grandes intervenciones urbanas: conceptos y características

Curso de desarrollo profesional Manejo del Suelo en Grandes Proyectos UrbanosMedellín (Colombia), 13 al 18 de marzo de 2011

Eduardo Reese

Grandes Intervenciones Urbanas

Conceptos y características fundamentales

1/ Que se entiende por GPU y por que es importante su análisis

2/ La formación de los precios del suelo y el impacto de los GPU

3/ El debate de la planificación en AL y los GPU

4/ Características generales de los GPU

5/ Los desafíos del urbanismo y del manejo del suelo en AL y el papel de los GPU

Estructura de la sesión

Que se entiende por GIU y por que es importante su análisis

• Búsqueda de nuevos instrumentos de planificación en los últimos 25 años frente a la crisis del planeamiento clásico o tradicional: Planes Estratégicos, Plan de Proyectos, Plan-Programa, etc.

• Todos tienen como protagonista central a las GIU como herramienta de trasformación territorial.

• La intervención en sectores urbanos y su articulación con la totalidad como debate. La resolución de la tensión entre la lógica de la planificación urbana y la producción de la ciudad real.

Que se entiende por GIU

• La ambiguedad de la noción de GIU: ¿Es toda intervención que trascienda la escala de la parcela?

• Proyecto Urbano / Megaproyecto / Proyectacione / Plan de escala intermedia / Plan Parcial / GPU /

• La escala intermedia ó el “urbanismo urbano” como articulación entre la arquitectura y la planificación.

Que se entiende por GIU

En Norteamerica: se los denomina megaproyectos, lo novedoso guarda relación con el tamaño de las intervenciones.

En Francia: estas grandes intervenciones son comprendidas como la aplicación de un procedimiento.ZAC (zonas de acondicionamiento concertado). La innovación se encuentra en los mecanismos de gestión, la articulación público privado y en la coordinación intersectorial en el marco de procesos participativos. El GPU es un proceso político.

En el nuevo urbanismo Español o Italiano: Sectores prioritarios en los que se apuesta a las propiedades inductivas de determinados proyectos, valorando su capacidad desencadenar grandes transformaciones a partir de intervenciones medianas.

Estas operaciones dependen de la comprensión que se tenga del comportamiento general del sistema urbano, y de la capacidad para identificar aquellos puntos clave donde vale la pena intervenir.

• La escala de los impactos socio territoriales mas allá de su entorno inmediato

• Carácter complejo – interdependiente de sus componentes: el mix de usos

• Escala intermedia de la intervención y su articulación con la variable tiempo

• Formalización de la intervención en el lugar con independencia de su posterior resolución arquitectónica

• Fuerte carga de los componentes “públicos”

• Complejidad institucional y de financiamiento

Que se entiende por GPU / Los elementos distintivos de los GPU

El análisis de las GIU

Interesa debatir las GIU a partir de analizar como estos impactan, ponen en tensión o cuestionan cuatro ejes de toda política de suelo:

• Las políticas y las estrategias urbanas

• Los instrumentos y procedimientos de gestión urbana

• Las relaciones institucionales y de poder y la gobernabilidad de nuestras ciudades

• La estructura urbana, los mercados de suelo y la equidad en el reparto de cargas y beneficios

La formación de los precios del suelo y el impacto de las

GIU

En la ciudad latinoamericana se reconocen tres procesos simultáneos

Densificación Consolidación Expansión

El Mercado – El Estado – La Necesidad

Las tres lógicas de la construcción de la ciudad en AL

La estructura de precios de la tierra está directamente asociada con la estructura socio – territorial y funcional de la

i d d

El precio del suelo es una especie de síntesis de lo que es la ciudad

• Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del suelo producen cambios en los precios.

• Los precios reflejan la estructura urbana de las ciudades.

• Las políticas de suelo redireccionan y redistribuyen los costos y beneficios de los procesos de desarrollo urbano.

Toda acción sobre el territorio que tenga la capacidad de modificar

características de la estructura socio -espacial

impactará de manera directa en la estructura de precios y por lo tanto en la distribución de las cargas y

beneficios del proceso de urbanización

La importancia de analizar las GIU desde el enfoque de las relaciones

entre estructura urbana, los mercados de suelo y la equidad en el reparto de cargas y beneficios

está dada por la capacidad de estos tienen para modificar la estructura

de precios del suelo y para internalizar las plusvalías ellos

mismos generan.

• Afectación de la estructura de precios por los mismos propietarios

• Capacidad de internalizar las externalidades creadas por la intervención

“El Nuevo Edificio de Oficinas The Point formará parte del Macroproyecto Ciudad del Río, el mismo que contará con 13 imponentes edificios, los mismos que se levantarán en la zona Cosmopolita, exclusiva y privilegiada del nuevo Guayaquil, sector de mayor crecimiento, status y plusvalía de la urbe”. "AL PIE DEL RIO GUAYAS. Además de fácil acceso, desde y hacia todos los puntos de la ciudad; hacen de este proyecto, UNICO E IRREPETIBLE. THE POINT contará con un moderno Centro de Negocios THE ICON CENTER, se destacará por su arquitectura vanguardista; puesto que, la elegancia y distinción de su diseño le dará un realce a sus negocios, ó excelente rentabilidad en el caso de quererla alquilar obteniendo un retorno á id ”

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Noción de estructura urbana o socio espacial

El concepto de estructura urbana es un concepto teórico que pretende describir la realidad a partir de la descomposición en sistemas en los cuales resultan relevantes tanto las características propias de cada uno como las relaciones entre ellos. La utilización del concepto de estructura presupone que el objeto que se analiza es diseccionable a partir de elementos identificables.

• Condiciona al sistema urbano, en la medida en que se ajusta a criterios de discriminación entre lo que es relevante y lo que no lo es

• Implica determinar las pautas y relaciones cruciales del sistema urbano, cuyas partes sólo adquieren significado en el marco del conjunto

El carácter de totalidad de la estructura urbana

• Supone un análisis histórico que permita estudiar los cambios y las recurrencias

• Implica determinar cómo se cristaliza la conformación urbana en cierto momento y supone la capacidad de identificar tendencias

El carácter dinámico de la estructura urbana

El debate de la planificación en AL y las GIU

Evolución de la práctica urbanística en LA

Planeamiento urbano “espacialista” de corte funcionalista - Desde fines de los ’50 y década

del ’60

Catalinas Norte - Buenos AiresVille Radieuse - Le Corbusier

Los paradigmas del urbanismo tradicional


• Nuevas formas de concepción de la planificación y gestión en la década de los ’70

• La influencia de la sociología urbana francesa

• La urbanización de la dependencia en AL


Dos ejes de replanteo:- La relación entre Estado y planeamiento urbano- La emergencia de nuevas temáticas:

* La articulación entre la planificación y la gestión

* La disyuntiva entre lo sectorial y lo integral

* La consideración de lo ambiental* El debate sobre la participación * La emergencia de lo local

Predominio del proyecto autónomo de actitud "postmoderna" de los años 80 y ’90


Peligrosa traducción de la planificación urbana en planificación por proyectos

Los Proyectos de las décadas de 1980 y 90

• La autonomía del proyecto urbano

• Los cambios en el rol del Estado

• El mercado como actor principal

• La privatización del espacio público

• Las nuevas formas de fragmentación de la ciudad

Estrategia – Normas – Proyecto Urbano -Eclecticismo teórico y metodológico desde los

’90.


Virreyes Oeste

Playa ferroviaria

TBA

Area Parque Náutico

Barrios San Jorge, Hardoy y

La Paz

Urbanismo funcional

Urbanismo sociologista

Urbanismo proyecto

Urbanismo estrat/proy

Que planificar

Solo lo físico espacial – La ciudad como

un todo

Solo lo socio económico –

La ciudad como un todo

Solo lo físico espacial –

Solo el fragmento

Articul e/ lo físico-amb y

lo soc-econ – Relación e/

ciudad y fragmento

Quienes planifican

Sólo el Estado

Solo el Estado

Predomina privado

Estado - población

Con que planificar Solo plan Solo plan Solo proyecto Plan y

proyecto

Como planificar

El deber ser sin gestión – lo normativo

Articul plan y gestión

política – Estado

Solo gestión sin plan

Articul plan y gestión integral


¿Porqué esta modalidad operativa fue considerada durante las décadas de los ’80 y ‘90 como “la nueva forma de hacer

urbanismo”, convirtiendo a estos “proyectos emblemáticos” en referentes

de la política urbana, y por lo tanto de las transformaciones que en esa época

experimentó la ciudad?

Los GPU no son nuevos – El proyecto Avenida de Mayo

Eje Avenida de Mayo

Las respuestas son variadas:

• En primer lugar, el debate debe enmarcarse en la conocida crisis de los paradigmas del planeamiento tradicional principalmente desde mediados de la década de los años ’70.• En segundo lugar, el momento de la emergencia de los GPU coincidió, no casualmente, con la ola neo conservadora de los ’80 en Europa y de los ’90 en América Latina. Esto supuso un rol más relevante del mercado en las decisiones de construcción de la ciudad.• En tercer lugar, y como consecuencia de lo anterior, fue simultánea con la aparición de nuevos actores de la mano de la concentración del capital en grupos globalizados dispuestos a operar selectivamente en áreas de oportunidad de las ciudades

Características generales de los GPU

• Interdependencia y complementariedad entre cuestiones urbanísticas, legales, financieras, institucionales, etc.• La gestión de un GPU involucra la elaboración, implementación y monitoreo de las operaciones así como las formas de apropiación social de sus resultados.• El GPU como campo de relación entre el gobierno local y otras instituciones.

Características del Proyecto Urbano

Hacer urbanismo hoy supone tomar decisiones en dos niveles o escalas que se complementan y

articulan:

estrategia urbana –proyecto urbano

La relación entre plan y proyecto

Plan estratégico•Definición de prioridades•Determinación de temas / espacios estratégicos•Búsqueda de sinergias•Articulación intersectorial

Plan urbano•Definición de estrategias físico / espaciales / ambientales•Regulación•Definición de grandes áreas de actuación

Planes parciales y sectoriales/ Programas de actuación

•Definición de estrategias operativas•Articulación de acciones•Definición de acciones a nivel de idea o perfil

Proyectos urbanos•Articulación pub - pub y pub - priv•Aprovechamiento de oportunidades estratégicas•Gestión ad hoc

Instrumentos formales Instrumentos operativos

Los proyectos no son necesariamente el último eslabón de una secuencia propia del

urbanismo normativo (diagnóstico-plan-proyecto).

Los GPUs tienden a cuestionar la jerarquía temporal, estableciendo una

relación dialéctica, no secuencial, entre elementos del diagnóstico, grandes

objetivos y grandes proyectos que, a menudo, ya existen o están siendo

objeto de debate y propuesta por parte de destacados actores urbanos

públicos o privados.

Proyectos y acciones estratégicas son aquellas que producen efectos o

impactos polivalentes y que por su carácter, dimensión y/o localización

tienen una función estructurante y, por lo tanto, contribuirán significativamente a la transformación y desarrollo de la ciudad

y/o de la región.


• Son proyectos que vehiculizan estrategias de transformación y/o desarrollo urbano y que van más allá del alcance de un proyecto arquitectónico: por su tamaño, por su programa, por su gestión, por su gestación.• Capacidad de los GPU para inducir transformaciones fuera del área de intervención, potenciando el desarrollo de tendencias que inciden sobre el comportamiento general de la estructura urbana.



• Los proyectos urbanos son proyectos de mediana o gran escala, generalmente de renovación urbana, planteados como hitos catalizadores de la regeneración de áreas de influencia mayores.

• Son proyectos con un alto impacto en el mercado inmobiliario, que pueden tener funciones sociales y/o de prestigio pero que, fundamentalmente, deben ser capaces de atraer un conjunto de proyectos menores complementarios.


• Multiplicidad de escalas• Multiplicidad de tiempos• Multiplicidad de actores / intereses• Multiplicidad de referencias

sociales• Multiplicidad de disciplinas /

abordajes


• Las escalas de análisis y articulación

• Las escalas de intervención

• Las escalas de los impactos

• Los diferentes actores asociados a las distintas escalas

• Son intervenciones que requieren una fuerte interdependencia y complementariedad entre las cuestiones urbanísticas, las legales, financieras, etc.


• La confección del programa es una variable de proyecto: se sabe que se quiere hacer pero no se sabe bien cuales son los usos y en que proporción.

• La variable tiempo juega un rol fundamental en la definición de los proyectos.

• La estrategia del proyecto debe ser unacarta de navegación


• El programa así entendido es mucho mas que una simple lista de usos posibles o de indicaciones de volúmenes: es un programa urbanístico.

• Debe pasar tres pruebas: - Prueba de coherencia con los objetivos.- Prueba de la viabilidad política, social, económica, financiera, etc.- Prueba de visibilidad: adecuación y respeto al contexto y a la cultura local.

Abordar el proyecto urbano más como un proceso que como un objeto.Considerar el tiempo y no solo el espacio como un factor determinante del proyecto urbano.“No se trata de producir o reproducir una parte de la ciudad sino desencadenar un proceso. Pensar la ciudad es sobre todo pensar el tiempo, pensar el proceso de elaboración progresiva de la ciudad y luego poner en obra las condiciones para esa elaboración progresiva. Es decir, en primer lugar pensar una estructura territorial capaz de absorber, de soportar las evoluciones…….el proyecto urbano debe, por lo tanto, desarrollarse en el tiempo y no solo en el espacio”. Pierre Pinon

La cuestión de la temporalidad es otro aspecto clave de la

conceptualizaciónde los GPU.

Los tiempos largos conllevan una gestión compleja y minuciosa de la

programación de la operación, desde la programación, concepción,

financiación, ejecución, hasta la comercialización del proyecto.


• Por su escala permiten y requieren canalizar formas de intervención de diferentes niveles del Estado y de sectores privados.

• Cooperación público-privada significa que los proyectos sean liderados desde el sector público basados en premisas de redistribución de la riqueza urbana.

• Coordinación de inversiones entre actores.


• Necesitan incorporar marcos jurídicos y espacios de participación institucional innovadores y complejos.

• Se suelen crear fórmulas de gestión más dinámicas.

• Construcción de consensos y acuerdos de las partes sobre la visión de largo plazo para el área


• Requieren una fuerte integración entre herramientas urbanísticas (plan / proyecto / norma)

• Requieren una fuerte integración entre estas y herramientas fiscales / tributarias, administrativas, económicas, etc.

• El proyecto urbano trabaja fundamentalmente sobre las relaciones entre sectores y objetos urbanos y mucho menos sobre la definición arquitectónica de los elementos construibles.

• Por esto el PU intenta provocar nuevos sistemas relacionales en lo urbano.


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Los desafíos del urbanismo y del manejo del suelo en AL y

el papel de los GPU

Características del Proyecto Urbano en AL

• Los GPU se justifican y legitiman como necesarias para atraer inversiones y/o consumidores y asegurar o reforzar las ventajas competitivas dinámicas de la ciudad.• Los GPU como uno de los pilares de las operaciones de marketing urbano cuyo objetivo es vender la ciudad al exterior mediante arquitecturas emblemáticas y diseños espectaculares de figuras de renombre internacional.• Los GPU como parques temáticos de la arquitectura / El sobreuso del prestigio del star system de la arquitectura sin programa y sin objetivos.

• Este enfoque subraya los efectos negativos del urbanismo liderado por GPU sobre la segregación social y espacial en las ciudades, la elitización de áreas renovadas, la captación diferencial de recursos públicos, la valorización especulativa del suelo y la apropiación privada de plusvalías generadas por estos proyectos.• Los GPU como instrumentos que acentúan las desigualdades.

Características del Proyecto Urbano en AL

La ciudad latinoamericana como entramado de intereses

La reproducción de la ciudad es el resultado de la articulación de tres

lógicas o sentidos: la de la acumulación del capital, la del poder político y la de la reproducción de la

vida humana.

Identificación de tres mecanismos

que articulan el proceso dereproducción social con suespacialización en el territorio:

• la calificación del espacio urbano,

• la valorización del territorio y • la diferenciación espacial

• Recuperar la ciudad construida

• Cohesión social

• Contribuir a los procesos de redistribución de los ingresos y de las rentas.

Los desafíos actuales del urbanismo en América Latina

Desigualdad y exclusión son las notas centrales de la estructura social vigente

Un proyecto urbano en AL debe dar respuesta simultáneamente:

1/ A los viejos déficits heredados.

2/ A los nuevos desafíos:• sociales / reducir desigualdades• ambientales / sostenibilidad• socio económicos / austeridad de

recursos escasos / creación de empleo

Desafíos del Proyecto Urbano en AL

Los impactos y consecuencias de los GPUs sobre el entorno y sobre el conjunto de la

ciudad dependen de:1/ Grado de integración física y social del proyecto2/ Complementariedad socioeconómica y complejidad funcional3/ Características de los agentes que se apropien de las plusvalías inmobiliarias generadas y de la utilización que se haga de éstas bien sea con fines especulativos o redistributivos.

• Tensión entre norma / regla y discrecionalidad / flexibilidad.• Discrecionalidad no es arbitrariedad.• ¿Como hacer? Hoy toda estrategia territorial debe contener un sistema de gestión con procedimientos e instrumentos.• Flexibilidad no es igual a desregulación • El debate no es tener más o menos normas sino cual es el tipo de normas adecuadas.• Las normas más reglamentaristas son más adecuadas para regular las características de la ciudad construída.• Las normas con mayor flexibilidad son más adecuadas para los territorios de incertidumbre de las periferias.

Desafíos del Proyecto Urbano en AL

La discusión de la política urbana es la

discusión de la concentración de la

renta

“Los efectos perversos del mercado sobre la ciudad no son fatales sino resultado de opciones políticas perversas”

grandes intervenciones urbanas: conceptos y características

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