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GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA ANÁLISIS DE LA TRANSPARENCIA, LA PARTICIPACIÓN Y LA
COLABORACIÓN CIUDADANA EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
ISIDRO BENINGO ÑAT GESTIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Prof. Dr. J. Ignacio Criado Grande
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GOBIERNO ABIERTO EN ESPAÑA. Análisis de la transparencia, la participación y
la colaboración ciudadana en las Comunidades Autónomas
Isidro Beningo Ñat
Resumen
En este trabajo se analizan los principios de Gobierno Abierto (transparencia,
participación y colaboración) en las 17 comunidades autónomas de España. En la última
década las administraciones autonómicas se han embarcado decididamente en la
empresa de transformar su modelo democrática y de prestación de servicios públicos
mediante el uso de las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TICs). En
este sentido se han creado portales de datos abiertos (Open Data), portales de
participación y colaboración ciudadana, y la posibilidad de realizar gestiones online
(eServicio). El objetivo, hacer el sistema más inclusivo, más abierto, eficiente, eficaz y
más transparente hacia los ciudadanos. Los resultados del trabajo revelan que el
modelo de Gobierno Abierto se encuentra en sus primeras etapas de implantación. Las
administraciones autonómicas han mejorado sus niveles de transparencia durante los
últimos años, pero no han atendido de igual forma la participación y colaboración
ciudadana en la vida política. Este hecho se deduce del poco uso de las herramientas
Web 2.0 (blogs, redes sociales digitales, wikis, mushap, etc.) que hacen dichas
administraciones y del poco interés que suscita entre los ciudadanos.
Palabras clave: Gobierno Abierto, transparencia, participación, colaboración, datos
abiertos, herramientas Web 2.0, Comunidades Autónomas, TIC.
Abstract
This work examines the principles of Open Government (Transparency, Participation
and Collaboration) in the 17 autonomous communities of Spain. In the last decade the
autonomous communities have changed their democracy model and public service by
using Information Technology and Communication (ICT). They have created open data
websites, users in social networks and the possibility for citizens to make arrangements
online (eService). By doing this, the autonomous communities were seeking to do the
democratic system more inclusive, open, efficient, effective and transparent towards the
society. The results reveal that the Open Government model in Spain is in the early
stages of implementation. The autonomous communities have enhanced their
transparency levels during the last years, however have not been attended similarly
citizen participation and collaboration in the political life. The autonomous communities
use little Web 2.0 tools (blogs, digital social networks, wikis, mushap, etc.) and this
makes less attractive to citizens to interact with their Government.
Key words: Open Government, transparency, participation, collaboration, open data,
Web 2.0 tools, autonomous communities, ICT.
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1. Introducción…………………………………………………………………….3
2. Un problema, la deslegitimación del sistema político. Una solución, ¿el
Gobierno Abierto?..................................................................................... 5
3. El Gobierno Abierto en la Democracia 2.0………………………………….6
4. El uso de las TICs en España: estado de la cuestión…… ...……………14
5. Transparencia y el uso de las herramientas Web 2.0 en las CC
AA……..........................……………………………………………………..17
6. Análisis y discusión…………………………………………………………..22
7. Conclusión…………………………………………………………………….23
8. Bibliografía…………………………………………………………………….24
INDICE
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1. Introducción
En la última década la población española ha encontrado en Internet una herramienta
muy valiosa. Según la Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de
Información y Comunicación 2014 realizado por el Instituto Nacional de Estadística
(2014), El 74,4% de los hogares españoles dispone hoy de conexión a Internet, por
primera vez en España hay más usuarios de Internet (76,2%) que de ordenador (73,3%)
y más de la mitad de la población (51,1%) participa en redes sociales. Estos datos
reflejan que las Tecnologías de la Información y Comunicación (TICs) tanto para los
ciudadanos como para las administraciones públicas han venido para quedarse.
En este escenario, y siguiendo con la línea iniciada de innovación en las
administraciones públicas españolas se ha adoptado el modelo de Administración
Electrónica o e-Administración durante el periodo de Transición del país hacia la
democracia. Han proliferado en las páginas web de las administraciones autonómicas,
las sedes electrónicas, espacios virtuales donde cualquiera puede realizar gestiones de
forma virtual, portales de datos abiertos, de participación y de colaboración donde cada
ciudadano puede acceder libremente y descargarse cualquier información relativa a la
actividad de la Administración. Además las distintas administraciones tienen presencia
en las redes sociales Twitter, Facebook, YouTube o Pinterest entre otros. Evidenciando
una preocupación por la transparencia y porque los ciudadanos participen en el gobierno
de su región.
Paralelo a este hecho, se ha producido en el país un proceso de desprestigio del sistema
político y sus instituciones, a saber, los partidos políticos, la política como profesión o
las administraciones públicas y su funcionamiento. Y que han obligado a las
instituciones públicas a adoptar iniciativas innovadoras para recuperar la confianza
perdida. Una de ellas es el Gobierno Abierto (Open Government). Definido por la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) como “la
transparencia de las acciones del gobierno, la accesibilidad a los servicios públicos y la
información y responsabilidad del gobierno a nuevas ideas, demandas y necesidades”
(OCDE, 2013) este nuevo modelo de gestión tiene como pilares fundamentales la
transparencia, según la cual el gobierno pondrá en conocimiento de los ciudadanos
todos los datos relativos a su actividad, la participación, los ciudadanos tienen el derecho
de participar en la elaboración de leyes, decretos medidas y otra clase de decisiones
que vaya a adoptar el gobierno, mediante sus opiniones y la colaboración, los
ciudadanos, ONGs y empresas trabajarán en colaboración a través de todas las
herramientas a su disposición. Y el gobierno tendrá que escucharles.
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Llegados a este punto, y pasados casi dos décadas desde la introducción de las TICs
en las administraciones públicas, es el momento de realizar el análisis del modelo de
gobierno abierto en las diferentes administraciones autonómicas (17). Tomando como
base de análisis los tres pilares del gobierno abierto, se analizarán: el nivel de
trasparencia de las comunidades autónomas identificando si tienen un portal de datos
abiertos en su página web y el número de documentos subidos a la misma; el nivel de
participación, analizando si tienen presencia o no en Twitter y Facebook y en la
plataforma multimedia YouTube, así como cuántos tweets se han escrito, cuántos post
se han publicado en Facebook, o cuantos vídeos se han subido a YouTube, para ver el
nivel de actividad.
El trabajo está estructurado como sigue: en la primera sección se analiza la situación
política del país con los indicadores de satisfacción con el sistema político y la evolución
de los principales problemas del país en relación al sistema político para los ciudadanos;
en la segunda sección se realiza una revisión de la literatura sobre Gobierno Abierto, la
génesis del concepto, sus pilares, sus aspectos positivos y negativos. En la tercera
sección se aportan datos sobre el uso de las TICs en los hogares españoles; en la cuarta
sección se aportan los datos resultado del análisis realizado en los gobiernos de las 17
comunidades autónomas españolas, a saber, indicador INCAU de nivel de
transparencia entre las CC AA (2010-2014), presencia de los gobiernos autonómicos en
las redes sociales Twitter (nº tweets, nº usuarios siguiendo, nº seguidores), Facebook
(nº me gusta, nº visitas, nº personas que están hablando de esto) y en YouTube (nº
suscriptores, nº vídeos, nº visualizaciones) y volumen de documentos subidos al portal
de datos abiertos (Open Data). La quinta sección está dedicada al análisis y la discusión
de los datos, y en la sexta y última sección se aportan las conclusiones.
2. Un problema, la deslegitimación del sistema político. Una
solución, ¿el Gobierno Abierto?
La crisis económica, desde su génesis en el año 2008 hasta la actualidad, se está
comportando como un huracán que a su paso por España está haciendo temblar los
cimientos fundacionales de esta, levantando alfombras y rescatando del baúl de los
recuerdos las deficiencias del diseño estructural, financiero y político, hasta ahora
ignorados por años de bonanza económica y desarrollo socioeconómico. Y es que esta
crisis en todas sus vertientes, tanto económico, como política y social está poniendo en
jaque el futuro del proyecto democrático. Los ciudadanos cuestionan la legitimidad de
unas instituciones decisorias, la objetividad en el diseño e implementación de las
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decisiones políticas y la independencia de instituciones tan fundamentales como la
Justicia. Los españoles consideran que la situación política en España es mala (43,5%)
o muy mala (32,4%) (Tabla 1) (CIS, 2015). Además, ha crecido entre los españoles la
preocupación por los partidos políticos, los políticos, la política y la corrupción como
principales problemas del país (gráfico 1). Por otro lado la población española reclama
una administración pública más moderna, flexible, y eficaz. Datos que ponen de
manifiesto que el sistema democrático ha crecido en desprestigio durante los últimos
años.
Ante este hecho, los distintos gobiernos autonómicos no se han mantenido impasibles,
algunos con mayor intensidad que otros han puesto en marcha iniciativas para recuperar
la confianza de los ciudadanos. La gran mayoría de estas iniciativas han estado
relacionadas con el uso de las TICs en la Administración primero (e-Administración), y
en la mejora de los cauces de transparencia y participación ciudadana después, en lo
que se ha convenido en denominar el Gobierno Abierto (Open Government). Algunos
ejemplos de este hecho son: la creación del DNI electrónico, la apertura de portales de
transparencia en las páginas web de las administraciones autonómicas donde se ponen
a disposición de los usuarios documentos públicos, o los portales de participación
ciudadana.
En las páginas siguientes se define el concepto de gobierno abierto, sus pilares
fundamentales, beneficios e inconvenientes, y se aportarán datos sobre el uso de las
TICs en los hogares españoles.
Tabla 1. Los españoles consideran que la situación política es principalmente mala
o muy mala.
%
Muy buena 0,4
Buena 2,5
Regular 18,3
Mala 32,4
Muy mala 43,5
N.S 2,4
N.C 0,4
(N) (2.476)
Fuente: Elaboración propia a partir de CIS (2015).
Pregunta 4. Y refiriéndonos ahora a la situación política general de España, ¿cómo la calificaría
Ud.: muy buena, buena, regular, mala o muy mala?
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0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Los/as políticos/as en general, los partidos y la política La corrupción y el fraude
Gráfico 1. Evolución de la preocupación de los españoles por el sistema político
Fuente: Elaboración propia a partir de CIS (2015).
3. El Gobierno Abierto en la Democracia 2.0
El Gobierno Abierto forma parte del paradigma la Gobernanza en el cual el gobierno es
transparente, informa de sus actividades, escucha a sus ciudadanos, habla y trabaja
con la sociedad civil para hacer frente a las necesidades sociales con eficacia, eficiencia,
y de manera sostenible. Su objetivo es evitar la corrupción, mejorar los mecanismos de
rendición de cuentas, y recuperar la confianza pública en las administraciones
gubernamentales mientras hace partícipe a los ciudadanos del gobierno de su
comunidad. Gobernanza puede definirse como “la estructura que emerge en un sistema
político-social como resultado de las interacciones de todos los actores implicados”
(Trivellato, B. et al, 2014). La idea que defiende la gobernanza es que un buen gobierno
requiere de la cooperación de todos los interesados. El gobierno ya no es el actor
central, sino, un actor más en el proceso político (policy process) con un rol y
responsabilidades específicas. Como las redes entre organizaciones de actores
gubernamentales y sociales han ganado importancia, un desafío clave para el gobierno
es fomentar nuevas formas de cooperación (Rhodes 1997).
En este sentido Rafael del Águila (2000:4) argumenta que la democracia participativa
es un espacio para “incentivar la participación y a través suyo desarrollar el juicio político
del ciudadano (…), cuantos más ciudadanos estén implicados en el proceso, mayor será
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la fortaleza de la democracia, mejor funcionará el sistema, mayor será su legitimidad y
mayor será su capacidad para controlar al gobierno e impedir sus abusos”.
Para Mele, V. (2009) el enfoque de la gobernanza lejos de ser un modelo de democracia
perfecta, tiene algunos riesgos, a saber, la participación de los ciudadanos también
implica costos sociales y políticos, como el alargamiento de la toma de decisiones, el
riesgo de compromiso excesivo, la ambigüedad de algunas soluciones en relación con
algunos grupos de interés; las reticencias del funcionariado y de los políticos al aumento
de la participación del público es visto como una amenaza a su juicio profesional y su
legitimidad democrática.
Algunos teóricos como D. Lyon (1988), A Giddens (1990) o U. Beck (1992) han
convenido en denominar este periodo como la “apertura de una era post-burocrática”, el
cambio del Gobierno Tradicional al Gobierno 2.0 (Tabla 2) en el cual las
transformaciones institucionales asociadas a la llegada de la electrónica, en especial de
Internet, tanto en las administraciones públicas como en los hogares están gestando
un nuevo modelo democrático en el cual las burocracias son más ágiles, abiertas,
flexibles, menos dependientes de su ethos conservador y más transparentes. Centrados
en las necesidades de los ciudadanos.
Tabla 2. Comparación entre Gobierno Tradicional y Gobierno 2.0
Gobierno Digital tradicional 1.0 Gobierno digital 2.0
Modelo unidireccional de provisión de la información
Modelo de fuente de información abierta
Modelo de prestación de servicios Modelo de servicio demandado por los ciudadanos y otros actores
Modelo de ejecución de las políticas top-down
La formulación de políticas y el modelo de negociación entre los diferentes actores presentes en la Policy Network
Modelo de gobierno de decisión interna Gobierno compartido
Fuente: Adaptado de Chun, S., Shulman, S., Sandoval, R. & Hovy, E. (2010) “Government 2.0: Making connections between citizens, data and government”. Information Polity. (15)1-2: 1-9
El concepto de " gobierno abierto " no es nuevo, fue mencionado por primera vez en la
década de 1950 y utilizado en los EE.UU. y el Reino Unido en los años 60 y 70 para
ofrecer los ciudadanos el derecho a acceder a la información pública y la obligación de
las instituciones públicas a proporcionar esta información. Pese a no ser un concepto
novedoso la llegada de Internet ha abierto nuevas potencialidades a su puesta en
marcha en un mundo manifiestamente cambiado desde su primera conceptualización
en los años 50. Aquella sociedad no es la misma que la actual, pero sus reclamaciones
son similares: exigencia de reinvención de la política y de la administración, mayor
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receptividad hacia las demandas sociales y mayor transparencia de los asuntos públicos
(Ramilo Araujo, M. et al, 2014).
La conceptualización del Gobierno Abierto en su acepción y aplicación moderna se la
debemos al Presidente de los EE.UU Barack Obama (2009), quien aprobó el 21 de
enero de 2009 el Memorándum for Transparency and Open Government (Memorándum
sobre Transparencia y Gobierno Abierto), en él se establecen como pilares
fundamentales del funcionamiento interno (back-office) y externo (front-office) de su
Administración la transparencia, participación y la colaboración ciudadana en los
asuntos públicos.
Estos tres pilares se resumen en:
El gobierno debe ser transparente, rendir cuentas mediante la proporción de
información a los ciudadanos sobre lo que está haciendo su Gobierno.
El gobierno debe ser participativo. El compromiso público aumenta la eficacia
del Gobierno y la mejora de la calidad de sus decisiones, por ello los distintos
departamentos y agencias han de ofrecer a los ciudadanos mayores
oportunidades de participar en la formulación de políticas.
El gobierno debe ser de colaborativo. La colaboración involucra activamente a
los ciudadanos en la labor de su gobierno, por ello, departamentos y organismos
ejecutivos deberían utilizar herramientas innovadoras, métodos y sistemas para
la cooperación productiva, a través de todos los niveles de gobierno, así como
con organizaciones sin fines de lucro, empresas y particulares en el sector
privado.
En el apartado de transparencia Mitchell (1998) propone una definición de transparencia
en la que “los ciudadanos deben de ser participantes activos en el proceso de la
transparencia, no consistiendo éste en simple y llanamente la publicación de información
por parte de los gobiernos e instituciones públicas”.
Por otro lado, en su artículo “What is Transparency?” (¿Qué es la transparencia?)
Carolyn Ball (2009) pone en sobre aviso, la problemática definición de transparencia
comúnmente aceptado desde el enfoque post-modernista. De la revisión de la literatura
observa que cuando se habla de transparencia subyacen tres metáforas, a) la
transparencia como un valor público adoptado por la sociedad para luchar contra la
corrupción, b) la transparencia como sinónimo de toma de decisiones abierto por
gobiernos y las instituciones públicas y c) la transparencia como una herramienta
compleja de buen gobierno en programas, políticas, organizaciones y naciones. En la
primera metáfora, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas. En la segunda
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se refiere a la apertura como una estrategia para luchar contra la el secreto. Y la tercera,
está relacionada con la eficiencia y la eficacia en la gestión de los recursos y los servicios
públicos.
La Administración Obama no fue sólo pionero en establecer las bases del Gobierno
Abierto, sino también en poner en marcha un conjunto de herramientas relacionadas
con Internet y el uso de las TICs para hacer efectiva la transparencia, la participación y
la colaboración, que luego se extenderían al resto de gobiernos y administraciones
mundiales. A esta empresa se puso en marcha el portal de transparencia data.gov
(http://www.data.gov/). En este portal web los ciudadanos pueden acceder a numerosas
bases de datos de diferentes agencias gubernamentales estadounidenses. Otros
ejemplos son Data.gov.uk (http://data.gov.uk) del Reino Unido o en el caso español el
portal data.gob.es (http://datos.gob.es/datos/). Es el portal de carácter nacional donde
se organiza y gestiona el Catálogo de Información Pública de la Administración General
del Estado. A nivel autonómico algunos ejemplos son Irekia Open Data en el País Vasco
o Datos Abiertos del Gobierno de Cantabria.
Los datos abiertos u Open Data pertenece al acervo ‘Open’ que incluye Open Source
(puesta en común de código de aplicaciones mediante licencias copyleft), el Open
Innovation o mecanismos de cooperación en el ámbito de I+D+i y el Open Governance.
La puesta en marcha del Open Data tiene como objetivos:
1. Promover la innovación usando los datos públicos como catalizador de nuevas
aplicaciones y servicios.
2. Devolver a los ciudadanos sus propios datos, incrementando la transparencia.
Para la participación y colaboración ciudadana se ha servido de las herramientas Web
2.0, un conjunto de medios de comunicación social a través de la cual los individuos
participan en la creación, organización, edición, combinación, difusión, de contenidos
relacionados con su comunidad. La tecnología Web 2.0 incluyen blogs, wikis, redes
sociales, (por ejemplo, Facebook, MySpace, Twitter), chats, para compartir fotos (por
ejemplo, flickr), plataformas multimedia subir y compartir vídeos como YouTube o
Vimeo, y audios como podcasts, mashups, widgets, mundos virtuales, microblogs (por
ejemplo, Twitter), anotación sociales y marcadores de sitios web y muchos más (Chun,
et al, 2010).
Según Martin, S. (2009) la participación de los ciudadanos depende de las siguientes
etapas: 1) la información, como un flujo bidireccional de los organismos públicos para el
público, 2) la consulta, como una de dos vías de diálogo entre los organismos públicos
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y el público, y 3) la coproducción, como activo participación del público en las decisiones
políticas y / o servicio de diseño / entrega.
Trivellato et al. (2014) encuentran por otro lado problemas a las herramientas Web 2.0:
la elección de los datos que se publicará y el nivel de detalle de los mismos; cuestiones
legales sobre la privacidad y las licencias; cuestiones técnicas relacionadas con el
formato que debe ser utilizado y cómo publicar; consideraciones de calidad
(consistencia, exactitud); la elección del nivel adecuado de la semántica (metadatos,
modelo conceptual, ontologías) y de reutilización, y también la opción de vincular-o no-
diferente conjuntos de datos mediante el uso de enlaces semánticos y cómo
visualizarlos y hacer búsquedas en ellos.
No obstante, pese a los problemas sobre los que advierten Trivellato et al, son mayores
los beneficios que observa Enrique Consejero Paz para “el funcionamiento interno de
las administraciones públicas, por ejemplo, reduciendo costes o siendo más eficientes,
disminuyendo la carga de trabajo de los empleados públicos o facilitando la
comunicación entre unidades u organizaciones” (Consejero Paz, 2013:5).
Tabla 3. Herramientas Web 2.0 utilizados en el Gobierno Abierto
Blog Un blog es una aplicación interactiva basada en Web que permite introducir información diaria sobre eventos, expresar opiniones y hacer comentarios sobre temas específicos. Es una herramienta popular de generación de contenidos. Blogs suelen consistir en texto, imágenes, vídeos de música y audios.
Microblogging Es un blog corto que se logra principalmente a través de dispositivos móviles para compartir información sobre los acontecimientos actuales u opiniones personales. Un ejemplo es Twitter.
Wiki Es una herramienta de edición colaborativa basada en Web que permite a diferentes personas aportan sus conocimientos al contenido. Un ejemplo conocido de esta herramienta de aplicación es Wikipedia.
Redes sociales (Social Networking)
Una herramienta que permite a las personas crear una comunidad virtual e intercambiar información multimedia, opiniones y comentarios entre sus miembros
Compartir elementos multimedia (Multimedia Sharing)
Permiten compartir fotos, videos, audios. Los ejemplos incluyen YouTube, Flickr, Picasa, Vimeo , etc.
Mashup Una aplicación que utiliza el contenido de dos o más fuentes de datos externas, combina y los integra creando nueva información de valor añadido.
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RSS Es una aplicación web que puede agregar contenido de fuentes que están estructurados en formato de metadatos estándar llamado RSS (Really Simple Syndication). El feeds RSS o vínculos Web puede ser publicado y actualizado por los autores, las actualizaciones se pueden insertar fácilmente en sitios de agregación de contenidos.
Widgets Son aplicaciones móviles que traen contenidos personalizados específicos para el usuario a partir de fuentes de datos predefinidos.
Mundo virtual (Virtual World)
Un mundo virtual es un mundo simulado por ordenador en 3D interactivo donde los avatares, controlados por los usuarios, interactúan entre sí como habitantes. Un ejemplo es Los Sims
Marcadores sociales (Social Bookmarking & Tagging)
Es un sistema de etiquetado que permite a los usuarios describir el contenido de las fuentes web con metadatos como texto libre, los comentarios, las calificaciones de evaluación y votos.
Fuente: Adaptado de Chun, S., Shulman, S., Sandoval, R. & Hovy, E. (2010) “Government 2.0: Making connections between citizens, data and government”. Information Polity. (15)1-2: 1-9
En España, no ha sido hasta hace el año 2013 cuando el Gobierno presidido por Mariano
Rajoy ha aprobado la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, Acceso a la
Información Pública y Buen Gobierno, cuyo objetivo es:
“Ampliar y reforzar la transparencia de la actividad pública, regular y garantizar el derecho
de acceso a la información relativa a aquella actividad y establecer las obligaciones de
buen gobierno que deben cumplir los responsables públicos, en todas Administraciones
públicas y a todo el sector público estatal, así como a otras instituciones, como son la Casa
de Su Majestad el Rey, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Constitucional,
el Congreso de los Diputados, el Senado, el Banco de España, el Defensor del Pueblo, el
Tribunal de Cuentas, el Consejo Económico y Social y las instituciones autonómicas
análogas, en relación con las actividades sujetas a Derecho Administrativo”. (BOE, 2015:2)
Mediante la aprobación de esta ley se pretende apostar por la transparencia y el
gobierno abierto como modelo de democracia adaptada a las reivindicaciones de la
sociedad española del siglo XXI. A la aprobación de la ley se ha unido la apertura del
Portal de la Transparencia de la Administración General del Estado
(http://transparencia.gob.es/es_ES/portal-de-transparencia-de-la-age/ley-de-
transparencia) donde se pueden consultar aspectos como información de relevancia
jurídica (Directrices, instrucciones, acuerdos, circulares, respuestas a consultas (que
supongan una interpretación del Derecho o produzcan efectos jurídicos), de contenido
económico (contratos, convenios, encomiendas de gestión, etc.) e información
organizativa (funciones que se desarrollan en los organismos, normativa de aplicación,
etc.)
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4. El uso de las TICs en España: estado de la cuestión.
La llegada de las TICs se produjo en España durante el periodo de Transición a la
democracia (1978-1982), ello produjo el cambio paulatino del modelo burocrático
tradicional al modelo de Administración Electrónica (e-Administración). De forma
paulatina, desde la génesis de Internet y su llegada tanto a la Administración como a los
hogares españoles, la presencia de las TICs, de Internet y del nuevo modelo de
administración se han solidificado hasta nuestros días (Criado, 2010). Según el informe
de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los
Servicios (AEVAL) Calidad y Sostenibilidad de los servicios públicos 2015 entre el año
2006 y 2014 se ha producido una evolución del número de usuarios de la e-
Administración que de forma constante hacen uso de ella (47% en 2014), no obstante
aún algo más de la mitad siguen sin hacer uso de ella. Puesta en comparación la
evolución de usuarios de la e-Administración y los de Internet se observa que han
aumentado más los primeros que los segundos en el último año, no obstante la brecha
sigue siendo muy grande a favor de los usuarios de internet (20 puntos de diferencia,
47% usuarios de Internet en 2014, 67% usuarios de Internet en 2014). Si nos centramos
en el perfil de los usuarios (directos e indirectos) de la e-Administración, casi el 60% de
la población entre los años 2013 y 2014 han tenido algún tipo de contacto con la e-
administración.
Los ciudadanos también contactan con la administración a través de otros canales
(convencionales) como son el presencial, el teléfono y el correo o fax. El canal presencial
es el medio principal a través del cual los usuarios contactan con la administración
directamente. Su evolución ha ido en ascenso desde el año 2006 pasando de un 34%
en 2007 a 77% en 2014. El teléfono también ha crecido de 18% en 2009 a un 37% en
2014, al igual que internet (15% en 2008 a 47% en 2014). El correo y el fax han
decrecido de 18% en 2008 a 10% en 2014.
De forma complementaria el Instituto Nacional de Estadística en su Encuesta sobre
Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares.
Año 2014 presenta datos reveladores sobre esta materia: hoy el 74,4% de los hogares
españoles (11,9 millones de hogares) dispone de conexión a Internet (frente al 68,7%
del año anterior), por primera vez en España hay más usuarios de Internet (76,2%) que
de ordenador (73,3%); la participación en las redes sociales es alta (67,1% de los
usuarios de Internet participa en redes sociales). Siendo los estudiantes (92,0%) y los
jóvenes de 16 a 24 años (91,3%) los más participativos; Y ha aumentado el porcentaje
de personas que compra por Internet (27,5% de la población).
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55,958,9
62,265,1
67,470,3
72,6 73,3 74,8
38
43,5
49,952,9
57,8
62,766,6
69,774,4
28,5
38,2
43,6
50,3
56,160,8
65,568,8
73
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2006 2007 2008 2009 20010 2011 2012 2013 2014
Hogares con algún tipo de ordenador
Hogares que disponen de acceso a Internet
Hogares con conexión de banda ancha
Respecto al uso de la administración electrónica por parte de los ciudadanos, Un 63,4%
de las personas que han utilizado Internet en los últimos 12 meses (es decir, el 49,0%
del total de la población de 16 a 74 años), ha contactado o interactuado con las
administraciones o servicios públicos a través de Internet por motivos particulares como
obtener información de las páginas web de la Administración, descargar y enviar
formularios, y concertar citas para realizar diferentes gestiones
Ha aumentado también desde 2006 a 2014 de forma significativa el equipamiento TIC
en los hogares, de forma tal que hoy hay más hogares con algún tipo de ordenador, más
hogares que disponen de acceso a Internet y más hogares con conexión de banda
ancha (gráfico 2).
Gráfico 2. Evolución del equipamiento TIC en los hogares. Total nacional (%)
Fuente: INE (2014)
Diferenciando por comunidades autónomas los usuarios de las TIC, utilizan en mayor
medida el teléfono móvil que el ordenador e Internet. Los ciudadanos de la Comunidad
de Madrid, los de las Islas Baleares y del País Vasco han accedido en mayor medida y
con mayor frecuencia a Internet en los últimos tres meses que el resto de las 14 CC AA.
En Extremadura y en Galicia los ciudadanos han accedido menos y con menor
frecuencia (tabla 4).
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Tabla 4. Porcentaje de usuarios de TICs por las comunidades autónomas
Han utilizado el ordenador en los 3 últimos meses
Han utilizado Internet en los 3 últimos meses
Usuarios frecuentes de Internet (al menos 1 vez por semana)
Han utilizado el teléfono móvil en los 3 últimos meses
Total 73,3 76,2 71,2 95,0
Andalucía 66,3 71,2 67,3 94,8 Aragón 73,8 76,1 75,5 94,0 Asturias 71,0 74,0 69,3 93,8 Islas Baleares 79,1 81,1 77,5 95,5 Islas canarias 69,2 75,4 70,2 94,7 Cantabria 74,1 74,8 70,4 94,8 Castilla y león 72,2 74,9 68,1 95,1 Castilla-La Mancha
71,1 72,5 66,0 94,0
Cataluña 79,5 80,5 75,1 95,4 C. Valenciana 70,2 74,2 68,6 94,1 Extremadura 63,7 68,3 63,8 94,6 Galicia 68,4 69,3 64,6 92,9 C. Madrid 81,7 84,2 79,3 96,8 Murcia 71,0 73,0 67,1 94,8 Navarra 75,9 76,5 70,7 94,0 País Vasco 79,6 81,0 77,3 96,5 La rioja 74,1 75,7 70,1 94,9
Fuente: INE (2014). Encuesta sobre Equipamiento y Uso de Tecnologías de Información y Comunicación en los Hogares. Año 2014.
5. Transparencia y uso de las herramientas Web 2.0 en las
Comunidades Autónomas
En este apartado se presentan los datos sobre la transparencia en las CC AA a partir
del Indicador INCUA de Transparencia Internacional España, y se analizan los datos
relativos al uso que hacen las CC AA de las herramientas Web 2.0 principalmente, el
uso de Twitter, Facebook, YouTube y los Portales de Open Data.
Según el Índice de Transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU) que realiza
Transparencia Internacional España para el periodo 2010 a 2014 (tabla 5), se puede
destacar que Castilla y León, Cataluña y el País Vasco son las CC AA más transparentes
con una puntuación de 100, siendo la Comunidad de Madrid y la Región de Murcia las
menos transparentes (65 y 78,8 puntos respectivamente). El resto de comunidades
tienen una puntuación comprendida entre 80 y 95. La media global ha pasado de 71.5
en 2010 a 88.6 en 2014, y las comunidades que más han mejorado en la transparencia
en los cuatro años analizados han sido el País Vaco (+42,5 puntos entre 2010 (57,5) y
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2014 (100), la Comunidad Valenciana (+36,2 puntos entre 2010 (56,3) y 2014 (95,5) y
Castilla y León (+26,2 puntos entre 2010 (73,8) y 2014 (100), siendo la Comunidad de
Madrid la única que ha empeorado su calificación (-15 puntos entre 2010 (80) y 2014
(65) en el de tiempo evaluado.
Tabla 5. Evaluación del nivel de transparencia de las CC AA (INCAU 2010-2014)
Comunidades Autónomas
Puntuaciones INCAU 2014
Puntuaciones INCAU 2012
Puntuaciones INCAU 2010
Andalucía 87,5 92,5 87,5 Aragón 85 75 70 Asturias 90 66,3 67,5 Islas Baleares 92,5 83,8 56,3 Islas Canarias 80 63,8 66,3 Cantabria 87,5 95 53,8 Castilla y León 100 90 73,8 Castilla-La Mancha 83,8 58,8 62,5 Cataluña 100 78,8 82,5 Extremadura 85 87,5 81,3 Galicia 93,8 90 87,5 C. Madrid 65 72,5 80 Región de Murcia 78,8 55 70 Navarra 88,8 91,3 80 País Vasco 100 97,5 57,5 La Rioja 96,3 97,5 83,8 C. Valenciana 92,5 63,8 56,3
Media global 88,6 79,9 71,5
Fuente: Índice de transparencia de las Comunidades Autónomas (INCAU) 2014. Transparencia Internacional (www.transparencia.org.es)
Según el VI Estudio Redes Sociales de IAB España 2015 elaborado por el Interactive
Advertising Bureau1 Facebook, YouTube y Twitter son las redes sociales más utilizadas
y visitadas en España, con el 96%, 66% y el 56% respectivamente. Facebook sigue
siendo la red social por excelencia. YouTube en cambio es la mejor valorada de todas
(8,0), seguida de Spotify (7,9), Instagram (7,7) Facebook (7,6) y Twitter (7,2). Ver que
hacen sus contactos, ver vídeos, escuchar música y enviar mensajes son las principales
actividades que realizan los usuarios con muy o bastante frecuencia. En resumen, el
uso de las redes sociales digitales continua siendo “social”, esto es, relacionado con
cuestiones personales, familiares y/o de amistades.
Las CC AA también tienen perfiles en estas redes sociales. Del análisis de sus perfiles
y de la información contenida en ellos podemos observar que Twitter y Facebook son
1 Es un Think Tank dedicado a la inversión en marketing y publicidad en España.
http://www.iabspain.net
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las más utilizadas por todas las CC AA, todas ellas tienen una cuenta oficial asignada,
seguidores, visitas y comentarios. Sin embargo no todas ellas disponen de una cuenta
en la plataforma multimedia YouTube, este el caso de Andalucía, El Principado de
Asturias y la Comunidad Foral de Navarra.
En relación a Twitter, Aragón, la Comunidad de Madrid y Extremadura, por este orden
son las CC AA más activas pues han publicado un total de 30.800, 30.400 y 26.400
tweets respectivamente desde que crearan sus perfiles. Por el contrario, Cantabria,
Cataluña y la Región de Murcia (6.753, 9.843, 9.751 tweets publicados respectivamente)
son las menos activas en esta plataforma. La Comunidad de Madrid, Cataluña y Galicia
son las CC AA más seguidas en Twitter con 114.000, 103.000 y 61.900 seguidores
respectivamente, en cambio Navarra con 3.254 seguidores, es la menos seguida. Las
Islas Canarias es la CC AA que más usuarios sigue (9.345) y Asturias la que menos con
20 (tabla 6).
Tabla 6. Presencia de las CC AA en Twitter Comunidades Autónomas Nº Tweets Nº Siguiendo Nº Seguidores
Andalucía (@Juntainforma) 19.900 4.616 19.000 Aragón (@gobierno_aragon)
30.800 263 27.900
Asturias (@_Asturias) 14.300 20 17.600 Islas Baleares (@iBalears) 15.800 272 19.500 Islas Canarias (@PresiCan) 17.500 9.345 19.200 Cantabria (@cantabriaes) 6.753 131 13.700 Castilla y León (@jcyl) 17.600 14 7.370 Castilla-La Mancha (@gobjccm)
19.000 741 14.500
Generalitat de Cataluña (@gencat)
9.843 7.468 103.000
Extremadura (@G_Extremadura)
26.400 29 23.300
Galicia (@Xunta) 12.300 90 61.900 C. Madrid (@ComunidadMadrid)
30.400 441 114.000
Región de Murcia (@noticiascarm)
9.751 24 9.182
Navarra (@infonavarra) 4.351 2.850 3.254 País Vasco (@irekia) 11.100 3.020 8.428 La Rioja (@lariojaorg) 15.500 207 9.058 Generalitat Valenciana (@c_Generalitat Valencianana)
17.000 905 35.600
Total 261,647 30,436 506,483
Fuente: Elaboración propia.
En Facebook, la Comunidad de Madrid, Andalucía y Galicia reciben un mayor número
de “me gusta” a los post que suben a la cuenta, con 114.837, 46.104 y 21.094
respectivamente, además un mayor número de personas hablan sobre los post subidos
a la cuenta oficial. En cambio, Asturias es la comunidad que menos “me gusta” recibe a
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los contenidos subidos a cuenta y La Rioja, la comunidad que menos visitas recibe con
22 (tabla 7).
Tabla 7. Presencia de las CC AA en Facebook
Comunidades Autónomas
Nº Me gusta Nº Visitas Nº Personas que están hablando
de esto
Andalucía 46.104 1.091 Aragón 2.982 664 Asturias 64 40 Islas Baleares 3.023 164 39 Islas Canarias 2.961 20 Cantabria 2.799 226 76 Castilla y León 1.561 89 Castilla-La Mancha 4.561 233 Generalitat de Cataluña 12..880 106 Extremadura 2.816 49 299 Galicia 21.094 1.418 2.410 C. Madrid 114.837 8.409 Región de Murcia 1.286 10 Navarra 1.090 21 País Vasco 5.974 48 La Rioja 1.510 22 169 Generalitat Valenciana 5.915 432
Total 207,996 1,919 14,116
Fuente: Elaboración propia.
En YouTube por otro lado, las tres, Andalucía, Asturias y Navarra no disponen de cuenta
propia, como consecuencia no tienen suscriptores, ni vídeos y ni por lo tanto
visualizaciones. Entre aquellos que sí cuentan con una cuenta, la Generalitat de
Cataluña junto a Aragón y la Generalitat Valenciana con 1.977, 1.630 y 1.030
respectivamente, son las que tienen un mayor número de suscriptores y de
visualizaciones. En el caso de Aragón, éstas alcanzan los 2.043.010 de visualizaciones.
En cambio Cantabria, Región de Murcia y Castilla-la Mancha son las que menos
suscriptores tienen (42, 70 y 70 respectivamente). Las Islas Baleares y la Región de
Murcia son las que más vídeos tienen con 1.060 y 1.044 respectivamente.
Castilla y León, Cataluña y Galicia cuentan con las cuentas más antiguas (creadas en
2006, 2006 y 2007 respectivamente), en cambio Cantabria ha abierto su cuenta
recientemente, en 2013 (tabla 8).
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Tabla 8. Presencia de las CC AA en YouTube
Comunidades Autónomas
Fecha de creación
Nº Suscriptores
Nº Vídeos Nº Visualizaciones
Andalucía Aragón 2009 1.630 520 2.043.010 Asturiasa Islas Baleares 2008 281 1.060 263.405 Islas Canarias 2010 297 12 539.788 Cantabria 2013 42 256 9.188 Castilla y León 2006 293 859 124.862 Castilla-La Mancha 2011 70 229 30.909 Generalitat de Cataluña
2006 1.977 352 850.372
Extremadura 2012 236 410 83.197 Galicia 2007 583 156 253.379 C. Madrid 2010 442 690 582.822 Región de Murcia 2011 70 1.044 53.725 Navarraa País Vasco 2009 439 1.038 372.544 La Rioja 2009 286 1.021 269.538 Generalitat Valenciana
2010 1.030 1.044 999.480
Total 7,676 6794 6,476,219
Fuente: Elaboración propia. a No dispone de cuenta oficial en la plataforma YouTube.
Finalmente, respecto a los datos abiertos, ni las Islas Baleares, ni la Comunidad de
Madrid y ni la Región de Murcia disponen de portales de datos abiertos en sus páginas
web, en algunos casos como en el de Murcia, se encuentra en proceso de elaboración.
Respecto a aquellas comunidades que sí disponen de una, podemos observar en la
tabla 9 que el País Vasco, Aragón y Cataluña son las CC AA que han hecho públicas
un mayor número de documentos a través del portal de transparencia (5.324, 4.310,
2.478 respectivamente), en cambio la Comunidad Valenciana, Extremadura, Castilla-La
Mancha y las Islas Canarias las comunidades que menos documentos han puesto a
disposición del público con 3, 21, 27, 28 respectivamente.
Tabla 9. Volumen de documentos Open Data/Datos Abiertos por las CC AA
Comunidades Autónomas Nº Documentos
Andalucía Aragón 2.428 Asturias 4.310 Islas Baleares Islas Canarias 28 Cantabria 53 Castilla y León 175 Castilla-La Mancha 27 Generalitat de Cataluña 2.478 Extremadura 21 Galicia 321 Comunidad de Madrida
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Región de Murcia b Navarra 166 País Vasco 5.324 La Rioja 83 Comunidad Valenciana 3
Total 15417
Fuente: Elaboración propia. a b El portal Open data se encuentra en proceso de elaboración.
6. Análisis y discusión
Como podemos observar, y volviendo a los pilares del Gobierno Abierto, transparencia,
participación y colaboración, en la gran mayoría de las CC AA este modelo democrático
se está introduciendo lentamente en el funcionamiento interno y externo de la
administración. Si bien es cierto que es difícil extraer conclusiones a partir de los datos
aportados en este trabajo sobre los efectos internos (positivos o negativos) que está
teniendo el uso de las TICs y de las herramientas Web 2.0 en la reducción del volumen
de trabajo de los empleados públicos y en un aumento de la eficacia y de la eficiencia,
sí se pueden extraer conclusiones sobre los efectos en el front line, esto es hacia el
exterior, la conexión con los ciudadanos y otros actores presentes en el escenario
político. En el aspecto de la transparencia 13 de 17 CC AA cuentan con portales de
transparencia Online en las cuales con mayor o menor volumen de documentos, han
publicado y puesto a disposición de los ciudadanos documentos relativos a la actividad
que realiza cada gobierno, acuerdos, leyes, premios, etc. Aquellas CC AA que obtienen
puntuaciones más altas en el índice de transparencia INCAU son aquellas que más
documentos han hecho público (País Vasco, Cataluña, y Asturias).
En el plano de la participación y colaboración, a través, principalmente, de las
herramientas Web 2.0 (redes sociales digitales, blogs, wikis, etc.) las administraciones
públicas tienen presencia en ellas, los ciudadanos las visitan, comentan y suben vídeos,
sin embargo, la presencia de las CC AA en estos espacios virtuales y el interés que
produce en los ciudadanos es bastante nimio si lo comparamos con una institución como
la Policía Nacional. Su perfil en Twitter, @policía, tiene 1, 000,053 seguidores por medio
millón de seguidores (506,483) que tienen todas las CC AA juntas. Respecto a
Facebook, la presencia de todas las CC AA en conjunto es inferior al de la Policía
Nacional, ésta cuenta con 249,769 totales de “me gusta” en su página, por los 207,996
de la suma de todos los “me gusta” de las CC AA. Muchas más personas hablan de
cuestiones relacionadas con la Policía Nacional (31,173) que de cuestiones
relacionadas con las administraciones autonómicas (14,116) en esta red social. En
YouTube tampoco tienen las administraciones públicas autonómicas una presencia
notable, tienen menos suscriptores (7,676) que la Policía Nacional (15,739) y casi el
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mismo número de visualizaciones de sus vídeos, un total de 6,476 ,219 visualizaciones
por casi seis millones (5.995.009) de visualizaciones de la Policía Nacional.
A la luz de los datos, varias son las preguntas que subyacen ¿es la transparencia, real
en España? ¿Las instituciones públicas apuestan realmente por las herramientas Web
2.0 (blogs, wikis, redes sociales, etc.) para desarrollar un modelo moderno de
burocracia? Si no es así ¿las causas se encuentran en la administración, en el sistema
político o en los ciudadanos? ¿Son realmente útiles las redes sociales para fomentar
una mayor participación de los ciudadanos en los asuntos públicos?
Responder a todas estas cuestiones en profundidad implicaría realizar un estudio mucho
más profundo sobre el tema. No obstante algunas de estas cuestiones han sido
respondidas mediante este trabajo. En primer lugar, las administraciones autonómicas
prestan servicios a través de la e-Administración, tienen presencia en las redes sociales,
suben vídeos a YouTube, tienen visualizaciones, tienen seguidores en Twitter, en
Facebook y los ciudadanos hablan sobre asuntos relacionados con la región, pero el
interés de los ciudadanos por participar, mantenerse informado y colaborar a través de
estas herramientas Web 2.0 es muy bajo. La realidad de los datos nos muestra que los
ciudadanos prefieren obtener información y formularios relativos a alguna gestión
cuando contactan con la administración a través de la Internet antes que participar de
forma activa en el proceso de elaboración de políticas públicas de su región. En segundo
lugar, la transparencia no depende única y exclusivamente de la publicación de
documentos en los portales habilitados para ello en la red, sino también de la presencia
intensa y diaria de las CC AA en las redes sociales. A través de ellas pueden compartir
fotos, vídeos y sonidos sobre su actividad diaria. YouTube es una potente plataforma
para compartir vídeos y puede servir como canal de TV de las CC AA de forma
totalmente gratuita. En tercer lugar Facebook y Twitter permiten votar a sus usuarios
sobre innumerables asuntos. Estas redes sociales por lo tanto, son escenarios idóneos
para que los ciudadanos interesados participen de la votación sobre asuntos públicos.
7. Conclusión
El Gobierno Abierto es un modelo de democracia que ha venido para quedarse. Hoy,
los ciudadanos demandan una mayor apertura, transparencia y flexibilidad de las
instituciones públicas. Unas instituciones libres de corrupción y eficientes en la gestión,
que presten mejores servicios y de calidad. No obstante el concepto de Gobierno Abierto
(Open Government) es más un estado de ánimo o un ideal, que un concepto que nos
ayude a pensar la política en la sociedad actual de forma holística.
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En su formulación ideal el Gobierno Abierto es el modelo democrático perfecto porque
favorece un mayor nivel de interacción entre los ciudadanos, una mejor elaboración de
las decisiones políticas a través de la deliberación por actores informados, todo ello
potenciado por el uso de las herramientas Web 2.0 (Open data, wikis, blogs, redes
sociales digitales, plataformas multimedia, etc.) que han traído consigo Internet y las
TICs. No obstante, del análisis realizado se extrae que sigue habiendo mucha tarea por
realizar para alcanzar el ideal democrático que proponen los defensores del Gobierno
Abierto en España. Las CC AA han tomado decisiones encaminadas a mejorar la
transparencia (primera etapa a la que hace referencia Martín), pero en lo relativo a la
participación y colaboración ciudadana en las decisiones políticas queda mucho por
hacer. Además, hoy, las administraciones no tienen o no realizan informes sobre
participación, colaboración de los ciudadanos y las decisiones adoptadas en sus
portales, algunas autonomías como Andalucía, Islas Baleares, la Comunidad de Madrid
y la Región de Murcia no disponen de portales de datos abiertos en internet, y otras
como las Islas Canarias o la Comunidad Valencia han publicado 28 documentos en el
caso canario, y 3 en el caso de Murcia.
Queda mucho por hacer y el tiempo apremia, aumenta cada día el número de usuarios
de Internet, de redes sociales y de plataformas multimedia como YouTube o Vimeo, de
usuarios que compran y venden objetos, que alquilan y compran casas a través de
Internet. Las herramientas Web 2.0 son lo suficientemente útiles para no infrautilizarlas.
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