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Marzo 2014
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La reforma constitucionaL sobre derechos humanos: ¿hacia un nuevo
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La materialización de las nuevas disposiciones constitucionales en el funcionamiento del Estado y en su relación con la ciudadanía demanda un trabajo sostenido de los poderes públicos en todos sus órdenes. Una de las primeras condiciones para afrontar este desafío es el conocimiento profundo de la reforma constitucional sobre derechos humanos: ¿cuáles son sus contenidos y orientación? ¿Qué nuevas obligaciones asume el Estado? ¿Qué desafíos generales y específicos presenta la reforma a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en todos los órdenes de la estructura del Estado? ¿Qué nuevos saberes y actitudes deben promoverse en la educación de la ciudadanía para darle sustento cultural a la reforma? Aportar información y reflexiones para responder a estas y otras preguntas es el propósito principal del libro La reforma constitucional sobre derechos humanos.
Una guía conceptual, publicado por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. En este reporte se destacan solamente algunas de las contribuciones del libro con el propósito de animar a todo el público interesado a estudiarlo y aprovechar la información y las reflexiones en su actuación pública y en su desempeño ciudadano.
Una reforma constitucional con vocación internacional • Un concepto clave: el control de convencionalidad • La incorporación de los tratados y de la jurisdicción
internacionales • La reforma y los nuevos principios constitucionales • Las obligaciones del Estado • La reforma y la legislación • La reforma y las
políticas públicas • La reforma y la jurisdicción • El reto cultural.
Acceso gratuito
http://www.senado.gob.mx/ibd/content/publicaciones/varias/Libro_DH.pdf
La reforma constitucional sobre derechos
humanosUna guía conceptual
Investigadores principales:Pedro Salazar Ugarte (coordinador)
José Luis Caballero OchoaLuis Daniel Vázquez
RepoRte quincenal temas estRatégicos 4 maRzo 2014, segunda quincena
2Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
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3Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
Tras un largo proceso legislativo, en el que se acumularon iniciativas de reforma en la materia tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores, el 10 de junio de 2011 se promulgó la reforma de 11 artículos constitucionales. El núcleo de la reforma residió en el Artículo 1° de la Constitución Política de nuestro país, donde se incluyeron los siguientes cambios:
El goce de los derechos humanos a las personas en territorio mexicano– y no solamente de las garantías individuales como se estableció desde 1917– tanto reconocidos en la Constitución como en los tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano. Los derechos civiles y sociales que han formado parte de la Constitución desde antes de la reforma de 2011, adquirieron otra categoría o estatus: por ejemplo, los derechos sociales (protección de la salud, educación, vivienda digna, etcétera) que eran considerados como elementos programáticos, necesarios en la agenda de la política social pero no exigibles jurídicamente, al ser interpretados desde la perspectiva de derechos humanos son derechos que el Estado debe promover, respetar, proteger y garantizar en el momento de su establecimiento. Asimismo, los derechos que no estuvieran incluidos en la Constitución mexicana pero sí en tratados internacionales son reivindicables como propios en territorio nacional.
Un cambio en el criterio de interpretación de las normas: “…todas las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia”, lo que en términos jurídicos se conoce, respectivamente, como interpretación conforme y principio pro-persona. Estos postulados introdujeron un cambio en la tradicional jerarquía normativa, de tal modo que la Constitución (derecho interno) y los tratados internacionales en la materia (derecho internacional) son hoy equivalentes como fuentes y criterios de interpretación de los derechos, siempre bajo la premisa de la protección más amplia a las personas.
Nuevas obligaciones del Estado: todos los derechos humanos deben ser promovidos,
respetados, protegidos y garantizados para todas las personas por todas las autoridades, sean municipales, estatales, federales o de organismos autónomos; ello implica el deber del Estado de “prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos”.
En el mismo Artículo 1° se mantuvo vigente la prohibición de la esclavitud y, también, la prohibición de toda discriminación, incluida aquella motivada por las preferencias sexuales (término, este último, agregado en la reforma comentada).
Enriquecimiento de la reforma.
En septiembre de 2013, al resolver una contradicción de tesis respecto a la jerarquía de la Constitución y el derecho internacional en materia de derechos humanos la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó lo siguiente:
• Que los derechos humanos constitucionales y de fuente convencional –es decir, establecidos en la Convención Americana de los Derechos Humanos y en tratados internacionales– “tienen rango constitucional y son parámetro de validez de las demás normas del ordenamiento” (p. 57)1; ello incluye los tratados que contengan un derecho humano, aunque su objeto específico sea otro.
• Que la interpretación –jurisprudencia– que haga o haya hecho la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) será vinculatoria para los jueces y autoridades nacionales, “incluso en aquellos casos en los que el Estado mexicano no sea parte” (p. 57).
• Que en el caso de que la Constitución incluya una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, tal restricción será vigente.
Con esta decisión se afianzó el control de constitucionalidad y de convencionalidad, establecidos en los artículos 1° y 133 de la
2. eL sentido y Los aLcances de La reforma constitucionaL.
1 Esta y las siguientes referencias textuales y esquemas, salvo indicación distinta, pertenecen al texto que se reseña y analiza en este docu-mento: Salazar Ugarte Pedro, coord. 2014. La reforma constitucional sobre derechos humanos. Una guía conceptual. México: Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 246.
RepoRte quincenal temas estRatégicos 4 maRzo 2014, segunda quincena
4Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
Constitución; la interpretación y aplicación de las normas se realizará siempre considerando a la Constitución y al derecho internacional como fuentes de la misma jerarquía, siempre bajo el tamiz de la máxima protección a las personas. Todos los jueces están obligados a aplicar este método de interpretación para mantener la coherencia normativa, y ello puede significar dejar de aplicar una ley o reglamento si se considera que vulnera los derechos humanos o, en aplicación del principio pro persona, si existe otra que otorgue una mayor protección a las personas en términos de derechos humanos.
Al incorporar los derechos humanos en la Constitución el Estado mexicano asumió la interpretación conforme y el principio pro-persona, ya comentados. Por otra parte asumió explícitamente, en el párrafo tercero del artículo 1°, los principios de universalidad, interdependencia, indivisibil idad y progresividad, en su calidad —como señalan los autores— “de principios de interpretación y aplicación de las obligaciones en materia de derechos humanos” (p.22). El capítulo 4 del libro explica los fundamentos teóricos e históricos de estos principios, su contenido y sus implicaciones. De ahí desprendemos las siguientes definiciones, solamente como introducción al tema.
Progresividad. Los derechos humanos establecidos en la Constitución y los tratados internacionales deben ser considerados como piso mínimo; es obligación del Estado buscar una satisfacción o realización mayor de cada uno. En consecuencia “el Estado no podrá disminuir el grado alcanzado en el disfrute de los derechos”
(p.22), lo que exige el máximo uso de recursos posibles.
Universalidad. Los derechos humanos son exigencias éticamente justificadas reconocidos “para todas las personas, independientemente de su preferencia sexual, edad, nacionalidad, grupo étnico, sexo, etcétera” (p.93). Ello implica que son aplicables a todas las sociedades y pueblos sin excepción, pero considerando centralmente al “sujeto de derechos en su contexto y la interpretación de los derechos a partir de necesidades locales” (p. 95).
Interdependencia e indivisibilidad. Todos los derechos integran un solo cuerpo y se sostienen en relación recíproca: “el disfrute de un derecho en particular o un grupo de derechos dependen para su existencia de la realización de otro derecho o de otro grupo de derechos”(p.105). Por esta razón los derechos humanos no admiten jerarquía interna.
3. nuevos principios constitucionaLes.
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Como se ha señalado, la reforma constitucional estableció nuevas obligaciones para el Estado, genéricas y específicas, como garantías de los derechos humanos. El capítulo 5 del libro se ocupa de analizar las acciones mediante las cuales esas obligaciones deben ser cumplidas.
Obligaciones genéricas:
Promover. Todas las autoridades deben poner en marcha acciones para lograr que la sociedad
–y cada persona– conozca en qué consisten sus derechos, sepan cómo ejercerlos y también los mecanismos para defenderlos; en tanto que el cumplimiento de los derechos humanos implica también a los particulares se trata de sensibil izar a la sociedad para que los derechos humanos sean un bien “conocido y valorado”, es decir, que las personas los respeten en su relación con otras, y no solamente eso, sino que sean activas promotoras de los mismos. Esta obligación, según nuestros autores, implica las siguientes acciones (p. 113):
RepoRte quincenal temas estRatégicos 4 maRzo 2014, segunda quincena
5Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
“a) Proveer a las personas de toda la información necesaria para asegurar que sean capaces de disfrutar sus derechos
“b) Adoptar medidas para sensibil izar a las personas en materia de derechos humanos con el objeto de que los respeten y los promuevan […]
“c) El reconocimiento unilateral por parte de los particulares del respeto a los derechos, y de la autoridad que aplica las normas más allá de lo que las normas constitucionales y legislativas les exigen.”
Respetar. Esta obligación significa que todos los órganos del Estado –de cualquier orden y función– deben abstenerse de realizar acciones que vulneren derechos, lo que obliga a asumir, como norma de conducta o principio de acción, que el ejercicio del poder del Estado tiene una importante restricción: los derechos humanos de cada persona.Proteger. Más allá de la promoción de los derechos humanos y de la obligación de los órganos del Estado de respetarlos, esta obligación supone una acción efectiva para impedir que autoridades o algún particular violen el derecho de las personas.
Garantizar. El Estado está obligado a crear condiciones institucionales y materiales para hacer posible el “goce efectivo” de los
derechos, buscando que su realización mejore continuamente (por ejemplo, cada vez mayor calidad en los servicios de salud o educación). Estas medidas pueden ser generales o específicas para algún derecho o para alguna población.
Obligaciones específicas:
Prevenir. Implica el despliegue de acciones para que no ocurran violaciones a derechos. Según los autores esta obligación puede cumplirse de manera general (al “asegurar las condiciones que inhiban las conductas violatorias de los derechos humanos”, p. 117) o reforzada con medidas de protección ya sea hacia un grupo que se encuentre “en una situación de mayor vulnerabilidad” o hacia una persona que afronte un riesgo en particular.
Investigar. Una vez que el Estado tiene conocimiento de alguna violación a los derechos humanos está obligado a investigar de oficio, es decir, sin mediar querella del afectado; esta investigación, como señaló la Corte IDH, debe ser “seria, imparcial y efectiva por todos los medios legales disponibles, orientada a la determinación de la verdad” (citado, p. 119).
Sancionar y reparar. Implica que el Estado asuma la responsabilidad de poner fin a la situación que causa la violación de los derechos y la búsqueda de diversos medios –incluida la indemnización monetaria– para resarcir el daño causado, en lo máximo posible.
Obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos y tipos de cumplimiento
Fuente: Sandra Serrano y Daniel Vázquez, Los derechos en acción. Obligaciones y principios de derechos humanos, México, Flacso, 2013, en prensa.
Obl igac iónObje t i vo respec to
de l derechoConduc ta requer ida para sa lvaguardar e l derecho
V io lac ión de derechos humanos
Cumpl imiento
Respetar Mantener Negat i va (abs tenc ión)Pos i t i va , e l Es tado la v io la cuando ac túa
Inmediato
Proteger Mantener Pos i t i va > Negat i vaNegat i va , e l Es tado la v io la cuando no ac túa
Inmediato > Progres ivo
Garant izar Rea l i zar y mejorar Pos i t i va (acc ión)Negat i va , e l Es tado la v io la cuando no ac túa
Inmediato – Progres ivo
Promover Mejorar Pos i t i va (acc ión)Negat i va , e l Es tado la v io la cuando no ac túa
Progres ivo
RepoRte quincenal temas estRatégicos 4 maRzo 2014, segunda quincena
6Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
La reforma constitucional sobre derechos humanos de 2011 –como se la conoce– forma parte del proceso de transformación política de México, desarrollado en las últimas décadas, en el que avanzaron el pluralismo y la democracia en la vida política del país, y se crearon mecanismos (por ejemplo, la reforma en materia de amparo) e instituciones para la protección de los derechos humanos (por ejemplo, la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos). Como parte de ese proceso, el sistema político mexicano ha mostrado mayor apertura al derecho internacional, expresada en la suscripción o ratificación de múltiples instrumentos internacionales en la materia y, especialmente, en el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en 1988. Al revisar tanto el proceso nacional como el contexto internacional los autores del libro consideran “que las reformas de amparo y en materia de derechos humanos de 2011 son reformas desde la democracia y para su consolidación” (p. 18) Para avanzar en esta dirección es muy importante identificar los desafíos que se derivan para cada una de las funciones del Estado; a esa tarea se dedican los capítulos 6, 7 y 8 del libro, donde destacan las siguientes ideas.
La tarea legislativa
Antes, el poder legislativo –federal o estatal– estaba obligado a mantener la coherencia del sistema jurídico bajo la jerarquía máxima de la Constitución; actualmente el parámetro es más amplio: incorpora –en el mismo nivel– a las normas establecidas en el derecho internacional. De este mandato se deriva la necesidad de adecuar el derecho interno al derecho convencional, lo que se concretaría con las siguientes acciones:
a) Creación de nuevas normas que reglamenten el ejercicio de cada derecho, bajo los principios que constituyen su naturaleza misma (universalidad, indivisibilidad e interdependencia, y progresividad).
b) Revisión profunda de la legislación vigente –en toda la jerarquía normativa– para identificar y modificar toda disposición que no sea congruente con los postulados constitucionales o con los derechos humanos establecidos en tratados y en la jurisprudencia de la Corte IDH.
Esta última obligación –es importante subrayarlo– aplica también para las facultades reglamentarias del poder ejecutivo y de cualquier órgano del Estado que emita reglamentos generales, reglas de operación de programas, normas técnicas o disposiciones para determinadas funciones y tareas.
Ejercicio de depuración legislativa
Pas o 1 Paso 2 Paso 3 * Paso 4
E j em p lo en
abs t r ac t o
El leg is lador ident ifica la ley que será somet ida a
rev is ión.
E l leg is lador ident ifica los parámetros
const i tuc ionales y convencionales
de rev is ión.
E l leg is lador rea l i za e l contraste de los parámetros
de rev is ión con la norma secundar ia
preex is tente.
Después de rea l i zar una in terpretac ión
conforme, e l leg is lador determina s i la norma debe ser derogada, modificada
o manten ida.
E j em p lo en
conc re t o
El Congreso de l estado x rev isa e l Código Penal loca l , en e l que la ca lumnia y la
d i famación están t ip ificadas como
del i tos.
Se ident ifican los derechos invo lucrados (derecho a la
honra y l iber tad de expres ión) .
La d ispos ic ión se contrasta
con e l estándar de la Cor te
que estab lece la inconvencional idad
de d ispos ic iones que l imi tan
la l iber tad de expres ión por la v ía
penal .
A l ident ificar que ex is te
incompat ib i l idad entre la leg is lac ión
penal v igente (d i famación y
ca lumnia) , constata su inconvencional idad y procede a derogar
o sust i tu i r la (s ) norma(s ) .
* Es en este momento cuando los legisladores deberán llevar a cabo el control de constitucionalidad y conven-
cionalidad de la legislación correspondiente.
5. a manera de concLusiones: un nuevo ejercicio de Las funciones deL estado mexicano.
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7Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
La administración y las políticas públicas.
¿Qué desafíos se derivan para el poder ejecutivo federal, los estatales y municipales? El capítulo 7 está dedicado justamente a examinar la repercusión de la reforma constitucional en la administración pública y, especialmente, en la programación y ejercicio del gasto público: los presupuestos federales, estatales y municipales.
Desde antes de la reforma constitucional las normas aplicables al diseño y ejecución de las políticas públicas obligan a la aplicación de criterios encaminados a la búsqueda de los máximos resultados, es decir, el logro de mayores beneficios a la población con los recursos disponibles; para ello en cada una de las fases de las políticas gubernamentales –cuyo objetivo ha sido formalmente alcanzar un mayor bienestar público o resolver problemas que lo impiden o limitan– deben aplicarse los criterios de oportunidad, eficacia y eficiencia. Actualmente, por mandato constitucional –tras la reforma objeto de este reporte– en el diseño y ejecución de las políticas públicas deben observarse, como señalan puntualmente los autores, “las obligaciones de respetar, proteger, garantizar y promover los derechos humanos, así como por
la aplicación de los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad” (p. 145). Ello implica una reorientación, un viraje radical, en el diseño, puesta en marcha y evaluación de las políticas públicas, al menos en los siguientes puntos:
a) Su objetivo permanente debe ser el cumplimiento pleno de todos los derechos humanos para todas las personas; “las políticas son la vía para que el estado cumpla sus obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles” (p. 147).
b) Los destinatarios de tales políticas son sujetos de derechos, y no personas con necesidades a quienes se apoya con tal o cual acción (beneficiarios). Esta consideración implica que tales sujetos definen criterios de aceptabilidad en la satisfacción de los derechos y participan en la definición de las políticas.
c) En el diseño y ejecución de las políticas debe aplicarse el principio de progresividad y sus implicaciones: no regresión y máximo uso de recursos disponibles.
El ciclo de vida de las políticas públicas
Adaptado de: Vázquez y Delaplace, ”Políticas públicas con perspectiva de derechos humanos...”, p. 36.
Problema individual Problema social
Problema público
Evaluación
Implementación de ladecisión
Estructuración del problemaElaboración de un diagnóstico donde se
especifiquen cuáles son las causas y cuáles las posibles soluciones
Planeación de lapolítica pública
La identificación del problema público,su estructuración, así como la identificación
y análisis de las posibles soluciones constituyenla puerta de entrada para la adopción del enfoque
de derechos humanos Set de posibles solucionesDe la forma como se estructure un problema
dependerán las diversas soluciones que se le puedan dar
Toma de decisionesDeterminación de cuál de las múltiples
soluciones posibles es la que tienela mayor certeza técnica, asícomo mayor respaldo político
Análisis de posibles soluciones
El libro ofrece baterías de preguntas para transformar el proceso de diseño de las políticas y la elaboración del presupuesto público con el
enfoque de derechos humanos (pp. 162-163 y 165-167).
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8Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
Estándares internacionales de derechos humanos
Obligaciones del Estado enmateria de derechos humanos
Respetar
Proteger
Garantizar
Promover
Disponibilidad
Accesibilidad
Calidad
Aceptabilidad
Elementos básicos
Identificación del núcleo del derecho
Principio de progresividad
Prohibición de regresión
Máximo uso de recursos disponibles
Principios de aplicación
Estándares internacionales de derechos humanos
La Jurisdicción
La adhesión del Estado mexicano a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), la reforma del Artículo 1° constitucional y la resolución del Suprema Corte de Justicia de la Nación de septiembre de 2013 en la que reconoce la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos aun en aquellos casos no referentes al país introdujeron, en conjunto, un cambio radical en el ejercicio de la jurisdicción, los órganos competentes para ello y las facultades de los jueces en toda la estructura del sistema de justicia.
Los autores precisan el papel de la Corte IDH como la intérprete autorizada de los derechos
consignados en la CADH y las obligaciones derivadas para los Estados parte; en función de esa definición analizan el papel de la SCJN y su relación con la Corte IDH.
En la interpretación y aplicación de las normas secundarias todos los jueces deberán velar por la vigencia de los derechos humanos incluidos en el bloque de derechos; en caso de discrepancia o contradicción el principio pro-persona será siempre definitorio: “las normas de derechos humanos contenidas en la Constitución y los tratados constituyen el bloque de normas de conformidad con las cuales deben interpretarse todas las normas secundarias […] las normas siempre deben interpretarse buscando brindar a las personas la protección más amplia” (p. 180).
Aplicación del bloque de constitucionalidad, la interpretación conforme y el principio pro persona
Principio pro persona
Interpretación conformeBloque de
constitucionalidad
Interpretación delderecho
compatible con elenfoque de
derechos humanos(caso concreto)
Además de explicar los alcances de la reforma en este punto, los autores plantean los problemas que implica la interpretación conforme y el principio pro-persona, por ejemplo: ¿qué norma
debe prevalecer cuando hay discrepancia o colisión entre dos derechos? ¿A quién se debe favorecer cuando están involucradas en un caso dos personas con derechos en disputa?
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Comité Directivo
Sen. Miguel Barbosa HuertaPresidente
Sen. Roberto Albores Gleason Secretario
Sen. Daniel Ávila Ruiz Secretario
Sen. Benjamín Robles Montoya Secretario
Secretaría técnicaOnel Ortíz Fragoso
Ciro Murayama RendónCoordinación Ejecutiva de Investigación
Enrique Provencio DurazoDirección General de Investigación Estratégica
• Equidad y derechos sociales • Desarrollo económico y sustentabilidad
• Sistema político y federalismo• Derechos humanos, seguridad y justicia
SENADO DE LA REPÚBLICAINSTITUTO BELISARIO DOMÍNGUEZ
9Dirección General De investiGación estratéGicainstituto Belisario DomínGuez Del senaDo De la repúBlica
Acceso gratuito: http://www.senado.gob.mx/ibd/content/publicaciones/varias/Libro_DH.pdf
Temas estratégicos 4.Reporte quincenal
Elaboración de este númeroÁrea de equidad y derechos sociales.
Rodolfo Ramírez R.Con base en Salazar Ugarte Pedro, coord. 2014. La reforma
constitucional sobre derechos humanos. Una guía conceptual. México: Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 246.
Diseño y formación: Lizbeth Saraí Orozco N.
Abordan, también a partir de problemas, el proceso de creación de precedentes, los alcances de las interpretaciones y decisiones judiciales al realizar el control de convencionalidad: ¿Cómo evitar una multiplicidad y dispersión de criterios que, al final
de cuentas, afecten el ejercicio de los derechos humanos? ¿cómo limitar la discrecionalidad de los jueces en cada caso concreto? ¿Pueden los jueces invalidar leyes mediante la interpretación conforme y el control de convencionalidad?
Investigadores principales
Pedro Salazar Ugarte
coordinador
José Luis Caballero Ochoa
Luis Daniel Vázquez
Asistentes de investigación
Paulina Barrera
Vladimir Chorny
Rebeca Ramos Duarte
Claudia Espinosa
LA REFORMACONSTITUCIONALSOBRE DERECHOS
HUMANOSUNA GUÍA CONCEPTUAL