Gestión Pública y Procesos de Reestructura: Un caso de análisis.

20 de agosto

2011 La literatura de suspenso tiene una forma especial de comenzar, una “Entrée” dicen los franceses, o primera entrada, que es ya un inicio clásico y que arranca desde el titulo, elemento presente en este trabajo con una situación sencilla en apariencia con que se inicia la historia, y que a medida que se desenvuelve se adentra en el misterio de los arcanos administrativos dado que entre las facultades acordadas al MEF y los actos que se derivan de tales, hay oscuridad del alcance y resultado final, además de los métodos empleados, que desembocan como demostraré, en un crimen, en este caso, administrativamente hablando, claro. Y para lograr una solución del crimen al estilo Sherlock Holmes, construimos el perfil que defina al personaje cuyo acto pretendemos develar, comparando al MEF con entidades similares.Las “pistas” son: reestructura de lo parcialmente reestructurado (lecciones de la crisis 2008 y como “NO” enfrentarla con las mismas regulaciones que en tiempos de expansión?: Síndrome de Paulson), un cambio de la misión sin Ley ad hoc que la ampare y un procedimiento de “obligatoria observancia” para sustentar y formular el ROF, suspendido, pero abusado en el alcance de la autorización inicial que sólo asume incorporar eficiencia y eficacia, sin cambio de Ley Orgánica

Artículo 19

Gestión Pública y Estado

Gestión Pública y Procesos de Reestructura: Un caso de análisis.

Por Econ. Alfredo Espinal

De Términos y términos: El extraño caso del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). La Ley Nº 29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011, faculta en su Novena Disposición Complementaria Final al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para que, en un plazo que no exceda del primer trimestre del año 2011, se reestructure orgánicamente. Como su precedente tenemos la Ley Nº 29465, correspondiente al presupuesto fiscal del 2010, que establece igualmente el reestructurar la organización de la Dirección Nacional del Presupuesto Público. Hay pues, un término recurrente, la Reestructura, y para saber qué es y cuál es el efecto de lo facultado al MEF, debe contrastarse este con la normativa de la gestión administrativa vinculada, el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, que aprueba los lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones por parte de las entidades de la Administración Pública, publicado el 26 de Julio 2006. Fuera de esta norma no hay otra que nos facilite solida base legal de justificación, y sobre todo, de explicación; el “Manual para elaborar el Reglamento de Organización y Funciones-ROF” de Septiembre 2007, formulado1

por la Secretaria de Gestión Púbica de la Presidencia del Consejo de Ministros, en cuya página 22 se destacan los siguientes conceptos clave: Reestructura y Reorganización, sin señalar la base legal de estos conceptos que encontramos correctos, sigue siendo la única pista.

La literatura de suspenso tiene una forma especial de comenzar, una “Entrée” dicen los franceses, o primera entrada, que es ya un inicio clásico y que arranca desde el titulo, elemento presente en este trabajo con una situación sencilla en apariencia con que se inicia la historia, y que a medida que se desenvuelve se adentra en el misterio de los arcanos administrativos dado que entre las facultades acordadas al MEF y los actos que se derivan de tales, hay oscuridad del alcance y resultado final, además de los métodos empleados, que desembocan como demostraré, en un crimen, en este caso, administrativamente hablando, claro. Y para lograr una solución del crimen al estilo Sherlock Holmes, construimos el perfil que defina al personaje cuyo acto pretendemos develar, comparando al MEF con entidades similares. Las “pistas” son: reestructura de lo parcialmente reestructurado (lecciones de la crisis 2008 y como “NO” enfrentarla con las mismas regulaciones que en tiempos de expansión?: Síndrome de Paulson), un cambio de la misión sin Ley ad hoc que la ampare y un procedimiento de “obligatoria observancia” para sustentar y formular el ROF, suspendido, pero abusado en el alcance de la autorización inicial que sólo asume incorporar eficiencia y eficacia, sin cambio de Ley Orgánica. Por ello, y como todo proceso comienza en lo que un plan de negocios denomina “Términos de Referencia” y concluye con un resultado esperado, en un plazo determinado de duración de tal proceso, o término, conjuramos esta homografía literaria que enmarca nuestra introducción, en alusión a los contenidos que se esperan y el final que los concreta.

I. Pistas en la escena de los hechos. Los hechos y su contexto, comienzan el 9 de diciembre 2010 al publicarse la Ley Nº 29626, Ley del Presupuesto del año 2011, cuya Novena Disposición Complementaria Final señala “Facultase al Ministerio de Economía y Finanzas para que, en un plazo que no exceda del primer trimestre del año 2011, se reestructure orgánicamente y modifique sus documentos de gestión para mejorar la eficiencia y eficacia de sus procesos internos. Dichas acciones pueden realizarse de manera integral o parcial, de acuerdo a los requerimientos de sus dependencias. Está comprendida en esta autorización la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (Proinversión). Para tales fines, la Oficina General de Administración respectiva, a propuesta de las dependencias respectivas, modifica los documentos de gestión pertinentes, incluido el Cuadro para Asignación de Personal (CAP), los cuales son aprobados mediante Resolución Ministerial del Ministerio de Economía y Finanzas. Para la mejor aplicación de la presente disposición, suspéndanse las normas que se opongan o limiten su aplicación, incluidas las relativas al trámite de documentos de gestión

. La aplicación de esta disposición no implica incremento de remuneraciones u otorgamientos de beneficios”.

Este hecho no tendría nada de extraordinario, si no fuese porque: (a) La mejora de la eficiencia y eficacia es un proceso que debe desarrollarse bajo una Ley Marco, especialísima en la materia, de Modernización de la gestión del Estado y equiparable a una orgánica (de ella derivan otras leyes que la suplementan) siendo el caso que una ley presupuestal2 la suspende en sus efectos, siendo ajena a la materia; (b) Ninguna entidad pública requiere ser previamente facultada a modificar sus documentos de gestión, ya que su continua optimización debe ser un propósito permanente y objeto del sistema administrativo3

1 Puede ser consultado en http://sgp.pcm.gob.pe/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=64&Itemid=170

de modernización de la gestión pública; (c) Se trata de optimizar sus procesos internos bajo la

2 Reglamento del Congreso, artículos 64º y 72º. 3 Ley Nº 29158, Orgánica del Poder Ejecutivo, Articulo 46º. Esta norma se emite en cumplimiento de la Ley Nº 27658, además de otras adicionales.

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misma ley orgánica vigente, luego bajo la misma misión: esa es la frontera que contiene el alcance de lo facultado. Es aquí que por claridad conceptual adquieren importancia dirimente los conceptos del Manual citado en la introducción: Reestructuración: Una entidad entra en un proceso de reestructuración cuando se redefine su estructura orgánica sin que ello implique un cambio en su finalidad o razón de ser. Reorganización: Una entidad entra en un proceso de reorganización cuando se produce una transformación o cambio en la finalidad por la cual fue creada. Tal práctica, sin embargo, no era extraña al MEF dado el antecedente inmediato, la Ley Nº 29465, Presupuesto Fiscal 2010, Sétima Disposición Final: “Facultase al Ministerio de Economía y Finanzas a reestructurar la organización de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, en un plazo que no excederá al primer trimestre del año 2010, con el objeto de adecuarla a los cambios en materia de gestión presupuestaria y de resultados; la modernización de la programación, seguimiento y evaluación por productos y resultados; y el fortalecimiento de las acciones en materia presupuestaria en los gobiernos sub nacionales, en beneficio de los usuarios intermedios y finales del Sistema Nacional de Presupuesto Público. Tal reestructuración comprenderá la creación, fusión o eliminación de direcciones, las cuales estarán a cargo de la Dirección General de la Dirección Nacional del Presupuesto Público, que a su vez contará con una dirección ejecutiva. Para tales fines, la oficina general de administración de dicho ministerio, a propuesta de la citada dirección nacional, modificará los documentos de gestión pertinentes, incluido el CAP, mediante4 Resolución Ministerial. Adicionalmente, dicha oficina general queda autorizada a realizar directamente las acciones administrativas para adecuar el CAP y el PAP del Ministerio de Economía y Finanzas con las funciones de carácter profesional que a la fecha vienen desempeñando los servidores públicos a cargo de dicho ministerio, ubicando directamente, previa evaluación, al personal conforme al CAP adecuado y aprobado por resolución ministerial, asignando todos los ingresos que correspondan a la plaza. Para lo antes señalado, quedan suspendidas las normas que se opongan o limiten la aplicación de esta disposición, incluidas5

las relativas al trámite de tales documentos de gestión”.

El trámite de los documentos de gestión, que constituye la gran preocupación y de no observancia esperado (logrado!) por las leyes citadas, para reeestructura integral y parcial, respectivamente, remite al Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, que aprueba los lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones por parte de las entidades de la Administración Pública, citado al inicio, cuya obligatoria observancia se extingue para este caso. Tal Decreto Supremo, que asegura un proceso de consistencia de complejidad media y demanda una laboriosidad tal que seguramente resultaba “incomoda” para aprobar el ROF en tres meses, consiste en la aprobación de un Informe Técnico Sustentatorio, incluida la Ficha Técnica publicada en el portal electrónico de la Presidencia del Consejo de Ministros, conteniendo: (1) El análisis funcional, análisis de estructura, análisis de no duplicidad de funciones, cambios en el cuadro de asignación de personal, simplificación y optimización de procesos, posibilidad de tercerización de labores y órganos supervisores de corresponder; (2) Análisis de consistencia; y, (3) Efectos presupuestales. Además de este Informe, se debería presentar el proyecto de ROF con las especificidades señaladas en la norma, y el Proyecto de la norma que aprueba el nuevo ROF, el cual además se acompaña con una exposición de motivos sustentadora. Veamos el contexto bajo el cual debería ejecutarse la facultad concedida: Estamos ante un Ministerio cuya competencia es exclusiva (hay cinco Ministerios bajo tal categoría), ergo, son rectores nacionales y no transfieren competencias a los niveles sub nacionales. La Ley Orgánica que sustenta su ejercicio aún no ha sido adecuada a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (Ley Nº 29158) pero la nueva Ley ha sido remitida ya al Congreso (Ante Proyecto de Ley Nº 02486-2007-PE, que se ingresara el 07 de Junio 2008) aún sin aprobación a la fecha (Julio 20, 2011). La actual Ley Orgánica es la aprobada por D. Leg. Nº 183, modificada por D. Leg. Nº 3256

, y otras, como el Decreto Supremo Nº 166-2001-EF.

Esta señala al MEF en su artículo 5º: “Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la tributación, política aduanera, financiación, endeudamiento, presupuesto, tesorería y contabilidad, así como armonizar la actividad económica nacional. Asimismo le corresponde planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la política arancelaria

, en coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, y con el Ministro del Sector interesado, cuando corresponda”. Cabe precisar que en la fecha de aprobación de esta norma, no se utilizaba los términos “Competencias” o “Funciones Rectoras”, introducidas como formulas legislativas por la Ley Nº 29158 (2007).

Previamente el articulo 4º destaca que “El Sector Economía y Finanzas comprende al Ministerio, como órgano central, a sus organismos Públicos Descentralizados y a las personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades normadas por el Ministerio”. En este sentido, cabe igualmente señalar que la organización estructural del MEF fue materia de una 4 Resolución Ministerial Nº 143-2010-EF/43, con informe favorable de la Oficina de Racionalización a través de la Oficina General de Administración. 5 Se interpreta que se procura un proceso abreviado de aprobación, no que se elimina las condiciones técnicas y de no duplicidad o consistencia. 6 Puede ser consultada en: http://www.mef.gob.pe/contenidos/acerc_mins/marco_lega/Ley_Organica_MEF_6.pdf. Señala la denominación actual.

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serie de modificaciones adquiriendo su diseño final (anterior a la dos Leyes presupuestales citadas) con la Resolución Ministerial Nº 455‐91‐EF/43, que aprueba la estructura orgánica del Ministerio de Economía y Finanzas. Vinculada íntimamente a la transformación o cambio en la finalidad

por la cual este Ministerio fue creado, se encuentra el Ante Proyecto de Ley Nº 02486-2007-PE, que se diferencia de los artículos 4º y 5º del D. Leg. Nº 183, concordado, y que le señala al MEF, en el Artículo 3º, como Ámbito de Competencia, lo siguiente:

3.1. El MEF diseña, establece, ejecuta y supervisa la política económica nacional y sectorial, que incluye los asuntos de carácter fiscal, financiero, previsional, inversión pública y privada, endeudamiento, presupuesto, tesorería, contabilidad, tributario, contrataciones públicas, aduanero y arancelario, así como armoniza la actividad económica nacional para promover el funcionamiento de los mercados y mejoras continuas de productividad, y las demás que se le asigne por Ley.

3.2 El MEF es el órgano rector del Sector Economía y Finanzas. De acuerdo a lo establecido en la LOPE (Ley Nº 29158) Primera Disposición Transitoria, “Con arreglo a la presente Ley el Poder Ejecutivo, a partir de la vigencia de la presente ley, en plazo de 4 meses, remitirá al Congreso de la República las propuestas de Leyes de organización y funciones de los Ministerios que tienen a su cargo únicamente competencias exclusivas, y en el plazo de 6 meses las correspondientes a los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas”. La Novena Disposición Complementaria Final de la Ley Nº 29626 implica: (a) El D. Leg. Nº 183 y modificatorias, tienen plena vigencia en tanto no lo este la nueva Ley de Organización y Funciones (Ante proyecto Nº 02486-2007-PE) y con ello, el nuevo ámbito de competencia postulado; y, (b) Se ha suspendido esencialmente el proceso de aprobación del ROF dispuesto por Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, pero no sus calidades intrínsecas. Ya hemos listado las pistas que nos conducen al desenlace de este caso, y debemos ahora descubrir “la escena del crimen”, metafóricamente hablando, referida a transparencia. El nuevo ROF, aprobado por la Resolución Ministerial Nº 223-2011-EF/43 (30/03/2011), dispone en su artículo 2º que “El ROF del MEF aprobado por el articulo precedente, será publicado en el portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el portal institucional del MEF (www.mef.gob.pe); cómo cumplió el MEF tal disposición es “sorprendente”, soberbia frente a los ciudadanos añadiría, según se demuestra: a. Gracias al boletín electrónico diario “Gestión Pública y Desarrollo” del Estudio Caballero Bustamante, Información

GP del 04/04/2011, los suscriptores conocimos7

b. En el Portal del Ministerio de Economía y Finanzas se publica

por su Sección Información del Sector Público que en el portal MEF había sido publicado el texto del Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio de Economía y Finanzas, actualizado al 31.03.2011. Este documento esta en formato PDF de 78 páginas

8

el otro nuevo ROF pero incluyendo ahora la norma de aprobación al mismo, igualmente en formato PDF, con 80 páginas (tres de ellas la norma de aprobación).

Lo insólito del asunto es que las dos versiones de ROF no son iguales, y en el portal MEF no hay ninguna fe de erratas, o norma complementaria, que explique y dé valor legal a los cambios entre la primera y la segunda versión, por lo que con arreglo a la normatividad sobre ética y transparencia, artículo 7º de la Ley Nº 27815 y las garantías de los artículos 3º, 5º y 10º del TUO de la Ley Nº 27806, aprobado por Decreto Supremo Nº 043-2003-PCM, estamos frente a una acción que evidencia falta de transparencia, veracidad y diligencia, “cambiazo

”, en términos coloquiales. Los cambios sustanciales se establecen, principalmente, en los siguientes referentes:

Cuadro 1: Alteraciones al ROF inicialmente publicado: MEF. Nº Base legal discrepante Denominación o Referente 1 Artículo 4º Base legal (incluso consideraba normas derogadas) 2 Artículo 8º Funciones del Oficial de Enlace 3 Artículo 12º Estructura del Vice Ministerio de Hacienda 4 Artículo 16º Estructura del Vice Ministerio de Economía 5 Artículo 38º, literal (a) Funciones de la Oficina de Atención de Quejas 6 Artículo 61º, literal (a) Funciones de la Oficina General de Administración y Recursos Humanos 7 Artículo 63º, literales (g), (m) Oficina de Recursos Humanos 8 Artículo 66º, literal (f) Oficina de Tesorería 9 Artículo 111º, literal (g) Funciones de la Dirección General de Gestión de Recursos Públicos 10 Artículo 122º, Literal (p) Funciones de la Dirección General de Políticas de Ingresos Públicos

Fuente: ROF publicado 04/04/2011 y ROF actual en el Portal MEF Con este análisis simplemente estamos abordando el aspecto instrumental, no tocando el tema sustancial respecto a los aspectos de validación técnica y consistencia funcional, que veremos en la sección III. Queda evidenciado que: (a) Por 7 Puede ser consultado en http://www.gestionpublica.org.pe/plantilla/gpdiario/adjnl/sp_20110404_498.pdf 8 Consultar http://www.mef.gob.pe/contenidos/acerc_mins/doc_gestion/ROF_MEF_012011.pdf

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la vía indirecta se aprobó un ROF que “adelanta” la modificación a la finalidad por la cual fue creado el MEF excediendo y desnaturalizando el mandato legal facultado, extinguiendo el efecto sobreviniente a la aprobación del ante proyecto de nueva Ley en curso, el cual cuenta ya con un Dictamen de la Comisión de Descentralización, regionalización, gobiernos locales y modernización de la Gestión del Estado del Congreso; (b) Se ha dado carácter de información pública

al ROF y este ha sido cambiado sin que se apruebe la nueva modificación lo que no es aceptable bajo el marco legal vigente; y, (c) Entre la Ley Orgánica vigente y el mandato recogido en el ROF aprobado (Abril 2011) se ha producido una brecha.

II. Identikit del misterio a resolver. ¿Cómo son los Ministerios de Economía y Finanzas, o sus equivalentes en esta parte del Planeta? Comencemos por la naturaleza de materias y denominaciones, incluido Perú, como establece el cuadro siguiente:

Cuadro 2: Denominaciones de Ministerios y Entidades latinoamericanas equivalentes al MEF Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de ARGENTINA

Ministerio de Economía, Fomento y Turismo de CHILE

Ministerio de Hacienda y Crédito Público de NICARAGUA

Ministerio de Hacienda de BOLIVIA Ministerio de Finanzas del ECUADOR Ministerio de Economía y Finanzas de PANAMA

Ministerio de Hacienda de BRASIL Departamento del Tesoro de ESTADOS UNIDOS

Ministerio de Economía y Finanzas de PERÚ

Ministerio de Hacienda de CANADA Ministerio de Economía de EL SALVADOR

Departamento de Hacienda de PUERTO RICO

Ministerio de Hacienda y Crédito Público de COLOMBIA Ministerio de Hacienda de El SALVADOR Secretaría de Estado de Finanzas de la

REPUBLICA DOMINICANA

Ministerio de Hacienda de COSTA RICA Ministerio de Economía de GUATEMALA Ministerio de Finanzas de TRINIDAD y TOBAGO

Ministerio de Finanzas y Precios de CUBA Secretaría de Economía de MEXICO Ministerio de Economía y Finanzas de

URUGUAY

Ministerio de Hacienda de CHILE Secretaría de Hacienda y Crédito Público de MEXICO

Ministerio de Planificación y Finanzas de VENEZUELA

Fuente: Portales de transparencia correspondientes de las entidades listadas. Tomamos algunos países como referencia para ver su organización respecto al modelo adoptado en el Perú; el criterio de elección ha sido el nivel de crecimiento del PBI 2010 bajo el tamaño relativo de PBI total: http://www.hacienda.gov.py/web-hacienda/index.php?c=99

Cuadro 3: Economías comparables para análisis de modelos de Ministerio Variable Argentina Colombia Chile Perú

Tasa de crecimiento PBI 2010 6,8% 3,7% 4,3% 8,8% PBI corriente (Millones de US$) 370,269 285,511 203,323 152,830 Fuente: CEPAL; Estudio económico de América Latina y el Caribe2010-2011, Documento informativo, Julio 2011. Recordemos que las competencias del MEF recogidas en el ROF vigente a Marzo 2011, y previstas en la Ley Orgánica aun vigente, eran: “Corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la tributación, política aduanera, financiación, endeudamiento, presupuesto, tesorería y contabilidad, así como armonizar la actividad económica nacional. Asimismo le corresponde planear, dirigir y controlar los asuntos relativos a la política arancelaria, ..”; el nuevo ROF aprobado9 señala: “El Ministerio de Economía y Finanzas tiene competencias en materias de carácter fiscal, financiero, previsional, inversión pública y privada, presupuesto, endeudamiento, tesorería, contabilidad, tributario, aduanero, arancelario, contrataciones públicas, abastecimiento y las demás que se le asignen por Ley. El Ministerio de Economía y Finanzas ejerce sus funciones en respuesta a sus competencias, para el logro de los objetivos y metas del Estado en materia de política económica y financiera, asimismo armoniza la actividad económica nacional para promover el funcionamiento de los mercados y las mejoras continuas de la productividad, el crecimiento económico y el desarrollo sostenible

”.

Para el análisis respectivo, establecemos las estructuras correspondientes de los países seleccionados:

Cuadro 4: Estructuras de Ministerios de economías seleccionadas Argentina Colombia Chile

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento

y Turismo Despacho del Ministro Despacho del Ministro Despacho del Ministro Despacho del Ministro Secretaría de Política Económica Oficina Asesora de Jurídica Sub Secretario de Hacienda Subsecretaría de Economía Sub Secretaría de Coordinación Económica

Despacho del Viceministro General Gabinete del Ministro Área de Trabajo Desarrollo Digital

9 Artículo 2º del ROF aprobado por Resolución Ministerial Nº 223-2011-EF/43.

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Argentina Colombia Chile Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ministerio de Hacienda Ministerio de Economía, Fomento

y Turismo Sub Secretaría de Programación Económica Oficina de Control Interno Coordinador General de Asesores

y Macroeconomía Área de Trabajo Innovación

Secretaría de Finanzas Oficina Asesora de Planeación Coordinador Mercado de Capitales Área de Trabajo PyMES

Sub Secretaría de Servicios Financieros Oficina de Bonos Pensionales Coordinador Asuntos

Internacionales Área de Trabajo Regulación

Sub Secretaría de Financiamiento Despacho del Viceministro Técnico

Coordinador Finanzas Internacionales Subsecretaría de Turismo

Secretaría Legal y Administrativa Dirección General de Política Macroeconómica Coordinador Políticas Sociales Subsecretaría de Pesca

Sub Secretaría de Administración y Normalización Patrimonial

Dirección General de Regulación Financiera Coordinador Mercado Laboral

Sub Secretaría Legal Dirección General de la Regulación Económica de la Seguridad Social

Coordinador Políticas Microeconómicas y Modernización del Estado

Secretaría de Comercio Interior Secretaría General Coordinador Políticas Tributarias Sub Secretaría de Defensa del Consumidor

Oficina de Control Disciplinario Interno

Coordinador Área de Comunicaciones

Secretaría de Hacienda Subdirección Jurídica Coordinador Legislativo Sub Secretaría de Presupuesto Dirección Administrativa Coordinador Legal Administrativo Sub Secretaría de Relaciones con Provincias Dirección de Tecnología Auditor Ministerial

Sub Secretaría de Ingresos Públicos

Dirección General del Presupuesto Público Nacional Departamento Jurídico

Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional Departamento Auditoría Interna

Dirección General de Apoyo Fiscal Departamento Financiero Consejo Superior de Política Fiscal SEREMI (4 Zonas territoriales)

Consejo Macroeconómico Asesores Regionales (9 Oficinas) Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo Departamento Administrativo

Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno y Calidad Comité de Conciliación Comisión de Personal

Fuente: Portales de Transparencia de las entidades citadas, Si bien los términos “Economía”, “Hacienda”, Finanzas Publicas” y “Crédito Público”, en la denominación de Ministerios, dan una idea intuitiva de sus competencias, no debemos perder de vista que la estructura de cada Estado no es similar al nuestro, y tampoco el concepto detrás de esos términos, dependiendo de materias y órganos funcionales encargados de ejecutarlos. Finalmente, recordemos la política fiscal a cargo del MEF “La actividad financiera del Estado desempeña en las sociedades modernas tres funciones básicas, una función de asignación de recursos, una función redistributiva y una función estabilizadora. Mediante la función de asignación, el Estado suministra bienes que, en determinadas circunstancias, el mercado no proporciona adecuadamente debido a la existencia de los denominados fallos del mercado. La función redistributiva del Estado, trata de reconciliar las diferencias entre la distribución de la riqueza que realiza el sistema de mercado y la distribución que la sociedad considera justa, en el que intervienen fundamentos éticos, políticos y económicos. La función estabilizadora, donde se encuadra la política fiscal, trata de conseguir la estabilidad del sistema económico y evitar los desequilibrios y provocar los ajustes necesarios en la demanda agregada para superar en cada caso las situaciones de inflación o desempleo”. Las variables básicas de esta política son los ingresos, gastos y financiamiento (crédito o debito) con define10

el MEF, involucrando tributos, subsidios, monetización y ventas de bienes y servicios, gastos en bienes y servicios, previsional, de capital, deuda interna, externa, etc. La teoría económica señala que se distinguen tres tipos de gasto público: Desarrollo Social, Desarrollo Económico, y Gobierno.

En Argentina la labor del Ministerio cubre los bloques de precios, tributario, crédito internacional, inversión, construcción de estadísticas y calidad del gasto, ingresos fiscales, presupuesto, tesorería, pensiones públicas, descentralización fiscal, no siendo ejecutor de políticas sociales. En el caso de Colombia, casi se observa similar comentario que para Argentina, con el agregado de labores de asesoría y asistencia a las entidades territoriales en materia de administración pública, especialmente en los temas de eficiencia administrativa y fiscal, y administrar los recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. En el caso de Chile, Hacienda sustancialmente desarrolla la preparación de proyecciones y análisis respecto de la situación económica actual y de las perspectivas para la economía chilena,

10 Ver Glosario de política económica y social (http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_glossary&Itemid)

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insumos utilizados en la formulación de la Ley de Presupuestos y en las distintas iniciativas lideradas por el Ministerio, el diseño e implementación de iniciativas legales relativas a la regulación del sistema financiero, con el objetivo de facilitar la existencia de un mercado de capitales dinámico, profundo y competitivo que favorezca el crecimiento económico, materias de política comercial y negociaciones comerciales internacionales, monitoreando las decisiones arancelarias y regulatorias y dirigiendo directamente las negociaciones en materia de servicios financieros, la estrategia y monitoreo de inversiones de los recursos del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y el nuevo Fondo Bicentenario de Capital Humano, así como de los demás recursos fiscales provenientes de excedentes de la Cuenta Única Fiscal, sustentando también la política de endeudamiento del Fisco, formular el diseño, implementación y perfeccionamiento de la política tributaria, tanto de la legislación como de los demás componentes del sistema tributario, y desarrollar iniciativas relacionadas al fomento a la innovación, energía, medio ambiente, pequeñas y medianas empresas, agricultura, acuicultura, transportes, entre otras materias. El otro Ministerio de Chile analizado, esta orientado a promover la modernización y competitividad de la estructura productiva, la iniciativa privada y la acción eficiente de los mercados, el desarrollo de la innovación y la consolidación de la inserción internacional de la economía del país a fin de lograr un crecimiento sostenido, sustentable y con equidad, mediante la formulación de políticas, programas e instrumentos que faciliten la actividad de las unidades productivas del país y sus organizaciones corporativas y las instituciones relacionadas con el desarrollo productivo y tecnológico del país, tanto públicas y privadas, nacionales y extranjeras. Desarrolla la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos a través del crecimiento económico, diseñando y promoviendo políticas regulatorias, y de fomento e innovación para la competitividad, promueve el desarrollo sustentable de actividades de pesca y acuicultura, estableciendo normativas y políticas sectoriales que propenden a la conservación de los recursos hidrobiológicos, y busca potenciar el turismo para convertirlo en una actividad estratégica para la economía de ese país.

III. Taxonomía sobre el extraño caso. Ya vimos lo que el MEF entiende por modernidad y que a juicio de sus promotores, se refleja en el ROF aprobado, de lo que discrepamos cordialmente, dada la diferente naturaleza de las competencias trasladadas del proyecto de nueva Ley de Organización y Funciones (esperando aprobación del Congreso) al ROF formulado bajo la norma aún vigente. En cuanto a temas de consistencia intrínseca del ROF aludido, dado que el MEF no es autárquico en diseño y ejecución de la política fiscal, debe destacarse que el Banco Central de Reserva tiene bajo la Constitución vigente las siguientes funciones, inherentes a la política monetaria, que se correlacionan con las variables de la política fiscal: Artículo 83°: La ley determina el sistema monetario de la República. La emisión de billetes y monedas es facultad exclusiva del Estado. La ejerce por intermedio del Banco Central de Reserva del Perú. Artículo 84°: El Banco Central es persona jurídica de derecho público. Tiene autonomía dentro del marco de su Ley Orgánica. La finalidad del Banco Central es preservar la estabilidad monetaria. Sus funciones son: regular la moneda y el crédito del sistema financiero, administrar las reservas internacionales a su cargo, y las demás funciones que señala su ley orgánica. El Banco informa al país, exacta y periódicamente, sobre el estado de las finanzas nacionales, bajo responsabilidad de su Directorio. El Banco está prohibido de conceder financiamiento al erario, salvo la compra, en el mercado secundario, de valores emitidos por el Tesoro Público, dentro del límite que señala su Ley Orgánica. Artículo 85°: El Banco puede efectuar operaciones y celebrar convenios de crédito para cubrir desequilibrios transitorios en la posición de las reservas internacionales. Requiere autorización por ley cuando el monto de tales operaciones o convenios supera el límite señalado por el Presupuesto del Sector Público, con cargo de dar cuenta al Congreso. Asimismo, actor en la política monetaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, Organismo Constitucionalmente Autónomo, según su ROF11

11 Aprobado por Resolución SBS N° 4027-2011.

tiene competencia “De conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 27328 corresponde a la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones el control y supervisión del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, en concordancia con el Decreto Supremo Nº 054-97-EF, que aprueba el Texto Único Ordenado de la Ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones, en adelante Ley del Sistema Privado de Pensiones. Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº 29038 que incorporó a la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú (UIF-Perú) como unidad especializada de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, le corresponde ejercer las competencias, atribuciones y funciones relativas a la prevención y detección del lavado de activos y/o financiamiento del terrorismo establecidas para la UIF-Perú en la Ley N° 27693 y en sus normas modificatorias (Ley N° 28009 y 28306) y disposiciones reglamentarias y complementarias. Finalmente, de conformidad

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con el D. Legislativo N° 1051, las Asociaciones de Fondos Contra Accidentes de Tránsito (AFOCAT) se encuentran bajo supervisión y control de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones”. Focalizamos el análisis examinando ahora la consistencia administrativa del ROF promulgado: a. La redacción, terminología y formulas empleadas en el desarrollo del ROF no guardan correlación con las pautas

de la propuesta de Anteproyecto de Ley Nº 02486-2007-PE, la estructura de sub temas a que se contrae el Anexo 3 de la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, vinculante con el Ante Proyecto ni con el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM; El ROF como documento de gestión12

b. En el señalamiento de cumplir otras funciones especificas se utiliza indistintamente: “Las demás funciones que le asigne el Vice Ministro..”, “Otras que le asigne la Ley”, “Cumplir las demás funciones que le sean encomendadas”, “Las demás funciones que le asigne la Oficina General de…”, “Las demás funciones que le asigne el Jefe de la Oficina General de…”, “Las demás funciones que le asigne el Director General”, ““Las demás funciones que le asigne la Dirección General de…”. Tal pluralidad de formulas hace que el ROF pierde unidad.

debe explicar las fronteras de la institución con el resto del Estado y sus Políticas, y delimitar endógenamente competencias, procesos, rectorías, funciones y tejido institucional, a este efecto. Baste citar algunos ejemplos de inobservancia de lo establecido: El articulo 2º tiene un segundo párrafo que expresa conceptos difusos siendo además un resultado derivado del cumplimiento de sus competencias y al cual además concurren otras entidades para lograrlo, contrario sensu el principio de especialidad; El artículo 9º extiende su contenido en los artículos 11º y 14º, generando desdoblamientos superfluos, e incluso alejado de la formula condensada que establece el artículo 26º de la Ley Nº 29158. Tal artículo 9º no es claro: como los Vice Ministros cumplirán con “e) Las demás funciones que los Despachos Viceministeriales les asignen o encarguen por delegación” siendo los Vice Ministros primos interpares y esas decisiones instruirlas el Ministro (Art. 7º, b).

c. La formula redactiva del ROF comentado en las funciones especificas indistintamente consigna “Son funciones del …”, o a otra fórmula “Para el cumplimiento de su misión y funciones, el …”. Además de lo indicado, muestra “Ceguera de Genero” sin observar las orientaciones contenidas en el articulo 4º inciso c) de la Ley Nº 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre hombres y mujeres, pese al profuso mensaje funcional de políticas sociales.

d. El artículo 14º del Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, precisa que los Asesores de Alta Dirección no constituyen unidades orgánicas, precisado en el artículo 24º de la Ley Nº 29158, considerando un Gabinete de Asesores y uno para coordinación con el Poder Legislativo. El nuevo ROF visibiliza un Oficial de Enlace a espaldas de las normas citadas en los artículos 6º y 8º, con carácter de facilitador, labor interna del Despacho Ministerial; aparece como órgano de apoyo en el articulo 77º y siguientes, la Oficina General de Enlace MEF, que coordina con todas las entidades de la Administración Pública con la finalidad de fortalecer y articular las políticas en materia económica y financiera. Se le señala (artículo 78º) el seguimiento e información de toda norma o procesal por ante el Poder Legislativo, en coordinación con el Coordinador Parlamentario (inexistente fuera de este articulo) y el Oficial Enlace MEF; Además de la indiferenciación de denominaciones (que la norma expresamente dispone distinguir) la referencia a las relaciones con el Poder Legislativo están erradas, al establecer los artículos 18º y 19º, Gabinete de Asesores, precisamente la coordinación parlamentaria con el Oficial de Enlace MEF y Secretarias, Ejecutiva y General, en ese orden. La construcción de estas funciones y cargo del Oficial es inorgánico y no sujeta a norma.

e. Como tradición anacrónica, el MEF ha tenido Secretarios Ejecutivos en los Despachos de Hacienda y Economía, a los que se encargaba las tareas de administración interna y coordinación, principalmente de planes y presupuesto para el funcionamiento del Despacho; desde el año 2006, la modernidad administrativa supera este romanticismo, y tampoco es avalada por la Ley Nº 29158, que define el nuevo modelo de estructura básica de Ministerio. Debe señalarse también, a despecho de lo facultado al MEF por la Ley Nº 29465, que ni la LOPE ni el Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM reconoce existan Directores Ejecutivos, extinguiendo también las Direcciones Nacionales.

f. Finalmente, señalamos que a tenor de lo establecido en el artículo 5º, el MEF no tiene Órganos Consultivos. Pero el artículo 154º incorpora “Comisiones”, una de ellas Consultiva. El artículo 16º del Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM, señala que los Consejos Consultivos creados por Ley se consideran en el ROF, y el artículo 37º señala que las comisiones con vigencia mayor a seis meses aprueban un Reglamento de Funcionamiento, ergo, no son parte del ROF. La Ley Nº 29158, artículos 35º a 37º, define a las “… Comisiones del Poder Ejecutivo como órganos que se crean para cumplir con las funciones de seguimiento, fiscalización, propuesta o emisión de informes que deben servir de base para las decisiones de otras entidades”. Tal artículo 154º del ROF es insubsistente. Y Perú compite

12 Es documento técnico normativo: “Técnico” como resultado del proceso de planeación organizacional donde se define el modelo de organización que mejor conviene para el cumplimiento de sus funciones y objetivos; “Normativo” por sus efectos de norma de carácter público y obligatorio cumplimiento para la entidad; “De gestión” por ser guía administrativa para la entidad y su personal que explica el tejido de responsabilidades y actividades de asignación de las funciones e insumo para la mejora continua de procesos.

, Consejo Nacional de la Competitividad, comisión de coordinación del MEF encargada de impulsar -con el concurso de entidades del sector público y en alianza con el sector privado- políticas y estrategias orientadas a incrementar los niveles de competitividad del país y sus empresas, a fin de lograr una mejora en la calidad de vida, que se crea por Decreto Supremo Nº 024-2002-PCM, no está adscrita al MEF?. No se incluye en el artículo 154º del ROF aprobado.

Gestión Pública y Estado

g. Las funciones de la Oficina General de Asesoría Jurídica merecen mayor detenimiento: Las funciones indicadas en los artículos 58º y 59º debieran estar orientadas a similares materias y organización a las indicadas en los artículos 11º y 15º, referidas a las funciones especificas de los Vice Ministros; Se integra formular opinión legal en materias administrativas con temas de Economía, no obstante ser la actividad legal de temas fiscales de hacienda de mayor demanda y recurrencia, a merito del TUPA vigente. No resulta claro este diseño ni su desdoblamiento.

h. En similar sentido, se adoptó la denominación de Oficina General de Administración y Recursos Humanos, sin considerar la integralidad de los sistemas administrativos a su cargo, ni el artículo 19º del Decreto Supremo Nº 043-2006-PCM. Tal denominación privilegia innecesariamente un sistema de varios integrados en este órgano.

Los aspectos examinados, no son ni los únicos, ni representan controversia excluyente ni están confinados a cuestiones formales. Por ello, como línea base, aplicamos el test causal al artículo 3º, funciones del MEF, para identificar qué idea de Sector13

han tenido de “inspiración” los confeccionistas de este ROF, estilo Mary Shelley:

i. Empecemos por ciertas funciones yuxtapuestas a un sistema funcional, el Sistema Estadístico Nacional, articulado al sistema administrativo de Contabilidad (El Sistema de Contabilidad formula las series estadísticas contables periódicas, elabora la Cuenta General de la Republica procesando las rendiciones de cuentas remitidas por las entidades del Sector Público cuyo aspecto económico incluye la evolución y resultados de los indicadores macro económicos en base a la obtención de la información respectiva

j. Concurrente con la situación antes comentada, el tema de las políticas públicas en materia de asuntos sociales, seguimiento y evaluación de la política social según el artículo 137º del ROF utiliza “asuntos” con “políticas” como sinónimos; el detalle (artículo 142º) de funciones relativos al seguimiento, monitoreo y evaluación de la política social asociado a indicadores de desempeño de su ejecución, confieren al MEF atributos de Sector competente en materia social. Señalamos al artículo 20º de la Ley Nº 29158, referido a la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales, conformada por 9 Ministros de Estado, que establece Lineamientos de Política y Gasto Social (no hay aprobada una política social), no el MEF (tampoco existe política de desarrollo social como tal), y supervisa su cumplimiento. Los artículos del ROF citados no son, en suma, concordantes con lo establecido en la LOPE, y tampoco parece tuvieron en cuenta la Ley Nº 29597, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, que “promueve el desarrollo humano, con visión intersectorial, a través de la generación de políticas públicas orientadas al bienestar social” y siendo sus funciones exclusivas establecer los indicadores de desarrollo social del país, para la no duplicidad. Finalmente, las “Estadísticas con enfoque de género” han tenido en cuenta este parámetro, conocido por el MEF al haber establecido con el INEI entre otras, líneas de base, con este enfoque, cuyo insumo informativo proviene del MIMDES, conforme a los lineamientos de este Sector.

; Ley Nº 28708 y modificatoria). El ROF señala en el artículo 92º el elaborar y difundir las estadísticas fiscales, donde por el desarrollo de esta función (artículo 99º) no se destaca el carácter “contable” de la información que en materia fiscal formula tal órgano de línea. Como una confirmación, solo el Recuadro 3 del Marco Macroeconómico Multianual 2012-2014 cita tal fuente entre otras.

k. En aplicación del rol del Estado asignado al MEF para la función estabilizadora es relevante anotar que una de las más populares herramientas de política fiscal es el manejo del financiamiento y programa de inversión pública, de forma prociclica, anticiclica, o variantes y gradualidades. Hasta14

l. La existencia de múltiples instancias de órganos de línea y la fusión de sistemas administrativos en una sola o su fragmentación, consolidan un esquema de diseño de demanda, ya bien diseñado en Hacienda, pero no ajustado a la demanda de nueva orientación del país de cara a buscar incrementos marginales de oferta; esto es discutible pero la “modernización” de una entidad clave sobre todo con la experiencia en el manejo de la crisis del 2008, era una oportunidad más que envidiable, sobre todo habiéndose invertido en sentido de las recomendaciones del Consenso de Washington y ser nuestro país una usina de manejos prudentes y racionalidad de instrumentos, con las criticas consecuentes, pero innegablemente mejores que la de los vecinos. Ejemplo adicional es la dicotomía de Gestión Descentralizada (PCM) con Presupuesto por Resultados (MEF), ambos de similar lógica y objetivos.

el año 2006, la distinción funcional de sistemas de Presupuesto Público e Inversión Pública, mantenía una “chinese wall” evitando la duplicidad y superposición de funciones, con las interfases necesarias. En la nueva versión de ROF es Hacienda quien efectúa la programación de las inversiones trianuales, y dentro del MEF por la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP) como evidencia las recientes Directivas y Lineamientos (Directiva N° 001-2011-EF/68.01, Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública; Resolución Directoral Nº 002-2011-EF/76.01, Lineamientos para la programación y formulación del presupuesto del sector público 2012) que se sostienen en la asignación del presupuesto como el factor de cohesión, asignando responsabilidades en ambos temas a la DGPP, bajo el marco del MMM. En el lado de Economía, ha quedado la función rectora de una forma indicativa, sin delimitación de responsabilidades en la formación de la tendencia, ciclo y dinámica de la variable, como hasta el año 2009.

13 Comprende al Ministerio de Economía y Finanzas, y las entidades públicas bajo su ámbito de competencia y responsabilidad política y funcional, así como las entidades públicas adscritas o vinculadas a su Sector. Los organismos públicos adscritos son: CONASEV, ONP, OSCE, Proinversión, SUNAT. Los adscritos son: FONAFE, Banco de la Nación. El ROF aprobado no señala mención explícita alguna a estas entidades. 14 La Ley Nº 28927 (12/12/2006), Presupuesto del sector público para el año fiscal 2007, en el artículo 10º y siguientes, incorpora la implementación del presupuesto por resultados.

Gestión Pública y Estado

m. De la revisión del resto de artículos del ROF aprobado, se evidencia que hay que efectuar análisis más de detalle para deslindar áreas grises en cuanto a competencias y funciones con otras entidades fuera del MEF, o dentro del Sector, precisar el carácter Rector del MEF dado que tiene adscritas entidades cuyas funciones son precisadas en sus normas, lo que me impulsa a sugerir su amplia revisión por el MEF.

Epilogo: Un caso de lo que NO debe suceder. Hemos mostrado que el Gobierno como expresión del Estado, tiene dos roles. Por un lado, suministra bienes que son deseables para los agentes privados de la economía, y por otro utiliza impuestos para financiar estos bienes deseables. Cumplir este mandato y coordinarlo con los agentes vinculados, Banco Central, Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, y los que establece la Constitución con responsabilidades en materia económica financiera, debía pasar primero por la optimización interna de procesos, dado que la reorganización de una entidad implica una transformación o cambio en la finalidad por la cual fue creada, lo que supone una modificación a su Ley de creación. De esta manera, la estructura orgánica preexistente a dicho cambio que respondía a otros objetivos, debe adecuarse a la nueva finalidad. Ello es un tema de principios que debía ser observado. La modernización del MEF, entidad en la cual he sido Director General, en el Vice Ministerio de Economía, me da el incentivo para comentar y analizar aspectos de innegable mejora, subsanación y nuevo (re)diseño que en el análisis efectuado se acredita, y siendo una institución que cuenta con gente trajinada en el oficio, resulta poco comprensible como han podido filtrarse y cometerse errores primarios como los señalados, en el ROF aprobado. Más aún, quizá comprensible, mas no explicable y menos justificable, es que en la Presidencia del Consejo de Ministros no se haya efectuado el análisis respectivo y apoyado al MEF con la correspondiente asesoría técnica para resolver los problemas de diseño detectados, habiendo transcurrido cuatro meses desde la aprobación del nuevo ROF, de pronto por la efervescencia del proceso eleccionario de Abril 2011, lo cual nos deja como tarea institucional: a. Desarrollar, difundir y estructurar una organización de Estado con carácter funcional, ágil y caracterizada inter

gubernamental e intersectorial, mediante una Gestión Publica con presencia y rectoría; b. Establecer roles y competencias, actualmente difusas y parcialmente residentes en diversos Ministerios (Lo social

en la PCM, MEF, MIMDES) o altamente especializadas en modelos endógenos (Salud, Educación, Trabajo) o de una articulación débil (Producción, Cultura, Turismo) para contar con rectores visibles y responsables y ejecutores que faciliten economías de organización, alcance y de ciclo (ni los pobres son siempre los mismos, ni siempre lo serán).

c. No se involucran los niveles sub nacionales de la misma forma o bajo el mismo diseño institucional del MEF para ser parte de la cadena de valor que las funciones diseñadas establecen. Como entonces asegurar mecanismos de transmisión?

El cambio de Administración 2011-2016 y definición de lineamientos que equilibran de un lado resultados consolidados a nivel macro, con aporte de los sectores privado y público, y de otro su mejor ejecución (que debe pasar por sustancial mejora de los mecanismos de diseño de una Política Social –ahora inexistente-, más allá de lineamientos de política sin un dueño visible de su ejecución -hay 9 “dueños”) requiere no de un manejo de presupuestos sino de estructuras y de modelos de abordaje social, siendo de responsabilidad de tales entidades (para eso están creadas) asegurar la calidad de ejecución, mas allá de la calidad del gasto social, que ve resultados siendo el objetivo lograr impactos o efectos. Esperamos haber contribuido a mejorar las calidades institucionales y corregir desviaciones en una Institución de la cual tengo especial recuerdo y cariño. Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 49/Agosto 2011, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)