grupo de trabajo de medición del gasto tributario...

Grupo de Trabajo de Medición del Gasto Tributario (GTMGT)

Miguel PechoSeminario de Gastos Tributario BID/FMI, Washington D.C.

CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

Dirección de Estudios y Capacitación

Gerencia de Estudios e Investigaciones Tributarias

Noviembre, 2010

CIAT

•

• Principal₋ Ayudar a los países miembros que aún no muestran mucha

experiencia en la medición de los gastos tributarios.

• Secundario₋ Apuntar hacia la uniformización de conceptos en la medición de los

gastos tributarios en los países miembros que muestran másexperiencia.

• Indirectos₋ Facilitar el trabajo de estimación de los nuevos Grupos de Trabajo

de Estimación de la Evasión Tributaria (CIAT) y Estimación de laMETR y AETR (CIAT-OECD);

₋ Facilitar la elaboración de estudios costo-beneficio de los gastostributarios; y

₋ Apoyar esfuerzos de reforma tributaria que persigan la eliminaciónde gastos tributarios poco efectivos.

Objetivos

• Receita Federal do Brasil (RFB) – Brasil• Servicios de Impuestos Internos (SII) – Chile• Servicio de Rentas Internas (SRI) – Ecuador• Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) – España• Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) –

Guatemala• Servicio de Administración Tributaria (SAT) – México• Secretaría Ejecutiva del CIAT

Miembros del GTMGT

• Plataforma virtual₋ Intercambio de bibliografía “no muy pública”₋ Consultas, chats, etc.

• Repaso de la legislación (muy importante)₋ Se complica cuando los gastos tributarios están contenidos en

legislaciones no tributarias.

• Bitácora de gastos tributarios: línea de base

• Productos₋ Comparativos 2010 de Impuestos sobre la Renta, Utilidades y Ganancias

de Capital (CIAT) y de Impuestos Generales sobre el Consumo (CIAT-OECD)

₋ Manual de Mejores Prácticas

Actividades del GTMGT

Bitácora de gastos tributarios

• Países considerados:₋ Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, España, Francia, México,

Guatemala, Perú, Rep. Dominicana, Uruguay

• Gobierno Central, Nacional o Federal

• Impuestos sobre la Renta, Utilidades y Ganancias de Capital eImpuestos Generales sobre el Consumo

• No incluye a no domiciliados. (Se complica para algunos por laterritorialidad de algunos impuestos)

• Ejercicios fiscales considerados (preferentemente 2010)

Cobertura

Experiencia en la medición

Año en que inició la actividad de

medición de manera continuada

Años de experiencia

Argentina 1999 12Brasil 1989 22Chile 2001 10Colombia 2004 7Ecuador 2008 3España 1996 15Francia 1980 31Guatemala 2002 9México 2002 9Perú 2002 9Rep. Dominicana 2008 3Uruguay 2008 3

Organismo encargado

Administración Tributaria

Ministerio/SecretaríaComisión

mixtaArgentina xBrasil xChile xColombia xEcuador xEspaña xFrancia xGuatemala xMéxico 1/ x xPerú xRep. Dominicana xUruguay x

1/ La SAT, a través de universidades, realiza también mediciones del gasto tributario, como parte de sus estimaciones de evasión.

Mediciones consideradas

Ejercicio fiscal de la medición

Anual Multianual

Argentina 2008-2010Brasil 2010Chile 2008-2010Colombia 2007-2008Ecuador 2008España 2010Francia 2008-2010Guatemala 2008México 1/ 2009-2010Perú 2010Rep. Dominicana 2010Uruguay 2005-2008

1/ Como parte de sus estimaciones de evasión, la última medición realizada por la SAT

a través de universidades corresponde al periodo 2000-2008.

Definición de gasto tributario

Genera pérdida de

recaudación

Supone una desviación de

una norma tributaria

Persigue objetivos de

política económica o

social

Aumenta la disponibilidad económica del contribuyente

Argentina x xBrasil x x x xChile x x xColombia xEcuador x xEspaña x xFrancia x xGuatemala x xMéxico x xPerú x x x xRep. Dominicana x x xUruguay x x

Sistema tributario base

Legislación ConceptualArgentina xBrasil xChile x xColombia xEcuador x xEspaña xFrancia xGuatemala xMéxico xPerú xRep. Dominicana x xUruguay x

• Exención y hecho no gravado (cuando disfraza una exención)₋ Perú: Inafectación, Exoneración₋ Uruguay: Exoneración₋ Brasil: Imunidade, Isenção₋ España: Operaciones no sujetas, Exención limitada₋ Ecuador: Tasa Cero (en IVA)

• Deducción (reducción de la base imponible adicional a laprevista por la técnica propia del impuesto)₋ Brasil: Dedução da base de cálculo₋ España: Reducción (IRPF)

• Alícuota (tasa, tarifa o tipo) reducida

Gastos tributarios medidos

• Crédito (reducción del impuesto determinado)₋ España: Deducción de la cuota₋ Brasil: Dedução do imposto devido, Crédito ou crédito presumido

• Régimen Simplificado, Especial o Promocional

• Devolución o Reintegro₋ Uruguay: Crédito₋ México: Subsidio

• Diferimiento

Gastos tributarios medidos

Gastos tributarios medidos(Costo fiscal)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Argentina (2010)

Uruguay (2008) 1/

Ecuador (2008)

Brasil (2010)

España (2010)

Guatemala (2008)

Chile (2010)

Imp. Grales. sobre Consumo Imp. Renta, Util. y Gan. de Cap.

Fuente: CIAT

1/ No incluye IRPF.

En Imp. Grales. sobre el Consumo(Costo fiscal)

Hecho no gravado y Exención

Deducción CréditoAlícuotas reducidas

Reg. Simpl., Esp. o Prom.

Devol./Reinteg. Diferimiento

Argentina (2010) 39% 37% 12% 12% No es gasto

Brasil (2010) 15% 6% 28% 51% No es gasto

Chile (2010) 48% 48% - 4%

Ecuador (2008) 100% - 0%

España (2010) 46% 54%

Guatemala (2008) 91% - 9% No es gasto

Uruguay (2008) 64% 1% 34% 1% No es gasto

Fuente: CIAT

En Imp. Renta, Util. y Gan. de Cap. (Costo fiscal)

Hecho no gravado y Exención

Deducción CréditoAlícuotas reducidas

Reg. Simpl., Esp. o Prom.

Devol./Reinteg. Diferimiento

Argentina (2010) 86% 1% 2% 3% 8% No es gasto

Brasil (2010) 28% 26% 18% 28% No es gasto

Chile (2010) 4% 6% 6% 2% 83%

Ecuador (2008) 73% 20% 5% 2%

España (2010) 11% 43% 41% 4% 2%

Guatemala (2008) 18% 63% 9% 10% No es gasto

Uruguay (2008) 27% 37% 35% No es gasto

Fuente: CIAT

• Declaraciones o registros de los contribuyentes

• Declaraciones informativas gestionadas por laAdministración Tributaria

• Datos Estadísticos no gestionados por la AdministraciónTributaria (Cuentas Nacionales, Encuestas de Hogares,Ministerios y Bancos Centrales, etc.)

• Combinaciones

• Otros (incluye estimaciones realizadas por terceros)

Fuentes más usadas

Fuentes más usadas 1/(Costo fiscal)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Brasil (2010)

Chile (2010)

España (2010)

Uruguay (2008)

Argentina (2010)

Ecuador (2008)

Guatemala (2008)

DJ y DJ de Terceros Estadísticas no tributarias

F Fuente: CIAT

1/ No incluye combinaciones de fuentes.

• Microsimulación o similares (cálculos contribuyente porcontribuyente)

• Simulación agregada usando información tributaria

• Cálculos indirectos usando información no tributaria

• Combinaciones

Métodos más usados

Métodos más usados 1/(Costo fiscal)

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Guatemala (2008)

Ecuador (2008)

Argentina (2010)

Uruguay (2008)

España (2010)

Chile (2010)

Brasil (2010)

Microsimulación con inform. trib. Simulación agregada con inform. trib.Cálculos indirectos con inform. no trib.

F

Fuente: CIAT

1/ No incluye combinaciones de métodos.

• Ninguno mide costos administrativos.

• La mayoría calcula la pérdida de recaudación.

• Sólo Uruguay mide devengado.

Otros

Mejores prácticas en las mediciones

• Exigir que las operaciones exentas (y los hechos no gravadosque en realidad son exenciones) sean declaradas, con lamisma rigurosidad que las operaciones gravadas₋ Brasil

• Confiabilidad de las declaraciones: procedimientoinstitucionalizado de limpieza de la información₋ España

• Ampliación de la declaración electrónica y por Internet₋ Chile (Declaraciones Juradas de Sueldos y Remuneraciones)

• Formularios o modelos más completos₋ Ver bitácora en la Plataforma Virtual

Fuentes de información

• Revisión de las estimaciones pasadas₋ Chile, Francia y España

• Ajustes por existencia del incumplimiento tributario en IVA₋ Perú, Uruguay y Chile

• Cálculo de la pérdida de recaudación neta de efectospositivos activados al eliminar los beneficios₋ Chile, Perú y Uruguay

• Superposición de beneficios₋ Chile y Perú

• Fiabilidad de la medición: Muy bueno, Bueno, Regular, Malo₋ Francia

Métodos

• Recursos humanos₋ Por lo menos 1 informático, 1 estadístico y 1 tributario

• Convenios de intercambio de información o de Cooperacióninterinstitucional con otras entidades estatales

• Mantener una bitácora actualizada de los cambiostributarios que afectan la lista de gastos tributarios

• Obligación de presentar las mediciones por Ley

• Leyes de Transparencia y Acceso a la Información

• Secreto Bursátil, Secreto Estadístico y Secreto Bancario

Aspectos Institucionales

Problemas conceptuales en la identificación de gastos

tributarios y propuesta de uniformización

• Antigüedad de la medida

• ¿Es de aplicación general o una excepción?

• Apego a la técnica del impuesto (doctrina)

• ¿Disminuye la recaudación?

• ¿Busca alcanzar objetivo económicos o sociales?

• ¿Aumenta la disponibilidad económica de los beneficiados?

Algunas preguntas que ayudan

• Crédito contra el IRPF de los trabajadores dependientes porel IVA pagado en sus compras

• Mínimo no imponible (tramos exento) en el IRPF, a través dela cual se implementa la equidad del impuesto₋ Caso 1: general₋ Caso 2: orientado a un grupo objetivo (trabajadores dependientes)

• Diferimientos₋ Caso: IVA Diferido (ventas a plazo: devengado vs. cobrado)₋ Utilidades no distribuidas

• Alícuotas incrementadas

Algunos casos discutidos

• Transferencias socioeconómicas “pagadas” a través de IRPF

• Deducciones por carga de familia en el IRPF

• Regímenes simplificados

• Regímenes de consolidación de pérdidas

Algunos casos discutidos

Definición de gasto tributario

El GTMGT propone definir el gasto tributariocomo los recursos dejados de percibir por elEstado, por la existencia de incentivos quereducen la carga tributaria directa o indirectade determinados contribuyentes en relación aun sistema base, con el fin de alcanzar ciertosobjetivos sociales, económicos,medioambientales, entre otros.


El GTMGT propone que el sistema tributariobase a considerar debería surgir de la lecturade las normas legales, de forma tal que lamenor carga tributaria se verificaríacontrastando la carga tributaria efectivamentesoportada por el contribuyente con la quehubiera tenido que soportar de haberseaplicado la legislación general.


• En general₋ Diferimientos₋ Devoluciones y reintegros (proxy de gasto explícito)₋ Las facilidades de pago otorgadas a solicitud del

contribuyente o de manera general por el Estado.

• En IVA₋ En el caso de IVA bajo el principio de destino, el régimen

de tasa cero para los exportadores₋ La alícuota general del impuesto.


• En Impuesto a la Renta₋ Las alícuotas progresivas acumulativas fijadas según

tramos de renta personal, así como aquellas alícuotasreducidas fijadas en el marco de esquemas deimposición cedular o dual de las rentas.

₋ Las rentas mínimas no imponibles (tramos exentos) paralas personas físicas.

₋ Las indexaciones a la inflación.₋ Las deducciones fijas o por ítems establecidas para las

personas físicas, excepto cuando es identificable algúnobjetivo social, económico, medioambiental, entre otrosque se busca incentivar.

₋ Las deducciones asociadas a la generación de la renta, amenos que sea identificable un incentivo específico.

₋ El arrastre de pérdidas y saldos a favor.

¿Qué si sería gasto tributario?

• En IVA₋ Las exenciones y hechos no gravados (exenciones

disfrazadas) de bienes o servicios.₋ Las alícuotas reducidas. Sin embargo, no son gasto

tributario negativo las alícuotas incrementadas.₋ Cualquier crédito adicional al crédito fiscal propio de la

mecánica del IVA.₋ Los regímenes simplificados

¿Qué si sería gasto tributario?

• En Impuesto a la Renta₋ Las exenciones o hechos no gravados (exenciones

disfrazadas).₋ las alícuotas reducidas por sector económico o área

geográfica. Sin embargo, no son gasto tributario negativolas alícuotas incrementadas.

₋ las deducciones por gastos no asociados a la generaciónde la renta.

₋ los créditos por reinversión de utilidades₋ la no afectación a organismos privados sin fines de lucro,

universidades públicas cuando desarrollan actividadesde carácter empresarial, organismos internacionales ygobiernos extranjeros, y organismos del Sector Público.

₋ Los regímenes simplificados.

Oficial vs. GTMGT(Costo fiscal en % del PIB)

1.5%

2.6%

5.3%5.5%

3.9%

7.9%

4.0%

1.3%

2.6%

1.6%

4.2% 3.9%

5.0%

4.0%

0.0%

2.5%

5.0%

7.5%

10.0%

Arg Bra Chi Ecu Esp Gua Uru

Oficial GTMGT

Fuente: CIAT

Fuente: CIAT

Facilitando las evaluaciones costo-beneficio

Sectores involucrados

• Aparato Estatal, Seguridad Interna y Defensa Nacional• Comercio Exterior (incluye Maquilas y Zonas Francas o similares) y Turismo (incluye

juegos de azar y similares)• Seguridad Social y Servicios Sociales (incluye AFP y adopciones)• Empleo• Vivienda y Desarrollo Urbano (incluye Construcción e Infraestructura)• Salud y Sanidad (incluye alimentación y maternidad) y Deportes• Educación, Cultura (incluye actividades artísticas) e Investigación, Desarrollo e

Innovación (incluye Ciencia y Tecnología)• Agricultura (incluye Agropecuario), Pesca y Forestal• Industria (incluye PYMES), Agroindustria y similares• Energía y Minería• Transporte y Telecomunicaciones (incluye correos)• Sector Financiero (incluye mercado de capitales, de seguros, leasing)• Inversión, Descentralización y Desarrollo Regional• Políticos, Religiosos, Justicia y Relaciones Exteriores• Todos los sectores (incluye Comercio, Servicios, Medioambiente y Actividades

Filantrópicas)• Otros (incluye superposición de beneficios)

Sectores más beneficiados(Costo fiscal)

Sectores más beneficiados(Costo fiscal)

Arg Bra Chi Ecu Esp Gua UruAparato Estatal 1% 0% 0% 0% 2% 0%Com. Ext. y Turismo 0% 5% 1% 0% 0% 10% 18%Segur. y Serv. Sociales 8% 11% 19% 3% 16% 5% 1%Empleo 5% 3% 3% 20% 58% 0%Vivienda y Des. Urbano 6% 3% 10% 4% 22% 1% 9%Salud y Sanidad 27% 12% 5% 21% 6% 10% 25%Educación, Cultura e I&D 8% 10% 3% 16% 8% 3% 9%Agr., Pesca y Forestal 0% 11% 1% 3% 7% 3%Industria y similares 7% 31% 0% 0% 2% 2%Energía y Minería 0% 1% 0% 1% 9%Transp. y Telecom. 6% 1% 1% 10% 4% 5%Sector financiero 22% 1% 2% 4% 0% 3% 0%Inversión y Desarrollo Reg. 8% 4% 51% 3% 5% 2% 13%Polític., Relig., Justic. y RREE 1% 1% 0% 0% 2%Todos 5% 4% 1% 32% 8% 4% 6%Otros 2% 3%

¿Desarrollo regional?(Costo fiscal)

75% 80% 85% 90% 95% 100%

Chile (2010)

España (2010)

Guatemala (2008)

Argentina (2010)

Ecuador (2008)

Brasil (2010)

Uruguay (2008)

Todo el país Una región o regiones

F Fuente: CIAT

¿Beneficiarios finales?

• Enfermos• Estudiantes (de todo nivel)• Alquilan o Adquieren una casa-habitación• Deudos• Discapacitados e Inválidos (incluye personas con habilidades especiales)• Trabajadores• Tercera Edad (y los que lo vayan a serlo en el futuro)• Los más desprotegidos• Menores de Edad• Militares, Policías o Ex-militares o Ex-policías• Deportistas• Turistas• Ahorristas/Inversionistas• Exportadores• Agricultores (incluye Agropecuario)• Pequeños empresarios• Empresarios en general (incluye asociaciones y emprendimiento)

• Regulación para limitar el otorgamiento de beneficiostributarios₋ Normativa que obligue a presentar una evaluación beneficio-costo

junto con cualquier propuesta legislativa de beneficio tributario.Esta evaluación deberá contar con un informe previo del Ministeriode Finanzas.

₋ Normativa que obligue a los titulares de pliego (Poder Ejecutivo),que estuviera vinculado con el beneficio tributario, a presentaranualmente una evaluación beneficio-costo de los gastos tributariosvigentes.

₋ Fijar plazo máximo de vigencia de un beneficio tributario(renovación sujeta a la evaluación señalada anteriormente)

• Rango de las norma: Igual o mayor que una ley.

Obligación de evaluar

Grupo de Trabajo de Medición del Gasto Tributario

Miguel Pecho

CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS

Dirección de Estudios y Capacitación

Gerencia de Estudios e Investigaciones Tributarias

Noviembre, 2010

• Ejercicio fiscal considerado: 2010

• Impuestos sobre la renta, utilidades y ganancias de capital

– Impuesto a las Ganancias, contenido en la Ley de Impuesto a las Ganancias, textoordenado en 1997, aprobado por el Decreto 649-97 (publicado en el Boletín OficialN° 28703 el 06.08.1997) y normas modificatorias.

– Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta, contenido en la Ley N° 25063 (publicada enel Boletín Oficial el 30.12.98) y normas modificatorias.

– Impuesto sobre los Premios de Juegos de Sorteos y Concursos de ApuestasDeportivas, contenido en la Ley N° 20630 (publicada en el Boletín Oficial el 22.01.74)y normas modificatorias.

• Impuestos generales sobre el consumo

– Impuesto al Valor Agregado, contenido en la Ley de impuesto al Valor Agregado, textoordenado en 1997, aprobado por el Decreto 280-97 (publicado en el Boletín Oficial el15.04.1997) y normas modificatorias.

Argentina



– Impuesto sobre la Renta (Imposto sobre a Renda)

– CSLL – Contribución Social sobre la Ganancia Neta de las Personas Jurídicas(Contribuição Social sobre o Lucro Líquido)


– COFINS – Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (Contribuiçãopara Financiamento da Seguridade Social)

– PIS y PASEP – Contribución para el Programa de Integración Social y Contribuciónpara el Programa de Formación del Patrimonio del Servidor Público (Contribuiçãopara o Programa de Integração Social y Contribuição para o Programa de Formaçãodo Patrimônio do Servido Público)

Brasil



– Impuesto a la Renta, contenido en el Artículo N° 1 del Decreto Ley N° 824 (publicadoen el Diario Oficial el 31.12.74) y normas modificatorias.


– Impuesto a las Ventas y Servicios, contenido en el Decreto Ley N° 825 –reemplazadopor el Decreto Ley N° 1606 (publicado en el Diario Oficial el 03.12.76) conservando sumismo número– y normas modificatorias.

Chile



– Impuesto a la Renta, contenido en el Título Primero de la Ley de Régimen TributarioInterno, cuya Codificación fue aprobada por la Resolución N° 26 (publicada en elSuplemento del Registro Oficial N° 463 del 17.11.04) y normas modificatorias.

– Impuesto a los Ingresos Extraordinarios.

– Gravamen a la Actividad Petrolera.


– IVA – Impuesto al Valor Agregado, contenido en el Título Segundo de la Ley deRégimen Tributario Interno, cuya Codificación fue aprobada por la Resolución N° 26(publicada en el Suplemento del Registro Oficial N° 463 del 17.11.04) y normasmodificatorias.

Ecuador



– Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

– Impuesto sobre Sociedades

– Impuesto sobre la Renta de No Residentes


– Impuesto sobre el Valor Añadido

España



– Impuesto sobre la Renta, contenido en el Decreto N° 26-92 y normas modificatorias.

– Impuesto sobre Productos Financieros, contenido en el Decreto N° 26-95 y normasmodificatorias.

– Impuesto Sobre Herencias, Legados y Donaciones, contenido en el Decreto N° 431 de1947 y normas modificatorias.

– Impuesto de Solidaridad Extraordinario y Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz(IETAAP) .

– Impuesto de Solidaridad, contenido en el Decreto N° 73-08 y normas modificatorias.


– Impuesto al Valor Agregado, contenido en el Decreto N° 27-92 y normasmodificatorias.

Guatemala



– IRIC – Impuesto a las Rentas de Industria y Comercio (vigente hasta Junio de 2007pero con implicancias en 2008 ya que en Uruguay se permiten diferentes fechas decierre de ejercicio).

– IRAE – Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas, contenido en el Título 4del Texto Ordenado de las Normas de Competencia de la Dirección GeneralImpositiva (DGI), aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.

– IRPF – Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, contenido en el Título 7 del TextoOrdenado de las Normas de Competencia de la Dirección General Impositiva (DGI),aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.

– IRNR – Impuesto a las Rentas de los No Residentes, contenido en el Título 8 del TextoOrdenado de las Normas de Competencia de la Dirección General Impositiva (DGI),aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.

– IMEBA – Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios , contenido en el Título9 del Texto Ordenado de las Normas de Competencia de la Dirección GeneralImpositiva (DGI), aprobado por Decreto 338/996 y normas modificatorias.

Uruguay

– IASS – Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social, contenido en la Ley N° 18314 ynormas modificatorias.

– Impuesto a los Ingresos de las Compañías de Seguros .


– IVA – Impuesto al Valor Agregado, contenido en el Título 10 del Texto Ordenado delas Normas de Competencia de la Dirección General Impositiva (DGI), aprobado porDecreto 338/996 y normas modificatorias.

Uruguay

grupo de trabajo de medición del gasto tributario...

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