2Los puntos de vista expresados en esta publicacin no refl ejan necesariamente aquellos de los pases miembros de la Junta Ejecutiva de UNICEF, de PNUD o de las instituciones del sistema de las Naciones Unidas aqu mencionadas. Igualmente, ni las designaciones, ni la terminologa empleada, ni la presentacin del material, representan opinin o manifestacin alguna por parte de las Naciones Unidas con respecto a la condicin jurdica de algn pas, territorio, ciudad o rea, sus autoridades, fronteras o lmites.

Se puede resear, reproducir o traducir con fi nes de investigacin o de estudio privado, pero no para la venta u otro uso relacionado con fi nes comerciales. En todo uso que se haga de esta informacin se deber indicar que la fuente es el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Este documento est protegido por la Convencin de Berna para la proteccin de las obras literarias y artsticas, por otros convenios internacionales y por las leyes nacionales sobre derecho de autor y derechos conexos.

Copyright PNUD y UNICEF 2007. Todos los Derechos Reservados

Fotografas: Gonzalo Bell, Jaime Perez Mnevar, Luis Gonzalez, Karla Rodriguez, Astrid Sanguinetti, Rays Sacoe, Mila Petillo, Shehez Adnoorani

323.352 P943 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. Gobernabilidad local y derechos de la niez y adolescencia : un anlisis de siete experiencias de polticas pblicas locales. Panam : PNUD UNICEF, 2008. 150p. ; 27 cm.

ISBN 978-9962-663-02-7

1. NIOS (DERECHO INTERNACIONAL)2. GOBERNABILIDAD LOCAL3. POLTICAS PBLICAS I. Ttulo.

3Comit Tcnico Interagencial:UNICEFSusana Sottoli, Marcela Masnatta, Haleem Lone, Michelle Barron, Mariela de Jess, Margarita Mojica.PNUDFreddy Justiniano, Juan Manuel Salazar, Leida Mercado, Octavio Aguirre, Jairo Matallana.

Equipo Tcnico de Proyecto: Guillermina Martn, Eyra Harbar.

Equipo por Pas: Argentina: Mnica Bifarello, Cecilia Nieto (Municipio de Rosario) Ennio Cufi no, Javier Curcio (UNICEF Argentina)Bolivia: Clemencia Aramburu, Brigitte Sonois (UNICEF-Bolivia), Alfredo Marty (PNUD-Bolivia) Herlan Ayreyu Cuellar (Consultor)Brasil: Manuel Buvinich, Rui Aguiar (UNICEF- Brasil) Colombia: Antonella Scolamiero, Raquel Percezk, Ana Maria Peuela. (UNICEF-Colombia)Cuba: Viviana Limpias, Odalys Rodriguez (UNICEF-Cuba), Sergio Novas Tejeiro (PNUD- Cuba), Blanca Munster (Consultora)El Salvador: Miriam de Figueroa, Sunah Kim, Jos Lima, Karla Varela (UNICEF-El Salvador),Sara Berrios Vallecillos (Consultora)Repblica Dominicana: Paulo Sassarao, Fernando Castillo (UNICEF-Repblica Dominicana), Elsie Do-Moline (Consultora)

Expertos que comentaron y validaron el documento (Peer Review): Ximena de la Barra, Oscar Yunovsky.

Participantes en el Debate de Peer Review: Ximena de la Barra y Oscar Yunovsky, Jean Gough, Marcela Masnatta, Mariela de Jess, Margarita Mojica, Freddy Justiniano, Octavio Aguirre, Guillermina Martn, Eyra Harbar.

Comentarios y Recomendaciones al documento final:Oscar Yunovsky, Daniel Cravacuore, Cecilia Fernndez, Octavio Aguirre, Gloria Manzotti, Freddy Justiniano. Argentina: Ennio Cufi no (UNICEF), Carlos Felipe Martnez y Javier Curcio (PNUD). Bolivia: Cristian Jette (PNUD). Brasil: Kim Boldouc (PNUD) Manuel Buvinich (UNICEF). Colombia: Ana Maria Penuela (UNICEF), Lus Ignacio Arango (PNUD). Cuba: Odalys Rodriguez (UNICEF). El Salvador: Miriam de Figueroa, Sunah Kim y Jos Lima (UNICEF), William Pleitez (PNUD). Repblica Dominicana: Paulo Sassarao y Fernando Castillo (UNICEF). Mauricio Ramrez (PNUD)

Edicin:Sofa Izquierdo, Edgar Nuez

Diseo:Fernando Muoz

PNUD

Rebeca GrynspanDirectora Regional para Amrica Latina y el Caribe y Administradora Auxiliar del PNUD

Nicky FabiancicDirector Regional Adjunto para Amrica Latina y el Caribe

UNICEF

Nils KatsbergDirector Regional para Amrica Latina y el Caribe

Jean GoughDirectora Regional Adjunta para Amrica Latina y el Caribe

4C O N T E N I D O

Presentacin.

Resumen Ejecutivo.

Marco de Referencia Trazando caminos: una gobernabilidad local

para los derechos de la niez

Enfoque de Desarrollo Humano.

Enfoque de Derechos Humanos.

Derechos y Desarrollo Humano: Paradigmas convergentes que reafi rman la libertad humana

Gobernabilidad democrtica.

Gobernabilidad democrtica local.

Condiciones para la gobernabilidad local y derechos de la niez.

Contextos Punto de partida, ver dnde estamos para elegir a dnde vamos

Gobiernos locales y procesos de descentralizacin en los pases analizados. Marcos normativos en Derechos de la Niez. Contextos Socio-Econmicos.Amrica Latina y Caribe, la regin ms desigual del mundo.

La pobreza en Amrica Latina y el Caribe.

El derecho a la Educacin.

Igualdad y equidad de gnero.

Salud.

VIH-Sida.

Sostenibilidad ambiental.

Violencia y sus efectos en nias, nios y adolescentes.

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5Anlisis de siete experienciasTrazar caminos para garantizar derechos

Primera condicin: Visin estratgica.

Planeacin estratgica

Gestin basada en resultados

Construccin de alianzas con mltiples actores

Segunda condicin: Capacidad y desempeo institucional.

Marco fi nanciero e inversin social en la niez

Fortalecimiento y desarrollo de capacidades

Tercera condicin: Legitimidad y liderazgo.

Cuarta condicin: Participacin pblica.

Formas de participacin e inclusin de la niez y la adolescencia

Participacin de adulto

Participacin de nias, nios, adolescentes y jvenes

Comunicar para cumplir derechos

Conclusiones GeneralesLecciones Aprendidas Anexos-Descripcin de ExperienciasArgentina: Ciudad de Rosario. Ciudad de los Nios.

Bolivia: Programa de Desarrollo Local Integrado (PRODELI).

Brasil: Sello UNICEF. Municipio Aprobado.

Colombia: Estrategia Municipios y Departamentos por la infancia y la adolescencia. Hechos y Derechos.

Cuba: Programa de Desarrollo Humano Local (PDHL).

El Salvador: Polticas Pblicas municipales a favor de la Infancia.

Repblica Dominicana: Municipios Amigos de la Niez (MAN).

Bibliografa

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6Descentralizacin para cumplir Derechos de la Niez.30

Medidas de descentralizacin diferenciadas. 31

Marco normativo en Derechos del Nio.35

Amrica Latina y el Caribe (7 Pases analizados). Estratifi cacin de pases segn el coefi ciente GINI de la distribucin del ingreso, alrededor de 1999, 2002 y 2005. 37

Amrica Latina y el Caribe (7 Pases analizados). Evolucin de pases segn el IDH, alrededor de 2000, 2002 y 2005. 40

Indicadores de Mortalidad Infantil, Desnutricin, Educacin, Trabajo Infantil y Acceso a Agua en los 7 pases presentados.49

Metas y fundamentos de Ciudad de Rosario. Ciudad de los Nios. Argentina. 58

Qu motivan y proponen las polticas integrales?.67

Sello UNICEF Municipio Aprobado. Sistema de monitoreo y evaluacin de impacto social, gestin de polticas pblicas y participacin social utilizados en la edicin 2005-2006. Brasil. 68

Principales actores participantes de las experiencias. 73

Lineamientos Comparativos de Anlisis. 135

Resultados Directos de las Experiencias. 137

Balance de impactos en los nios, nias y adolescentes. 142

Lista de tablas, grficas y cuadros

7P R E S E N T A C I N

Amrica Latina y el Caribe presentan un denominador comn de elevada desigualdad econmica y social, y altas desigualdades de gnero y de origen tnico y cultural (poblaciones indgenas y afrodescendientes). La enorme brecha que existe entre los grupos ms pobres y ms ricos es uno de los principales desafos de la actualidad. En este contexto de desigualdad, el proceso de estructuracin social de la regin y al interior de cada pas excluye y margina a parte de su poblacin debido a la fragilidad alimentaria, las situaciones de privacin, la falta de educacin de calidad, acceso a salud, disponibilidad de programas de prevencin e informacin sobre sexualidad y reproduccin, as como las situaciones de violencia, limitan las posibilidades de futuro y desarrollo, alimentan el ciclo intergeneracional de la pobreza1 y, en consecuencia, generan el incumplimiento de los derechos

Los indicadores medidos exclusivamente a nivel nacional ocultan esta situacin de desigualdad e impiden desarrollar polticas pblicas adecuadas. De ah la necesidad de medir en los niveles locales el avance de los ODM y utilizar otros indicadores sustanciales para evaluar la super-vivencia, desarrollo y proteccin de la niez y la adolescencia.

En este marco, en los ltimos aos la regin ha sido escenario de un intenso y enriquecedor- debate sobre las ventajas y desafos que plantea lo local como espacio posible para la gestin, generacin y movilizacin de recursos sociales, econmicos, culturales y polticos para cumplir los derechos de la infancia en una comunidad territorialmente defi nida. Da a da se genera consenso en torno al concepto de que la demarcacin del espacio territorial contribuye a analizar y abarcar integralmente las actuales condiciones de vulnerabilidad y exclusin.

En la regin existen mltiples y diferentes experiencias a favor de la niez desde los mbitos locales, estas diferencias pueden presentarse tanto en los escenarios territoriales y legales como en los polticos. Dichos escenarios varan de acuerdo al compromiso de los gobiernos nacionales, los procesos de descentralizacin, los marcos legales y la incidencia de otros poderes en la gestin o en la experiencia a favor de la niez. Las agencias del Sistema de Naciones Unidas han colaborado con proyectos, programas y polticas sobre esta temtica; esta iniciativa parte del reconocimiento de estas acciones y las recupera para la refl exin.

La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) es una valiosa herramienta para examinar las oportunidades que brindan los niveles locales para el ejercicio de los derechos de la niez, ya que establece claramente los derechos sociales, civiles, polticos, econmicos y culturales que deben disfrutar todas las nias, nios y adolescentes sin ningn tipo de discriminacin.

La CDN ha propiciado avances en materia normativa, lo que ha posibilitado mejoras en las condiciones de vida de las nias, nios y adolescentes. El desafo reside en traducir los principios emanados de la CDN a polticas locales que permitan alcanzar mayores impactos. En este camino, los niveles locales presentan la posibilidad de anclar la defensa y promocin de los derechos en situaciones concretas de las comunidades, y permiten encontrar formas de solucin desde un marco de responsabilidad social, colectiva y comunitaria, para su bienestar y futuro. A la vez,

1. Informe Interagencial sobre Avance de los ODM. (PNUD-UNICEF-CE-PAL-otros) 2005:154.

8es necesario tener en cuenta que las instancias municipales enfrentan mltiples desafos como prcticas polticas vetustas, imposicin de intereses particulares, desarticulacin de las instancias intermedias y nacionales, falta de recursos o mal uso de ellos y situaciones que afectan los inten-tos de consolidacin de una poltica de mediano y largo plazo dirigida a la niez.

La promocin y proteccin de los derechos de la niez en el marco de condiciones favorables de gobernabilidad local es fundamental para el desarrollo del capital social y humano. La visin de concebir a la infancia como sujeto de derechos debe permear todas las acciones y prcticas de los estados y la sociedad en los niveles nacionales, intermedios y locales.

La iniciativa de cooperacin UNICEF- PNUD parte del potencial del trabajo interagenciala travs de un proyecto que aborde niez y gobernabilidad local, con el objetivo de aprender sobre las fortalezas, debilidades, obstculos y desafos de las experiencias que se desarrollan en Amrica Latina y el Caribe, y de esta manera producir conocimiento sistemtico y herramientas de gestin que contribuyan a sustentar recomendaciones para contrapartes gubernamentales y de la sociedad civil sobre cmo formular e implementar polticas locales a favor de la niez y la adolescencia.

Para tal fi n, ambas agencias desarrollaron una base de informacin estratgica. Las siete experiencias sistematizadas presentan caractersticas y condiciones distintas, y diver-sos contextos normativos, polticos, institucionales, econmicos, sociales y culturales. Este documento se propone trazar una ruta que establezca las condiciones necesarias para consolidar los derechos de la niez y la adolescencia en los mbitos locales.

Las soluciones especfi cas a los temas de gobernabilidad local a favor de la niez y la adolescencia dependern de, las caractersticas econmicas y sociales, y la situacin poltica de cada pas y cada localidad. No obstante, el anlisis de las experiencias que han logrado transitar un camino, facilita la recuperacin y replicabilidad de conocimientos. Ello permite derivar lecciones gene-rales y disponer de un conjunto de herramientas e instrumentos en esta temtica.

Los resultados y lecciones de este trabajo forman parte de un proceso de refl exin que contina. El desafo que enfrentan las instancias municipales y las organizaciones comunitarias requiere de aportes y esfuerzos que fortalezcan el desempeo y el rol de tales instituciones y procesos democrticos para el pleno ejercicio de los derechos de la infancia y la adolescencia de la regin desde el mbito local.

9R E S U M E N E J E C U T I V O

Este documento analiza siete experiencias en la promocin y el cumplimiento de los derechos de nias, nios y adolescentes en mbitos locales en Amrica Latina y el Caribe.

Para construir una sociedad que valore a la niez y a la adolescencia como su principal recurso, lo mejor es aprender de los obstculos, los desafos, las difi cultades y derivar lecciones para formular respuestas colectivas a cada problema. La sistematizacin de experiencias es un proceso que permite aprender de la prctica y parte de la clara intencin de que la informacin documentada se transforme en conocimiento til y disponible para todas y todos.

En la regin existen mltiples y diferentes experiencias a favor de la niez desde los mbitos locales, estas diferencias pueden presentarse tanto en los escenarios territoriales y legales como polticos.

Para desarrollar esta iniciativa, se disearon formatos de sistematizacin de informacin sencillos y giles, y se seleccionaron experiencias que tuvieran las siguientes caractersticas: que sean programas, proyectos y/o polticas implementados por actores del sector pblico, privado y social, y/o agencias del Sistema de Naciones Unidas que se enmarcan en un enfoque de derechos, que acten en el mbito local y hayan cumplido con las metas establecidas. Adems, que cuenten con cierto nivel de formalizacin, reconocimiento social, algn mecanismo de monitoreo y evaluacin, y que sean sostenibles en el tiempo.

Las experiencias sistematizadas son:

Argentina. Ciudad de Rosario. Ciudad de los Nios.

Bolivia. Programa de Desarrollo Local Integrado (PRODELI).

Brasil: Sello UNICEF- Municipio Aprobado.

Colombia. Estrategia Municipios y Departamentos por la Infancia. Hechos y Derechos.

Cuba. Programa de Desarrollo Humano Local Interagencial (PDHL).

El Salvador. Polticas Pblicas Locales a favor de la Infancia.

Repblica Dominicana. Municipios Amigos de la Niez (MAN).

Para analizar estas experiencias, en el primer captulo se presenta un marco de referencia que articula el Enfoque de Derechos, el paradigma de Desarrollo Humano y el concepto de Gobernabilidad Local, entendida como Gobernabilidad Democrtica.

El Enfoque de derechos se refi ere a los derechos humanos inalienables de las personas, persigue garantizar las potestades, autonoma y dignidad de los seres humanos, y busca asegurar el rol indelegable del Estado en la adopcin de las medidas necesarias para su cumplimiento. Los derechos de las nias, los nios y adolescentes han sido ampliamente defi nidos en una serie de tratados y acuerdos internacionales. La mayora de los pases de la regin luego de

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ratifi car la CDN adecuaron sus marcos legales para afi anzar estos tratados. Esta nueva visin de concebir a la infancia como sujeto de derechos, debe atrave sar todas las acciones y prcticas polticas de los estados y de la sociedad en los niveles nacionales, intermedios y locales.

El Desarrollo Humano es el proceso de ampliacin de las opciones de las personas mediante el fortalecimiento de sus capacidades y la consolidacin de sus libertades. Las capacidades incluyen desde disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un alto nivel de vida, hasta la libertad poltica, econmica y social, participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a s mismo (vivir con dignidad) y disfrutar de la garanta de los derechos humanos. Este paradigma es un intento de concebir el desarrollo como un proceso de expansin de las libertades reales que disfrutan los individuos

Ambos paradigmas son interdependientes y se refuerzan entre s. Comparten un compromiso comn con la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas de todas las sociedades de forma tal que sus motivaciones los hacen compatibles y sus diferentes estrategias los hacen complementarios. Los dos conceptos se fundamentan en el reconocimiento de la importancia de la vida humana y son dos formas de reafi rmar la libertad humana.

La Gobernabilidad Democrtica se entiende como el ejercicio de la autoridad poltica, econmica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas en todos los niveles; comprende los mecanismos, procesos e instituciones a travs de las cules los ciudadanos y grupos sociales articulan sus intereses, concilian sus diferencias ,ejercitan sus derechos y cumplen sus obli-gaciones legales. La gobernabilidad incluye el Estado pero lo trasciende abarcando a todos los sectores de la sociedad y sus vnculos con el Estado.

La Gobernabilidad Local debe partir de un enfoque de derechos para asegurar que el cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos se haga explcito en el mbito local. En un contexto de descentralizacin en el cual las potestades, recursos y responsabilidades administrativas han sido transferidos o delegados a niveles subnacionales, dichas instancias subnacionales deben afi rmar claramente estos compromisos al momento de ejercer sus funciones y responsabilidades.

En este sentido, se considera que una experiencia basada en un enfoque de derechos y en la gobernabilidad democrtica, no slo debe pensar en las necesidades bsicas inmediatas de una comunidad o poblacin especfi ca (en este caso nias, nios y adolescentes), sino que deber proponerse recrear estructuras institucionales locales que garanticen el bienestar a largo plazo, encarando la pobreza y la exclusin en todos los frentes, movilizando a toda la sociedad para promover una cultura ciudadana que apoye a las nias, los nios y adolescentes, y convirtiendo el bienestar de todos en uno de los indicadores ms importantes de una sociedad saludable2.

En el segundo captulo se presentan las siete experiencias en sus contextos nacionales y locales, se describen y analizan los condicionamientos socio-econmicos, los procesos de descentralizacin y los marcos normativos en niez y adolescencia.

2. Vase UNICEF. Ciudad para la niez- Los derechos de la niez, la pobreza y la administracin pblica. 2003

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En el tercer captulo, se analizan los obstculos y desafos que debieron enfrentar las experiencias a partir de cuatro condiciones que infl uyen en la construccin de una buena gobernabilidad local para la niez: (i) visin estratgica; que profundiza sobre la planeacin estratgica, la gestin basada en resultados y la construccin de alianzas con mltiples actores, (ii) capacidad y desempeo institucional; dnde se enfatiza en el marco fi nanciero local y la inversin social local en la niez y en el fortalecimiento y desarrollo de capacidades, priorizando el anlisis de la estructura pblico-administrativa de los gobiernos locales y las instituciones comunitarias locales, (iii) legitimidad y liderazgo transformacional que analiza la dimensin poltica de los procesos de construccin de polticas locales para la niez y (iv) participacin pblica,que profundiza en las formas de participacin e inclusin en la toma de decisiones pblicas de nias, nios y adolescentes, adems de los procesos participativos de los adultos.

En el cuarto captulo se presentan las principales conclusiones y las lecciones aprendidas compartidas por las experiencias. En los anexos se adjunta un resumen de cada experiencia, que incluye las condiciones que permitieron su surgimiento y un resumen de conclusiones derivadas del anlisis de cada una.

La sistematizacin completa se encuentra en lnea en el website www.infanciaygobernabilidad.org El sitio est diseado como una caja de herramientas que puede ser utilizada como medio deconsulta, comunicacin y encuentro para las experiencias documentadas en la regin, otras experiencias, los gobiernos locales y nacionales, las agencias de cooperacin que quieran abordar la temtica, organismos e instituciones y la sociedad civil.

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El objetivo central de esta iniciativa consiste en poner los derechos de las nias, los nios y adolescentes en el centro de las polticas pblicas3. Para transitar por este camino, se parte de articular el enfoque de derechos humanos y el de desarrollo humano como paradigmas para pensar una gobernabilidad democrtica local. Ambos enfoques son congruentes y complementarios, y comparten una visin y propsito comn que es ase-gurar la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas. Con esta iniciativa se busca maximizar el impacto de las polticas de desarrollo y abogar por la formulacin de polticas universales e incluyentes que afecten positivamente la vida de los nios, las nias y adolescentes.

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M A R C O D E R E F E R E N C I A

Trazando caminos: una gobernabilidad local para los derechos de la niez

El objetivo central de esta iniciativa consiste en poner los derechos de las nias, los nios y adolescentes en el centro de las polticas pblicas3. Para transitar por este camino, se parte de articular el enfoque de derechos humanos y el de desarrollo humano como paradigmas para pensar una gobernabilidad democrtica local. Ambos enfoques son congruentes y complementarios, y comparten una visin y propsito comn que es ase-gurar la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas. Con esta iniciativa se busca maximizar el impacto de las polticas de desarrollo y abogar por la formulacin de polticas universales e incluyentes que afecten positivamente la vida de los nios, las nias y adolescentes.

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Enfoque de Desarrollo Humano

El desarrollo humano es el proceso de ampliacin de las opciones de las personas mediante el fortalecimiento de sus capacidades y la consolidacin de sus libertades. Las capacidades incluyen desde disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta la libertad poltica, econmica y social, participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a s mismo (vivir con dignidad) y disfrutar de la garanta de los derechos humanos. Este paradigma concibe el desarrollo como un proceso de expansin de las libertades reales que disfrutan los individuos.

El desarrollo humano coloca a las personas en el centro del desarrollo, superando el enfoque estrecho de desarrollo centrado solamente en lo econmico. El desarrollo humano es distinto del aumento del ingreso; ste es slo un medio, no un fi n. Establecer la expansin de las liberta-des y el bie-nestar humano como objetivo central del desarrollo va ms all del crecimiento de la riqueza y de los ingresos, pues incorpora en la misma medida la consolidacin de los aspectos econmicos, sociales, polticos y culturales.

Esta aproximacin multidimensional posibilita una mirada diferente del desarrollo, proponiendo la realizacin simultnea de distintos valores: la efi ciencia y sostenibilidad,entendidas como el ptimo aprovechamiento de los recursos existentes para las actuales y futuras generaciones, la equidad en la distribucin de oportunidades entre las personas y la libertadcomo posibilidad de que las preferencias y capacidades de todos incidan sobre el la eleccin de oportunidades a ser aprovechadas.

El desarrollo humano ha sido un concepto en evolucin que ha implicado extensos debates sobre cuestiones como la participacin, la sostenibilidad y la equidad de gnero y tnica. Como resultado de ello, se ha ampliado y profundizado el criterio bsico, incluyendo los siguientes principios: (a) equidad (b) participacin (empoderamiento), (c) sostenibilidad y (d) crecimiento y aumento de la productividad.

Segn estos principios, el desarrollo humano requiere desarrollarse en un escenario de crecimiento econmico, de modo que no ser confundido con el desarrollo social (si ste se con-cibe separado de la economa) ni con el desarrollo de los recursos humanos (visin an ms restringida). Al incorporar la dimensin de equidad, se evita medir el desarrollo humano a partir de promedios y se exige una distribucin equitativa de la ampliacin de las capacidades de las personas en cada grupo social (familia, comunidad, nacin), gnero, etnia, cultura y territorio. 3. En este anlisis se entender por poltica pblica el proceso de negociacin poltica en el que inter-vienen diferentes intereses, valores y conocimientos de actores individuales y colectivos, gubernamentales y no gubernamentales, del cual emerge una decisin poltica acerca de planes y programas de accin dirigidos a intervenir desde el Estado en un sector especfi co (polticas sectoriales), o

abordar una problemtica o asunto particular (polticas para la infancia, para el medio ambiente, etc.). UNICEF-TACRO. Reunin Regional de Polticas Pblicas. Panam. Junio, 2004.

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La participacin implica libertad para actuar en la vida poltica, social, econmica y cultural de la sociedad, o sea, no exclusin. El empoderamiento est vinculado al aumento de la capacidad de las personas para participar en la adopcin de decisiones que afectan sus vidas y, con ello, contribuye a garantizar una mayor libertad. El hambre, la necesidad y la privacin limitan estas opciones.

La sostenibilidad hace referencia a la consideracin de las capacidades de las futuras generaciones. sostenibilidad hace referencia a la consideracin de las capacidades de las futuras generaciones. sostenibilidadEst relacionada con el uso sostenible de los recursos naturales, pero tambin incluye el continuo respaldo poltico, fi nanciero, econmico e institucional.

Enfoque de Derechos Humanos

El enfoque basado en derechos humanos es un marco que desde el punto de vista normativo est basado en las normas internacionales de derechos humanos y desde el punto de vista operacional est orientado a la promocin y la proteccin de los mismos. Su propsito es la realizacin de los derechos humanos como objetivo de las polticas y los programas de desarrollo, identifi cando a los titulares de derechos y a los titulares de deberes y procurando fortalecer la capacidad de aquellos para reivindicar sus derechos y de los ltimos para cumplir sus obligaciones4.

Las convenciones y acuerdos internacionales sobre los derechos humanos, que incluyen los derechos de la niez, establecen un marco jurdico internacional de cumplimiento exigible. Algunos de estos instrumentos legales son: los principios de la Declaracin Universal de 1948, la Carta de las Naciones Unidas, las dos convenciones sobre los Derechos Humanos (derechos polticos y civiles, y derechos econmicos, sociales y culturales), el Derecho al Desarrollo, segn la Declaracin de las Naciones Unidas de 1986, la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer (1979), la Convencin sobre los Derechos de los Nios (1989), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos (1993) y el tratamiento del Derecho al Desarrollo por el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDG) en 2003 con el Enfoque basado en los Derechos Humanos (Human Rights Based Approach).

Desde este enfoque, se persigue garantizar las potestades, autonoma y dignidad del ser humano, asegurando el pleno desarrollo de las potencialidades humanas. Por ello, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos los concibe como un conjunto de condiciones mnimas que deben garantizar los Estados, no slo para el ejercicio individual sino para el cumplimiento integral en la sociedad como resguardo de inclusin y sostn para el desarrollo.

El enfoque de derechos tiene como propsito analizar las desigualdades, las vulnerabilidades y exclusiones que se encuentran en el centro de los problemas de desarrollo y corregir las prcticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el progreso en materia de desa-rrollo5. Profundizar en las mltiples causas estructurales del incumplimiento de los derechos permite establecer estrategias programticas ms efectivas, extendiendo el campo de accin y promoviendo una mirada multisectorial. 4 Ofi cina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos: Preguntas Frecuentes so-bre el Enfoque de Derechos Humanos en la Cooperacin para el Desarrollo. Pg.15. Ginebra, 2006. 5. dem.

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Los derechos humanos se rigen bajo los siguientes principios6:

Universalidad e inalienabilidad: Los derechos humanos corresponden a todas las personas sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento, o cualquier otra condicin. Nadie puede renunciar a ellos voluntariamente ni despojar a otras personas de los mismos7.

Indivisibilidad: Los derechos humanos son indivisibles. Ya se trate de derechos de ndole civil, cultural, econmica, poltica o social, todos se refi eren a la dignidad intrnseca de todas las personas. En consecuencia, todos tienen la misma importancia como derechos y no pueden ser clasifi cados por orden jerrquico.

Igualdad y no discriminacin: La Declaracin Universal de los Derechos Humanos declara que todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos; por lo tanto todas las personas deben disfrutar de sus derechos sin discriminacin alguna por motivo de raza, sexo, color, etnia, edad, idioma, religin, opinin poltica o de otra ndole, origen nacional o social, discapacidad, propiedad, nacimiento u otra condicin.

Interdependencia e interrelacin: Los derechos humanos son interdependientes y estn interrelacionados. Todos describen la dignidad intrnseca en todas las personas; en consecuencia, todos tienen la misma condicin de derechos y no pueden ser jerarquizados. La realizacin de cada derecho depende, total o parcialmente, de la realizacin de los dems, por lo tanto obliga a la integracin de las polticas econmicas, sociales, ambientales, fi scales y presupuestarias. Por ejemplo, no podra haber derecho a la participacin sin la garanta del derecho a la vida, o libertad de expresin sin ejercer el derecho a la educacin bsica universal y gratuita.

Participacin e inclusin: Toda persona tiene derecho a dar su opinin, ser escuchado, exigir el cumplimiento de sus derechos y participar en el desarrollo cvico, social, econmico, cultural y poltico directamente o por medio de representantes libremente escogidos8.

Responsabilidad: Los estados y otros titulares de deberes deben rendir cuentas en relacin con la observancia de los derechos humanos. Cuando no lo hacen, las personas cuyos derechos se han infringido tienen derecho a entablar un procedimiento ante un tribunal competente u otra instancia judicial de conformidad con las normas y procedimientos previstos en la ley.

Asimismo, en una serie de tratados y acuerdos internacionales9 se ha establecido claramente a las nias, nios y adolescentes como sujetos plenos de derechos sociales, econmicos, culturales, cvicos y polticos.

La Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) defi ne el marco jurdico, establece responsabilidades al Estado y las familias, y especifi ca la responsabilidad del Estado de crear las condiciones necesarias que posibiliten a las familias satisfacer los derechos de sus nias y nios. Adems de reiterar los principios fundamentales de los derechos, la CDN agrega otros principios rectores:

6. Vase la Declaracin para un En-tendimiento Comn sobre el Enfoque basado en Derechos Humanos, en: Naciones Unidas, Un Enfoque de la Cooperacin para el Desarrollo basado en los Derechos Humanos (2003). Segundo seminario interinstitucional, Stanford, Estados Unidos de Amrica (mayo, 2003), entre otros. 7. Como establece el Artculo 2 de la Declaracin Universal de Derechos

Humanos: 1. Toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaracin, sin distincin alguna de raza, color, sexo, idioma, re-ligin, opinin poltica o de cualquier otra ndole, origen nacional o social, posicin econmica, nacimiento o cualquier otra condicin. 2. Adems, no se har distincin alguna fundada en la condicin poltica, jurdica o internacional del pas o territorio

de cuya jurisdiccin dependa una persona, tanto si se trata de un pas independiente como de un territorio bajo administracin fi duciaria, no autnoma o sometida a cualquier otra limitacin de soberana. 8.Declaracin Universal de los Dere-chos Humanos. Artculo 21.9. Desde la Convencin sobre los Derechos del Nio (CDN) en 1989, sus Protocolos Facultativos (2002) la

Cumbre Mundial de la Infancia (1990) a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (2000) y la Declaracin de un Mundo Apropiado para los Nios de la Sesin Especial de la Asamblea de las Naciones Unidas (2002), as como cinco Reuniones Ministeriales y la Cumbre Iberoamericana de Presiden-tes y Jefes de Estado para la Infancia y la Adolescencia (2000), y ms recientemente la Reunin Ministerial

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No discriminacin (Art. 2): Todos los nios y nias tienen el mismo derecho a desarrollar en todo tiempo y en todas partes sus potencialidades.

Inters superior del nio y la nia (Art. 3) Ser una consideracin primordial en todas las medidas y decisiones que le ataen, y debe utilizarse para resolver cualquier confusin entre los diferentes derechos.

Prevalencia de los derechos (Art. 3): En todo acto, decisin o medida administrativa, judicial o de cualquier naturaleza que deba adoptarse en relacin con las nias, las nios y los adolescentes, prevalecern los derechos de estos, en especial si existe confl icto entre sus derechos fundamentales y los de cualquier otra persona.

Proteccin integral (Art. 4): Se refi ere al reconocimiento de las nias y los nios como sujetos de derechos, la garanta y el cumplimiento de los mismos, la prevencin de su amenaza o vulneracin y la seguridad de su restablecimiento inmediato en desarrollo del principio del inters superior. La proteccin integral se materializa en el conjunto de polticas, planes, programas y acciones que se ejecuten en el pas en todos sus niveles con la correspondiente asignacin de recursos fi nancieros, fsicos y humanos10.

Corresponsabilidad (Art. 5): Es el fortalecimiento de las capacidades sociales mediante la concurrencia de actores y acciones conducentes a garantizar el ejercicio de los derechos de las nias, los nios y los adolescentes. La familia, la sociedad y el Estado son corresponsables en su atencin, cuidado y proteccin.

en Bolivia (2003). En UNICEF: Co-locando los Derechos de la infancia y la adolescencia en el centro de las Polticas Pblicas (Borrador para la discusin). 10. Declaracin Universal de los Derechos Humanos, Artculo 25. El trmino de proteccin especial fue enunciado en la Declaracin de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Nio y en la Declaracin de

los Derechos del Nio adoptada por la Asamblea General el 20 de noviembre de 1959, y reconocida en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (en particular, en los artculos 23 y 24) y en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (en particular, en el artculo 10).

(Art. 2): Todos los nios y nias tienen el mismo derecho a desarrollar

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Exigibilidad de los derechos (Art. 5): Cualquier persona puede exigir de la autoridad competente el cumplimiento y el restablecimiento de los derechos de las nias, los nios y los adolescentes.

El derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo (Art. 6): Subraya la importancia de que todas las nias y nios cuenten con las facilidades y oportunidades para desarrollar el pleno potencial de sus capacidades. Para ello ser fundamental asegurar el acceso universal a los servi-cios bsicos y a la igualdad de oportunidades desde la primera infancia.

El respeto por su participacin y opiniones (Art.12): Se refi ere a la importancia de escuchar y respetar la opinin de las nias, los nios y los adolescentes en todas las cuestiones relacionadas con sus derechos. Los pases deben promover una participacin activa, libre y signifi cativa de la infancia en las deliberaciones para tomar decisiones que le afecten.

En este sentido, el enfoque de los derechos humanos no solamente se refi ere al ejercicio individual sino tambin a la sociedad en su conjunto, ya que su realizacin depende de las relaciones entre los individuos, las instituciones y el Estado, entre otras. Los derechos humanos son las garantas mnimas que la sociedad asegura a todos sus miembros y plantean la inclusin social como responsabilidad compartida por todos los sectores.

Derechos y Desarrollo Humano: Paradigmas convergentes que reafirman la libertad humana y fortalecen las capacidades sociales para garantizarla

Como se observa, el enfoque de derechos y el de desarrollo humano son interdependientes y se refuerzan entre s11. Comparten un compromiso comn con la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas de todas las sociedades, de forma tal que sus motivaciones los hacen compatibles y sus estrategias diferentes los hacen complementarios. Los dos conceptos se fundamentan en el reconocimiento de la importancia de la vida humana y son dos formas de reafi rmar la libertad humana12.

El enfoque de derechos humanos efecta una contribucin fundamental al sealar de manera normativa la atribucin de responsabilidades a la sociedad, permitiendo y obligando a rendir cuentas, y explicitar claramente a las nias y nios como sujetos plenos de derechos. Esta crtica dimensin se expresa claramente en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos: Es responsabilidad de cada persona y cada rgano de la sociedad promover el respeto de los derechos humanos y asegurar su reconocimiento universal y cumplimiento. El artculo 29 dice: Cada uno tiene deberes para con la comunidad en la cual slo el libre y pleno desarrollo de la personalidad es posible.

11. Para hacer una revisin de la aprox-imacin conceptual de derechos hu-manos para el desarrollo, las agencias sugieren las siguientes publicaciones: UNICEF: Human Rights Approach to Development Programming. 2003. PNUD: Los Derechos Humanos en el PNUD: Nota Prctica. 2005.12. PNUD: Gnero, Derechos y De-sarrollo Humano. Proyecto Amrica Latina Genera. 2007.

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Por tanto, el Enfoque de Derechos hace Por tanto, el Enfoque de Derechos hace nfasis en las obligaciones del Estado, nfasis en las obligaciones del Estado, la sociedad y los padres para garantizar la sociedad y los padres para garantizar las libertades de las nias, los nios y las libertades de las nias, los nios y adolescentes. Por otro lado, el Desarrollo adolescentes. Por otro lado, el Desarrollo Humano acenta el fortalecimiento de Humano acenta el fortalecimiento de las capacidades sociales para garantizar las capacidades sociales para garantizar dichas libertades.dichas libertades.

Ambos enfoques implican la realizacin Ambos enfoques implican la realizacin de un esfuerzo integral y sistmico en de un esfuerzo integral y sistmico en distintas dimensiones y niveles, tales distintas dimensiones y niveles, tales como el crecimiento econmico, la como el crecimiento econmico, la reduccin de la pobreza y la desigual-reduccin de la pobreza y la desigual-dad, la gobernabilidad democrtica, la dad, la gobernabilidad democrtica, la

equidad de gnero y el desarrollo sostenible. Por tanto, se debe contemplar el bienestar y los derechos de las nias, los nios y adolescentes junto con los de sus madres y padres, sus fami-lias y la comunidad, y vincularlos con los temas de trabajo, empleo, ingresos y oportunidades. El esfuerzo implica considerar las polticas pblicas de modo integral, incluyendo todos los aspectos inherentes a la autonoma, competencia fi scal y presupuestaria, la articulacin de la accin del Estado en sus distintos niveles, la incidencia del mercado y la sociedad civil, la insercin en la globalizacin y la cuestin clave de la sostenibilidad.

Poner estos temas en el centro de las agendas polticas para el desarrollo signifi ca revelar las inequidades que afectan a amplios sectores de la poblacin y promover el debate acerca de modelos de desarrollo alternativos a los prevalentes, abogar por la articulacin de polticas sociales y econmicas, y cuestionar la idea de que los equilibrios macroeconmicos son precon-dicin para el desarrollo social13.

La pobreza humana puede defi nirse como la privacin de las capacidades de las personas, que impide vivir una vida larga y saludable, y tener acceso al conocimiento o a un estndar de vida decente. Este enfoque multidimensional, impulsado por los paradigmas de derechos humanos y de desarrollo, no se limita a la carencia de ingresos del hogar medida con respecto a una norma mnima (lnea de pobreza) frecuentemente utilizada para definir niveles de pobreza. La privacin del consumo es una medida insufi ciente, puesto que es necesario vincular el consumo efectivamente realizado con las privaciones de las personas en trminos de capacidades o de acceso a las fuentes de consumo (distancia y transporte).

Aunque la incidencia de la pobreza se distingue de la desigualdad, ambas estn relacionadas. La desigualdad hace referencia a situaciones en donde se comparan grupos que estable-cen relaciones desiguales y que se apropian de manera desigual de recursos y satisfactores. En Amrica Latina y el Caribe, clasifi cada como la regin con mayor inequidad del mundo, el anlisis de la articulacin entre pobreza, y sobretodo pobreza infantil, y desigualdad socio-econmica es esencial ya que como seala UNICEF a mayor concentracin del ingreso, ms pobreza infantil14 . 13. UNICEF: Colocando los dere-chos de la infancia y la adolescencia en el centro de las polticas pblicas. Reunin Regional de Polticas Pblicas. Pg. 3. Ciudad de Panam Junio, 2004. 14. UNICEF: La pobreza infantil en Amrica Latina. Aporte de la Divisin de Desarrollo Social de la CEPAL. Revista Desafos. Nmero 1. 2005.

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La Sesin Especial de las Naciones Unidas a favor de la Infancia15 explicita que la pobreza crnica sigue siendo el mayor obstculo para satisfacer las necesidades de los nios y proteger y promover sus derechos. As mismo, declara que es necesario combatirla en todos los frentes, desde la prestacin de servicios sociales bsicos hasta la creacin de oportunidades de empleo, desde la disponibilidad de microcrdito hasta la inversin en infraestructura, y desde el alivio de la deuda hasta unas prcticas comerciales justas. Los nios y nias son los ms perjudicados por la pobreza porque los afecta en la raz misma de su potencial de desarrollo: su mente y su cuerpo en crecimiento.

Gobernabilidad democrtica

El PNUD defi ne gobernabilidad como el ejercicio de la autoridad poltica, econmica y administrativa en la gestin de los asuntos de un pas en todos los niveles. Comprende los mecanismos, procesos e instituciones a travs de las cuales los ciudadanos y grupos sociales articulan sus intereses, concilian sus diferencias y ejercen sus derechos y obligaciones legales. La gobernabilidad incluye al Estado pero lo trasciende, e incluye a todos los sectores de la sociedad y sus vnculos con el Estado.

Para el desarrollo humano y el cumplimiento efectivo de los derechos humanos se requiere gobernabilidad democrtica. Esto significa que la sociedad mantiene vigente el rgimen electoral democrtico, responde al Estado de Derecho de acuerdo con un sistema legal que asegura las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, protege los derechos civiles, promueve los derechos sociales y establece responsabilidades y rendicin de cuentas, lo cual implica que los funcionarios pblicos, incluyendo los ms altos cargos del Estado, estn sujetos a controles apropiados para vigilar la legalidad de sus actos.

El rgimen democrtico exige elecciones universales, libres, limpias y competitivas; el ejercicio de derechos polticos de modo que los ciudadanos puedan votar y ser electos; y libertades civiles como las de asociacin y expresin y que las personas electas puedan cumplir sus mandatos sin impedimentos. La vigencia del Estado de Derecho presupone la independencia de los poderes, la resolucin de confl ictos por las vas institucionales, y el goce de derechos fundamentales como la proteccin de la vida e integridad fsica por parte del Estado, el acceso igual a la justicia y el respeto a la ley e interpretacin de los jueces conforme a derecho.

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Gobernabilidad democrtica local

Se refi ere a unidades subnacionales, municipio, provincia/estado, red de municipios y a su insercin en la gobernabilidad democrtica nacional, con sus especifi cidades. Ello implica considerar el rgimen poltico y su origen como fuente de legitimidad de la autoridad, la independencia de los poderes (poder ejecutivo, concejos/legislaturas, justicia), las relaciones entre el gobierno local, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil (acuerdos y arreglos conjuntos), y el grado de participacin de la ciudadana, incluyendo los mecanismos de acceso a informacin, presentacin y debate de demandas de la comunidad y rendicin de cuentas horizontal.

En este nivel es fundamental considerar el grado de autonoma del gobierno local en el marco poltico y jurdico que le atribuye competencias polticas, fi scales y administrativas segn el proceso de descentralizacin, el ejercicio de estas competencias por parte de las autoridades locales y las relaciones con los niveles de jerarqua superior (estadual, departamental o provincial y nacional), considerando particularmente aspectos polticos, fi nancieros y de coordinacin de las polticas pblicas.

Del mismo modo son relevantes las relaciones de la autoridad local con los niveles inferiores como las unidades descentralizadas del gobierno municipal/provincial y los organismos barriales de la comunidad. Esta perspectiva permite ver el proceso democrtico en trminos territoriales y las cuestiones de productividad, equidad, participacin y sostenibilidad del desarrollo humano segn la distribucin a travs del hbitat y la ecologa local.

En el nivel local, la Gobernabilidad Democrtica implica empoderar a los niveles subnacionales de la sociedad para asegurar que las personas participen y se benefi cien de sus propias instituciones democrticas y de los logros del desarrollo. Los gobiernos e instituciones locales deben llevar la formulacin de polticas, la prestacin de servicios y la gestin de los recursos al alcance de las personas con el fi n de que puedan ejercitar sus potencialidades para el desarrollo humano.

En consonancia con lo anterior, el PNUD formul la Agenda de Gobernabilidad Local para Amrica Latina, que incluye un conjunto de lineamientos de accin para fortalecer cinco condiciones de gobernabilidad local: visin estratgica, legitimidad y liderazgo transformacional, relacin constructiva entre actores estratgicos, desempeo institucional y participacin pblica. A medida que estas condiciones se fortalecen, la sociedad aumenta su capacidad para generar procesos exitosos, resolver sus necesidades y atender sus expectativas de desarrollo. Es por esto que la Agenda defi ne la gobernabilidad local como la capacidad de una sociedad para satisfacer las expectativas y necesidades de sus ciudadanos de acuerdo con una serie de reglas formales e informales. Desde esta interpretacin, la gobernabilidad local comprende el conjunto de instituciones, mecanismos y procesos a travs de los cuales los ciudadanos y sus organizaciones pueden articular sus necesidades e intereses, conciliar sus diferencias y hacer ejercicio de sus derechos y obligaciones en el nivel local.

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Condiciones para la gobernabilidad local y los derechos de la niez

Los enfoques de Derechos Humanos y Gobernabilidad Democrtica Local en el desarrollo humano se refuerzan mutuamente al estar basados en principios bsicos de participacin, equidad, libertad, rendicin de cuentas, transparencia y responsabilidad del Estado. La articulacin conceptual de estos enfoques se propone como un camino para actuar, programar y evaluar el cumplimiento de los derechos en los niveles locales. As mismo, estos enfoques posibilitan, a partir del ejercicio de una buena gobernabilidad, la consolidacin y el empo-deramiento de los gobiernos locales y de la sociedad civil, y fortalecen la participacin de los y las ciudadanas en la toma de decisiones.

La Gobernabilidad Democrtica Local parte del cumplimiento efectivo de los derechos humanos para asegurar que las obligaciones y responsabilidades del Estado se realicen en el contexto local. El Estado establece el umbral de las garantas mnimas universales de sus ciudadanos en su Constitucin y en las leyes nacionales. En ese marco, debe garantizar que los procesos que descentralizan potestades, recursos y responsabilidades administrativas a niveles subnacionales se basen en un enfoque de derechos humanos y desarrollen las capacidades de las instituciones responsables para cumplir sus obligaciones y la capacidad de los sujetos de derecho para reclamarlos.

Aunque la CDN no defi ende la implementacin de una serie de soluciones universales y estrictas para garantizar los derechos de las nias, los nios y adolescentes16, s define principios fundamentales que exigen una respuesta clara y efi caz. A fi n de lograr un cumplimiento efectivo de los derechos, este estudio propone privilegiar los niveles locales como eje ordenador en la programacin y el desarrollo de polticas pblicas porque:

La delimitacin geogrfi ca junto a la perspectiva de gnero, etnia y ciclo de vida permite la identifi cacin y diagnstico de posibles discriminaciones en las decisiones programticas y el diseo de polticas, ya que las vulnerabilidades se concentran en un territorio especfi co.

16. UNICEF: Ciudades para la Niez; los derechos de la infancia, la pobreza y la administracin urbana. 2003.

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El enfoque territorial permite considerar el desarrollo urbano en el territorio, los servicios pblicos, los sistemas de infraestructura, el transporte, el ambiente y sobre todo la segregacin espacial y organizacin del territorio en cuanto a la accesibilidad de los recursos.

El nivel local es un eje para la articulacin de actores en pos de objetivos y metas comunes. Los gobiernos locales tienen mayor fl exibilidad para adoptar estrategias para cumplir los derechos de las nias, los nios y adolescentes en consonancia con la CDN y los ODM.

Las estrategias de desarrollo local pueden priorizar ms efi cazmente el desarrollo de la niez y la adolescencia de la localidad y as dar cuenta del presente y del futuro de esta poblacin.

Donde mejor participan las nias, los nios y adolescentes es en la familia, la escuela y en sus comunidades locales. Observar y analizar la cotidianeidad y cmo sta les afecta, permite elaborar propuestas de transformacin y cambio orientadas a la convivencia ciudadana.

Las acciones y polticas de los gobiernos locales pueden ser ms fcilmente monitoreadas y evaluadas por la ciudadana.

Por tanto, para el abordaje en el nivel local, este marco toma como referencia los paradigmas y enfoques vistos anteriormente, para defi nir cuatro condiciones de anlisis: a) Primera Condicin: Visin Estratgica, b) Segunda Condicin: Capacidad o Desempeo Institucional, c) Tercera Condicin: Legitimidad y Liderazgo, y d) Cuarta Condicin: Participacin Pblica. Estas condiciones defi nen los mbitos prcticos de anlisis de una gobernabilidad local a favor de las nias, los nios y adolescentes.

Las cuatro condiciones son compatibles con las condiciones de gobernabilidad presentadas en la Agenda, aunque en cada una de ellas se hace nfasis en algunos elementos que se consideran especialmente relevantes para la gestin local en favor de los derechos de la niez y la adoles-cencia. Por otra parte, se ha optado metodolgicamente por incluir la condicin de relacin constructiva entre actores estratgicos como un elemento central en este tema y se hace referencia a esta condicin de manera transversal cuando se analizan aspectos como la forma en que se implementa la visin estratgica (alianzas, pactos por la infancia, etc.) o la coordinacin de las capacidades tcnicas y presupuestarias y entre niveles de gobierno en la dimensin de desempeo institucional y en la formas de participacin. Cada una de estas condiciones de anlisis es defi nida a continuacin:

Primera condicin: Visin estratgica

La formulacin de una visin que fi je un norte e identifi que propsitos colectivos es la primera tarea que una sociedad debe cumplir para poder desarrollar de manera exitosa sus procesos polticos, sociales y econmicos enmarcados en los compromisos internacionales asumidos por los Estados. Esta condicin cumple el doble objetivo de precisar el sueo de lograr y motivar a los actores en la bsqueda de ese logro. Promover el consenso o construir una visin estratgica

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de desarrollo supone la valoracin adecuada de los intereses implicados, la identifi cacin de potencialidades y desafos y, especialmente, la motivacin de los actores estratgicos a aportar a un proceso colectivo. Bajo esta condicin se analizan de manera especfi ca los siguientes elementos:

La formulacin de una planeacin estratgica conforme al marco normativo(que debe incluir los acuerdos internacionales y su armonizacin con los marcos legales de cada pas), en cuanto a los principios de equidad, igualdad, universa-lidad, integralidad, sostenibildad, participacin y mirada sistmica establecidos en los enfoques de derechos y desarrollo humano. La planeacin estratgica incluye el diagnstico del contexto, la planifi cacin de las polticas y el monitoreo y evaluacin de las mismas.

La construccin de pactos y alianzas con actores estratgicos17 con objetivos comunes a favor de los derechos de las nias, los nios y adolescentes.

Las acciones adelantadas por cada una de las experiencias orientadas hacia una programacin por resultados en las condiciones de vida de la infancia y la adolescencia.

Segunda condicin: Capacidad y desempeo de la gestin

El desempeo institucional se refi ere ya no a las reglas, sino a la estructura y funcionamiento de las instituciones locales estatales y no estatales. Tiene que ver con la racionalidad de su organizacin, su efi ciencia, la transparencia de sus actos, los sistemas de seguimiento y control, la calidad del talento humano con el que cuentan, su situacin fi scal y su sostenibilidad fi nanciera. Bajo esta condicin se analizan de manera especfi ca los siguientes elementos:

Marco normativo y coordinacin entre niveles de gobierno tanto a nivel horizontal (poderes legislativos, organizaciones de la sociedad civil, entre otros) como vertical (gobiernos intermedios y nacionales). Se destaca el intento de formar instancias intergubernamentales, la participacin de otros actores en estas instancias, y los vnculos y capacidades tcnicas para gestionar recursos, polticas y programas del orden nacional.

La pertinencia del marco fi nanciero y la inversin social18 bajo el cual se desarrolla la gestin a favor de los derechos de las nias, los nios y adolescentes.

Las acciones desarrolladas para el fortalecimiento y desarrollo de capacidadesindividuales, organizacionales y sociales. Este anlisis de capacidades incluye a actores gubernamentales, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y otros.

La promocin de la descentralizacin, entendida como las acciones desarrolladas desde el nivel local para implementar y consolidar el ejercicio de las funciones y competencias transferidas o delegadas a travs de la descentralizacin.

17. Los actores que debern con-templarse sern: organismos guberna-mentales en todos los planos, partidos polticos, sindicatos, organizaciones empresariales, organizaciones comu-nitarias, organizaciones culturales, instituciones acadmicas, organizacio-nes de jvenes y adolescentes, sociedad civil, grupos minoritarios y medios de difusin, entre otros. UNICEF: Ciudades para la niez. Los derechos

de la infancia, la pobreza y la adminis-tracin urbana. 18. Vase UNICEF-TACRO: Cmo infl uenciar una mayor inversin social en la infancia? Argumentos y estrate-gias. 2005.19. Incluyendo el grado de autonoma del gobierno local, sus relaciones con los niveles estadual y nacional (y niveles inferiores si correspondiera), el rgi-men poltico, la situacin con respecto

al estado de derecho y el acceso a los derechos polticos y civiles, los me-canismos de control y la rendicin de cuentas horizontal.

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Tercera condicin: Legitimidad y liderazgo

Esta condicin est determinada por la confi anza en las instituciones democrticas y los niveles de apoyo a las personas que asumen el liderazgo de un proceso. Sin embargo, la legitimidad no solo se halla garantizada por la legalidad formal, en el sentido de gobernabilidad democrtica19

descrito anteriormente, sino tambin depende del modo en que la ciudadana visualiza la autoridad local de modo subjetivo.

La viabilidad poltica de un proceso depende en buena medida de la capacidad de convocatoria de quienes lo promueven, la confi anza que el conglomerado social le atribuye al lder y la fuerza movilizadora necesaria para garantizar un proceso verdaderamente transformador. El liderazgo puede ser ejercido por diversos actores sociales, personas y organizaciones, no solo por actores gubernamentales.

Bajo esta dimensin se analiza de manera especfi ca el siguiente elemento:

La dimensin poltica de los liderazgos, en trminos de quines son los lderes, de dnde surge el liderazgo y la constitucin de los arreglos polticos entre el Gobierno, la sociedad civil20 y el sector privado.

Cuarta condicin: Participacin pblica

No basta con que una sociedad se haya trazado un norte claro, tenga un sistema institucional efi caz y acte con normas de buen gobierno, sino que adems se requiere de la participacin de los ciudadanos en las decisiones que los afectan en mbitos como la participacin electoral, la participacin comunitaria, entendida como la intervencin solidaria en lo pblico, la participacin de la sociedad civil para supervisar el gobierno y la participacin de las nias, los nios y adolescentes en la toma de decisiones pblicas que les conciernen. Bajo esta condicin se analizan de manera especfi ca los siguientes elementos:

La participacin de las personas adultas en el contexto amplio de la participacin electoral y poltica.

La inclusin de las nias, los nios y adolescentes21 y sus formas de participacin en la toma de decisiones pblicas, as como las de los padres.

Las estrategias de comunicacin, entendidas como parte integral de la promocin de una cultura de derechos que fomente el desarrollo humano con equidad, libertad y participacin.

20. Si bien sociedad civil es un concepto en debate, para fi nes de este estudio se utilizar el trmino socie-dad civil para referirse a una amplia gama de organizaciones no guberna-mentales y sin fi nes de lucro que estn presentes en la vida pblica, expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros, segn consideraciones ticas, culturales, polticas, cientfi cas, religiosas o fi lantrpicas. Por lo tanto,

el trmino organizaciones de la socie-dad civil abarca una gran variedad de organizaciones: grupos comunitarios, organizaciones no gubernamentales, sindicatos, grupos indgenas, orga-nizaciones de caridad, organizaciones religiosas, asociaciones profesionales y fundaciones. http://web.worldbank.org/. La funcin de estas instituciones desde un punto de vista poltico- consiste en articular corrientes de

opinin pblica, de actuacin y delib-eracin ciudadana que permitan hacer valer las voces de los ciudadanos ante el Estado en materia de vindicacin de derechos y polticas pblicas. Ellas buscan confi gurar espacios pblicos de vigilancia contra la concentracin ile-gal del poder poltico (y econmico). Gamio Gehri, Gonzalo. Qu es la sociedad civil? Espacios pblicos y tica cvica. http://www.pucp.edu.pe/ira/

fi losofi a-peru/pdf/arti_fi lo_peru/sc-civil_etica_gamio.pdf21. Art. 12 CDN.

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Gobiernos locales y procesos de descentralizacin en los pases analizados

A partir de 1980 se impulsan reformas que persiguen la redefi nicin del rol, el perfi l y las capacidades de los gobiernos locales en relacin con el Estado Nacional24 . Algunas de las siguientes causas contribuyeron a la caracterizacin del mbito local como lugar apropiado para el desarrollo de polticas de gestin: los crecientes procesos de urbanizacin, los procesos de descentralizacin que trasladaron, en algunos pases, competencias y recursos de los gobiernos nacionales a niveles locales, la comprobacin de que los sistemas productivos locales eran capaces de adecuarse a los requerimientos globales, y una creciente y comprometida participacin ciudadana y comunitaria25.

Paralelamente, en algunos pases, el mbito local ha adquirido una importancia signifi cativa al vincular en un espacio geogrfi co determinado, las redes de contencin y socializacin que van ms all de la familia, como la escuela, el vecindario, los clubes deportivos, los centros culturales y otros, a estructuras estatales ms fl exibles y participativas.

En Amrica Latina y el Caribe es difcil generalizar la diversidad de competencias y responsa-bilidades que tienen los gobiernos locales. Tradicionalmente han sido proveedores de servicios pblicos bsicos como agua potable, alcantarillado, alumbrado, aseo y recoleccin de residuos, adems de encargarse del mantenimiento y la construccin de la infraestructura de los sistemas de atencin bsicos en educacin y salud. Si bien la calidad o defi ciencia de estos servicios tiene un impacto directo en el desarrollo y supervivencia de las nias, los nios y sus familias, es recin con el proceso de revalorizacin y revitalizacin de los gobiernos locales cuando se logra aumentar sus competencias y capacidades para el diseo integral de polticas dirigidas a la infancia.

Aunque las reformas tendientes a modifi car las estructuras del Estado han revalorizado los gobiernos locales, la descentralizacin sigue siendo un proceso atravesado de superposiciones, contradicciones y duplicidades con el poder central.

Mediante el proceso de descentralizacin, el Estado transfi ere responsabilidades administrativas, polticas y fi nancieras a los niveles subnacionales de gobierno, sean estos departamentos, muni-cipios, distrito, provincias o regiones, entre otros. Su fi n ltimo es transformar la estructura del Estado en aras de fl exibilizarlo y hacerlo ms sensible frente a las necesidades de los ciudadanos. Es un instrumento de poltica empleado para alcanzar objetivos econmicos, sociales y polticos, y se caracteriza por ser un proceso complejo que involucra profundas transformaciones en los mbitos institucionales, fi nancieros y de gestin micro y macro econmica, a la vez que modifi ca la distribucin de poderes de los mltiples actores que intervienen en la gestin social.

22. Por ejemplo, colaboracin en el desarrollo de Reformas del Estado, ampliacin de Marcos Normativos, entre otras. 23. Se da cuenta de algunos in-dicadores relevantes para medir el cumplimiento de los derechos de la niez. 24. Massolo, Alejandra: Gobiernos locales y mujeres; nuevos cambios y desafos en Amrica Latina. www.americalatinagenera.org

25. Agenda para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Local (PNUD).

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En cuanto a la organizacin poltico-territorial, se observa que los pases analizados operan bajo estructuras muy dismiles entre s. De estos pases, slo Brasil y Argentina son estados federales, los dems pases son de tipo unitario.

El avance de los procesos de descentralizacin de estos pases se puede categorizar en tres niveles: Argentina, Brasil y Colombia tienen procesos descentralizadores ms adelantados, Cuba y Bolivia en menor medida, y El Salvador y Repblica Dominicana tienen procesos incipientes.

Descentralizacin para cumplir Derechos de la Niez

Un proceso descentralizador que tiene entre otros objetivos mejorar las con-diciones de vida de las nias, nios y adolescentes, debe tomar en cuenta los siguientes planos:

En el plano poltico, permite la transferencia de poder del centro a la periferia para propiciar la toma de decisiones y garantizar la escogencia y seleccin de autoridades propias. Ello signifi ca reforzar el poder decisorio de los subniveles de gobierno y aumentar la participacin ciudadana, impulsando la democratizacin. Y en el caso especfi co de las nias, nios y adolescentes, la democratizacin. Y en el caso especfi co de las nias, nios y adolescentes, implica generar espacios ms cercanos y ms reconocidos para ellos y mejorar la calidad de su participacin e incidencia en la toma de decisiones que les afectan.

En el plano fi scal, permite promover la transferencia de fuentes de recursos y la asignacin de competencias fi scales para dar soporte a los procesos polticos y administrativos, asegurar que los gobiernos subnacionales puedan contar con los elementos bsicos para gestionar el desarrollo en su territorio y facilitar los procesos de rendicin de cuentas.

En el plano administrativo, involucra la transferencia de competencias y funciones, como se indica a continuacin:

Desconcentracin: Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de una unidad superior, pues son una extensin de la misma. Es la relacin de dependencia en todo el sentido de la palabra. Esto signifi ca que la responsabilidad no se traslada a otro nivel de gobierno.

Delegacin:Delegacin: Transferencia de un nivel de gobierno a otro.de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que La autoridad que recibe las funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, sta debe rendir cuentas al nivel que la transfi ri.

Devolucin: Por un lado, es un traspaso de autonoma para el ejercicio de las funciones asignadas. Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades. As, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que la ejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad.

Fuentes: PNUD-LAC-SURF y Universidad del Externado Colombia: Manual de Orientacin: Lineamientos bsicos para la descentralizacin administrativa y fi scal. 2006, y CEPAL: La descentralizacin de la educacin y la salud. Un anlisis comparativo de experiencias Latinoame-ricanas. pp.13. 1998.

26. El Sistema nico de Salud (SUS) es el resultado de una ingeniera institucional y administrativa creada a lo largo de por lo menos 20 aos, desde antes de la Constitucin de 1988, por sectores ligados a la salud (principalmente en los estados y municipios). Valeriano Costa, Universidad de Campinas. Brasil. En http://www.desarrollohumano.org.ar/Popup/Discursos/DFederalimoVale-rianoCosta.htm

27. Regulacin establecida por la Ley 715 de 2001. 28. Vase sobre el descenso de la recaudacin de origen local en Centroamrica. Centelles i Portella, Joseph: Centroamrica y Caribe 15 aos de descentralizacin? Algunas refl exiones para la Cooperacin al De-sarrollo. IIG. Institut Internacional de Governabilitat de Catalunya. 2005

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Medidas de descentralizacin diferenciadas

Argentina Pas federado Educacin descentralizada a nivel provincial (todos los niveles educativos excepto la educacin universitaria.Salud ampliamente descentralizada a nivel provincial y local (en algunas provincias).

Estructura tributaria fuertemente centralizada. Las provincias tienen facultades para la recaudacin de algunos tributos (bsicamente impuesto inmobiliario, sellos y patentes) y los municipios recaudan tasas por la prestacin de servicios pero no recaudan tributos, a excepcin de algunas provincias pequeas.

Coparticipacin tributaria (Coparticipacin Federal de Impuestos) sumado al complejo esquema de transferencias.

S, existe una articu-lacin relativa para la implementacin de Planes Nacionales de Salud y de Desarrollo, como el Plan Familias por la Inclusin Social, Plan Nacer, Plan Remediar, etc.

Brasil Pas federado, con nuevas garantas constitucionales para las municipalidades.

Estados y Municipios atienden la educacin infantil, la enseanza primaria y media y, en algunas localidades, la enseanza superior, y de polticas de salud26 en su totalidad, entre otras reas.

Tradicionalmente restringida para los municipios. En aumento.

Coparticipacin tributaria: municipalidades y estados.

S, a nivel estadual y municipal. Por ejemplo Hambre Cero, Bolsa Familia, entre otros.

Colombia Introduce la eleccin de alcaldes munici-pales y gobernadores departamentales.

Transfi ere la educacin, salud y agua potable a los departamentos, distritos y municipios.

Facultad ejercida en departamentos, distritos y municipios.

Coparticipacin tributaria a nivel municipal y transferencias a departamentos27.

S, aunque relativa.

pases federados

pases unitarios

Bolivia Introduce la eleccin de alcaldes munici-pales y gobernadores departamentales.

Transfi ere la educacin, salud y agua potable a los departamentos, distritos y municipios.

Facultad ejercida en departamentos como en municipios.

Coparticipacin Tributaria: municipalidades y departamentos.(%20)Transferencias del Tesoro General de la Nacin.

S, aunque relativa.

Cuba Eleccin de Asambleas a nivel provincial y municipal. Existencia de Consejos Populares

Transfi ere algunas actividades de salud pblica, educacin, deporte, cultura, recreacin y servicios comunales, reparacin e infraestructura, entre otros.

Repblica Dominicana

Introduce la eleccin de Regidores a nivel municipal.

La Ley 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios, en sus artculos 5 y 6 plantea procedimientos mediante los cuales asegura a los Ayun-tamientos la transferencia progresiva de las competen-cias propias, concurrentes o delegadas, en funcin de las caractersticas de la actividad pblica que se trate, las capacidades de gestin en cada municipio y la garanta del derecho a la sufi ciencia fi nanciera para el adecuado ejercicio. Especfi camente en el artculo 21 plantea que los Ayuntamientos deben asignar el 4% de su presu-puesto a programas educati-vos, de gnero y salud.

Los municipios tienen facul-tades para establecer arbitrios en su demarcacin territorial. Pueden y lo hacen: establecen tributos propios clasifi cados en impuestos, tasas y contri-buciones especiales. Adems, generan ingresos procedentes de su patrimonio, rentas y derechos. Artculos del 271 en delante de la ley mencionada.

Por Ley se debe transferir el 10%, aunque en la realidad se est transfi riendo slo cerca del 8%.

En proceso, por el cambio normativo y la creacin de nuevos rganos como CONANI y CONARE.

EL Salvador Introduce la eleccin de alcaldes a nivel municipal.

Sin transferencias Facultad ejercida con escasez de recursos a nivel municipal28.

Transferencia de casi un 6%. En aumento.

En proceso.

Pas Poltica AdministrativoFacultad para recaudar ingresos

Transferencias desde el nivel central

Articulacin con planes nacionales

Fuente: Creacin propia en base a datos extrados de la sistematizacin de experiencias y del Informe de Desarrollo Humano de Bolivia El estado del Estado 2005. Anlisis de Banco Mundial 1999. CEPAL 1998. La descentralizacin de la Educacin y la Salud. Un anlisis comparativo de experiencias Latinoamericanas y Los modelos de descentralizacin educativa en Amrica Latina Emanuela di Gropello. CEPAL

Fiscal

S.

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Si se consideran los mecanismos de representacin poltica, cmo se observa en la primera columna de la tabla, en todos los pases son electos los gobiernos locales, y en Bolivia, El Salvador y Repblica Dominicana designan por medio de sus autoridades nacionales a sus representantes del nivel intermedio o subnacional.

La introduccin de procesos eleccionarios en el nivel local ampla las capacidades del rgimen democrtico, ya que la descentralizacin del poder de decisin, al distribuir los recursos polticos, econmicos y de capacidades de gestin, se hace posible y se consolida por procesos democratizadores. En 1980, en la regin, slo dos pases contaban con la eleccin de representantes locales, con la transicin y avance de las democracias latinoamericanas, en 1997 eran diecisiete pases.

Sin embargo, existen limitaciones en muchos pases. Por ejemplo, la eleccin de representantes locales en El Salvador es mencionada como uno de los obstculos para promover polticas pblicas para la niez30. Las elecciones se realizan cada tres aos y las campaas comienzan un ao antes de culminar el periodo. En la prctica, esta situacin, aunada a las cargadas agendas de los gobiernos locales, y la confrontacin poltica permanente entre los partidos31, afecta la capacidad de las comunidades para participar en la formulacin de programas y/o polticas a mediano y largo plazo.

Las elecciones son slo una dimensin importante de la democracia. La ampliacin de las capacidades de la ciudadana para la participacin y la rendicin de cuentas en la toma de decisiones gubernamentales tambin son una condicin fundamental. En algunos pases se ha avanzado mediante la adopcin de legislaciones que regulan y norman las instancias participativas y las incorporan en el ciclo de gestin local, como la Ley de Participacin de Bolivia, que establece los Comits de Vigilancia y las Organizaciones Territoriales de Base32 como instru-mentos para desarrollar dichas instancias. En Repblica Dominicana la nueva Ley Municipalconsagra el derecho de participacin de la ciudadana en la gestin municipal y obliga a que cada ayuntamiento formule un reglamento con las normas de participacin de la ciudadana que garantice que las mujeres constituyan un 50% de dicha participacin. Adems, instituye el sistema de Presupuesto Participativo Municipal a travs del cual la ciudadana participa en la discusin, elaboracin y seguimiento del presupuesto del municipio, especialmente en lo concerniente al 40% de la transferencia que reciben los municipios del Presupuesto Nacional, que debe destinarse a los gastos de capital y de inversin social, as como los ingresos propios aplicables a este concepto. Pero, las legislaciones que normatizan los procesos participativos son slo una parte del proceso real de construccin de la participacin y de la democratizacin de la sociedad. En los pases existen experiencias exitosas de participacin que se llevan a cabo en las comunidades, que incluyen organizaciones sociales, juntas vecinales, comunidades indgenas y/o campesinos, e inclusive gobiernos locales, que muestran que no hace falta partir de cero33.

En lo referente a las medidas de descentralizacin administrativas, la tabla seala que an existe una centralidad de los servicios sociales. En algunos pases no hay claridad en torno a las transferencias o responsabilidades que competen a los gobiernos locales, lo que genera vacos importantes para el desarrollo de polticas (por ejemplo, no se explicita la entidad encargada del desarrollo de programas de prevencin, el mantenimiento de edifi cios escolares, etc.). Tambin se registra traslado de responsabilidades a instancias subnacionales, como en el caso de Argentina. 29. El estado del Estado. Informe de Desarrollo Humano de Bolivia. Op cit. Pg. 253. 30. Informacin referida a partir de talleres de planifi cacin participativa realizados en los cuatro municipios seleccionados. 31. El Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional (FMLN) y el par-tido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA).

32. La Ley 1551 de Participacin Popular (1994) rige la creacin de 324 municipios con Gobiernos Municipales autnomos y la asignacin a los mismos de competencias en el rea social y productiva, y recursos fi nancieros correspondientes a 20% del presupuesto de la nacin Coparticipacin Tributaria, asignados en funcin del nmero de habitantes de cada municipio. Asimismo la Ley

de Participacin Popular establece procesos de gestin municipal partici-pativa con la creacin de una instancia de control social a nivel municipal (Comit de Vigilancia), elegida por las Organizaciones Territoriales de Base (OTB), las cuales constituyen la personera jurdica de las comunidades que conforman el municipio. 33. Vase Informe Temtico sobre Desarrollo Humano Nios, nias y

adolescentes en Bolivia. 4 millones de actores del desarrollo. UNICEF-PNUD. Bolivia 2006

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La descentralizacin de los servicios sociales como educacin, salud, proteccin integral, entre otros, es un instrumento usualmente empleado para alcanzar objetivos tales como hacer ms efi ciente la gestin pblica, disminuir la burocracia estatal, mejorar la calidad de la atencin y fortalecer el desarrollo desde abajo. Las reformas sectoriales en la regin han tenido diferentes niveles de impacto. Profundizar en la descentralizacin para democratizar la poltica social y profundizar el control ciudadano es esencial para el fortalecimiento de la democracia. Pero esto, no implica desconocer algunos impactos negativos que produjeron la implementacin de estos procesos. Entre las causas que profundizaron estos impactos pueden mencionarse:

El traslado de competencias, pero no de recursos, a instancias locales.

La falta de un anlisis real de las capacidades humanas, tcnicas y organizacionales de los gobiernos locales para hacerse cargo de estas nuevas responsabilidades, y

La implementacin de polticas homogneas en contextos heterogneos territorial, cultural, poltica y econmicamente al interior de los pases.

Estas causas, en algunos pases de la regin, pueden haber llevado a un proceso de acentuacin de la inequidad social34, ya que existe una dependencia importante de las condiciones iniciales bajo las que se desarrolla el proceso de descentralizacin.

En cuanto a los procesos de En cuanto a los procesos de descen-tralizacin fi scal,tralizacin fi scal, la tabla seala que todos los gobiernos locales cuentan con todos los gobiernos locales cuentan con transferencias desde los niveles centrales. transferencias desde los niveles centrales. Las partidas van en aumento, aunque Las partidas van en aumento, aunque muy lentamente en algunos casos. Casi muy lentamente en algunos casos. Casi todos los pases tienen capacidad de todos los pases tienen capacidad de recaudacin en sus instancias locales, recaudacin en sus instancias locales, aunque muy restringida. aunque muy restringida.

Diferentes estudios recalcan la necesidadde contribuir con los municipios en mejorar su capacidad de rendimiento fi scal con el fi n de fortalecer el desarrollo

endgeno local. As mismo, resaltan el peligro que corren los programas municipales fi nanciados exclusivamente por instancias nacionales, subnacionales o de cooperacin internacional, sin analizar cabalmente las capacidades y posibilidades tributarias diferenciales que tienen las comunidades como recurso para la redistribucin de la riqueza 35 . Paralelamente, es imprescindible reconocer que unos municipios cuentan con ms recursos que otros. Cmo se ha mencionado, el riesgo de aumentar la desigualdad es tanto ms elevado cuanto ms heterognea es la estructura comunal del pas, atendiendo el tamao y desarrollo de las localidades. Para evitar la agudizacin potencial de las disparidades territoriales que puede producir la descentralizacin es necesario desarrollar estrategias redistributivas y compensatorias36 desde instancias nacionales. Ya que las polticas pblicas deben garantizar la universalidad y no discriminacin de los servicios sociales y cumplir con las condiciones necesarias, en cuanto a oportunidades, para que todas las nias y nios puedan desarrollar plenamente su potencial.

34. Vase. Bsqueda de Cohesin Social y sostenibilidad fi scal en los procesos de descentralizacin. Serie Polticas Sociales N 131. CEPAL35. Vase Gallagher, Mark. El ren-dimiento fi scal en los municipios de El Salvador. 2000. Josep Centelles i Portella 2005, entre otros. 36. Vase CEPAL. 1998. op. cit. Pg. 29.

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En este contexto, el margen de accin de los gobiernos locales para desarrollar polticas pblicas orientadas al cumplimiento de los derechos de las nias, los nios y adolescentes depender tanto de la iniciativa y voluntad poltica local como de la claridad de las instancias supralocales para la implementacin de los procesos descentralizadores. Ello permitir dar cuenta de la capa-cidad de los gobiernos locales para alcanzar nuevas responsabilidades y competencias, el anlisis de las situaciones de vulnerabilidad municipal, la claridad sobre los recursos con que cuenta un municipio mediante coparticipacin o con ingresos propios, la necesidad de establecer claras polticas compensatorias y distributivas, y un fuerte proceso de participacin ciudadana.

Marcos normativos en derechos de la niez

Todos los pases estudiados han ratifi cado la CDN, por tanto tienen un marco de accin y responsabilidades que cumplir.

Aunque en algunos pases existe insufi ciencia en los marcos normativos37 referidos a las responsabilidades, acciones y competencias especfi cas que le corresponden a los gobiernos locales para abordar las problemticas que afectan a la niez, las experiencias sealan que las defi ciencias ms grandes se encuentran en las capacidades poltico-institucionales y la falta de recursos y/o mala distribucin de los mismos para aplicar los marcos regulatorios vigentes.

De los siete pases analizados, seis han elaborado marcos normativos con el fi n de adecuar los principios emanados de la CDN a las legislaciones nacionales. As mismo, se han establecido sistemas de proteccin integral para la niez y la adolescencia en los que la desconcentracin y descentralizacin de los servicios pblicos bsicos y los organismos descentralizados de proteccin, vigilancia y control cumplen un rol esencial. Por ejemplo, la Ley Nacional 26.061/2005 de Argentina en su artculo 4 explicita que las polticas pblicas para la niez y la adolescencia se adecuarn a las siguientes pautas; a) Fortalecimiento del rol de la familia en la efectivizacin de los derechos de las nias, los nios y adolescentes. b) Descentralizacin de los organismos de aplicacin y de los planes y programas especfi cos de las distintas polticas de proteccin de derechos a fi n de garantizar mayor autonoma, agilidad y efi cacia. c) Gestin asociada de los organismos para la defensa y proteccin de los derechos de las nias, los nios y adolescentes. d) Promocin de redes intersectoriales locales y organismos para la defensa y proteccin de los derechos.

En el mismo sentido, el Estatuto de la Niez y la Adolescencia (ECA) de Brasil organiza un entramado descentralizado de instancias de gobierno e instituciones de la sociedad civil a nivel nacional, a nivel de estados y municipal que permiten establecer polticas ms sostenibles y desa-rrollar programas para acceder a las poblaciones ms alejadas y vulnerables.

El hecho de que la adecuacin de la CDN se realizara un ao despus de la fi rma de la Convencin, en 1990, es un factor que ha favorecido en Brasil el desarrollo descentralizado de polticas pblicas para la niez38. Esto incluye traducir los principios de la Convencin al contexto del pas en cuanto a rgimen poltico, capacidades de los estados e identifi cacin de problemticas

37. Como se mencion en el captulo anterior, el Marco Normativo o Ju-rdico es una de las dimensiones ms importantes para programar una visin estratgica que consolide derechos en los niveles locales, la CDN acta como marco de accin y responsabilidad para los gobiernos y la sociedad civil. 38. Adems de otros factores como la extensin territorial, el federalismo, la Reforma Constitucional de 1988 y las autonomas regionales.

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y temticas complejas. Ello ha permitido que el pas haya acumulado una experiencia de ms de dieciocho aos en el desarrollo de polticas descentralizadas de proteccin integral, nutrida por la medicin de impactos, la evaluacin de errores, la creacin y fortalecimiento de institu-ciones y el anlisis de la incidencia de las medidas macroeconmicas en la situacin de la niez y la adolescencia, entre otras acciones.

Como se observa en la siguiente tabla, los dems pases han adecuado sus legislaciones nacionales despus de casi 10 aos de ratifi car la CDN y algunos todava no lo han hecho, como es el caso de El Salvador.

El establecimiento de normas menores o regidas a nivel local, como la adecuacin a las Constituciones Provinciales o Estaduales, ordenanzas y decretos municipales, se ha demorado. En los mbitos locales ello, aunque representa un obstculo, no llega a inhibir la decisin de los gobiernos de desarrollar polticas y acciones integrales enmarcadas en la CDN. Tal es el caso de los municipios de El Salvador y Rosario. La provincia de Santa Fe, de la que depende

Argentina 5 de diciembre de 1990 2005: Ley Nacional 26.061 Ley de Proteccin Integral de los Derechos de las nias, nios y adolescentes.Adecuacin de la CDN a la Legislacin local: Municipio de Rosario, Ordenanza 8143/2006: Encomienda a la Secretara de Promocin Social la constitucin del Consejo Municipal de Promocin y Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y Adolescentes39.

Bolivia 26 de junio de 1990 1999: Ley 2026, Cdigo del Nio, Nia y Adolescente. Establece el sistema nacional de proteccin de la niez; para ello ordena a cada gobierno municipal crear y fi nanciar una Defensora de la Niez y Adolescencia.Ley 2616 del ao 2003 Garantiza el registro civil gratuito de menores de 12 aos de manera permanente, y el registro civil gratuito de adolescentes de 12 a 17 aos hasta el fi n de 2006.

Brasil 25 de septiembre de 1990 1990: Estatuto de la Niez y de la Adolescencia Ley 8069. Crea el Sistema de Garanta de Derechos vigente. Compuesto por organismos pblicos y de la sociedad civil40.

Colombia 28 de enero de 1991 La Constitucin Poltica Colombiana de 1991, artculo 44, entre otros. 2006: Ley 1098 Cdigo de la Infancia y la Adolescencia.

Cuba 21 de agosto de1991 Cdigo de la Niez y la Juventud, Cdigo de Familia, Cdigo Civil y Cdigo Penal. Cuba tiene un gran nmero de medidas legislativas, judiciales, administrativas y de otra ndole, relacionadas con los derechos del nio/a y orientadas a regular aspectos vinculados con la maternidad, la paternidad y la fi liacin en general.

El Salvador 10 de julio de 1990 Existe un proyecto de Ley de Proteccin Integral de los Derechos de la Niez y la Adolescencia (LEPINA) que se encuentra en el Congreso desde 2001 pendiente de aprobacin. Las leyes relativas a la niez estn dispersas en la Ley Procesal de Familia, el Cdigo de Familia, la Ley del ISNA y la Ley Penal Juvenil, entre otros.

Repblica Dominicana

11 de junio de 1991 2003: Ley 136 Cdigo para el sistema de proteccin y los derechos fundamentales de las nias, nios y adolescentes. Establece mecanismos y responsabilidades en el nivel municipal para la garanta de los derechos de las nias, nios y adolescentes. Esta ley mediante el artculo 416, crea