gobiernos locales y sociedad: ¿nuevos mecanismos y...

Academia de Ciencias Administrativas, A.C. Congreso Anual Internacional 5 al 7 de mayo, 2004

Gobiernos Locales Y Sociedad: ¿Nuevos Mecanismos Y Formas De Interacción?

José Santos Zavala Colegio de San Luis

En México, en las últimas décadas se han dado transformaciones

fundamentales, tanto en lo económico, político y social. En lo económico se

aplicaron políticas públicas de desregulación y apertura comercial,

privatización de empresas y servicios públicos. En lo político, se ha

presentado un lento pero permanente proceso de democratización, se

descentralizaron funciones administrativas a los gobiernos locales y

aumentaron las luchas por los derechos sociales. En lo social hay una

ciudadanía más educada e informada, pero los desequilibrios son cada vez

más profundos entre pobres y ricos. En su conjunto estos fenómenos han

puesto de manifiesto una crisis de las formas de gobernabilidad y los

mecanismos de regulación de interacción de los actores involucrados en la

gestión de los problemas públicos, principalmente en los espacios locales.

Estos procesos sociales han puesto en el centro del debate las

formas de organización de los gobiernos locales y de los mecanismos que

regulan su interacción con la sociedad. En esta ponencia se hace una

reflexión sobre los procesos de transformación del Estado y la sociedad en

el espacio local, en un marco de profundos cambios que han operado en

un contexto de globalización económica y alternancia política. Por ello se

pone énfasis en los aspectos que lleven a una transición de un modelo

institucional autoritario y centralizador, hacia uno basado en las leyes, la

participación y transparencia. En este sentido, la hipótesis central de la

ponencia es que las reglas de interacción en que se basan las relaciones

entre los gobiernos locales y la sociedad no han variado, porque son las

Acapulco Guerrero, México Ponencia arbitrada clave: 317-AP-JSZ


que provienen del sistema político mexicano, y en el han surgido nuevos

actores, pero no nuevas reglas de interacción.

El argumento principal es que durante décadas, la forma

organizacional de los gobiernos locales se caracterizo por dos principios

fundamentales que han dejado de operar y que ahora tienen que ser

substituidos por otras formas y prácticas de acción colectiva. El primero

de éstos era la excepcional institucionalidad del sistema en su conjunto, lo

que importaba en los acuerdos corporativos. Todos los actores

involucrados en los asuntos públicos y la sociedad en general aceptaban la

estructura del sistema como legítima. Esa forma organizacional tenía como

objetivo principal el control político, lo que hacía posible el autoritarismo.

Sin embargo esta forma institucional se ha erosionado y ha dejado de ser

percibida como instrumento legítimo por la sociedad, aunque no ha

perdido del todo su efectividad como mecanismo de control político. La

segunda característica fue el uso de reglas no escritas; los actores de la

gestión pública aceptaban un conjunto de reglas que conocían pero que

nadie establecía de manera formal; en este contexto, la principal propuesta

de esta ponencia es el cambio institucional en los gobiernos locales, el cual

se refiere a la transformación de las normas, reglas y formas organizativas

de las agencias de los gobiernos locales.

Para lograr este objetivo la ponencia se ha dividido en tres

apartados, en el primero se describen las transformaciones económicas y

políticas de México, con la finalidad de justificar el cambio de los

mecanismos y formas de interacción necesarios en la relación gobiernos

locales – sociedad, lo cual se aborda en el segundo apartado. En el tercero

se reflexiona sobre los factores que se requieren para construcción de

gobiernos locales para garantizar la gobernabilidad, principal demanda en

un contexto de globalización y alternancia política.



I. Transformación económica y política en México: la erosión institucional de los gobiernos locales

En México la transformación económica implicó la implantación de

políticas de apertura comercial, iniciadas en la década de los 80 y

profundizadas en los 90. La reforma también incluyó la privatización de

empresas públicas, desregulación e integración económica. En lo político,

los cambios se generaron con el incremento en la competencia electoral,

principalmente en las dos últimas décadas, aunque la reforma política

inició en 1977, y se profundizó en los 90; se pasó de la existencia de un

sistema político con un partido hegemónico a un sistema de partidos

competitivo, primero en los gobiernos locales y luego a nivel nacional.

El modelo de desarrollo económico vigente hasta 1982 se inició en el

periodo de Adolfo López Mateos (1958 - 1964), con el objetivo de

industrializar al país, mediante la política de sustitución de importaciones.

Con Ruíz Cortínez se hizo uso de la deuda externa para la creación de

infraestructura. Sin embargo, en lo interno surgieron movimientos sociales

que presionaban por salarios y tierra, logrando mejores salarios para la

clase trabajadora, pero no un mejor nivel de vida para los habitantes del

campo, con ello dio inicio la migración masiva hacia las ciudades y los

Estados Unidos. A este periodo se le conoció como “desarrollo

estabilizador” no sólo por la mejoría de los salarios, sino por la

confiabilidad que el país tuvo en el exterior; pero el mito del desarrollo

estabilizador fue sólo en el México urbano. Los gobiernos de Díaz Ordaz

(1964 - 1970), Echeverría (1970 - 1976) y López Portillo (1976 - 1982),

hasta las administraciones neoliberales que comenzaron con Miguel de la

Madrid, (1982 - 1988), siguiendo con Carlos Salinas (1988 - 1994) y

Ernesto Zedillo (1994 - 2000) adoptaron un modelo de desarrollo basado

en el crecimiento económico como premisa fundamental.



En lo social, como en la mayor parte de las administraciones

neoliberales, en México la voluntad de generar políticas de combate a la

pobreza quedó subordinada a la generación de políticas económicas macro

que generen crecimiento. Si bien las cifras en exportaciones han crecido, el

desarrollo social no se ha logrado. Aunado a lo anterior, después de la

crisis de diciembre de 1995, las políticas públicas se centraron en el

capital físico y humano de los individuos, más que en el tejido social. En la

gestión presidencial de Vicente Fox, hay cambios en lo político, pero en lo

económico no, se adoptó el mismo modelo, capital humano en lo social y

libre comercio en lo económico.

Es indudable que la crisis económica de la década de 1980 y la de

principios de 1990, así como el cambio de modelo de desarrollo y la

implantación de políticas descentralizadoras, han jugado un papel muy

importante en la necesidad de modificar las reglas tradicionales de manejo

de los asuntos públicos en los gobiernos locales, lo cual esta

estrechamente relacionado con la cultura de sus actores, la cual proviene

de la forma de estructurar y modo de funcionamiento del sistema político.

El sistema político que surgió en 1929, creó condiciones favorables

al crecimiento estable y la transformación ordenada del país durante casi

cuarenta años. Pero la transformación social de finales del siglo XX generó

que la forma de organización autoritaria del sistema empezó a mostrar

signos de debilidad, su rigidez dificultó encontrar salidas a las demandas

de los nuevos grupos urbanos, muestra de ello es que desde 1983, el PRI

sufrió las primeras derrotas electorales al perder las elecciones

municipales en trece importantes centros urbanos del norte y centro del

país. Para 1989, el PAN obtiene el primer triunfo a nivel estatal y pronto lo

logró en otros dos, así como en un mayor número de presidencias

municipales. Con ello el tradicional monopolio de acceso al poder público



que mantenía el PRI se vio seriamente cuestionado con lo que se aceleró la

alternancia política.

El triunfo de los partidos políticos de oposición en los gobiernos

estatales, congresos y ayuntamientos generó una pluralidad de actores

involucrados en los asuntos públicos, por lo que existen también una gran

diversidad de lógicas de acción. Hacia principios del siglo XXI estamos

transitando por un sistema institucional que no responde a las nuevas

circunstancias sociales, pero a la vez no se configura uno nuevo. Los

mecanismos de regulación basados en la jerarquía y la centralización se

han vuelto obsoletos; la forma organizacional basada en la rígida

estructura burocrática ha mostrado sus límites.

La alternancia y pluralidad política ha demandando mayor

flexibilidad, participación y transparencia en el manejo de los asuntos

públicos locales. El fin de un sistema de partido único aceleró la necesidad

de una nueva configuración institucional. La lenta desintegración del

sistema de partido único ha ido acompañada de las políticas

descentralizadoras, su logro más importante ha sido que los gobiernos

locales cuentan con mayores recursos económicos para cumplir con sus

atribuciones, aunque con ello se incremento de manera significativa su

dependencia financiera.

Si bien es cierto que con la integración más plural del poder

legislativo, en los congresos estatales y los ayuntamientos se ha logrado

crear un contrapeso a la forma centralizadora de manejo de los asuntos

públicos, son las crecientes pérdidas de los gobiernos locales lo que ha

representado para los actores políticos locales un fuerte golpe para sus

intereses. Por otra parte, a pesar del estricto control político y financiero

que sobre las administraciones municipales mantienen los gobiernos

estatales, los presidentes municipales y los cabildos de la oposición en

algunos municipios se ha logrado introducir cambios innovadores en las



estrategias de acción para hacer frente a los problemas locales, pero estas

se regulan con los mecanismos tradicionales de interacción con la

sociedad.

Con la apertura comercial, se ha dado una menor intervención del

gobierno en la economía y la privatización de empresas públicas, ya que se

redujo los márgenes de acción del gobierno y le restó capacidad de control

de ciertos actores, principalmente los surgidos de la sociedad. A principios

del siglo XXI, ante los intentos de control gubernamental, los diversos

actores sociales reaccionan con rapidez, restándole a las organizaciones

públicas capacidad de acción para imponer su propia lógica de acción. Por

ello el gobierno y sus organizaciones se ven obligados a reconocer sus

crecientes limitaciones y cuestionar las reglas que regulan su estructura y

funcionamiento.

En síntesis, las transformaciones del estado mexicano se

caracterizaron por: 1) poner énfasis en menos Estado, más que en mejor

Estado; 2) cambios impulsado desde el centro, sin considerar la diversidad

de los gobiernos locales; 3) énfasis en los aspectos funcionales, olvidando

los mecanismos de interacción con la sociedad, 4) hay un aparente

incremento de la autonomía de los gobiernos locales, pero en la realidad

hay una fuerte dependencia financiera. A esta etapa de transformación le

falta una segunda que ponga énfasis en lograr mejores gobiernos locales,

tanto tecnológica y como culturalmente.

Además de lo anterior, la reforma del Estado se caracterizó por la

reducción de su tamaño, acompañada por apertura externa, la

liberalización económica. Con ello resaltan dos aspectos que parecen

caracterizar a la Reforma del Estado mexicano. Primero, es difícil

distinguir donde termina la reforma económica y donde empieza la reforma

estatal; segundo, la relativa independencia de esta última respecto a las

transformaciones de la sociedad. En este sentido el cambio institucional



aparece como un complemento indispensable de una transformación en el

plano de la organización social y económica, que resulta mucho más

significativa y le otorga sentido. Se trata, en el fondo, de un profundo

replanteo del rol y la agenda del Estado, así como de sus relaciones con la

sociedad civil.

No hay duda que la alternancia política generó grandes expectativas

en la sociedad, pero estas no han podido ser cumplidas en gran parte por

la inercia de las instituciones, por lo que los grandes cambios se han

detenido. Estos desajustes se pueden percibir en las formas

comportamentales adoptadas por los actores de los gobiernos locales. En

consecuencia, es en las formas de hacer frente a los problemas públicos en

donde se perciben, cada día con más claridad, los problemas del desajuste

institucional y es también en esta área en donde los desajustes tienden a

desbordarse y causar serios problemas de gobernabilidad. Aunado a lo

anterior, en gran parte de los gobiernos locales se han dado

manifestaciones de inconformidad, en donde se perciben que los patrones

tradicionales de comunicación política son insuficientes; los nuevos

actores ya no aceptan el papel pasivo, que tradicionalmente se les había

asignado, ahora demandan una más activa participación en la toma de

decisiones.

Si bien es cierto que con las políticas descentralizadoras se han

generado nuevas formas de organización en los gobiernos locales, pero han

mantenido como característica inalterable: a) el monopolio de acceso a la

información, b) el predominio de las lógicas de acción de los actores

gubernamentales. Ante esta situación es urgente iniciar las reformas de

las principales instituciones de los gobiernos locales, iniciando con su

transformación de las formas y reglas de interacción, es decir, se requiere

de un cambio institucional.



Las instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más

estrictamente, son los límites que los hombres imponen a su interacción

social. En consecuencia, estas formas estructuran los incentivos en

cualquier intercambio humano, ya sea de tipo económico, político o social.

En este sentido, todas las instituciones tienen como objeto fundamental

reducir la incertidumbre que genera la enorme gama de posibilidades

inherentes en las conductas humanas. En toda institución aparecen

espontáneamente reglas de interacción, para después evolucionar y

transformarse en respuesta a las condiciones cambiantes del entorno.

En la realidad, todas las conductas sociales están limitadas por una

mezcla de reglas e instituciones formales e informales, que en su conjunto

intentan maximizar los beneficios y disminuir los costos tanto para los

individuos como para la sociedad en su conjunto. Es obvio que esta mezcla

institucional es fluida, inestable y tiende a variar de acuerdo a todos los

cambios en las circunstancias concretas en las que se desarrollan las

interacciones individuales sin que sea posible ni deseable establecer para

siempre un conjunto determinado de rígidas instituciones sociales.

En lo político, en México las principales instituciones formales de los

gobiernos locales son: 1) la no reelección de los gobernadores, 2) la no

reelección inmediata en diputados locales y presidentes municipales, 3) el

derecho que tiene el gobernador de nombrar su equipo de trabajo; en los

gobiernos municipales este derecho es limitado a ciertos puestos

administrativos y, 4) la celebración de elecciones periódicas, con el objeto

no solo de legitimar popularmente la posesión del poder público, sino de

alternarlo a fin de controlar sus intereses particulares.

En los gobiernos locales también es posible encontrar ciertas reglas

informales que no se encuentran formalizadas en ninguna parte y que de

expresarse en forma pública serían de inmediato rechazadas por casi todos

los actores. Estas reglas son: 1) la lealtad personal a quien encabeza el



grupo que obtuvo el poder, 2) la lealtad personal se demuestra mediante

el intercambio de protección y apoyos continuos y 3) los vínculos siempre

son personales e intransferibles basados en la confianza, por lo que se

encuentran regidos por acuerdos personales.

Ante los logros insuficientes de los cambios económicos y políticos

uno de los puntos críticos es la falta de confianza en las instituciones

gubernamentales, esto se hace evidente en el creciente número de

movilizaciones y movimientos de resistencia. Ante esta situación es un

hecho que las instituciones seguirán recurriendo a mitos para asegurar su

legitimidad. Si estos mitos son capaces de arraigar en las emociones

humanas y además son capaces de mantener ritos coherentes, y así lograr

que los ciudadanos se vean reflejados en las instituciones, éstas últimas

serán capaces de lograr su legitimidad ante los gobernados. Si por el

contrario su discurso sigue siendo incoherente y sus ritos no son capaces

de crear trascendencia y reflejar a la sociedad, tendrán serios problemas

de permanencia.

Finalmente, si el proceso de modernización es identificado como la

creciente formalización de todas las interacciones de los actores

involucrados en los asuntos públicos, el proceso implica una creciente

racionalización de las acciones sociales, la creación de nuevos mecanismos

instituciones para reducir la incertidumbre y en general una mayor

transparencia de todos los procesos donde están involucrados los

gobiernos locales.

II. Hacia nuevas formas de interacción entre los gobiernos locales y la sociedad

A pesar de su creciente desconfianza en los gobiernos locales estos siguen

siendo una instancia de articulación social, por lo que un cambio en sus



instituciones implica también, una reforma de la sociedad civil. Para ser

más precisos, una redefinición de las reglas de juego que regulan las

relaciones entre ambas esferas; aunque no se trata de un cambio de reglas

sino más bien del comportamiento de los actores y sus lógicas de acción.

La más visible de estas reglas que regulan las relaciones gobiernos

locales – sociedad y la que mayor atención ha recibido en los procesos de

reforma del Estado, es la que se refiere a la distribución de atribuciones

operativas, lo que ha producido en pocos años que los gobiernos locales

jueguen un rol más protagónico en el manejo de los asuntos públicos.

Dado que la reforma del Estado se ha confundido con la apertura

comercial, privatización, la descentralización y la desregulación. En este

contexto los gobiernos locales han sido vistos como instancias operadoras

de las políticas públicas; por lo que para lograr su transformación se

requiere considerar las interacciones en términos de una triple relación,

las cuales se refieren a cómo se distribuyen las atribuciones funcionales,

la captación de los recursos fiscales y los mecanismos que garanticen la

gobernabilidad.

La naturaleza de los gobiernos locales se puede inferir a partir de

sus acciones, las cuales ejecuta por medio de un conjunto de

organizaciones, cuya estructura y configuración le confieren una

determinada identidad. Podría sostenerse que el rol de los gobiernos

locales no cambia porque se estaría negando su esencia, pero entonces

¿Qué es lo que debe cambiar?

La agenda de los gobiernos locales esta representada por los

problemas compartidos por la sociedad, es el conjunto de cuestiones no

resueltas que afectan a todos, por lo que se convierten en el objeto de su

acción. Las políticas públicas que éste adopta son; toma de posición de

sus instituciones frente a las diversas alternativas de solución que esas

cuestiones admiten. Su extensión en el tiempo genera tensiones y



conflictos por la presencia de intereses y valores distintos. El rol de los

gobiernos locales en cada momento histórico y región geográfica podría

concebirse como una expresión político-ideológica de esa agenda vigente.

El abandono de la agenda sería, en cierto modo, una perdida de

legitimidad los objetivos y acciones de las agencias gubernamentales. La

agenda también alude a los problemas de reproducción del orden social

local.

En México la agenda de los gobiernos locales ha sufrido una

profunda mutación cuantitativa y cualitativa, por lo que se requiere

transformar a sus actores y sus reglas de interacción. El planteamiento de

cambio institucional propone observar la relación gobiernos locales -

sociedad en tres niveles: 1) relaciones intergubernamentales funcionales;

2) relaciones intergubernamentales fiscales; 3) relaciones

intergubernamentales para la gobernabilidad. En cada nivel se intenta

representar las interacciones en términos de esferas funcionales, cultural y

de poder, que tienen un ámbito propio para cada actor y una zona

compartida.

En el caso de las relaciones funcionales, tanto los gobiernos locales

como la sociedad tienen responsabilidades exclusivas pero también

comparten algunas de ellas que exige, por parte de las agencias

gubernamentales, no sólo la prestación de los servicios a su cargo sino

también regular la participación ciudadana. El plano fiscal expresa la

cantidad de recursos que se extrae de la sociedad y se devuelven a la

misma a través de gasto público. En el nivel de la gobernabilidad se

encuentran los recursos de poder que pueden movilizar los diversos

actores, existiendo un espacio común que se refiere a la legitimidad del

poder.

En la vinculación entre los niveles funcional y de gobernabilidad,

podría plantearse otra regla de juego: la legitimidad, fuente de un poder



que en última instancia deriva de la sociedad, que depende en buena

medida de la magnitud y calidad de los bienes y servicios que los gobiernos

locales presten, pero éstos no podrán generarse si las agencias

gubernamentales no disponen del poder y capacidad institucional.

Las reglas de interacción entre los gobiernos locales y la sociedad

son relativamente estables, por lo que definen el tipo de interacción entre

actores sociales y gubernamentales. Para el caso mexicano en el plano

funcional, los gobiernos locales han mantenido una separación con la

sociedad, confundiéndose lo público con lo gubernamental. En el cambio

institucional se requiere que la sociedad recupere la iniciativa frente a un

aparato gubernamental herméticamente cerrado. Los alcances de las

nuevas reglas de interacción resultarán de la evaluación de su eficacia y

eficiencia en términos técnicos y de su legitimidad en términos sociales.

En la transformación de las reglas de interacción el nivel fiscal y de

gobernabilidad también sufren alteraciones. El que la sociedad contribuya

al financiamiento de las acciones de los gobiernos locales implica que el

poder sea más legítimo a través de acciones más transparentes.

Si los gobiernos locales ceden funciones a otros actores sociales

renuncian a instrumentos que le sirven para ejercer el poder, es decir a

menor intervención corresponderá menor control de las zonas de

incertidumbre, con ello el resultado es la existencia de gobiernos locales

más flexibles y transparentes. Sin embargo, estas interacciones son más

complejas cuando se considera que se desarrollan en un contexto de

globalización, integración económica y alternancia política, cuya influencia

en cada uno de los niveles de la relación no puede minimizarse.

a) Relaciones intergubernamentales funcionales



En el primer nivel de la relación gobiernos locales – sociedad se debe

responder la pregunta ¿de qué deben ocuparse los gobiernos locales? En la

constitución se pueden encontrar las atribuciones de cada uno de los tres

niveles de gobierno, pero para efectos del cambio institucional estos deben

verse como una instancia de articulación social, por lo que sus funciones

son resultados de las acciones de actores que cuentan con una relativa

autonomía y de factores coyunturales de su entorno. Sin embargo en la

cultura de la gestión pública tradicional, no se acepta que otros actores

sociales intervengan. En otros casos, los gobiernos locales asumen

funciones concurrentes o son sólo prestadores de servicios públicos.

En su acción cotidiana en los gobiernos locales no hay una regla que

fije sus funciones, dado que es la primera instancia más cercana a la

ciudadanía, por lo que la sociedad demanda su intervención en una

infinidad de problemas públicos. En ese contexto, en México las políticas

descentralizadoras han buscado más mayor eficiencia en la gestión

publica, compartir responsabilidades ante una mayor escasez de recursos

económicos, y abrir más espacios de participación.

En este plano, las reformas en México, se han hecho en dos

sentidos. En el primero, el estado se ha retirado de diversos sectores de la

economía mediante la privatización de las empresas públicas. La segunda,

como ya se planteo anteriormente, se trasladaron responsabilidades a los

gobiernos locales, principalmente aquellas de carácter operativo.

Sin intentar un análisis a fondo de la política de privatización, hay

que resaltar algunos aspectos que pueden ayudar a las hipótesis de esta

ponencia. La privatización no ha sido sólo una transferencia de ciertas

actividades económicas al sector privado, sino que ha transformado la

estructura institucional de los intereses económicos y políticos de la

sociedad, ya que los nuevos actores han quedado fuera del control estatal,

porque estos cuentan con más amplios márgenes de acción. Por ello, la



privatización significa una un cambio en los valores de la actividad

pública, es decir, surgen nuevas expectativas de la sociedad sobre el que y

el como debe actuar el gobierno. La privatización también significa una

reestructuración de las formas de los acuerdos institucionales, ya que hay

un desplazamiento de la primacía de lo gubernamental por lo privado, es

decir hay un predomino del mercado.

La otra transformación funcional del estado mexicano han sido

generada por las políticas de descentralización, las cuales en su mayoría

no han resuelto los problemas que pretendía hacer frente con la

transferencia de funciones a los gobiernos locales, principalmente por que

no se elaboraron estudios de viabilidad técnica y capacidad de gestión de

los gobiernos locales para asumir las nuevas responsabilidades. Sin

embargo, un aspecto a resaltar es que la descentralización contribuyó a la

alternancia política, pero sus resultados no han sido del todo eficaces ya

que los gobiernos locales han asumido funciones para las que no estaban

capacitados.

Para el fortalecimiento del nivel funcional en la relación gobiernos

locales–sociedad, el gobierno federal debe transitar de una centralización

basada en reglas informales a una con predominio de las reglas formales,

es decir debe pugnar por un marco jurídico con reglas claras,

transparentes y participativas. Es decir, la intervención del gobierno

federal en educación, salud, vivienda, servicios públicos y otros sectores es

importante porque cumple las funciones de compensar los desequilibrios

generados por los efectos de la globalización. En otros sectores debe

cumplir la función de regulación, principalmente en sectores como energía,

comunicaciones, transporte.

En este sentido, el gobierno federal debe cumplir la función de

regulación e intervenir a fin de compensar los desequilibrios generados por

el mercado y los gobiernos locales, la función de gestores de soluciones de



los problemas públicos y la sociedad debe ser vigilante y controladora de

la acción estatal a fin de que esta sea transparente. Este escenario

conduce a la forma organizativa que deben adoptar los gobiernos locales,

en la cual se involucre a todos los actores relacionados con los problemas

públicos, por lo que el cambio debe orientarse hacia el interior de las

agencias gubernamentales generando reglas de interacción basadas en

acuerdos plurales y transparentes.

b) Relaciones intergubernamentales fiscales

En el nivel de las relaciones fiscales la interrogante es ¿Cómo deben

distribuirse las atribuciones fiscales entre los tres ámbitos de gobierno?

Para responder a este interrogante deben considerarse los siguientes

aspectos: 1) como aseguren una equitativa distribución de la carga

impositiva entre los diversos actores sociales; 2) como hacer frente a la

evasión y corrupción en la captación de los ingresos fiscales; 3) de que

manera organizar las relaciones intergubernamentales, en el aspecto de

participación y transferencia; y 4) las políticas públicas redistributivas de

gasto público.

Al considerar las reglas de interacción en materia de atribuciones

fiscales, estas deben garantizar la equidad en los tres ámbitos de

gobiernos. Para ello, el gobierno federal debe fijar qué contribuciones

deben quedar en cada nivel de gobierno, con base en la capacidad de

recaudación y fiscalización y establecer claramente las bases de la

coparticipación impositiva. También debe determinarse el trato a cada

sector económico, es decir qué sectores deben contribuir más y cuáles

menos.

En el aspecto de la evasión y la corrupción, debe cuidarse el

seguimiento de los ingresos y egresos de los contribuyentes a fin de



detectar las desviaciones de recursos que generan la evasión fiscal, con lo

que se genera una carga adicional para otros sectores que no realizan

estas prácticas. Algo similar sucede con la corrupción, lo cual esta

asociado al mal uso de los recursos públicos o a la gestión sin reglas

claras y transparentes.

En lo que se refiere a las relaciones intergubernamentales fiscales,

los tres ámbitos de gobierno se disputan el control de los recursos

financieros, a fin de desarrollar sus nuevas funciones producto de la

descentralización. Ante la insuficiencia de recursos los gobiernos locales

han adoptado una política de endeudamiento público con lo que ponen en

peligro los objetivos de la política económica. Por ello debe tenerse cuidado

en las políticas descentralizadoras, ya que su implantación sin una

evaluación de la capacidad técnica de los gobiernos locales pude generar

un mal uso de los recursos, como opinan diversos actores del llamado

Ramo 33. Pero en el otro extremo, toda nueva atribución a los gobiernos

locales debe estar acompañada de los recursos financieros que permitan

su cumplimiento, pero lo cual debe hacerse bajo criterios equitativos y

transparentes y capacidad de dar una orientación general congruente.

El ultimo aspecto, en la relación gobiernos locales – sociedad es el

que se refiere a las políticas redistributivas, cuyo objetivo es hacer frente a

situaciones de desigualdad y pobreza. En este aspecto, las políticas

públicas han ubicado en sectores no lucrativos ciertos bienes y servicios

de carácter social o bien se siguen haciendo responsable de ellos las

agencias gubernamentales, el problema es que el estado no cuenta con los

recursos para su implantación o sus alcances son limitados. Sin embargo,

los principios de de justicia y solidaridad del Estado interventor, han sido

desplazados por los impulsados por el mercado, libertad y competencia y el

Estado, sin recursos financieros para hacerlo, solo aplica insuficientes

programas de apoyo social.



c) Relaciones intergubernamentales para la gobernabilidad

La noción de buen gobierno se ha utilizado para designar las instituciones

y prácticas políticas necesarias para la relación Estado - Sociedad. Parte

del supuesto de que los gobiernos no poseen el monopolio del poder, y de

que existen otros actores que contribuyen al mantenimiento del orden

económico, social y político. El buen gobierno requiere de agencias

gubernamentales que contribuyan a lograr acuerdos entre diversos

actores, es decir requiere de formas organizativas que solucionen conflictos

con múltiples protagonistas.

Esta dimensión en la relación gobiernos locales – sociedad se ubica

en el plano del poder y la dominación. El supuesto es que en México con la

globalización y la alternancia política el poder de los diferentes actores

sociales ha cambiado. En el ámbito gubernamental el poder tiene tres

dimensiones: autonomía, capacidad institucional y legitimidad. La primera

implica la toma de decisiones de manera independiente; la segunda es la

capacidad de implantación de tales decisiones y la tercera se refiere al

grado de aceptación de las mismas.

La nueva estructura social plantea el surgimiento, debilitamiento o

desaparición de actores sociales en el manejo de los asuntos públicos, por

lo que autonomía gubernamental se ha reducido, por ello ahora se

requiere de habilidad para conciliar intereses diversos y contradictorios.

De lo contrario, las políticas públicas corren el riesgo de ser bloqueadas

por los actores sociales con mayor poder legítimo o bien caer en sus

intereses, que no necesariamente son de carácter colectivo.

El rediseño de las agencias de los gobiernos locales es necesario, no

sólo como una necesidad para incrementar la eficiencia, sino también para

asegurar la legitimidad de las políticas públicas y como un instrumento de



poder para lograr el consenso principalmente en aquellos espacios en

donde el mercado no lo puede hacer. Por ello el aspecto central es la

construcción de una nueva legitimidad.

Debe construirse una legitimidad cuya base no sean los recursos

públicos y la capacidad ejecutora de las agencias gubernamentales; el

objetivo no debe ser adelgazar, sino fortalecer la capacidad de cohesión de

los gobiernos locales. Es necesario que se supere la situación actual, ya

que las políticas descentralizadoras, las relaciones intergubernamentales

fiscales aun son verticales y las transferencias de recursos son utilizadas

como instrumento de poder.

Se requiere ubicarse en la descentralización, concebida como

proceso y como reforma administrativa, que implica el abandono de una

visión jerárquica y coercitiva de la acción estatal y buscar un mayor

respeto a la autonomía de las colectividades locales; pero hay que tener

cuidado dado que lo descentralizado puede incrementar el poder de los

actores políticos tradicionales y con ello agravar las disparidades

regionales.

III. Construcción de gobiernos locales para la gobernabilidad

La globalización representa el incremento de la complejidad y la

incertidumbre. Los gobiernos locales para hacerles frentes requieren

nuevas formar de organización, teniendo como principal reto el crear

condiciones para la gobernabilidad. En este sentido, la gobernabilidad

debe ser entendida como una nueva forma de gobernar, adoptando una

estructura más participativa, diferente al modelo jerárquico, en donde las

agencias gubernamentales ejercían un poder centralizado sobre los

diversos actores de la sociedad. En la nueva gobernabilidad ninguno de los



actores involucrados en los asuntos públicos está por encima de los

demás, por lo que las formas organizativas de los gobiernos locales

deberán caracterizarse por la existencia de una estructura horizontal, con

de actores autónomos y con la adopción de redes organizativas para el

diseño y operación de las políticas públicas, por lo que el control político

no jerárquico es una de sus principales característica.

En la gobernabilidad moderna, la cooperación entre las agencias

gubernamentales y la sociedad para la formulación de políticas públicas,

puede llevarse a cabo de diferentes maneras. Primero, la intervención

directa de los actores sociales en la prestación de los servicios públicos,

mediante un acuerdo directo con los gobiernos locales. Una segunda

alternativa, es una cooperación en redes mixtas de actores públicos y

sociales que se observan en niveles más específicos de los sectores de las

políticas, en donde las agencias gubernamentales y la sociedad se acoplan

de manera flexible, y la interacción dentro de este tipo de redes produce un

consenso negociado que facilita la formación de una política, que en el

momento de su aplicación encuentra más aceptación que resistencia. La

tercer alternativa, son redes autorreguladas por la sociedad. Aquí, los

actores corporativos sociales cumplen con funciones reguladoras que, en

definitiva, son de interés público y les han sido asignadas, explícita o

implícitamente, por los gobiernos locales. Una forma de autorregulación de

la sociedad son los sistemas de negociación entre los representantes de

intereses diferentes o incluso opuestos. Un segundo tipo de

autorregulación de la sociedad son los así llamados gobiernos sociales,

organizaciones que imponen a sus miembros normas y criterios que no

sólo sirven a sus propios intereses, sino también a ciertos intereses

públicos. Por ello, la autorregulación delegada es una forma indirecta de

cooperación entre los gobiernos locales y la sociedad.



Sin embargo, la adopción de una forma organizacional basada en

redes requiere de una serie de condiciones estructurales e institucionales

previas. La condición más general para poder desarrollarla es que el poder

debe estar disperso en la sociedad, pero no de manera fragmentada e

ineficiente. Las autoridades políticas tienen que ser fuertes, pero no

omnipotentes. Tienen que haber sido legitimadas democráticamente, de

modo que se pueda estimar que los representantes electos reflejan los

intereses de todos los grupos sociales. En otras palabras, las autoridades

políticas deben poder ser aceptadas, de modo general, como interlocutores

entre el Estado y la sociedad. Es necesario, también, que las autoridades

políticas manejen recursos suficientes como para llevar a cabo las

decisiones que se tomen; las cuales tienen que ser lo suficientemente

diversificadas como para responder a las diferentes necesidades de la

sociedad.

Para poder pasar del campo público al social en la gobernabilidad

moderna, tiene que existir una sociedad civil fuerte, funcionalmente

diferenciada y bien organizada. La sociedad es una comunidad de

ciudadanos, de individuos que disfrutan de igualdad ante la ley, así como

de un conjunto de derechos fundamentales, y cuya libertad de perseguir

sus metas sólo está restringida por el mismo derecho de los demás. Una

sociedad no puede existir donde hay gran desigualdad social; es

incompatible con una estructura de las agencias gubernamentales

autoritarias.

Para que haya gobernabilidad, la sociedad tiene que estar

diferenciada funcionalmente en subsistemas, en donde organizaciones

lleven a cabo las funciones especializadas. Tiene que haber actores

organizados que representen los diferentes intereses sociales. Estas

organizaciones deben gozar de una relativa autonomía, esto es, que no

deben ser controladas políticamente, como ocurrió en el Estado



autoritario. En especial, las organizaciones de intereses deben ser

suficientemente autónomas y hábiles como para negociar con intereses

opuestos y con las agencias de los gobiernos locales. Finalmente, entre los

diferentes grupos sociales y organizaciones tiene que existir por lo menos

un mínimo sentido de identificación y de responsabilidad con la totalidad;

es decir debe existir una identidad común. Para que haya gobernabilidad

los actores organizados tienen que ser cada uno eficiente en su área de

acción, sin que ninguno domine a los demás, y deben cooperar en la

formulación de políticas públicas, en vez de limitarse a pelear entre ellos.

Al subrayar las condiciones institucionales y estructurales

necesarias para la gobernabilidad, se ha descrito una organización política

ideal y una sociedad ideal. Sin embargo, este proceso de cambio debe

iniciar a nivel del gobierno local, en donde los actores organizados a

menudo tienen mayor tradición que en los niveles políticos más altos. A

veces, por supuesto, la cooperación entre los actores políticos y sociales en

el gobierno local es clandestina y sirve más a los intereses privados que a

los públicos. Esto se observa especialmente en el campo de las obras

públicas, en donde es frecuente encontrar procesos no claros en la

asignación y ejecución de las obras.

Frecuentemente se ha afirmado que en la gobernabilidad, la

negociación entre actores políticos y sociales en redes de políticas genera

una pérdida de la capacidad política de dirigir. Sin embargo, de lo que se

trata en realidad no es tanto la pérdida de control, sino más bien de que

éste cambia de forma. Los actores gubernamentales que participan en las

redes de políticas juegan un papel especial y privilegiado, puesto que

tienen medios fundamentales de intervención. Cuando se delega la toma

de decisiones a instituciones de autorregulación social, los actores

gubernamentales conservan el derecho de ratificación legal, así como el

derecho de intervención mediante acciones ejecutivas si esa



autorregulación demuestra ser ineficaz. En la gobernabilidad, el control

jerárquico y la autodeterminación no están opuestos, sino que se

combinan entre sí, y esta combinación puede resultar más eficaz que

cualquiera de las formas puras de gestión pública.

La formulación de políticas en las estructuras organizacionales con

base en redes de políticas y con sistemas de autorregulación no es algo

armonioso. Si en la negociación entran en juego intereses en conflicto,

cuando se busca el acuerdo para una decisión conjunta, el resultado es

una cooperación temporal. Una cooperación de este tipo corre el riesgo de

acabar en un completo bloqueo o de producir soluciones temporales. Por

ello, el problema básico es evitar los estancamientos y asegurar la solución

efectiva de los problemas públicos.

Finalmente, la gestión de los gobiernos locales en la gobernabilidad,

tiene que ver con la solución colectiva de problemas. Es decir, se genera en

un entorno complejo e incierto, por lo que las formas organizativas no

jerárquicas de toma de decisión ofrecen soluciones más efectivas, ya que

ofrecen mayor flexibilidad y adaptabilidad.

A manera de conclusión

En los gobiernos locales se ha privilegiado la subordinación de la sociedad

a las agencias gubernamentales. Por lo que estos se constituían en el actor

central de la acción colectiva. Era la instancia donde desembocaban todas

las presiones, demandas y tomas de posición de la agenda pública local.

En su relación con la sociedad prevalecieron componentes movilizadores

antes que representativos o auténticamente participativos; disponían de

escasa autonomía, orientando sus políticas según los intereses de quienes

controlaban su aparato institucional. Sus límites fueron evidentes ante las



crisis económicas de los últimos 20 años y los procesos de

democratización. Su modelo organizativo fue dando paso a uno que

todavía se está definiendo, pero que debe de tener como característica

central una incorporación diferente de los diversos actores sociales.

Aun es prematuro definir claramente su estructura institucional,

aunque se debe poner énfasis en el nuevo rol que corresponderá jugar a la

sociedad en la constitución de un nuevo modo de organización de las

agencias locales. Será democrático en el plano de la gobernabilidad. Será

social en cuanto a las formas participativas de toma de decisiones. El

proceso de transición deberá tener como objetivo que en los gobiernos

locales no haya un protagonismo excluyente, donde el ciudadano cumpla

meramente un papel pasivo en su triple carácter de votante, contribuyente

o usuario de servicios.

Para reforzar la autonomía de los gobiernos locales y su rol como

agente gestor del desarrollo local, deben eliminarse sus tendencias más

burocráticas, promoviendo al mismo tiempo los mecanismos de

representación y participación social. El desafío que concierne a los

gobiernos locales es el cambio de enfoque en sus relaciones con la

sociedad. En vez de pretender que ésta se acerque a él creándole canales

institucionales en función de sus objetivos y necesidades, lo que estaría

planteado es intentar invertir el paradigma buscando apoyar a la sociedad

civil, en el marco de la preservación de su autonomía institucional.

Por lo tanto, no se trata únicamente de redefinir el perfil de los

gobiernos locales, sino también de establecer, incluso como condición

necesaria de su reforzamiento, el papel que cabe a la sociedad en la nueva

relación socio-política que se está configurando. Este tipo de

preocupaciones replantea la legitimidad del espacio público y el espacio

social, así como la frontera deseable entre sociedad y gobiernos locales. Se

requiere rescatar también el papel de la representación política y de la



participación social, es decir, de los nuevos espacios, actores y

mecanismos a través de los cuales podrían crearse contrapesos sociales e

institucionales inspirados en valores democráticos, para que la agenda

pública refleje efectiva y equitativamente las demandas y necesidades del

conjunto de la sociedad local.

En la ponencia se ha planteado la necesidad de realizar una reforma

institucional de los gobiernos locales, con el fin de asegurar la

gobernabilidad, como condición para contribuir a la estabilidad, el

crecimiento económico y el bienestar social de todos los habitantes. Hemos

planteado que el establecimiento de un nuevo sistema institucional, no es

posible sin a) la construcción activa de un consenso social amplio, y b) la

búsqueda de los apoyos, arreglos específicos y coaliciones entre los

principales actores locales y c) que estas acciones les corresponden en

forma muy especial a los gobiernos locales.

Esto significa sin duda enfrentar con decisión los privilegios y

prebendas de innumerables grupos de poder con arraigados intereses;

crear las expectativas de permanencia de los cambios iniciados entre los

agentes políticos y en la población en general; construir nuevas

estructuras de incentivos que sean congruentes con las conductas sociales

deseadas; organizar y formalizar los flujos de comunicación con el objeto

de apoyar y facilitar las nuevas conductas individuales y sociales para así

transformar la manera tradicional de gestión de los asuntos públicos.

Los propósitos esenciales del cambio institucional en los gobiernos

locales es establecer la vigencia plena de un sistema de reglas formales e

instituciones públicas claras y transparentes, con estabilidad y

permanencia, que aseguren la igualdad de acceso a todos los ciudadanos

que deseen participar. El propósito mismo del proceso de reforma es crear

un marco objetivo, general y estable de reglas e instituciones formales que

permita a todos los individuos interesados participar, en condiciones de



igualdad, en los procesos de distribución política, toma de decisiones,

acceso a los beneficios del buen gobierno y a la distribución de la justicia

en forma pacífica, permanente y ordenada para así asegurar una buena

gestión de los problemas públicos.

Finalmente, también hay que considerar que la creciente

incertidumbre política en que han caído los diversos actores sociales es,

quizás al mismo tiempo, el mayor obstáculo a la realización de un nuevo

acuerdo general sobre la distribución del poder público, hace

indispensable la renegociación de un pacto político para el cambio

institucional en los gobiernos locales. Sin embargo, ya existen indicios

preocupantes de una creciente erosión institucional, lo que podría llevar

muy rápidamente a enfrentar escenarios sumamente indeseables y

peligrosos. Por otra parte, es evidente que cualquier negociación sobre el

reparto del poder implica reconocer abiertamente la existencia de las

antiguas reglas y prácticas que promovían la existencia de numerosas

redes de complicidad en el manejo de los asuntos públicos, los que

significaría el primer paso para lograra nuevos mecanismos y formas de

interacción entre los gobiernos locales y la sociedad.



Bibliografía COUFFIGNAL, Georges (1994). La question de l'État en Amérique Latine. En Cahiers des Amériques Latines, Nº 16, Université de la Sorbonne Nouvelle Paris III, París. CUNILL GRAU, Nuria. La rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad: en búsqueda de nuevos sentidos. En Reforma y Democracia. Revista del CLAD. Nº 4, Caracas, julio de 1995. DUCATENZEILER, Graciela y OXHORN, Philiph (1994) Democracia, autoritarismo y el problema de la gobernabilidad en América Latina. En Desarrollo Económico, Vol 34, Nº 133, Buenos Aires, IDES, abril-junio. GARRETON, Manuel, (1994) Nouveaux rapports entre Etat et société en Amérique latine. En Redéfinir L'État en Amérique Latine. OCDE, París. LAHERA, Eugenio (1994) Nuevas orientaciones para la gestión pública. En Revista de la CEPAL, Nº 52, Santiago de Chile, Abril. MARCOU, Gerard (1993) La democratisation et la decentralization de l’etat. En Redefir le profil de l’Etat en vue des changements et developpements socio-economiques. Actes, Iième Conférence internationale des Sciences administratives. Institut International des Sciences Administratives, Toluca. North C., Douglass (1990), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE, México, 1993. OSZLAK, Oscar (1977), Notas Críticas para una Teoría de la Burocracia Estatal, Doc. CEDES /G.E.CLACSO/Nº 8, Buenos Aires. OSZLAK, Oscar y O'DONNELL, Guillermo, (1976) "Estado y Políticas Públicas en América Latina: hacia una estrategia de investigación". Doc. CEDES/G.E. CLACSO/Nº 4, Buenos Aires. Publicado también en Revista Venezolana de Desarrollo Administrativo, Nº 1, Caracas, Venezuela, enero 1982. OSZLAK, Oscar; (1994) "Estado y Sociedad: las nuevas fronteras", en B. KLIKSBERG (comp.), El rediseño del Estado. Una perspectiva internacional, México, INAP - Fondo de Cultura Económica. WEBER, Max. Economía y Sociedad. Fondo de Cultura Económica. México 1986.


gobiernos locales y sociedad: ¿nuevos mecanismos y...

Documents