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Grupo 1/Módulo 4 (G1/M4): Integración del Uso del Suelo con el Transporte Urbano
Esta presentación forma parte de los materiales de apoyo preparados para el programa de fortalecimiento institucional Desarrollo de Capacidades para Líderes en Planificación de la Movilidad Urbana (LUTP por sus siglas en inglés: Building Leaders in Urban Transport Planning).
El apoyo al programa LUTP fue provisto por:
El Banco Mundial La Agencia Australiana de Ayuda al Desarrollo Internacional (Australian Agency for
International Development Aid) El Programa de Asistencia a la Gestión del Sector de la Energía (ESMAP - The Energy
Sector Management Assistance Program), y El Mecanismo de Asesoría en Infraestructura Público-Privada (PPIAF - Public-Private
Infrastructure Advisory Facility).
Entender bien el uso del suelo es esencial para entender también:1) las probables
exigencias al sistema de transporte y 2) la planificación costo-beneficio de las
inversiones en transporte público. En las zonas urbanas, el uso del suelo y el
transporte están estrechamente vinculados. Cualquier cambio en el uso del suelo
afecta las exigencias del transporte urbano. Cualquier cambio en los servicios de
transporte ofrecidos afecta el valor y el uso del terreno.
En primer lugar, examinaremos cómo el uso del suelo y las decisiones de transporte
se afectan mutuamente. Utilizaremos un modelo de accesibilidad para ayudarnos a
pensar acerca de estas decisiones.
En segundo lugar, examinaremos las maneras de considerar el uso del suelo en la
planificación del transporte.
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Este módulo trata de la interacción mutua entre el transporte urbano y el uso del suelo. Este ejercicio esta diseñado para que Ud. comience a pensar sobre cómo las inversiones en transporte impactan los patrones a largo plazo de uso del suelo.
Una ciudad con fuerte población tiene una severa congestión, que está empeorando a medida que más población emigra desde las zonas rurales a la ciudad en busca de empleo.
La ciudad tiene un sistema limitado de vías arteriales sin vía rápida. El sistema de transporte público es una red informal de operadores privados que usan pequeñas vans (furgonetas). No tiene sistema de bus público o de metro.
La mayoría de la población de bajos recursos vive en las partes exteriores de la ciudad. Para esta población, los tiempos de viaje al centro de la ciudad van de 45 a 60 minutos.
Un nuevo alcalde fue elegido en base en sus promesas de solucionar el problema de la congestión y de ayudar a la población de bajos recursos. El alcande decide construir 3 líneas de metro, que irán del centro de la ciudad hacia los principales centros exteriores de población. Se proyecta que los tiempos de viaje en el metro serán regularmente de 35 minutos hasta el centro de la capital para los usuarios suburbanos de bajos ingresos.
¿Qué cree Ud. que será el efecto sobre el uso del suelo después de la construcción de las líneas en:
• El centro de la ciudad?
• Las afueras de la ciudad?
• Las zonas fuera de los límites de la ciudad?
Tómese unos 5 minutos para completar este ejercicio.
Para empezar, definamos “uso del suelo”. El término se refiere a cualquier actividad
de desarrollo humano que cambie el terreno y la cobertura vegetal de su estado
natural. Esto incluye los cambios de uso tales como de cultivos a residencial, así
como la correspondiente construcción de edificios e instalaciones.
Los patrones de uso del suelo pueden describirse en los niveles Macro y Micro.
1. Las características del nivel Macro incluyen:
• el tamaño, la forma, la ubicación y otras características de una zona
particular
• El patrón de uso del suelo en una ciudad.
2. Características del nivel Micro
• Muchos tipos diferentes de usos del suelo, incluido residencial, comercial e
industrial
• Diversidad o combinación de usos del suelo en una zona
• Densidad o intensidad de uso (por ej., residentes, empleos) por unidad de
de área de suelo
• Características de diseño se refiere a los edificios (p. ej., altura, retiro), los
sitios en los que están construidos, (p. ej., superficie porcentual
impermeable), y su relación con los sitios circundantes.
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El rápido crecimiento de la población impulsó y sigue causando un consumo masivo
de terreno, y a menudo una expansión descontrolada (en zonas
suburbanas/rurales). En respuesta a este crecimiento, las ciudades a menudo
ampliaron sus redes viales y de transporte público. Sin embargo, el crecimiento de
la población y las consiguientes demandas de viajes son demasiado fuertes. Estas
ciudades a menudo no tienen la capacidad financiera para satisfacer dichas
demandas.
El problema fundamental en estas ciudades es que los enfoques actuales para
tratar los problemas de congestión no son sostenibles. No hay recursos de
transporte públicos suficientes para ampliar y mantener la red de transporte para
satisfacer la creciente demanda de transporte. Estas ciudades necesitan enfoques
asequibles y tratar las necesidades de viaje de sus residentes.
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La planificación integrada del uso de suelo y del transporte puede ser un mejor
enfoque. Los patrones de uso del suelo afectan la demanda de viaje de dos
maneras: el número de viajes hechos entre áreas y la distancia de estos viajes.
Si estos patrones de viaje pueden ser cambiados, entonces es posible reducir el
número de viajes realizados y las distancias recorridas. En efecto, tratar los
patrones de uso del suelo podría revertir las tendencias de transporte actuales de
viajes más frecuentes y más largos.
Esta presentación le dará una comprensión básica de la relación entre el uso del
suelo y el transporte. Examinará problemas que deben tratarse para integrar la
planificación del uso del suelo con el transporte.
Veamos ahora la movilidad y la accesibilidad y de qué manera la accesibilidad es el
enlace entre el transporte y el uso del suelo.
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Movilidad y accesibilidad son las dos ventajas fundamentales que se espera que el
transporte pueda brindar. Miremos a estas algo diferentes pero relacionadas
ventajas.
• Movilidad se define cómo la capacidad de viajar
• Accesibilidad se define cómo la capacidad de alcanzar destinos o
actividades deseados
• Accesibilidad puede considerarse como una combinación de patrones de
movilidad y de uso del suelo
• Accesibilidad puede mejorarse de dos maneras: 1. Gracias a inversiones en transporte que mejoren la movilidad, y/o
2. Mediante patrones más compactos de uso del suelo que acerquen el
origen al destino.
Accesibilidad es la ventaja más importante. No viajamos por gusto, sino para
cumplir con ciertas actividades tales como empleo y educación. Esa es la razón por
la que la accesibilidad es más importante que la movilidad.
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La accesibilidad es el enlace entre el transporte y el uso del suelo. El sistema de
transporte, u oferta, hace que algunas zonas sean más accesibles que otras, lo que
afecta la manera cómo la gente escoge ubicar su casa o negocio. A eso se le llama
patrones de uso del suelo.
Los patrones de uso del suelo vuelven algunas áreas más atractivas como centros
de actividad que otras. Ello afecta la demanda de transporte en términos de cuantas
personas quieren viajar a lugares específicos y qué modo de viaje (p. ej. bus,
motocicleta, automóvil, caminar) eligen.
Algunos prefieren pensar en el impacto del uso del suelo sobre los transportes
utilizando un enfoque “3Ds”. Examinémoslo a continuación.
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Los 3Ds son:
• Densidad
• Diversidad
• Diseño
Colectivamente, afectan la demanda de viaje y sus factores relacionados:
• Tasa de generación de viajes
• División por modo de transporte
• Longitud de viaje.
• Multiplicados juntos, estos factores producen los km recorridos por vehículo
motorizado(KRV).
Los KRV son un índice individual de sostenibilidad comúnmente utilizado. Las definiciones
de los factores son:
• Tasa de viajes = Número de viajes realizados por una persona durante una unidad
dada de tiempo (p. ej.: viajes por día)
• Repartición modal = porcentaje de personas viajando en un modo dado (p. ej.;
automóvil vs. transporte público vs. caminar).
¿Cómo afecta cada una de las 3Ds los factores de demanda de viaje?
• Unas densidades mayores pueden reducir las longitudes de viaje porque los
destinos de viaje están más cercanos. Las densidades mayores también vuelven los
modos alternativos como caminar, andar en bicicleta o en transporte público más
viables porque los viajes son más cortos.
• Una mayor diversidad de uso del suelo puede llevar a unas longitudes de viaje
más cortas y a un uso mayor de los modos alternativos porque los diferentes
destinos están más juntos
• El diseño del uso del suelo puede también estimular el uso de los modos
alternativos (repartición modal) creando un entorno peatonal más amigable.
Estas políticas de uso del suelo son modos alternativos de tratar la congestión y de
aumentar la demanda de viaje.
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Algunos creen que se deberían añadir dos Ds más a nuestro modo de pensar:
Accesibilidad del Destino y Distancia hasta el Transporte público.
La Accesibilidad del Destino (4a D) está relacionada con la ubicación y es
importante a escala regional. Si los destinos están más cercanos, las longitudes de
viajes serán más cortas. La accesibilidad del destino está vinculada con la densidad
a una escala de vecindad, ya que una región más densamente desarrollada tendrá
a tener una vecindades de más alta densidad.
La presencia de hecho del transporte público (5ª D) también es importante. Se
debería reconocer que las otras Ds afectan la viabilidad del transporte público.
El modelo 5Ds es una manera de examinar cómo el uso del suelo afecta el uso del
transporte. Puede que parezca teórico, pero es una buena forma de organizar su
pensamiento y sus experiencias.
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Ahora veamos la movilidad y cómo afecta la accesibilidad. ¿Será que mejorar la
movilidad siempre mejora la accesibilidad? ¿O bien, dicho de otra manera, será que
podemos erradicar la congestión?
Con el tiempo esto no es habitualmente cierto. Al contrario, a menudo crea un
círculo vicioso de mejoras de transporte y de nuevo desarrollo de suelo.
Examinemos este círculo.
Las mejoras en el transporte y las instalaciones de vías rápidas pueden en un inició
aumentar la movilidad y la accesibilidad, pero vuelven el suelo desarrollado
existente más caro. Esto a su vez estimula nuevos proyectos de desarrollo del
suelo, a menudo en zonas suburbanas. La expansión urbana descontrolada ocurre
en las zonas suburbanas no desarrolladas.
Los nuevos proyectos aumentan la demanda de viaje y causan la sobrepoblación
(hacinamiento) de la red de transporte. Esto crea la necesidad de más mejoras del
transporte y las vías rápidas ya que el público se queja de las limitadas movilidad y
accesibilidad.
¿Qué sigue? Que estamos de vuelta donde empezamos. Necesitamos efectuar más
mejoras en el transporte y las vías rápidas.
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La inversiones en transporte pueden tener efectos inesperados en el tráfico.
Cuando en un inicio las ciudades empezaron realizando mejoras en la capacidad de
transporte, esperaban resolver los problemas de congestión. Al contrario,
encontraron en muchos casos que los niveles de tráfico aumentaron para hacer uso
del aumento de capacidad.
Este aumento del tráfico se conoce como la demanda inducida. La demanda
inducida puede definirse como el aumento de nuevo tráfico (o de usuarios de
transporte) que no hubiera ocurrido sin la mejora en la capacidad.
Más tráfico (por ej., más km recorridos por vehículo, KRV); no es necesariamente
algo malo. Así como la congestión, puede señalar un éxito económico, y que la
gente está sacando ventaja de oportunidades de viaje. Sin embargo, viene
acompañado de efectos segundarios negativos tales como contaminación del aire,
aumento del consumo de energía y ruido. También puede llevar a patrones de uso
del suelo diferentes a los deseados e identificados en sus planes de uso del suelo
para la ciudad.
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El punto clave en nuestro debate es que el transporte moldea el crecimiento. Sin
embargo, a menos que estemos conscientes de la interacción entre el transporte y
el uso del suelo, puede que no moldeemos un crecimiento coherente con nuestros
planes deseados de uso del suelo.
¿Cómo tratar este problema?
1. Debemos integrar la planificación del uso del suelo con las instalaciones y
servicios de transporte
2. Debemos tomar decisiones de inversiones en transporte en cuanto a modos y
ubicaciones o instalaciones que moldearán el crecimiento que queremos
3. Al mismo tiempo, debemos implementar políticas de uso del suelo que sean
coherentes con las inversiones en transportes. Por ejemplo, permitir
densidades más altas y usos mixtos cerca de las estaciones de tránsito
obtendrá las mejores ventajas de estas inversiones.
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La integración tiene cinco ventajas:
1. La integración reduce las exigencias sobre el sistema de transporte. El mismo
nivel de viajes realizados puede ser servido con una red de transporte más
pequeña. Esto ocurre porque muchos viajes son más cortos, mientras otros
se convierten en caminatas, removiéndolos así de las redes de vías rápidas y
de transporte públicos.
2. El cambio hacia viajes más cortos y más caminatas lleva a costos menores –
viajes más cortos igual ahorros tanto en tiempo como en dinero.
3. Asimismo, el cambio conduce a un menor consumo de energía. Los viajes
más cortos requieren de menos energía.
4. La calidad del aire mejora. Cuando se consume menos energía, hay menos
emisiones.
5. La accesibilidad se expande cuando la gente puede viajar a más lugares y
actividades con tiempos de viaje razonables.
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Si bien el uso integrado del suelo ofrece estas ventajas más notables, la
planificación integrada del uso del suelo y el transporte ha sido difícil de lograr
debida a dos obstáculos comunes. El primero es causado por una estructura
institucional fragmentada en muchos países. A menudo, diferentes agencias son
responsables de la planificación del uso del suelo y de la planificación del
transporte. Estas agencias están a menudo alojadas en diferentes niveles del
gobierno (p. ej. federal, provincial y municipal). Se necesita coordinación para
integrar las actividades de estas agencias.
El segundo obstáculo es causado por los débiles mecanismos de coordinación. En
general, diferentes niveles de gobierno no tienen la obligación legal de coordinar
sus actividades de planificación. Aún cuando las actividades de planificación están
alojadas en un solo nivel del gobierno, a menudo se carece de coordinación entre
las diferentes agencias y departamentos. A veces, las agencias individuales operan
casi como autoridades independientes y no coordinan sus actividades con sus
agencias o departamentos “hermanos”.
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Si bien estos obstáculos son importantes, es posible tomar acción para avanzar
hacia la planificación integrada. Una acción potencial es la creación de instituciones
a los niveles provincial o local, que examinaran más exhaustivamente el uso del
suelo y el transporte. Estas instituciones pueden estar encargadas de crear un plan
unificado de transporte y uso del suelo para las áreas metropolitanas.
La institución puede ser una plataforma común para unir a todas las partes
interesadas en este esfuerzo de planificación. Esta institución no necesita ser una
gran agencia nueva, sino que podría ser una pequeña entidad que sirva como
comité de coordinación entre las agencias pertinentes.
Afortunadamente, la planificación integrada no es una actividad diaria. Ocurre
usualmente en forma periódica como parte de las actividades de planificación
estratégica y de establecimiento del plan director. Por lo tanto, incluso unas
agencias temporarias, establecidas para el desarrollo de planes directores, pueden
servir como dichas instituciones de planificación integrada.
Los factores de presión pueden utilizarse para fomentar la conducta de planificación
integrada. Los gobiernos locales tienen presupuestos restringidos y pueden tener
dificultades en proveer un nuevo financiamiento para la planificación integrada. El
gobierno central puede ofrecer un financiamiento que cubra todo o parte del costo
de “empujar” los gobiernos locales a ejecutar la planificación integrada. Otra manera
de fomentar la planificación integrada es ofrecer incentivos. El gobierno central
puede proveer un financiamiento especial para los nuevos proyectos generados a
partir de un plan integrado.
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India y Kuwait son países que tomaron algunas de estas acciones para fomentar la
planificación integrada del uso del suelo y los transportes. El propósito de presentar
estos ejemplos es de mostrar ejemplos reales de esfuerzos hechos para avanzar
hacia la planificación integrada. Los ejemplos no muestran necesariamente unas
prácticas ejemplares de planificación, pero sí muestran el compromiso de los dos
países.
India es un país extenso, pero de ingresos relativamente bajos. Tiene una estructura
de gobierno federal en la que el gobierno central juega un papel significativo en
muchas actividades gubernamentales.
Por otro lado, Kuwait es un país pequeño, pero de ingresos relativamente altos.
Tiene una estructura de gobierno de ciudad-estado.
Si bien son dos país muy diferentes, tienen obstáculos a la planificación integrada
muy similares. Ambos países reconocen este problema y han hecho planes
similares para avanzar
Veamos estos planes.
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India tiene una población de más de 1.200 millones. En términos de población,
viene segundo inmediatamente después de China.
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India tiene una estructura de gobierno federal con tres niveles de gobierno – federal
(central), provincial, y local.
En el nivel federal, el Ministerio de Desarrollo Urbano es responsable del transporte
urbano, y ha establecido políticas de uso del suelo y de transporte urbano. Provee
un apoyo financiero a las inversiones en infraestructura urbana, incluidas acciones
en los proyectos de metro ferroviario.
Aunque la responsabilidad principal sea del gobierno provincial, la responsabilidad
es fragmentada:
• La planificación del uso del suelo es la responsabilidad de la Autoridad de
Desarrollo, la cual es parte del Departamento de los Asuntos Urbanos
• La gestión del suelo es supervisada por el Colector de Distrito, el cual
opera bajo del Departamento de Administración General
• La regulación y la gestión de las empresas públicas de buses son la
responsabilidad del Departamento de Transporte
• La construcción de carreteras es realizada por el Departamento de Obras
públicas.
La calidad de la planificación es muy limitada. Los “planes directores” de uso del
suelo rara vez piensan más allá del ensanche de carreteras. La planificación
coordinada del transporte urbano no es exigida y pocas veces es ejecutada.
En el nivel local municipal, existe poca responsabilidad fuera del mantenimiento de
las carreteras locales.
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India estableció la Política Nacional de Transporte Urbano para fomentar la
planificación integrada. La Política tiene varios requisitos-clave apoyados por
financiamiento especial del gobierno central.
La Política tiene dos requisitos. Primero, todas las ciudades grandes tienen la
obligación de establecer una Autoridad Unificada de Transporte Metropolitano
(AUTM). Segundo, las ciudades tienen la obligación de desarrollar planes
integrados de uso del suelo y de transporte por medio de las AUTMs.
Desde el principio, se han realizado distintos progresos. Varios estudios han sido
emprendidos sobre la estructura y el funcionamiento de las AUTMs. Estas retienen
sus responsabilidades y autoridad mientras coordinan con otras agencias en un
proceso común.
El gobierno central alienta el desarrollo de los planes aceptando de financiar el 80%
de los costos de desarrollo del plan. El gobierno central provee una amplia gama de
fondos para apoyar a los proyectos de infraestructura urbana recomendados en los
planes integrados.
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El progreso en la realización de las metas del la Política Nacional ha sido lento en
India. Hasta ahora, sólo cuatro ciudades han establecido su AUMT. Estas AUMTs
son en gran parte comités de altos oficiales de las agencias y departamentos
pertinentes. Excepto en Bangalore, no se ha alcanzado el conocimiento dentro de
las AUMTs para apoyar a los comités.
A nivel de político, no existe una guía clara sobre lo que se debería esperar del
esfuerzo de planificación. Algunos creen que el esfuerzo debería ser solamente de
asesoría, ofreciendo a la ciudad una visión basada en una planificación y un análisis
técnico sólidos. Otros tienen la esperanza de que el proceso tendrá más control y
perfilará qué proyectos serán financiados y construidos.
A nivel técnico, los esfuerzos iniciales son muy “lineares”. Un plan de uso del suelo
es aceptado como hecho y luego un plan de transporte es diseñado para satisfacer
las necesidades de uso del suelo. Ello no es un proceso interactivo en el cual las
decisiones de uso del suelo y de transporte se toman juntamente con el fin de
perseguir la visión futura para la ciudad.
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Si bien el arranque ha sido lento, dos logros significativos se han alcanzado. Los
departamentos pertinentes se reúnen ahora como comité alrededor de una mesa
común. Se comunican regularmente y entienden mejor el propósito de cada
departamento. Tienen un foro en el que pueden discutir y tomar acción sobre
cuestiones que ninguna agencia o departamento individual podría tratar
individualmente.
Otro logro mayor es que la importancia de la planificación integrada del uso del
suelo y el transporte ha sido reconocida. Las ciudades están ahora conscientes de
las ventajas que hemos examinado en esta presentación.
El gobierno de India apoya con fuerza el nuevo proceso. El sentimiento es que la
dirección es la correcta y que el proceso madurará con el tiempo.
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Ahora veamos el caso de Kuwait, un pequeño país de Oriente Medio con una
población de casi 4 millones. El país tiene la quinta reserva de petróleo más grande
del mundo y altos ingresos.
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Kuwait es virtualmente una ciudad-estado con dos niveles de gobierno – federal
(central) y local. La responsabilidad principal recae en el gobierno federal. Sin
embargo, las responsabilidades están fragmentadas:
• La regulación del transporte es responsabilidad del Departamento del
Interior
• Las políticas nacionales de transporte están establecida por el
Departamento de Comunicaciones
• La construcción de carreteras es ejecutada por el Departamento de Obras
Públicas.
Además de la fragmentación, los departamentos federales no tienen un medio
formal de coordinación de las actividades de cada uno. En este nivel, el Ministerio
de Desarrollo Urbano es responsable del transporte urbano. Ha establecido políticas
de uso del suelo y de transporte urbano, y también provee un apoyo financiero a las
inversiones de infraestructura urbana, incluidas acciones en los proyectos de metro.
La planificación del uso del suelo y la construcción limitada de carreteras recaen en
el nivel municipal. La calidad de la planificación de uso del suelo es muy limitada.
Los “planos directores” rara vez piensan más allá de la ampliación de carreteras. La
planificación coordinada del transporte urbano no es una obligación y pocas veces
es ejecuta.
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El interés de Kuwait en integrar la planificación ha alcanzado su máximo interés
recientemente durante la planificación de su nuevo sistema de metro. Actualmente,
los servicios de transporte público consisten en servicios tradicionales de buses
explotados por el gobierno, con aproximadamente 550 buses en servicio.
Recientemente se inició la planificación para un nuevo sistema de metro ferroviario.
El fuerte incremento de trabajadores inmigrantes ha creado severos problemas de
congestión del tráfico. La planificación inicial involucra la construcción de 4 líneas
planificadas, que representan más de 90 km de red. En el futuro, este servicio
podría ser ampliado a más de 170 km.
La planificación del metro ha causado un interés en coordinar la planificación con el
uso del suelo. El gobierno está ahora tomando acción para fomentar esta
coordinación.
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El gobierno de Kuwait ha creado la Autoridad Pública para el Transporte Terrestre
(APTT). La misión de la APTT es coordinar todos los aspectos del transporte
terrestre.
Inicialmente, la APTT arrancará como un comité, sus miembros incluirán altos
oficiales y una secretaría técnica. La municipalidad será incluida como miembro.
Se espera que con el tiempo, la APTT evolucione en una agencia con un personal
técnico que pueda desarrollar planes integrados de uso el suelo y transporte que
incorporen una visión común.
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Estos ejemplos de dos países tienen unas similitudes-clave. La fragmentación
institucional es un gran obstáculo a la planificación integrada del uso del suelo y el
transporte. Varias funciones de planificación y de regulación están alojadas en las
agencias y departamentos del gobierno.
La necesidad de integración ha sido reconocida tanto en India como en Kuwait, y
ambos países están ahora tomando acciones para lograrla.
Los esfuerzos iniciales para suprimir los obstáculos ya han empezado. Los
esfuerzos de India aún están débiles, pero van en la dirección correcta. En Kuwait,
la planificación del metro ha fomentado el interés en la planificación integrada y se
ha creado una agencia de coordinación, aunque los resultados queden por verse.
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