

relacionado con el nivel agregado de Consumo per cpita (UNIDO, 1972) iv, y por lo tanto elACB focaliza la evaluacin de los proyectos y las polticas en trminos de maximizacin dela disponibilidad de bienes y servicios.

Sin embargo el Consumo per cpita o la disponibilidad total de bienes y servicios no es elnico componente de la funcin de Bienestar econmico y social. Otros criteriosrelevantes y prioritarios son la satisfaccin de necesidades bsicas por parte de toda lacomunidad, la mejora en la equidad y la calidad de vida, el incremento de lacompetitividad o garantizar una tasa de crecimiento sostenible de la economa.

La consideracin de estos otros componentes del bienestar de la sociedad y que no seincluyen en una definicin estricta de eficiencia econmica, plantea el problema de


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resolver importantes dilemas de poltica pblica en el marco de mltiples objetivos. Eneste contexto, el tomador de decisin deber ponderar el criterio de eficiencia econmicaen relacin con los dems criterios que intervienen en la funcin de Bienestar econmico ysocial. La seleccin de dichos ponderadores es competencia de las autoridades polticas ygubernamentales.

En el momento de toma de decisin sobre la priorizacin de los Proyectos de InversinPblica, el ACB aporta la informacin sobre su eficiencia econmica y tambin sobre larelevancia del dilema entre la eficiencia y los dems objetivos de poltica pblica y degobierno.

2.2.2 EFICIENCIA, EQUIDAD DISTRIBUTIVA Y SUSTENTABILIDAD

El ACB, al aplicar el criterio de KaldorHicks se focaliza en la asignacin eficiente de los

recursos sin entrar explcitamente en consideraciones de equidad distributiva. En estesentido, la compensacin de los perdedores por parte de los ganadores de los beneficiosdel Proyecto es un tema de la poltica de redistribucin de ingresos y no del criterio deeficiencia econmica. Puede darse el caso, que un Proyecto o poltica promueva laeficiencia (o una solucin que cumple con el criterio de Optimo de Pareto potencial) y serevaluada a partir del ACB como beneficiosa para la sociedad en su conjunto, y al mismotiempo estar generando desigualdades significativas en la distribucin de ingresos entrediferentes grupos sociales.

Como suele ocurrir en la prctica, son numerosos las polticas o proyectos que generan

altos niveles de eficiencia econmica pero que se enfrentan a una resistencia activa degrupos sociales que reaccionan frente a su impacto en trminos de equidad.

Las consideraciones de equidad van ms all de la distribucin de ingresos, y tienen quever con los aspectos distributivos de las ganancias o de las prdidas generadas por unpoltica o proyecto. Un caso particular, es el referido a los impactos ambientales de losproyectos de inversin. El ACB identifica quienes son afectados y quienes se benefician deun determinado proyecto, pero todos los individuos son considerados de la misma manerasin discriminar entre grupos sociales o por localizacin territorial. En muchas situacionesconcretas, puede pasar que los impactos ambientales negativos recaigan sistemticamente

sobre la poblacin ms vulnerable socialmente viviendo en reas territoriales de riesgo yque los beneficios que los compensan recaen sobre los otros miembros de la sociedad. Enotros casos, puede pasar que una poltica o proyecto promueva la eficiencia econmicapero que represente una amenaza a la viabilidad y sustentabilidad de pequeascomunidades o localidades rurales.

Los aspectos de equidad tambin involucran a las generaciones futuras y que hoy nopueden participar de la decisin sobre la implementacin de polticas o desarrollos deproyectos que comprometen la calidad ambiental o la disponibilidad de recursos naturalesen el futuro.


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Los tomadores de decisin no pueden ignorar estos impactos distributivos, y se enfrentanal dilema de decidir sobre una poltica o proyecto promueve la eficiencia econmica peroque afecta negativamente a la poltica distributiva. El ACB no determina cual de los dosobjetivos es el que debe recibir mayor prioridad, sin embargo el ACB aporta informacintil en este sentido para quien tiene que decidir sobre la implementacin de la poltica o

del proyecto de inversin, al identificar y valuar costos y beneficios a nivel de losintegrantes de la sociedad. Dicha informacin, contribuye a que la agencia u organismoque debe tomar una decisin pueda determinar la orientacin y el alcance de su poltica deredistribucin y resolver de manera satisfactoria el dilema eficienciaequidad.

2.2.3 EL ANLISIS COSTOBENEFICIO COMO HERRAMIENTA PRCTICA DEEVALUACIN ECONMICA DE UN PROYECTO DE INVERSIN.

Todo Proyecto de Inversin Pblica est asociado a un flujo de costos y beneficios futuros

y supone una evaluacin y la toma de decisin sobre la conveniencia en la utilizacin derecursos pblicos para su implementacin.

El anlisis costobeneficio consiste en comparar todos los costos (de inversin, deoperacin y mantenimiento) con todos los beneficios generados por el proyecto, con elobjeto de decidir sobre la conveniencia de su realizacin desde el punto de vista deeconoma y de la sociedad.

El foco del anlisis se orienta a evaluar la eficiencia en el uso de los recursos econmicos anivel del proyecto de inversin, en relacin a otros usos alternativos en la economa. Sinembargo, dicho anlisis econmico, es completado por un anlisis de sustentabilidad, quetoma en cuenta los aspectos de equidad social y su impacto ambiental. El objetivo ltimoes poder determinar la conveniencia del desarrollo e implementacin de dicho proyectopara el Estado y la economa en su conjunto.

El anlisis econmico de un proyecto se implementa mediante un proceso por etapas en elque previo a la comparacin de todos los costos y beneficios generados por el proyecto deinversin en un determinado periodo de tiempo y en el espacio territorial, se requiere quelos mismos sean identificados, cuantificados y finalmente valuados econmicamente entrminos monetarios.

En una primera etapa de identificacin de los costos y beneficios, se determinan todos losimpactos positivos y negativos que genera el proyecto, identificando su relevancia ynaturaleza. En la etapa de cuantificacin o medicin de costos y beneficios se dimensionandichos impactos en unidades fsicas. En la etapa de valuacin de beneficios y costos, sedimensionan los impactos medidos inicialmente de manera fsica en trminos de unaunidad monetaria de referencia, a partir de los precios de los bienes producidos y losrecursos utilizados.

Dichos precios deben reflejar los costos de oportunidad para la economa en su globalidaddel uso de dichos recursos en la marco de un Proyecto de Inversin especfico y no en otra

alternativa.


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La evaluacin costobeneficio requiere que este proceso de identificarmedirvaluar costosy beneficios se complete de manera exhaustiva. Una valuacin parcial o errnea de estosflujos de costos y beneficios, puede favorecer una asignacin ineficiente de recursospblicos priorizando programas o proyectos que no son convenientes, y postergandoaquellos que s lo son. En este proceso, la valuacin econmica de los impactos del

proyecto es la etapa ms crtica, porque existen costos y beneficios que pueden seridentificados como relevantes para el anlisis, pero cuya medicin en trminos de valoreconmico se dificulta porque en algunos casos los precios a nivel de mercado no reflejanefectivamente sus costos de oportunidad y porque en otros casos no se dispone de unmercado donde se observan comportamientos de transaccin y precios.

Son numerosas las circunstancias en las que los mercados no se comportan de maneraeficiente (ejemplo de ello son las situaciones de monopolios u oligopolios o la presencia deimpuestos o subsidios especficos), y por lo tanto en estos casos los precios de mercadodeben ser sustituidos por un sistema de precios de cuenta o precios sombra que reflejen

efectivamente el costo de oportunidad del uso de dichos recursos a nivel de la economa.

En el caso de bienes pblicos puros o de numerosos bienes y servicios ambientales paralos que no existe un precio de mercado, se dispone de metodologas de valuacineconmica que se apoyan en numerosas tcnicas de anlisis economtricov.

Finalmente, la comparacin del flujo de costos y beneficios del proyecto dentro delhorizonte de vida til del proyecto se realiza mediante los indicadores de rentabilidad,como el Valor Actual Neto (VAN) o Valor Presente Neto (VPN), el cociente BeneficioCostoo la Tasa Interna de Retorno (TIR).

A partir de la informacin de rentabilidad econmica de los Proyectos de Inversin, elanlisis econmico de proyectos busca poder contribuir a una asignacin eficiente de losrecursos de la economa, con el objetivo de maximizar el bienestar econmico y socialmedido en trminos de maximizacin de la disponibilidad de bienes y servicios

Un aspecto crtico de la viabilidad econmica y social de los proyectos de inversin es lasustentabilidad de sus efectos positivos en un horizonte de tiempo determinado. Unproyecto ser sustentable si los beneficios netos son durables a lo largo de su ciclo de vida

y a mediano plazo y dicha sustentabilidad depende de que sus impactos ambientaleshayan sido internalizados en el anlisis, y que su impacto distributivo a nivel de lasociedad y territorial tambin hayan sido tenidos en cuenta.

La sustentabilidad de un proyecto tambin depende de la manera en que el mismo ha sidodiseado para mitigar los riesgos y enfrentar la incertidumbre del futuro.

2.2.4 ALCANCE DEL ANLISIS COSTOBENEFICIO.

El ACB representa una herramienta de apoyo a la toma de decisin en la asignacineficiente de recursos escasos. Particularmente, se trata de una herramienta que ha sido


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desarrollada en respuesta a los requerimientos prcticos en la toma de decisin en elmbito del sector pblico principalmente, pero tambin a nivel de decisiones del sectorprivado.

El mismo se aplica a una amplia gama de proyectos de inversin, cuando stos pueden ser

representados por una serie de acciones econmicamente indivisibles relacionadas conuna funcin tcnica especfica y con objetivos claramente identificables.

En este sentido, los proyectos de inversin susceptibles de ser evaluados a partir de laherramienta ACB representa una amplia gama de proyectos que van desde proyectos deinfraestructura hasta proyectos de creacin de conocimiento y fortalecimiento de capitalhumano. Incluso el Anlisis de Proyectos de Investigacin Bsica son susceptibles de serevaluados desde el enfoque del ACB.

La particularidad de una evaluacin de este tipo es que los beneficios econmicos puedenser valuados a partir de un grado de incertidumbre relativamente alto, ya que la

realizacin de los mismos depende de la decisin de innovacin tecnolgica a nivel de lasempresas o de los organismos pblicos que desarrollan productos para atender unademanda o que brindan servicios pblicos o privados. A continuacin una lista noexhaustiva

- Proyectos de infraestructura en Educacin, Salud Publica, Vivienda y Transporte- Proyectos de Servicio Pblicos- Proyectos de Gestin de Recursos Naturales: Recursos hdricos, Recursos vivos en

espacios acuticos marinos.- Polticas de Regulacin: del uso del territorio, de actividades con impacto negativo

sobre el ambiente, de la competencia comercial e industrial.- Proyectos de gestin de residuos industriales o domsticos.- Programas de Capacitacin o entrenamiento de recursos humanos- Proyectos de Investigacin y Desarrollo.- Proyectos productivos

El ACB representa una herramienta prctica con fundamentos en la Economa delBienestar, la cual aporta informacin clave sobre la eficiencia del Proyecto de inversin ycontribuye a optimizar la toma de decisin sobre la poltica de Inversin.

El ACB no representa una regla de decisin, ni remplaza el rol del Organismo ejecutor anivel del proceso complejo y multiobjetivo de toma de decisin a nivel de la Inversin.Eneste sentido es importante diferenciar el rol del Tomador de Decisin y las funciones delanalista o del responsable de la preparacin del Anlisis CostoBeneficio.

En este sentido, el Tomador de Decisin emplea los resultados y la informacin aportadapor el ACB como informacin de base.El rol del Analista es implementar y realizar el ACBde manera objetiva, sin dejarse capturar por las instituciones involucradas y presentarun Informe completo con las recomendaciones y su justificacin.


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En ltima instancia, es el Organismo ejecutor quien es responsable de optimizar ladecisin de inversin, ponderando los mltiples objetivos y los criterios que estn enjuego, y haciendo uso de la informacin y de las recomendaciones especficas.

2.2.5 EL ANLISIS COSTO EFECTIVIDAD COMO ENFOQUE ALTERNATIVO AL ACB

Algunos Proyectos de Inversin Pblica no permiten una estimacin econmica adecuadade los beneficios en trminos de unidades monetarias. En esos casos se recomienda elempleo del Anlisis Costo Efectividad (ACE), el cual se orienta a evaluar la mejoralternativa de mnimo costo que permite alcanzar uno o varios objetivos. A diferencia delACB el ACE no incorpora un anlisis de eficiencia, y en este sentido representa unaalternativa minimalista de anlisis econmico, pero que permite comparar tecnologas,procesos y mtodos de gestin alternativos.

Este es el caso de algunos Proyectos de Formacin de Capital Humano y de Creacin deConocimientos, cuyos beneficios econmicos estn asociados a la mejora en laproductividad y la competitividad de la economa. Sin embargo, su impacto sobre laeconoma puede estar asociado a varias actividades contingentes, cuya probabilidad deocurrencia pueden ser estimadas pero con un nivel de precisin muy bajo.

El costo de oportunidad de la precisin en la informacin depende del valor relativo delas consecuencias de una mala decisin. Si el valor esperado de una mala decisin esmayor al valor de obtener informacin adicional, entonces la decisin ser mejorar la

precisin de la informacin incurriendo en nuevos estudios que lo permitan.

2.3.EVALUACIN ECONMICAY FINANCIERADELOSPROYECTOS

La evaluacin de un proyecto de inversin puede realizarse de diferentes pticasdependiendo de quien realiza la evaluacin costobeneficio del proyecto y con quobjetivo.

Una evaluacin privada supone considerar los flujos de costos y beneficios del proyectodesde la ptica de un agente econmico privado. El enfoque del privado es optimizar eluso de sus recursos en vistas de maximizar sus ingresos netos. La evaluacin socioeconmica de proyectos evala la contribucin del proyecto a nivel del bienestareconmico de la sociedad.

2.3.1 EVALUACIN FINANCIERA O ECONOMICO PRIVADA DE LOS PROYECTOS

En este caso, la evaluacin consiste en determinar la conveniencia de desarrollar yejecutar un proyecto para un agente econmico del sector privado, considerando

solamente los flujos de costos y beneficios que inciden directamente en sus ingresos, y nolos efectos a nivel de la sociedad o de la economa en su globalidad.


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Desde la ptica privada, el flujo de costos y el de beneficios se valan a partir de losprecios de mercado y se incluyen en el anlisis conceptos como impuestos y subsidios. Anivel privado, la actualizacin de los flujos econmicos se realiza a partir de una tasa dereferencia, que depende de las expectativas de retorno del agente privado y de la tasa deinters de mercado

2.3.2 EVALUACIN ECONMICA DE LOS PROYECTOS

La evaluacin econmico ( O SOCIOECONMICA) analiza la contribucin del proyecto anivel de la economa, y por lo tanto los costos y beneficios relevantes a tener en cuenta sonaquellos que impactan sobre el bienestar econmico de la sociedad..

En primer lugar, los precios y costos unitarios a considerar deben reflejar los costos deoportunidad a nivel de la economa, y por lo tanto deben estar libres de distorsiones. Laevaluacin socioeconmica y la privada obtienen resultados equivalentes cuando elproyecto involucra situaciones con mercados en los cuales el sistema de precio reflejadichos costos de oportunidad y las transacciones se realizan mediante un sistema deprecios sin distorsiones significativas.

Pero, en la economa real existen numerosas distorsiones que hacen que los precios demercado no reflejen necesariamente los costos y beneficios marginales socioeconmicos.Ejemplos relevantes de estas distorsiones de mercado estn relacionados con el hecho deque:

-

Los precios de mercado incorporan los impuestos y subsidios, as como el pago detransferencias que pueden afectar los precios relativos.

- Los mercados no reflejan totalmente los efectos de algunas externalidades comolos impactos ambientales. Sin embargo el anlisis socioeconmico debe tener encuenta todo costo o beneficio socioeconmico que impacte sobre otros agenteseconmicos, incluso cuando no exista una compensacin monetaria.

- Los precios de mercado de bienes finales e intermedios pueden estar influenciadospor deficiencias de mercado debido a prcticas monopolsticas o por efectos debarreras comerciales. La poltica de precios a nivel de las tarifas pblicas pueden

no reflejar el costo de oportunidad de los consumos intermedios.

- Los salarios no guardan una relacin directa con la productividad de la mano deobra

Dado estas caractersticas de la economa real, el anlisis socioeconmico requiera que lavaluacin econmica de costos y beneficios deba ser realizada mediante el empleo demetodologas especficas y el uso de los precios de cuenta. Los precios de cuentaconsideran estas distorsiones o ineficiencias en el funcionamiento de los mercados,permitiendo la adecuada valoracin econmica de los efectos del proyecto.


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2.3.3 DIFERENCIAS Y SIMILITUDES ENTRE EVALUACIN PRIVADA Y SOCIOECONMICO

La evaluacin privada y la evaluacin socioeconmico de un Proyecto de inversinemplean criterios similares para estudiar la factibilidad de un proyecto. Se diferencian en

el enfoque para la identificacin de costos y beneficios y por lo tanto en el proceso devaluacin de los costos y beneficios de acuerdo a su enfoque respectivo:

- la evaluacin privada se enfoca a evaluar la rentabilidad a nivel del agenteeconmico y utiliza los precios de mercado y una tasa de descuento privada. Losingresos de la actividad productiva o la venta de servicios representan losbeneficios del proyecto.

- la evaluacin socioeconmico tiene como enfoque la rentabilidad a nivel de laeconoma y la sociedad, y por lo tanto emplea los precios de cuenta y la tasa social

de descuento (la cual refleja el costo de oportunidad de la sociedad y la economa),considerando la disposicin a pagar por el incremento marginal en el consumo o aser compensado por la prdida marginal de unidades de consumo. Los beneficioseconmicos surgen de identificar todos los efectos directos e indirectos relevantesgenerados por el Proyecto, incluyendo tambin las potenciales externalidadespositivas o negativas y de la comparacin del Escenario CON Proyecto en relacinal Escenario SIN Proyecto.

2.4.ELCICLODELPROYECTO

Los proyectos de inversin se caracterizan por niveles significativos de complejidad,riesgo e incertidumbre, de manera que resulta pertinente enmarcar el proceso de supreparacin, implementacin y puesta en marcha en una trayectoria conocida como Ciclode Proyectos que incluye varias fases sucesivas.

2.4.1 LAS FASES DEL CICLO DEL PROYECTO

El Ciclo de Proyecto incluye las siguientes tres fases:

-Preinversin,-Inversin (o implementacin) del Proyecto y-Operacin y Mantenimiento (o puesta en marcha) del Proyecto

En la fase de Preinversinse realizan todos los estudios relevantes que se requieren paraobtener la informacin necesaria que permita respaldar la toma de decisin que garanticeuna asignacin eficiente de los recursos para la inversin pblica. En esta Fase se

desarrollan las tres actividades de Identificacin del Problema, la Formulacin yEvaluacin del Proyecto.


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Los estudios de Preinversin se implementan en un proceso complejo en etapas dediferentes niveles de profundidad, secuenciales y de complejidad creciente: (i) Generaciny anlisis de la Idea de Proyecto, (ii) Perfil de Proyecto, (iii) Estudio de Prefactibilidad, (iv)Estudio de Factibilidad.

A nivel de la Idea del Proyecto se identifica el problema y se manejan criterios generales yde contexto sobre la pertinencia y viabilidad del proyecto, con el objetivo de decidir sobrela relevancia y justificacin de la implementacin del mismo.

A nivel de Perfil se compila toda la informacin disponible sobre el contexto y los efectosdel Proyecto, y se realiza una primera evaluacin del Proyecto, seleccionando variasalternativas.

A nivel de Prefactibilidad se desarrollan un conjunto mnimo de estudios sobre: la

factibilidad administrativa de la implementacin del proyecto; la viabilidad tcnicas y demercado del proyecto; su contribucin a la economa y a la sociedad, la capacidad delproyecto para alcanzar los objetivos sociales establecidos incluyendo un anlisis de laeficacia y eficiencia para cumplir con esos objetivos; la capacidad del proyecto para sersustentable en el tiempo programado. El objetivo es disponer de informacin bsica sobrela viabilidad socioeconmica, tcnica y ambiental del proyecto, que respalde la decisinde continuar con la preparacin del proyecto, modificarlo o descartarlo.

A nivel de la etapa de Factibilidad los estudios de prefactibilidad se complementan y seprofundizan con el objetivo de respaldar la decisin definitiva sobre la seleccin o no del

proyecto para su financiamiento e implementacin futura.

La Fase de Inversin se inicia a partir del momento que se ha tomado la decisin derealizar el Proyecto y cuenta con un diseo de Proyecto preliminar. Es en esta Fase que seimplementan todas las acciones necesarias para la implementacin y desarrollo delmismo:

Se realiza el Diseo del Proyecto, el cual incluye un detalle de susespecificaciones tcnicas y el presupuesto.

Se pone en marcha la Ejecucin y supervisin de las obras. Se establece

la modalidad ms adecuada para la ejecucin del proyecto, y se realizan

las acciones para su implementacin.

En la Fase de Operacin y Mantenimiento ya se cuenta con la inversin ejecutada ycorresponde la puesta en marcha del mismo y el desarrollo de las accionescorrespondientes para producir los bienes o servicios que genera el Proyecto.


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2.4.2 LA EVALUACIN EN EL CICLO DEL PROYECTO

En cada una de estas fases se realizan evaluaciones del Proyecto de naturaleza diferente y

dependiendo de los objetivos de cada Fase. En la fase de Preinversin, la evaluacin es detipo exante a partir de la informacin generada y tiene como objetivo establecer surentabilidad econmica y la viabilidad tcnicoambiental e institucionalorganizativa delProyecto.

En la Fase de Inversin, la evaluacin tiene como objetivo realizar el seguimiento a lasactividades de ejecucin y garantizar el cumplimento de las metas de inversin fsica yfinanciera.

En la Fase de Operacin o de Puesta en marcha se desarrolla la evaluacin de los

resultados logrados a partir del momento que se considera que el Proyecto ha cumplidoun tiempo mnimo de operacin y permite establecer el grado de cumplimiento de losobjetivos del proyecto propuestos a nivel de las Fases anteriores.

FASES ETAPAS EVALUACION

IDEA DEL PROYECTO

PERFIL DE PROYECTO

PREINVERSINPREFACTIBILIDAD

FACTIBILIDAD

Ex-Ante

DISEO DEFINITIVOINVERSINEJECUCION DE OBRA

SeguimientoFsico/Financiero

PUESTA EN MARCHA

OPERACIN YMANTENIMIENTO PRODUCCION DE

BIENES

Y SERVICIOS

Ex- Post


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Diagrama1:FASESYETAPASDELCICLODEVIDADEUNPROYECTO

2.5 LAFASEDEPREINVERSINDEUNPROYECTODEINVERSIONPBLICA

Este Documento se focaliza en la Fase de Preinversin de un Proyecto de InversinPblica y busca contribuir en los aspectos metodolgicos generales del proceso dediagnstico, formulacin y evaluacin econmica de los proyectos a nivel dePreinversin.

La Fase de Preinversin est caracterizada por dos grandes componentes la Identificacindel Problema y los Estudios de Preinversin. Por razones metodolgicas y prcticas, estaltima incluye el componente de Formulacin, que incluye la generacin, organizacin yanlisis de la informacin disponible, y por otro lado la Evaluacin que es la aplicacin deciertas tcnicas y criterios para determinar la conveniencia o no de invertir recursosfinancieros en una iniciativa especfica.

Los Estudios de Preinversin cubren varias etapas, que constituyen una secuencia deacciones de aproximacin sucesivas, hacia la toma de la decisin final de movilizarrecursos hacia un objetivo determinado. En cada etapa de este proceso se toma en cuentala informacin y los resultados de la etapa anterior, la cual se profundiza incorporandoinformacin ms detallada y especializada a partir de Estudios especficos que incorporannueva informacin.

En el marco de este proceso secuencial existe una relacin directa entre tiempo y costosincurridos y la profundidad de los estudios de preinversin. De un nivel muy general anivel de Perfil, bsicamente la compilacin de informacin secundaria, se va introduciendonueva y mayor informacin producto de nuevos relevamientos y de estudiosespecializados y ms costosos en recursos econmicos y en tiempo. La Figura 1 ilustra estacorrelacin.

Costos

Tiempo

PERFIL

IDEA

PREFACTIBILIDAD

FACTIBILIDAD


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Figura1: RelacinNiveldeProfundidadyMayoresCostosyTiempo

Por otro lado, a mayor profundidad e incorporacin de informacin adicional y msespecfica, la alta incertidumbre asociada al nivel de Perfil va disminuyendo hasta alcanzarnivel de certeza ms elevados a nivel del Estudio de Factibilidad. En funcin de lasparticularidades de cada Proyecto, el dilema entre recursos comprometidos en losEstudios y el nivel de profundidad y certeza que se requiere se resuelve a nivel deFactibilidad o de Prefactibilidad. En casos muy particulares, el nivel de Perfil puede llegara ser suficiente para tomar una decisin vlida.

La Figura 2 muestra esta correlacin entre niveles de incertidumbre y costos a nivel de lasdiferentes etapas de los Estudios de Preinversin.

Incertidumbre

FACTIBILIDAD

100%

Costos

IDEA

PERFIL

50%

PREFACTIBILIDAD

0%

Figura2: RelacinentreNivelesdeIncertidumbreyMayoresCostos

La fase de formulacin o de Estudios de preinversin aporta la informacin necesaria quepermite clarificar los objetivos del proyecto y analizar en detalle sus componentes.

Los Estudios de preinversin se realizan en un proceso de creciente complejidad,constituido por cinco etapas caracterizadas por diferentes niveles de profundizacin y dedetalle: identificacin de la idea, perfil preliminar, estudio de prefactibilidad , estudio de factibilidad y prediseo del Proyecto


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En cada uno de estas etapas se analiza la viabilidad tcnica, socioeconmica, financiera,institucional y ambiental de la propuesta de inversin.La etapa en la que se inicia la "Formulacin del Proyecto" corresponde a la "identificacinde la idea".

2.5.1 IDENTIFICACIN DE LA IDEA DE PROYECTO

La elaboracin de la idea de Proyecto tiene dos grandes objetivos: (i) por un lado, elladebe aportar los elementos generales de diagnstico sectorial y territorial, que permitanidentificar y dimensionar el problema.; y (ii) por otro lado, en esta primera etapa del Ciclodel Proyecto se requiere disponer de una primera idea de Proyecto que permita resolverel problema identificado, incluyendo una cartera de soluciones alternativas .La misma surgir a partir de la confrontacin de las necesidades insatisfechas o de las

oportunidades que contribuyan al bienestar de la comunidad observadas, con las actualespolticas generales y sectoriales, o la existencia de programas u otros proyectos en estudioo en ejecucin que requieran complementacin.

En esta primera etapa se requiere sistematizar toda informacin relevante sobre el sectory/o el territorio donde se insertar el proyecto, con el objetivo de disponer de unpanorama general sobre los recursos disponibles actualmente y sobre las condicioneseconmico sociales e institucionales existentes que favorecen o desfavorecen eldesarrollo futuro del proyecto y las alternativas identificadas a nivel sectorial o territorial.

La idea de Proyecto incluye una puesta en contexto del problema y del Proyecto,aportando informacin bsica en relacin con las alternativas que podran contribuir aresolver el dficit identificado o para invertir en una oportunidad que contribuyaestratgicamente en el bienestar de la comunidad. Se incluir un anlisis bsico de lasventajas y desventajas de la implementacin del proyecto, en el marco de las Polticasde inversin del sector pblico y de la estrategia de la institucin proponente en el sector.

A este nivel, la metodologa bsicamente se apoya en el anlisis y revisin de los Informesexistentes que cubren el anlisis y diagnstico del sector y/o del territorio. En el caso delos proyectos de infraestructura para servicios pblicos bsicos, estas ideas de proyecto

surgirn de los Planes Directores o Planes Maestros del sector o de los Estudios deDiagnstico bsicos existentes.

Con estos estudios se busca dar una respuesta a una serie de interrogantes sobre:

la racionalidad del Proyecto en el marco de la Poltica y Estrategia sectorial delEstado y de la Institucin proponente

la caracterizacin socioeconmica y el dimensionamiento de la poblacin afectadapor el problema, identificando los beneficiarios potenciales del Proyecto,

las iniciativas actualmente en ejecucin o en preparacin que tienen relacin

directa o indirecta con el problema identificado los factores que favorecen o desfavorecen el desarrollo del Proyecto.


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los recursos disponibles a nivel del sector (humanos, econmicosfinancieros,institucionales, tcnico, ambientales) en relacin al desarrollo del Proyecto y de lasalternativas identificadas.

El Informe a nivel de Idea de Proyecto busca clarificar una opcin en el contexto de las

iniciativas alternativas posibles para atender una necesidad identificada o para invertir enuna oportunidad estratgica, sistematizando informacin existente sobre el problema y elproyecto, y en relacin a su contexto socioeconmico, institucional y sectorial.

2.5.2 PERFIL DEL PROYECTO

El objetivo del Perfil del Proyecto es contribuir con la informacin adecuada para tomaruna decisin racional en relacin a la Idea inicial de Proyecto y sus alternativas.A partir de la informacin secundaria se analizan hiptesis en torno al servicio o producto

y los potenciales beneficiarios, a la viabilidad tcnica de la propuesta y sus posiblesalternativas con variantes en su dimensionamiento, su localizacin, o de procesos tcnicosdisponibles y de modelos de organizacin en las etapas de instalacin y operacin.

El Perfil incluye una estimacin bsica del dimensionamiento de las inversionesrequeridas por el Proyecto, una estimacin bsica de todos sus costos e ingresos, y susprincipales beneficios directos e indirectos, en base a la informacin disponible a niveldel sector y de proyectos anteriores o a la opinin de expertos en la materia. La idea espoder instrumentar una primera evaluacin de su rentabilidad econmica y financiera yun anlisis de riesgo para decidir sobre la conveniencia de la realizacin del proyecto e

identificando las alternativas viables.

Estos estudios a nivel de Perfil se elaboran bsicamente a partir de datos disponibles yeventualmente se sistematiza informacin adicional a partir de estudios y relevamientospreliminares, pero sin incurrir en mayores costos para obtenerla.

En base a los resultados de dicha primera evaluacin, el organismo proponente deberaestar en condiciones de decidir sobre el abandono definitivo de la idea inicial o de suaplazamiento por un tiempo, o si es necesario buscar mayores elementos de juicioimplementando nuevos estudios que aporten informacin ms detallada. El Perfil debe dar

los elementos de juicio suficientes en relacin al alcance, metodologa, cronograma ypresupuesto de estos nuevos Estudios a nivel de Prefactibilidad o Factibilidad, que lespermita elaborar los Trminos de Referencia para posibles contrataciones. En aquelloscasos, cuando a nivel del Perfil de Proyecto surjan certezas suficientes sobre sus ventajassocioeconmicas y financieras, una decisin alternativa podra ser continuardirectamente al diseo definitivo del Proyecto en su Fase de Inversin.

Los estudios en la etapa del Perfil preliminar de un Proyecto de Inversin se orientan asistematizar informacin secundaria sobre:

El marco de referencia del Proyecto:


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Identificacin y caracterizacin del proponente del proyecto y lajustificacin del mismo. El proyecto puede surgir como unarespuesta a la identificacin de un dficit de oferta de servicios obienes pblico, o a la existencia de la oportunidad de invertir en unsector estratgico, aprovechar una ventaja competitiva en un

sector clave. Identificacin de los referentes del Proyecto a nivel de planes o

programas nacionales, sectoriales, regionales, locales.

Caracterizacin socioeconmica de los involucrados y anlisiseconmico y territorial del mbito donde se desarrollar elproyecto.

Objetivos del proyecto: Descripcin de las metas y los resultados esperados a corto,

mediano y largo plazo.

Anlisis de los potenciales beneficiarios. Presentacin de la motivacin del mismo y una justificacin

general.

Anlisis econmico y financiera:

Un Informe del sector (o subsector) y del territorio donde seinsertar el proyecto.

Caracterizacin y dimensionamiento de las Inversiones necesarias ycostos de operacin y mantenimiento.

Caracterizacin y dimensionamiento de los Beneficios socio

econmicos Identificacin de fuentes posibles de financiamiento, tanto para las

fases de inversin y operacin.

Cronograma posible de la etapa de ejecucin del proyecto y sus actividades mssignificativas.

Conclusiones: Resumen de los resultados de los Estudios realizados a nivel de

Perfil.

Recomendaciones sobre las acciones a tomar: o pasar a la etapa deDiseo final o dejar de lado la Idea, aplazarla, o decidir ampliar yprofundizar la informacin disponible a parir de la realizacin deEstudios adicionales

Lista y descripcin de contenido y alcance de aquellos estudiosadicionales que sean considerados como imprescindibles para laformulacin y evaluacin definitiva del Proyecto.

A continuacin una lista de Informes que integran en la mayora de los casos el Informe dePerfil de un Proyecto de Inversin Pblica:


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Un Estudio sobre el Marco Jurdico e Institucional en el que se describe elcontexto legal en el que se desarrollar el Proyecto.

Un Estudio de mercado o estudio de necesidades.Incluye estudio sociodemogrfico, demanda insatisfecha, oferta actual yproyectada, precios o tarifas, modalidad de comercializacin o provisin de los

servicios. Un Estudio Territorial o de Localizacin

Incluye anlisis de dimensionamiento; estudio de alternativas de localizacin ycriterios para su definicin; identificacin y seleccin de tcnicas factibles;

Un Estudio tcnicoorganizativo.Propuesta institucional y organizativa; y diagrama Gantt de actividades para lainversin y operacin del proyecto.

Un Informe AmbientalIncluye una descripcin y anlisis del entorno ambiental y del impacto potencialdel proyecto sobre el mismo. Se presentan eventuales medidas de mitigacin en

caso de impactos negativos significativos Un Informe Econmicofinanciero

Incluye presupuesto y cronologa de las inversiones, estimadas en formaagregada y basadas en cotizaciones actualizadas. Presupuesto de costos.Beneficios o presupuesto de ingresos con base a los estimativos de produccin yprecios. A partir de los diferentes estudios disponibles a este nivel puedenidentificarse algunas alternativas viables que debern someterse a una revisin yevaluacin ms rigurosa en la etapa de Estudios de Prefactibilidad.Evaluacin econmica y evaluacin financiera del Proyecto

Una bibliografa de los documentos consultados para la elaboracin del perfil

En muchos casos, cuando se trata de Proyectos de ampliacin o complementacin deInversiones ya realizadas, los estudios a nivel de Perfil representan el nivel deprofundidad adecuado para presentar los estudios de preinversin en los Bancos deProyectos de Inversin Pblica. En algunas experiencias de SNIP regionales, comoColombia, el nivel de Perfil representa el nivel exigido para registrar los estudios depreinversin en el Banco de Proyectos como exigencia para solicitar fondos financierosdel Presupuesto General de la Nacin.

IncluirReferencia

2.5.3 ETAPA DE PREFACTIBILIDAD:

El objetivo de la Etapa de Prefactibilidad del Proyecto de Inversin es aportar informacinrelevante adicional que permita reducir la incertidumbre asociada a la seleccin de lamejor alternativa desde el punto de vista de la rentabilidad econmico, tomando en cuentala viabilidad ambiental, tcnica e institucionalorganizativa del Proyecto.

En esta etapa se analizan, con un mayor grado de detalle para cada alternativa, los

aspectos tcnicos y de demanda, econmicos y ambientales, institucionales yadministrativos elaborados en la fase anterior, recurriendo si es preciso a informacin


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primaria para algunas variables consideradas como relevantes, con el fin de contrastar lashiptesis inicialmente planteadas.

De esta manera se profundizan los temas relevantes especficos de la evaluacin delProyecto y sus alternativas:

los aspectos generales del entorno socioeconmico, el anlisis de mercado identificando las principales variables que afectan su

comportamiento; la identificacin ms exhaustiva y precisa de los beneficios econmicos; identifican las alternativas de tamao y localizacin con todas las restricciones

que puedan incidir; se selecciona un modelo tcnico factible; se identifica con ms detalles los aspectos institucionales y organizativos para

las etapas de inversin y operacin; se reduce la incertidumbre asociada a la informacin de los costos de las

inversiones, costos de operacin y mantenimiento

el anlisis de riesgo que permita identificar los factores que inciden en laprobabilidad de alcanzar determinados niveles de rentabilidad del proyecto.

El estudio de Prefactibilidad busca reducir la incertidumbre y mejorar la calidad de lainformacin empleada en el anlisis econmico costobeneficio, y de esta manera apoyaruna toma una decisin ms ponderada y decidir sobre la necesidad de recurrir al estudiode factibilidad, o proceder al diseo definitivo para su implementacin, o abandonarlo demanera temporal o definitiva si no presenta una rentabilidad econmica suficiente conrespecto a las exigencias mnimas.

Cabe anotar que el resultado de la etapa de prefactibilidad es tomar una decisin sobreuna nica alternativa, la mejor. En algunos casos, se hace necesario realizar estudiosadicionales, ese es el caso de proyectos complejos o que presentan algunasparticularidades, que requieren la realizacin de estudios y anlisis ms especficos quepermitan la implementacin de metodologas ms sofisticadas y ms costosas en suimplementacin, en trminos de tiempo y recursos econmicos.

2.5.4 ETAPA DE FACTIBILIDAD

En la Etapa de Factibilidad se retoma el perfil de un proyecto, al cual se le incorporarinformacin adicional con el objetivo de reducir los niveles de incertidumbre en torno a laviabilidad del proyecto en algunos de sus aspectos fundamentales. La realizacin deestudios especficos adicionales, van a aportar elementos complementarios y ms detallessobre parmetros y variables clave que permitir mayor confiabilidad en el clculo de losindicadores de evaluacin.

La decisin de realizar los estudios adicionales depender de considerar la ventaja de unareduccin de la incertidumbre en la informacin y los inconvenientes de incrementar elpresupuesto para la preparacin el Proyecto y el tiempo adicional que se requiere para su

elaboracin.


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En caso de decidir su realizacin, el estudio de factibilidad supone la contratacin derecursos altamente especializados en las ms diversas reas y disciplinas, y los nuevosestudios de evaluacin sern realizados sobre la mejor alternativa seleccionada en laEtapa de prefactibilidad.

El estudio de factibilidad debe conducir a:

- La identificacin detallada del proyecto a travs de los estudios de mercado ytcnicoambientales.

- Diseo de la estructura institucionalorganizativa adecuado para cada etapa delproyecto. Dimensionamiento detallado de las inversiones necesarias y sucronograma de obra, lo mismo que los costos de operacin y el clculo de losbeneficios

- Identificacin de fuentes de financiamiento y la concrecin de los compromisosinstitucionales de coparticipacin en el proyecto por parte de los organismos

asociados. Borradores de trminos de referencia y pliegos de licitacin.- Evaluacin econmico costobeneficio detallada, anlisis y evaluacin financiera y

ambiental.

El resultado del estudio de factibilidad es:

- la ratificacin de la viabilidad tcnica y ambiental y- la evaluacin definitiva de la rentabilidad econmicosocial y financiera de la

asignacin de recursos pblicos hacia el Proyecto analizado.

Finalmente, los resultados del estudio de factibilidad pueden recomendar el abandonodefinitivo del proyecto por no encontrarlo suficientemente viable o conveniente; o sugerirsu realizacin eventualmente incorporando mejoras a nivel de la elaboracin del diseodefinitivo, tomando en cuenta las recomendaciones de las instituciones de financiamientoo de las instituciones de planeamiento.

El estudio de factibilidad representa el instrumento de referencia para las fases deinversin y operacin, particularmente en el caso de proyectos complejos que suponengrandes inversiones.

2.5.5 PREDISEO DEL PROYECTO A NIVEL DE PREINVERSIN

Los estudios realizados a nivel de preinversin resultan tiles y necesarios para laprogramacin de la inversin y la operacin del proyecto, y contribuyen a la preparacinde un primer diseo del Proyecto. Generalmente, estos prediseos abordan la ingenieraconceptual y un diseo institucionalorganizativo bsico.


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2.5.6 RESULTADOS DE LOS ESTUDIOS DE PREINVERSIN

El objetivo de la evaluacin exante de un proyecto en la fase de Preinversin es podercontribuir a identificar una cartera de iniciativas de inversin a nivel de las UnidadesEjecutoras del Sector Pblico, que sea social y econmicamente rentable y que cumplancon los requisitos para poder asignarles recursos pblicos para su ejecucin futura.

Estos proyectos tienen que disponer del visto bueno de las diferentes evaluacionestcnicoeconmicas y de sustentabilidad realizadas a nivel de las etapas respectivas dePerfil, Prefactibilidad y de Factibilidad del Proyecto de Inversin.

Los detalles de la ingeniera bsica y de los esquemas institucionales y organizativos de laejecucin del Proyecto se elaborarn a nivel del Diseo definitivo, el cual ya es parte de lafase de Inversin en el Ciclo de Proyecto.

Este diseo definitivo del Proyecto deber incluir: la identificacin y diseo del organismoejecutor y gerencial responsable; la definicin, organizacin y contratacin de los serviciostcnicos y de ingeniera; la seleccin y contratacin de servicios auxiliares (administracinfinanciera, informtica, asesora jurdica, servicios administrativos general, etc.).

En la Tabla 1 se resumen para cada Etapa del ciclo de Proyectos, el objetivo, lafuente de informacin, el alcance de la evaluacin econmica a realizar, losresultados esperados y las recomendaciones de acciones posibles.

Tabla1ESTUDIOSDEPREINVERSIN:Resumen

OBJETIVO FUENTEDE

INFORMACION

EVALUACION

ECONOMICA RESULTADOS

RECOMENDACION

DEACCIONES POSIBLES

IDEADE

PROYECTO

RECOPILACIONDE

INFORMACIONEXISTENTE

Y

CLARIFICACIONDELA

OPCION

PlanesEstratgicos

Sectoriales

PlanesMaestros

Directores

Estudiosde

Diagnostico

Evaluacionde

Relevancia dela Idea

inicialdelProyectoy

Alternativas

IDEADEPROYECTO

ELABORADAE

INFORMACION

RECOPILADA

oRechazarlaidea

oElaboraciondelPerfil

PERFILDE

PROYECTO

ESTUDIOSENBASEA

COMPILACIONDE

INFORMACION

SECUNDARIA

DatoseInformacin

existente

Opinionde

Expertos

Relevamientos

preliminares

PrimeraEvaluacionde

Rentabilidad

Economica para

identificarAlternativas

Viables

VARIASALTERNATIVAS

DELPROYECTO

EVALUADAS

oRechazarlo oAplazarlo

oEstudiosdePrefactibilidad

Alternativasviables

o

Diseo

Final

y

Ejecucion

PREFACTIBILIDAD

PROFUNDIZACIONDE

INFORMESAPARTIRDE

INFORMACIONPRIMARIA

Seprofundizalos

Estudiosanivelde

Perfilincorporando

Informacion

Primaria

Evaluacinde

Rentabilidad

Economica delaMejor

Alternativa

PROYECTO

FORMULADOY

EVALUADO


oEstudiosdeFactibilidadde

MejorAlternativa

oDiseo FinalyEjecucion

FACTIBILIDAD

SEPROFUNDIZAN

DETERMINADOS TEMAS

ESPECIFICOS

Sedesarrollan

Estudiosespecficos

altamente

especializadospara

reduccion de

incertidumbre

Evaluaciondefinitivade

Rentabilidad

Economica del

Proyecto

PROYECTODEFINITIVO

FORMULADOY

EVALUADO


oDiseo FinalyEjecucion


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En los prximos captulos se describen los principales contenidos de los estudios que serequieren implementar en la Identificacin del problema, en la Formulacin y Evaluacindel Proyecto. La Tabla 2 ilustra la lista de algunos componentes clave que deben serincluidos. No existe una metodologa universal para abordar los estudios de preinversin,dependiendo en buena medida del sector en que se inserta el proyecto y de las niveles de

profundidad y de certidumbre que decida exigir las autoridades de planeamiento.

Tabla2.PRINCIPALESCONTENIDOSDELOSESTUDIOSDEPREINVERSIN

ACTIVIDAD ESTUDIOSContextomacroysectorialyAnalisisgeneralsobrela RacionalidaddelProyecto

IdentificacindeProblemas,ObjetivosyAlternativasdeintervencin

AreaGeograficayPoblacionObjetivo

AnlisisdeDemanda

AnlisisdelaOferta

Analisisde

Deficit/Brecha

de

la

Oferta

yDemanda

IdentificacinySeleccindelasAlternativas

IdentificacinyAnlisisdelosEfectosdelProyecto

IdentificaciondetodoslosCostosyBeneficios

Estudiosdefactibilidadtcnicoinstitucional

EvaluacinEconomicoprivada

AnalisisEconomicodelProyectoEvaluacinCostoBeneficio

AnalisisdeSensibilidadydeEscenarios

AnalisisdeRiesgo

AnlisisEconmicodeSustentabilidadambiental

Analisisdistributivo

ConclusionesGeneralesdelAnlisisdelaEvaluacionGeneral

Anlisisy

Evaluacion

delProyecto

Identificacion

delproblema

Formulacin

delProyecto


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3. IDENTIFICACINDELPROBLEMA

En este captulo se describe la documentacin necesaria para situar al proyecto deinversin en su contexto macro y sectorial, su relacin con la estrategia de desarrollo y lapoltica sectorial. Se requiere identificar claramente el problema a la base de la propuestay aportar la justificacin para formular y analizar las intervenciones que proponen paraatender y dar la respuesta adecuada al mismo.

Tabla3FASEDEPREINVERSINIDENTIFICACINDELPROBLEMA

ACTIVIDAD ESTUDIOS CONTENIDOS

EstablecerlaracionalidaddelproyectoenelmarcodelaPoliticageneralyestrategiadedesarrollodelGobierno

EstablecerrelacindelProyectoconlaestrategiadedesarrollo

Analizarla

relacin

del

Proyecto

con

la

Poltica

yEstrategia

sectorial

yde

la

programacin

estrategica

de

la

Institucionproponente

Analizarlaracionalidaddelaintervencin delsectorpublicoenelmismo

Establecerla prioridaddelproyectoenterminosdelapolticadeinversionpublica

ArboldeProblemas

ArboldeObjetivos

AnlisisdeInvolucrados

Identificaryanalizarlasalternativasprincipalesparalarealizacindelproyecto

Identificacion

delproblema

Contextomacroysectorial

Analisisgeneral

sobre

la

RacionalidaddelProyecto

IdentificacindeProblemas,

ObjetivosyAlternativasde

intervencin

3.1.MARCODEREFERENCIAYRACIONALIDADDELPROYECTO

En esta primera aproximacin al proyecto de inversin, se requiere incluir un breveresumen de los antecedentes del proyecto y la manera como ste se enmarca en loslineamientos de la poltica sectorial y en el contexto de la poltica general y de la estrategiade desarrollo del Gobierno a nivel nacional y subnacional.

El objetivo de este resumen es explicar brevemente: las principales caractersticas de la situacin actual que se intenta modificar y su

contexto el porqu de la necesidad de introducir modificaciones y qu resultados se espera

alcanzar con las mismas. La racionalidad de la intervencin del sector pblico para resolver dicha situacin.

3.2.LAIDENTIFICACINDELPROBLEMA,LOSOBJETIVOSYLASALTERNATIVAS

En la identificacin del problema, se propone emplear tcnicas que forman parte demetodologas ampliamente empleadas en formulacin y seguimiento de proyectos deinversin. En el marco de esta propuesta metodolgica, sugerimos emplear algunas deestas tcnicas como el Anlisis de Involucrados, o el rbol de Problemas y rbol de

objetivos que tambin son utilizados en la construccin del Marco Lgico de un Proyecto


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de Inversin Pblicavi. Tambin se sugiere el empleo de tcnicas del anlisis multicriterioen esta etapa de identificacin de alternativas (ver Anexo III).

Dichas herramientas, como el diagnstico de la situacin actual y el anlisis de losProblemas, los Objetivos y las Alternativas, permiten estructurar los contenidos del

proyecto de intervencin, facilitando la sistematizacin de la informacin en base a losobjetivos, los resultados y las actividades del proyecto y sus relaciones causales.

El punto de partida es la existencia de un problema u obstculo asociado a un servicio obien pblico que no es suministrado de manera adecuada o es inexistente, el cual debe seridentificado y analizado. En una primera etapa, se elabora el diagnstico de la SituacinActual y en una segunda etapa, se identifica la Situacin Futura deseada la cual podr serel resultado de un proyecto o intervencin a ser diseados para resolver los obstculos ymejorar la situacin actual.

Para la identificacin del problema se propone la realizacin del anlisis y diagnstico dela Situacin Actual a travs de dos herramientas:

El anlisis o rbol de problemas y El anlisis de Involucrados

La Situacin Futura y la identificacin del Proyecto sern el resultado de laimplementacin de otras dos herramientas especficas:

El anlisis o rbol de objetivos y

El anlisis de Alternativas.

SituacinActual

Anlisis de Involucrados

Arbol de Problemas

SituacinFutura

Arbol de Objetivos

Anlisis de Alternativas

Diagrama2.IdentificacindelProblemaylasAlternativasdeSolucin

3.2.1 RBOL DE PROBLEMAS

A partir del anlisis anterior, el anlisis de Problemas busca identificar los problemas queafectan a la poblacin priorizada y se establecen sus interrelaciones mediante undiagrama de relaciones de causas y efectos.

Es importante determinar claramente el problema central, as como sus causas, porqueello ser el punto de partida para identificar las alternativas de solucin. El problemacentral es una situacin que afecta el bienestar o las necesidades bsicas de un sector de la

poblacin y debe surgir de una revisin de los antecedentes del proyecto.


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El problema central debe ser definido lo suficientemente concreto para facilitar laidentificacin de soluciones, pero lo suficientemente amplio como para permitir unabanico de soluciones alternativas. En este sentido, el problema central no debe seridentificado simplemente como la negacin a una solucin especfica, sino que debe serformulado de manera a dejar abierta la posibilidad de identificar mltiples alternativaspara resolverlo.

Por ejemplo, plantear el problema central de un asentamiento humano como lainexistencia de una Red pblica de Saneamiento conducira a proponer una nica solucin:construir una Red Pblica de Saneamiento. Pero una correcta formulacin del problemacentral estar asociado a la pregunta: por qu es necesario una Red Pblica deSaneamiento?. La respuesta a esta pregunta seguramente estar vinculada a la descarga deaguas residuales directamente a la calle o al terreno. En la situacin particular en queexiste una solucin predominante, un procedimiento que facilitara la correctaidentificacin del problema central es preguntarse por qu es necesaria esta solucin?

La identificacin y el anlisis de las causas y efectos del problema central permiten

profundizar ms all de sus aspectos ms visibles, y facilitan la identificacin de posiblessoluciones. Este es el objetivo asociado a la elaboracin del rbol de problemas, a travsdel cual se ubica el problema principal en la parte central del rbol, como el tronco, lascausas de dicho problema como sus races, y los efectos que se desprenden, como susramas.

Inicialmente se desarrolla una lluvia de ideas como herramienta para identificar todaslas posibles causas del problema En una segunda etapa, se requerir decantar la lista decausas obtenidas mediante la lluvia de ideas a partir de considerar (i) la literaturaespecializada (ii) el diagnstico del problema, y/o (iii) la experiencia.

En este proceso, sern dejadas de lado las causas de escasa relevancia o si: No afectan al grupo social o a la poblacin objetivo No pueden ser modificadas a travs del proyecto planteado. Son redundantes y estn incluida en el marco de otra causa Se trata de un efecto del problema en lugar de una causa del mismo. No afecta verdaderamente al problema planteado o lo hace de manera muy

indirecta

En una tercera etapa las causas son reagrupadas y jerarquizadas por niveles de acuerdo asu impacto sobre el problema central: algunas sern causas con impacto directo y otras loafectarn indirectamente a travs de las anteriores (causas raz). Es clave aportar ladescripcin de las causas raz y la manera de cmo impacta sobre el problema central,

pues son las que se relacionan con los objetivos del proyecto.

Finalmente el rbol de problemas se construye ordenando las causas de acuerdo con suvinculacin al problema principal. Primero se coloca el problema principal en la partecentral del rbol, luego se colocan las causas directas o de primer nivel por debajo delproblema, indicando la direccin de causalidad. Finalmente, las causas raz se colocan pordebajo de las de primer nivel. Vale la pena destacar que una causa de primer nivel puederelacionarse con ms de una causa raz y a su vez stas pueden vincularse con ms de unacausa de primer nivel.


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EFECTOS

DIRECTOS

CAUSAS

DIRECTAS

CAUSAS

RAIZ

.................... ......

....................

....................

.................

...........

..................

PROBLEMA CENTRAL

...............

Diagrama3:rboldeProblemas

El anlisis de problemas incluye 5 pasos:1. Identificacin de los problemas existentes en la situacin actual2.

Seleccin del problema principal, el que ocupa el lugar central y que permiteordenar la mayor parte de la informacin recolectada.

3.

Determinacin de las causas directas del problema,4. Avanzar hacia las causas de la causa, hasta identificar las causas que son races del

problema5. Identificar los efectos generados por el problema central.

El rbol de Problemas se completa con la validacin de las interrelaciones entre causasrazproblemas y efectos que este genera. La importancia del problema estar dada por

sus efectos.

3.2.2 RBOL DE OBJETIVOS

El anlisis de los objetivos busca describir la situacin futura a la que se desea llegar unavez resueltos los problemas identificados en la etapa anterior, mediante un diagrama deObjetivos que especifica la jerarqua de los Medi

guía general de ppis - uruguay

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