gestión pública y buen gobierno en méxico

3

Gestión pública y buen gobierno en México: diálogos, preocupaciones y propuestas

4

COLECCIÓN JOSEFA TERESA DE BUSTO Y MOYA

OBRAS DE DIVULGACIÓN

PROGRAMA INSTITUCIONAL CÁTEDRAS DE EXCELENCIADE LA UNIVERSIDAD DE GUANAJUATO

5

David Arellano GaultFernando Patrón Sánchez

Coordinadores

Gestión pública y buen gobiernoen México: diálogos,

preocupaciones y propuestas

Campus GuanajuatoDivisión de Derecho, Política y GobiernoDepartamento de Gestión Pública

6

Gestión pública y buen gobierno en México: diálogos, preocupaciones y propuestasPrimera edición, 2015

D. R. © Universidad de GuanajuatoLascuráin de Retana núm. 5,Guanajuato, Gto., MéxicoC. P. 36000

Producción:Coordinación EditorialMesón de San AntonioAlonso 12, CentroGuanajuato, Gto., C. P. [email protected]

Coordinación editorial y formación:Ma. Adriana Chagoyán SilvaCuidado de la edición: A. J. AragónDiseño de portada: Lilian Bello-SuazoCorrección: Edgar Magaña

Queda prohibida la reproducción o transmisión parcial o total de esta obrabajo cualquiera de sus formas, electrónica o mecánica, sin el consentimiento previo y por escrito del editor.

ISBN: 978-607-441-395-3

Impreso y hecho en MéxicoPrinted and made in Mexico

7

Índice

Introducción generalDavid Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Primera parte¿Qué hace a los buenos gobiernos? Problemas en la

construcción de “buenos” gobiernos

Horizontes contemporáneos de la gestión públicaRicardo Uvalle Berrones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

Buen gobierno: una discusión desde dos visiones alternativasCarlos Moreno Jaimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59

La gobernabilidad democrática como condición del buen gobiernoFernando Barrientos del Monte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

Segunda parteExperiencias para aprender y (des)aprender en la

construcción de buenos gobiernos

¿Y dónde se hace buena gestión pública y buen gobierno?La olvidada y siempre necesaria cuestión del territorio

José de Jesús Ramírez Macías . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127

Sobre el concepto de gobernanza, las medicionesy el lugar que ocupa México

Fernando Patrón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .189

8

Tercera parte¿Hacia dónde dirigirnos? Nuevas preguntas

o nuevas respuestas a viejas preguntas

Imaginario social, ciencias sociales y políticas públicas.Desafíos a la modernidad

Luis Montaño Hirose . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219

Una propuesta desde el campo de la política pública.Gestión y resolución de problemas públicos: ideaspara una agenda de buen gobierno

Gloria del Castillo Alemán. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251

Los retos futuros de la administración públicay la construcción de buenos gobiernos

Mauricio Iván Dussauge Laguna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .269

Una reflexión finalDavid Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez . . . . . . . . . . . . . . . . . .293

Sobre los autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .297

9

Introducción general

David Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez

¿Por qué tenemos malos gobiernos en México? Esta es una pregunta que cada vez más personas nos hacemos en el país. Una cosa es clara: no bastan elecciones relativamente limpias, partidos políticos en competencia, descen-tralización y federalismo, y discursos modernizadores de la administración pública para generar el bienestar de la población de manera sostenida y sus-tentable. De la misma manera, puede pensarse que es más y más evidente que los malos gobiernos que vivimos los mexicanos a todo nivel (federal, estatal y municipal) son una cuestión estructural, permanente. La constante estruc-tural de malos gobiernos en el país parece convertirse entonces en un tema crítico de la agenda de discusión y de acción social del país, por las repercu-siones que dichos gobiernos tienen sobre la vida de las personas y la calidad de vida de poblaciones enteras.

En este sentido, más desde una perspectiva de la acción que del deber ser, parecería de poca utilidad desarrollar esta pregunta desde una plataforma normativa (tratando, por ejemplo, de construir una definición ideal de lo que es un “buen gobierno”). Como si en realidad un gobierno fuera un “producto” de un diseño racional. En este libro, más bien se asume que un gobierno es una criatura política y social y que por tanto en una democracia, al menos, es tan importante el proceso técnico de acción gubernamental como la forma en que ese proceso se incrusta en una dinámica de una sociedad democrática, es decir, en una caracterizada por la confrontación plural de actores a través del constante conflicto de intereses y en perenne competencia política. En efecto, cualquier gobierno en una sociedad democrática vive y se mueve en un contexto político de pluralidad y de competencia por el poder. Y para actuar,

10

para ser capaz de convencer y de movilizar recursos y esfuerzos, un gobierno debe legitimar dichas decisiones y acciones, actuando a su vez políticamente. Negar la naturaleza política de los gobiernos parece ser uno de los primeros obstáculos que hay que reconsiderar si se quiere avanzar en la transformación de la decisión y acción gubernamental para el logro de resultados socialmente aceptables. A diferencia de muchas teorías sobre la administración pública y el gobierno que asumen que la política es un elemento exógeno, diferenciado del tratamiento puramente técnico de la administración, el punto aquí es que un gobierno necesariamente debe actuar y ser capaz políticamente, de otra manera, sufrirá constantemente por legitimar sus acciones y sus resultados.

Hacer de la política una variable endógena implica un esfuerzo doble, fundamental, en la práctica y en la teoría. Implica primero comprender cómo se genera el engranaje entre gestión y política. Cuestiones como administrar la política (politics) para hacer viable la acción gubernamental (tanto policy, como gestión) aparecen en el contexto de una discusión de este tipo (Moore, 1997). Construir la legitimidad de la acción gubernamental, por ejemplo, se encumbra como un elemento crítico (más allá del sueño guajiro que piensa que los resultados de la acción gubernamental pueden ser medidos objetiva-mente). Construir legitimidad de la decisión y acción de un gobierno implica un esfuerzo concreto y sostenido, estratégico, constante. El que la acción de un gobierno sea vista como legítima por al menos algunos de los actores di-versos y heterogéneos de la sociedad no es un accidente o un subproducto de la gestión técnica o racional. Comprender la política de la gestión y la gestión de la política es un paso a dar tanto en el análisis como en la práctica guber-namental contemporánea.

El segundo esfuerzo es comprender que el gobierno es una criatura polí-tica con ciertas características particulares, que la diferencian de otras criatu-ras políticas en un sistema político cualquiera. En este caso, el de un gobierno en una democracia, hablamos de un aparato político que basa su legitimidad en su capacidad por actuar técnica e imparcialmente. Un grupo de personas ha competido políticamente para ganar el poder, pero al llegar a ese obje-tivo, su legitimidad (tal vez paradójicamente) se basa en actuar de manera imparcial, técnica, deliberativa, ya no más en forma partidista. Para que los gobiernos actúen, deben construir el tipo de politización que les permitirá actuar y obtener resultados. Es decir, no hay una forma “objetiva” de definir

11

resultados, ya que ellos serán vistos y evaluados por diferentes actores con sus propias intenciones y sus propias visiones del mundo. En efecto entonces, la pregunta en un gobierno democrático no es si politización o no, sino qué tipo de politización. El sueño de las democracias es que sus gobiernos, pese a ser criaturas políticas devenidas de la lucha partidista, sean capaces de construir una politización legítima, basando esa legitimidad, en parte al menos, en una fortaleza técnica y profesional. Si logramos entonces comprender el binomio politización y técnica en cualquier gobierno democrático, probablemente nos acerquemos a plantear que un gobierno técnico capaz lo ha sido porque ha podido convencer que dichas soluciones técnicas tienen sentido a partir de un proceso tanto de deliberación abierto como de capacidad gerencial sólida. Esta última es la politización que las democracias contemporáneas asumen como un prerrequisito, como una base institucional mínima. Base institucio-nal sin duda, pero dicho equilibrio no se logra en automático, espontánea-mente, se tiene que construir políticamente.

De esta manera, el constructo político que es un gobierno en una demo-cracia, obliga a pensar en las fórmulas para hacer que dicho constructo sea capaz de actuar en una dinámica política plural basada en el conflicto, afecta-da constantemente por la agenda electoral de sus participantes, actuando con base técnica e imparcial, y logrando resultados siempre bajo una constante obligación de rendir cuentas ante una sociedad no unitaria ni homogénea. Es por ello que en este libro se discute y debate constantemente el requeri-miento sustantivo de un gobierno en una democracia: acción que construye legitimidad.

Uno de los grandes obstáculos para generar buenos gobiernos en México tiene que ver justamente con el círculo perverso de privilegios que el gobier-no genera en una competencia política depredadora, y que poco le interesa en realidad gobernar bien. No se necesita gobernar bien para mantener los privilegios de los partidos políticos una vez que acceden al poder en cualquier nivel. No se necesita gobernar bien en una sociedad dominada por facciones y poderes fácticos que ven al poder como un privilegio y un derecho. Legitimar, en esas condiciones, es en realidad un acto de engaño y manipulación.

La cuestión es dar un giro a la manera en que vemos los gobiernos en México, hacia uno que requiere de constante legitimación para su acción, basada en la deliberación, en la rendición de cuentas abierta y constante, en

12

la construcción por tanto de las bases para permitir una acción técnica y de gestión eficaz. O dicho de otra manera, donde gran parte de la legitimidad de gobierno es justamente por tener la capacidad legitimada de actuar con eficacia y pertinencia técnica para obtener resultados pertinentes y aceptados de manera relativamente clara por los diversos actores e intereses sociales.

Pero también es cierto que es indispensable como sociedad comprender el reto de constituir buenos gobiernos, que no se dan de manera automáti-ca por mejorar la dinámica política partidista. Es fundamental comprender estos vínculos políticos con la gestión propiamente dicha, pues en realidad no son sino dos caras de la misma moneda. Construir la legitimidad política del aparato gubernamental implica avanzar en el detallado y delicado equili-brio de un constructo político que debe legitimar su capacidad técnica, para lograr resultados en un ambiente político plural donde “los resultados están en disputa” (Dahl, 1947). Lograr resultados, definirlos, crear las bases para la acción, actuar enfrentando contextos dinámicos y cambiantes son todos actos que requieren de habilidad política, habilidad para permitir la gestión de los recursos y los medios para alcanzar objetivos relativamente legitimados por un número importante de actores sociales disímbolos.

La capacidad de obtener resultados por parte de cualquier gobierno parte, en una democracia, de su capacidad de construir políticamente las bases para su acción, legitimar dicha acción y luego allegarse de los medios humanos, técnicos, de conocimiento y de los recursos para alcanzar algo, acercarse a los objetivos o a satisfacer de cierta manera las aspiraciones planteadas por los diversos actores en este proceso. Conectar las aspiraciones con la acción es un paso crítico: la definición del problema, el diseño de las soluciones y luego su implementación, siguiendo de manera lineal el proceso clásico de política pública, es apenas una pálida metáfora del intrincado mundo de la gestión y la acción organizacional que cualquier gobierno debe ser capaz de instituir. Diseño y acción se combinan de diversa manera, se redefinen constantemen-te, se interpenetran. Es por esta dinámica social y política intrincada que no se puede asegurar prácticamente nunca cuál va a ser el verdadero efecto de la acción gubernamental (Arellano, 2010). La lógica de la acción gubernamen-tal es una constante incertidumbre, donde lo factible se construye paso a paso, en formas colaborativas, competitivas y sumamente caóticas. La acción es en realidad un proceso que se da en una arena las más de las veces desordenada,

13

siempre contextual y situacional, donde los efectos se producen por la combi-natoria de cientos de decisiones y acciones (y sus efectos, que no es lo mismo que resultados), dentro y fuera del gobierno y sus organizaciones.

La implementación importa y requiere de capacidades estratégicas, de ac-ción, de negociación, de gobernanza (es decir, de mecanismos de distribución de las decisiones). En parte también, entonces, en este libro discutimos que de alguna manera los malos gobiernos que sufrimos en el país tiene que ver con un déficit de gestión: de esa gestión que sabe hacer política, que a través de la política hace viables y legítimos los objetivos y las acciones y además es capaz de sortear a la intrincada realidad para lograr los objetivos diversos, muchas veces contradictorios, que la acción gubernamental implica. Este déficit de gestión entonces no solo es uno que se genera en la incapacidad técnica por sí misma, sino en la carencia de inteligencia y legitimidad para vincular las acciones y los efectos con la construcción de viabilidad y sostenibilidad de las decisiones en un contexto heterogéneo de actores políticos y sociales. Hacer sostenibles y viables las acciones es una de las más importantes habilidades políticas y de gestión de un gobierno en una democracia. La sostenibilidad implica el apoyo de diversos actores e intereses, los cuales hay que legitimar y alimentar constantemente. Viabilidad porque será a través de acciones con-cretas y resultados específicos que dicha legitimidad se podrá mantener en el tiempo. Las democracias, por su lógica casi caótica de intereses y oposicio-nes, hace que los cambios y las transformaciones de coaliciones y grupos sea tan veloz, que dicha sostenibilidad y viabilidad sea fundamental dado que los periodos de tiempo con que se juega la acción gubernamental pueden ser sumamente reducidos. Implementar es un paso crítico justamente porque conecta la decisión y el diseño con la arena de intereses y de actores que crea ventanas de tiempo y de oportunidades acotadas y concretas. En resumen, es fundamental crear la capacidad legítima para la acción gubernamental.

Estas son algunas de las ideas que permean este libro. Ideas, entre otras, que se discutieron en el Seminario de Gestión Pública y Buen Gobierno en la Universidad de Guanajuato, el 30 y 31 de octubre de 2014. Los debates y los intercambios en dicho seminario fueron amplios y abiertos. Aquí pre-sentamos las nuevas versiones de esas discusiones, donde cada participante reconstruyó su idea a la luz de los intercambios generados en el seminario. El libro se divide en tres apartados:

14

1. “¿Qué hace a los buenos gobiernos? Problemas en la construcción de ‘buenos’ gobiernos”. En este apartado presentamos las colaboraciones que desarrollan los diversos problemas en la construcción de los gobiernos, la relación entre política y administración, los problemas de legitimidad social de un gobierno y la (in)capacidad de gobernar.

Primeramente, Ricardo Uvalle Berrones nos propone una explicación de la gestión pública en términos de su contexto y fundamentación, con la fina-lidad de comprender el valor que tiene en el desempeño de las democracias contemporáneas. Realiza una recuperación teórica importante para situar a la gestión pública no como instrumento del Estado, sino como un elemento intrínseco de las estructuras de poder, de los fines últimos del gobierno y de la razón de ser del Estado. Nos recuerda con esto cómo la separación entre política y administración ha sido a la vez una explicación del fracaso o la de-bilidad en la construcción de buenos gobiernos. Esto lo va realizando a través de la documentación de una serie de indicadores sobre pobreza, desigualdad, desempleo y corrupción sobre el caso mexicano y otros países, que reflejan las fallas de la gestión pública en su implementación. El problema central, como bien lo apunta Uvalle, podemos rastrearlo desde la construcción misma de los modelos de gestión en las formaciones estatales, aislados, separados y a veces tratados de manera disímbola, política y administración no pueden separase.

Por su parte, el artículo propuesto por Carlos Moreno Jaimes, amplía la discusión anterior sobre el concepto de buen gobierno visto desde dos pers-pectivas de políticas públicas que han tenido un desarrollo sustancial en la disciplina: los enfoques de “arriba hacia abajo” y de “abajo hacia arriba”. La visión tradicional en la construcción de los gobiernos ha sido el enfoque ver-tical que ha asumido como consideración más importante la estructura de incentivos entre todos los actores de un sistema democrático, esto son los po-líticos, los ciudadanos, los agentes económicos y las burocracias, entre otros. La idea que subyace en el enfoque de arriba hacia abajo o vertical es pre-cisamente suponer que la reformas al funcionamiento de la administración pública servirán por sí mismas para construir un buen gobierno, descuidando otras dimensiones del funcionamiento del sistema que son igual o aún más importantes. Como lo documenta Moreno, la versión alternativa, endógena o de abajo hacia arriba, busca recuperar a través del desarrollo del desempe-ño institucional democrático de Robert Putnam la visión de la virtud cívica

15

como un factor explicativo de la construcción gubernamental. Concluye su exposición reflexionando sobre la importancia de ambas visiones, donde nin-guna se superpone o puede suponerse como el camino idóneo en la construc-ción de mejores capacidades gubernamentales en sistemas democráticos, la recuperación de ambas debe ser una preocupación fundamental.

Asimismo, dentro de esta sección, fortalece la explicación sobre gober-nabilidad democrática en el concepto de buen gobierno el estudio realizado por Fernando Barrientos del Monte, quien sostiene que la gobernabilidad democrática surge como temática central y preocupación sustantiva de los gobiernos en América Latina a partir de las transiciones a la democracia y los procesos de consolidación y/o desconsolidación en la región. La dimensión conceptual que ha desarrollado la gobernabilidad democrática, como lo su-giere Barrientos, ha sido objeto también de abusos desde la opinión pública, los discursos políticos, pero también de las disciplinas sociales, idea que ha estado más asociada al funcionamiento exclusivamente del sistema político y alejada de otras dinámicas sociales y económicas. A través de la revisión de cuatro ejes sobre la evolución de la gobernabilidad democrática en América Latina: la representatividad, la legitimidad en el acceso al poder y la rendi-ción de cuentas; la cohesión social y la participación de la sociedad civil; el proceso de políticas públicas para el desarrollo; y la dinámica internacional en la integración económica regional, explican de mejor manera la idea de gobernabilidad democrática. Si bien el desarrollo de estos cuatro ejes sobre la construcción de la gobernabilidad democrática en América Latina, como advierte Barrientos, se ha visto más bien como un asunto de horizontes inme-diatos, antes que un problema de estructura fundacional de los propios países y sus gobiernos.

En el apartado 2. “Experiencias para aprender y (des)aprender en la cons-trucción de buenos gobiernos”, incluimos las colaboraciones que se desen-vuelven a partir de una revisión sobre lo que se ha hecho hasta el momento desde el ámbito de la gestión pública en la construcción de buenos gobiernos, y lo que se ha olvidado o no se ha incorporado adecuadamente. Asimismo, apuntan nuevas preguntas que sugieren nuevas respuestas o aquellas que no han sido respondidas, hasta el momento, desde la gestión pública.

En este sentido, José de Jesús Ramírez Macías presenta una recuperación de la importancia, pero a su vez del olvido de los espacios locales y regiona-

16

les, o espacios territoriales, en la construcción de los gobiernos y la manera como se ha asumido desde el enfoque de la gestión pública. Es precisamente el olvido del contexto democrático el que ha hecho que la gestión pública como ingrediente fundamental legitimador de los procesos modernizadores de los gobiernos se diluya notablemente. Como lo apunta Ramírez, recuperar el contexto territorial como un elemento intrínseco en la acción guberna-mental sugiere ajustes y adecuaciones sustantivas a los modelos y plantea-mientos del enfoque de gestión pública. No solamente la mirada tiene que apuntar a la base de la institucionalidad política-administrativa formal, sino también tienen que tomarse en consideración otros elementos que dinami-cen la perspectiva del territorio y su contexto particular como el lugar donde se gobierna, también particularmente. La pregunta que realiza para llamar la atención hacia otras dimensiones que debe incluir el enfoque de gestión pública, resulta por demás llamativa: “¿De qué nos sirven grandilocuentes discursos acerca de la democracia y la gobernanza, conceptos y supuestos de gestión pública y buen gobierno, si en diez o cinco kilómetros a la redonda el ciudadano no percibe cambios dramáticos y reales?” Nos obliga a recordar y repensar que estamos tratando con un objeto vivo que habita en calles, co-lonias, comunidades, territorios, en fin. Que la conceptualización que hemos creado no trasciende, ni se aplica en la mayoría de los casos. Es por ello que un replanteamiento sobre la potencialidad del territorio como elemento prin-cipal en las estrategias y acciones públicas y políticas resulta fundamental en las estrategias de gobierno.

Ha sido desde la visión internacional que el concepto de buen gobierno se ha construido, medido y los diversos países han llevado a cabo sus estra-tegias de adecuación y cambio de estructuras gubernamentales. Así, Fernan-do Patrón Sánchez lleva a cabo una recuperación sobre la conceptualización de las agencias internacionales sobre buen gobierno y las mediciones que se trasponen, entre otros conceptos como el de gobernabilidad, gobernanza, estabilidad, etc. Hay un relativo consenso a partir del Banco Mundial, quien ha sido principal animador de good governance, en las mediciones entre paí-ses que ha dificultado tener una visión más clara sobre la construcción de buenos gobiernos. El problema central ha sido que los países han intentado construir sus agendas modernizadoras a partir de los elementos provistos en estos conceptos. Para ello, Fernando Patrón lleva a cabo una breve reseña de

17

las acciones emprendidas en México con la agenda de buen gobierno, asimis-mo, presenta las mediciones internacionales en el tema que realiza el banco mundial para México. El problema central, aduce, es que la intrincada con-ceptualización conlleva a respuestas de procesos modernizadores y reformas de gabinete, sobre cómo implementar de mejor manera los programas guber-namentales, solamente. Pero esto no ha salido de la esfera gubernamental, no se han incluido a más actores sociales receptores y productores, a su vez, de la acción gubernamental.

Finalmente, en 3: “¿Hacia dónde dirigirnos? Nuevas preguntas o nuevas respuestas a viejas preguntas”, se proponen las colaboraciones que hablan so-bre nuevas tendencias en la administración pública, que pueden ser conside-radas como aproximaciones recientes a otras perspectivas en la construcción de buenos gobiernos. Asimismo, realizamos una recuperación de la agenda pendiente desde el ámbito de la gestión pública sobre la acción pública en México.

Recuperar la multidisciplinariedad en la acción social en el marco de la modernidad, como nos propone Luis Montaño Hirose, resulta de la mayor importancia para comprender y reentender la problemática social y el ima-ginario social. Cuestionar a la “razón” como única explicación y fundamento de la acción social, introducir otros elementos como la elaboración de un conocimiento de la vida cotidiana en la esfera pública, y discutir la perti-nencia de las ciencias sociales y su consecuente dificultad de incorporar a las humanidades, son aportes que debemos rescatar y repensar no solo en el es-tudio de las políticas públicas, sino en el diseño y la aplicación de las mismas. A partir de una recuperación sobre el desarrollo que han tenido las ciencias sociales en México, como se han institucionalizado y abordado los principales problemas públicos, Luis Montaño propone una reflexión acerca de nuevos acercamientos a la complejidad y la diversidad del acto de gobernar. Consi-derar que la modernidad es un fenómeno social siempre en tensión, que la problemática social requiere del reconocimiento de la multidimensionalidad, en este sentido los problemas nunca son unidimensionales, por lo tanto, el campo científico debe revisarse a su vez para tener una relación más estrecha con los cambios sociales. Lo que se hace desde las universidades, centros de investigación, despachos, consultorías, entre otros, debe considerar marcos analíticos más extensos donde se incluya las aportaciones de las humani-

18

dades. El gobernar no puede verse como un problema solamente político, administrativo y/o económico.

Sobre las consideraciones para una agenda de investigación orientada al conocimiento del proceso político de políticas públicas, Gloria del Casti-llo Alemán nos propone algunos puntos relevantes que hay que atender en torno a la generación de conocimiento como evidencia para la construcción de buenos gobiernos. La insistencia en ver un cuerpo multidisciplinario de las ciencias sociales en el enfoque de políticas públicas y transcender las vi-siones fragmentadas que se han impuesto en los intentos de resolución de problemas públicos, es un punto central para generar mayores avances en la desactivación de la tensión que ha generado en la administración pública y en particular en el enfoque de políticas públicas, la tensión entre policy-politics. Asimismo, Del Castillo sugiere avanzar y profundizar la construcción de es-tudios de casos como evidencia de la penetración real y empírica a lo largo del proceso de políticas públicas. Esto permite seguir avanzando en la generación de nuevas perspectivas analíticas para establecer la causalidad de los contex-tos políticos de las políticas públicas y sus resultados e impactos.

Los desafíos de la investigación científica en las disciplinas sociales son diversos y difusos cuando se trata de la construcción de buenos gobiernos, y al respecto Mauricio Iván Dussauge Laguna nos representa una recuperación de la literatura en administración pública más reciente sobre los retos de los gobiernos en el futuro próximo. En este sentido, establecer un mapa inicial de las perspectivas en diseño organizacionales y capacidades que los gobiernos tienen que desarrollar para adaptarse a contextos futuros y condiciones de adaptabilidad al cambio desde la perspectiva internacional, lo que ha hecho en otros países, puede tener implicaciones positivas para el caso mexicano. Dussauge expone las megatendencias y problemas complejos desarrollados en el campo de la administración pública generadas desde agencias inter-nacionales, consultorías, think tanks, y discusiones académicas que tratan de los problemas futuros y adaptabilidades necesarias de las administraciones para hacerles frente. Cierto es que no hay excepcionalidad en los contextos y los problemas se comparten en el mundo, entonces las innovaciones tam-bién pueden compartirse. De acuerdo con la literatura revisada, los gobiernos deberán presentar en el futuro cercano una serie de ajustes estructurales que permitan fortalecer la coordinación, el uso inteligente de la gestión del des-

19

empeño institucional y el mayor aprovechamiento de los procesos de innova-ción y aprendizaje transnacional.

Como se puede observar, la pregunta nos lleva a una discusión muy am-plia, donde factores de muy diverso tipo se relacionan: cuestiones políticas, electorales, sociales, antropológicas incluso. La necesidad de entrar desde una visión múltiple, interdisciplinaria, pareciera lógica. Estamos conscientes que es más fácil decirlo que hacerlo: en nuestra experiencia las barreras meto-dológicas y los feudos académicos disciplinares son más fuertes de lo que estamos muchas veces dispuestos a aceptar. Sin embargo, el abrir el debate de esta manera creemos que permite justamente observar el tamaño del reto: no es solo un asunto de “diseño institucional”, ni de reformas legislativas o administrativas. Es todo eso, pero con una visión no solo instrumental o unilateral del cambio, sino con una recuperación en serio de lo que es uno de los factores críticos de gobiernos en democracias: la pluralidad y la imposibi-lidad de llegar a acuerdos sin negociaciones, conflictos, acuerdos y constantes esfuerzos por controlar al poder, vigilarlo y definir los caminos para al mismo tiempo dejarlo actuar y tomar decisiones.

Referencias:Arellano, David (2010), “Reformas administrativas y cambio organizacional:

hacia el ‘efecto neto’”, en: Revista Mexicana de Sociología, 72(2), 225-254.Dahl, Robert (1947), “The Science of Public Administration: three pro-

blems”, en: Public Administration Review, 7(1), 1-11.Mark, Moore (1997), Creating Public Value, Cambridge, Harvard University

Press.

21

PRIMERA PARTE

¿QUÉ HACE A LOS BUENOS GOBIERNOS?PROBLEMAS EN LA CONSTRUCCIÓN

DE “BUENOS” GOBIERNOS

23

HORIzONTES CONTEMPORáNEOSDE LA GESTIÓN PúBLICA

Ricardo Uvalle Berrones

INTRODUCCIÓN

La vida de las democracias no se explica por sí misma, sino con base en prin-cipios, reglas, procedimientos y resultados que permitan convalidarla como una forma de gobierno y como un sistema eficiente de vida. Las democracias se nutren de la vitalidad individual y colectiva, lo cual exige que las tareas de gobierno se efectúen con medios de gestión que sean correlativos a su nece-sidad y productividad. En este caso, la gestión pública es un conjunto de es-trategias orientadas a cumplir fines de gobierno, y en ese sentido, es también un modo de responder a los problemas y soluciones que la sociedad demanda para vivir mejor.

El desempeño de la democracia contemporánea depende de la efectivi-dad de gestión pública y la misma se relaciona con el Estado, específicamente con la razón de Estado, ya que en una de sus partes centrales, alude al modo en que los resultados que consigue como organización política de la sociedad requieren de capacidades y destrezas para conseguir que sus condiciones de vida sean mejores. La importancia de la gestión pública consiste en que es parte de la razón de Estado en el punto en que ha de contribuir a que tenga mejor desempeño y, en consecuencia, mejor conservación como organismo político.

La visión de la gestión pública no debe ser operativa, sino que se debe situar en las condiciones institucionales que la hacen posible, en los fines de

24

la vida democrática y en la necesidad de que nutra la vitalidad constructiva del Estado, teniendo como eje de referencia la razón de Estado. El carácter polifacético de la gestión pública se relaciona con las esferas políticas, públi-cas y estatales, lo cual implica que es una pieza relevante en el modo que los Estados tienen para alimentar sus capacidades de dirección e implementa-ción de las acciones públicas. Si el Estado tiende al orden, la conservación y el mejoramiento de sus capacidades institucionales, la gestión pública abona en ese objetivo, de ahí su importancia política, institucional y tecnológica.

El objetivo del presente trabajo consiste en analizar y explicar a la ges-tión pública en términos de contexto y fundamentación, a fin de comprender mejor el valor que tiene en el desempeño de las democracias contemporáneas, así como en la complejidad de la razón de Estado, que es un referente inelu-dible para evaluar su desempeño institucional. Esto implica que la gestión pública es gestión de gobierno, y por tanto su área de eficacia también es la superficie del Estado y los imperativos de lograr que la vida pública sea más productiva y dotada de bienestar colectivo.

VALOR POLíTICO y OPERACIONAL DEL GOBIERNO

La fortaleza de las democracias depende del modo en que los problemas colectivos se convierten en oportunidades de solución. Esto significa que la democracia, además de ser una forma de gobierno, es a la vez un modo de procesar problemas, expectativas y propuestas sobre la base de la tolerancia y la capacidad argumentativa de los actores.

La democracia es el camino que los ciudadanos eligen para articular intereses y procesos de entendimiento mediante la elección periódica de las autoridades, la competencia política, la aplicación de incentivos y la solución pacífica de los problemas. La riqueza de la democracia se localiza en la for-taleza de la sociedad civil, dado que es la suma de capacidades individuales y colectivas que se pueden articular para mejorar el desempeño de la vida comunitaria. La democracia se asume como un sistema de instituciones que se encargan de gobernar y administrar la sociedad, sobre la base de normas, reglas y procedimientos que se aplican para lograr que los conflictos tengan tratamiento con el concurso de autoridades, procesos, ámbitos de competen-cia, recursos, información, decisiones y acciones, para abordar los conflictos

25

(Przeworski, 1995: 18) y problemas de manera pacífica. Por eso la democra-cia no debe entenderse únicamente como “el gobierno del pueblo y para el pueblo”, sino como un gobierno transitorio, es decir, como un gobierno que tiene calendario de inicio y término para llevar a cabo la renovación del po-der, así como problemas que se abordan y solucionan de manera periódica (Przeworski, 1995: 15).

La eficiencia de la democracia debe situarse en esta lógica, porque la renovación del poder es periódica y en esa medida tiene que ubicarse su com-promiso con la eficacia y la calidad de vida. El mundo de la democracia com-bina relaciones, números, valores, conflictos y elecciones (Elster, 2006: 29) que exigen tratamiento de gobierno a través de procesos de gestión pública. Como gobierno transitorio, en la visión de Juan Linzt, la democracia es el marco de actuación para situar cómo se desarrolla la vida ciudadana y cómo la sociedad civil tiene formas de intervención en la agenda colectiva. Por ello, el valor político de la democracia está dado por la vigencia de las libertades subjetivas civiles, las libertades subjetivas políticas, la igualdad y la rendición de cuentas.

El mundo de la democracia es inexplicable sin esos valores, ya que son el sustento del sistema de instituciones que organizan el poder en la visión de pesos y contrapesos, a fin de vigilarlo para evitar que se convierta en un riesgo para la vida en común. El vigor de la democracia deriva de la vitalidad ciudadana, dado que en la medida que el poder se organiza sobre la base de la inclusión, la pluralidad y la diversidad, es factible tomar en cuenta las aportaciones que los individuos y colectividades realizan, hasta conformar un sistema de propuestas que con tarea de gobierno, es posible armonizar con políticas públicas. En esto consiste el vigor político de la democracia política, porque la perfección formal del gobierno no es la clave para situar la longevidad de la democracia. Por el contrario, la vitalidad de la democracia se encuentra en la sociedad civil, donde los ciudadanos de carne y hueso son quienes le imprimen movimiento a través de demandas, deliberación, acuer-dos, desacuerdos y propuestas.

Las instituciones de la democracia moderna privilegian la libertad de las personas, porque son el motor que hace posible que la sociedad y la eco-nomía tengan un desempeño de primer orden. La fortaleza de la democracia es inexplicable sin los ciudadanos y los gobiernos que tienen capacidad para abordar y solucionar problemas, con base en la lógica y explicación causal

26

(Elster, 2006: 28-29) de los hechos que son definidos como materia de aten-ción y apoyo por parte de las autoridades del orden constituido. En esto ra-dica lo mejor de su desempeño, con lo cual las instituciones encargadas del gobierno de la sociedad, tienen que desarrollar capacidades de gestión que se encaminen a contener problemas, diseñar soluciones y lograr que la civilidad sea la característica más conspicua del quehacer colectivo, creando para ello un ambiente permisivo (Bourgon, 2010: 14) para generar condiciones de par-ticipación, representación, inclusión y prestación de servicios sobre la base de la igualdad formal y material de las personas.

El valor político de la democracia consiste que los valores del respeto, la tolerancia, la aceptación del otro, la opinión de los demás y las propuestas de los gobiernos pueden coexistir sobre la base de reglas que tienen como finalidad evitar la lucha de los contrarios a fuerza de los cauces de la institu-cionalidad. Esto significa que la diversidad de ideologías, políticas, programas y estrategias pueden ingresar a la arena pública y ser conocidas mediante la discusión de los asuntos colectivos. Si la deliberación es el pilar que contri-buye a que los contrarios se escuchen, acerquen y se toleren unos y otros, la democracia se consolida como el sistema en el cual el demos, es decir, el pueblo en su condición de ciudadanos activos y organizados, tiene interés y capaci-dad para participar en el destino de los asuntos colectivos. En la medida que la participación y representación políticas permiten los movimientos políti-cos de la democracia, es factible valorarla como un sistema de vida que tiene como fondo las bases para que las diferencias y coincidencias sean canalizadas con el apoyo de agendas, autoridades, ámbitos de decisión, toma de las deci-siones, estrategias orientadas a la acción, así como respeto y acatamiento de las reglas que son de interés público.

En la democracia la universalidad de los derechos y las obligaciones da como resultado el mejor gobierno de las condiciones de vida, se avanza a favor de un clima de entendimiento y colaboración que es fruto de una vida ciudadana pacífica y productiva. Por eso la democracia no es etapa superior del desarrollo humano, sino la oportunidad de vivir y convivir en un marco de derechos-obligaciones que permiten la aceptación del orden que sustenta y la asimilación de los valores que hacen posible la coexistencia de los contrarios con apego a la legalidad, es decir, a la institucionalidad que genera ventajas y costos que se pueden distribuir con el concurso de las propias instituciones.

27

La fuerza de la democracia no depende de sus instituciones en sí, sino de la aceptación y confianza que los ciudadanos tienen en ellas cuando cum-plen con eficacia las tareas que tienen a su cargo. La aceptación y confianza de la democracia no es resultado del diseño formal de esta, sino de la capacidad acreditada que se traduce en un mejor gobierno, lo cual implica desplegar actividades que se orientan a conseguir que el orden jurídico y político de la democracia es conocido sobre la base de la previsión y la certidumbre para lograr que la actuación del poder sea diáfana, teniendo como base el razona-miento público (Cohen, 2001: 244).

En la medida que el poder en la democracia genera resultados satisfac-torios, se multiplica su aceptación como un sistema de instituciones. Esto significa que los resultados del poder no son causales, sino que responden a la visión de gobernar (Bourgon, 2010: 16) con eficacia la pluralidad (Cohen, 2001: 236) y diversidad de la sociedad civil. Para este caso, la tarea de gobernar se relaciona con el desempeño que tienen las instituciones del gobierno en la economía de mercado, en la sociedad civil, en los espacios públicos, en los incentivos que alientan la vida privada y en la capacidad para distribuir bene-ficios, sin desconocer los costos que implican. Por eso la operación (Thoening, 1997: 359) con actores y estrategias (Thoening, 1997: 35) en los gobiernos no es asunto menor, sino de la mayor relevancia, ya que tienen en sus manos la dirección de la sociedad. Para este fin, la operación del gobierno tiene que ser efectiva, legítima y aceptada por los diversos públicos de la sociedad civil al conectar los problemas públicos como extensión (Subirats, 2012: 20) de los problemas sociales, y en ese sentido ingresan a un ámbito político adminis-trativo para su tratamiento y solución. En efecto, la operación del gobierno es asunto fundamental para mejorar el desempeño de la democracia como un sistema de instituciones.

El desempeño se asocia con las capacidades directivas y operativas que hacen posible el funcionamiento especializado y polifacético de las institu-ciones (Luhmann, 2010: 86) gubernamentales, para generar que los bienes y servicios que conciben no solo son de calidad, sino que se canalizan a la población a través de sistemas de distribución que se diseñan en las institu-ciones. La operación del gobierno implica el movimiento de las instituciones a través de cuerpos burocráticos, procesos administrativos, políticas públicas, servicios públicos, estrategias de organización, sistemas de regulación, prác-

28

ticas de simplificación administrativa, reducción de los costos de transacción. Estos rubros dan cuenta de que el gobierno tiene movimiento en la medida que se conjuntan medios que hacen posible que el cumplimiento de las tareas de interés público se concrete de manera satisfactoria para los ciudadanos, los agentes productivos, las organizaciones civiles y las asociaciones ciudadanas que se interesan en los asuntos de la colectividad.

La operación del gobierno es un imperativo de primer orden para arti-cular intereses, coordinar a los agentes productivos, estimular la cooperación social, aumentar la productividad en la sociedad, formar capital y hacer posi-ble que la distribución de los beneficios sea no solo efectiva, sino con apego a los valores de la equidad y el bienestar. En consecuencia, la operación del gobierno no se ciñe a su carácter instrumental, sino que se ubica en la impor-tancia de los fines sustantivos que tiene a su cargo, así como en la herramienta técnica y tecnológica que se aplica para lograr el mejor rendimiento de la democracia.

La capacidad de las democracias para desarrollarse descansa de manera efectiva en la operación del gobierno, porque es el responsable principal de que las políticas públicas logren los objetivos que las justifiquen, más aún, cuando la democracia se caracteriza como un sistema de vida que procla-ma que aumente la esperanza de vida, que los servicios públicos lleguen a toda la población y que se generen las oportunidades individuales y colectivas que potencian la calidad de su desempeño institucional. La efectividad de la democracia se identifica con categorías como calidad, desempeño, pro-ductividad, innovación y desarrollo institucional. Por eso la operación de los gobiernos vía las políticas públicas implica capacidades a acreditar, dado que son la combinación de actores públicos y privados (Subirats, 2012: 17), redes, interacciones que dan vida a los espacios que las hacen factibles desde distin-tas áreas de acciones que apoyan su necesidad en medio de resistencias que se deben paliar para sacarla adelante. La operación del gobierno es piedra de toque para llevar a cabo el diseño efectivo y la implementación idónea de las políticas públicas, dado que de estas depende que la sociedad viva con creci-miento, progreso, producción, productividad, crisis, riqueza y capital. Son las políticas públicas la clave que explica el desempeño satisfactorio o insuficien-te de la vida comunitaria.

29

VALOR POLíTICO DE LA GESTIÓN PúBLICA

Una faceta de la gestión pública que destaca su naturaleza y alcance consis-te en destacar que tiene como universo político la esfera del Estado. Esto significa que su contenido recoge las necesidades colectivas de la sociedad, teniendo como ambiente de valoración, decisión y ejecución la zona institu-cional del Estado, así como los procesos de discusión (Fearon, 2000: 67) sobre los asuntos públicos. En efecto, el modo de funcionar del poder constituido que se organiza en el Estado, alude a formas y prácticas que desarrolla sobre la base de conseguir resultados de carácter público. El Estado tiene como esencia su naturaleza política que se funda en el derecho que tiene para vivir y sobrevivir como un organismo dotado de autonomía frente a los poderes no estatales. Para ello desarrolla tareas de gobierno y administración pública que son necesarias para articular intereses y demandas de la sociedad, a fin de in-gresarlos a la zona de tratamiento y respuesta. En estas tareas juega un papel fundamental la gestión, dado que se encarga de conectar a la sociedad con el Estado sobre la base que destaca cómo los asuntos domésticos se convierten en problemas que exigen soluciones públicas en la arena pública que da vida a procesos de diálogo (Fearon, 2000: 71).

El Estado como organización que estructura a la sociedad con fines públicos y generales, tiene en la gestión pública la ventaja de hacer políticas públicas y rehacer planes para hacer posible el cumplimiento de las tareas colectivas. El Estado (Luhmann, 2015: 81) es una estructura que organiza incentivos y coordina los esfuerzos públicos sobre la base de procesos de deliberación y logro de acuerdos, para hacer posible el cumplimiento de los objetivos que han sido definidos con criterio y estrategia institucional. Por eso la gestión pública no debe entenderse como un elemento externo al Estado, sino como parte vital del mismo, dado que está involucrada en cuestiones valorativas, operativas, técnicas, tecnológicas, políticas y sociales que son fundamentales al momento de considerar la hechura, el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas, elementos propios que corresponden al gobierno abierto que es la plataforma funcional de la democracia abierta (Martínez y Valenzuela, 2013: 32). Esto significa que sin referencia al Estado, la gestión pública es un ejercicio instrumental, ruti-nario, inercial y determinista orientado por guías de cómo hacer las cosas,

30

cuando en realidad forma parte de las estructuras dinámicas y operacionales del poder estatal.

El poder del Estado también influye en la visión y el fundamento de la gestión pública. Si el Estado se relaciona con las tareas de orden, paz, justicia, estabilidad, tributación, seguridad y el manejo de las relaciones exteriores e interviene a través de sus instituciones en la producción y asignación de los recursos escasos y en la distribución de los beneficios colectivos, en esta me-dida la gestión pública se conecta con el modo de gobernar. De este modo, y analizada desde la esfera del Estado, la gestión pública como un sistema abierto (Luhmann, 2014: 59) e interactivo, no es ajena a las tareas expuestas, sino que se relaciona con las mismas, porque desempeña un papel clave en las tareas de gobierno, desde el momento en que su utilidad institucional da paso al modo de hacer las cosas, así como a la forma de lograr resultados específi-cos para contribuir a la mejor gobernación de la sociedad.

La gestión pública es gestión compleja (Luhmann, 2014: 61) del gobier-no y se vincula con el ser, el contenido, las propuestas y la misión del Estado en la sociedad, al momento de intervenir la propia gestión pública en la de-finición de valores, objetivos, metas, recursos, planes, programas y políticas que son la herramienta más conspicua para lograr la tarea de gobernar. Si go-bernar implica dirigir, coordinar e implementar políticas públicas para evitar la debacle de la sociedad, así como la caída de su productividad cotidiana, la gestión pública debe entenderse como el medio que permite dar vida a las po-líticas públicas con fines de operación, para conseguir que la sociedad tenga mejores resultados en el desempeño que logra conseguir, sin omitir la lógica de los costos y beneficios que implican la producción de los bienes y servicios públicos. Además, la gestión pública no es ajena al modo en que se distribu-yen e intercambian (Ayala, 1999: 50) los beneficios en la sociedad, dado que con estrategias de gobierno, que son de carácter institucional, influye no solo en la concepción de las políticas públicas, sino también en el modo de valorar los procesos de implementación que les son consustanciales.

En consecuencia, el desempeño de la gestión pública se efectúa en las estructuras del poder gubernamental, pero también en diversas esferas que integran la vida productiva y social de la sociedad contemporánea. En este caso, la efectividad de la gestión pública se ubica en el mundo de poderes, intereses e incentivos (Ayala, 1999: 72) que concurren en el espacio público de

31

la sociedad y en el espacio público del Estado. Por tanto, la gestión pública no se agota en su aplicación técnica y tecnológica, sino que forma parte de las políticas de alto calado que define el Estado para llevar a cabo la gobernación de la sociedad, a través de procesos de cooperación y coordinación (Ayala, 1999: 69) que son parte del orden político, jurídico e institucional constituido en el Estado.

En ningún caso la gestión pública se identifica con las políticas de bajo calado, porque su alcance es estructural, lo cual implica que se entrevera con condiciones, procesos, sistemas y prácticas que definen la vida productiva de la sociedad civil, dado que sus procesos también se orientan a reducir la in-certidumbre y los costos sociales (Ayala, 1999: 65). Lo realizado por la gestión pública es de relevancia indiscutible y responde no solo a necesidades y pro-cesos públicos, sino también a la naturaleza política del Estado, entendido como la organización de poder más importante de la vida colectiva. Por eso la aplicación de la gestión pública no es a rajatabla, sino destacando su utilidad heurística, es decir, en consonancia con la naturaleza del poder público que, en su dimensión pública, implica deliberar y argumentar (Majone, 1988: 41) el sentido de las políticas públicas (Lahera, 2004: 78) que se aplican a través de la gestión pública. En este caso, conviene destacar que la gestión pública para su eficacia institucional debe sustentarse en procesos dialógicos, persuasivos, empíricos, evidencias (Majone, 1997: 84) y argumentativos.

Si la gestión pública ingresa a la arena pública, es fundamental que ten-ga el apoyo de los consensos que permiten su aceptación y reconocimiento como instrumento de gobierno, lo cual implica que su relevancia se localiza en los centros de decisión que dan vida a la toma de las decisiones colectivas, así como las decisiones que se relacionan con la importancia de que ha de coordinar los esfuerzos cooperativos que se han de capitalizar desde el merca-do, la organización civil, las aportaciones ciudadanas, la colaboración sectorial de la sociedad civil, las iniciativas solidarias, la defensa de los derechos de género, los organismos que luchan a favor de la inclusión social, las organiza-ciones que demandan una mejor protección de los derechos humanos. Estos temas de sensibilidad pública tienen conexión con los valores que el Estado contemporáneo proclama y reconoce con leyes y políticas públicas que se procesan en los diversos órganos del gobierno, así como las instancias repre-sentativas de la sociedad civil. Por eso el valor político de la gestión pública se

32

relaciona con la legalidad propia del Estado de derecho y la legitimidad que brota en los diversos espacios de la vida pública.

El valor político de la gestión pública tiene como pilar clave el ámbito del Estado, porque es el responsable de preservar, cuidar, desarrollar y esti-mular los espacios públicos de la sociedad. Pero también el valor político de la gestión pública se relaciona con los apoyos que legitiman su aplicación, al interactuar con los actores de la sociedad civil. De este modo, la esfera del Estado fundamenta la necesidad política de la gestión pública (Lahera, 2004: 80) y el espacio público de la sociedad convalida su utilidad colectiva, ya que su aplicación, desde la óptica de gobierno, implica que está inmersa en la distribución de los costos y beneficios, los cuales se han de considerar al mo-mento de valorar su necesidad y operación en la visión de ganadores y perde-dores, aludiendo a un esquema de políticas públicas. La gestión pública tiene por tanto, horizontes de poder que combinan acuerdos, negociaciones, ajuste mutuo de intereses, logros institucionales, manejo del conflicto, procesamien-to de demandas y el diseño de las respuestas focalizadas a los problemas pú-blicos. En ningún momento la gestión pública está distante de las zonas del poder, sino que es parte activa de las mismas y como producto institucional da vida a decisiones y políticas que se explican en razón de las tareas de gobierno, y en el propósito de lograr que el quehacer institucional del Estado tenga no solo sentido, sino movimientos coordinados para conseguir la articulación y el cumplimiento de las metas de carácter colectivo.

Una faceta importante de la gestión pública es que contribuye a cons-truir puentes de comunicación entre los diversos actores de la sociedad, para hacer posible el cumplimiento del interés público. Lo público de la gestión pública es la otra parte de su valor político porque se nutre de la posición acti-va de los ciudadanos, al relacionarse y coordinarse con las autoridades para fi-nes de lograr el éxito de las políticas públicas. Un objetivo básico de la gestión pública es que se encarga de fundamentar, proponer y ejecutar las estrategias de gobierno que se han de cumplir en razón de objetivos, motivaciones, in-centivos y rutas de acción. En todo esto, la gestión pública necesita considerar actores, leyes, procesos, tiempos, recursos, información y cuadros burocráticos para valorar cómo se orientan sus movimientos en relación a los poderes de la vida colectiva. Al vincularse con las tareas de gobierno, la gestión pública ingresa a la franja de los circuitos políticos que es fundamental localizar para

33

fundamentar cómo la gestión pública se ha de traducir en estrategias que se orientan a la acción y por tanto, a lograr que los objetivos y metas colectivos se cumplan, considerando la importancia de los grupos de interés, la opinión pública, el público ciudadano y la aportación de las instituciones del Estado que se relacionan de manera directa con su operación y resultados.

El alcance político de la gestión pública también se sustenta en que su centro de referencia y operación están situados en el régimen político, dado que este alude al modo en que se organiza y ejerce el poder en la comunidad civil y política. Los rumbos de la gestión pública están ubicados en los dis-tintos corredores del régimen político, porque este concierne a la relación de la sociedad y el Estado, por cuanto que relaciona actores y poderes que son parte medular en la estabilidad y gobernabilidad. Si en el régimen político se decide cómo organizar y ejercer el poder, en esa medida las instituciones que lo integran se encargan de delimitar el radio de acción de la gestión pública para sea identificada con las tareas de gobernar.

El otro régimen que es importante puntualizar sobre el valor político de la gestión pública es el administrativo, dado que alude al modo en que se estructura jerárquicamente, funcionalmente y coordinadamente los distintos organismos que pertenecen al Poder Ejecutivo, entre los cuales destaca la Administración pública y en esta se desarrollan hacia los espacios públicos, las tareas que se encarga de concretar la gestión pública. El régimen adminis-trativo es la esfera donde convergen las líneas de mando, los ámbitos de com-petencia, los mandos directivos, los mandos operativos, los reglamentos, los manuales de organización, los manuales de procedimientos y el ejercicio de los recursos que dan sustento a la gestión pública con el concurso del centro de poder que son los cuadros burocráticos. De este modo, la gestión pública se localiza en áreas y zonas de poder que caracterizan su importancia en los procesos de gobierno y en los procesos de gobernación.

EL VíNCULO ENTRE RAzÓN DE ESTADO y GESTIÓN PúBLICA

Si la gestión pública es valorada como gestión de gobierno significa que su contenido y alcance no son ajenos al universo del Estado. La tarea de go-bierno implica desde la esfera del poder, establecer nexos de comunicación, acercamiento y colaboración con los actores de la sociedad civil. En este sen-

34

tido, la gestión pública como herramienta del gobierno para dar paso a la atención y el cumplimiento de los objetivos colectivos, es la que favorece la interrelación entre las esferas de la acción pública de la sociedad y la acción pública del Estado. Por tanto, debe valorarse su desempeño no solo hacia los públicos y las organizaciones de la sociedad civil, sino también como un me-dio que hace posible racionalizar la acción del Estado. Un modo de destacar la importancia de la gestión pública en la vida del Estado, es cuando se ana-liza y explica desde la perspectiva de la razón de Estado. En efecto, la razón de Estado, entendida como las capacidades que genera y fortalece el Estado para conservarse, ensancharse y mejorarse para realizar la tarea de gobierno, es el referente principal para identificar a la gestión pública en esta lógica, porque las tareas de gobierno no se efectúan en el espacio vacío, sino que se preparan y ejecutan desde la superficie interior del Estado que está dada por sus sistemas de dirección y operación que se orientan a dar cumplimiento a los objetivos de carácter colectivo.

La razón de Estado se forma en el siglo XVI y desde entonces pertenece al Estado, lo cual significa que pervive en el tiempo contemporáneo, aunque no sea invocada de manera sistemática en las esferas del poder. Su recorrido secular y laico es producto de condiciones históricas, políticas y culturales en las cuales la política es autónoma frente a la religión, con lo cual se avanza en la vigencia de un poder estatal laico. La razón de Estado implica la impor-tancia no solo de formarlo, sino de conservarlo y fortalecerlo con decisiones y acciones que tienden a consolidar al Estado como una organización de poder que responde a condiciones objetivas de vida, a factores ineluctables que lo materializan como un organismo que tiene capacidades propias para vivir, porque los actos de gobierno develan el conocimiento que se tiene para utilizar con eficacia los medios del poder.

La razón de Estado nace en el ambiente del Renacimiento italiano y uno de los exponentes de ese nuevo paradigma de la cultura, la política y la economía es Jacob Burckhardt, quien en su obra La cultura del Renacimiento en Italia, esboza la importancia de un tratamiento objetivo (Toman, 2005: 9) del Estado, sobre la base de la observación y el análisis de su naturaleza ob-jetiva, es decir, de su realidad, medios, objetivo que resume en la idea de que el Estado es una “una obra de arte”, con lo cual convalida que es una creación que debe funcionar con fines de poder. No obstante, la idea más acabada y

35

sistematizada sobre la razón de Estado la acuña Nicolás Maquiavelo en su obra El Príncipe, escrita en 1513 y que subsiste durante el presente en el tras-fondo de las decisiones que dan vida a las acciones que lo reafirman como un conjunto de capacidades y medios que lo hacen vivir y pervivir. La razón de Estado es la conciencia del Estado para reclamar su derecho a vivir frente a fuerzas y poderes no estatales. Si el poder del Estado concierne al Estado, la razón de Estado corresponde exclusivamente al Estado (Reyes Heroles, 2015: 214).

En este sentido, el vínculo entre la razón de Estado y la gestión públi-ca se forma porque aluden al mundo fáctico del mismo, es decir, al mundo de los problemas, los desafíos, las restricciones y las oportunidades que se valoran para obrar en consecuencia. El poder del Estado no es un ideal, sino que se organiza con medios materiales orientados a las decisiones y las acciones que lo estructuran como el centro de poder que necesita ser eficaz para sobrevivir ante otros poderes. En este referente se conecta la gestión pública con el Estado, dado que alude a procesos de poder que en la sociedad se estructuran a partir de la acción pública y en ningún momento alude a condiciones óptimas del poder, sino a su realidad misma, a la realidad donde la eficacia es el resultado de combinar oportunidades y restricciones a la hora de gobernar.

La razón de Estado implica el conocimiento de las fuerzas interiores y exteriores del Estado bajo el concepto de tecnología del poder, y la gestión pública es una pieza fundamental de la tecnología del poder que se orien-ta a cumplir fines públicos y generales. La razón del Estado implica que el gobernante conoce dónde están los medios que mueven el poder del Esta-do, y la gestión pública es uno de esos medios que se utilizan para lograr el cumplimiento de objetivos de gobierno que fortalecen aún más la eficiencia del Estado. La razón de Estado alude a los caminos que indican cómo hacer efectivo el poder del Estado con fines de mejoramiento y conservación y la gestión pública es un sistema de estrategias que se utilizan para gobernar mejor y así fortalecer la conservación del poder. Por ello, la gestión pública no debe entenderse únicamente como una caja de herramientas, sino que su racionalidad además de pública, también es de naturaleza estatal, desde el momento en que se localiza en el núcleo de las fuerzas que se pueden poten-ciar para mejorar la capacidad de dirección política del Estado.

36

La racionalidad estatal de la gestión pública también tiene como fun-damento a la razón de Estado, porque es una forma de generar recursos, in-formación, procedimientos, estrategias, tiempos y procesos que se encaminan al mejor cumplimiento de las tareas a cargo del Estado. La identificación de la gestión pública con democracia, los ciudadanos, las políticas públicas y la sociedad civil, no anula el nexo estructural de la razón de Estado, porque su racionalidad tiene referencia de origen al poder y en ese caso no es posible aislarla de su naturaleza estatal. En este sentido, la gestión pública con todas sus cualidades y ventajas, es un medio para acendrar, ampliar, fortalecer y hacer posible que la vida del Estado se pueda potenciar y, en consecuencia, consolidar como el poder necesario, útil y eficaz. La gestión pública tiene na-turaleza técnica y tecnológica para dar paso a que las fuerzas internas del Es-tado se amplíen con sentido de racionalidad y realismo del poder. La gestión pública es parte importante de los medios que el Estado despliega para lograr resultados, y en esa medida la racionalidad técnica y tecnológica de la gestión pública además de innegable, implica que se deben aplicar con sentido de la objetividad estatal, es decir, que sea el Estado el que se mejora como conjunto institucional, no el poder del gobernante.

La limitación (Reyes Heroles, 2015: 214) que el gobernante tiene con la razón de Estado es que este responde al poder, no al subjetivismo del gobernante para decidir y llevar a cabo las acciones del propio Estado, signi-fica que el uso de los medios es proporcional a la fuerza del Estado y en ese sentido la gestión pública es pieza vital para que se acrecente el poder del Estado, no el poder del gobernante. Tanto el crecimiento como el desenvol-vimiento del Estado responden a la racionalidad del poder, lo cual implica el cálculo, diseño y la implementación de las estrategias que se orientan a lograr que la salud del Estado sea real, no quimérica. La salud del Estado implica que sus fuerzas y poderes se conjuntan, articulan y coordinan para lograr que su fuerza sea constructiva y realizadora, en términos de que su propia conservación sea al mismo tiempo el desarrollo productivo y efectivo de la sociedad civil.

Le corresponde de manera importante a los dirigentes de la clase políti-ca (Mosca, 1992: 60) del Estado, elegir y aplicar los medios que permiten lo-grar que la vida estatal sea vigorosa. Entre los medios a utilizar para lograr ese objetivo está la gestión pública, ya que su contenido está dado por recursos

37

cognitivos, modelos heurísticos, tecnologías, procedimientos, información, recursos, personal y argumentos relacionados con el propósito de incursionar por los caminos que hacen posible que el desenvolvimiento del Estado sea cada vez más eficiente. Si el Estado toma conciencia de lo que es la razón de Estado, la gestión pública reúne los atributos lógicos y operacionales para ser valorada en el cálculo estratégico de las fuerzas que el Estado desarrolla, a fin de lograr su mejor conservación, logrando que el desarrollo de la sociedad sea productivo, eficiente y balanceado. Por tanto, la gestión pública es más que operaciones técnicas para lograr resultados que responden a lo público de la sociedad, se ha de comprender en la visión de que es parte medular en la construcción y el desarrollo de la sociedad, pero su racionalidad se conecta con el vigor del Estado, a fin de potenciar con eficacia el desenvolvimiento de sus capacidades y fuerzas.

En la medida que la gestión pública también se identifica con el vigor constructivo del Estado, sus tareas se vinculan con el progreso de la sociedad y a la vez con el incremento racional del poder del Estado. La gestión pública también se relaciona con la necesidad política del Estado. Esta concierne a que el Estado es un sistema de fuerzas y poderes integrados que abonan a favor del poder estatal para que logre vivir y sobrevivir con eficacia ante los poderes no estatales. La necesidad política del Estado alimenta a la razón de Estado, dado que en la medida que el gobernante tiene conocimiento de cómo gobernar, lo cual implica saber utilizar los medios de la acción estatal, se apoya en la gestión pública para que la racionalidad del Estado sea no solo aplicada, sino aprovechada para satisfacer lo público de la sociedad, que una vez conseguido, ratifica la necesidad política del Estado, entendido como la organización política de la sociedad.

Si el Estado es realidad objetiva, es decir, de carácter histórico, político, administrativo y gubernamental, significa que el mundo fáctico es el universo en el cual se desenvuelve. En este caso, la gestión pública es también realidad objetiva porque su ámbito de concepción y operación son las realidades pú-blicas de la sociedad y el propio Estado. En esta línea, tanto el Estado como la gestión pública necesitan datos objetivos, evidencias y valores mensura-bles, así como recursos tangibles para expandir su eficacia sobre la base de combinar lo que es el poder, qué necesita la sociedad, cómo lograr mejores condiciones de vida, qué cálculo de recursos se necesitan, en cuánto tiempo

38

se deben cumplir los objetivos colectivos y de qué modo se han de emplear la estrategias que se seleccionan para llevar a cabo la tarea de gobernación.

El Estado desde la razón de Estado se ha formado, expandido, crecido y consolidado como una forma de racionalización del poder. Como obra de arte es creación y recreación del poder con sentido de cálculo, necesidad y eficacia. No alude a un poder desbordado, ni carente de controles, sino a un poder que se ha de potenciar con el conocimiento de los medios y sistemas cognoscitivos que indiquen la ruta a seguir, así como los caminos a recorrer para que sea conservado con salud y vigor. En este sentido, la gestión pública, con su contenido de valor que tiene y sustentada en la visión teleológica del poder, es una importante tecnología del poder que se aprovecha para que los fines estatales se cumplan con tareas eficaces de gobierno.

La riqueza conceptual y tecnológica de la gestión pública se inscribe en las áreas cognoscitivas y tecnológicas que en una perspectiva contemporánea se relacionan con la razón de Estado, porque esta es una categoría que no ha muerto y en consecuencia alude con justificación histórica y necesidad polí-tica para que el Estado sea desarrollado con inteligencia y prudencia. No hay duda de que la gestión pública se relaciona con la lógica de los resultados de gobierno, pero estos deben ser cuidadosos para no lastimar la necesidad de la razón de Estado. Por ejemplo, el movimiento de la nueva gestión pública que tiene auge en los años ochenta y todavía en algunas latitudes contempo-ráneas, plantea la idea del Estado mínimo (Nozick, 1990: 39), con lo cual se introducen cambios de fondo en su organización y funcionamiento. Lo dis-cutible de esta situación es que se afecta la unidad de mando en el gobierno y la administración pública, cuando se proponen y ejecutan políticas como la privatización, la contratación externa, la creación de agencias autónomas desvinculadas de la política, la desmonopolización (Uvalle, 2015: 60) de la economía, cuando se incide más en creación de órganos horizontales a mane-ra de fragmentación (Uvalle, 2015: 63), para frenar la centralización del poder.

Estas propuestas, aunque responden a una nueva era en la relación del Estado, el mercado y la sociedad (Uvalle, 2015: 63), dan como resultado que el propio Estado pierda autoridad en los procesos públicos, dando origen a una situación que lo daña: el vaciamiento de sus capacidades para dirigir, regular y coordinar tanto a la sociedad como a la economía. Con este planteamien-to se postula que la sociedad y el mercado ingresen de lleno a la esfera del

39

Estado para que las tareas públicas sean desarrolladas por esos actores, y que como grupos de interés de la sociedad pueden asumir la tarea de gestionar los servicios públicos mediante la privatización o las concesiones. En este caso, el desmembramiento administrativo del Estado no es asunto menor, sino un conjunto de cirugías que se han aplicado, provocando desacomodo en sus es-tructuras y funciones, al grado de fragmentar su vida institucional, cuando no se aplican criterios de razón de Estado para llevarlos a cabo, sino prácticas de gobierno que lo deforman y desprestigian, sin demostrar empíricamente que esos cambios son mejores a lo que antes realizaba el Estado. Es importante señalar que la gestión pública es una práctica de gobierno y en ese sentido tiene que fundamentarse que no es contraria a los fines del Estado. Cuando la gestión pública genera resultados contrarios a la razón de Estado, hay costos que se producen con ese ejercicio.

Las reformas al Estado, que involucran a la gestión pública, no pueden ser contrarias a los fines y naturaleza del Estado, porque se abren caminos para afectarlo con políticas y programas que ofrecen soluciones atractivas y retóricas, no que contribuyan a la salud y mejor conservación del Estado. Es necesario que la lógica de los resultados no impida ver los procesos, órganos, costos, aciertos, contratiempos y oportunidades de las prácticas de gobierno, porque estas se forman con ideas, propuestas, agendas y compromisos que se inspiran en las concepciones teóricas y aplicadas que no se desvinculan de cómo se entiende al Estado en la sociedad civil. Todo proceso de reforma o cambio en el Estado tiene implicaciones, afecta partes de su ser administrati-vo, reacomoda estructuras de decisión, ajusta preferencias y motivaciones. Las reformas o cambios no son inofensivas, menos en lo que concierne al Estado. Es importante en este caso que la lógica de los resultados sea un indicador del desempeño estatal, pero no la razón última que los convalida como la or-ganización política del Estado. Por eso la razón de Estado no debe deslavarse ni quebrantarse con soluciones “técnicas y neutrales”, porque ninguna política pública es de carácter técnico y neutral, sino que son producto de valores, ra-zones, grupos de interés, negociaciones y arreglos institucionales en los cuales la política entendida en el juego realista del poder, juega un papel central para su aprobación e implementación. Con ello se enfatiza que las prácticas de gobierno que se formalizan y ejecutan mediante la gestión pública, tienen que valorarse por su necesidad, utilidad y ventajas, no solo para adoptar políticas

40

de ahorro y austeridad, dado que utilizan las tijeras y el bisturí financiero para emprender reformas que no son consecuentes con la razón de Estado.

El quebranto de la razón de Estado con políticas radicales para contener su poder sin considerar su valor y fundamento, no son compatibles con su ra-zón de ser, más cuando se estimula la adopción de políticas que tienen como credo el fundamentalismo del mercado, al considerarlo per se mejor admi-nistrador que el propio Estado. El Estado (Aguilera, 2015: 104) tiene que ser eficiente, ordenado, coordinado, cooperativo y su poder tiene que fortalecerse, no menguarse con medidas simplistas que los consideran “un mal necesario”. El Estado tiene fundamento social, político, económico, cultural, es la fórmu-la institucional más efectiva para gobernar y administrar los conflictos.

El éxito de la vida privada y la vida pública en la visión del mundo mo-derno y posmoderno no se explica sin las tareas que el Estado realiza en el espacio público (Aguilera, 2015: 103). Reformarlo no implica desmantelarlo, rediseñarlo no implica amputarle órganos y funciones, innovarlo no equivale a fortalecerlo cuando el diagnóstico que se efectúa para ello lo valora como nocivo. El Estado, en la visión del Estado de derecho, no renuncia (Uvalle, 1992: 120) a la razón de Estado, porque esta se encuentra en el trasfondo de sus decisiones y razón de ser. La sociedad, el mercado, los ciudadanos, las organizaciones civiles necesitan al Estado para incentivar la productividad, alentar la formación de capital, distribuir recursos públicos para que desplie-gue tareas ofensivas y defensivas a fin de garantizar la seguridad de las per-sonas, los bienes y los patrimonios. Por ello, la gestión pública como práctica de gobierno no es ajena al fortalecimiento o mengua de la razón de Estado, porque es fruto de interacciones que efectúan en el ámbito de lo público es-tatal que está entrelazado con lo público de la sociedad.

Los resultados finales de gestión pública no son ajenos ni al progreso de la sociedad ni a la fortaleza constructiva (Uvalle, 1992: 230) de la razón de Estado. Como práctica de gobierno se forma con base en sustentos teóricos, ideológicos, políticos, estatales e institucionales que se traducen en políticas públicas que se forman, diseñan e implementan para generar determinados resultados de la vida productiva. Lo importante en este caso es no desvincular la gestión pública de la razón de Estado, dado que como práctica de gobierno tiene incidencia tanto en los costos como en los beneficios que se derivan con la aplicación de las políticas públicas. Si la gestión pública, como gestión

41

de gobierno, no es valorada en los fundamentos de la razón de Estado, co-rre el riesgo de ser un instrumento monopolizado por grupos tecnopolíticos integrados por especialistas de la superestructura estatal, con insuficiente o nula relación con los problemas y soluciones (Heclo, 1993: 264) vivas de la sociedad civil. Se forman así “triángulos de hierro y subgobiernos (Heclo, 1993: 263) en las estructuras formales del gobierno, dado que asumen con autonomía el control de la dirección política del Estado y asumen en ocasio-nes compromisos fincados más en la racionalidad instrumental financiera y tecnológica, que no siempre se vinculan con la razón de Estado.

La razón de Estado es una categoría histórica vinculada al devenir del Estado en su lucha por ganar el derecho a vivir como la organización del poder, que se ha creado para garantizar la vida de las personas, los ciudada-nos y la sociedad civil. Tiene su propia vida, su propia biografía y su propia trayectoria, lo cual acredita que su vigor y esplendor es la base para estimular la creatividad, inventiva y desempeño de la sociedad. La gestión pública es una categoría normativa y heurística, relacionada con la tecnología del poder y en esa medida aporta medios y recursos para que mediante prácticas de gobierno, el Estado no solo perviva, sino que acreciente la salud que necesita para tener un poder que lo sustente. La gestión pública es suma de estrategias cognitivas, organizacionales, procedimentales y aplicadas que se utilizan para mejorar o dañar la esfera de la razón de Estado a través de los instrumentos de gobierno. Por eso es relevante no aislar la gestión pública de la razón de Estado, porque ese contrasentido da como resultado quebrantos en su ser institucional y en esa medida se provoca su estancamiento y falta de eficacia. Ningún otro poder tiene las capacidades y medios que el Estado detenta para gobernar la sociedad. En consecuencia, cuidarlo y preservarlo con la gestión pública responde a los métodos y tecnologías que esta utiliza y son compati-bles con los resultados que en conjunto el Estado debe producir y reproducir para ventaja del interés público.

FALLAS DE GESTIÓN PúBLICA

La gestión pública contemporánea enfrenta desafíos estructurales que limi-tan el cumplimiento de políticas, objetivos y metas, lo cual revela que subsis-

42

ten fallas de gobierno que reflejan déficit de capacidad en la operación de los Estados. Esto significa que el incremento en la complejidad de la sociedad contemporánea pone en duda su compromiso con la vigencia de los valores de equidad y bienestar social. El tiempo actual destaca que la responsabilidad de la gestión pública aunque sigue vigente, no es en todos los casos eficiente, dado que hay problemas públicos que se han agudizado, con lo cual los bene-ficios a distribuir han disminuido con las insuficiencias que la gestión pública acumula.

Para fines de este trabajo, se entiende por fallas de gestión pública el conjunto de errores, insuficiencias, omisiones, obstáculos y desviaciones que impiden su mejor cumplimiento, provocando a la vez el recrudecimiento de ciertos problemas públicos que estacan e incluso frenan el desempeño de la sociedad y su vida productiva. Desde esta perspectiva, la gestión pública, sin desconocer sus ventajas y utilidad como medio para concretar la tarea de gobernar, tiene un déficit de desempeño institucional, como lo demuestran a continuación los indicadores siguientes y que encienden la alerta para reha-bilitarla con procesos de reforma institucional o el rediseño de las estructuras que sustentan la operación de los Estados : 1) la pobreza a nivel mundial y en México; 2) la corrupción en México; 3) la discriminación social en América Latina y México; 4) el desempleo en la zona Euro y en México; 5) la des-igualdad social en los países de la OCDE, donde México es el que tiene más acentuado esos problemas.

La gestión pública contemporánea enfrenta desafíos de grandes dimen-siones en la consecución de los objetivos y metas colectivos que debe cumplir con los recursos, tecnologías y capacidades con que cuenta, ya que la comple-jidad, diversidad y dinamismo de la sociedad han rebasado las posibilidades de cumplir cabalmente en los rubros de su competencia y responsabilidad, sobre todo en la efectividad de la distribución de los beneficios con apego a los valores de la igualdad, equidad, justicia y bienestar de la sociedad como lo muestran los siguientes indicadores.

POBREzA A NIVEL MUNDIAL

El mundo en desarrollo ya alcanzó la meta del primer objetivo de desarrollo del milenio (ODM) de disminuir a la mitad, antes de 2015, la tasa de pobreza

43

registrada en 1990. El índice de pobreza extrema de ese año, de us$1.25 al día en precios de 2005, ya se había reducido en 50% en 2010, según nuevos cálcu-los preliminares.

De acuerdo con estas estimaciones, el 21% de la población mundial vivía con menos de us$1.25 al día, cifra inferior al 52% en 1981 y al 43% en 1990.

Esto significa que 1220 millones de personas subsistían con menos de us$1.25 diarios en 2010, en comparación con 1910 millones en 1990 y 1940 mi-llones en 1981. Sin embargo, incluso si se mantiene el actual ritmo de avance, aún quedarán unos 1000 millones de individuos en condiciones de pobreza extrema en 2015.

El progreso ha sido más lento en las líneas de pobreza más altas. En total, 2400 millones de personas vivían con menos de us$2 al día en 2010, la línea promedio de pobreza en los países en desarrollo y otra medida común de profundas carencias. Se trata de una reducción marginal con respecto a los 2590 millones en 1981.

Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de $1,25 por día (PPA) (% de la población)

42.7 % 2011

áfrica al sur del Sahara 46.8 % 2011

América Latina y el Caribe (países en desarrollo solamente) 4.6 % 2011

Asia meridional 24.5 % 2011

Asia oriental y el Pacífico 7.9 % 2011

Europa y Asia central 0.5 % 2011

Mundo 14.5 % 2011

Oriente Medio y norte de áfrica 1.7 % 2011

Los 20 países más pobres del mundo se encuentran en el continente africano, encabezados por Ruanda, Guinea, Bénin, Tanzania, Costa de Marfil, zam-bia, Malawi, Angola y Chad.

44

POBREzA EN MÉXICO

• En2012había53.3millonesdepersonaspobresenMéxico(45.5%del total), frente a 52.8 millones (46.1%) en 2010.

• Entre2010-2012,lapoblaciónenpobrezaextremaseredujode13.0millones de personas (11.3% del total) a 11.5 millones (9.8%).

• Lamediciónde2012sebasaenunapoblacióntotalde117.3millonesde personas, y la de 2010 en 114.5 millones, calculadas con informa-ción de CONAPO que utiliza el INEGI.

• Entre 2010y 2012disminuyeronenporcentaje ynúmerodeper-sonas las carencias por rezago educativo, acceso a los servicios de salud, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación.

• Esenofueelcasoconlacarenciaporaccesoalaseguridadsocialyel número de personas con un ingreso inferior a la línea de bienestar y con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo.

Cuadro 1.Medición de la pobreza, Estados Unidos Mexicanos, 2012

Porcentaje, número de personas y carencias promedio por indicador de pobreza, 2010-2012

Indicadores Estados Unidos Mexicanos Porcentaje Millones de Carencias

personas promedio 2010 2012 2010 2012 2010 2012

Pobreza

Población en situación de pobreza 46.1 45.5 52.8 53.3 2.6 2.4

Población en situación de pobreza moderada 34.8 35.7 39.8 41.8 2.2 2.0

Población en situación de pobreza extrema 11.3 9.8 13.0 11.5 3.8 3.7

Población vulnerable por carencias sociales 28.1 28.6 32.2 33.5 1.9 1.8

45

Indicadores Estados Unidos Mexicanos Porcentaje Millones de Carencias

personas promedio 2010 2012 2010 2012 2010 2012

Población vulnerable por ingresos 5.9 6.2 6.7 7.2 0.0 0.0

Población no pobre y no vulnerable 19.9 19.8 22.8 23.2 0.0 0.0

Privación social

Población con al menos una carencia social 74.2 74.1 85.0 86.9 2.3 2.2

Población con al menos tres carencias sociales 28.2 23.9 32.4 28.1 3.6 3.5

Indicadores de carencia social

Rezago educativo 20.7 19.2 23.7 22.6 3.1 2.9

Carencia por acceso a los servicios de salud 29.2 21.5 33.5 25.3 3.0 2.8

Carencias por acceso a la seguridad social 60.7 61.2 69.6 71.8 2.5 2.3

Carencia por calidad y espacios en la vivienda 15.2 13.6 17.4 15.9 3.6 3.4

Carencia por acceso a los servicios básicos

en la vivienda 22.9 21.2 26.3 24.9 3.3 3.2

Carencia por acceso a la alimentación 24.8 23.3 28.4 27.4 3.0 2.9

Bienestar

Población con ingreso inferior a la línea

de bienestar mínimo 19.4 20.0 22.2 23.5 2.9 2.5

Población con ingreso inferior a la

línea de bienestar 52.0 51.6 59.6 60.6 3.0 2.8

Carencias por acceso a la seguridad social 60.7 61.2 69.6 71.8 2.5 2.3

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2010 y 2012

íNDICES DE CORRUPCIÓN

El índice de Percepción de la Corrupción 2014 vía Transparencia Internacio-nal, es un estudio que mide las percepciones sobre el grado de corrupción que existe en el sector público en 175 países. Los resultados de este año hacen ver el enorme problema que es la corrupción en todas las economías y enfatizan en la necesidad de los países de actuar de forma coordinada para detener este fenómeno.

46

Más de dos tercios de los 175 países incluidos en el índice obtuvieron una puntuación inferior a 50 en una escala de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de bajos niveles de corrupción).

En esta edición del índice de Percepción de la Corrupción el descen-so más marcado fue el de Turquía (-5 puntos), seguido por Angola, China, Malawi y Ruanda (todos ellos cayeron 4 puntos).

Dinamarca se sitúa en la primera posición con una puntuación de 92, le siguen Nueva zelanda (91), Finlandia (89), Suecia (87) y Noruega (86). En los últimos se encuentran Corea del Norte y Somalia quienes comparten el último lugar con apenas 8 puntos.

México ocupó el lugar 103 de los 175 países evaluados (es decir, se en-cuentra reprobado) y destaca por contar con la peor calificación de los 34 países que forman la Organización para la Cooperación y Desarrollo Econó-micos (OCDE).

En cuanto a América Latina, México sigue en los últimos lugares. De esta región, Chile y Uruguay están a la cabeza empatados con 73 puntos (38 más que México), Brasil tiene 43 puntos (8 más que México), mientras que la última posición se la lleva Venezuela con 19 puntos (16 menos que México) y ocupa el puesto número 161 del índice.

Si lo comparamos con Estados Unidos y España, México está por de-bajo de estos dos. Estados Unidos se encuentra en la posición número 17 del índice (junto con Barbados, Hong Kong e Irlanda) al lograr 74 puntos de los 100 posibles. España por su parte se encuentra en la posición 37 del índice (al igual que Israel) al contar con 60 puntos.

íNDICES DE CORRUPCIÓN EN MÉXICO

México subió al puesto 103 del ranking de corrupción, ha obtenido 35 puntos en el índice de Percepción de la Corrupción que publica la Organización para la Transparencia Internacional. Con esa puntuación México mejora su situación hasta la posición número 103 de los 174 del ranking de corrupción gubernamental. Sus habitantes creen que existe mucha corrupción en el sec-tor público.

Este índice clasifica a los países puntuándolos de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a 100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción)

47

en función de la percepción de corrupción del sector público que tienen sus habitantes. En la tabla mostramos la evolución de la posición de México en el índice de Percepción de la Corrupción.

México - Índice de Percepción de la Corrupción

Fecha Ranking de la corrupción Índice de corrupción

2014 103 352013 106 342012 105 342011 100 302010 98 312009 89 332008 72 302007 72 352006 70 332005 65 352004 64 302003 64 362002 57 362001 51 372000 59 331999 58 341998 55 331997 47 271996 38 331995 32 32

48

íNDICES DE DISCRIMINACIÓN

Con información de la red de noticias CNN México, el país subió cuatro pel-daños entre los países con mayor discriminación de América Latina, debido a la exclusión racial y de género a la hora de conseguir un empleo formal, según el índice de Inclusión Social 2013 elaborado por la revista Americas Quarterly.

“A pesar de tener una tasa de pobreza relativamente baja y niveles de desarrollo más altos que cualquier otro país en la región, menos de la mitad de los mexicanos tienen acceso a un empleo formal”, dice un comunicado de la publicación enfocada en promover la educación y el debate en América Latina.

El índice otorga valores a cada variable para calificar a 16 países, aunque solo contó con los datos completos de 10 naciones. La mayor calificación posible es 100 y la menor cero. Bajo ese criterio, México quedó en el lugar 11 con 45.2 de calificación, cuatro lugares más abajo que el año pasado, cuando el índice se elaboró por primera vez. México “se destaca como líder en derechos de las lesbianas, gays, bisexuaels y personas transgénero y de la mujer”, pero tiene bajas tasas de empleo formal.

íNDICES DE DESEMPLEO

El desempleo en la Unión Europea se ubica desde febrero de 2015 en 9.8%, el nivel más bajo desde septiembre de 2011, mientras que en la zona del euro, cayó a 11.3%, el menor desde mayo de 2012.

DESEMPLEO EN LA zONA EURO EN PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN ACTIVA

Gráfico EE. Fuente: AFP con datos del Eurostat, foto: reuters

49

En total, 23.887 millones de europeos carecían de trabajo en febrero, de los cuales 18.204 millones se encontraban en la zona del euro.

En febrero de 2014 el desempleo llegaba a 10.5% en los Veintiocho y a 11.8% en la unión monetaria. En los últimos doce meses la situación laboral mejoró en 22 países de la UE y empeoró en seis, especialmente en Croacia, donde el nivel del paro pasó de 17.3 a 18.5% entre febrero de 2014 y el mismo mes de este año. Sin embargo, las mayores tasas de desempleo siguieron es-tando en Grecia (26%) y España (23.2 por ciento). En contraste, las menores se observaron en Alemania (4.8%) y Austria (5.3 por ciento).

La Organización Internacional del Trabajo anticipó que el desempleo seguirá al alza debido a que la economía entró en un nuevo ciclo de desacele-ración, mayores desigualdades y conflictos sociales. El documento añadió que para el 2019 más de 212 millones de personas carecerán de un empleo frente a los 201 millones a la fecha.

El informe Perspectivas Sociales y del Empleo en el Mundo, Tendencias 2015 de la OIT, fue dado a conocer en rueda de prensa en Ginebra por su director general Guy Ryder: “Más de 61 millones de empleos se han perdido desde el comienzo de la crisis mundial en el 2008 y nuestra previsiones mues-tran que el desempleo seguirá aumentando hasta finales de la década”, advir-tió. “Esto significa que la crisis del empleo dista mucho de haber terminado, de manera que no hay margen para la complacencia”, declaró.

La situación del empleo ha mejorado en Estados Unidos y Japón, pero es problemática en otras economías avanzadas, sobre todo en Europa. Dos re-giones, Asia meridional y áfrica subsahariana, concentran tres cuartas partes del empleo vulnerable del mundo.

Asia oriental es una de las regiones que tiene mayores probabilidades de reducir más el empleo vulnerable, el cual debería pasar de 50.2 % en el 2007 a 38.9 % en el 2019 en la región.

DESEMPLEO EN MÉXICO

El empleo cayó a 59.3% durante marzo de 2015, mes donde el 59.3% de la población de 15 años y más en el país era económicamente activa, cifra menor a la observada en el mismo mes de 2014, cuando se ubicó en 60.2%, dio a conocer el INEGI. De la Población Económicamente Activa (PEA), 96.1%

50

estuvo ocupada en el mes de referencia, sin embargo, a su interior se mani-fiesta un subuniverso de casos que declaró tener necesidad y disponibilidad para trabajar más horas, razón por la cual a este subconjunto se le denomina subocupados. En marzo de 2015, estos representaron 7.5% de la población ocupada; datos desestacionalizados reportan que la subocupación descendió 0.3 puntos porcentuales respecto a febrero pasado, según cifras de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).

Con series desestacionalizadas, en el tercer mes del presente año la tasa de desocupación (TD) a nivel nacional fue de 4.2% frente a la PEA, tasa inferior en 0.2 puntos porcentuales a la del mes previo, detalló el organismo estadístico.

La comparación anual muestra que tanto la tasa de desocupación como la de subocupación disminuyeron en marzo de 2015 con relación al mismo mes de un año antes (3.9% vs 4.8%) y (7.5% vs 8.3%), respectivamente, precisó el INEGI.

Gráfico: EE. Fuente. INEGI.Informalidad laboral cede al cierre del 2014: INEGI.

51

íNDICES DE DESIGUALDAD

De los 34 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómicos (OCDE), México es el que tiene la mayor desigualdad en la distri-bución del ingreso.

Según su reporte más reciente sobre desigualdad y pobreza, en nuestro país la diferencia entre el ingreso de 10% de las familias más ricas y 10% de los hogares más pobres fue de 28.5 veces en 2010. En 2004 era de 25.8 veces, es decir, 10% menor. El estudio se refiere a ingresos después de impuestos y transferencias ajustados por la diferencia en el tamaño del hogar. Efecto de la crisis en los países de la OCDE, la brecha entre un extremo —el más rico— y el otro —el más pobre— es de 9.5 veces por arriba de 9 veces en 2007.

Otras economías con un diferencial amplio son Chile, con 26.5 veces; Estados Unidos, 15.9; Turquía, 15.1; e Israel, 13.6. Los países con la brecha más reducida son Islandia, con 5.3 veces; Eslovenia, también con 5.3; Dinamarca, igual con 5.3, y Noruega, con 6.

El organismo con sede en París informó que la iniquidad en la distri-bución del ingreso se incrementó más en el primer trienio de la pasada crisis internacional que en los 12 años previos.

El reporte de la OCDE evidencia que en México prevalece una acen-tuada desigualdad en la distribución del ingreso, pese a la menor concentra-ción de la riqueza, medida con el coeficiente de Gini. Según el organismo, la desigualdad en la distribución del ingreso, medida con ese coeficiente, pasó de 0.475 en 2008 a 0.466 en 2010.

En los 34 países de la OCDE, el coeficiente de Gini pasó de 0.314 a 0.316 en igual periodo. Este indicador es una medida de la concentración del ingreso, que toma valores entre cero y uno. Cuando el valor del Gini se acerca a uno —la extrema desigualdad— indica que hay mayor concentración del ingreso. En cambio, cuando se acerca a cero —la perfecta equidad— la concentración del ingreso es menor. El Gini sería de cero si todos tuvieran el mismo ingreso, y sería de uno si una sola persona concentrara todos los ingresos.

Históricamente, México ha sido uno de los países con mayor desigual-dad en el contexto internacional, medido a través del índice de Gini. Este índice es una medida de desigualdad económica utilizada a escala mundial,

52

que toma el valor cero cuando hay perfecta igualdad en la distribución de los ingresos y uno cuando hay perfecta desigualdad (Cortés y Rubalcava, 1982). Como se aprecia en el cuadro 1.3, de acuerdo con el índice de Gini, México presenta un nivel de desigualdad en el ingreso similar al de otras economías latinoamericanas, pero mayor al de países industrializados como Canadá, Es-paña, Estados Unidos, e incluso mayor que otras economías en desarrollo, como Turquía. Asimismo, si bien se han mostrado avances hacia una distri-bución del ingreso más equitativa entre 1992 y 2008, también es cierto que ha persistido una enorme desigualdad, aun considerando distintos indicadores (véase el cuadro 1.4).

Cuadro 1.3. Índice de Gini para países seleccionados

País Índice de Gini Año

Bolivia 0.572 2007

Brasil 0.550 2007

Chile 0.520 2006

México 0.516 2008

zambia 0.507 2004

Perú 0.505 2007

Costa Rica 0.489 2007

Argentina 0.488 2006

Uruguay 0.471 2007

Turquía 0.412 2006

Estados Unidos 0.408 2000

España 0.347 2000

Canadá 0.326 2000

Fuente: World dataBank, consultado en http://databank.worldbank.org

53

Los elevados niveles de desigualdad en nuestro país tienen implicacio-nes importantes en su desarrollo, pues limitan el impacto del crecimiento económico en la reducción de la pobreza (Ferranti et al., 2004). En este sen-tido, entre 1992 y 2008, el porcentaje del ingreso total que recibió diez por ciento de los hogares con menores ingresos de la población mexicana (primer decil), solo aumentó en una décima de punto porcentual, como se advierte en el cuadro 1.4. De igual modo, el índice de Gini prácticamente no ha logrado ser disminuido: pasó de 0.543 en 1992 a 0.530 en 2008.

Cuadro 1.4. Indicadores de desigualdad del ingreso.México, 1992-2008

Indicador 1992 2000 2006 2008

Porcentaje del ingreso total que obtiene 10% de las personas con mayores ingresos 42.2 42.5 39.2 39.3Porcentaje del ingreso total que obtiene 10%de las personas con menores ingresos 1.3 1.2 1.5 1.4Porcentaje del ingreso total que obtiene 20%de las personas con menores ingresos 3.8 3.4 4.2 4.0índice de Gini1 0.543 0.553 0.517 0.530

Medida Pobreza alimentaria 7.5 8.4 4.3 5.7FGT2 Pobreza de capacidades 10.6 11.7 6.4 8.4 Pobreza de patrimonio 22.3 23.3 15.8 18.8Medida Pobreza alimentaria 3.5 4.3 2.4 2.7FGT2 Pobreza de capacidades 5.2 6.0 3.3 4.0 Pobreza de patrimonio 12.2 13.1 8.1 10.0

1 La medida de ingreso corresponde al ingreso neto total per cápita definido por el CTMP.2 FGT *100.Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992, 2000, 2006 y 2008.

54

CONCLUSIÓN

La relevancia de la gestión pública en las sociedades democráticas y en los Estados contemporáneos, no está a discusión. Desempeña un papel crucial en las tareas de gobierno, porque es el medio que se utiliza para cumplir los objetivos colectivos que se definen en los diversos ámbitos de la institucionalidad democrática. El carácter estratégico de la gestión pública no está aislado de su valor político ni de su entrela-zamiento con la razón de Estado. Las democracias contemporáneas tienen propó-sitos para lograr vivir con calidad, lo cual significa que sus condiciones y niveles de desarrollo son la pauta que acredita cómo la gestión pública se ha convertido en el herramienta más efectiva para que los Estados desempeñen tareas de gobierno, com-binando eficacia, responsabilidad y sobre todo calidad de vida.

Las democracias son sistemas de instituciones en las cuales la gestión pública es objeto de desempeño, considerando demandas y soluciones. El desempeño de la gestión pública se vincula con la razón de Estado, porque refleja cómo este, para lograr su expansión, eficacia y mejor conservación, necesita que los objetivos y metas que se deciden de manera colectiva sean cumplidos con acierto y eficacia. La gestión pública se relaciona con los fundamentos de la razón de Estado porque es una senda que permite mejorar su desempeño, y al conseguirlo contribuye para que el propio Estado tenga mejores condiciones de vida. En la medida que la razón de Estado se fortalece con un ejercicio inteligente de racionalidad que brota de la gestión pública, consigue que sus fuerzas internas y externas tengan mejores elementos de vitalidad, con base en la premisa de que la prosperidad de la sociedad es de manera simultánea, la prosperidad del Estado. Por eso, cuando los problemas públicos se agudizan y cre-ce su impacto en la sociedad, decrece la capacidad de la gestión pública y al mismo tiempo también decrece la capacidad del Estado para responder a la sociedad y a sus propios fines de conservación y supervivencia.

En este sentido la gestión pública tiene que revalorarse para que no sea con-siderada un asunto instrumental, sino que tiene recursos conceptuales, heurísticos, metodológicos e institucionales para que sea comprendida en estructuras de poder, en los fines teleológicos del gobierno y en los valores de la razón de Estado. La de-mocracia se fortalece cuando hay eficacia en la gestión pública y cuando la razón de Estado es producto de resultados que acreditan desempeños eficaces en favor de la colectividad. El fortalecimiento de la democracia contemporánea depende de la efi-cacia de la gestión pública y la vitalidad constructiva de la razón de Estado depende

55

de la calidad de vida de la democracia, y de la eficiencia de la gestión pública para conseguir los fines sociales y productivos de la sociedad civil.

En suma, si la razón de Estado apunta por el vigor de su vida en medio de factores objetivos que desafían su existencia, la gestión pública se relaciona con la propia razón de Estado, dado que es un conjunto de caminos que apuntan hacia su mejoramiento y a su sana conservación, al conseguir que los resultados de gobierno sean responsables y efectivos para ventaja del interés público.

56

BIBLIOGRAFíA

Aguilera Hintelholher, Marissa Rina (2015), “La importancia de lo público-social en la comprensión de la administración pública”, en: Fernando Castañeda y Rina Marissa Aguilera Hintelholher (coordinadores), La administración pública en el debate contemporáneo de las ciencias sociales, México, Universidad Nacional Autónoma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales.

Ayala Espino, José (1999), Instituciones y economía. Una introducción al neoinstituciona-lismo económico, México, Fondo de Cultura Económica.

Bourgon, Jocelyne (2010), “Propósito público, autoridad gubernamental y poder co-lectivo”, en revista Reforma y democracia, Caracas, Venezuela, Centro Latinoa-mericano de Administración para el Desarrollo, núm. 46.

Cohen, Joshua (1998), “Democracia y libertad”, en La democracia deliberativa, Jon Elster, (compilador), Barcelona, España, Editorial Gedisa.

Elster, Jon (2006), Lógica y sociedad, Barcelona, España, Editorial Gedisa.

————— (2006), El cambio tecnológico, Barcelona España, Editorial Gedisa.

Fearon, D. James (1988), “La deliberación como discusión”, en La democracia delibera-tiva, Jon Elster (compilador), Barcelona, España, Editorial Gedisa.

Heclo, Hugh (1993), “Redes de asuntos y el poder ejecutivo”, en Problemas públicos y agenda de gobierno, Luis F. Aguilar Villanueva (estudio introductorio y edi-ción), México, Editorial Miguel ángel Porrúa.

Lahera, Eugenio (2004), Introducción a las políticas públicas, México, Fondo de Cultu-ra Económica, Colección Breviarios.

Luhmann, Niklas (2010), Los derechos fundamentales como institución. Aportación a la sociología política, México, Universidad Iberoamericana.

Luhmann, Niklas (2014), Introducción a la teoría de sistemas, México, Universidad Ibe-roamericana.

Majone, Giandomenico (1997), Evidencia, argumentación y persuasión en las políticas públicas, México, Fondo de Cultura Económica.

Mariñez Navarro, Freddy y Rafael E. Valenzuela (2013), Gobierno abierto. ¿Más inno-vaciones?, ¿Más Gobierno?, ¿Más sociedad?, ¿En qué consiste?, México, Editorial Miguel ángel Porrúa.

Meyer, Eugenia (2015), Jesús Reyes Heroles, hombre de acción, hombre de historia, Méxi-co, Fondo de Cultura Económica y Secretaría de Educación Pública.

57

Mosca, Gaetano (1992), La clase política, México, Fondo de Cultura Económica.

Nozick, Robert (1988), Anarquía, Estado y Utopía, México, Fondo de Cultura Eco-nómica.

Przeworski, Adam (1995), Democracia y mercado, Gran Bretaña, Cambridge Univer-sity Press.

Subirats, Joan (2012), “Nuevos tiempos, ¿nuevas políticas públicas? Explorando nue-vos caminos”, en revista zReforma y democracia, Caracas Venezuela, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, número 54.

Thoenig, Claude Jean (1997), “Política Pública y acción pública”, en revista Gestión y política pública, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, vol. vi, número 1.

Thoman, Rolf (2005), Introducción, en El arte en la Italia del Renacimiento, Ullmann, Koneman.

Uvalle Berrones, Ricardo (1992), La teoría de la razón de Estado y la Administración Pública, México, Editorial Plaza y Valdéz.

Uvalle Berrones, Ricardo (2015), “Nueva visión de la administración pública con-temporánea. El lenguaje ortodoxo, el lenguaje de la innovación gerencial y el lenguaje de la gobernanza democrática”, en La Administración Pública en el de-bate contemporáneo de las ciencias sociales, Fernando Castañeda y Rina Marissa Aguilera Hiltelholher (coordinadores), México, Universidad Nacional Autó-noma de México, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales.

MESOGRAFíA

El Banco Mundial. (2013). Pobreza: Panorama general. 27 de abril de 2015, del Grupo de Banco Mundial Sitio web:

http://www.bancomundial.org/es/topic/poverty/overview

El Banco Mundial. (2013). Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de $1,25 por día (PPA) (% de la población). 27 de abril de 2015, de Grupo del Banco Mundial Sitio web: http://datos.bancomundial.org/tema/pobreza

Inspiraction. (2012). Estadísticas de la pobreza. 27 de abril de 2015, de Inspiraction Sitio web:

https://www.inspiraction.org/justicia-economica/pobreza/estadisticas

CONEVAL. (2015). Medición de la pobreza: Pobreza en México. 27 de abril de 2015, de CONEVAL Sitio web:

58

http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%C3%B3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx

IMCO Staff. (2015). Índice de Percepción de la Corrupción 2014 vía Transparencia In-ternacional. 27 de abril de 2015, de Instituto Mexicano para la Competitividad, A.C. (IMCO) Sitio web: http://imco.org.mx/competitividad/indice-de-per-cepcion-de-la-corrupcion-2014-via-transparencia-internacional/

Datosmacro.com. (2015). México sube al 103º puesto del ranking de corrupción. 27 de abril de 2015, de datosmacro.com Sitio web:

http://www.datosmacro.com/estado/indice-percepcion-corrupcion/mexico

CNN México. (2013). México sube cuatro lugares en discriminación entre países de Lati-noamérica. 27 de abril de 2015, de CNN Sitio web:

http://mexico.cnn.com/nacional/2013/10/01/mexico-esta-entre-los-paises-con-me-nos-inclusion-social-de-latinoamerica

NOTIMEX. (2015). Desempleo en UE, en su nivel más bajo desde 2011. 27 de abril de 2015, de El Economista. Sitio web: http://eleconomista.com.mx/economia-global/2015/03/31/desempleo-ue-cae-nivel-mas-bajo-tres-anos-medio

NOTIMEX. (2015). Para el 2019, 212 millones de desempleados en el mundo. 27 de abril de 2015, de El Economista. Sitio web: http://eleconomista.com.mx/economia-global/2015/01/19/2019-habran-212-millones-desempleados

El Economista. (2015). Empleo cayó a 59.3% durante marzo de 2015. 27 de abril de 2015, de El Economista. Sitio web:

http://eleconomista.com.mx/industrias/2015/04/27/empleo-cayo-593-durante-mar-zo-2015

Piz, V. (2013). México, líder en desigualdad. 27 de abril de 2015, de El Financiero. Sitio web:

http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/mexico-lider-en-desigualdad.html

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social. (2010). La pobre-za por ingresos en México. México, D.F. CONEVAL.

59

BUEN GOBIERNO: UNA DISCUSIÓNDESDE DOS VISIONES ALTERNATIVAS

Carlos Moreno Jaimes

INTRODUCCIÓN

Este trabajo discute el concepto de buen gobierno desde la visión de dos perspectivas analíticas que más contribuciones han hecho en la materia. Por un lado, un enfoque vertical (de arriba hacia abajo) fuertemente inspirado por la teoría de la elección racional y el nuevo institucionalismo económico, según el cual el problema de construir buenos gobiernos es, fundamentalmente, un asunto de generar incentivos apropiados para promover que el comporta-miento de los políticos electos, las burocracias públicas, los agentes económi-cos privados y los ciudadanos redunde en la maximización del interés público. Por el otro, el capítulo presenta un enfoque alternativo al que podríamos llamar endógeno o “de abajo arriba”, el cual ha ido ganando terreno en el debate académico actual en materia de buen gobierno, y que sostiene que la construcción de gobiernos de calidad depende más de las características de la población gobernada que de los incentivos diseñados desde arriba. Este enfoque ha surgido, en gran medida, como una crítica a los supuestos y con-clusiones del enfoque vertical aunque, desde mi punto de vista su desarrollo, se encuentra todavía en una fase inicial.

La exposición que el capítulo hace del enfoque vertical se estructura a partir de un modelo principal-agente propuesto por Adam Przeworski (1999), en el que la construcción de un buen gobierno requiere considerar con detenimiento la estructura de incentivos que media la relación entre los acto-

60

res más importantes en un sistema democrático, es decir, los políticos electos, los ciudadanos-votantes, los agentes económicos privados y las burocracias públicas. En otros términos, el enfoque sugiere que sería ingenuo pensar que desarrollar buenos gobiernos consiste únicamente —como suele suponerse en cierta literatura— en reformar el funcionamiento de la administración pú-blica para proveer servicios de calidad a la ciudadanía, sin considerar que hay otros ámbitos en el que se juegan temas tan relevantes como la representación política, la imparcialidad en la regulación del mercado, la credibilidad de un régimen que extrae recursos de su población y, en última instancia, la legi-timidad de un Estado que pretende mantener el monopolio de la coerción.

Por su parte, la descripción que se hace del enfoque endógeno sobre buen gobierno toma como punto de partida uno de los trabajos pioneros en el tema del desempeño institucional democrático: el de Robert Putnam (1993) y su hipótesis de la virtud cívica como factor explicativo de la calidad gubernativa, destacando la importancia de la confianza interpersonal, uno de los ingredientes que el enfoque vertical no toma en cuenta en su marco expli-cativo. Sostengo que, pese a que la confianza es una variable que ha cobrado gran relevancia en las explicaciones contemporáneas sobre buen gobierno, todavía existe mucha ambigüedad sobre los mecanismos causales que median la relación entre uno y otro concepto.

Este trabajo no pretende abogar por una posición definitiva a favor de alguna de las dos perspectivas discutidas, pues considero que ambas ofrecen pistas analíticas valiosas para el entendimiento del buen gobierno. En cambio, comparto con Margaret Levy (2006) su intuición de que ninguno de ambos enfoques es capaz, por sí solo, de explicar las variaciones en el desempeño de los gobiernos contemporáneos ni de dar cuenta de su proceso de construcción histórica, pues lo que en realidad hace falta es desarrollar una teoría dinámica capaz de ofrecer explicaciones basadas en la interacción entre gobernantes y gobernados. La propia Levy lo establece claramente:

La calidad del gobierno depende de la calidad de las instituciones y del diseño institucional, pero también de la calidad del liderazgo, de la precisión de las creen-cias de la gente en cuanto a la naturaleza del mundo en el que vive y de que en la sociedad exista una preferencia por la justicia y la equidad para las minorías y las mayorías (Levy, 2006, p. 6).1

1 La traducción es mía.

61

RAzONES qUE jUSTIfICAN EL ESTUDIO DEL BUEN GOBIERNO

Las últimas dos décadas han sido testigos de un interés renovado por colo-car el tema de la calidad del gobierno en un lugar importante dentro de las agendas de investigación de la ciencia política y la gestión pública. Es posible que este resurgimiento del interés por entender el significado del concepto de “buen gobierno”, así como sus causas y consecuencias, se explique por el fra-caso del movimiento neoconservador —tan predominante durante la década de 1970 y 1980, conocido también bajo el término “neoliberalismo”— que prescribía reducir drásticamente la intervención del gobierno en la economía para no interferir con la dinámica del libre mercado, el cual se concebía como el principal mecanismo que garantiza una asignación eficiente de los recursos. Pese a los llamados por acotar el ámbito de intervención del sector público, por privatizar la provisión de servicios públicos, por eliminar regulaciones que limitaban indebidamente la competencia económica y por reducir considera-blemente el peso del gasto público en la economía, la experiencia se encargó de demostrar que el gobierno, por grande o pequeño que sea, es un actor cuya presencia es inevitable, sobre todo porque siendo el único que detenta el monopolio legítimo de la coerción, contribuye a crear las condiciones para que se desarrollen esos mercados tan enaltecidos en la retórica neoliberal. Por ejemplo, es difícil pensar que el mercado funcionaría apropiadamente sin que los inversionistas, las empresas, los consumidores y otros agentes privados tengan la certeza de que los acuerdos comerciales establecidos libremente entre ellos serán respetados o, en caso contrario, podrán ser dirimidos en un proceso judicial imparcial. O bien, sería poco factible suponer que los agentes económicos privados controlarán la contaminación producida por sus proce-sos productivos voluntariamente, a menos que exista un sistema de sancio-nes y vigilancia suficientemente estricto y creíble que lo prevenga. En ambos ejemplos resulta evidente la importancia de contar con un gobierno que actúe como garante de los acuerdos entre privados y que regule los daños que la actividad económica suele generar sobre el medio ambiente.

Sin embargo, que el gobierno actúe de manera imparcial, responsable y eficaz para corregir las imperfecciones del mercado, para promover que la riqueza se distribuya con mayor igualdad entre la gente o que las personas tengan acceso a un mínimo de servicios de educación, salud, alimentación y

62

vivienda no son resultados que puedan esperarse de manera automática pues, como se discutirá más adelante, los gobiernos son entidades propensas a fun-cionar también con imperfecciones. Por lo tanto, una pregunta central que la ciencia social contemporánea tendría que responder es ¿cómo crear las con-diciones para construir gobiernos de calidad?, ¿cómo detener la corrupción e instituir burocracias imparciales y benévolas? O, de manera más general, ¿cómo lograr que el gobierno, en lugar de actuar predatoriamente contra la gente que en principio debe servir, se convierta en un aliado de la sociedad para producir prosperidad y equidad? (Levy, 2006, p. 7).

Lamentablemente, poco se sabe sobre los factores que contribuyen a desarrollar gobiernos de calidad. Si bien existe abundante literatura sobre los procesos históricos que caracterizaron el desarrollo del estado-nación en diversos países, por ejemplo la construcción de las identidades nacionales, la centralización de su recaudación y sus ejércitos y el desarrollo de sus burocra-cia, no es sencillo establecer por qué algunos países han sido más exitosos que otros en proteger a su población de la violencia, salvaguardar los derechos de propiedad y proveer servicios públicos básicos y, al mismo tiempo, representar y rendir cuentas a sus ciudadanos. El presente trabajo no pretende resolver preguntas tan complejas como las que he descrito anteriormente, sino ofre-cer algunas pistas para entender el concepto de buen gobierno y entender la manera como cierta literatura contemporánea intenta desarrollar una teoría sobre la calidad del gobierno.

BUEN GOBIERNO: UN CONCEPTO AMBIGUO E IRREMEDIABLEMENTE VALORATIVO

En la actualidad existe una literatura abundante, sobre todo de naturaleza empírica, sobre las causas y las consecuencias del buen gobierno alrededor del mundo. Dentro de los trabajos que utilizan la calidad de gobierno como variable explicativa, varios se preguntan cómo dicha calidad influye sobre el crecimiento económico (Chong y Calderon, 2000), sobre la productividad (Olson, Naveen y Swamy, 2000), sobre la inversión privada (Ades y di Tella, 1996), sobre la disminución de la pobreza (Burnside y Dollar, 1998) y sobre la distribución del ingreso (Knack y Anderson, 1999). Varios de estos estudios han encontrado correlaciones estadísticamente significativas entre indicado-

63

res diversos de calidad de gobierno (por ejemplo control de la corrupción, aplicación de la ley, protección de los derechos de propiedad, estabilidad po-lítica, entre mucho otros) y numerosas variables de desarrollo económico y social.

Sin embargo, con todo y la gran proliferación de estudios que se han publicado sobre el tema a lo largo de las últimas dos décadas, es importan-te reconocer que no hay una definición de buen gobierno universalmente aceptada,2 las pocas definiciones existentes suelen ir, además, acompañadas de indicadores que miden diversas dimensiones de buen gobierno. Analicemos, simplemente como ejemplos, las siguientes tres definiciones que son amplia-mente difundidas:3

La “buena gobernanza” (good governance) es “un concepto multifacético que abarca todos los aspectos del ejercicio de la autoridad, a través de instituciones formales e informales, para la gestión de los recursos de un estado” (Huther y Shah, 1998: 2).4

La “gobernanza” son “las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país” (Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2004: 3).5

Como primer paso, es importante llegar a un acuerdo respecto a lo que constituye un “buen gobierno”. En este artículo utilizamos el término “bueno” para referirnos a lo que es “bueno para el desarrollo económico”. (La Porta et. al., 1999, p. 223).6

2 Tampoco parece haber acuerdo en la denominación del concepto, pues hay quienes hablan de “calidad del gobierno”, “desempeño del gobierno” o “buena gobernanza”. Otros incluso confunden el término con “calidad de la democracia”.

3 En todos los casos la traducción es mía.4 Para medir el concepto de buena gobernanza, Huther y Shah (1998) proponen cuatro di-

mensiones: 1) el grado en que un gobierno asegura la transparencia y la voz de todos los ciudadanos; 2) la provisión eficiente y efectiva de los servicios públicos; 3) la promoción de la salud y la calidad de vida de la población y 4) la creación de un clima favorable para un crecimiento económico estable.

5 Los autores citados proponen la medición del concepto a través de tres dimensiones: 1) el proceso a partir del cual los gobiernos son elegidos, monitoreados y reemplazados; 2) la capacidad del gobierno de formular e implementar políticas públicas con efectividad; 3) el respeto de los ciudadanos y el estado a las instituciones que rigen las interacciones econó-micas y sociales entre ellos.

6 Para Rafael La Porta y colegas (1999), la calidad de un gobierno descansa en cinco dimen-siones: 1) el aseguramiento de los derechos de propiedad privada (lo cual implica que el

64

Como ya he argumentado en otro trabajo (Moreno jaimes, 2012), estas definiciones padecen diversos problemas. El primero es que resultan dema-siado inclusivas y ambiguas, especialmente las dos primeras, lo que limita considerablemente su utilidad analítica. El segundo problema, como tam-bién lo sostienen Cejudo, Sánchez y zabaleta (2009), es que no hacen una diferenciación clara entre los mecanismos de acceso y los del ejercicio de la autoridad, pues mezclan, por una parte, los arreglos institucionales propios de la democracia electoral y, por la otra, las instituciones que controlan la actuación de los representantes políticos durante su gestión. Ello es un error, pues un régimen político con procesos electorales transparentes y creíbles no necesariamente genera gobiernos que ejercen el poder con transparencia, efectividad y honestidad. El tercer problema es que suelen definir el concepto de buen gobierno en función de los resultados esperables del propio gobierno —como la de La Porta y asociados, para quienes un buen gobierno es aquel que contribuye al crecimiento económico—, con lo que acaban ocasionando un razonamiento circular como el que ejemplifican Rothstein y Teorell (2008): “¿qué se requiere para el crecimiento económico? Un buen gobierno. ¿Y qué es un buen gobierno? Aquel que promueve el crecimiento económico”.

Además de los problemas discutidos anteriormente, resulta extraño que las definiciones de buen gobierno no hagan una alusión explícita a algún principio ético o de filosofía política que pueda servir de base para evaluar el papel del gobierno en un sentido más amplio. Pareciera que las definiciones citadas pretendieran ser valorativamente neutrales, lo cual es, para quien esto escribe, un despropósito, pues el gobierno, siendo una construcción social, po-lítica e histórica, está cargado de significados ético-morales que sirven como argumentos para justificar o impugnar un orden social establecido y una distribución del poder determinada que genera que algunos actores sociales ganen y otros pierdan. Una excepción relativamente reciente en ese sentido es el trabajo de Rothstein y Teorell (2008), quienes sostienen que la calidad

intervencionismo estatal sea reducido, por ejemplo, a través de una tributación moderada y una regulación que no interfiera excesivamente con el funcionamiento de los mercados); 2) la alta calidad de la burocracia; 3) la provisión exitosa de bienes públicos esenciales (como salud, educación o infraestructura); 4) un gasto público efectivo y 5) la democracia, enten-dida como la existencia de libertades políticas básicas.

65

de gobierno debe sustentarse en el principio normativo de la imparcialidad. Dichos autores la definen como la aplicación de criterios universales en la im-plementación de leyes y políticas públicas. Por tanto, un gobierno de calidad es aquel cuyas decisiones se fundamentan en el principio de imparcialidad y no en consideraciones particularistas, a menos que ello se encuentre pre-viamente estipulado por las propias leyes o políticas. Un gobierno que actúa con imparcialidad, según Rothstein y Teorell, genera diversas ventajas: hace que su actuación sea más predecible para los ciudadanos y los agentes eco-nómicos; además contribuye a resolver problemas de coordinación y acción colectiva entre los gobernados, genera información confiable y reduce la dis-criminación, la corrupción y la arbitrariedad en el ejercicio del poder público.7

Como discutiré más adelante, la teoría del buen gobierno que ha predo-minado en la discusión actual (no sobra decir que las tres definiciones aludi-das al inicio de esta sección se inscriben en dicha teoría) se inspira, de manera muy evidente, en una filosofía política favorable al libre mercado, donde se asume que la principal función del gobierno consiste en asegurar los derechos de propiedad de las personas para dar certidumbre al intercambio económico, limitando su papel interventor a resolver situaciones donde los mercados fa-llan. No es el objetivo de este capítulo abundar sobre las implicaciones ético-valorativas del concepto de buen gobierno, pero baste señalar que mucho convendría que las definiciones que se ofrezcan en la materia hagan explícita su orientación y que además haya un esfuerzo por conceptualizar al buen gobierno más allá del principio de la eficiencia, y se incluyan consideraciones relativas a la justicia, la igualdad y la imparcialidad. A continuación presento las dos vertientes teóricas que más han contribuido a entender la noción de buen gobierno y a identificar los factores que explican su desarrollo.

7 La propuesta de Rothstein y Teorell no ha estado libre de críticas. Se le reprocha pretender que la imparcialidad sea el único criterio para evaluar la calidad de las decisiones que se toman en el ámbito público y en el que el gobierno es solo uno de los actores involucrados (Longo, 2008). Además, se pone en duda que la imparcialidad sea un criterio factible, sobre todo ante la imposibilidad de regular de antemano el comportamiento de los agentes gu-bernamentales: más importante que la imparcialidad es que el comportamiento burocrático se fundamente en una ética pública y se vea constantemente vigilado por mecanismos de rendición de cuentas (Wilson, 2008).

66

LA VISIÓN VERTICAL: EL MODELO PRINCIPAL-AGENTE COMO MARCO ANALíTICO DEL BUEN GOBIERNO

Una de las perspectivas más difundidas en la literatura contemporánea en materia de buen gobierno es la teoría de la elección pública, la cual está fuer-temente arraigada en la teoría económica neoclásica y en su concepción del papel que toca jugar al gobierno en una economía de mercado. Tiene sus raíces en una tradición de pensamiento económico conocida como “economía del bienestar”, una visión marcadamente prescriptiva que establece bajo qué condiciones el gobierno debe intervenir en los mercados buscando mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos. Según dicha visión, el papel primordial del gobierno consiste en “promover los arreglos mercantiles de los actores privados y defender los contratos” (Besley, 2006, p. 14), aunque tam-bién en corregir situaciones en que el libre mercado no es capaz de generar una asignación eficiente de recursos en el sentido de Pareto.8 Sin embargo, la teoría de la elección pública cuyos iniciadores indudables son Buchanan y Tullock (1962), hace una crítica fundamental a su antecesora: el gobierno es un actor cuyo comportamiento puede ser capturado por intereses privados, ante lo cual no es razonable esperar que actúe a favor del interés público. En otros términos, la economía del bienestar realmente no ofrecía una teoría explicativa del comportamiento de los gobiernos emanados de los sistemas democráticos, pues suponía que estos actuarían invariablemente como entes benévolos que buscan promover el interés público. En cambio, la teoría de la elección pública cuestionaba tal supuesto advirtiendo que el poder coerciti-vo del gobierno puede usarse benévolamente para cobrar los impuestos que financien los bienes públicos y regular las externalidades. Pero ese mismo poder puede usarse para expropiar la riqueza de los individuos.

La teoría de la elección pública da por hecho la existencia de gobier-nos que actúan en economías de mercado y en democracias liberales. Pero además, descansa en los siguientes tres supuestos (Besley, 2006, p. 29): 1) que la racionalidad individual es la base de interacción política; 2) que las reglas sirven para limitar que la interacción política favorezca el interés privado y 3)

8 Las fallas de mercado clásicas son las externalidades, los bienes públicos, los monopolios naturales y la información asimétrica.

67

que el ámbito legítimo de actuación del gobierno no puede ir más allá de los límites contractuales libremente establecidos por los individuos.

Para analizar las principales contribuciones de la teoría de la elección pública al estudio del buen gobierno, a continuación presento un modelo “principal-agente” o “mandante-mandatario”. Este modelo, fuertemente ins-pirado en la teoría de la elección racional,9 entiende a las organizaciones hu-manas como mecanismos que estructuran las relaciones entre los superiores (también llamados “principales”) y sus subordinados (los agentes). La idea central del modelo principal-agente es que el principal busca maximizar cier-tos fines, para lo cual requiere de la contribución de uno o varios agentes, a quienes delega ciertas tareas a cambio de una retribución. Sin embargo, los agentes también son actores racionales que persiguen sus propios objetivos, los cuales no necesariamente coinciden con los del principal. El punto clave a destacar es que existe asimetría de información en la relación entre ambos actores, pues el principal no puede observar con total precisión el comporta-miento de los agentes en el cumplimiento de sus tareas. Por lo tanto, el resul-tado que tal modelo pronostica en la relación entre mandantes y mandatarios es, simple y llanamente, un permanente conflicto de intereses, a menos, claro está, que ambos actores compartan exactamente los mismos objetivos, lo cual es difícil de suponer en entornos organizacionales reales. Por lo tanto, el prin-cipal dilema en una relación principal-agente consiste en encontrar una es-tructura de incentivos que reconcilie los intereses de ambos actores o, en otros términos, definir un arreglo institucional que, en ausencia de mecanismos perfectos de control y monitoreo, haga que los agentes acaben maximizando sus propios objetivos, a la vez que maximizan los del principal. Puesto que lo anterior es una tarea compleja, se concibe que las relaciones entre principales y agentes en cualquier contexto organizacional estarán siempre sujetas a la posibilidad de comportamientos oportunistas: ya sea porque las capacidades y aptitudes de los agentes no pueden anticiparse antes de establecerse una relación contractual con ellos, o bien porque su desempeño no es fácilmente observable.

9 La teoría de la elección racional descansa en el supuesto fundamental de que el compor-tamiento de los individuos se rige por un principio de “racionalidad”, entendida esta como la maximización del bienestar individual. En otros términos, se supone que la principal motivación de la conducta individual consiste en la búsqueda del interés personal.

68

¿De qué manera contribuye el modelo principal-agente a conceptualizar el tema de buen gobierno? Uno de los trabajos que ha hecho una aportación interesante en ese sentido es el de Adam Przeworski (1999), el cual descansa en dicho modelo de comportamiento para explicar bajo qué condiciones el gobierno puede generar resultados favorables para el bien común. Przeworski distingue, en primer lugar, tres grandes grupos de actores que son centrales en cualquier país que tenga un régimen democrático y una economía de mer-cado: 1) el gobierno, conformado tanto por los funcionarios electos por el voto popular, es decir los políticos, y los funcionarios designados por ellos para ocuparse de la gestión pública, es decir los burócratas; 2) los agentes económicos privados, es decir, los ciudadanos en su calidad de consumidores, producto-res, trabajadores e inversionistas y 3) los ciudadanos en su calidad de votantes y contribuyentes fiscales. Przeworski sostiene que la clave para lograr que un gobierno actúe a favor del interés común depende de cómo se estructuren las relaciones entre esos tres grupos de actores: a) entre el gobierno y los agentes económicos (es decir la regulación); b) entre los ciudadanos y los políticos electos y c) entre los políticos electos y los burócratas designados.

LOS DILEMAS DE LA REGULACIÓN

En su relación con los agentes económicos, el gobierno desempeña un papel esencial como poseedor del monopolio legítimo de la violencia, pues es el en-cargado de fijar y hacer valer las reglas del juego para corregir fallas del mer-cado (es decir, funge el papel de regulador económico), así como de establecer sanciones e incentivos fiscales para evitar que ciertas empresas aprovechen su poder de mercado para influir en los precios y en la calidad de los bienes y servicios. El gran problema que se juega en la relación entre el gobierno (quien desempeña el rol de principal o mandante) y los agentes económicos privados es que la regulación, en lugar de promover el interés común, acabe privilegiando el interés privado de la industria a la que se pretende regular. Esta posibilidad obedece a la existencia de una asimetría informativa en la relación entre ambos actores, pues los agentes privados (es decir, los entes re-gulados) tienen más información que el gobierno (es decir, el regulador) sobre una amplia gama de asuntos que son cruciales para que la regulación sea efec-tiva (por ejemplo sobre sus costos de producción y el nivel de demanda de sus

69

productos), y sobra decir que los entes regulados no tienen incentivo alguno a revelar la información real que el gobierno requiere para diseñar regulacio-nes óptimas. Por otra parte, algunos agentes privados podrían incluso buscar influir en las decisiones regulatorias del gobierno, buscando que su interés predomine sobre el de otros competidores, a través de regulaciones que les sean favorables (por ejemplo que se establezcan barreras a la entrada de nue-vos competidores a un sector económico en particular o que el gobierno les otorgue subsidios o precios de garantía, etc.).10 Los mecanismos a través de los cuales los agentes privados suelen actuar para preservar sus privilegios en el terreno económico van desde apoyar con financiamiento las campañas de los políticos que buscan la reelección, hasta ofrecer sobornos a las burocracias regulatorias. En suma, el dilema de la regulación económica parece descansar, en gran medida, en el comportamiento oportunista de los agentes económi-cos, quienes tratarán por todos los medios (incluyendo los ilegales) de eludir la regulación gubernamental para hacer prevalecer sus intereses privados, aun si ello implica socavar el interés público.

Hay, sin embargo, un dilema adicional en la relación gobierno-agentes económicos privados que se deriva del modelo principal-agente: el proble-ma del compromiso. ¿Cómo puede el gobierno asegurar a los ciudadanos e inversionistas que mantendrá su compromiso de proteger los derechos de propiedad privada y no cederá a la tentación de confiscarles su patrimonio? En este caso, la posibilidad del oportunismo no proviene de los agentes, sino del propio principal, quien requiere que los entes regulados depositen en él un mínimo de confianza antes de aceptar las reglas del juego. Si el gobierno, en su calidad de regulador, es incapaz de hacer creíble su compromiso de man-tener sus políticas a lo largo del tiempo, difícilmente puede esperarse que los agentes económicos estén dispuestos a invertir, ahorrar, trabajar, consumir y pagar impuestos si perciben que en el futuro el gobierno puede modificar las

10 La literatura sobre “buscadores de rentas” (Buchanan, Tollison y Tullock, 1980) alude a grupos que buscan un acceso privilegiado a la toma de decisiones públicas, debido a que movilizan recursos altamente valorados por los representantes políticos (dinero, informa-ción, proyección mediática, vínculos con electores, etc.). A cambio de poner sus recursos a disposición de los políticos, estos grupos obtienen diversas prerrogativas en la esfera pública y ocasionan políticas públicas ineficientes.

70

reglas del juego y defraudar la confianza que los privados depositaron en él. Aguilar Villanueva (2006) lo expresa con claridad:

La dificultad que enfrentan los políticos al mando para hacer creíble a los ciuda-danos y actores económicos que sus compromisos serán sostenibles en el tiempo es la principal fuente de sus costos. ‘El problema del compromiso’, es decir, el de la confiabilidad/credibilidad intrínseca de todo compromiso de los políticos, no es algo coyuntural o marginal, sino está inserto en la naturaleza misma del inter-cambio político de la democracia que es un gobierno temporal, con un mandato limitado en el tiempo (Aguilar Villanueva, 2006, p. 228).

Una de las soluciones al problema del compromiso en regímenes demo-cráticos es la creación de “organismos no mayoritarios” (es decir, agencias burocráticas independientes y autónomas, ajenas a los vaivenes del proceso democrático mayoritario) a quienes se delega el poder de decisión en ciertas áreas de política pública. Estas agencias reguladoras que, en razón de su di-seño institucional, no están sujetas a la temporalidad de la política electoral, asegurarían la continuidad de las políticas pactadas y darían credibilidad al gobierno ante los ojos de los agentes privados.

REPRESENTAR Y RESPONDER: LOS DILEMASDE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

La segunda gran relación que se deriva del modelo principal-agente ocurre entre los políticos electos y los ciudadanos en su calidad de votantes. En este sentido, construir un gobierno de calidad implica inducir a los políticos (quienes en este caso toman el rol de agentes que representan los intereses de la ciudadanía) a promover el interés general, en lugar de perseguir sus propios objetivos en complicidad con la burocracia y con otros intereses privados. En los regímenes democráticos, el principal mecanismo para procurar que exista un vínculo de representación entre los ciudadanos y los políticos son las elec-ciones periódicas y competidas, las cuales, se dice, sirven como mecanismo vertical de rendición de cuentas. Según Manin, Przeworski y Stokes (1999a y 1999b), las elecciones posibilitan que los votantes premien o castiguen al gobierno en turno mediante el uso del sufragio, su punto de partida es que las personas votan de manera retrospectiva, evaluando si el desempeño previo

71

de las autoridades públicas amerita su reelección para el periodo siguiente.11

Esta visión implica que los gobernantes, al estar conscientes de que la ciuda-danía tomará en cuenta su desempeño a la hora de emitir su voto, tratarán de mejorar la calidad de su gobierno.12 ¿qué tan razonable es dicha hipótesis? En principio, podemos esgrimir los siguientes argumentos para cuestionar su viabilidad:

1) Si los electores no están suficientemente informados sobre la ac-tuación de sus representantes y sobre las condiciones bajo las cua-les dicha actuación ocurre, la hipótesis electoral de la rendición de cuentas pierde validez (Manin, Przeworski y Stokes, 1999b). Consi-deremos que las acciones de los gobiernos se ven influidas por ele-mentos ajenos a su control directo, de tal manera que los resultados no son fácilmente predecibles ni manipulables. Si los ciudadanos no conocen dichas condiciones, difícilmente podrán evaluar con preci-sión si los resultados se derivan de las decisiones gubernamentales o de las circunstancias en que se tomaron.

2) Las preferencias de los ciudadanos suelen ser inconsistentes a lo largo del tiempo. La gente tiende a valorar más intensamente los beneficios que las políticas públicas generan en el corto plazo que los costos que deben sufragarse a largo plazo. Sin embargo, puede darse el caso de que dicha tendencia se revierta conforme se acerca el término de una gestión gubernamental, es decir, que los votan-tes, retrospectivamente, juzguen que los beneficios deberían haberse materializado al final y que los sacrificios deberían haberse hecho al principio. Ello complica la capacidad de los representantes políticos de estructurar las agendas de gobierno de manera consistente con las señales enviadas por los electores. En un escenario así, un buen gobierno no debería guiar sus políticas en función de las preferen-cias inconsistentes de los ciudadanos, sino con referencia a princi-

11 Se le conoce como la “teoría del voto retrospectivo” (fiorina, 1981).12 Existe, sin embargo, otra visión que sostiene lo contrario: que la gente vota de manera pros-

pectiva, fundamentando su voto en función de la actuación probable de sus representantes políticos durante su gestión gubernamental futura (Keeler, 1993: 433-486).

72

pios más generales que se orienten a promover el interés colectivo, aunque este no sea del todo evidente desde la óptica de las personas (Manin, Przeworski y Stokes, 1999a).

3) Puede ser que los representantes políticos no estén preocupados por satisfacer las preferencias que los votantes manifestaron en la úl-tima elección, sino en complacer a quienes votarán en la próxima (Mansbridge, 2003). Si en realidad el comportamiento de los polí-ticos se apega más a este modelo de “representación anticipatoria”, las políticas públicas impulsadas por los actores gubernamentales se diseñarían en función de los intereses de los futuros votantes (no de los pasados), ya sea a través de mecanismos que les permitan pronosticar los deseos de estos, o bien, tratando de influir sobre sus preferencias a través de la propia gestión gubernamental. Desafor-tunadamente, esto puede traducirse en el uso de instrumentos de manipulación política, lo cual es contrario a las nociones básicas de buen gobierno.

LOS DILEMAS DE LA GESTIÓN PúBLICA

La tercera y última relación que se requiere dilucidar para entender la noción de buen gobierno bajo la óptica del modelo principal-agente es la que ocurre entre los políticos electos y las burocracias públicas que no son electas popu-larmente. Como ya se ha comentado, en una democracia el gobierno deriva su autoridad para regular la vida de los ciudadanos de elecciones libres y pe-riódicas. Sin embargo, muchas de las funciones de un gobierno en un régimen democrático recaen sobre burocracias que no son electas por vía del sufragio ciudadano. Puesto que no es posible establecer una legislación pormenorizada que establezca como una burocracia debe actuar ante cualquier contingencia, las agencias administrativas suelen actuar teniendo cierto margen de discre-cionalidad. Sin embargo, dichas burocracias (que toman el rol de los agentes) no necesariamente tendrán los mismos objetivos que los ciudadanos o que sus representantes políticos (quienes desempeñan el papel del principal). Sus ob-jetivos pueden ir desde maximizar su autonomía, la seguridad de sus empleos, favorecer clientelistamente a sus aliados y amigos, relajar su esfuerzo, aumen-tar sus presupuestos, o simplemente enriquecerse ilícitamente. Es razonable

73

suponer que las burocracias públicas poseen información privada sobre los beneficios y costos de sus acciones, las cuales no pueden ser perfectamente observadas por los ciudadanos o por los representantes políticos. Entonces, el dilema (al que llamaremos el “dilema de la gestión pública”) consiste en esta-blecer mecanismos para extraer información cuando el producto burocrático depende de las acciones conjuntas de múltiples agentes.

Es en este contexto que la teoría del gerencialismo público, también denominado bajo el término de “nueva gestión pública” (NGP), ha cobrado relevancia para resolver tal dilema. Una de ellas consiste en diseñar contratos basados en incentivos, por ejemplo, ofreciendo carreras atractivas en la bu-rocracia y estableciendo sistemas de monitoreo que redunden en la pérdida del empleo cuando se detecte un mal desempeño. Otra solución consiste en introducir contrapesos institucionales a la discrecionalidad burocrática, por ejemplo, otorgando a otros agentes la facultad de vetar o bloquear las deci-siones de otros burócratas o creando múltiples agentes y principales cuyos objetivos sean divergentes. Una tercera solución consiste en generar com-petencia entre las agencias burocráticas e, inclusive, entre estas y el sector privado (por ejemplo en la prestación de ciertos servicios). finalmente, la NGP recomienda involucrar a los ciudadanos en el monitoreo de la acción burocrática, ya que estos, al ser los principales receptores del producto de las burocracias públicas, poseen información precisa sobre este y además tienen altos incentivos a reportar situaciones de mal desempeño. En síntesis, el en-foque de NGP parte de la premisa de que las burocracias públicas son actores racionales que aprovechan de manera oportunista sus márgenes de discre-cionalidad para promover sus intereses personales a costa del interés público. Algunos de los instrumentos recomendados para resolver tal dilema son los siguientes (OECD, 1995):

1. Devolución de atribuciones y flexibilidad. La NGP postula que los ejecutores de los programas gubernamentales deben contar con amplios grados de libertad en las decisiones operativas (pero no las estratégicas, las cuales deben quedar en manos de las altas autori-dades gubernamentales), lo cual implica reemplazar los control re-glamentarios detallados por incentivos y controles más globales. Es decir, la descentralización de las decisiones hacia los niveles opera-

74

tivos en un ingrediente indispensable para dar mayor eficiencia a la actuación de las agencias públicas.

2. Promover el desempeño, el control y la rendición de cuentas. La devo-lución de atribuciones hacia los niveles operativos debe comple-mentarse con mecanismos de rendición de cuentas, por ejemplo, a través de “contratos de desempeño” en los que una agencia se com-promete a proveer un servicio o producto a su cliente dentro de un particular estándar de calidad, así como la medición y evaluación sistemática del desempeño de los servidores públicos a través de indicadores precisos.

3. Introducir competencia y la libertad de elección. La NGP postula que el servicio público debe estar expuesto a la disciplina e incentivos del mercado, tal y como ocurre en el sector privado. Para ello reco-mienda la creación de “mercado internos” en donde se simula una competencia entre agencias prestadoras de servicios, así como la concesión de servicios a prestadores privados o el asociacionismo con empresas lucrativas y no lucrativas.

4. Servicios orientados al cliente-ciudadano. La NGP concibe que las agencias públicas deben centrarse en atender las necesidades de sus clientes (es decir los ciudadanos), haciendo consultas frecuentes sobre la percepción de estos sobre la calidad de los servicios. Por tanto, la transparencia y el acceso a la información es uno de los requisitos fundamentales en la operación de las agencias, así como la reducción de la carga administrativa para el usuario por medio de ventanillas únicas, centros de atención al cliente, simplificación administrativa, etc.

5. Uso de tecnologías de la información, sobre todo aquellas orientadas a mejorar la interacción con la ciudadanía y a optimizar los procesos internos de las organizaciones gubernamentales.

6. Afianzar las funciones de dirección del gobierno central. La devolución de autoridad hacia el nivel operativo no implica que la autoridad central renuncie a sus responsabilidades. Sin embargo, la NGP considera que esta debe concentrarse en asuntos estratégicos, más que en la operación cotidiana de los asuntos. Pero ello implica la necesidad de desarrollar los sistemas de coordinación y control.

75

LA VISIÓN “DE ABAjO HACIA ARRIBA”: VIRTUDES CíVICAS, CONfIANzA Y BUEN GOBIERNO

Existe una visión alternativa según la cual el buen gobierno no es el resultado de una correcta ingeniería institucional —como lo sugiere el enfoque “de arriba hacia abajo”, fuertemente inspirado por las teorías neoinstitucionales y de elección racional—, sino de factores fuertemente arraigados en la cul-tura, los valores y las prácticas de las comunidades. Probablemente el trabajo más representativo e influyente en la materia es el de Robert Putnam (1993), quien en lugar de utilizar el concepto de “buen gobierno”, emplea el término “desempeño institucional” para determinar en qué medida las instituciones de una democracia satisfacen dos grandes propósitos: la responsividad (res-ponsiveness), es decir qué tan permeable es el sistema político a las demandas de los ciudadanos y la efectividad, la cual se entiende como que los recur-sos públicos se ejerzan en la satisfacción de dichas demandas (Putnam, 1993: 65-73).13 El argumento central del trabajo de Putnam es que las tradiciones cívicas a través de las cuales una sociedad enfrenta sus dilemas de acción colectiva constituyen el principal factor explicativo del desempeño institu-cional. En otros términos, una sociedad que se caracteriza por un alto nivel de asociacionismo comunitario para realizar sus tareas colectivas será más propensa a desarrollar buenos gobiernos. En contraste, cuando los elementos que caracterizan a las relaciones sociales son la desconfianza interpersonal, el predominio de una cultura basada en las jerarquías y una baja disposición a la cooperación comunitaria, el desempeño del gobierno suele ser de baja calidad. Retomando la teoría de la acción social de Coleman (1990), Putnam arguye que la cooperación social necesaria para el buen funcionamiento de las instituciones democráticas (es decir el capital social), requiere de la existencia de normas sociales fundadas en la reciprocidad y la confianza.

El texto de Putnam abrió un nuevo frente de discusión académica que busca analizar cuál es la relación entre la confianza y el buen gobierno. Si

13 Sus indicadores de desempeño institucional se agrupan en tres categorías: 1) el proceso de las políticas, es decir, la administración de los asuntos internos de un gobierno; 2) los pronunciamientos políticos, o sea, la capacidad de la legislación para reaccionar ante los asuntos públicos de manera comprehensiva, coherente y creativa; y 3) la calidad en la im-plementación de las políticas del gobierno.

76

bien su argumento es, como ya se comentó, que la confianza explica al buen gobierno, también hay otras perspectivas que pretenden investigar la relación contraria: ¿de qué manera el buen desempeño gubernamental puede aumen-tar o, por lo menos, recuperar la confianza de los ciudadanos en el gobierno y en el sistema político en su conjunto?

Como lo señalan Bouckaert y Van de Walle (2001), esta pregunta ha ocupado un lugar importante en las agendas de investigación de la econo-mía, la sociología, la administración pública y la gestión, especialmente la del movimiento de nueva gestión pública (NGP) que se discutió anteriormente. Para esta última, el problema de la crisis de confianza en el gobierno que caracteriza a la política contemporánea radica en el mal desempeño de los gobiernos, especialmente en lo que se refiere a la provisión de servicios. Por tanto, la solución al problema de desconfianza en el gobierno, siguiendo el argumento del gerencialismo, consiste en elevar la calidad de dichos servicios. En otros términos, la “hipótesis del desempeño” es que las iniciativas de re-forma gubernamental basadas en proveer servicios públicos de calidad hacen que mejore la satisfacción de los ciudadanos y, por ende, también aumente su confianza en el gobierno. Sin embargo, como afirman Bouckaert y Van de Walle (2001), la validez de esa hipótesis depende de que se diluciden las siguientes interrogantes:

1. El servicio público que los ciudadanos van a evaluar o juzgar ¿for-ma parte de las funciones del gobierno desde su perspectiva?

2. ¿qué entiende la gente por “gobierno”? Para que la hipótesis del desempeño sea válida, la agencia responsable de proveer el servicio debe formar parte, desde la perspectiva del ciudadano, del gobier-no, de manera que el desempeño de dicha agencia tenga alguna influencia en la recuperación de la confianza en el gobierno.

3. ¿Bajo qué óptica los ciudadanos perciben y juzgan el desempeño de su gobierno? Si los criterios de desempeño en la provisión de un servicio no coinciden con los parámetros a partir de los cua-les los ciudadanos juzgan al gobierno, la hipótesis del desempe-ño pierde validez. En este punto conviene apuntar que la NGP concibe al ciudadano como un cliente de las agencias proveedoras de los servicios públicos (Osborne y Gaebler, 1992). Dicha noción, sin embargo, se ha tachado de reduccionista, pues niega o soslaya

77

la perspectiva de los derechos fundamentales en la concepción de ciudadanía. De hecho, la gente puede utilizar por lo menos cuatro criterios diferentes para juzgar a un gobierno (Ringeling, 1993, ci-tado por Bouckaert y Van de Walle, 2001):a. Un criterio instrumental, donde se juzga al gobierno en fun-

ción de su efectividad y eficiencia.b. Un criterio burocrático que evalúa el desempeño del gobierno

en términos del apego a la legalidad y a la justicia de sus deci-siones, enfatizando sobre todo que no haya discrecionalidad en la implementación de las políticas públicas.

c. Un criterio contingente donde la representatividad y la recep-tividad son elementos altamente valorados.

d. Un criterio simbólico/valorativo que se preocupa por evaluar en qué medida las políticas del gobierno contribuyen a pre-servar cierto orden político y de qué manera promueven cierta distribución de valores.

Además de la complejidad que implica el esclarecimiento de las preguntas anteriores, existe también disputa en cuanto a la definición del término “con-fianza” (trust). Ruscio (1996) identifica dos visiones: una según la cual, la con-fianza es una decisión racional maximizadora de utilidades y otra que se niega concebir a la confianza en los términos del intercambio económico y que, por el contrario, afirma que la confianza se basa en reglas institucionales, normas y expectativas, por lo que se le puede denominar “perspectiva institucionalis-ta” de la confianza.14

Dos de los expositores de la primera perspectiva, la del intercambio ra-cional, son james Coleman (1990) y William Bianco (1994). Para Coleman, la confianza es una subcategoría del riesgo y parte de la premisa de que antes de decidir otorgar su confianza, las personas considerarían cuál es la probabili-dad de que el fiduciario sea realmente confiable, cuál sería la pérdida potencial que la persona sufriría en tal situación, así como la ganancia que obtendría si el fiduciario cumple con los compromisos asumidos. Por tanto, una persona racional otorgará su confianza si espera que la ganancia de hacerlo supere a la

14 La “lógica de lo apropiado” (logic of appropriateness) de james G. March (1994).

78

pérdida. Por su parte, Bianco discute el concepto de confianza desde la pers-pectiva de los votantes y sus representantes políticos. Basándose en un mo-delo agente-principal, su hipótesis descansa en dos variables: la percepción que el votante tenga sobre si su representante comparte con él los mismos intereses y la incertidumbre sobre la actuación legislativa de su representante, la cual obedece, como en todo modelo agente-principal, a la baja capacidad del votante (el principal) de observar el comportamiento de su representante político (el agente). La hipótesis de Bianco es, entonces, que la confianza del votante en su representante disminuirá conforme aumente su incertidumbre sobre la actuación del legislador y también conforme aumente su percepción de que los intereses de ambos actores discrepan. Tanto la hipótesis de Col-man como la de Bianco tienen implicaciones importantes para entender el concepto de confianza. En primer lugar, implican que la confianza es siempre un atributo contextual y condicional, es decir, nunca absoluto y definitivo. En segundo lugar, que la confianza es facultativa, pues supone el otorgamiento de un poder de actuación discrecional, sin el cual la confianza pierde sentido.

La segunda gran perspectiva en el análisis de la confianza parte de una concepción muy diferente al de la elección racional. Supone que la confianza se sustenta en normas y valores previamente socializados, no en alguna deci-sión deliberada. Según la perspectiva institucionalista de la confianza, las per-sonas normalmente se preguntan “¿cuál es mi papel?”, “¿cuál es la expectativa que se tiene de mi actuación?” y “¿qué normas se aplican en cada situación dada?” (Ruscio, 1996, p. 469). Lo anterior no significa que la confianza esté totalmente despojada de algunos elementos de estrategia y cálculo racional, pero sí supone que involucra obligaciones éticas y morales. Dentro de esta visión, de acuerdo con Ruscio (1996), se inscriben tres áreas de investigación: una orientada a descubrir el interés público a través de la deliberación (tam-bién llamada “educación cívica”); otra ocupada en indagar cuáles son (y cuáles deberían ser) las motivaciones de los servidores públicos y, por último, los estudios sobre la relación entre el capital social y el buen gobierno, tema que ya esbocé anteriormente refiriéndome al trabajo de Robert Putnam.

La adopción de uno u otro de los dos enfoques expuestos anteriormente tiene consecuencias relevantes en la concepción que se tenga de un “buen go-bierno”. Bajo el enfoque de la elección racional, la concepción predominante de buen gobierno coincidirá, en mayor o menor medida, con varios de los

79

postulados o recomendaciones del gerencialismo público o nueva gestión pú-blica, que ya se discutieron ampliamente en secciones anteriores. En cambio, bajo la perspectiva institucionalista, la noción de “buen gobierno” es un poco más difícil de conceptualizar, pues requiere una argumentación más filosófica. Autores como john Dilulio, sin embargo, sostienen que la visión no racional sobre la calidad del gobierno tiene mucho más que ver con el desarrollo de liderazgos que fortalezcan la cultura organizacional y el comportamiento bu-rocrático a partir del uso de incentivos sociales, morales y simbólicos:

Lo que es relativamente nuevo, sin embargo, es reconocer que la importancia del liderazgo en el gobierno tiene menos que ver con cultivar alianzas con grupos de interés externos, con perfeccionar escalafones de remuneración o con arbitrar las batallas interburocráticas, y más con establecer sistemas sociales y morales de retribución que posibiliten a las agencias del gobierno aprovechar la creatividad, el sentido del deber y la vocación de servicio público de sus trabajadores (Dilulio, 1994, p. 315).

CONCLUSIONES

El análisis de las dos visiones sobre buen gobierno discutidas en este artícu-lo sugiere que ninguna puede, por sí misma, dar cuenta plena de los facto-res esenciales para producir gobiernos capaces de enfrentar los dilemas de la gobernación en sistemas democráticos. La perspectiva vertical ha logra-do persuadir sobre la importancia que tienen las reglas y los incentivos en moldear el comportamiento de los actores políticos, burocráticos y privados, tratando de evitar que estos se apropien ilegítimamente del espacio público para promover sus intereses. Esa misma perspectiva permite constatar que un gobierno de calidad implica atender por lo menos tres frentes que ope-ran bajo lógicas diferentes, no siempre reconciliables unas con otras: el de la regulación imparcial, el de la implementación eficaz de las políticas a través de burocracias públicas difíciles de controlar y el de la representación política con rendición de cuentas.

Sin embargo, el enfoque vertical poco ha dicho sobre la importancia que tienen las personas concretas por las que pasa la aplicación de las reglas e incentivos. Dicho de otro modo, nada garantiza que transformar a las insti-

80

tuciones formales baste para inducir los comportamientos esperados, ya que su aplicación pasa por la “agencia humana”, es decir, por la participación de liderazgos cuyas preferencias, creencias, lealtades y habilidades pueden ser decisivas para lograr los cambios propuestos. Es en este sentido que el enfo-que endógeno del buen gobierno cobra relevancia, sobre todo por su preocu-pación por entender el papel de la confianza en el desempeño institucional y por advertir que la maximización del interés individual no es la única racio-nalidad que explica el comportamiento de los individuos y grupos sociales, sino que hay incentivos de orden moral y simbólico que también producen gobiernos de calidad.

81

BIBLIOGRAfíA

Ades, Alberto, y Rafael di Tella (1996), “The Causes and Consequences of Corrup-tion: a Review of Recent Empirical Contributions,” en: IDS Bulletin, vol. 27, núm. 2, pp. 6-11.

Aguilar Villanueva, Luis f. (2006), Gobernanza y gestión pública. México, fondo de Cultura Económica.

Arellano, David y E. Cabrero (2005), “La nueva gestión pública y su teoría de la or-ganización: ¿son argumentos antiliberales? justicia y equidad en el debate or-ganizacional público”, en: Gestión y Política Pública, vol. 14, núm. 3, pp. 599-618.

Barzelay, Michael (1998), Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la admi-nistración pública, México, fondo de Cultura Económica y Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública.

Besley, Timothy (2006), Principled Agents? The Political Economy of Good Government, Oxford, Oxford University Press.

Bouckaert, Geert y S. Van de Walle (2001), “Government Performance and Trust in Government”, en: Paper for the Permanent Study Group on Productivity and quality in the Public Sector at the EGPA annual Conference, Instituut voor de Overheid, Leuven.

Buchanan, james M., y G. Tullock (1962), The calculus of consent, vol. 3, Ann Arbor, University of Michigan Press.

Buchanan, james, Robert D. Tollison y Gordon Tullock (eds.) (1980), Towards a Theory of the Rent-Seeking Society, College Station, Texas A & M University Press.

Burnside, Craig, and David Dollar (1998), “Aid, the Incentive Regime, and Poverty Reduction”, en: The World Bank Policy Research Working Paper Series.

Cejudo, Guillermo, Gilberto Sánchez y D. zabaleta (2009), “El (casi inexistente) debate conceptual sobre la calidad del gobierno”, en: Política y Gobierno, vol. XVI, núm. 1, pp. 115-156.

Chong, Alberto, and Cesar Calderon (2000), “Empirical Tests on the Causality and feedback between Institutional Measures and Economic Growth”, en: Econo-mics and Politics, vol. 12, núm. 1, pp. 69-81.

fiorina, Morris (1981), Retrospective Voting in American National Elections, New Ha-ven y Londres, Yale University Press.

82

Hood, Christopher (1991), “A Public Management for All Seasons?”, en: Public Ad-ministration, vol. 69, pp. 3-19.

Huther, jeff y A. Shah (1998), “Applying a Simple Measure of Good Governance to the Debate on fiscal Decentralization”, en: World Bank Operations Evalua-tion Department Policy Research Working Paper Series 1894, Washington D. C., World Bank.

Kaufmann, Daniel, Arthur Kraay y Massimo Mastruzzi (2004), “Governance Mat-ters III: Governance Indicators for 1996-2002”, en: The World Bank Policy Re-search Working Paper Series 3106, Washington D. C., World Bank.

Keeler, john (1993), “Opening the Window for Reform: Mandates, Crises, and Ex-traordinary Decision-Making”, en: Comparative Political Studies, vol. 25, núm. 4, pp. 433-486.

Knack, Stephen, and Gary Anderson (1999), “Is Good Governance Progressive? Pro-perty Rights, Contract Enforceability and Changes in Income Equality”, en: Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Atlanta, GA. September 2.

La Porta, Rafael, f. López de Silanes, A. Shleifer y R. Vishny (1999), “The quality of Government”, en: Journal of Law Economics and Organization, vol. 15, núm. 1, pp. 222-279.

Levy, Margaret, 2006, “Why We Need a New Theory of Government”, en: Perspecti-ves on Politics, vol. 4, num. 1, pp 5-19.

Longo, francisco (2008), “quality of Governance: Impartiality Is Not Enough”, en: Governance, vol. 21, núm. 2, pp. 191-196.

Manin, Bernard, Adam Przeworski y Susan Stokes (1999a), “Introduction”, en: Adam Przeworski, Bernard Manin, and Susan Stokes (eds.), Democracy, Accountabili-ty, and Representation, Nueva York, Cambridge University Press, pp. 1-25.

—————— (1999b), “Elections and Representation”, en: Adam Przeworski, Ber-nard Manin, and Susan Stokes (eds.), Democracy, Accountability, and Represen-tation, Nueva York, Cambridge University Press, pp. 29-54.

Mansbridge, jane (2003), “Rethinking Representation”, en: American Political Science Review, vol. 97, núm. 4, pp. 515-528.

Moreno jaimes, Carlos (2012), “El nexo entre calidad gubernativa y elecciones: discu-sión conceptual y aplicación al gobierno local mexicano”, en: Perfiles Latinoa-mericanos, vol. 20, núm. 39, pp. 59-90.

83

OECD (1995), Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Cou-ntries, Paris: OECD.

Olson, Mancur, Sarna Naveen, and Anand V. Swamy (2000), “Governance and Growth: a Simple Hypothesis Explaining Cross-Country Differences in Pro-ductivity Growth”, en: Public Choice, vol. 102, núm. 3-4, pp. 341-364.

Przeworski, Adam (1999), “On the design of the State: a principal-agent perspecti-ve”, en: Luiz Carlos Bresser Pereira y Peter Spink (eds.), Reforming the Sta-te: Managerial Public Administration in Latin America, Boulder, Co.: Lynne Rienner Publishers, pp. 15-39.

Putnam, Robert (1993), Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, Princeton, Princeton University Press.

Rothstein, Bo y jan Teorell (2008), “What is quality of Government: a Theory of Impartial Political Institutions”, en: Governance, vol. 21, núm. 2, pp. 165-190.

Ruscio, Kenneth P. (1996), “Trust, Democracy, and Public Management: a Theoreti-cal Argument”, en: Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 6, núm. 3, pp. 461-477.

Schick, Allen (1998), “Why Most Developing Countries Should Not Try New zea-land Reforms”, en: The World Bank Research Observer, vol. 13, núm. 1, pp. 123-131.

Wilson, Graham (2008), “The quality of Government”, en: Governance, vol. 21, núm. 2, pp. 197-200.

85

LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICACOMO CONDICIÓN DEL BUEN GOBIERNO*

Fernando Barrientos del Monte

INTRODUCCIÓN

¿qué se entiende en el siglo XXI por gobernabilidad democrática?, ¿cuáles son las dimensiones que abarca dicho concepto?, ¿cómo ingresó esta temática en la agenda de la política en América Latina?, ¿cómo se inserta la gober-nabilidad de los estados latinoamericanos en el contexto del nuevo orden internacional? Las siguientes notas tratan de estructurar el significado de la gobernabilidad como estabilidad del sistema político, diferenciando la gober-nabilidad democrática de aquella no democrática (o autoritaria). Este concepto se presta a abusos en la opinión publicada, en el discurso político, en los medios de comunicación, pero también en las Ciencias Sociales. Se señala que la gobernabilidad democrática refiere a las formas y el cómo se ejerce el poder político democráticamente, no tanto como una categoría absoluta. En América Latina esta temática debe entenderse como producto, primero de las transiciones a la democracia, y en segundo lugar como agenda del contexto de los procesos de consolidación y/o des-consolidación en toda la región en el siglo XXI. Pero también a la luz de los cambios en el contexto internacional (multipolarismo vs. unipolarismo). Se proponen cuatro ejes analíticos de la

* Una versión anterior de este texto se publicó como cuaderno de trabajo dentro del Progra-ma de Investigación y Análisis en Políticas Públicas del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, Guadalajara, 2014.

86

gobernabilidad democrática: primero, la representatividad y la legitimidad del acceso a los poderes, ejecutivo y legislativo, por medio de reglas democráticas, y el accountability del poder público; segundo, la cohesión social, la sociedad civil y la participación; tercero, el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas para el desarrollo; y finalmente, la influencia de la dinámica internacional en los procesos internos, el papel que desempeñan los países latinoamericanos sobre todo en el comercio internacional y los esquemas de integración económica.

LA GOBERNABILIDAD Y LA TEORíA SISTéMICA DE LA POLíTICA

Como otros conceptos en las Ciencias Sociales la gobernabilidad es un término muy utilizado pero pocas veces definido. El debate teórico se ha desarrollado en torno a las formas, el contexto y el contenido. El término apareció durante muchos años solo en tratados especializados y pocas veces en el lenguaje po-lítico común. Pocas referencias se hacen a dichos tratados, pero referirnos a ellos ofrece una idea más clara de cómo a la fecha al concepto de gobernabi-lidad se le han ido agregando más componentes. El concepto gobernabilidad apareció en los años 70 en Estados Unidos y en Europa para expresar las di-ficultades de los Estados para responder a las diversificación de demandas de diversos sectores de la sociedad en el mundo capitalista, y la imposibilidad de formular políticas basadas en dichas demandas. Dicha conceptualización ha cambiado a lo largo de las décadas por el efecto de diversas transformaciones políticas. Por ejemplo, el quiebre de los sistemas socialistas a principios de los años 80 del siglo XX también fueron interpretados como una crisis de la gobernabilidad al interior de dichos países.

En la perspectiva sistémica de la política desarrollada por David Easton (1969 y 1973), se encuentra implícita la teoría de la gobernabilidad. Easton trata de desarrollar una teoría de la política donde los conceptos de sistema, am-biente, interacciones, insumos, demandas, entre otros, en equilibrio, mantienen estable al sistema político, es decir, gobernabilidad. Siguiendo a Easton (1969: 105-164), podemos representar al sistema político de la siguiente manera para encontrar los elementos básicos de la estabilidad:

87

figura 1. El sistema político en términos de David Easton

En el esquema el “ambiente” del sistema político genera flujos que se convier-ten en “insumos”; estos pueden ser “demandas”, pero también “apoyos” hacia el sistema político, que los convierte en “productos” o respuestas dirigidas hacia el ambiente. Un eficiente flujo de productos hacia el ambiente, genera mayores apoyos y por lo tanto una retroalimentación positiva en el sistema. Donde el ciclo de retroalimentación no es interrumpido por una crisis del sistema existe gobernabilidad. Es necesaria la introducción de esta manera por la razón de que los estudios sobre gobernabilidad existentes en AL centran su atención en las demandas y las respuestas en los sistemas políticos, y práctica-mente no consideran los apoyos como insumos necesarios para la goberna-bilidad. Eficientes respuestas a las demandas generan mayor flujo de apoyos y por lo tanto gobernabilidad. Al contrario, déficits en las respuestas, dismi-nuyen los apoyos, y pueden interrumpir o poner en crisis el ciclo de retroa-limentación, y por lo tanto, ingobernabilidad. Este modelo no proporciona, empero, más elementos para entender el valor positivo de la gobernabilidad.

Claus Offe al desarrollar los elementos para una teoría de la crisis política (1990: 41-71) ofrece un esquema para entender “los límites de la ‘capacidad para hacer política’”. Dicho esquema ayuda a entender el núcleo del deterioro del valor positivo de la gobernabilidad. Offe señala que “las crisis ponen en

Ambiente

88

peligro la identidad de un sistema”, estas tienen diversos orígenes, y en el mundo capitalista no es solo por los conflictos derivados de la distribución del capital, sino por los procesos de socialización disparados por la econo-mía capitalista. Para Offe, el Estado moderno se caracteriza por “estructuras organizativas y constitucionales cuya selectividad específica se ordena a re-conciliar y armonizar la economía capitalista ‘organizada privadamente’ y los procesos de socialización disparados por esta economía”. La cuestión central es saber “si el sistema político-administrativo puede regular políticamente el sistema económico sin politizar su sustancia y negar así su identidad como sistema económico capitalista, basado sobre la producción y la apropiación privada. El éxito o fracaso en el intento por equilibrar imperativos contra-dictorios depende de la vinculación organizativa o la mutua exclusión de tres ‘subsistemas’”. (Offe, 1990: 61) Para este autor, dichos subsistemas se distin-guen en función de los medios reguladores específicos implicados: el sistema económico, el sistema político administrativo y el sistema normativo o de legitimación. El sistema político-administrativo no solo debe mantener un específico “equilibrio positivo” entre los servicios reguladores e insumos fisca-les en relación con el sistema económico, o entre lealtad de masas y “políticas represivas del Estado de Bienestar”; sino tratar esos dos problemas complejos (evitar defectos de funcionamiento económico y político), pero principal-mente que “un tipo de problema no se resuelva empeorando otro”. No debe permitirse que los defectos de funcionamiento se conviertan en conflictos y viceversa (Offe, 1990: 62). Offe ofrece un modelo gráfico para comprender los límites de la Gobernabilidad en el sistema capitalista.

figura 2. Límites de la gobernabilidad en el sistema capitalista: modelo Offe

89

En este esquema, el eje de las x representa las fases de desarrollo his-tórico y el eje de las y los niveles de intervención estatal en dicho proceso de desarrollo. El nivel mínimo de intervención es definido por el inventario de problemas producido por el sistema económico, los cuales ponen potencial-mente en peligro su existencia pero que al mismo tiempo no pueden proce-sarse. Existe también un nivel máximo para cada punto del eje de las x, más allá de este, las intervenciones estimulan interpretaciones de necesidades que son antagónicas para el sistema, y que someten potencialmente el sistema de intercambio a un efectivo control político y no solo a un control político subsidiario. Un nivel de intervención situado por debajo del específico um-bral mínimo en cuestión amenazaría el proceso de reproducción capitalista. Un nivel de intervención superior al umbral máximo violaría la forma de este proceso, que es de regulación sometida a la producción rentable (Offe, 1990: 64). Existe un punto x donde se cortan los umbrales máximos y mínimos, que se interpreta como aquel donde las intervenciones necesarias para la repro-ducción material de la sociedad capitalista son, a la vez, del tipo que estimula interpretaciones de necesidades que niegan la forma capitalista de reproduc-ción social en cuanto tal.

Offe identifica cinco hipótesis que describen la interacción entre las intervenciones necesarias para evitar defectos de funcionamiento y las que se relacionan con conflictos: i) cuanto más numerosas y visibles sean las ac-tividades reguladoras del sistema político-administrativo, más intensos se-rán los conflictos representados por los planes, que son los que determinan las políticas; ii) la sobrecarga de la capacidad para formular planes debido al conflicto político; el sistema político adopta estrategias que o bien sub-regulan o bien sobre-regulan el sistema; iii) el uso de recursos fiscales puede remediar tanto como exacerbar problemas al nivel de mal funcionamiento; iv) la racionalidad administrativa se relaciona con la posibilidad o imposi-bilidad de separar y aislar desarrollos de los umbrales máximo y mínimo; y v) existe la auto-obstrucción de los recursos reguladores: recursos fiscales, que implican déficits proclives a la crisis, la incapacidad del sistema político-administrativo para conseguir sus disyunciones internas, y por último —quizá el argumento más importante y existente en los problemas de gobernabilidad en AL— la denominada lealtad de masas que es un recurso regulador que implica la capacidad del sistema administrativo para ganarse la aceptación de

90

sus estructuras, procesos y resultados políticos efectivos, y que puede redu-cirse por diversos factores como un desmedido aumento de pretensiones que poco pueden cumplirse (Offe, 1990: 64-70). Así, la regulación estatal posee un efecto de auto-obstrucción, que si bien requeriría más pruebas empíricas, es un marco conceptual para una teoría de la crisis política. En este sentido, los problemas de gobernabilidad en economías desarrolladas modernas. Explica las crisis —y en ello radica su originalidad— haciendo referencia a la incapa-cidad del sistema político para prevenir y compensar crisis económicas que pueden poner en peligro todo el sistema (Offe, 1990: 71).

Como se puede observar, la teoría de la gobernabilidad nace como teoría de la crisis del sistema capitalista, de corte liberal-democrático, en el contexto de los países desarrollados. Cuando el concepto se traslada al contexto lati-noamericano, los problemas no pueden tratarse como parte de una crisis del sistema —de la liberal democracia en específico y del sistema capitalista en general— por la excesiva carga de demandas. Se trataría más bien de proble-mas de la construcción de la democracia. De acuerdo con Achard y flores (1997: 30), no se trataría de una sobredemanda que ponga en peligro la democracia, sino una subdemanda que apuesta a la democracia para poder crecer. Por lo cual la gobernabilidad implica: administrar polarizaciones sociales, resolver el modo de inserción internacional desde posiciones menos poderosas que otros actores internacionales, modernizarse sin capacidad de crear tecnología para salir al circuito comercial internacional, y construir una productividad y una competitividad propias. Los problemas de gobernabilidad en AL, si bien es-tán relacionados con una crisis fiscal del Estado (años 80 del siglo XX), es uno que ha desempeñado un papel diferente al del Estado de Bienestar, ya que se trata del Estado nacional y popular de vocación movimentista15 que busca por lo mismo integrar a todos los actores en un discurso unánime y politizador de la sociedad. En este sentido se trata de dos crisis diferentes, la de los Estados Latinoamericanos contiene mayores tensiones, en donde existe un “plus de ingobernabilidad” que es necesario enfrentar en razón del subdesarrollo.

15 Sobre la idea del movimentismo es recomendable revisar la argumentación de Giorgio Al-berti (1997: 253-289).

91

SOBRE LA IDEA DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN AMéRICA LATINA

Sintetizando, la teoría de la gobernabilidad nació como una explicación a los problemas o crisis de los sistemas políticos democráticos en el mundo desa-rrollado, en el contexto del sistema capitalista y las demandas de este deri-vadas hacia el sistema político. El debate sobre la gobernabilidad en AL se inició a partir de una preocupación por el desarrollo, y por lo tanto desde una perspectiva estrecha (Tomassini, 1993: 28 y ss.). Expresión que coincide con la definición de B. Guy Peters (1987: 333), para quien la gobernabilidad se refiere “a la capacidad de las instituciones políticas de un país para dirigir la economía y la sociedad”. La gobernabilidad no puede circunscribirse al mejo-ramiento del gobierno y de su capacidad de manejar el proceso de desarrollo económico, y a maximizar la eficiencia del sector público. La excesiva con-centración de la atención en ese aspecto, podría relegar a segundo plano: a) la preocupación por la reforma del Estado para adecuarlo a las nuevas realida-des, incluyendo no solo al poder ejecutivo, sino a los otros poderes públicos; y b) minimizar otros factores de los cuales no solo depende el ejercicio del buen gobierno, sino su respaldo sociopolítico, es decir, su legitimidad, su estabili-dad y su existencia mínima.

Pero este tipo de acercamientos no son suficientes para conceptualizar en su totalidad la gobernabilidad. El mismo concepto se ha “estirado” en las últimas décadas aumentando los límites de lo que englobaría. La gobernabili-dad refiere diversos elementos de acuerdo a la perspectiva de donde se analice. Empero, es claro que en las explicaciones continúa implícita la idea de esta-bilidad del sistema político, no la idea de estancamiento, sino la estabilidad del continuum del flujo de demandas, apoyos y respuestas del sistema político, como ha señalado Leonardo Curzio (1996: 148):

A pesar de la vaguedad, existe un entendimiento difuso que acepta que gobernabi-lidad significa la capacidad de una comunidad política para desarrollar equilibrios virtuosos (o por lo menos razonablemente estables) entre los sistemas económico, político y cultural; equilibrios que permitan a su vez, conducir con relativa armo-nía los asuntos públicos.

92

Si bien la idea de gobernabilidad democrática tiene un asidero teórico que no se generó precisamente en el contexto latinoamericano, recurrir a las explicacio-nes más tempranas contextualiza en el debate en la región. El uso del término gobernabilidad con la adjetivación democrática en AL es relativamente recien-te. fue precisamente durante los gobiernos burocrático-autoritarios (años del siglo XX), que el concepto gobernabilidad en la región adquirió relevancia como concepto que refería la estabilidad de los sistemas políticos, a partir del control férreo de las diferentes esferas sociales y políticas. Ya en el siglo XXI se asume como parte de la construcción de la democracia después de las transiciones políticas de los años 80 y 90. La cuestión apareció en el contexto de la gestión de las reformas de ajuste estructural, que representaron una nueva modernización centrífuga en dos planos: uno económico, que registra cambios en la organización del trabajo, de la estructura macroeconómica, y los patrones de regulación del capital y la fuerza laboral, imponiendo nuevos contenidos a la distribución de funciones en la división técnica y social del trabajo en las economías. En el plano político se suceden reformas políticas en casi todos los niveles, reacomodos institucionales y reorganizaciones socia-les que redefinen la indicación de jerarquías, los principios organizacionales y las relaciones de poder en los regímenes políticos. La democracia se convirtió en el “fundamento del cambio”, y en ella se depositaron todas las esperanzas

figura 3. Hipótesis: evolución del discurso sobre la gobernabilidad democrática en AL

93

para generar un nuevo sentido a la sociedad latinoamericana para disolver los anteriores sistemas y mediaciones de reconocimiento (Medellín, 1994: 15-21).

Pero una vez concluidos los procesos de democratización y las fases ini-ciales de las reformas de mercado, el debate se centró en aspectos nos solo de la construcción de las instituciones democráticas, sino también de la aper-tura de espacios para nuevas formas de participación de la sociedad civil, el combate a las desigualdades sociales de la región y políticas de integración, así como la influencia de instituciones y organismos internacionales en las políticas de desarrollo de la región. Si a principios de la década de los años 80 la gobernabilidad democrática se refería a la re-estabilización en la región de los gobiernos a partir de nuevas formas de hacer política democratizando las instituciones, abriendo espacios para el resurgimiento vigoroso de la so-ciedad civil, en la primera década del siglo XXI se sumaron preocupaciones post-transición (figura 3). La discusión sobre la construcción de instituciones democráticas es sustituida por el debate de la consolidación de la democra-cia, sobre todo reformas a las instituciones que desaparezcan el fantasma del retorno autoritario. Pero dichos cambios se encuentran en un continuum. En varios países latinoamericanos aún persisten problemas de transición —siste-ma de partidos poco estructurados, instituciones y leyes herencias del pasado, poderes fácticos que se mueven bajo lógicas antidemocráticas, etc.—, pro-blemas que incluso se pueden considerar de consolidación democrática. La cuestión es que no existe todavía una clara línea divisoria, salvo en aspectos sustantivos de la política, entre los problemas de las décadas de los años 70 y aquellos que se enfrentan las débiles democracias latinoamericanas en el siglo XXI. Si bien la diversidad de temáticas es amplia, podemos decir que la discusión contemporánea de la gobernabilidad democrática se ha centrado en cuatro ejes de relación entre democracia (en sus dimensiones política y social) con las dimensiones estructurales del Estado y el mercado (es decir, dos de los más importantes subsistemas del sistema social); dichos ejes discursivos están en continua construcción:

94

figura 4. Ejes discursivos del debate contemporáneode la gobernabilidad en AL

Eje A. Instituciones políticas y de gobierno. Las reformas de los sistemas de go-biernos (sistema electoral y de partidos, el debate sobre el presidencialismo y los poderes fácticos dentro del sistema político) son temas inacabados. La dinámica se inserta en el fortalecimiento de los sistemas de gobierno en la región. Las democracias aún son débiles si se considera, por ejemplo, que en la última década en varios países (Venezuela, Bolivia, Argentina, Ecuador) se han presentado graves crisis políticas caracterizadas por la inestabilidad en el cumplimiento del mandato del Poder Ejecutivo. Además, los sistemas de par-tido excesivamente fragmentados no permiten un funcionamiento coherente del sistema presidencial, en ese contexto se insertan las propuestas que buscan “parlamentarizarlo” para ampliar los mecanismos de control y balance de los poderes. Por otro lado, la corrupción en las instituciones, como forma de obtener beneficios privados o de grupo, y los clientelismos partidistas, siguen siendo uno de los grandes males que impiden la consolidación de democracia.

Eje B. Cohesión social, inclusión y participación. En este eje se encuentra el debate sobre la cohesión social, la inclusión y los esquemas de participación de la sociedad civil organizada (ONG nacionales y de carácter internacional) en la toma de decisiones, pero también la influencia de los medios de comu-nicación y las formas de abrirlos a otros sectores sociales. quizá el tema más apremiante es aquel de las necesarias reformas que permitan la inclusión so-

95

cial y política en la elaboración de políticas, así como en la toma de decisiones de aquellos sectores históricamente marginados (indígenas y comunidades en pobreza extrema), y aquellos sectores emergentes o surgidos una vez que se empiezan a abrir los espacios de participación política (clases medias organi-zadas, sindicatos, organizaciones no gubernamentales, etc.).

Eje C. Democracia y desarrollo. Según la CEPAL, en 2005 un 40,6% de la población latinoamericana se encontraba en situación de pobreza, de los cuales un 16,8% estaba en la pobreza extrema o la indigencia. El volumen de pobreza e indigencia en la región ascendería a 213 millones y 88 millones de personas, respectivamente (CEPAL, 2005: 8). En este eje se encuentra la discusión en torno a los modelos de desarrollo social enfocados a superar las históricas carencias sociales de la región, incluyendo los temas de integración social de sectores marginados o negativamente dependientes en la economía de mercado imperante mundialmente. Si bien durante la década de los años 90 se logró estabilizar la macroeconomía en la región, empero, en el siglo XXI no han cambiado las estructuras que generan pobreza y profundizan las desigualdades sociales; la consolidación de la democracia como forma de gobierno necesariamente requiere resolver las carencias sociales en la región.

Eje D. Esquemas de cooperación e integración económica. La creación de bloques económicos regionales en la segunda mitad del siglo XX, ha tenido como una de sus principales características que usualmente los países que los conforman son países democráticos. La necesidad de mejorar los costos de transferencia e intercambio de bienes en la región ha llevado a varios países latinoamericanos a crear bloques económicos. A partir del Acta única Euro-pea en 1985 y el Tratado de Maastricht en 1992, la Unión Europea se convirtió en el modelo de integración económico y social a seguir. Actualmente exis-ten más de 20 acuerdos de integración económica bajo diversos esquemas de formación: áreas de preferencia económica, zonas de libre comercio, uniones aduaneras y mercado común. La ALADI (Tratado de Montevideo, 1980); el Mercosur (Tratado de Asunción, 1991); CARICOM (Tratado de Chaguara-mas, 1973); Comunidad Andina (Declaración de Bogotá, 1966) y el TLCAN (1992), entre otros. En la mayoría de estos tratados se están incorporando cláusulas de gobernabilidad regional, pero sobre todo cláusulas que ponen la democracia como elemento de cohesión. A nivel de las relaciones de los países latinoamericanos con socios comerciales y organismos internacionales,

96

es creciente la presencia de cláusulas democráticas (exigencia de un mínimo de democratización), política que es impulsada sobre todo por polity supra-nacional que es la UE, pero que también se encuentra en las políticas de actuación de los Bancos de Desarrollo y el fondo Monetario Internacional.

LA GOBERNABILIDAD ES DEMOCRÁTICA O NO ES GOBERNABILIDAD

En el siglo XX se presentaron las más graves experiencias de gobiernos totali-tarios en Europa y autoritarios en America Latina, pero al final la democracia se expandió en el mundo de forma progresiva. Desde hace casi 40 años la organización freedom House ha monitoreado el continuo decrecimiento del número de países “no libres”: 46% en 1972, 24% en 2012 y el incremento de los países “libres”: 44% en 1972, 46% en 2012, alrededor del 46% de la población mundial. Empero, también debe observarse que el número de países “par-cialmente libres” y “no libres” también ha aumentado sobre todo en el tercer lustro del siglo XXI.

Cuadro 1. Libertad en el mundo según freedom House 1972-2014Países libres Países Países no libres

parcialmente libresNúmero % Número % Número %

2014 89 46 55 28 51 262013 88 45 59 30 48 242012 90 46 58 30 47 242011 87 45 60 31 48 242010 87 45 60 31 47 242009 89 46 58 30 47 242008 90 47 62 32 42 222007 90 47 60 31 43 222002 85 44 55 29 48 251992 75 40 73 39 38 211982 54 33 47 28 64 391972 44 29 38 25 69 46

fuente: freedom House<https://freedomhouse.org/sites/default/files/Global%20Country%20Status%20 Overview%2C%201973-2015.pdf>

97

Dado el avance de la democracia en las últimas décadas, en la actualidad se puede afirmar que la gobernabilidad es democrática o no lo es. La estabilidad del sistema político, su capacidad de resolver problemas y absorber demandas —constantes y nuevas demandas—, sus mecanismos de funcionamiento re-quieren tener un alto grado de democratización. Entenderemos en este senti-do gobernabilidad democrática como la estabilidad del sistema político cuanto a mayor es el grado de democratización de sus instituciones, decisiones y políticas que catalizan la conflictividad y resuelven problemas de orden polí-tico, social y económico generando cohesión social. Si nos referimos a ciertos grados de gobernabilidad, es posible elaborar una representación gráfica de esta definición. En el eje de las y ubicamos la capacidad del sistema de resol-ver problemas y de absorber y responder a las demandas sociales por medio de sus mecanismos institucionales; mientras que en el eje de las x se ubica el grado de democratización del sistema y sus mecanismos institucionales. Este modelo gráfico muestra e incluye los grados de gobernabilidad desarrollados a partir de las ideas de Antonio Camou (2000: 283; 1992: passim), pero distin-gue las gobernabilidad democrática (A) de otras, como puede ser la gobernabi-lidad autoritaria o un caso hipotético de ingobernabilidad democrática (C), que sería el estado de un sistema político democrático pero sin ninguna capacidad de mantener lealtad social hacia el mismo.

figura 6. Modelo de representación de la gobernabilidad democrática

98

Desde esta perspectiva, a mayor grado de democratización de los me-canismos de absorción de demandas y de decisión política, de las esferas del poder público, se tendería a una reducción de la conflictividad, al contrario, un sistema poco democratizado podría incluso sobrevivir, pero el grado de conflictividad sería demasiado alto que un “desequilibrio inesperado” podría llevar a un estado de ingobernabilidad del sistema.16 Una democracia es tanto más fuerte (i) cuanto más está organizada, por lo cual el crecimiento de la participación política debe estar acompañada de la institucionalización (es decir, de la legitimación o aceptación) de los procedimientos y de las orga-nizaciones políticas. Si al contrario viene a menos la autoridad política se llegaría a la ingobernabilidad (iv) del sistema. (Pasquino, 1983: 458)

La gobernabilidad democrática adquirió significado en AL precisamente a partir de los procesos de democratización en las últimas dos décadas del siglo XX. Siguiendo el modelo de la figura 6, es posible interpretar que en el contexto de los gobiernos burocrático-autoritarios (B), el costo de la re-presión era más cada vez más alto y no aseguraba el orden social ni mucho menos la estabilidad social. Como señaló f. H.Cardoso (1985: 41), bajo los nuevos autoritarismos de los años 60 y 70 del siglo XX, la institución militar es la que asumió el poder “en orden a reestructurar la sociedad y el Estado”, es decir, para asegurar la gobernabilidad de los estados latinoamericanos que los civiles no habían podido ofrecer, y se caracterizó entre otras cosas por: 1) la ausencia o débil presencia de un sistema de partidos y, 2) un grado (alto en muchos casos) de control sobre la vida cotidiana de los ciudadanos.

Al contrario, durante y después de la transición —siguiendo la línea de B hacia A en el gráfico—, la gobernabilidad democrática se fundó precisa-mente en desaparecer aquellos dos aspectos importantes del autoritarismo y fortalecer la vida política de los países latinoamericanos: la creación (o re-nacimiento) de un sistema de partidos y la eliminación de cualquier tipo de

16 Empíricamente esta situación podría estar representada por la situación reciente del sis-tema político cubano (2014), donde si bien el sistema sobrevive, un conflicto que ponga en disonancia la lealtad de las masas como inputs del sistema, llevaría inmediatamente al sistema a una situación de ingobernabilidad. Hipotéticamente la situación política actual podría encontrarse en un punto de gobernabilidad (la parte superior del eje de las y) pero no significa que sea una gobernabilidad en el sentido de la democracia moderna.

99

control del Estado sobre la vida de los ciudadanos. Si seguimos el modelo esbozado por Easton y Offe (figuras 1 y 2), uno de “estabilidad del sistema” y otro respecto al “umbral de intervención” estatal. Podemos decir que la gober-nabilidad democrática (el punto A en la figura 6) refiere entonces a la capaci-dad de Estado democrático para mantener una amplia zona de intervención sin generar conflictos, pero al mismo tiempo requiriendo una alta capacidad de respuesta a las demandas sociales. Los apoyos provienen del voto ciuda-dano expresado en las elecciones, el sistema electoral y el sistema de partidos son el enlace entre los sectores sociales como parte del ambiente, pero tam-bién son parte del sistema político que genera respuestas a las demandas. A este punto se comprende por qué la gobernabilidad es un prerrequisito para la estabilidad de un sistema democrático.

Varios de los desafíos que actualmente enfrenta la región poco se pa-recen a aquellos que se tuvieron que resolver en los procesos de transición a la democracia. Hoy existe un malestar social hacia el modelo democrático, como lo muestran las observaciones elaboradas por el “Latinobarómetro”, en los últimos años ha crecido el desencanto al sistema de gobierno de la de-mocracia.17 Ello se explica por el mismo proceso de transición, que implicó una transformación de la relación entre las estructuras del Estado que se en-contraban dominadas por grupos militares u hegemónicos, y la sociedad civil que podría también representarse y vigorizarse dentro del proceso de insti-tucionalización del sistema de partidos. Sin embargo, al mismo tiempo que se democratizaban los sistemas políticos en la región, se llevaron a cabo las reformas de mercado que profundizaron las diferencias sociales preexistentes, es decir, a la par de la democracia nació una nueva relación del estado con la economía. El resultado fue que los índices de desigualdad y pobreza aumen-taron en la región, profundizando las carencias y obstaculizando la necesaria cohesión social como input del sistema democrático.

En contextos democráticos la gobernabilidad se define entonces como “[…] la capacidad de las instituciones y movimientos de avanzar hacia obje-tivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de movilizar con bastante coherencia las energías de sus integrantes para proseguir esas metas previa-

17 Cfr. Informe Latinobarómetro 2012, [de acceso libre]

100

mente definidas. Lo contrario, la incapacidad para obtener esa capacidad de «encuadramiento» llevaría a la ingobernabilidad. [….], lo importante no es si se es gobernado o si se gobierna, sino cómo se hace” (Rose, 1979). De allí que la gobernabilidad democrática en AL implica el tratamiento multifactorial de problemas que incluso se han arrastrado desde el rompimiento del sistema oligárquico del siglo XIX.

De acuerdo con Rojas Aravena, dependería “de una combinación vir-tuosa” de tres elementos centrales:

a) El fortalecimiento de las instituciones políticas democráticas: la capacidad de un estado legítimamente establecido de atender las demandas sociales en el marco del estado de derecho, con el fin de asegurar el permanente mejoramiento de la calidad de la democra-cia; el control efectivo del territorio; el monopolio en el ejercicio del uso legítimo de la fuerza y la capacidad de las autoridades para formular e implementar políticas eficaces en diversos ámbitos, ga-rantizando el pleno respeto de todos los derechos humanos en un contexto de diálogo positivo con las organizaciones y representan-tes de la sociedad civil. La adecuada institucionalidad garantiza el balance del poder entre los poderes del Estado.

b) El desarrollo socioeconómico y la integración social: la generación de políticas que satisfagan las necesidades básicas del conjunto de la población, lo que implica la implementación de estrategias de polí-ticas públicas focalizadas hacia los sectores de máxima exclusión y pobreza extrema, capaces de poner en marcha procesos de mediano plazo fundados en políticas integrales en materia educativa, de sa-lud pública y vivienda, dirigidas a la construcción de una sociedad de oportunidades crecientes para el mayor número, y

c) El fortalecimiento de los regímenes internacionales construidos so-bre la base del multilateralismo cooperativo, y la preeminencia del derecho internacional (Rojas, 2005: 13).

Elementos que coinciden con aquellos cuatro ejes (figura 4) señalados más arriba y sobre los cuales gira efectivamente el debate contemporáneo. A con-tinuación se desglosan las características esenciales de esos cuatro ejes, sus perspectivas teóricas y su encuadre en el modelo de interpretación que hemos desarrollado en la figura 6.

101

LAS REfORMAS A LOS SISTEMAS DE GOBIERNO

Si algo caracteriza la dinámica de los procesos de democratización y la sub-secuente búsqueda de la gobernabilidad democrática en la región a inicios del siglo XXI, es que todos los sistemas políticos postautoritarios son presiden-cialistas. En la dinámica de la construcción de la (nueva) gobernabilidad de-mocrática, no se puso en la mesa de discusión la transición a otro modelo de gobierno, parlamentario o semipresidencialista. La problemática se explica también porque como ha afirmado Bolívar Lamounier: “Hay reflexión sobre el ‘proceso’ democrático, pero no la hay sobre lo que es la democracia”. Esta cuestión señala la tendencia histórica en la región de personalizar la política, dejando en manos de la figura presidencial la esperanza de la solución de los problemas. Desde la década de los 80 al 2010, 15 presidentes18 no pudieron terminar su periodo constitucional para el que fueron elegidos, la mayoría por conflictos que el sistema democrático no pudo absorber.

Desde los procesos de transición a la democracia, las reformas al sistema presidencialista han sido uno de los elementos más discutidos como condi-ción para el fortalecimiento de la democracia. A partir de la aparición de las tesis de juan j. Linz sobre las “ventajas” del sistema parlamentario acerca del sistema presidencial, el debate de las reformas se ha dirigido en cierta forma a buscar la parlamentarización del presidencialismo. La afirmación del Linz de que “el presidencialismo parece que supone un mayor riesgo para una política democrática estable que el parlamentarismo contemporáneo” (1997: 37), ha llevado a señalar las debilidades del sistema de gobierno más difundido en la

18 Presidentes democráticamente elegidos (o sucesores constitucionales) que no lograron ter-minar su mandato: Argentina: fernando de la Rúa (2001); Brasil: fernando Color de Mello (1992); Bolivia: Hernán Silas Suazo (1985), Gonzalo Sánchez de Lozada (2003), Carlos Mesa (2005); Ecuador: Abdalá Bucaram (1997), jamil Mahuad (1999), Lucio Gutiérrez (2005); Guatemala: jorge Serrano Elías (1993); Haití: jean-Bertrand Aristide (2004); Pa-raguay: Raúl Cubas Grau (1999); Perú: Alberto fujimori (2000); República Dominicana joaquín Balaguer (1994), y Venezuela: Carlos Andrés Pérez (1993). Tomado de: Martha La-gos (2005), “Las razones de la ingobernabilidad”, en: Foreign Affairs En Español, octubre-diciembre. [Nota al pie, 1] Véase también Arturo Valenzuela (2008), “Presidencias latinoa-mericanas interrumpidas”, en América Latina Hoy, núm. 49: 15-30. Además en Honduras, josé Manuel zayas Rosales, en 2009 y en 2010, un intento de Golpe de Estado en Ecuador bajo el gobierno de Rafael Correa.

102

región: i) la existencia de una legitimidad dual que gozan el presidente electo directamente y los legisladores, y cuando la mayoría de ellos representa una opción política distinta a la de aquel, puede darse un conflicto entre poderes que los recursos constitucionales difícilmente pueden resolver; ii) el periodo fijo del ejecutivo significa la imposibilidad de introducir ajustes según los requieran los sucesos políticos, económicos y sociales; iii) el poder ejecutivo representa un juego de suma cero, donde el ejecutivo integra por sí solo dicho poder y por lo tanto los gobiernos de coalición son imposibles; iv) en este sistema la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas de la estabilidad y de la política de gobierno corresponden únicamente al ejecutivo, por ello los partidos de oposición se pueden oponer, criticar e incluso fiscalizar al presidente, pero sin otorgarle ningún apoyo ni responder a sus iniciativas, y menos a responsabilizarse de ellas; v) las elecciones revisten aspectos mar-cadamente individualistas, de carácter plebiscitario, más que por un partido y un programa se vota por una persona a la que se considera la mejor para responsabilizarse del destino del país, y a la cual se le deja gobernar la nación con bastante discrecionalidad y hasta donde los límites que las relaciones de poder soporten (Linz, 1997: 48-52, 64-66).

Uno de los aspectos más discutidos de las deficiencias del presidencialis-mo es la parálisis que generan los denominados gobiernos divididos. Por esta y más razones se ha propuesto la sustitución del presidencialismo por el parla-mentarismo. Sin embargo, como sostiene Dieter Nohlen, cambiar el sistema de gobierno en un país no es nada fácil, porque implica consensos difíciles de alcanzar ya que además el presidencialismo es el núcleo de la mayoría de las constituciones en AL. Así, lo más factible es realizar una “adecuación funcional” de los sistemas presidenciales a través de pasos institucionales y prácticos de acuerdo a la realidad y la problemática de cada país. Si lo que se persigue es mejorar el funcionamiento del gobierno, se deben introducir mecanismos que lo hagan más flexible, ágil y eficaz, sobre todo aquellos que se alejen de la tendencia concentradora presidencial y sigan una línea dele-gatoria en distintas funciones de gobierno y de administración: introducir la figura de un primer ministro para que el presidente cumpla sus funciones de jefe de estado y aquel, por delegación presidencial, las tareas prácticas de la jefatura de gobierno; una relación coordinada y cooperativa entre los po-deres ejecutivo y legislativo, superando el sistema de bloqueos mutuos entre

103

los poderes y la “rigidización” de la rivalidad entre los partidos de gobierno y de oposición; “proteger” la figura presidencial de los avatares cotidianos de la política, elevando sus tareas y la oportunidad de su intervención política (Nohlen, 1998: 108).

Las reformas posttransición a los sistemas de gobierno presidencialistas en AL se encaminaron inicialmente en la búsqueda de la eficacia del sistema presidencialista en un contexto de reformas económicas. Pero cuando la de-mocracia comenzó a afianzarse fue que se iniciaron los procesos de reformas económico-estructurales. Con la esperanza de que la democracia trajera bien-estar social casi inmediato, la sociedad latinoamericana fue en cierta forma complaciente a la introducción de las reformas de mercado. Más que mostrar un eficiente funcionamiento del sistema, la introducción de las reformas de mercado significaron el fortalecimiento de los poderes del poder ejecutivo.

figura 7

La representación esquemática del ingreso de las reformas de mercado a la par del proceso de democratización (incluyendo las transiciones a la demo-cracia) mostraría los porqués del desencanto democrático posterior, al mismo tiempo que se refuerza el discurso sobre la Gobernabilidad democrática. Al mismo tiempo que la democracia avanzaba en la región como la única for-ma legítima de formar gobiernos, los autoritarismos iban desapareciendo, no solo como consecuencia del desgaste natural de ejercicio del poder, la presión

104

internacional y el fuerte empuje de los grupos internos que pugnaban por su retiro, sino también de los efectos de la crisis económica en la región que les restaba legitimidad ante los ciudadanos. fue precisamente en la década de los años ochenta del siglo XX, que la democracia se empezó a afianzar, (la línea a empezó a ir en ascenso), al tiempo que el crecimiento económico en la región estaba en crisis (línea b). Gobiernos democráticamente electos iniciaron reformas de mercado con el objetivo de detener la crisis económica en la región. Dichas reformas, a la luz de sus resultados, no han recuperado la dinámica del crecimiento económico de las décadas anteriores, ello ha tenido como consecuencia que la democracia no logre afianzarse en la política de la región. En AL existe cierto desencanto hacia la democracia, no tanto como forma de gobierno, sino por sus magros resultados en el ámbito económico, altos índices de corrupción en las instituciones políticas y principalmente en términos de desarrollo social. Es en este sentido, que la gobernabilidad demo-crática no es solo la cuestión de la búsqueda de una mejor representación po-lítica (eje gobernabilidad-representación), esta se ensancha y a la función de mediación de las instituciones políticas se empalma la función de gestión (eje gobernabilidad-decisiones públicas). Esto llevó a problematizar las demandas hacia el sistema democrático, llevando a autonomizar las relaciones entre re-presentación y gestión decisional; “la crisis desata el incremento de demandas y expectativas que se vuelven difícilmente canalizables o procesables por parte del sistema político” (Echeverría, 1991: 35).

Una visión extrema de la gobernabilidad democrática sostiene que es un “control sistémico mañosamente confundido con el consenso democrático” (Stolowicz, 1999: 126). En este sentido se afirma que la gobernabilidad no es más que dominación conservadora: los partidos —derecha y centro de-recha— crean reglas de juego que permiten ingenierías electorales ad hoc, los partidos antisistema se vuelven sistémicos, se separan de las masas y de sus intereses (política vs. economía) y se ocupan de controlar las expresiones de conflictos y la pluralidad social para proteger a la democracia: “En tanto que se concentra el poder de los grandes grupos económicos que, como una nueva oligarquía, ejercen directamente el poder político, la ciudadanía —que recupera o adquiere sus derechos formales— es debilitada, disgregada y mar-ginada” (Stolowicz, 1999: 127). Las carencias de los pobres los obligarían a comportarse conservadoramente y se convierten en presa fácil de manipula-

105

ciones electorales y políticas: sus votos no deciden ni logran representar sus intereses pero sí aseguran la gobernabilidad.

En AL la dinámica del eje democracia-representación enfrenta el proble-ma del constante surgimiento de movimientos sociales que no se institucio-nalizan, esta dinámica es una problemática dual: por un lado la aparición de este tipo de movimientos muestra que las instituciones de la democracia no están arraigadas en la cultura política de sociedad, o que no están diseñadas para absorber las demandas y representar los intereses dadas las características de las sociedades latinoamericanas. Una hipótesis que confirma lo anterior es la no existencia de partidos políticos que representen las culturas indígenas o partidos territoriales, en contraste con los altos porcentajes de población in-dígena precisamente en aquellos países que presentan mayores casos de ines-tabilidad política. Por ejemplo, la población indígena en Bolivia es el 59% del total; en Guatemala el 42.8%, en Ecuador el 35.3%, en Chile el 10.3%, en Perú el 40.2%, y en México se calcula que la población indígena es de casi el 12.6% de la población total.19 En ninguno de estos países existe un partido político que represente estos clivajes, pues si bien los partidos se asumen como enlace natural entre la sociedad y las estructuras de poder, así como las únicas vías legítimas de acceso al poder en las democracias contemporáneas, también es cierto que “deberían” representar los intereses de los diferentes grupos de la sociedad. La baja calidad de la representación, encarnada en los partidos políticos latinoamericanos, que se asumen como representantes (casi) solo de demandas universalistas, pero poco se hacen eco de demandas de grupos específicos.20 Ello explica el auge postprocesos de transición de las demandas de derechos de autonomía y/o de reconocimiento de derechos multicultura-les, pero también de movimientos que encarnan esas demandas pero con un bajo nivel de institucionalización.

Existen porcentajes significativos de la población latinoamericana que considera que los partidos políticos no son necesarios para la democracia. De

19 Cfr. http://www.integrando.org.ar/datosdeinteres/indigenasenamerica.htm20 Una excelente referencia a este tipo de cuestiones se encuentra en: Van Cott, Donna Lee

(2000), The friendly liquidation of the past, Pittsburgh, USA: University of Pittsburgh Press. Así también: Cayzac, Hugo (2001), Guatemala, proyecto inconcluso, Guatemala: fLACSO, 2001.

106

acuerdo con el Latinobarómetro (2010), mientras en 1997 apenas el 30% con-sideraba que “la democracia puede funcionar sin partidos”, para el 2006 el porcentaje había aumentado a 34.5%, y en el año 2010 disminuyó apenas al 30%. Otro indicador significativo es que el 28% en 2005 considere también que la democracia pueda funcionar sin Congreso, porcentaje que en 2001 llegó a ser del 35% de la población muestra entrevistada. Empero, aunque la existencia de opiniones que señalan el posible apoyo a un gobierno militar en caso de que la democracia lleve a situaciones difíciles (30% en 2005) para el 2010 las opiniones mejoraron. No obstante, a pesar de las graves experiencias de gobiernos autoritarios en la región en la segunda mitad del siglo XX, la democracia no ha permeado totalmente en la cultura política de las socieda-des latinoamericanas.

El eje gobernabilidad-representación es quizá el área que todavía enfrenta re-tos en casi todo el continente latinoamericano debido a la baja institucio-nalización de la democracia en varios países. Para francisco Weffort, en la región se crearon regímenes mixtos ya que “la transición llevó a una mezcla de instituciones democráticas con importantes resquicios del reciente pasado autoritario” (1993: 141). Las herencias, en la hipótesis de Weffort, se refieren a: i) la estructura estatal del régimen anterior, y ii) la relativa permanencia o conversión de líderes de dichos regímenes. La persistente presencia de rasgos autoritarios en las democracias contemporáneas explicaría la débil institu-cionalización de la democracia, y por lo tanto la tendencia de los sistemas a mostrar déficits de gobernabilidad y crisis de gobernabilidad en la región.

107

GOBERNABILIDAD-POLíTICAS PúBLICAS: LOS MODELOSDE DESARROLLO SOCIAL

Las políticas de desarrollo social en los sistemas de gobierno modernos se convirtieron en uno de los temas nodales de la relación Estado-sociedad a partir de la segunda posguerra. Estas políticas se diseñaron como esquemas dirigidos a la protección social concentrada originalmente en el Estado como actor principal. Malloy (1991: 14) señala —a partir del caso brasileño— que los programas de protección social en AL fueron lanzados en sus inicios como actos políticos de las élites que controlaban todas las ramas del poder ejecutivo, y de esta forma monopolizaban la capacidad para definir en sustan-cia las cuestiones sociales y las estructuras que respondían a estas demandas. Este tipo de diseños produjeron estructuras dentro de las cuales la capacidad de iniciativa fue dispersada en múltiples puntos intermediarios entre la so-ciedad civil y el Estado. Durante el periodo del autoritarismo burocrático se formaron diversos mapas en cada país que mostraban las redes de control del aparato del Estado: aquellos sectores que estaban más cerca de la coalición dominante obtenían mayor cobertura de las políticas sociales o de protección que aquellas que estaban más alejadas o fuera de ellas, como sucedió con los sectores rurales y urbano-informales. Esta situación inercial impidió que en los procesos de definición de políticas de desarrollo social en el contexto de democratización en la región, existiese un inmovilismo generalizado de los sectores a beneficiar, como aquellos marginados históricamente. El poder ejecutivo, en la consolidación democrática, siguió definiendo los programas sociales y, en su diseño y ejecución, buscar elementos de control clientelar que asegurara no solo la permanencia en el poder, sino incluso una forma de gobernabilidad.

Las (nuevas) democracias en AL postularon no solo cambios en la esfe-ra de la representación, sino también en la esfera de lo social, y específicamen-te en el desarrollo social. Los desafíos que enfrentaron llevaron a reestructurar el modelo de economía y los modelos de desarrollo social Estado-céntrico. Para la segunda década del siglo XXI, uno de los grandes desafíos que conti-núa enfrentando AL según la CEPAL (Panorama Social de América Latina, 2012) es la reducción de los elevados niveles de desigualdad en la distribución del ingreso prevalecientes. En la mayoría de los países se observa que un

108

conjunto reducido de la población acumula una gran proporción de todos los ingresos generados, mientras que los más pobres solo alcanzan a recibir una escasa porción. El promedio simple de los valores de 18 países de los que se cuenta con información al 2011 indica que el 10% más rico de la población recibe el 32% de los ingresos totales, mientras que el 40% más pobre recibe el 15%. Se observan niveles relativamente altos de concentración en Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Paraguay y República Dominicana, países en que esos porcentajes se acercan al 40% de los ingresos para los más ricos y entre el 11% y el 15% para los más pobres. En Bolivia, Costa Rica y Panamá la apropiación por parte de los más pobres resulta similar, pero es algo menor el porcentaje que le corresponde al decil superior. Por su parte, en Argentina, Ecuador, El Salvador, México, Nicaragua y Perú se registran valores mayores en el extremo inferior de la distribución (un 16% o un 17%) y algo menores entre el 10% más rico (alrededor del 30%). En Uruguay y Venezuela se presenta la menor concentración, ya que las proporciones son de alrededor del 20% al 23% en ambos extremos. La cuestión que Natalio Botana (2001) puso a discusión todavía está vigente: “¿Es posible conservar incólume la legitimidad de la república democrática a través del tiempo sin atender a sus bases sociales, permitiendo de paso que se ensanche el terreno de la desigualdad?”

En consonancia con dichos argumentos, resultan paradójicos los resul-tados de una investigación de janvry y Sadulet (2000), quienes señalan que fueron precisamente las reformas postestructurales las que han reducido la pobreza en la región, principalmente en las zonas urbanas y en menor medi-da en las zonas rurales. La investigación señala cómo el tema de la pobreza se fue integrando a las agendas de los gobiernos latinoamericanos cuando la democracia fue despejando un panorama que los autoritarismos no permitían observar. La pobreza no fue efecto de las reformas estructurales y postes-tructurales, sino que fueron estas las que dejaron al descubierto las carencias que los gobiernos anteriores no habían resuelto. ¿Cuáles fueron los efectos negativos de dichas reformas en el contexto de la consolidación de la demo-cracia? El crecimiento de la desigualdad social. Las reformas postestructu-rales beneficiaron a un porcentaje mínimo de la población latinoamericana, aumentando la percepción sobre los índices de la pobreza, la informalidad y la migración, pero sobre todo, el descontento social que se manifiesta en movi-

109

mientos antisistema (no antidemocráticos), los cuales ven como insuficientes las ventajas del funcionamiento de la actual arquitectura de las democracias latinoamericanas si estas no proporcionan mejorías a la calidad de vida.

Así, el eje gobernabilidad-políticas públicas es fundamental, postulando la premisa de que “a mayor eficiencia de las políticas públicas dirigidas a supe-rar las carencias, mayor legitimidad adquiere la democracia”. Para Cohen y franco (2005), las políticas públicas dirigidas al desarrollo social son respon-sables, en conjunto con las políticas económicas, del crecimiento económico y la equidad, ya que lo que suceda con el crecimiento económico afectará las oportunidades de bienestar, a su vez, las políticas sociales constituyen un prerrequisito para que exista un crecimiento económico equitativo. Así, “una buena política económica es condición necesaria pero no suficiente para la equidad”. De allí que las políticas sociales se conviertan en un prerrequisito del crecimiento, porque son ellas las que elevan la dotación del capital huma-no.

GOBERNABILIDAD-INCLUSIÓN: LA SOCIEDAD CIVILY LA COHESIÓN SOCIAL

La cohesión social es un fin deseable en sí mismo, porque otorga certidumbre y crea condiciones para la paz y el desarrollo.21 Cohen y franco la han defi-nido: “Una sociedad integrada es aquella en la cual la población se comporta según patrones socialmente aceptados y se da un ajuste entre las metas cul-turales, la estructura de oportunidades para alcanzarlas y la formulación de capacidades individuales para aprovechar tales oportunidades”.22 La pregunta que surge es ¿cuáles son las instituciones apropiadas para hacer una sociedad integrada? Existe una gran variedad de instituciones que de una u otra forma han realizado esfuerzos deliberados y algunos no de integrar bajo su manto a casi todos los sectores de la sociedad, tales como la iglesia, los partidos, las

21 Georgina Sánchez (2001), “La cohesión social en México: a la búsqueda de un paradigma”, en: de María y Campos, y Georgina Sánchez (eds.), ¿Estamos unidos mexicanos? Los límites de la cohesión social en México, (Informe de la Sección mexicana del Club de Roma), México, Planeta.

22 Ernesto Cohen y Rolando franco (2005), Gestión social. Cómo lograr la eficiencia e impacto en las políticas sociales, México, CEPAL-Siglo XXI eds.

110

organizaciones empresariales, los medios de comunicación, etc., que se han desarrollado paralelamente a modelos ya existentes de integración de carác-ter cultural, étnico, religioso, etc. La construcción del Estado democrático, a través de sus instituciones creó, en la mayoría de los casos con cierto éxito, una forma de integración y cohesión bajo preceptos tales como la ciudadanía y sus derechos, mismos que se fueron expandiendo como una idea, pero en muchos casos no han cristalizado, y como resultado al día de hoy se observan desigualdades de diversa naturaleza, pero sobre todo económicas que para algunos observadores amenazan con desmembrar a sociedades, dada su tam-baleante capacidad para generar consenso alrededor de su funcionamiento y por lo tanto se pone en duda su capacidad para cohesionar a la sociedad.

Pero el Estado no es el único actor que en la actualidad desempeña el rol principal en la búsqueda de la cohesión social. Los procesos políticos, sociales y económicos de los últimos cincuenta años han permitido la reaparición de otros actores, y la reaparición de añejas cuestiones (como la cuestión étnica al interior de las naciones “artificiales”) que compiten con el Estado y buscan otras formas de cohesionar a la sociedad. Los conflictos, paradójicamente, también cohesionan, porque es a través de la identificación de intereses en torno a un problema común, que han permitido la aparición de movimientos sociales que en torno a demandas afines, presionan a estados y gobiernos en la búsqueda de soluciones. Procesos como la globalización, los cambios de modelos económicos y la denominada tercera ola democrática han puesto al descubierto nuevas formas de integración (como por ejemplo la red de la internet) cultural y económica (los procesos de integración regionales), y al mismo tiempo conflictos que parecieran amenazar el orden social existente, aunque desde otra perspectiva suponen más bien la búsqueda de nuevas for-mas de cohesión social.

Dahrendorf señala que la globalización amenaza a la sociedad civil de diversas formas, entendida como aquellas “asociaciones en que conducimos nuestra vida, y que deben su existencia a nuestras necesidades y a nuestras iniciativas, antes que al Estado”.23 La red de relaciones creada por dichas

23 Ralf Dahrendorf (1996), La cuadratura del círculo. Bienestar económico, cohesión social y libertad política, México, fCE, p. 41.

111

asociaciones constituye la realidad de la sociedad civil, producto de un largo proceso de civilización, que ha quedado expuesta ya sea a las amenazas de gobiernos autoritarios o de las fuerzas de la globalización. Los efectos sociales de las respuestas económicas a los desafíos de la globalización se han vuelto objeto de atención por parte de académicos, organismos de la sociedad civil, y de algunos sectores de los gobiernos, ya que la vitalidad de la sociedad civil en los países desarrollados parece estar a punto de derribarse. ¿Pero qué sucede en aquellos países de AL donde la sociedad civil es en muchos sentidos débil?

La globalización económica está asociada con nuevos tipos de exclusión social; han aumentado las desigualdades sobre todo en términos de ganan-cia. En un ambiente abierto, en que las personas tengan la posibilidad de hacerse valer y de mejorar sus perspectivas de vida con el propio esfuerzo, las desigualdades pueden ser fuente de esperanza. Pero las actuales desigual-dades son de otro tipo, lo más correcto sería distribución inadecuada (spe-requazione),24 es decir, lo opuesto a la nivelación unificante: —siguiendo a Dahrendorf— a unos se les allana el camino a la cumbre, a otro se les trata de obstaculizar por medio de baches, zanjas o grietas. La riqueza de los sectores sociales más beneficiados de la población mundial (de los primeros 10 a 20 percentiles) están aumentando de manera significativa, al mismo tiempo que en los sectores más pobres disminuyen drásticamente sus ingresos. La situa-ción es preocupante a nivel mundial, que ni los países más desarrollados están logrando revertir esta tendencia. A ello se suman otros sectores que nunca se han integrado al desarrollo social y que a estas alturas perecen haber perdido toda posibilidad: los marginados sociales, que no llegan siquiera a formar una clase social (underclass), que viven alejados del mercado de trabajo, la comunidad política o la sociedad en general. Son ciudadanos que en realidad no lo son. A ello se debe agregar que muchas veces ya son excluidos, no solo económicamente, sino por otras razones: por su raza, por su nacionalidad (los migrantes ilegales e incluso los legales) o por cualquier otro rasgo distintivo como pretexto para la discriminación. Los grupos sociales más marginados

24 Dahrendorf utiliza el término italiano, que significa falta de uniformidad, de adecuada dis-tribución, ya sea de la riqueza o de las diversas clases sociales o entre los contribuyentes (tomado de la nota del traductor), Ibid., p. 43.

112

son los que en las últimas décadas —precisamente cuando se empezó a afir-mar la globalización— han visto mermados sus ingresos y/o sus posibilidades de integrarse dignamente a la sociedad. Por otro lado, también es preocupan-te la relación salarios-especialización (educación), que está afectando sobre todo a las clases medias, de forma aguda en el mundo desarrollado y grave en los países subdesarrollados, especialmente en AL. A quienes poseen la ca-pacitación necesaria se les reconoce con un estímulo razonable, pero muchas otras personas, que en el pasado podían recibir un salario razonable, ahora no pueden sino esperar una retribución miserable y a menudo irregular. Peor aún, muchos sectores de la economía globalizada pueden crecer sin la con-tribución de recursos humanos, la poca absorción de las nuevas generaciones crea mayor desigualdad. En resumen, está creciendo la divergencia entre la base y el vértice de la pirámide social.

Estas consecuencias, que pertenecen a los límites del crecimiento eco-nómico, afectan la cohesión social, de la que depende la supervivencia de los seres humanos en condiciones específicas.

La idea de gobernabilidad democrática ha ampliado sus horizontes se-mánticos para abarcar también aspectos relativos al desarrollo social y los derechos humanos. Para el PNUD, los factores indispensables de la gober-nabilidad tales como una prensa libre, una sólida protección de los derechos humanos, un poder judicial independiente y vigoroso, requieren todavía ser sustancialmente fortalecidos. Y muchos grupos tradicionalmente excluidos no tienen acceso al poder a través de los canales formales y por ende manifies-tan sus frustraciones por vías alternativas, en algunas ocasiones por medio de expresiones violentas. Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situación algunos signos muy alentadores. Primero, a pesar de las crisis, los países de la región no han buscado un regreso al autoritarismo; en cambio, han am-pliamente sostenido sus instituciones democráticas. Segundo, las ciudadanas y los ciudadanos empiezan a distinguir entre la democracia como sistema de gobierno y el desempeño de los gobernantes en particular. Muchos de estos ciudadanos son simplemente demócratas insatisfechos, un fenómeno bien conocido en muchas democracias establecidas que explica parcialmente por qué los movimientos de oposición no tienden hoy hacia soluciones mi-litares, sino hacia líderes populistas que se presentan como ajenos al poder tradicional y que prometen perspectivas innovadoras. Demandas de diferente

113

naturaleza, pero que se presentan como una amalgama: pobreza, exclusión de las masas indígenas, Estados que no tienen control sobre los territorios, oli-garquías blancas y/o partidos oligárquicos, sistemas legales que no garantizan igualdad ante la ley, falta de canales institucionales, o estrechez de los canales existentes, entre otros, son problemas que se presentan como las raíces de conflictos de ingobernabilidad. La exclusión, y/o autoexclusión de amplios sectores indígenas, a pesar de un caso muy analizado, es un problema en el cual las políticas públicas poco han impactado. Países como Bolivia, Gua-temala y Perú, donde existen altos porcentajes de población indígena son precisamente donde se han presentado graves conflictos de inestabilidad del sistema político. Poco más del 70% de dicha población vive en pobreza extre-ma, además de que son el sector con menos años de educación, lo que acentúa su marginación social. Los indígenas latinoamericanos, son el sector menos beneficiado no solo por los modelos de desarrollo, sino por la democracia misma, en tanto que no existe partido político que se asuma como portador natural de sus demandas. Las ideas universalistas que enarbolan los partidos políticos, paradójicamente los han excluido.

EL CONDICIONAMIENTO DEL NUEVO ORDEN INTERNACIONAL

No solo los factores económicos han incidido en la búsqueda y el desarrollo de la gobernabilidad democrática en la región. Existen al menos tres dimen-siones que la condicionan: 1) la dimensión política internacional; 2) la dimen-sión económica y la globalización, y 3) la dimensión de la política exterior de los países latinoamericanos, que incluye sobre todo su política comercial. Whitehead (1996) ha señalado que el establecimiento y consolidación de los regímenes democráticos requiere la fuerte intervención de un amplio sector de las fuerzas internas, pero no se deben pasar por alto las restricciones que impone el contexto internacional bajo los cuales la gran mayoría de las de-mocracias reales existentes (poliarquías) fueron establecidas, o restablecidas. Por ejemplo, en su momento la administración Reagan llevó a cabo el deno-minado “Project Democracy”, como un programa de asistencia que involucró a varias agencias. Dicho programa, según Carothers (1996) ha sido mal inter-pretado o descontextualizado, ya que no se trató de un programa intervencio-nista dirigido hacia los países de AL, sino que fue un programa de asistencia

114

para la promoción de la democracia en el ámbito de las ideas en la región, como la promoción de los derechos humanos, la participación democrática, la asistencia electoral y la asistencia judicial. La referencia a este programa es significativa, porque como señala Carothers, refleja la posición de los EUA frente a países no democráticos, “considerándolos una aberración a la norma”.

Una de las paradojas a las que se han enfrentado políticas internaciona-les de este tipo, de promoción de la democracia, la búsqueda y consolidación de la gobernabilidad democrática, es la falta o la ausencia de redes internas de promoción de dichos intereses. Si bien existen varios caminos por los cuales el sistema internacional influye la política doméstica, en el caso de Latinoa-mérica las vías comunicativas son difusas y son poco conocidas; en la política doméstica son más conocidos y difundidos los impactos del sistema econó-mico internacional, generalmente los negativos, lo que desvirtúa los efectos de las políticas de apoyo a la gobernabilidad democrática (Cfr. Hurrel, 2006). Es ya un lugar común señalar que los procesos contemporáneos de economía internacional se desarrollan en una economía globalizada. Dicha situación refiere al hecho de que en la última parte del siglo XX el comercio de bienes y servicios entre los países se incrementó, así como la internacionalización de los capitales y el aumento de la producción internacional de las empresas multinacionales. Como señala Vázquez Barquero (2005), la globalización es un proceso multidimensional, el cual se caracteriza por el aumento de los flujos económicos y financieros a nivel internacional, pero también por el intercambio cultural, político e institucional. La globalización ha puesto en evidencia un sinnúmero de fenómenos políticos, económicos y sociales: a) el crecimiento de la productividad y el progreso económico no afectan por igual a todos los países; b) dado lo anterior, las desigualdades de los niveles de vida entre las naciones desarrolladas y las menos desarrolladas han ido en aumen-to, incluso las diferencias entre países menos desarrollados (Vázquez, 2005: 31). Así se comprende porque las políticas nacionales se desenvuelven en un contexto dominado por las presiones que impone, por un lado la globalización económica, la fuerza de los (nuevos) acuerdos internacionales, los sistemas de producción, intercambio y comunicación que operan en el mundo; y por el otro, las fuerzas locales que actúan en el contexto nacional, también aquellas fuerzas con poder extra-nacional. Lo local, lo regional y lo global se relacio-nan mutuamente y se condicionan al mismo tiempo, condicionan las políticas

115

de los gobiernos nacionales. Al inicio de los procesos de democratización en la región, casi todos los gobiernos latinoamericanos implementaron políticas públicas bajo los argumentos del denominado Consenso de Washington, y en la mayoría de los casos no alcanzaron resultados con éxito. Independien-temente de ello, sobresale precisamente que fue el contexto internacional el que marcó las pautas para la implementación de políticas de ese corte. Las demandas por descentralizar el poder (recursos y responsabilidades) forman parte de un proceso más amplio que incluye privatizaciones, la liberalización de sectores económicos, la desregulación y otras reformas que se han llevado a la práctica en muchos países con el objetivo de fortalecer la economía de mercado. Dichas demandas obedecen a varios factores, en parte a los cambios políticos a los que se ha hecho referencia en AL, que dieron voz y presencia a múltiples y muy diversas demandas locales, regionales. “Pero también y ante la falta de capacidad de los gobiernos centrales para proporcionar toda una serie de bienes y de servicios fundamentales, de manera creciente la población se dirige a los gobiernos regionales, locales, para que los atienda, para que les resuelva múltiples asuntos y carencias”. Por otro lado, también es cierto que los países buscan aprovechar la globalización, sobre todos los aspectos dinámicos que benefician los sectores productivos nacionales. En el otro ex-tremo, los países latinoamericanos están presionados por fuerzas dinámicas (políticas y económicas principalmente), locales y regionales que impulsan la búsqueda de la coparticipación en el diseño de las políticas nacionales con los gobiernos centrales. Parecería que dichas fuerzas locales, regionales, debilitan a los estados nacionales; no obstante, la experiencia contemporánea señala que la descentralización puede fortalecer el Estado nacional, y así estar en mejores condiciones de aprovechar, en beneficio propio, la globalización y su dinámica. Con la creciente descentralización que se practica, los gobier-nos regionales ejercen nuevas facultades y responsabilidades y se nutre, así, la confianza de las comunidades en sus autoridades. Los gobiernos regionales se fortalecen y pueden con mayor legitimidad apoyar al gobierno central en todo aquello que los une y ata en el Estado nacional. Con gobiernos regiona-les fuertes se tiene un gobierno central aún más fuerte. Pero también solo un gobierno central sólido, un gobierno fuerte puede descentralizar sin temor a la dispersión o al rompimiento (Cfr. Tello, 2005).

116

¿qué tanto han condicionado los efectos negativos de los modelos de desarrollo neoliberal de los años 90 la actual política latinoamericana y su rol en el contexto internacional? Según Tussie y Heidrich (2006) a partir del 2002, una vez que ya se podían evaluar los efectos de los primeros gobiernos democráticos en la región, a la par de las reformas de ajuste, estructurales y postajuste estructural; en varios países latinoamericanos se empezó a votar por las izquierdas: Brasil (2002), Venezuela, Chile, Uruguay, Argentina y Bolivia (2005), son los casos más importantes. Bajo el liderazgo de Brasil con L.I. Da Silva y luego con Dilma Roussef —desde la perspectiva de estos autores— se sentaron las bases para abandonar el denominado Consenso de Washington, e iniciar uno nuevo: el Consenso de Buenos Aires (2003), patrocinado inicial-mente por Brasil y Argentina pero apoyado por otros países de la región. El vuelco hacia la izquierda supuso para un gran sector de la opinión pública un cierto regreso al debate Estado-mercado, aunque sin el purismo que lo había caracterizado en las épocas predemocráticas. Sin embargo, dichos gobiernos de izquierda mostraron un pragmatismo característico:

1) La búsqueda del equilibrio entre crecimiento y distribución, lo que significa un codominio del Estado y el mercado, en una situación de depen-dencia donde no pueden desenvolverse uno sin el otro. Los gobiernos están decididos —o constreñidos— a mantener el rumbo de gran parte de las po-líticas macroeconómicas, a pesar de los graves efectos de las crisis financieras desatadas al detectarse las fallas en los modelos; México en 1995, Argentina en 2001, Uruguay en 2002 y Venezuela en 2012.

2) A pesar de un clima electoral donde los votantes demandan menos ortodoxia económica y rechazo a las políticas implementadas en la década de los noventa, los (nuevos) gobiernos de izquierda tienden a ser conservadores, sobre todo desde el punto de vista fiscal “ateniéndose a una política tanto prudente como moderada en el manejo de los equilibrios macroeconómicos”. Esta prudencia los diferencia de los periodos populistas o de los gobiernos de los años 60 y 70, que heredaron en gran medida déficits fiscales que después fueron un lastre en la década de los 80. Sin embargo, la austeridad fiscal no refleja crecimiento económico, AL ha registrado desde el 2002 los peores índices de crecimiento de las economías emergentes.

3) Existen coincidencias entre las recomendaciones ortodoxas del fon-do Monetario Internacional y los gobiernos latinoamericanos, entre ellas la

117

cautela respecto a la liberalización de los mercados, donde los controles al movimiento de capitales se observa como una medida necesaria allí donde los países no tienen un sistema financiero fuerte; así también el abandono de los modelos autárquicos cerrados al comercio internacional que se refleja en la reducción de las barreras al comercio internacional.

4) En AL no hay política económica que no se autocalifique de pragmá-tica, ello significa que se prefiere mantener el rumbo proreformas de mercado, y por el otro reorientar ciertas políticas basadas en las demandas más apre-miantes para mantener la cohesión social.

Tal panorama, según Tussie y Heidrich (2006: 43) muestra que “esta-mos frente a un nuevo mosaico donde toda una gama de coaliciones que van desde el estilo populista con liderazgos providenciales (chavismo), al estilo social democrático epitomizado por la moderación chilena o uruguaya que se despliegan tratando de dar respuestas al electorado”. De allí que se argumenta que existe un panorama latinoamericano dominado por políticas no ideo-lógicas en la administración de las políticas económicas y de las relaciones internacionales. Dando respuesta a la pregunta central anterior, este pano-rama mostraría que dentro de los países latinoamericanos existe una suerte de consenso alrededor de la necesidad de profundizar en las políticas de eco-nómicas de apertura hacia los mercados, pero de una forma poco ortodoxa. Por ejemplo, en el contexto de las políticas comerciales internacionales, los países latinoamericanos se mueven en dos pistas: por un lado buscan reforzar los acuerdos regionales de integración comercial, y por otro, en el ámbito multilateral, crean coaliciones para incidir positivamente en el rumbo de las reglas del comercio internacional. Así, ha quedado patente en las reuniones de la Ronda de Doha de 2001 (complementaria a la Ronda de Uruguay de 1993) donde se han formado coaliciones —encabezadas por Brasil— que no se asumen como de países subdesarrollados, sino como actores exportadores en el campo de la agroindustria, la industria y los servicios, y en esos términos han formulado las pautas para la agenda de la cooperación en el comercio internacional.

El origen democrático de los gobiernos latinoamericanos, de izquier-da o no, y su visión pragmática o no ortodoxa de la relación entre Estado y mercado, están reinsertando a los países latinoamericanos en el comercio internacional de manera condensada. Al interior se presenta un debate donde

118

se discute cómo sacar provecho de la inserción de la economía internacio-nal. Dados los costos que la mayoría de los países sufrieron en los primeros procesos de inserción durante las políticas de ajuste estructural de los años 80, la discusión al interior es áspera, “pero también motivan a gobiernos y sociedades civiles a pensar detenidamente qué propuestas hacer ahora, qué aceptar y qué no aceptar, explorando los límites de su resistencia a presiones externas desde Estados Unidos o la Unión Europea, por ejemplo”. (Tussie y Heidrich: 1996)

A MANERA DE CONCLUSIÓN

Una mirada al lenguaje académico, político y de la opinión pública de prin-cipios de los años 80 del siglo XX mostraría que la gobernabilidad democrática era apenas una idea que se asomaba en ciertos aspectos centrados en la cons-trucción de las nuevas instituciones para la democracia. La gobernabilidad estaba anclada, todavía para esos años, en la esfera del sistema político. Los subsecuentes procesos que se entrecruzaron con la dinámica de la democra-tización en la región fue ensanchando el discurso al respecto. Para los años 90, la preocupación creciente se centraba todavía en “los síntomas de las di-ficultades para gobernar” que estaban y podían originarse en “la brecha —y luego en la frustración— entre las demandas, pretensiones de los electores y las capacidades de los gobiernos”.25 Apenas terminado uno de los últimos procesos de transición, el chileno, después del plebiscito de 1988 y las primeras elecciones en 1989, se leía: “Un continente sin una sola dictadura, extraño pri-vilegio en la azarosa vida política de la América Latina, constituye el marco adecuado para una reflexión académica sobre los problemas y perspectivas de la gobernabilidad contemporánea en la región”.26 La idea de un extraño privilegio exalta la novedad de lo que significaba para esos años que la demo-cracia “por fin” se hubiera implantado en la región. Las reflexiones de la época se centraban en los dilemas de la búsqueda de la estabilidad de los sistemas democráticos en un contexto, como se ha señalado, de crecientes demandas

25 Tal era la afirmación de Edelberto Torres-Rivas al presentar el número 1 de la Revista La-tinoamericana de Ciencias Sociales (fLACSO-Ecuador, vol. 1, núm. 1: 5).

26 Notas del editor Heraclio Bonilla a la Revista… supra.

119

de la sociedad hacia la democracia misma. Inicialmente fue el entusiasmo de la transición lo que generó que la idea de gobernabilidad se fuese trasladando a la esfera de las políticas públicas y los procesos económicos, pero el poco éxito de las políticas de ajuste y luego de postajuste estructural insertaron el debate de la gobernabilidad democrática en arenas más amplias. quizá ese ensanchamiento de la idea de gobernabilidad se debe a la constante búsqueda de las respuestas a las demandas que las sociedades van imponiendo a los go-biernos democráticamente electos. No por casualidad, en la misma dinámica de la democracia, en las etapas electorales, son los candidatos a los puestos de elección popular lo que en gran parte han ensanchado la dimensión de lo que pudiera lograr la gobernabilidad democrática. Los problemas de AL están en estrecha relación con el contexto internacional y con las dinámicas sociales y políticas internas de cada país, pero comparten raíces históricas. Los cuatro ejes discursivos reseñados en los apartados anteriores son una muestra de que el debate de la gobernabilidad en la región es un asunto de horizontes inme-diatos, más allá de las cuestiones que puedan aducir que la democracia es un sistema que perpetua el sistema capitalista y por lo tanto contiene dilemas intrínsecos imposibles de resolver sin ir en contra de sus fundamentos.

120

BIBLIOGRAfíA

Achard, Diego y Manuel flores (1997), Gobernabilidad: un reportaje de América Lati-na, México, fCE, PNUD.

Alberti, Giorgio (1997), “Movimientismo and Democracy: An Analytical framework and the Peruvian, Case Study”, en: Eli Deniz (comp.), O Desafio da Democracia na America Latina, Rio de janeiro, IUPERj, 253-289.

Altman, David (2001), “Crisis de gobernabilidad democrática: orígenes y mapa de lectura”, en: revista Instituciones y Desarrollo, núm. 8.

Arispe, Lourdes (1999), “Nuevas formas de organización: ética global, creatividad y gobernabilidad”, en: Saúl Sosnowski y Roxana Patiño (comp.), Una cultura para la democracia en América Latina, México, fCE, UNESCO, 69-85.

Cardoso, fernando H (1985), “Sobre la caracterización de los regímenes autoritarios en América latina”, en: David Collier (coord.), El nuevo autoritarismo en Amé-rica Latina, México, fCE.

Camacho Solís, Manuel y Valadez, Diego, (coords.) (2004), Gobernabilidad y demo-cracia: ¿qué reforma?, México, IIj-UNAM, Cámara de Diputados.

Camou, Antonio (1992), Perfiles de un itinerario inconcluso: la controversia en torno a la Gobernabilidad de las democracias desde el “Reporte trilateral” hasta el “debate sobre la transición democrática” en América Latina, Tesis de Maestría, México, fLACSO-México.

______________(2000), “Gobernabilidad”, en: Laura Baca Olamendi et. al, Léxico de la Política, México, fCE, fLACSO.

______________, (2001), “Estudio preliminar”, en: Antonio Camou (comp.), Los desafíos de la Gobernabilidad, México: Plaza y Valdés, fLACSO, IIS-UNAM, 15-58.

Cardoso, fernando H. (1985), “Sobre la caracterización de los regímenes autoritarios en América Latina”, en: David Collier, El nuevo autoritarismo en América La-tina, México, fCE.

Carothers, Thomas (1996), “The Resurgence of United States Political Development Assistance to Latin America in the 1980’s”, en: L. Whitehead (coord.), The international dimensions of democratization. Europe and the Americas, Oxford, Oxford: University Press.

CEPAL, ONU (2012), Panorama social de América Latina. Documento informativo, en: www.cepal.org, [revisado en mayo de 2012].

121

Coopedge, Michael (2001), “Instituciones y gobernabilidad democrática en América Latina”, en: Antonio Camou (comp.), Los desafíos de la gobernabilidad, México, Plaza y Valdés, fLACSO, IIS-UNAM: 211-239.

Cohen, Ernesto y Rolando franco (2005), Gestión social. Cómo lograr la eficiencia e impacto en las políticas sociales, México, CEPAL - Siglo XXI.

Comisión Económica para América Latina (2005), Síntesis del panorama social de América Latina, New York, CEPAL, Naciones Unidas.

Curzio, Leonardo (1996), “Gobernabilidad en tiempos de crisis: la experiencia mexi-cana”, en: Sociológica, año 11, núm. 30, enero-abril: 147-179.

Cumbre Iberoamericama de jefes de Estado y Presidentes de Gobierno, VI, 1996.Declaración de Viña del Mar, Noviembre. [http://www.oei.es/vicumbre.htm]

Dahrendorf, Ralf (1996), La cuadratura del círculo. Bienestar económico, cohesión social y libertad política, México, fCE.

Easton, David (1969), Esquema para el análisis político, Buenos Aires, Amorrortu.

___________ (1973), “Categorías para el análisis sistémico de la política”, en: Enfo-ques sobre teoría política, Buenos Aires, Amorrortu, 216-231.

Echeverría, julio (1991), “Modernización y gobernabilidad en el Ecuador: dilemas y perspectivas”, en: Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, 2a época, vol. 1, núm. 1.

Gills, Barry, joel Rocamora y Richard Wilson (1993), “Low intensity Democracy”, en: Barry Gills et. al. (eds.), Low intensity democracry. Political power in the new world order, London, Pluto Press.

Hurrel, Andrew (1996), “The Internacional Dimensions of Democratization in Latin America: The case of Brazil”, en: Whitehead, The international dimensions of democratization. Europe and the Americas, Oxford, Oxford University Press.

janvry, Alain de, y Elisabeth Sadulet (2000), “Growth, poverty, and inequality in Latin America: a causal analysis, 1970-94”, en: Review of Income and Wealth, series 46, Number 3, September.

Labastida Martín del Campo, julio (coord.) et. al. (2000), Transición democrática y gobernabilidad. México y América Latina, México, IIS-UNAM, fLACSO-México, Plaza y Valdés.

Malloy, james M. (1991), “Statecaft, social policy, and governance in Latin America”, Working Paper 151, Notre Dame, The Hellen Kellogg Institute for Internatio-nal Studies.

122

Medellín Torres, Pedro (1994), La modernización del Estado en América Latina. Entre la reestructuración y el reformismo, Bogotá, CIDER.

Morlino, Leonardo (2005), Democracias y democratizaciones, México, Cepcom.

Munk, Gerardo L. (2003), “Gobernabilidad democrática a comienzos del siglo XXI: una perspectiva latinoamericana”, en: Revista mexicana de sociología, 65, 3: 565-588.

Nohlen Dieter y Mario fernandez B. (comps.) (1998), El presidencialismo renovado.Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad.

O’Donnell, Guillermo (1979), Notas para el estudio de procesos de democratización políti-ca a partir del estado burocrático-autoritario, Buenos Aires, Centro de Estudios de Estado y Sociedad.

————— y Philippe C. Schmitter (1994), Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, Buenos Aires, Paidós.

Offe, Clauss (1990), Contradicciones en el Estado del bienestar, México, Alianza edito-rial CNCA [1a ed. ing. 1988].

Peters, B. Guy (1991), “Gobernabilidad”, en: Vernon Bogdanor (ed.), Enciclopedia de las instituciones políticas, Madrid, Alianza.

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2004), La Democracia en América Latina. Contribuciones para el debate, Buenos Aires, Aguilar-Altea-Alfaguara.

Rial, juan (1988), “Gobernabilidad, partidos y reforma política en Uruguay”, en: Re-vista mexicana de sociología, L, 2: 11-33.

Rojas Aravena, francisco (2005), La Gobernabilidad en América Latina. Balance re-ciente y tendencias a futuro, San josé de Costa Rica, fLACSO-Secretaría Ge-neral.

Rose Richard (1979), “Ungobernability: is there fire between the smoke?”, en: Politi-cal studies, XXVII, septiembre.

Stolowicz, Beatriz (1999), “Gobernabilidad como dominación conservadora”, en: Darío Salinas figueredo (coord.), Problemas y perspectivas de la Democracia en América Latina, México, UIA-Triana: 111-129.

Strömberg, Tommy (1998), “Did regional integration save democracy in Paraguay? An analysis of changing levels of governance”, Working paper, núm. 78. Stoc-kholm University, Institute of Latina American Studies.

Tomassino, Luciano (1993), “Estado, Gobernabilidad y Desarrollo”, Washington, Banco Interamericano de Desarrollo.

123

Tello, Carlos (2005), “Los límites de las políticas nacionales”, en: Economía UNAM, núm. 2: 23 33.

Tussie, Diana y Pablo Heidrich (2006), “América Latina: ¿vuelta al pasado estatista proteccionista o en la senda de políticas de consenso democrático?”, en: Fore-ign Affairs en Español, abril-junio.

Valadés, Diego y josé María Serna (2000), El gobierno en América Latina ¿Presiden-cialismo o parlamentarismo?, México, UNAM.

Vázquez Barquero Antonio (2005), Las nuevas fuerzas del desarrollo, Barcelona, An-toni Bosh.

Viero Schmidt Benicio (1988), “Transición y crisis de gobernabilidad en Brasil”, en: Revista mexicana de sociología, L, 2: 35-50.

Whitehead, Laurence (1996), “Three international dimensions of democratization”, en: L. Whitehead (coord.), The international dimensions of democratization. Eu-rope and the Americas, Oxford, Oxford University Press.

125

SEGUNDA PARTE

EXPERIENCIAS PARA APRENDER Y(DES)APRENDER EN LA CONSTRUCCIÓN

DE BUENOS GOBIERNOS

127

¿Y DÓNDE SE HACE BUENA GESTIÓN PÚBLICAY BUEN GOBIERNO?

LA OLVIDADA Y SIEMPRE NECESARIACUESTIÓN DEL TERRITORIO

José de Jesús Ramírez Macías*

INTRODUCCIÓN

—¿Qué es? —me dijo. —¿Qué es qué? —le pregunté.

—Eso, el ruido ese. —Es el silencio. Duérmete.

Descansa, aunque sea un poquito, que ya va a amanecer.

(“Luvina”, Juan Rulfo)

En los espacios locales y regionales de nuestro país —escalas territoriales27 limitadas y acotadas— la acción pública demuestra un claro agotamiento y falta de efectividad en su desempeño, al grado de que amplios territorios se empiezan a parecer más a un páramo desolado, vacío y triste, que en el extra-

* Doctor en Estudios Organizacionales. Profesor del Departamento de Gestión Pública de la Universidad de Guanajuato, México. Contacto: [email protected].

27 En referencia al termino escala territorial consideremos que sirve para designar “la serie ordenada de dimensiones de un espacio, de un fenómeno o de un proceso: local, regional, nacional, plurinacional, mundial”. (Gérin-Grataloup, 1995, citado en Giménez, 2005).

128

vío de la brújula colectiva apenas alcanza para pincelar trazos de “soledades colectivas y desolaciones insólitas” en los pliegues de una cartografía social que transita —muda como en las pesadillas rulfianas— por rutas y senderos convertidos en “caminos sin orillas de los desiertos (…) desolados no solo por los hombres o las bestias sino por las palabras, sobre todo por las palabras” (Rodríguez Preciado, 2010, p. 22). En la cotidianidad de las tragedias actuales que vivimos, o más bien que morimos, presenciamos actos que horrorizan y angustian, que desafían nuestro lenguaje y entendimiento, y que a veces faltos de definiciones y conceptos nos imponen el silencio, un silencio autoimpues-to ante acontecimientos dolorosos e indecibles, en palabras de Wittgenstein, “de lo que no se puede hablar, hay que callar”.

Panorama difícil para iniciar reflexiones o propuestas sobre la gestión del ámbito público y el buen gobierno. Ante un panorama yermo dibujado así, obligados estamos a invocar el concepto de crisis sistémica28 que traza un cuestionamiento serio y profundo de nuestras instituciones fundamen-tales, pues como podemos constatar cada vez se expresan niveles más bajos de credibilidad y legitimidad en la acción pública29 ante la incapacidad que se vuelve sistemática, para bregar con el cúmulo de problemas públicos irre-

28 Según la interpretación del Global Europe Anticipation Bulletin (GEAB) del Laboratoire Eu-ropéen d’Anticipation Politique (LEAP) la crisis actual que vivimos se puede denominar como crisis sistémica mundial, “resultante de un cambio del sistema: la caída del muro de Berlín en 1989 dio lugar al final sistema bipolar del mundo EE.UU.-URSS, e inició un sis-tema transitorio de supremacía unipolar estadounidense en el mundo; en 2006, el colapso del dólar es un derrumbe del “muro de Washington”, indicador y factor central de la crisis sistémica global. La economía, la estrategia, las finanzas, la política... todos los sectores están afectados por esta importante transición sistémica”. Puede consultarse el sitio http://www.leap2020.eu/GEAB-N-2-Sommaire_a129.html, y http://www.leap2020.eu/links/. (Consul-tado el 5 de enero de 2015). También se puede revisar el trabajo de Pierre F. Gonod (2006), “Au Sujet De La Crise Systemique”, publicado en este mismo sitio.

29 La morfología de la desconfianza y falta de credibilidad se constata en una rápida revisión de reportes, estudios y encuestas que diversos organismos desarrollan en nuestro país, como muestra se pueden consultar los siguientes: el “Índice de Percepción de la Corrupción, 1995-2014” de Transparencia Internacional; la “Encuesta Sobre Mejora Regulatoria, Gober-nabilidad y Buen Gobierno en los Principales Municipios de México, 2014” del Centro de Estudios del Sector Privado; la “Encuesta 2014 ¿Cómo Recuperar la Confianza?” de Con-sulta Mitofsky; el “Índice Global de Impunidad, 2015” de la UDLA-Puebla; la “Encuesta

129

solutos, que difícilmente obtienen respuestas sensatas y viables; y en cambio, como la maleza, surge palabrería vacua que resbala sin asideros colectivos o comunitarios dónde afianzarse, quedando nuevamente el silencio interrum-pido acaso por el soliloquio de un “nuevo” programa u “otra” política guberna-mental (que estridentes aparecen en periodos de “zafra electoral”) que a más ruido que producen más nos destinan a la soledad colectiva y la desolación insólita, como contexto de la acción gubernamental y las políticas públicas en los territorios que se ensamblan en nuestra realidad nacional.

Queremos partir de las premisas que nos convocaron a dialogar y re-flexionar en este coloquio. Una de ellas proclama reconocer a la Gestión Pública (GP) como un ingrediente muy importante “para la legitimación y modernización de los gobiernos contemporáneos en cualquier democracia estándar”, pero advirtiendo que justamente en nuestras realidades políticas la importancia del contexto democrático ha sido una de las variables más olvidadas cuando se discute la efectividad de los procesos modernizadores de la GP (Arellano, 2014).

La inclusión de la variable contexto (referida al modelo de democracia en nuestro país) provoca un viraje en nuestros nortes conceptuales al tener que plantarle cara al conjunto de elementos que condicionan, tanto el signifi-cado como el potencial de realización de cualquier modelo de GP, orientado a modernizar e innovar los ejercicios de gobierno en sus tres ámbitos (federal, estatal y municipal; y quizá incluyendo también espacios territoriales como el regional y el comunitario), pues la inclusión de la variable contexto en estos modelos de GP supone asumir sus dos entornos de condición:

a) El entorno lingüístico del que dependen el sentido y valor de una palabra, y por lo mismo el significado de los enunciados prescripti-vos de la GP, como proclama B. de Sousa Santos “la comprensión del mundo excede en mucho a la comprensión europea del mundo (…) la comprensión del mundo y la forma como ella crea y legitima

Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental, 2013” del INEGI; la “Encuesta Nacional sobre Cultura y Prácticas Ciudadanas, 2012” de la SEGOB; el reporte “Rule of Law Index, 2014” de The World Justice Project; y el “Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, 2010” de Transparencia Mexicana.

130

el poder social tiene mucho que ver con concepciones del tiempo [y del espacio]” (Santos, 2008, p. 67). En este mismo sentido, para Hugo Zemelman:

(…) la realidad que enfrentamos, la realidad socio-histórica, tiene múltiples significados. No es una realidad clara, inequívoca, con una significación cristalina y a la cual se le pueda abordar sencillamente construyendo teorías o conceptos. No es así por diversas razones, las cuales forman parte del debate que hoy día se da en el ámbito académico sobre el problema que afecta a las ciencias sociales, y que yo resumiría en un concepto: el desajuste, el desfase que existe entre muchos corporas teóricos y la realidad. (Zemelman, 2011, p. 211).

b) El entorno físico o de situación, como segundo entorno de condición, que se nutre por aspectos políticos, históricos y culturales, expresa-dos y recreados dentro de una porción física de territorio, dentro y a partir del cual vamos a considerar lo hecho. Para el caso mexica-no violencia, corrupción y pobreza en nuestros territorios se erigen como nuestro contexto inmediato a partir del cual valuaremos lo bueno o malo de un gobierno, resultado de la implantación de al-gún modelo de GP, y que demanda re-significación, en los términos de Zemelman: La necesidad de resignificar surge precisamente por el desajuste entre teoría y realidad (…) Los conceptos se construyen a un ritmo más lento que los cambios que se dan en la realidad externa al suje-to, por eso constantemente se está generando un desajuste (…) en la medida en que no resolvemos este problema, podemos incurrir en discursos y enunciados, o manejar ideas que, pudiendo tener una significación en términos de la bibliografía o, para decirlo de una manera más amplia, en el marco del conocimiento acumulado, no tengan necesariamente un significado real para el momento en que construimos el conocimiento (…) no tomar en cuenta esta difi-cultad (…) tiene evidentemente consecuencias de orden práctico, porque si no supiéramos construir un pensamiento sobre la realidad que tenemos por delante, y esa realidad la definimos en función de exigencias conceptuales que pueden no tener pertinencia para el momento histórico, entonces significa que estamos organizando,

131

no solo el pensamiento, sino el conocimiento dentro de marcos que no son los propios de esa realidad que se quiere conocer. (Zemel-man, 2011, p. 212).

Estas dos condicionales planteadas por el contexto obligan a considerar la necesidad de emprender acciones para ajustar el rumbo en los modelos y planteamientos del enfoque de la GP, que desde mi perspectiva un rumbo adecuado sería recuperar la noción del territorio como instrumento de ges-tión, dado que: “se constituye como espacio apropiado y valorizado simbó-lica e instrumentalmente por los grupos humanos” (Raffestin, 1980, citado en Giménez, 1999, p. 27), y por lo mismo no es posible considerarlo solo como asiento de la institucionalidad político-administrativa formal; sino que se requiere además una perspectiva dinamizada del territorio a partir de la inclusión de la dimensión conflicto,30 que en muchos casos se está volviendo un ingrediente principal —cuando no determinante—31 de los modelos de gestión territorial, ejemplo de su doble metaforización: el territorio como prisión originaria de las fuerzas y actores sociales (nuestro “aquí nos tocó vivir”) y a la vez, el territorio como campo de posibles: espacio de libertad para el despliegue de potencialidades construidas desde la subjetividad e intersub-jetividad (Giménez, 1999 y 2000).

30 Entendiendo que el conflicto encarna una situación de decisión en la que dos o más invo-lucrados (individuos, grupos, instituciones o pueblos) manifiestan y revelan contraposición de intereses que derivan en problemas, obstáculos y quizá enfrentamiento. En los territorios que conforman nuestra realidad nacional, vastos son los temas para realizar una tipología del conflicto, se cuentan entre ellos conflictos sociales y de pobreza; conflictos de vulnera-ción de derechos y ausencia de garantías para su ejercicio; conflictos políticos y electorales; conflictos económicos; conflictos culturales y de valores ante la diferencia de usos y costum-bres; conflictos por diversidad religiosa, sexual y étnica; conflictos por la tierra y propiedad agraria; conflictos por delimitación territorial, competencia y jurisdicción; y recientemente dolorosos conflictos por la presencia de la delincuencia organizada, redes de narcotráfico y tráfico de personas e inmigrantes; violencia, despojos e inseguridad.

31 A este respecto véase el trabajo de Stephanie Henaro donde con toda razón plantea que: “en México y en el mundo estamos experimentando una racha de violencia cuya raíz se encuentra en la vitalidad que se obtiene del control del territorio. Las luchas van desde el deseo de obtener el control físico de ciertas unidades territoriales, la liberación económica de unas, hasta la liberación cultural y religiosa de algunas, entre muchas otras”. (Henaro, 2015). También puede consultarse a Velásquez (2009), para el caso colombiano.

132

Con esto queremos insistir en la perspectiva —ya desarrollada por mu-chos de nuestros pensadores latinoamericanos— que concibe el sentido de lo territorial como devenir de una “existencia mental (y no solo física) a tra-vés de las múltiples representaciones, significados y valores que las personas elaboran de los puntos, recorridos, áreas (espace vecu)” erigiendo al territorio como “zona de refugio, medio de subsistencia y fuente de recursos” (Cuervo, 2006, p. 26 y ss.). Esto último nos indica que sustentar una perspectiva terri-torial representa para la GP un área política y administrativamente estratégi-ca, pues además de circunscripción político-administrativa, el territorio es la construcción histórica32 e intersubjetiva “como paisaje y objeto de apego afec-tivo”, es la tierra donde se nace —o bien, se elige vivir, permanecer y morir—, es el espacio donde se labra “el lugar de inscripción de un pasado histórico y de una memoria colectiva y en fin, como ‘geosímbolo’” (Giménez, 2000, p. 93, citado en Cuervo, 2006).

Justamente en la capacidad de construcción histórica e intersubjetiva del territorio está el despliegue de potencia y significado, pues si asumimos y reconocemos que la mayoría de nuestra vida transcurre en un reducidísimo radio territorial de no más allá de 10 kilómetros33 (hay quien afirma que es

32 Para el maestro Zemelman, en el análisis de Ricardo Romo (2006), la conciencia histórica implica noción de tiempo y espacio para permitir claridad respecto a la colocación (porción del tiempo y del espacio) para desplegar y concretar modalidades, si: “... nos colocamos ante la realidad que es, por una parte, imprevisible en su mutualidad, pero que a la vez, está siendo constantemente moldeada por prácticas constructoras de sentido” (Zemelman, 1994, p. 41, citado en Romo, 2006). Siguiendo a Romo: “un tratamiento de conciencia histórica que articule la concreción con el despliegue, nos conduce en este sentido a que subrayemos las modalidades de concreción”, por ello resulta crítica la noción de Zemelman de que: “...la conciencia histórica es la conciencia de las modalidades de concreción de la realidad socio-histórica. Es la conciencia del movimiento del tiempo y del espacio como ámbitos de senti-do, a la vez del sentido como opción de construcción al interior de esos ámbitos. El tiempo y el espacio que salen de sí mismos para facilitar avanzar al encuentro del horizonte. En última instancia, es el desafío para ir hacia lo desconocido creado por ello, en ese mismo ir, el espacio del horizonte. El espacio es el tiempo atrapado por la lógica del caminante; que es el constante desafío de constituir relaciones o conocimiento” (Zemelman, 1998, p. 148, citado en Romo, 2006).

33 Véase al respecto el estudio Understanding individual human mobility patterns de Marta C. González, César A. Hidalgo y Albert-László Barabási. En este trabajo se demuestra y

133

solo en cinco) cabe cuestionarnos entonces ¿de qué nos sirven grandilocuen-tes discursos acerca de la democracia y la gobernanza —conceptos y supues-tos de GP y buen gobierno—, si en diez o cinco kilómetros a la redonda el ciudadano no percibe cambios dramáticos y reales?

En este capítulo intentaremos algunas pautas para discutir implicacio-nes para la GP, que la exigua o inexistente perspectiva territorial y del terri-torio han tenido en las fallas del desempeño y consolidación de buenos go-biernos locales. Queremos discurrir en torno a los desafíos de una perspectiva territorial como alternativa para la GP, en especial referidos al campo de la implementación, recentrando temáticas de gestión viables como el equilibrio territorial y la corrección de disparidades, abstraídos o subsumidos en medio de todo el entramado teórico-conceptual, de mediciones y cargas valorativas sobre aquello que se denomina “el buen gobierno”.

concluye que: “las personas recorremos los mismos sitios una y otra vez, y con frecuencia no salimos de un área de aproximadamente un radio de 10 kilómetros (…) A pesar de la variedad en la historia de sus viajes, los humanos siguen pautas sencillas y reproducibles”. Este estudio, dicen los investigadores, reconoce algunos intentos anteriores por rastrear los movimientos de las personas (usando sistemas GPS, realizando encuestas o intentando seguir el rastro de los billetes de dólar), que resultaron caros, complicados e inviables. Ellos por su parte optaron por seguir el comportamiento del movimiento y desplazamiento de los individuos a través de sus teléfonos móviles, que es el que podría acercarse más fide-dignamente al comportamiento de los movimientos humanos. Así, para realizar el estudio: “se seleccionaron al azar más de 100,000 usuarios de teléfonos móviles, entre una muestra de más de seis millones de personas. Cada vez que uno de los participantes enviaba o re-cibía un mensaje, o realizaba una llamada, la localización del terminal telefónico quedaba registrada en una base de datos. El estudio se hizo en seis meses, pero a los dos meses ya era posible trazar la pauta de movimiento de las personas” (González, Hidalgo y Barabási, 2008). Es de destacar que pese a la criticidad que este tipo de conocimiento reviste para la gestión de políticas públicas, es un conocimiento poco practicado y desarrollado. Conocer los patrones del movimiento humano es crucial, y estudios de esta naturaleza demuestran algo que cabría reflexionar con mucho detenimiento, y concluyen los autores de este: “las trayectorias humanas muestran un alto grado de regularidad temporal y espacial, cada indi-viduo se caracteriza por características muy definidas en sus recorridos, y una muy alta pro-babilidad de volver a algunos lugares muy frecuentados”. Entonces, saber que la movilidad de los ciudadanos puede ser modelada y resultar sorprendentemente predecible, y que los modelos de medición de los movimientos de las personas demuestran que se puede obtener una previsibilidad potencial del 93% en los patrones de movimiento y desplazamiento, nos debería llevar a pensar en la enorme importancia que este tipo de conocimiento reviste para la gestión, diseño e implementación de Políticas Públicas y de gestión del territorio.

134

EL “BUEN GOBIERNO” COMO CoNStRUCto DELENFOQUE DE GESTIÓN PÚBLICA

—¿Dices que el Gobierno nos ayudará, profesor? ¿Tú conoces al Gobierno? Les dije que sí.—También nosotros lo conocemos. Da esa casualidad. De lo que no sabemos nada es de la madre de Gobierno.Yo les dije que era la Patria. Ellos movieron la cabeza diciendo que no. Y se rieron. Fue la única vez que he visto reír a la gente de Luvina. —Pelaron los dientes molenques y me dijeron que no, que el Gobierno no tenía madre.—Y tienen razón, ¿sabe usted? El señor ese sólo se acuerda de ellos cuando alguno de los muchachos ha hecho alguna fechoría acá abajo. Entonces manda por él has-ta Luvina y se lo matan. De ahí en más no saben si existe. (“Luvina”, Juan Rulfo).

El contenido de las políticas de territorio que se han impulsado desde las entidades federativas en México, dejan entrever insuficiencias en el tipo de capacidades institucionales requeridas para el impulso e implantación de una gestión del territorio que comprenden el diseño e implementación de un es-quema de ordenación y activación del territorio a escala local, soportados en dispositivos legales e institucionales. Se requiere mucho trabajo aún para la formulación de referentes teóricos útiles para el diseño de políticas públicas adaptadas al territorio, que articulen y potencien la acción pública colectiva en las regiones, localidades y municipios, pues la variable territorio (espacio) es complementaria del tiempo, en tanto ejes de coordenadas para cualquier modelo de nueva gerencia y buen gobierno que se busque implantar en nues-tras regiones.34

A partir de la irrupción del enfoque de la Nueva Gestión Pública (NGP en adelante), es claro que por más de tres décadas se ha venido acumulando un enorme saldo de experiencias de todo tipo (Bozeman, 1991; Aucoin, 1990 y

34 En el planteamiento de Silveira (2013, p. 26): “Hoy, más que nunca, los estudios geográficos podrán ofrecer una interpretación crítica del mundo si aceptan el desafío de aprehender la temporalidad del espacio y la empiricidad del tiempo, que podrán ser analizadas a partir del fenómeno técnico en cada momento de la historia y en la diversidad de sus manifestacio-nes”.

135

1995; Hood, 1991; Kettl, 2005), y más si consideramos que los estudios recien-tes nos hablan de enfoques post nueva gerencia pública (P-NPM) (Christen-sen and Lægreid, 2007; B. Vlk, 2011). En esta tesitura asumimos que en las realidades y contextos latinoamericanos requerimos la apertura de un debate crítico respecto al surgimiento y puesta en operación de la NGP como pre-tendido nuevo paradigma de administración pública, pues habrá que redis-cutir aspectos epistemológicos, metodológicos y prácticos de los modelos de NGP, las lecciones exitosas y fracasadas, así como los desafíos y frustraciones generados al ir en pos de la construcción de los buenos gobiernos que este enfoque prometió.

La agenda de discusión de temas epistemológicos y metodológicos en este tentativo debate se dilata hasta las interrogantes de ¿qué tanto hemos aprendido desde entonces?, ¿qué conocimiento nos deja este largo proceso de implantación de modelos de gestión y de gobierno inspirados en este en-foque?, ¿hasta dónde podemos seguir considerándolo un nuevo paradigma de administración de lo público?, y ¿podemos construir buenos gobiernos? (Lynn, 2006; Jun, 2009; Haque, 2007; Dunn y Miller, 2007; Drechsler, 2005; Arellano, 2014).

Del proceso de revisión de la implantación del enfoque de la NGP, un avance notorio se ha dado al haber redirigido los lentes de análisis hacia la criticidad de la cuestión política en la definición y obtención de los resultados, pues como señala Arellano, la forma en que se definen y se logran resultados es determinante, asumiendo que en un contexto democrático “si los resulta-dos importan, es fundamental que las condiciones a través de los cuales se definan sean generadores de legitimidad y confianza, para que a lo largo de todo el proceso las acciones que más se acerquen al logro de dichos resultados tengan sentido colectivo y aceptación social” (Arellano, 2014, p. 17), donde las condiciones de legitimidad y confianza son la clave en la pretensión de senti-do y aceptación democráticas de logros y resultados, lo cual implica la tríada Discusión gParticipación gNegociación.

Destacar la necesidad de una perspectiva territorial nos hace poner en tela de juicio la capacidad transformadora de los “nuevos” enfoques de la ac-ción gubernamental, que abogan por descentrar las visiones tradicionales de gestionar actividades y procesos, para allegar una perspectiva de gestión por resultados, pues la exageración de la búsqueda de estos sin la correspondencia

136

de una base territorial y espacial de la implementación tienden a una sobredi-mensión resultadista35 en la que se agitan las tendencias recientes de la NGP, planteando un gerencialismo falaz con una “visión limitada que minimiza la complejidad de las acciones y decisiones de gobierno”, pues se asume que este: “es una ‘máquina expendedora’ de bienes y servicios públicos en donde lo único que importa es el resultado y no lo que pasa en la caja negra” (Arellano, 2014, p. 15).

La discusión en esta obra colectiva36 en torno al paradigma emergente de la NGP ocurre al amparo de dos preguntas críticas: ¿cuál es la relación en-tre política y gestión? y ¿cómo una gestión exitosa está en el continuo de una negociación política exitosa y una actuación técnica, profesional, transparente y ética? (Arellano, 2014). Resulta evidente, ahora en retrospectiva, que el pro-yecto de la NGP era sumamente ambicioso en su inicio, multifacético en su implantación y multipáradigmático en su fundamentación (Gruening, 2001; Behn, 1996; Fox y Miller, 1995; Lerner y Wanat, 1992; Lynn, 1996), pues en él se debían combinar dos grandes entidades, en tanto posibilidades realistas de transformación de los modelos de administración pública: una de ellas con-sistente en el (re)planteamiento de la disciplina de la administración pública; la otra, prescribir métodos y modelos para la acción gubernamental.

35 Me permitiré este exceso de referir un término que no existe en el idioma español, pero que ha estado “invadiendo” hace algún tiempo la jerga del fútbol, siendo utilizada por periodis-tas deportivos, jugadores, técnicos y dirigentes. ¿A qué se refiere este término? Como plan-tea Solari, este término lanzado en forma peyorativa y con evidente carga moral implícita, se refiere a un actuar marcado por un utilitarismo extremo, “en la prisa por los resultados, no se respetan los procesos; se aceleran o se matan antes de desarrollarse [y hay tanto] pendiente de los resultados que se despreocupan del resto” (Solari, 2012). Con este término se busca dar cuenta de la actitud de medir el éxito o fracaso de un proceso mediante un análisis expost y reduccionista basándose solo en algunos datos cuantitativos finales, y como dice Solari, “también serviría, tal vez, para definir la actitud que adoptan a veces institucio-nes o entrenadores en etapas iniciales cuando, en la competencia, priorizan los resultados inmediatos y pierden de vista el objetivo principal, que es la formación integral del niño”. En suma, la prisa por los resultados olvida el proceso de maduración de procesos e institu-ciones, se les aceleran o se los mata antes de que puedan comenzar a desarrollarse.

36 Dicha discusión fue llevada primero en forma de coloquio (http://www.ddpg.ugto.mx/Co-loquio/programa.html), y ahora en forma de libro que pretende dar cuenta de los avances en la discusión ahí logrados.

137

¿Qué se pretende lograr al combinar estas dos entidades? Obtener una buena mezcla, una arcilla político-institucional que permita moldear un Buen Gobierno como constructo surgido de la implantación de un modelo de NGP, en tanto esta representa una “nueva forma emergente de teoría, a la par de un cuestionamiento al papel del Estado y al modo de gobernar” (Ca-brero, 2010, p. 24). Ahora bien, si nos referimos a la noción de Buen Gobierno como constructo de la NGP, es por su naturaleza de “construcción teórica” que se ofrece como solución plausible pero hipotética en la resolución de un pro-blema teorético, más que una realidad producto del avance y consolidación democrática, pues ¿qué garantía se tiene de poder lograr la mezcla que hemos mencionado?

Lograrla implicaría poder combinar dos niveles de intervención en el quehacer gubernamental: el diseño de nuevas posibilidades de políticas, ins-pirado en el esbozo de una nueva institucionalidad democrática y la imple-mentación de esas políticas, en espacios y regiones específicos. De no lograrse, que parece ser el síntoma que observamos en la separación teoría-práctica y academia-servicio público (Arellano y Hernández, 2014 y Arellano y et. al., 2015), la incomunicabilidad entre estas perspectivas nos pondría en el esce-nario que relata Larson (1988, p. 23) de la paradoja de los “dos vecinos a los que habían permitido cazar en el mismo territorio, pero dando el arma a uno y todos los cartuchos al otro”. Así, entonces ¿de qué servirán las “armas” del diseño de nuevos modelos de administración, si los “cartuchos” de la imple-mentación están desaparecidos o humedecidos, además que falta un “mapa” del terreno donde se va a actuar?

Esta aproximación epistémica referida a que “ser” un Buen Gobierno —o “tener” uno— deviene como constructo37 de la NGP, es asequible en el

37 En el campo de la psicología se define como constructo a: “la categoría descriptiva bipolar con la que cada individuo organiza datos y experiencias de su mundo, como el frío y el calor, lo dinámico y lo estático” (Diccionario de la RAE). En efecto, en teoría psicológica se enseña que la noción de constructo permite en su operación discriminar entre elementos de acuerdo a la característica que abstrae (frío/caliente, bueno/malo, nuevo/viejo, etc.), y “esa discriminación de elementos será para el psicólogo norteamericano George A. Kelly el proceso mediante el cual cada uno atribuye un significado a cada experiencia como resul-tado de una construcción personal” en medio de una gran progresión sucesiva de construir/reconstruir, hasta encadenar un ciclo de experiencias (Puhakka, K., 1996).

138

sentido de que la noción de “bueno” es una conceptualización que se “inven-ta” o “adopta” de manera deliberada y consciente para un propósito teorético específico,38 que para este caso la acepción de bueno respecto a lo que hace un gobierno encarna la pretensión de los promotores de la NGP por demos-trar la viabilidad y aplicabilidad de su enfoque (tanto en estructura como en dinámica) en realidades y espacios diversos y diferentes, es decir, se puede prescribir su aplicación en contextos democráticos con alcances y niveles de consolidación y desarrollo diversos. Pero esta aparente viabilidad de los mo-delos aplicables en cualesquiera que sean las realidades a considerar colisiona con el hecho de que:

(…) la realidad socio histórica es una realidad mutable, en constante cambio, cua-lidad esta en la que radica la explicación de porqué se producen los desajustes en-tre la realidad denotada y el pensamiento teórico (…) En el ámbito de las ciencias sociales latinoamericanas se ha tomado conciencia de cómo el pensamiento social ha estado durante muchísimos años atrapado en un conjunto de conceptos que no estaban dando cuenta de la realidad y que hay que redefinir. Conceptos como Occidente, indio, blanco, raza, estratificación social, diferenciación social, explota-ción, empresario, obrero, capas medias, Estado, legitimación, etcétera, son algunos conceptos que hemos heredado de los textos, sin discusión ninguna, y que hemos aplicado como si la realidad fuera homogénea en los distintos países. (Zemelman, 2011, p. 213 y ss.).

Zemelman advierte el enorme riesgo epistemológico de quedar atrapados y sin salida por un discurso acuñado fuera de nuestras realidades socio-histó-ricas si aceptamos conceptos que aunque “nos parezcan rigurosos, muy co-herentes porque conforman discursos altamente lógicos y muy persuasivos”,

38 Según Briones (1996 y 1997) “para la epistemología, el constructo se trata de un objeto con-ceptual o ideal que implica una clase de equivalencia con procesos cerebrales. El constructo está más allá del proceso mental concreto que se conoce como ideación y del proceso físico y social que implica la comunicación. Por eso algunas ciencias, como la matemática, con-sideran a los constructos como objetos autónomos, aun cuando no tengan existencia real. Para la psicología, un constructo es una categoría descriptiva bipolar que permite a cada individuo organizar las experiencias y los datos de la realidad. El constructo puede enten-derse como una entidad hipotética que resulta difícil de definir en el marco de una teoría científica”.

139

corresponden a otro momento-contexto histórico; y con ello, en vez de poder pensar la realidad histórica concreta, estaríamos pensando una “realidad in-ventada”. Para Zemelman el problema reside en la posibilidad o no de “dis-tanciarse de los constructos, y ese distanciamiento es la función del pensar epistémico”, la capacidad de salir del canon metodológico —la fuga39 de las normas metodológicas—, que como trampas también para el pensamiento, nos condicionan a aceptar “de pronto conceptos como rigor, claridad y cohe-rencia científica”, que terminan por transformarse “en afirmaciones absolu-tas”, constituyen un armazón metodológico que impedirá reconocer las nue-vas formas, las formas emergentes de la realidad socio-histórica:

(…) muchos de los conceptos que utilizamos para entender el Estado, la sociedad, las desigualdades, la democracia, la cultura, incluso para entender las dinámicas sociales, la propia educación, no responden a conceptos que estén reflejando la realidad que llamamos histórica, sino que son conceptos acuñados en otros con-textos y que muchas veces la academia los repite sin revisar debidamente si están dando cuenta de realidades concretas (Zemelman, 2011, p. 209).

Calificar la acción de gobernar como “buena” es una abstracción producida a partir de la observación de conductas consideradas como supuestamente eficientes y racionales o en su defecto no eficientes y no racionales, pues jus-

39 Una obra representativa de estos intentos de establecer líneas de fuga, de liberar y (des)territorializar el pensamiento, es sin duda la filosofía deleuziana, en la cual fuga aparece cuando “una de las extensiones del rizoma ocupa un espacio de terreno que resulta no ser favorable. En ese momento, esa extensión se corta, y habrá que apoyarse directamente en una línea de fuga que permite fragmentar los estratos, romper las raíces y efectuar nuevas conexiones. Un rizoma puede ser roto, interrumpido en cualquier parte, pero siempre reco-mienza según esta o aquella de sus líneas, y según otras” (G. Deleuze y F. Guattari, 1997, p. 13 y ss.). En esta perspectiva filosófica se plantea que: “como todas las líneas de fuga, puede ser revolucionaria o generar un pensamiento opresivo; la línea de fuga puede producir genios locos, esquizos o paranoicos. De aquí la necesidad de la prudencia, para evitar en lo posible los retrocesos y las destrucciones. Las líneas de fuga, siempre minoritarias, deben cuestionar lo mayoritario, pero sin sustituirlo; las minorías no deben imponerse, porque entonces se hacen mayoritarias y reproducen especularmente aquello que dicen atacar. Es interesante comprobar cómo una de las características fundamentales del pensamiento postmoderno, junto a su llamativo escepticismo y su cinismo iconoclasta, lo constituye esa llamada cons-tante a la prudencia; dado que nuestro mundo ha abandonado los ídolos antiguos sin crear

140

tamente un constructo logra su definición “a partir de sus propiedades subya-centes, que no pueden medirse en forma directa, sino mediante manifestacio-nes externas de su existencia, es decir, mediante indicadores” (Briones, 1996 y 1997). En la teoría del constructo de McCord (1979 y 1997) se plantea que las diferencias que surgen en la valoración que realizan diferentes personas sobre un mismo hecho o suceso (reflejadas en opiniones a favor o en contra, en conflicto dijimos supra) dependerán de un sistema central de valores, que en nuestras realidades será el concepto y discurso de la democracia, en torno al cual la ciudadanía (como en la infancia, según esta teoría) creará o recreará “su sistema de categorías para clasificar su entorno social” (Hubbard y Van Ijzendoorn, 1990; Thomas, Korner y Benson-Williams, 1977, citados en Brio-nes,1996), y probablemente evaluar de buenos o no tan buenos los gobiernos emanados del juego democrático-político–electoral.

Llevado al plano de la acción social, el constructo como emergente sis-témico que se propicia a partir de la acción de los integrantes de una sociedad, que se comportarán como si la entidad subjetivamente construida, efectiva-mente existiera en una suerte de “constructivismo social”, llegamos a suponer que en efecto, un Buen Gobierno existe y a un alto grado de convenciona-lismo social, pese a que el diario acontecer nos muestra los embates cada vez más bravos de una cruda realidad.40 Entonces, ¿de dónde se nutre el sistema

otros nuevos, ha roto las viejas tablas sin crear otras de recambio y ya que ahora no tenemos criterios universales ni valores válidos para todos, el único recurso que le queda al hombre contemporáneo es la prudencia; pero una prudencia en la experimentación, ya que estamos obligados a experimentar nuevas soluciones para nuestros problemas, inéditos y sorpren-dentes en tantos aspectos; y en esta experimentación no tenemos más guía que la prudencia para evitar repetir los errores de los que nos han precedido. La modernidad esta inconclusa, se debate en una serie de aporías, pero la solución no está en la vuelta hacia atrás, sino en avanzar con más cuidado y procurando no insistir en los mismos errores; la utilización de las fuentes de la tradición es solo válida si se la lleva a cabo de una forma distanciada, iró-nica, subversiva (…) que combina elementos clásicos de maneras novedosas, rizomáticas, para producir lo nuevo siguiendo una experimentación creadora, aunque no exenta de peli-gros. Peligros, como, por ejemplo, la caída en lo que se critica, es decir, en la metafísica más abstracta o bien en el moralismo paternalista, o bien en la verborrea logomáquica y vacía”. (Versus, s.f.).

40 En psicología, la teoría del constructo establecida por McCord (1979 y 1997) propone que la motivación surge desde la temprana edad, en la que se enseña a los individuos a justificar

141

de categorías para valorar y calificar de bueno a un gobierno? Para Zemelman (2011) es urgente saber leer los contenidos que recibimos a través de las bi-bliografías y teorías de las que nos hemos vuelto receptores y hacer un esfuer-zo para leer los textos como lo que son: “construcciones, el constructo mismo; leerlos desde lo que podríamos definir como sus lógicas constructoras”.41

Buscar las fuentes de legitimidad de esta construcción de la NGP en realidades como la nuestra nos lleva al medio de una encrucijada, pues lo que hallamos son fracasos o fallas, usando otro constructo, del argot económi-co institucional, tanto del mercado como del Estado, consecuencia de haber apostado a que la realidad social es un objeto susceptible de ser “modelado” para llevarlo a resultados “óptimos”, y tan solo por aplicar el modelo adecuado

sus acciones mediante razones, por lo que serán los “motivos” la clave que permite entender y relacionar las razones que propician o facilitan alguna acción, como dice McCord, “la ac-ción motivada se da porque existe una razón para ello, de ahí que la acción pueda ser consi-derada como voluntaria”. ¿Será posible extrapolar este razonamiento a la realidad social? En la que los ciudadanos creemos necesitar “buenos” gobiernos, justamente cuando la necesarei-dad adquiere noción de valor como aceptabilidad y aceptación. La necesidad de gobiernos que funcionen se ha incorporado a los paisajes imaginarios y subjetivos de la comunidad. Tanta urgencia, necesidad y requerimientos de que algo funcione bien en los gobiernos, ha llegado a trastocar el “metabolismo social” responsable de asimilar o rechazar la informa-ción que recibe, perdiendo lucidez la valoración de las influencias históricas, ideológicas y pragmáticas, quedando sobre simplificado el esquema de relación gobierno-ciudadanos a la mera adopción de “soluciones” generadas por “técnicos” y “expertos”, quienes adoptan y presentan como propios: “una retórica, una semántica y una pragmática que proceden de un ámbito cultural específico” pero distinto, extraño y ajeno —a nuestros problemas públi-cos—, pero que sin embargo se globaliza y se impone.

41 Zemelman se refiere a esta operación como el entendimiento de la “lógica constructora”, que es “tratar de reconocer qué hay detrás de las afirmaciones atributivas de propiedades que tiene un texto teórico”, es decir, reconocer cómo se construyó un problema y cómo se termina teorizando. En este sentido es fundamental conocer “las lógicas de construcción”, ya que por ellas nos aproximamos a las categorías subyacentes usadas en la construcción teórica, y percibir si un pensamiento puede o no estar vigente más allá del contexto histó-rico en que fue construido. Aunque no siempre puede alcanzarse esta claridad respecto a cómo se construyeron las aseveraciones en torno a un fenómeno. Y a menor claridad, menor entendimiento de lo que fundamenta una teorización, presencia innegable de una produc-ción teórica débil (Zemelman, 2011).

142

de NGP. ¿El resultado?, fallas institucionales y modélicas42 que se vuelven tablado para una conclusión temible: las políticas estatales o su omisión, y las estrategias de conducción de los asuntos públicos por parte de los gobiernos, más que un problema de eficiencia y eficacia, presentan una seria falta de vin-culación de la realidad, con diseños ausentes o desvinculadas de la res (cosa) social y la res política.43

Y es que, aunque filosóficamente no se sostiene una parcialización de la realidad, sí notamos que se hace en el discurso que busca al buen gobier-no como producto de un modelo de NGP; lo cual nos orilla a una absoluta esquizofrenia social donde los problemas que padecemos y vemos los ciu-dadanos no son los mismos que preocupan a los “políticos” y “gobernantes”. Incluso, cuando hay una referencia a los mismos problemas, las ópticas son diametralmente opuestas.44 Un síntoma preocupante en las configuraciones de la realidad que hoy vivimos, son los riesgos y presiones que resienten coti-dianamente las instituciones del país, como diría Arnoldo Cuellar, sometidas

42 Se invita a considerar la referencia a modelo en términos de Ernst von Glasersfeld, quien nos indica justamente que: “en la cibernética el término ‘modelo’ tiene una especial signifi-cación. Mientras que en el lenguaje cotidiano la mayoría de las veces significa una muestra según la cual hay que construir algo o una imagen modificada en alguna dimensión cual-quiera de una cosa diferente, en la cibernética el modelo es con frecuencia una construcción de la cual se espera que pueda realizar por lo menos aproximadamente la función de un objeto cuya estructura dinámica no se puede investigar o reproducir directamente. Ese es precisamente el sentido que necesitamos cuando queremos decir que el saber conceptual consiste en modelos que nos permiten orientarnos en el mundo de la experiencia, prever situaciones y a veces determinar incluso experiencias” (von Glasersfeld, 1995, p. 28).

43 Entendiendo por esta “como el mejor mecanismo que hemos encontrado para tratar de resolver de forma pacífica y consensuada los conflictos de intereses y las dificultades cre-cientes para poder decidir en torno a los problemas que la convivencia genera”, que más que empeñarse en estrictos criterios de excelencia técnica o de racionalidad científica para tomar decisiones, se arriesga a “encontrar espacios de acuerdo y de viabilidad social que permitieran, si no resolver definitivamente los conflictos planteados, al menos acomodar intereses y trazar vías de consenso”( J. Subirats, 2010, p. 16).

44 Dice Zemelman (2011, p. 213) que “en ocasiones nos encontramos con que el discurso polí-tico frecuentemente está amarrado a conceptos que no son pertinentes, que no están dando cuenta de la realidad. Al no tener conciencia que se está dando un desajuste entre la teoría y la realidad que se pretende denotar, resulta que estamos inventando realidades”.

143

a la triple erosión: de políticos corruptos y frívolos; de delincuentes empo-derados ante la ausencia de justicia y la impunidad rampante; y ciudadanos desconfiados y replegados.

¿Cuál será el resultado de todo esto? El país se desgaja, nos advierte Vi-lloro (2011) “…surgen recelos y crispaciones, mientras la violencia nos afecta a todos”, además de la delincuencia, el hambre, la contaminación, la pobreza, la desintegración social y familiar; la polución, el desempleo, la migración y la-mentablemente un amplio etcétera, desdibujando nuestro constructo imagi-nario de Buen Gobierno, de territorio y de espacio público; nos alejamos cada vez más del horizonte teórico multicolor que, por ejemplo, Arendt (1993) nos dibujaba al referir la potencialidad democrática de lograr lugares y espacios “donde los ciudadanos interactúan a través de medios como el discurso y la persuasión y deciden a través de la deliberación colectiva sobre asuntos de preocupación común”.

Por ello la proclama del maestro Zemelman (2011), al proponer la ne-cesidad de (re)significar términos, conceptos, metodologías y técnicas en los estudios e investigaciones realizados en el campo de las ciencias sociales, máximo cuando se trata de la intervención en asuntos públicos, pues en tor-no al pensar y el actuar —mediados por hipótesis, presunciones, asunciones, problemas e investigaciones— se ha dado un enorme desajuste entre teoría y realidad:

Pero, ¿por qué el desajuste? Por algo elemental: el ritmo de la realidad no es el ritmo de la construcción conceptual. Los conceptos se construyen a un ritmo más lento que los cambios que se dan en la realidad externa al sujeto, por eso constantemente se está generando un desajuste. (…) en la medida en que no re-solvemos este problema, podemos incurrir en discursos y enunciados, o manejar ideas, que, pudiendo tener una significación en términos de a bibliografía, o para decirlo de una manera más amplia, en el marco del conocimiento acumulado, no tengan necesariamente un significado real para el momento en que construimos el conocimiento. Esta idea del desfase entre muchos corporas teóricos y la realidad es clave, ya que alude a los conceptos que a veces utilizamos creyendo que tienen un significado claro, y no lo tienen. Esto plantea la necesidad de una constante resignificación que, aun siendo un trabajo complejo, es también una tarea central de las ciencias sociales, sobre todo de aquellas de sus dimensiones que tienen que ver con la construcción del conocimiento (Zemelman, 2011, p. 211-2012).

144

Pero entonces, ¿qué requerimos para aproximarnos al ideal de gobierno por deliberación y acción?, ¿cómo activar una ciudadanía que hoy refleja sín-tomas de soledad colectiva y desolación insólita?, ¿es viable suponer buenos gobiernos que deliberen y discutan, en un entorno donde las palabras se dicen casi dolorosamente, y donde el dolor nos impone silencio? Vaya paradoja que traemos a este diálogo y debate, urgir la necesidad de deliberación colecti-va en espacios a donde a nadie le da por platicar ¿cómo abordar entonces los temas que afectan la comunidad política?, ¿cómo suponer el espacio de construcción de lo público?, ¿cómo mantener vivo el ideal de política, si esta supone de inicio la idea de ciudadanía activa?, ¿y qué manifestación más viva y más activa que el acto de hablar y ser escuchado45 por un gobierno que se supone construido como bueno?, ¿qué podremos hacer ante la cauda de dudas y requerimientos?, ¿discutir otra teoría, otro enfoque, otro modelo?46

(Re)significación conceptual es una alterativa, pues ensayar una posible respuesta a estas cuestiones no es una cuestión exclusivamente teórica, como diría Zemelman, en el sentido de que “no basta construir un cuerpo de pro-posiciones con una función explicativa que resuelva de una vez y para siempre el problema” pues son cuestiones que no se resuelven teóricamente:

Si pienso que un desajuste de esta naturaleza se puede resolver a través de una teo-ría, no estoy tomando conciencia que el problema está en la teoría misma porque, por más brillante y genial que esta sea, por definición corre el riesgo de desfasarse de la realidad. La resolución, pues, no es teórica, en la medida que el problema es la teoría misma; por eso esta requiere ser resignificada, revisada a la luz de las exi-

45 Dice Arendt (1997) que “es gracias a la acción y a la palabra que el mundo se revela como un espacio habitable, un espacio en el que es posible la vida en su sentido no biológico (bios)”.

46 Y pienso nuevamente en Juan Rulfo, que en labios de su Macario nos dice:

— Uno platicaría muy a gusto en otro lado pero aquí cuesta trabajo.

— Uno platica aquí y las palabras se calientan en la boca con el calor de afuera y se le resecan a uno en la lengua hasta que acaban con el resuello.

— Aquí así son las cosas.

— Por eso a nadie le da por platicar…

145

gencias de las realidades históricas, muchas veces emergentes, nuevas, inusitadas, imprevistas. Ahora bien, si no es un problema que se va a resolver teóricamente, ¿cómo se resuelve? (…) ¿cómo me puedo colocar yo frente a aquello que quiero conocer? (Zemelman, 2011, p. 214).

El desfase o desajuste entre pensamiento y realidad, producto de no haber reconocido las posibles diversidades conceptuales que podemos alcanzar al ir construyendo la relación de conocimiento con la realidad, se puede superar si nos cuidamos de no precipitarnos en elaborar “juicios con predicados ya predeterminados con contenido sobre aquello que no conozco” (Zemelman, 2011). Esta operación de distanciamiento, de maniobra para evitar el sesgo de “anticipar nombres teóricos a un fenómeno que no conozco”, rescata la capa-cidad de pensamiento y proyección del sujeto en su actuar ante una realidad no conocida; es la capacidad de construir problemas, sin las ataduras concep-tuales del canon que imponen definiciones, significaciones y contenidos ya conocidos:

Vuelvo a la advertencia de Bachelard: es más fácil llamar a las cosas con los nom-bres de siempre, en circunstancias en que se conoce el nombre pero no se conoce aquello que se quiere nombrar con ese nombre. Así, muchas veces las investigacio-nes quedan reducidas a investigar el nombre, pero no aquello que se nombra. Esto pasa en la economía, en la antropología, pasa en todos los discursos porque es muy cómodo decir “yo he leído tantos autores y tengo tantos conceptos en la cabeza que preciso usarlos”, y obviamente “usarlos” es transformarlos rápidamente en nombres. Pero ocurre que, entonces, esa persona no está realmente construyendo conocimiento, porque si hay un requisito elemental en este ámbito, es precisa-mente el de construir el conocimiento de aquello que no se conoce, no de aquello que se conoce. Este es el fundamento de la principal función del pensamiento epistémico: este funciona con categorías sin contenidos precisos y, en el quehacer concreto de la persona, se traduce en la capacidad de plantearse problemas (Ze-melman, 2011, p. 2014).

Una perspectiva de pensamiento epistémico en el sentido de Zemelman nos invita a elucubrar la posibilidad de entrever una extraordinaria posibilidad de hacer confluir planteamientos necesarios para revitalizar la acción pública lo-cal, en los espacios que tanto claman y reclaman la esperanza y el futuro como medida de proyección y potencialidad en la acción concreta por alcanzar una vida digna y posible en el “lugar” colectivamente construido, a la manera de

146

aquel indicado por Arendt en los griegos: “el espacio político-público es lo común (koinon.) en que todos se reúnen, solo él es el territorio en que todas las cosas, en su completud, adquieren validez” (Arendt, 1997, p. 111).

Pero ¿cómo aproximarnos a la “completud de todas las cosas” que con-fluyen en un territorio, no solo en sentido imaginario, sino en el sentido cons-truido? Con el sentido de (re)significación quisiéramos traer a colación la noción de territorio, en la intencionalidad de iniciar una trama47 conceptual (en el entendido de tirar de hilos entrecruzados hasta secretar una tela que explore y determine su propia disposición interna, contextura y textura) que permita plantear una zona de interacción cognitiva (Marín, 2014) como alter-nativa para realizar una aproximación epistemológica que tenga que ver con el “quehacer concreto” y se pueda “traducir” en la capacidad de plantearse problemas en contextos de pertinencia48 pues como plantea Brunet:

47 Para Deleuze y Guattari: “Una multiplicidad no tiene ni sujeto ni objeto, sino únicamente determinaciones, tamaños, dimensiones que no pueden aumentar sin que ella cambie de naturaleza (las leyes de combinación aumentan, con la multiplicidad). Los hilos de la ma-rioneta, en tanto que rizoma o multiplicidad, no remiten a la supuesta voluntad del artista o del titiritero, sino a la multiplicidad de las fibras nerviosas que forman a su vez otra mario-neta según otras dimensiones conectadas con las primeras: —Denominaremos trama a los hilos o las varillas que mueven las marionetas. Podría objetarse que su multiplicidad reside en la persona del actor que la proyecta en el texto. De acuerdo, pero sus fibras nerviosas forman a su vez una trama. Penetran a través de la masa gris, la cuadrícula, hasta lo indife-renciado... el juego se asemeja a la pura actividad de los tejedores, la que los mitos atribuyen a las Parcas y a las Normas” (Deleuze y Guattari, 1997, p. 14).

48 Puesto que el canon científico establece que un problema solo será inteligible en función del conocimiento preexistente en el que surge y en relación al que tiene sentido (sus condi-ciones cognitivas) es relevante conocer posturas como la de Larrosa que establece que: “el contexto de pertinencia de un problema no es solo cognitivo sino social. La pertinencia de un problema debe remitirse a la colectividad que comparte, además de un cierto corpus de conocimientos, un conjunto de intereses y valores”. (Larrosa, 1990). Nuevamente llamamos la atención sobre esta cuestión, ahora apoyados en este planteamiento de Larrosa, “la pro-ducción de discursos epistemológicos” se debe pensar de forma dinámica y compleja, pues la posibilidad de emerger de estos discursos deviene de las tramas relacionales de dos tipos de “lugares”: el intelectual y el social, asumiendo que la posibilidad de producción del “discurso epistemológico” en cada uno de esos lugares tiene su propia lógica y sus propias reglas de funcionamiento, piénsese ahora lo intrincado que resulta entrelazarlos.

147

Toda sociedad tiene territorio, produce territorio. De hecho, tiene por lo general varios territorios, una multitud de ellos: para habitar, trabajar, recrearse e inclu-so soñar; espacios vividos y acontecidos; células locales y redes ramificadas. Esto complica la situación y funda y enriquece la libertad. La peor de las situaciones es la de no disponer más que de un solo territorio a ser defendido contra cualquier intruso; esto le sucede a los animales y a los pueblos desamparados. (Brunet, 1990, p. 23, citado en Cuervo, 2006).

Decir territorio significa obtener un marco adecuado de gestión para la adop-ción de decisiones que promuevan el desarrollo dentro de un proceso es-tratégico de planeación. Cuando territorio y estrategia se unen, creamos un dispositivo catalizador para detonar oportunidades y con ello alcanzar propó-sitos trascendentales, redefiniendo un campo problemático construido sobre la base de la tensión fundamental entre sociedad y naturaleza, y que involucra a lo menos tres dimensiones estratégicas: poder, funciones y representaciones (Cuervo, 2006).

La noción (re)significada de territorio podría funcionar como una fron-tera conceptual que propicie la interacción orgánica de asimilación y reasig-nación de significados, equilibración de términos cognitivos entre los miem-bros de la comunidad, y posibilitar sinergias de conocimiento al compartirse socialmente, autogenerar signos y símbolos ensamblados entre sí por reglas de composición aceptadas y consensuadas por la comunidad de expertos que se constituya en su órbita (Marín, 2014). La (re)significación del concepto territorio emerge como la combinación de múltiples variables: la espacial, la geográfica, la cultural, la semiótica, la publiadministrativa, la económica, la política y la social.

En este sentido, decir territorio anuncia una construcción histórico-cultural que representa y recrea identidades,49 pero que constituye a su vez un

49 En su referencia a la polis griega: “como posible paradigma de espacio público, Arendt afirma que se trataba del único lugar donde los hombres podrían mostrar real e invariable-mente quienes eran. El hecho de que cada hombre sea capaz de acción significa que debe esperarse de él o de ella lo inesperado. (…) La pluralidad no es simple alteridad, pero tam-poco equivale al mero pluralismo político de las democracias representativas: la función del ámbito público es, en Arendt, iluminar, los sucesos humanos al proporcionar un espacio de apariencias, un espacio de visibilidad, en que hombres y mujeres pueden ser vistos y oídos

148

espacio dónde intervenir, a partir de la identificación de características comu-nes —pero también de condiciones desiguales— de desarrollo y de recursos disponibles; lo que plantea una necesidad de búsqueda de equilibrios en la desigualdad, partiendo de las noción de la diferencia pero con una orienta-ción de integración y no de segregación. Veamos brevemente condiciones y restricciones que surgen a la noción (re)significada de territorio.

TERRITORIO, FRONTERAS Y LOS “NUEVOS” ESPACIOS DE DESARROLLO COMO ZONAS DE INTERACCIÓN COGNITIVAPARA LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL Y REGIONAL EN LABÚSQUEDA DE SUS GOBIERNOS BUENOS

Vuelvo hacia todos lados y miro el llano. Tanta y tamaña tierra para nada. Se le resbalan a uno los ojos al no encontrar cosa que los detenga. Sólo unas cuantas lagartijas salen a asomar la cabeza por encima de sus agujeros, y luego que sienten la tatema del sol corren a esconderse en la sombrita de una piedra. Pero nosotros, cuando tengamos que trabajar aquí, ¿qué haremos para enfriarnos del sol, eh? Por-que a nosotros nos dieron esta costra de tapetate para que la sembráramos. (“Nos

han dado la tierra”, Juan Rulfo).

El espacio es el tiempo atrapado por la lógica del caminante; que es el constante desafío de constituir relaciones o conocimiento. (Hugo Zemelman).

(Re)significar la noción de territorio como frontera conceptual o zona de interacción cognitiva posibilita que podamos entrever líneas de articulación, multiplicidades y conexiones existentes en él, que “lejos de ser un simple es-cenario donde el enredo de la historia se desarrolla, el territorio tiene un papel activo en la vida social si se comprende que ‘es el uso del territorio y no el territorio en sí mismo’ lo que interesa al análisis social’” (Silveira, 2011,

y revelar mediante la palabra y la acción, quienes son. Para ellos la apariencia constituye la realidad, cuya posibilidad depende de una esfera pública en que las cosas salgan de la oscura y cobijada existencia. Lo público indica, al mismo tiempo, mundo común, entendido como comunidad de cosas que nos une, agrupa y separa, a través de relaciones que no supongan la fusión”. (Arendt 1997, p. 113-ss.).

149

p. 3). Interesante esta perspectiva de Silveira que nos resalta la trascendencia de pensar y considerar al territorio como “multiplicidad de interrelaciones y determinaciones, es decir, las demás instancias de la vida social”, que se cons-tituye “por todos los actores, todas las existencias y todos los aspectos”. Para Silveira “territorio usado” se puede referir “al conjunto de todas las empresas, todas las instituciones, todos los individuos, que actúan intrínsecamente aso-ciados a una base material común, a pesar de su fuerza desigual. Es un cuadro de vida que constituye un híbrido de materialidad y de vida social (…) es una permanente reconstrucción de las cosas y las acciones, a la cual podemos denominar ‘formación socioespacial’” (Silveira, 2011, p. 3).

En esta perspectiva del territorio se da cabida a otras acepciones del espacio geográfico “como lugar, paisaje, región, medio o geosistema (…) que enriquecen los acercamientos comprensivos de espacios concretos” (Pulgarín, 2011) adquiriendo constantemente configuraciones territoriales muy particu-lares, sugiriendo paisajes y arreglos, definidos por Santos (1996) como “la ma-terialización de un instante de la sociedad”, pues ese “instante” materializado representa un momentum que emerge de la combinación de las coordenadas espacio-tiempo, conocidas como el desarrollo social de una época determi-nada. De ahí —a decir de los geógrafos— que el territorio represente las dimensiones de la ciudadanía, pues los individuos al integrar su núcleo social encuentran posibilidades o limitaciones según el lugar del territorio donde les tocó vivir; este es un elemento central para (re)pensar la noción de ciudadanía y procesos políticos de participación y relación con sus gobiernos, pues si la sociedad se materializa en el lugar que habita, ¿por qué no clamar por una suerte de “justicia socio-espacial”? (Silveira, 2011).

Esto justifica la necesidad por desarrollar lentes de estudio que nos per-mitan analizar y comprender casos particulares de territorialización en su dimensión y especificidad propia, considerando sus configuraciones institu-cionales y la experiencia asociada al binomio territorio-región, que representa el momentum de unión y síntesis entre fronteras y límites, en una espiral que redimensiona el territorio y la red de relaciones que ahí se entretejen. El con-cepto de región50 emerge como la combinación de variables múltiples como

50 Una definición básica de región considera la división territorial de una nación, de una entidad federativa o un conjunto de municipios, determinada por caracteres étnicos o circunstancias

150

la espacial, la territorial, las administrativas, las políticas y las sociales, y para la adopción de decisiones que promuevan el desarrollo dentro de un proceso estratégico de planeación en su territorio, significa obtener un marco adecua-do de gestión, denominado regionalizar, que es cuando región y estrategia se unen como propuesta para un territorio integrando proyectos catalizadores de oportunidades y potencialidades para cumplir propósitos trascendentales. Una lectura del territorio a través de sus regiones nos devela las características de organización y división, que si bien se dan en múltiples combinaciones, es claro que giran en torno a dos fundamentos:

a) Sus potencialidades: que surgen a partir de las condiciones y caracte-rísticas naturales propias que definen a las regiones en singular y en particular.

b) Sus vocacionamientos: definidos por los tipos de actividad económica que se desarrollan y que se podrían desarrollar en los espacios terri-toriales.

Los marcos de gestión con orientación hacia el desarrollo regional basados en potencialidades y vocacionamientos de un territorio constituyen un avance significativo, pues imponen un andamiaje administrativo-organizativo para la distribución de responsabilidades para atender aspectos críticos del territorio; así lo hace suponer el estudio de algunas experiencias de desarrollo regional.51

especiales de clima, economía, topografía, administración y gobierno, en el marco de una delimitación geográfica que comparte elementos ecosistémicos comunes a todos sus inte-grantes. La regionalización debe ser considerada como una posibilidad que representa y recrea identidades culturales, pero que constituye a su vez un espacio dónde intervenir, a partir de la identificación de características comunes, pero también de condiciones desigua-les, de desarrollo y de recursos disponibles; lo que plantea una necesidad de búsqueda de equilibrios en la desigualdad, partiendo de las noción de la diferencia pero con una orienta-ción de integración y no de segregación.

51 Una experiencia importante se ha impulsado en el estado de Jalisco, en el marco de la puesta en operación de la Alianza Regional Promotora del Desarrollo del Sur de Jalisco (noviem-bre 2004), donde además de reconocerse como espacio de convergencia de actores a partir de la “corresponsabilidad como elemento clave”, se admite que “la confianza y la coopera-ción serán los ejes para desplegar y concretar planes, programas y proyectos estratégicos”. La documentación de esta experiencia puede consultarse en: http://www.fao.org/regional/lamerica/prior/desrural/regional/pdf/jalisco.pdf.

151

Este es el sentido de territorialidad en su connotación humana que plantea Raffestin, referido al conjunto de relaciones sociales que se valen de instru-mentos y conceptos “que dan significado a la territorialidad humana por el hecho mismo que los eslabones, los nodos y las redes son producidos por sistemas de instrumentos técnicos, económicos, sociales, culturales y políti-cos. Estos eslabones, nodos y redes, constituyen un sistema territorial (mega mediador) por el cual toda sociedad regula sus relaciones con el espacio para adquirir su autonomía” (Raffestin, 1988, p. 265-266, citado en Cuervo, 2006).

Espacio, tiempo, territorio, territorialidad y normas son eslabones claves para comprender las transformaciones territoriales según la realidad histó-rica que se viva, producto de las transformaciones que el propio territorio vive, pasando de un estado natural y sin intervención humana, hacia un es-pacio totalmente apropiado por el hombre, usado, transformado y recreado con componentes artificiales (Laurín, 1999), hasta llegar a los extremos de la “apropiación” intelectual o virtual, producida por el conocimiento de los recursos potenciales de lugares virtuales, obtenidos solamente a través de la información proporcionada por los satélites o los sistemas de geo referencia-ción.52

Desde la perspectiva de la NGP —y qué decir de los cambios estructu-rales emprendidos en toda América Latina a partir de la mitad de los años 80 del siglo pasado— la tendencia es hacia el fortalecimiento de los entes locales y regionales, pues con las políticas de descentralización hacia regiones y loca-

52 Por eso Turner plantea: “Tal como el sociólogo Manuel Castells y otros han señalado, los Estados Unidos del ciudadano con traje y corbata (un mundo dominado por compañías organizadas de manera jerárquica, que ofrecen un empleo más o menos estable) han em-pezado a desaparecer y, en su lugar, ha surgido lo que Castells denomina la sociedad interco-nectada. Castells indica que, contrariamente a lo que antes sucedía en las sociedades indus-triales que organizaban sus economías principalmente en torno a la producción de bienes materiales, la sociedad interconectada ha comenzado a organizarse en torno a ‘la tecnología de generación del conocimiento, de la informática y de la comunicación simbólica’. En la práctica, esto significa que un número cada vez mayor de trabajadores se ganan la vida no solo procesando información, sino que usan las tecnologías de procesamiento informático (tales como los sistemas operativos) para crear nuevas tecnologías de la información (por ejemplo, softwares médicos o financieros). Los trabajadores ahora usan la información no solo para gestionar la producción de bienes materiales, sino también para producir la infor-mación como una especie de bien en sí mismo” (Turner, 2003, p. 4).

152

lidades se ha pretendido lograr “mejoras democráticas, políticas más acerta-das y adaptadas a un contexto específico, administradores más responsables y en mayor contacto con los administrados… en definitiva, lograr eficiencia y eficacia en la gestión pública por medio de acercar la unidad administrativa a los ciudadanos” (Gordillo, et.al, 2006, p. 106).

Ahora bien, aunque estos esfuerzos descentralizadores teóricamente parecieran transitar por el camino adecuado, la realidad local se comporta distinto ante la multitud de temas a los que se ven condicionados coyuntural y estructuralmente por el proceso globalizador, pues se mueven, sin quererlo a veces, en medio de un “lixiviado macroeconómico” constituido por esquemas de liberalización y apertura de mercados, procesos de integración económi-ca, la propia dinámica de descentralización, neoliberalismo, mundialización, liberalización, predominio del capital sobre el trabajo, privatizaciones, prag-matismo, utilitarismo, desequilibrios territoriales, injusticia social, cambios en la escala de valores, transformaciones culturales, desarrollo de las teleco-municaciones y etcétera. Esta combinación constituye un caldo de cultivo idóneo para que las diferencias espaciales, las exclusiones y las negaciones al desarrollo de amplias capas sociales, y que siempre han existido, esta vez se incrementen y agudicen. La evidencia empírica señala cómo la distribución de la riqueza y del crecimiento económico en los últimos 20 años, en el ámbi-to mundial y particularmente en los países de Latinoamérica (OCDE, 2002; Silva Lira, 2003; Rodríguez Pose y Gill, 2003), ha estado determinado por el permanente y frecuente incremento de las disparidades inter-regionales.53

Pero, ¿por qué las disparidades?, ¿por qué algunas regiones se desarro-llan más que otras?, ¿cuáles son los atributos locales que adscriben potencial de crecimiento a una localidad? Para Rodríguez Pose el estado de desarro-

53 Este concepto es una medición necesaria si de desarrollo hablamos, ya que normalmente se emplea para designar las iniquidades de bienestar o de desarrollo entre regiones y su-bregiones nacionales. La utilización del término implica ante todo un enfoque normativo de lo que es aceptable o inaceptable. “La disparidad o desigualdad regional constituye un problema regional, consecuencia del desarrollo económico que experimente un país o re-gión, que se trata de erradicar mediante políticas regionales; (de donde) el término región involucra a un país, o a un estado, o municipio, es decir, niveles macro y microrregiones, entonces, es posible hablar de desigualdades internacionales, nacionales, urbanas y locales, como desigualdades regionales” (Hernández Aragón, 2006).

153

llo de una localidad es el resultado de diferentes combinaciones de procesos económicos, sociales, políticos y culturales a lo largo de su historia. Estas combinaciones de factores a lo largo del tiempo le darán una imagen, un atractivo y una identidad, es decir, ventajas/desventajas que harán que un es-pacio geográfico determinado atraiga/repela la dinámica del desarrollo. Con esta argumentación Rodríguez Pose (1998) resalta varios factores que pueden actuar como elementos condicionantes del desarrollo económico local:

• Localización:proximidadconlosprincipalescentrosregionales,na-cionales y mundiales de actividad económica.

• Gradodeposesiónderecursosnaturales.Infraestructuraproductivay de comunicaciones.

• Gradodeaglomeraciónterritorial:concentraciónespacialdepobla-ción, empresas, consumidores y clientes.

• Estructurasectorial:espacioqueocupalaagricultura,laindustriayelsector servicios y estado de desarrollo de cada uno de ellos.

• Desarrollodel conocimiento, la información y la innovación en elterritorio.

• Trabajadorescualificadosycalidaddelsistemaeducativo.• Fortalezainstitucional:quétanexitosoeselesqueletoinstitucional

de la localidad en la provisión de recursos, a la vez que generando lazos entre los distintos actores (públicos, sociales y privados) envuel-tos en el desarrollo económico local.

Puesto que no hay fórmula matemática (aunque más de alguno quisiera pen-sar que sí) que derive en el desarrollo regional, sí podemos suponer que la combinación de todos estos factores puede generar ventajas o desventajas en los procesos de desarrollo, dando pie, por supuesto, a un “patrón dicotómico” de desarrollo regional (Krugman, 1991), con un patrón de desigualdad espa-cial seguido y recreado por gobiernos, instituciones, empresarios e inversores, en efecto de bucle desequilibra también oportunidades de crecimiento, rique-za y negocio potencial.54

54 Lo dicho, los atributos locales influirán al capital privado a la hora de invertir o desarrollar negocios buscando las áreas con los mejores atributos, donde los beneficios serán mayores y los costos y los riesgos menores. En contraparte, los altos costos para llegar a las localidades

154

¿Cómo revertir esta tendencia?, ¿cómo ayudar a que se generen los in-sumos necesarios para el desarrollo regional? La dimensión espacial, fun-damento de la economía regional, se constituyó como elemento relevante a partir de la segunda mitad del siglo XX, donde irónicamente aparecen plan-teamientos como el Fin de la Historia de Francis Fukuyama55 y el Fin de la

más marginadas y los bajos retornos que estas ofrecen hacen de ellas espacios muy poco atractivos para la inversión y el desarrollo de mercados, pues este proceso, de acuerdo a Myrdal (1957) “centro y periferia tienden a reforzarse circularmente en un proceso de pola-rización creciente” y adicionalmente, las reformas descentralizadoras imponen en ocasiones nuevas cargas y retos fiscales, administrativos e institucionales enfrentados con mayor di-ficultad por las regiones y localidades más marginadas que carecen de los recursos físicos, humanos e institucionales para operar las nuevas competencias.

55 Ampliamente discutido y polemizado este ensayo que tuvo origen en una conferencia, en su momento de aparición y al que muchos lograron ya demostrar lo inexacto de su perspectiva, no obstante este trabajo de Fukuyama, polémico siempre que se le relee, representa mejor que nadie la imagen triunfalista que de sí mismo tenía Occidente en su intento de explica-ción de los acontecimientos de los últimos años. ¿Qué nos propone este autor? Sencillo, un análisis de las tendencias que él quiso ubicar “en la esfera de la conciencia o de las ideas”, según este autor, el liberalismo económico y político que encarnan la “idea” de Occidente, finalmente se han impuesto al mundo. Fukuyama obtiene su mejor “evidencia” en el colapso y agotamiento de ideologías “alternativas”. Así, lo que hoy estaríamos presenciando, según él, es el término de la evolución ideológica en sí y, por tanto, el fin de la historia en términos hegelianos. Si bien la victoria del liberalismo por ahora solo se ha alcanzado en el ámbito de la “conciencia”, su futura concreción en el mundo material, afirma Fukuyama, será cier-tamente inevitable: “El triunfo de Occidente, de la ‘idea’ occidental, es evidente, en primer lugar, en el total agotamiento de sistemáticas alternativas viables al liberalismo occidental. En la década pasada ha habido cambios inequívocos en el clima intelectual de los dos países comunistas más grandes del mundo, y en ambos se han iniciado significativos movimientos reformistas. Pero este fenómeno se extiende más allá de la alta política, y puede observársele también en la propagación inevitable de la cultura de consumo occidental en contextos tan diversos como los mercados campesinos y los televisores en colores, ahora omnipresentes en toda China; en los restaurantes cooperativos y las tiendas de vestuario que se abrieron el año pasado en Moscú; en la música de Beethoven que se transmite de fondo en las tiendas japonesas, y en la música rock que se disfruta igual en Praga, Rangún y Teherán. Lo que podríamos estar presenciando no solo es el fin de la guerra fría, o la culminación de un período específico de la historia de la posguerra, sino el fin de la historia como tal: esto es, el punto final de la evolución ideológica de la humanidad y la universalización de la demo-cracia liberal occidental como la forma final de gobierno humano” (Fukuyama, 1992).

155

Geografía de O’Brien R56 explicando que la globalización estaba presentando como irrelevantes las distancias entre las regiones. Aunque si bien ambas pro-puestas reflejan los síntomas de la hiperrealidad, de nueva cuenta la parado-ja: la realidad actual muestra que muy por el contrario a lo proclamado por estos autores, las variables territoriales y espaciales, es decir, de localización y ubicación geográfica son cada vez más determinantes no solo de las distan-cias entre las regiones y su interconexión, sino que determinan el proceso de ubicación (y por ende de localización) de la producción de bienes y servicios, de su consumo y de la infraestructura social y económica que posean los te-rritorios, en consecuencia determina los flujos del comercio.

La noción de territorio como espacio de articulación, ofrece una rica franja en posibilidades de análisis donde el componente regional como ex-presión de convergencias nos acerca a un abanico de complejidades en torno a la mancuerna desarrollo-bienestar social, y con ello la disminución de las disparidades territoriales, económicas y sociales. Es de reconocerse que el territorio constituye una microsociedad (Provansal, 2000), donde allí juegan y convergen diferentes actores ––instituciones del Estado, las organizaciones privadas así como la sociedad civil–– que juntos dan forma al desarrollo del espacio de convergencia: el territorio. Por lo que referirnos a las nociones de desarrollo local nos conducen también a pensar en las capacidades institucio-nales, como la expresión concreta de lo posible entre los diversos actores, y como la opción real de desarrollo del entorno.57

56 Este enfoque es demasiado provocador, pues se fundamenta en una pretendida desterrito-rialización del mundo como consecuencia del desarrollo global, provocado sobre todo por las nuevas tecnologías aplicadas a las telecomunicaciones. Algunas posiciones manifiestan que el presunto fin de la dimensión geográfica está estrechamente vinculado a la negación de la Humanidad como la suma de todos los seres humanos repartidos en la Tierra: “Para percibir a la Humanidad se necesita atender a todos los puntos del globo y aquilatar cuáles son las condiciones en que vive el prójimo en todos los rincones del planeta”, llevando el argumento a que finalmente el desarrollo de las comunicaciones ha “empequeñecido” el planeta, haciendo de él una “aldea global”, a este respecto véase a Segrelles Serrano (2005) y a O’Brien R. (1992).

57 En este sentido, el fortalecimiento de la capacidad regional (entendida como la malla reti-cular conformada por una compleja combinación institucionalizada de capacidad técnico-burocrática con capacidad política) por sí mismo es “condición necesaria” pero no “condición

156

La complejidad geográfica, las disparidades fiscales y presupuestarias a que se enfrentan los diversos territorios y en particular desde las instituciones públicas, cobran mayor peso cuando se trata de los espacios de “frontera”, donde la convergencia público-privada, administrativa-política, económica-social se gesta en circunstancias particulares. Desde el campo de la geografía se declara que “hoy día una frontera difícilmente puede ser delimitada”, pues se ha acrecentado, crecido y movido de tal manera que pareciera que “hay más frontera”, en referencia a aquellos territorios donde es mayor la intensidad de los procesos relacionales entre actores que producen, intercambian y se desa-rrollan (dentro, fuera y a través) de los límites de las regiones.

Las fronteras y territorios adquieren una gran importancia en los proce-sos de consolidación de regiones y subregiones, de donde la realidad territo-rial en tanto unidad geoeconómica se identifica, según Oliveros, a partir de tres características:

- Los vínculos existentes entre sus habitantes, pero no solo los vínculos étnicos, sociales o económicos que favorecen la germinación de una identidad y una solidaridad regional, sino todos aquellos que a través de una densa maraña de redes pueden llevar a reconocer en la región, entre otros elementos de cohesión; una jerarquía ordenada de centros urbanos; diversificación y especialización en actividades del sector servicios. Sin embargo, esos vínculos por sí solos no crean una región en tanto no son suficientes para establecer una sólida y perdurable organización económica y social.

suficiente” (Reppeto, 2006). El reto es lograr el desarrollo y fortalecimiento de capacidades para lograr el impulso de políticas públicas que nos permitan catapultar y potenciar una región, un territorio. Desde luego, las capacidades estatales (institucionales) se encuentran estrechamente relacionadas con los procesos de modernización del aparato público, e inclu-so irían aparejadas de procesos de descentralización, y sobre todo en lo que al componente fiscal se refiere, aunque como sostiene Cabrero “ni todos los gobiernos estatales y municipa-les del país están preparados para recibir una descentralización rápida de recursos, ni todos se encuentran en una situación de rezago y fragilidad institucional. Cada vez más se debe incorporar al análisis la distinción de la realidad estatal y municipal nacional y se deben precisar los matices por áreas de la acción pública local” (Cabrero, 2004), incluso cuando existen disparidades no solo geográficas sino de alcance de la gestión administrativa.

157

- La organización de las actividades regionales en torno a un centro. Los vínculos entre los habitantes se concretan en un centro urbano, en una capital regional.

- La región se encuentra a la vez abierta e integrada. El hecho de que la región solo existe como parte integrante de un conjunto, es decir, sus vínculos con el exterior, su pertenencia y su funcionalidad dentro de un conjunto nacional, constituyen parte consustancial a su definición. (Oliveros, 2002, p. 17).

En este contexto de determinación simultanea entre región y frontera, sig-nado por una interdependencia cada vez más acentuada por el determinismo del territorio, las cadenas de producción, el impresionante progreso tecno-lógico y el auge cobrado por algunos espacios locales en el marco del nuevo esquema de comercio internacional. Las regiones fronterizas, ya sean entre naciones o internas, asumen una renovada importancia y prioridad, que de acuerdo a Oliveros:

En lo que hace a la superación de los desequilibrios regionales del desarrollo. A nadie escapa que las fronteras constituyen, en su mayor parte, espacios marginales, periféricos, débilmente integrados o carentes de integración a la economía y a la sociedad nacional, situación que responde a la vigencia de modelos de desarrollo centralistas, en el marco de los cuales se han considerado a las fronteras implícita-mente —pero, en ocasiones, también de modo explícito— como “áreas de reserva”, pasibles de ser incorporadas en algún momento futuro al espacio activo nacional. En cuanto al afianzamiento de los procesos de cooperación e integración econó-mica. La adecuación de las fronteras debe ser efectuada con pleno reconocimiento de su realidad económica y social actual, a fin de no agravar el precario equilibrio socio-económico allí vigente que en buena medida es el resultado de las modifi-caciones ocasionadas en los modos de vida de la población y en la orientación de las actividades económicas por el encuentro o “choque” de dos sistemas nacionales que tiene lugar en dichos espacios. (Oliveros, 2002, p. 12).

Los esfuerzos por impulsar las regiones en América Latina, o “regionalizar”, se hace con el propósito de buscar una “distribución más homogénea” de los recursos y la riqueza producida, para limitar de alguna manera la disparidad en los ingresos y los procesos de concentración en áreas metropolitanas:

158

En la base de todas estas experiencias, especialmente desde finales de la década del 50 en el siglo pasado, aparece implícita o explícitamente el concepto de los polos de crecimiento en las estrategias que se elaboraron para tales experiencias de regionalización y desarrollo regional. Con excepción de la frontera de México, ciudad Guayana (Venezuela) y Arica (Chile), según Boisier (2005, 2003, 2001), en el resto de países no se registraron logros significativos en relación a los objetivos que se propusieron en términos de desarrollo y ordenamiento urbano. Y mucho menos en las regiones fronterizas. En su lugar se implementaron políticas que privilegiaron los “objetivos” de “integración a los circuitos nacionales” y propósitos de orden geopolítico. La noción de integración fronteriza, como posibilidad de desarrollo de subespacios nacionales que concurren formando un espacio regional fronterizo, solo comienza a debatirse a finales de la década de 1980, especialmente en centros académicos y de investigación liderados por la Asociación Latinoame-ricana de Integración y la Universidad de Los Andes en Bogotá Colombia (Meza Monge, 2008, p. 28 y ss.).

Tales esfuerzos, a excepción de algunos avances significativos en algunos paí-ses en América Latina, no lograron trascender sino hasta mediados de los años 90 del siglo pasado, cuando el enfoque de desarrollo fronterizo e in-tegración fronteriza comenzó a articularse con la perspectiva de manejo del territorio desde una óptica de promoción y desarrollo de las regiones. Esta perspectiva “nueva” vino a permear los debates a fin de replantear los desarro-llos teóricos acerca de las teorías del crecimiento, e impactar desde luego el ámbito de diseño de las políticas públicas. Pero como afirma Meza:

Se ha dado por hecho irrefutable que las economías de frontera no solo son pobres sino que tampoco están integradas a sus sistemas económicos nacionales. Es más, se ha dado por aceptado aquello de que las zonas de frontera no tienen contac-to con sus centros nacionales por que “las tienen olvidadas”. Estas afirmaciones encierran un poco de verdad y otro tanto de falsedad. Veámoslo por partes. Las señales y razones del aislamiento de las fronteras se cuentan por decenas, pero los más importantes son los siguientes: la falta de infraestructura vial; la escasa dotación de infraestructura de servicios básicos, y la falta de apoyo al “desarrollo económico” de las áreas fronterizas. Estos factores que están en la base del aisla-miento y marginación de las zonas de frontera, no suponen necesariamente, que éstas estén libres del alcance de las decisiones políticas y económicas de orden nacional (Meza Monge, 2008, p. 23).

159

El aporte de los espacios fronterizos para las regiones es trascendental, pues surge casi como una metáfora que trasciende la idea meramente geográfica de los límites entre pueblos, estados y naciones.58 La frontera es entendida como la existencia fenoménica de la separación entre grupos étnicos, culturales, nacionales que se asume en el tendido de fronteras lingüísticas, ideológicas, religiosas y culturales, que segregan, niegan y excluyen en un proceso de con-tacto (que no de integración) confuso, impreciso y móvil.

Luego entonces, dos acepciones emergen respecto al termino frontera, que tomamos prestados del inglés: frontier y border (o boundary). La primera, frontier, asociada a factores y dimensiones culturales, étnicas y sociales; la noción de border, en su acepción más política y económica, como frontera de estado.59 En el concepto de Montero Jaramillo (1997), ahondamos en las diferencias de estas dos dimensiones:

(…) la frontera es un objeto geográfico que separa dos sistemas territoriales conti-guos. Este objeto no se resume en un límite, porque hay incidencias sobre la orga-nización del espacio (efectos-frontera) e integra una dimensión política (es decir, lo que compete a la estructuración de una sociedad), una dimensión simbólica (es reconocida como un conjunto de actores y sirve de indicador en el espacio), y una dimensión material (que está inscrita en el paisaje).

En el trabajo de Hebe Clementi (1985) se hace una propuesta para com-prender los procesos históricos en función de las rutas de trazado, acuerdo y expansión de los límites territoriales y constitución de fronteras:

la frontera se entiende aquí como un espacio de interacción, cuyo desenlace obe-dece a un proceso o situación compleja. Dicho término puede referirse a una línea arbitraria trazada sobre un territorio, o a un accidente geográfico que opera como valla; pero también puede señalar la existencia de un pueblo marginado dentro

58 Como plantea Peter Taylor (1994): “La región de frontera está orientada hacia afuera, es una zona de contacto, mientras que la línea de demarcación está orientada hacia adentro, porque define un límite territorial de separación”.

59 Es importante destacar la apreciación que realiza la historiadora Yenni Castro Peña, quien precisa que: “El vocablo ‘frontera’ tanto para europeos como para latinoamericanos no es tan antiguo. Dicha palabra apareció por primera vez en una carta en latín del Rey Luis X

160

de una sociedad organizada, o designar el desplazamiento de un pueblo agresivo sobre otro más o menos calificado instrumentalmente para defenderse. En cual-quiera de los casos la fluidez del concepto frontera y las múltiples situaciones que hacen a su vigencia y debate, llevan a acuñar el vocablo (...), “frontera viva” como una designación gráfica que mantiene en su semántica la potencia movilidad de la vida misma, y que nos permite trabajar en diversos niveles históricos a lo largo del tiempo y el espacio (Clementi, 1985, citado en Libros Digitales, s/a).

Es de reconocer que el concepto de frontera ha venido a retomar las más va-riopintas interpretaciones que enmarcan diferentes perspectivas. Retomemos la clasificación que nos propone Montero Jaramillo para esquematizar esto:

Cuadro 1. Perspectivas de FronteraPerspectiva Tipo de frontera Descripciónde frontera

Fronteras naturales Son las que impone la Geografía física o hidrografía, corren a lo largo de accidentes naturales como montañas, desiertos, pantanos, selvas, ríos, mares, etc.

Fronteras artificiales Son las que ha impuesto el hombre y que no siempre coinciden con la naturaleza, hacen relación a posiciones astronómicas o a simples hitos caprichosamente colocados sobre el terreno.

Geográfica Fronteras políticas Son las que determinan con alguna precisión los límites de soberanía territorial del Estado.

en el año de 1315, pero tampoco daba una definición muy precisa, dejaba un no – mans – land. Fue con la Revolución Francesa cuando nació realmente el ‘espíritu de frontera’, convirtiéndose así en un vocablo que servía para definir una barrera, una barricada o una fosa natural, en fin una especie de muralla. Se trataba de una frontera lineal, rígida, única y continua, más o menos permanente, que marcaba el límite de soberanías y servía de puerta —o de muralla— entre naciones vecinas, esta fue la frontera que dominó en la época de los nacionalismos. La definición esbozada es la que aplican los norteamericanos para la palabra border o boundary. En cambio, usan y del mismo modo nosotros usaremos el vocablo ‘fron-tera’, en inglés frontier, de manera más amplia que la europea o la latinoamericana” (Castro Peña, 2006).

161

Cuadro 1. Perspectivas de FronteraPerspectiva Tipo de frontera Descripciónde frontera Fronteras de Aquellas que son consecuencia de la poblamiento extensión del asentamiento humano, pero solo puede darse donde se han fijado Geográfica fronteras de derecho para definir la superficie estatal, tal es el caso de las fronteras del Oeste de los EUA en el pasado siglo. Fronteras continentales Las que delimitan al Estado dentro del contexto continental. Fronteras Las que posee el Estado fuera de su área extracontinentales metropolitana o continental, como las islas Hawái para los EUA o la Isla de Pascua para el caso Chileno, por mencionar algunas.Histórica Fronteras en formación Son producto del proceso histórico y formación del Estado, como el caso de los países hispanoamericanos al lograr su independencia que establecieron el principio del “UtiPossidetis” de 1810, pero demoraron en concretarlo territorialmente, con no pocos conflictos, algunos de ellos latentes hoy. Fronteras estables Las que han permanecido inalteradas por mayor tiempo. Fronteras Las que han sufrido más variaciones inestables en el tiempo. Fronteras Aquellas que apenas se han enunciado esbozadas en términos generales pero que no se han materializado en el terreno: suelen ser las más conflictivas. Fronteras culturales Son las que tradicionalmente han separado nacionalidades y culturas, como la enorme cordillera del Himalaya quePolítico- ha mantenido distantes las culturas ysocial naciones China e Hindú.

162

Cuadro 1. Perspectivas de FronteraPerspectiva Tipo de frontera Descripciónde frontera Fronteras ideológicas Las que separan estados distanciados por Político- sus sistemas políticos, económicos osocial sociales. Tal sería el caso de la frontera entre los expaíses socialistas de Oriente y los países capitalistas del Occidente. Fronteras vivas Aquellas que tienen un intercambio permanente y una gran dinámica económico-social. Fronteras muertas Son las que carecen de intercambio o vacías efectivo, generalmente se enmarcan dentro de regiones selváticas, desérticas o deshabitadas.Geopolí- Fronteras estáticas Las que mantienen los Estados entica o defensivas statu quo, con un criterio defensivo y de permanencia, generalmente por respeto mutuo. Fronteras dinámicas Son las que imponen o mantienen o agresivas naciones imperialistas sobre otras más débiles, o las que, dada su incidencia estratégica son objeto de presiones constantes.

Fuente: Elaborado a partir de Montero Jaramillo (1997)

De acuerdo con esta clasificación se pueden obtener observaciones relevantes:

(…) la consistencia de una frontera no es uniforme ni estática, sino que su grado de movilidad e imprevisibilidad nos conducen al principio de que las zonas de fronteras más dinámicas, más vivas serán más conflictivas si el grado de desarro-llo no está equilibrado entre un Estado y otro. Y que complementariamente, las fronteras naturales tenderán a perder su valor divisorio en proporción directa al progreso e intensidad que logre el uso de las telecomunicaciones, los medios de transporte y demás adelantos técnicos. La intensidad de las comunicaciones en una zona fronteriza, hará que esta sea económicamente más deseable. Por ser la frontera el órgano periférico del Estado varía junto con él (Montero Jaramillo, 1997).

163

En suma, pensar en frontera implica asumir que estamos ante realidades complejas con múltiples relaciones entre actores, con alta diversidad y tran-sitoriedad de los elementos que configuran su cotidianeidad. Pensar en fron-tera es estar consciente de la transitoriedad del orden y equilibrio social, o dicho en otras palabras, conciencia de que no solo el tiempo, sino también el espacio transcurren. ¿Podemos entonces pensar en adoptar un concepto mo-derno de frontera, que destaque e implique su condicionamiento sociológico, antropológico, político y económico?, ¿será posible expresar en un concepto la realidad que se constituye en la recreación intensa de una interdependencia territorial que se manifiesta en expresiones de la sociedad, promovida y eje-cutada por poblaciones asentadas a uno y otro lado de un límite entre estados, países, regiones o municipios? (Carballo y Herrera, 1999).

Intentar responder estas preguntas nos lleva a la paradoja de la integra-ción y fragmentación que se vive y se presencia en el contexto internacional actual; ya que si bien los países hoy día manifiestan una acentuada deter-minación que los orilla cada vez más a la interdependencia entre ellos y la consecuente integración de bloques económicos, verdad es también que las fronteras asumen un renovado protagonismo y primacía, críticos para cual-quier país y bloque de integración.60 ¿Qué conclusión útil sacamos de esto?, en definitiva la conclusión a que nos conducen las anteriores consideraciones es a la cuestión de la integración, entendida como la capacidad y disponibili-dad de eliminar o cuando menos atenuar los factores perniciosos de la impo-sición de fronteras, buscando equilibrios y paridades políticas, económicas y sociales. ¿Será posible esto?

La frontera es una línea de equilibrio que la historia ha trazado entre los estados, las naciones y las regiones, caracterizada por su elasticidad en función de la importancia estratégica que reviste.61 Tenemos ejemplos valio-

60 Al respecto de bloques económicos y nuevas geografías mundiales, pueden consultarse los textos de Salas Porras y Uscanga (2008), CEPAL (2002), Vázquez Barquero (2001) así como los textos que sobre la “nueva” geografía económica nos presenta el Banco Mundial en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 2008.

61 Sentida una frontera así, nos hace recordar la inflamada proclama del argentino Alejandro Pandra, que en un artículo publicado en abril de 1982 en el periódico La Gesta, de la Co-misión Permanente de Homenaje a la Gesta del Atlántico Sur, bajo el título “La frontera

164

sos de integración, como la experiencia europea que a merced del esfuerzo económico de los países más desarrollados, logra equilibrar las disparidades con los países económicamente más atrasados, a fin de integrar una sola ciu-dadanía, una sola moneda y una sola frontera; la frontera común para todos sus ciudadanos. Una cuestión central será determinar hasta dónde el fenóme-no fronterizo coincide con los límites de las circunscripciones, que con fines administrativos ha dividido el territorio de un país (departamentos, estados, provincias, agrupaciones, cantones, municipios, distritos o parroquias), ya que la emergencia de los espacios o zonas de frontera, en el marco de procesos de integración física y complementación económica ha revestido su propia particularidad. (Coletti, 2009).

ALGUNOS DATOS CARTOGRáFICOS CRÍTICOS: LA NECEDAD DE OLVIDAR AL TERRITORIO.SÍNTOMAS ACTUALES, TENSIONES, CONTRADICCIONESY EROSIONES EN LOS GOBIERNOS LOCALES

Así nos han dado esta tierra. Y en este comal acalorado quieren que sembremos semillas de algo, para ver si algo retoña y se levanta. Pero nada se levantará de aquí. Ni zopilotes. Uno los ve allá cada y cuando, muy arriba, volando a la carrera; tratando de salir lo más pronto posible de este blanco terregal endurecido, donde nada se mueve y por donde uno camina como reculando. (“Nos han dado la tierra”, Juan Rulfo).

marítima argentina y el 2 de abril de 1982”, escribía lleno de fervor patrio el siguiente lla-mamiento a propósito de las fronteras: “La frontera es, sobre todo, un hecho moral. Antes que un espacio físico, antes que un territorio, la frontera acota, circunscribe y delimita un espacio moral, una entidad espiritual. La frontera es la piel sensible de la nación, su peri-feria epidérmica, extraordinariamente susceptible, dentro de la cual se instala y funciona el cuerpo vivo de la patria. Y así como —según la clásica concepción aristotélica— el cuerpo humano, la fisonomía del hombre, no es sino el instrumento objetivo y la proyección exter-na de su alma, así también el cuerpo vivo de la nación, su frontera física, es el espíritu mismo de la nacionalidad volcado hacia fuera y visto desde la perspectiva exterior. El grado de capacidad vital y de energía de la nacionalidad se aprecia en la medida en que sepa replicar a los agravios y estímulos inferidos sobre su frontera, ya sea la frontera territorial y corpórea, o ya sea su frontera moral, esta última a veces más delicada y frágil que la primera.

165

VIOLENCIA, NARCOTRáFICO Y TERRITORIO

A decir de Norberto Emmerich, especialista en seguridad nacional, cuando los gobiernos entienden el problema de narcotráfico como uno de estupe-facientes “están equivocados”, ya que las organizaciones criminales que se dedican a esta ilícita actividad “se han convertido en actores políticos” que pelean los territorios, pues:

Lo que tenemos no es un problema de seguridad, sino un problema político por-que se disputa, conquista y controla territorios, ya que de otra manera (el narcotrá-fico) no podría vender, circular, transitar y comerciar droga (…) Hay una disputa política importante. El poder está en el territorio y, en ese sentido, el Estado ha dejado de pretender el control, lo ha ido dejando poco a poco y llega un punto donde es imposible recuperar ese control. (Emmerich, 2015, p. 36).

De acuerdo con este autor, el narco no invade grandes estados, sino pequeños sitios, los municipios, ubicados en fronteras interestatales, pobres y con muy débiles y frágiles instituciones.62 En estos espacios, los índices de violencia es-tán más disparados, campea la delincuencia.63 Por ello, Emmerich sostiene que:

62 Verdaderamente preocupantes los datos que comparte Edgardo Buscaglia, presidente del Instituto de Acción Ciudadana, al revelar que según investigaciones realizadas por este ins-tituto, basado en trabajo de campo de sus equipos recorriendo todo el país, del monitoreo de expedientes judiciales y de la verificación de infraestructura física abierta del crimen or-ganizado, “el 71.5% de los municipios del país se encuentran capturados o bajo el control del crimen organizado y a diferencia de años anteriores, en 2011 la presencia comprende todos los estados del país, así como el Distrito Federal, además de que los cárteles del narcotráfico están peleando cada vez más esos territorios, agregando además que los cárteles han tomado las instituciones a nivel local y en muchos casos existe complicidad política, además de que la infraestructura del crimen organizado es física, abierta y notoria”. Proporciona datos de alarma, pues según afirma: “en 2001 el crimen organizado controlaba 34% de los municipios, 53% en 2006, 73% en 2010 y 71.5% en 2011”, debido a que los grupos delincuenciales dismi-nuyeron su infraestructura criminal en el Estado de México y Michoacán, y se están tras-ladando todavía hacia Chiapas, Campeche, Tamaulipas y Nuevo León. En conclusión, dice “muestra que los cárteles tienen infraestructura física abierta, permanente y notoriamente están cometiendo alguno de los 22 tipos de delitos patrimoniales que están monitoreando los equipos de investigación” (Buscaglia, 2012).

63 Ejemplo de ello, los altos grados de narcoviolencia se han manifestado en el Estado de México, en el gobierno del priista Eruviel ávila Villegas, donde Naucalpan, Ecatepec,

166

(…) el crimen organizado es un problema federal donde los municipios no pue-den hacer nada, pues lo que está en disputa es la conquista definitiva y monopólica de un territorio. Cuando está conquistado, se ejecutan cuatro características de control: territorial, monopólico, estable y coactivo (Emmerich, 2015, p. 57).

¿Definir crimen organizado con las características del Estado Nacional?, ¿qué se quiere decir? Un dato que ilustra pero alarma: la disputa política no es en las cámaras de senadores, de diputados, ni en el Ejecutivo, ni en las alcaldías, pues “el poder está donde reside el territorio, no en otro lado. Aquel que controla el territorio es el poderoso y se supone que es el estado nacional, pero si tenemos organizaciones que tienen características similares a las del Estado, ahí hay un gran problema”, es la advertencia de Emmerich. Entonces, el problema se empieza a dibujar de manera diferente: “¿Cuál tendría que ser la política pública en relación al narcotráfico ya que no son las drogas sino la ocupación del territorio? Tendría que enfocarse en la recuperación del terri-torio porque no es un problema policial ni militar, y se recupera usándolo”. (Emmerich, 2015, p. 48).

Una política de aseguramiento del territorio no es una política de segu-ridad, es una política de gobernabilidad, de reconstrucción y reapropiación, pues un Estado fuerte o reconstruido es el que se ha reapropiado de su terri-torio, “luego se podrán aplicar de seguridad para focos concretos, específicos, que ya no tienen tanto carácter invisible”, pues toda política enfocada con reapropiación, uso y ocupación tendría dependencia con un alto grado de necesidad de la existencia e implementación de políticas públicas de carácter municipal que incentiven el uso ciudadano de territorios, zonas, espacios des-ocupados, abandonados, depreciados, desvalorizados.64 Lamentablemente, y no solo en México, sino en varios países de América Latina:

Cuautitlán Izcalli y Chalco fueron de los municipios con mayor recrudecimiento a nivel nacional, según el informe La inseguridad en el Estado de México y el cerco criminal de la ca-pital del país 2013, difundido por el Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y Justicia Penal, A. C. Los hechos lamentables de narcobloqueos en el mes de abril de 2015 en el estado de Jalisco confirman esta perspectiva.

64 Sorprendente cómo el narcotráfico tiene capacidad para dar pseudosignificado social a “geo-grafías inviables”, o sea “crear” geografías: las triples fronteras son particularmente sensibles

167

(…) la influencia de los actores armados ilegales en la gestión municipal es hoy un hecho que muy pocos se atreven a controvertir. Ya en la segunda mitad de la década pasada algunos estudios pusieron en evidencia el interés de tales actores en el territorio, no solo como escenario de guerra sino como objeto de control económico, político y social. Sin embargo, no existen estudios que examinen de modo sistemático la influencia de los actores armados en el manejo de los asuntos públicos municipales y los efectos de dicha influencia sobre la vida de quienes habitan los territorios. Las investigaciones conocidas hasta ahora han planteado la importancia estratégica —económica, militar, política— del territorio y del poder local para dichos actores, pero no han profundizado de manera sistemática en el análisis de sus estrategias para relacionarse con el Estado en el nivel local ni de sus modalidades de cooptación de actores locales, especialmente de los partidos y sus dirigentes. (Velásquez, 2009, p. 30).

¿Qué pasa en los territorios? Violencia y criminalidad, pues al estar “ocupa-dos” por el narcotráfico, los territorios se vuelven zonas de control y de mer-cadeo, Emmerich enuncia algunas características de estos territorios:

1. Cobra principal importancia el control territorial, aspecto típico de los mercados de consumo donde se genera el mayor valor agregado.

2. A fin de posibilitar el control territorial se ejercen altos niveles de crímenes predatorios. Los crímenes predatorios son un tipo espe-cial de delito violento que no ejerce poder en el sentido político del término, sino que “depreda” territorio, elimina competidores, no pretende obediencia, busca la extinción del enemigo. Cuando el te-rritorio queda conquistado, el nivel de violencia se “institucionaliza” y puede decrecer.

3. El control territorial suele realizarse en complicidad con las autori-dades policiales, judiciales y políticas de la zona.

4. El control territorial es posible en razón de que el territorio en cuestión sufre un síndrome de abandono de autoridad y legalidad, es una especie de “área sin ley” o “área sin gobierno”.

a este fenómeno: Mexicali, California y Arizona entre Estados Unidos y México; Leticia, Tabatinga y Santa Rosa entre Colombia, Brasil y Perú. Leticia y Tabatinga, Colombia y Brasil están separadas por una calle que se cruza sin mostrar pasaporte. Tacna es la parte peruana de una triple frontera entre Perú, Chile y Bolivia. Lo mismo sucede con los llama-dos “espacios vacíos” o “territorios sin ley”, como el Petén mexicano, el Darién panameño o Salvador Mazza en el norte argentino” (Emmerich, 2015: 89).

168

5. Dado que la policía es la única institución estatal que se relaciona en forma permanente con estos territorios, el narcotráfico debe ne-cesariamente relacionarse con esta institución.

6. En el mercado de consumo la actividad principal no es la venta de drogas, elemento típico de la etapa previa de narcomenudeo o microtráfico, sino el control territorial, requisito exigido por el vo-lumen de negocios que la organización (ya no el dealer individual o los pequeños grupos de entrepreneurs) alcanza en un momento determinado (Emmerich, 2015, p. 87).

Concluye Emmerich (2015), que el más político de los mercados es el narco-tráfico y siendo el control territorial el centro de sus actividades organizacio-nales, el mercado de consumo tiene fronteras, un proceso de estatalización y un territorio constituyente. Y consistentemente a esta práctica, los municipios más violentos son los territorios que comparten fronteras en condiciones de pobreza, marginación y exclusión.65

TERRITORIO, AGLOMERAMIENTO Y DISPERSIÓN POBLACIONAL

Dice el informe del observatori Solidarita, en su Dossier sobre México66, que durante largo tiempo se han mantenido tendencias regionales propensas a

65 Muy revelador es el ejercicio de identificar en el mapa y las cartografías los territorios más lacerados, más violentos y con mayor inseguridad, los que son ruta del narcotráfico. Es pasmosa la similitud cartográfica con los ítems que exponemos delante. Pueden consultarse la “Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2013 (En-vipe)” del INEGI (en línea: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe/); el índice “The Mexico Peace Index (MPI)” en el marco del Global Peace Index, desarrollado por el Institute for Economics and Peace (IEP) (en lí-nea: http://www.visionofhumanity.org/sites/default/files/Mexico%20Peace%20Index%20Report%202015_1.pdf ); y el reporte especial “Drug Violence in Mexico. Data and Analysis Through 2014”, del proyecto “Justice in Mexico”, del Department of Political Science & International Relations University of San Diego (https://justiceinmexico.org/wp-content/uploads/2015/04/2015-Drug-Violence-in-Mexico-Report.pdf ).

66 Datos a partir del informe “Dossieres sobre México: Efectos sociales y territoriales de la globalización”, observatori Solidaritat. Disponible en: http://www.observatori.org/impri-mir.php?id=68&files_id=188&tipus=files&lng=cat

169

una marcada desigualdad y polarización territorial, tanto en aspectos demo-gráficos y económicos, como de las condiciones de vida de sus habitantes. Según este informe, la distribución territorial de la población en México se ha caracterizado por los fenómenos de concentración y dispersión poblacional:

Esta dualidad se expresa en un alto volumen de población localizado en un nú-mero reducido de ciudades, al mismo tiempo que cuenta con un gran número de asentamientos humanos dispersos a lo largo del territorio nacional. La concen-tración mayoritariamente urbana se refleja en 364 ciudades donde residen 64,9 millones de personas, dos terceras partes de la población nacional, de las cuales 42 son zonas metropolitanas. En 9 de los asentamientos mayores a un millón de habitantes se concentra el 33,6% de la población, y en sólo uno de ellos la Zona Metropolitana de la Ciudad de México se encuentra localizado el 18,5%. (CONAPO 2001 y 2010).

Según el Consejo Nacional de Población (CONAPO), la mayor parte de las diferencias en el crecimiento demográfico de los estados, municipios y localidades del país se debe a un fenómeno reciente pero cada vez más agudo:

…la migración de personas y familias que buscan ampliar sus oportunidades de desarrollo económico y social. La falta de oportunidades en determinadas zonas y la fuerte polarización en otras suele provocar desequilibrios tanto en los lugares de origen como en los de destino de la migración. En los primeros destaca la pérdida de capital humano, el abandono de las actividades productivas y la fuerte depen-dencia económica de la población, especialmente de los niños y adultos mayores, a los recursos provenientes del exterior. Mientras que en los lugares de destino de la migración se ve desbordada la capacidad de los gobiernos y mercados locales para atender las necesidades del acelerado crecimiento demográfico en materia de empleo, suelo, vivienda y servicios, entre otras. Paralelamente, los patrones de asentamiento de la población también tienen implicaciones en las oportunidades de desarrollo y la calidad de vida de las personas. Por un lado, la expansión física de las ciudades enfrenta cada vez mayores dificultades, como la escasez de agua y suelo apto para el desarrollo urbano, el aumento de la contaminación, la ocupación de zonas de alto riesgo y valor ambiental, con el consecuente deterioro ecológico de su entorno (CONAPO, 2009, p. 204).

Los datos de CONAPO reflejan entonces que la tendencia en el poblamien-to rural es hacia la alta dispersión:

170

En los años setenta, el número de localidades menores de 2 500 habitantes fue de 95.4 mil, en 2000 se incrementó a 196.3 mil y para 2005 se estimaron en 184.7 mil. Por su parte, la población de esas localidades aumentó de 19.9 millones de habitantes en 1970 a 24.7 millones en 2000, y se redujo a 24.3 millones en 2005. En consecuencia, el tamaño medio de las localidades también se ha reducido: de 209 habitantes por localidad en 1970 a 126 en 2000 y a 131 en 2005. Este proceso da cuenta de la creciente dispersión de la población en localidades de menor tamaño y, por ende, de la dificultad para proporcionar bienes y servicios para satisfacer las necesidades de sus habitantes. La distribución espacial de la población rural cons-tituye uno de los retos de política pública más desafiantes. Cerca de diez millones de personas viven en 170 mil localidades con menos de 500 habitantes. La elevada fragmentación y dispersión de la población rural eleva los costos de transporte, reduce la calidad de los servicios públicos y fomenta la producción de autocon-sumo. Esto incide negativamente en el proceso de desarrollo y en los niveles de marginación y pobreza. Esta situación es particularmente compleja en las locali-dades indígenas. 98% de las 24 090 localidades indígenas y predominantemente indígenas son asentamientos rurales. La población indígena rural representa casi la mitad del total nacional, que en 2005 se estimaba en cerca de diez millones de personas. Una de las características del patrón de poblamiento de los grupos indígenas es la dispersión espacial de sus localidades de residencia. Generalmente, habitan en espacios más o menos extensos en asentamientos menores a 100 habi-tantes (CONAPO, 2009, p. 220).

Contrasta así la alta concentración que se presenta en las Megalópolis que tienden a integrar las zonas metropolitanas; con su contraparte, una gran cantidad de pequeñas localidades dispersas y marcados procesos de suburba-nización, con pequeños centros de población pero más de la mitad lejos de las ciudades y centros importantes de población, ubicados a lo largo de las carreteras, y una tercera parte se encuentran en situación de aislamiento.

POBREZA, DESIGUALDAD Y MARGINACIÓN67

Este tema es demasiado controvertido, y asumimos que sobre él se ha produ-cido muchísimo material para intentar en tan breve espacio un análisis, solo

67 Datos a partir del informe “Dossieres sobre México: Efectos sociales y territoriales de la globalización”, observatori Solidaritat. Disponible en: http://www.observatori.org/impri-mir.php?id=68&files_id=188&tipus=files&lng=cat

171

queremos destacar que de acuerdo al Banco Mundial en México hay una ambivalencia muy marcada:

(…) con respecto a las condiciones y la estrategia sobre la pobreza han mostrado que, por un lado, ha habido un progreso importante en indicadores de bienestar como acceso a servicios básicos, aunque todavía subsisten disparidades entre y dentro de los estados en indicadores de bienestar. Estos avances han sido más im-portantes en salud y educación que en los ingresos para los pobres. Y los recientes avances en los ingresos de los pobres han reducido la pobreza extrema, llegando a un nivel ligeramente por debajo de los niveles de principios de los noventa. Ade-más, debido a la alta desigualdad de México, los niveles de pobreza son elevados para un país de ingresos medios altos. Existen otras dimensiones de bienestar como la vulnerabilidad que está asociada con un espectro importante de riesgos que enfrentan los pobres” (Banco Mundial, 2004, p. xxii).

Para el Observatori Solidarita, en su Dossier sobre México establece que:

La población pobre se ha incrementado en forma absoluta, inclusive los valores actuales de la población en condiciones de pobreza y pobreza extrema han aumen-tado desde 1980. Los datos correspondientes para 1984 y 2000 son 31,2 millones y 30,1 millones para pobreza extrema y 14,5 millones y 20 millones para pobreza, respectivamente. De acuerdo a estos datos, en el año 2000, más de la mitad de la población del país (50,1 millones de 97,5 millones) se encuentra en condiciones de pobreza. En 20 años los porcentajes de pobreza en México se han incrementado. Además es necesario modificar las políticas contra la pobreza (observatori Soli-darita, s/f ).

Nuevamente surge la cuestión que hemos querido señalar: un evidente y grave problema en México es la enorme desigualdad y disparidad territorial, pues

la desigualdad se encuentra en todos los ámbitos y a todos los niveles: en la dis-tribución del ingreso, en la dotación de servicios, en el acceso a los medios edu-cativos, a la cultura, a la vivienda, al empleo, a la alimentación o a la salud. La desigualdad no es característica exclusiva de la sociedad mexicana, sin embargo gran parte de su población es incapaz de alcanzar los niveles mínimos de bienes-tar” (observatori Solidarita, s/f ).

Esta desigualdad y disparidad se ve desde diferentes ángulos: desde la dis-tribución del ingreso, las condiciones de marginación, pérdida del bienestar,

172

competitividad y expulsión migratoria; con comportamientos consistentes por región, estado, municipios y localidades en relación a los ítems anteriores.68

COMPETITIVIDAD TERRITORIAL

Sobre este tema resalta el hecho de que en los últimos 10 años se han di-señado en México multiplicidad de índices para aproximar una medida de lo que en materia de competitividad ocurre en regiones y territorios, entre ellos destacan el índice de competitividad del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), que realiza sus mediciones en entidades federati-vas, ciudades y recientemente de las herramientas electrónicas de gobiernos locales. Asimismo se cuenta con el Índice de Competitividad de las Ciudades Mexicanas del CIDE, el Índice de Competitividad Sistémica de las Entida-des, desarrollado por la consultora Aregional; la propuesta de medición de la competitividad de los estados mexicanos desarrollada por la EGAP del Tecnológico de Monterrey; las propuestas de Kurt Unger para aproximar “Productividad, desarrollo tecnológico y competitividad”; y las propuestas de Sobrino sobre competitividad y la identificación de ventajas competitivas.69

Este es un número importante de índices de medición, y eso es un gran avance, pero el problema es que en México no hemos alcanzado el grado de

68 Respecto a las disparidades territoriales en relación a la pobreza, ingreso y marginación, se puede consultar el “Informe de Pobreza en México 2010: el país, los estados y los munici-pios” del CONEVAL, en su apartado relativo a “Indicadores asociados al territorio”, para visualizar que “a nivel estatal, la distribución del coeficiente de Gini muestra que existe una gran heterogeneidad territorial respecto a la desigualdad del ingreso. En el mapa 6.1 se muestra que hay 11 entidades cuyo coeficientes de Gini oscilan entre 0.49 y 0.55: en este grupo destacan Chiapas, Veracruz, Zacatecas y el Distrito Federal con los niveles más altos de concentración de los recursos económicos: cabe mencionar que el Distrito Federal es la entidad con el nivel de ingresos más elevado en el país y el estado de Chiapas, por el contrario, la que tiene el menor nivel de ingresos. Es revelador que en las tres entidades con el nivel de ingresos más bajo (Chiapas, Oaxaca y Guerrero) el coeficiente de Gini sea tan elevado —entre 0.51 y 0.54—, esto quiere decir que coexisten, por un lado bajos niveles de ingreso en la mayoría de la población y una gran concentración en pocas personas” (CO-NEVAL, 2012, p. 132 y ss).

69 La metodología, implicaciones, composición y definiciones de todas estas propuestas se pueden revisar a detalle en Garduño R., Ibarra J., y Dávila R., (2013).

173

definición de “políticas públicas explícitas tendiente a elevar la competitivi-dad desde un punto de vista integral y a largo plazo” (Meixueiro, Moreno y Martínez, 2012).

Ante esta ausencia de una política integral,70 las entidades federativas, las zonas metropolitanas más consolidadas y las ciudades con recursos econó-micos han impulsado sus propias estrategias e iniciativas de desarrollo eco-nómico de forma aislada, autónoma y poco cooperativa, resultando que si bien algunos “polos” o “nodos “territoriales han reflejado un cierto crecimien-to económico, el resultado general es que estas medidas tienden a acentuar las disparidades y desequilibrios territoriales en las regiones de nuestro país:

…sin lograr reducir desequilibrios y disparidades territoriales, lo que acentúa la marginación y pobreza, y en contraste, regiones fuertemente integradas al merca-do interno e internacional y con alto desarrollo. De esta manera los beneficios se han distribuido en forma desigual en el ámbito geográfico del país. En ese con-texto, los estados mejor comunicados con el principal mercado de exportación, así como aquellos que cuentan con una mejor infraestructura física, de capital huma-no e institucional, han mostrado un mejor desempeño, mientras que los estados y regiones que no tienen estos atributos muestran fuertes retrocesos” (Meixueiro, et. al , 2012, p. 16).

70 De igual manera, el número de programas y “estrategias” para desarrollar microregiones, regiones y mesoregiones es amplio y variado, aunque igual reproducen la lógica de actuar descoordinados, atomizados y sin una perspectiva de integralidad, ya no digamos de trans-versalidad. El recuento de estos programas lo retomamos de Meixueiro, et. al (2012, p. 15 y 16) quienes establecen que “son varios los programas que buscan el equilibrio en las diferen-tes regiones del país. Además de los fideicomisos para las mesorregiones, en el sexenio de Vicente Fox se promovieron otros programas regionales, entre los que destacan: Programa de Ordenamiento Territorial, Programa Marcha hacia el Sur, Programa de Desarrollo de la Frontera Norte, Programa de Gran Visión para la Región Centro, Programa de Desa-rrollo de Escalera Náutica del Mar de Cortés, Programa Suelo-Reserva Territorial y Plan Puebla-Panamá, entre otros. En la administración de Felipe Calderón, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 retoma el desarrollo regional como parte del eje 2, Economía Com-petitiva Generadora de Empleos”. El objetivo 13 es “superar los desequilibrios regionales aprovechando las ventajas competitivas de cada región, en coordinación y colaboración con actores políticos, económicos y sociales al interior de cada región y a nivel nacional”. Los programas que se iniciaron en el sexenio pasado y que continúan vigentes en el presente son: Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (hoy denominado Programa de

174

Un dato interesante lo proporciona Delgado Macías (2001, citado en Meixueiro, et. al, 2012), que en su análisis “el origen de los desequilibrios re-gionales es la concentración en ciertas regiones de la inversión pública y pri-vada, así como las participaciones regionales en el producto interno bruto (PIB) y la concentración en algunos territorios de la inversión extranjera di-recta”. Para Delgado Macías “el desarrollo regional necesariamente está vin-culado con el crecimiento económico, pero además debe incluir las siguientes consideraciones: valoración estratégica del territorio por parte del Estado; adopción y aplicación de gestión territorial descentralizada en sus diferentes niveles: estatal, municipal, rural, urbana, etcétera; fortalecimiento de la auto-nomía regional mediante el mejoramiento de la capacidad de gestión; ataque a las causas del subdesarrollo regional y no solo a sus consecuencias; diversi-ficación de la base económica regional y manejo sustentable de los recursos naturales locales”. (Meixueiro, et. al., 2012, p. 17).

Queda pues el reto en materia de competitividad para México: desa-rrollar una política pública integral para detonar la vocación económica del territorio y sus potencialidades, propiciar la convergencia entre regiones y mesoregiones, bienes públicos para la calidad de vida, redistribuir el gasto público y creación de infraestructura.

Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria); Programa de Desarrollo de Escalera Náutica (hoy denominado Proyecto Mar de Cortés); Programa Hábitat; Programa para el Desa-rrollo Local (Programa de Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria); Programa Piso Firme; Plan Puebla-Panamá; Programa de Regularización de Lotes; y Programa de Suelo Libre (hoy Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares).

175

A MANERA DE CONCLUSIÓN:OPCIONES PARA CONSTRUIR BUENOS GOBIERNOS… AL MENOS EN LA ESCALA LOCAL

Conforme bajamos, la tierra se hace buena. Sube polvo desde nosotros como si fuera un atajo de mulas lo que bajara por allí; pero nos gusta llenarnos de polvo. Nos gusta. Después de venir durante once horas pisando la dureza del Llano, nos sentimos muy a gusto envueltos en aquella cosa que brinca sobre nosotros y sabe a tierra (“Nos han dado la tierra”, Juan Rulfo).

Solo habrá desarrollo regional efectivo si se pasa de regiones objeto, dominadas centralmente, a regiones sujeto, interdependientes y autodeterminadas. Regiones sujeto ¿qué universos semánticos abre como proyecto? Voluntad, conciencia, re-flexividad, posibilidades de transformación, acciones estratégicas y comunicativas, un sí mismo en proceso, un nosotros en el territorio (Sergio Boisier).

De forma que en el territorio gestión, espacio público, región y frontera se troquelan como una sola entidad, pues al delimitar la región como espacio georeferenciado, culturalmente definido y simbólicamente determinado, la región recrea nuevas fronteras, ya sea retomando aquellas en las que preexiste y en las que con sus condiciones pueden conducir a reconfigurarse y con ello estar delineando una (u otra) región, ¿dónde termina la frontera y comienza la región? (Benedetti, 2009).

No se trata de una “generación espontánea”, pues frontera y región sig-nifican una construcción de comunidad, de sentido de pertenencia común, partiendo de compartir condiciones, reglas y ambientes. Entonces ¿se requie-re o no políticas y/o enfoques diferenciados en similitudes cercanas que nos hacen diferentes? Creo que hemos insistido a lo largo de estas páginas en que así es como debe ocurrir, si se quiere o se pretende buscar algún propósito de resultados de la gestión pública en las regiones que dibujan territorios, sea cual sea la forma y definición a que sea referida.

En un ejercicio de síntesis pensemos que las acciones organizadas ad-quieren un sentido público, colectivo o incluso privado, cuando transmutan en variables de vocacionamiento y potenciación de un territorio. Vocación que significa “aquellas características que definen el tipo de actividades econó-

176

micas que se desarrollan o bien podrían desarrollarse en un espacio territo-rial”, es decir, en el sentido de inspirarnos a desarrollar o impulsar cualquier actividad socialmente útil y económicamente productiva. Las características predominantes serán aquellas que nos aproximan a identificar un vocaciona-miento en actividades productivas, sociales, políticas y/o económicas de un espacio territorial determinado.

Pero además de la vocación del territorio, es de considerar también la potencialidad del mismo, esto es, “las condiciones y características naturales propias de la región” que estarán guiando la orientación de las acciones y de las políticas. Entonces, una fusión (región-frontera) entre lo que “llama” y lo que se “tiene”, dará paso a una mezcla estratégica que oriente las acciones, proyectos e intervenciones en los territorios. La definición de objetivos para ese espacio determinado resulta crucial, si y solo si las decisiones que se to-man en este espacio se guían por las siguientes consideraciones:

• Debencontribuirasuperarlosproblemasdedesarrolloquesepre-sentan en sus condiciones de aislamiento y marginación derivados de su alejamiento de otros centros de desarrollo.

• Puedenvincularyconectaralasregionesinternas.Elhechodequela frontera y la región se conviertan en un nuevo espacio, no significa que sean abatidas las fronteras interiores.

Como establece Aguilar Villanueva (2006) en torno a la cuestión del desa-rrollo: “Nos preguntamos primero por qué el proceso de desarrollo ocurrido tuvo como resultado la configuración social que se vive e inquirimos entonces sobre los factores que impulsaron el desarrollo de ciertos campos, sectores y localidades de la sociedad y acerca de los factores que han generado estanca-miento, desperdicios y distorsiones”, esto anuncia una dificultad, la de que en todo momento se debe considerar una perspectiva endógena para garantizar la generación de la identidad socio territorial y una mirada hacia afuera, para reposicionar su cultura, afianzada, incluso recuperada y construida de forma simultánea con los procesos de globalización, de los cuales no es posible sus-traerse por pensar en desarrollo local.

La intervención del territorio es una cuestión de múltiples significados, desde examinar, controlar, disponer, dirigir o limitar, interceder, mediar hasta “tomar parte de un asunto” y desde ahí cobra sentido pensarla desde una en-

177

tidad supra, ya sea desde una mayor capacidad administrativa o de respuesta en comparación con otra, o sencillamente resultado de la delimitación de funciones, de responsabilidades y facultades institucionales. Por supuesto que cada intervención tendrá sus características y por supuesto sus resultados, sobre todo porque cada espacio tiene las suyas, que lo acotan, lo definen, lo explican.

Entonces, referirse a la potencialidad y vocacionamiento territorial es incurrir en uno de los aspectos clave de la modelización y de la gestión púbica del territorio. Y este podrá ser un sendero adecuado por donde transiten los buenos gobiernos: una definición del territorio que se asocie a la “potencia” de las fuerzas endógenas, para lograr la tan anhelada cuestión del desarrollo local, por supuesto que todo se torna mucho más complejo en territorios de región frontera, y en donde los programas y políticas de desarrollo regional han mostrado falencias, como por ejemplo:71

a) Falta de integración de los distintos elementos que comprende el desarrollo local.

b) Deficiente acercamiento a los distintos procesos y tiempos que com-prende el desarrollo; deficiente concepción de la heterogeneidad e idiosincrasia humana, social y cultural que comprende el desarrollo regional.

c) Fallas en el desarrollo de los mercados internos y en la generación de vínculos con los mercados externos.

d) Descoordinación y falta de interaccción entre las distintas institucio-nes oferentes (secretarías estatales y regionales, entidades públicas, privadas, ONG…) y entre las distintas políticas que afectan al desa-rrollo de una región/localidad.

71 Algunas de ellas están tomadas del texto “Regiones y Ciudades ante el desarrollo humano contemporáneo: la gobernanza democrática”, disponible en: http://www.juntadeandalucia.es/gobernacion/opencms/portal/com/bin/portal/AdministracionLocal/Publicaciones/li-bro_jalisco/ade050907_v3_definitiva.pdf , mientras que se recogen también algunas de las conclusiones del Proyecto de Desarrollo Regional de FAO, el cual puede ser consultado en: http://www.rlc.fao.org/foro/desre/proy.pdfson; se consideran también las aportaciones vertidas en el marco de los ejercicios de evaluación de la Cátedra FODEPAL, “De la Sierra al Llano: sustentabilidad, integración y fortalecimiento de la región sur de Jalisco”, donde destacan la participación de expertos, entre ellos, el doctor Luis Aguilar Villanueva y el doctor Gustavo Gordillo.

178

e) Carencia de una adecuada orientación territorial de dichas políticas.f ) Falta de continuidad, sistematización e incorporación de las leccio-

nes aprendidas en la aplicación de las políticas.

Aquí dilucidamos una agenda para el buen gobierno local y territorial: ubicar la potencialidad del territorio como “mecanismo de disparo” de acciones y/o estrategias públicas y políticas. Es decir, buen gobierno es aquel que “encuen-tre” motivos para la intervención en el territorio —como en el campo de la medicina, el territorio requiere un tratamiento, pues el diagnóstico nos dice que el territorio, metafóricamente el esqueleto y andamiaje donde nos apoyamos, requiere de una intervención estratégica—, pues no es posible incidir en el te-rritorio sin responsabilidad y sin considerar las consecuencias, debe partirse de un reconocimiento minucioso, acucioso de sus factores de potencialidad.72

En el campo disciplinar, los enfoques teóricos que cada día estan más asociados a rescatar una perspectiva territorial nos ofrecen algunas mane-ras para acercarnos e intervenir en el territorio. Destacamos la propuesta de Alan de Janvry (de Janvry, et. al., 2004), que identifica cinco dimensiones de intervención: “una definición funcional de la región, la transformación institucional de una región, la transformación productiva de una región, la transformación social de una región y el establecimiento de procedimientos para la implementación de un enfoque territorial”.73 Esta puede ser una ruta sugerida para una intervención efectiva y de resultados.

72 Siguiendo la propuesta de Dieter Biehl (1986), los factores de potencialidad en principio son los relacionados a infraestructura y a otros conceptos como el de capital social fijo pro-puesto por Hirschman (1961), el cual está referido a todos aquellos servicios sin los cuales ninguna de las actividades primarias, secundarias o terciarias podría funcionar. Asimismo, siguiendo la ruta de la potencialidad, con base en la combinación de factores y elementos que nos propone Gutiérrez debemos considerar al igual que los factores de potencialidad, la medición de lo que él denomina el potencial regional de desarrollo, es decir, “la capacidad de una región para crecer y elevar el nivel de vida de la población” a partir del reconocimien-to e identificación de los factores de potencialidad, su medición y con ello entonces, poder definir una política de intervención regional (Gutiérrez Casas, 2007).

73 Para análisis de un enfoque territorial hacia el desarrollo rural ver Schejtman y Berdegué (2003), Abramovay (2000), Echeverría (2003), Alburquerque, Llorens y del Castillo (2002), Echeverri (2004) y Gordillo e Icaza (2004).

179

Finalmente, con independencia de la estrategia o ruta que se decida se-guir, la intervención en el territorio siempre tendrá profundas implicaciones, intra e inter institucionales, imaginarias o establecidas, pero requerirá con se-guridad un componente fundamental que permita articular la acción: el mé-todo. Esa es una cuestión que da pauta para futuras reflexiones, entre tanto, en este safari la jornada por hoy cesa y como lo dicen los poetas enamorados de su cartografía: si bien desde otros territorios, en la búsqueda, en el recono-cimiento de nuestros espacios físicos, geográficos e incluso imaginarios, pero delimitados por la cultura, por la identidad, seguramente nos queda como dice Enrique Molina “el sabor de la vasta hospitalidad del planeta”.

180

BIBLIOGRAFÍA

Abramovay, R. (2000), “O Capital Social dos Territorios: repensando o desenvolvi-mento rural”, en: Economía Aplicada, vol. IV, (2), 379-397.

Aguilar Villanueva, L. F. (2006), Gobernanza y Gestión Pública, México, Fondo de Cultura Económica.

Alburquerque, L. y del Castillo, J. (2002), Estudio de casos de desarrollo económico local en América Latina, Washington, D. C., Banco Interamericano de Desarrollo.

Arellano, D. (2014), “¿Por qué tenemos malos gobiernos en México?”, en: Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, vol. III, (1). Consultado el 17 de enero de 2005, de http://www.remap.ugto.mx/index.php/remap/arti-cle/view/65.

Arellano, D. et al. (2015), En busca del tiempo perdido: el binomio de la investigación y la profesionalización en la administración pública. Un estudio exploratorio en el gobierno del estado de Guanajuato, México, CIDE, Dossier académico (2).

Arellano, D. y Hernández, J. (2014), De la torre de Marfil a la pertinencia ¿la investi-gación académica en administración pública es útil para la toma de decisiones gu-bernamental? Un estudio exploratorio del caso mexicano, México, CIDE, Dossier académico (1).

Arendt, H. (1993), La condición humana, Barcelona, Editorial Paidós.

————— (1997), ¿Qué es política?, Barcelona, Editorial Paidós.

Aucoin, P. (1990), “Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Prin-ciples, Paradoxes and Pendulums. Governance”, en: International Journal of Policy and Administration, vol. 3. (2).

————— (1995), The new public management. Canada in Comparative Perspective, Montreal, Institute for Research and Public Policy.

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial (2004), La po-breza en México: una evaluación de las condiciones, tendencias y estrategias del gobierno, Washington, D. C.

Behn, R. (1996), “Public management: should it strive to be art, science, or enginee-ring”, en: Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 6 (1).

Benedetti, A. (2009), “Los usos de la categoría región en el pensamiento geográfico argentine”, en: Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias socia-les, vol. XII, (286), consultado el 17 de agosto de 2014, en http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-286.htm.

181

Biehl, D. (1986), The Contribution of Infrastructure to the Regional Development. Final Report, Luxemburg, Commission of the European Communities, Infrastruc-ture Study Group.

Boisier E. (2003), “¿Y si el desarrollo fuese una emergencia sistémica?” Consultado el 14 de febrero de 2015, de: http://www.yorku.ca/ishd/CUBA.LIBRO.06/DEL/CAPITULO3.pdf

Boisier, E. (1998), “Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial”, en: Revista Aus-tral de Ciencias Sociales, núm. 2, 5-18.

Boisier, S. (2001), “Desarrollo local, ¿de qué estamos hablando?”, en: A. Vázquez Bar-quero y O. Madoery (comps.), transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, Rosario, Argentina, Homo Sapiens.

————— (2005), “¿Hay espacio para el desarrollo local en la globalización?”, en: Revista de la CEPAL, 86, 47-62.

Bozeman, B. (Ed.) (1991), Public Management. The State of the Art, San Francisco, CA: Jossey-Bass.

Briones, G. (1996), Metodología de la investigación cuantitativa en las Ciencias Sociales, Bogotá, Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior.

————— (1997), Epistemología de las ciencias sociales, Bogotá, Instituto Colombia-no para el Fomento de la Educación Superior.

Buscaglia, E. (2011, 2 de enero), “Narco controla 71.5% de municipios del país”, en: El Universal, sección Nación.

Cabrero, E. (2004), “Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de Mé-xico: ¿un obstáculo para la descentralización fiscal?”, en: Gestión y política pú-blica, vol. XIII, núm. 3, segundo semestre, pp. 735-784.

————— (comp.) (2010), Administración Pública, México, siglo XXI Editores.

Castro, Y. (2006), “La frontera en la historia de los Estados Unidos: un balance en torno a su significación”, en: Historia, cultura y mujer, consultado el 13 de di-ciembre de 2014, de http://historiaculturaymujer-yeni.blogspot.com/2006/09/la-frontera-en-la-historia-de-los_10.html.

Christensen, T. & Laegreid, P. (eds.) (2007), transcending New Public Management: The transformation of Public Sector Reforms, Burlington, VT: Ashgate Publis-hing Company.

Clementi, H. (1985), La frontera en América. Una clave interpretativa de la historia americana, Buenos Aires, Editorial Leviatán.

182

Coletti R. (2009), “Cooperación transfronteriza y trayectorias de desarrollo. Apren-dizajes de la experiencia europea”, en: Estudios en torno a lo global/local. Ponen-cia en Fronteras del Cono Sur de América y fronteras del mundo. Consultado el 15 de enero de 2015, de http://www.cespi.it/PDF/BRIT_COLETTI.pdf

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (2012), Informe de Pobreza en México 2010: el país, los estados y los municipios, México, D. F, CONEVAL.

Consejo Nacional de Población (2001), Programa Nacional de Población 2001-2007, México, Secretaría de Gobernación.

————— (2009), Informe de ejecución del programa de acción de la Conferencia In-ternacional sobre la Población y el Desarrollo 1994-2009, México, Secretaría de Gobernación.

————— (2010), Índice de marginación por localidad, México, Secretaría de Go-bernación.

Cuervo, L. (2006), Globalización y territorio, Serie Gestión Pública (56), Santiago: ILPES-CEPAL.

Deleuze, G. y F. Guattari (1997), “Introducción: Rizoma”, en: G. Deleuze y F. Guatta-ri, Mil mesetas, Valencia España, Ed. Pre-textos.

Drechsler, W. (2005), “The Rise and Demise of the New Public Management”, en: Post-Autistic Economics Review, No. 33. Consultado el 17 de febrero de 2015, de http://www.paecon.net/PAEReview/issue33/Drechsler33.html.

Dunn, W. y David M. (2007), “A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian State: Advancing a Critical Theory of Administrative Re-form”, en: Public organization Review, vol. 7. (4).

Echeverri, J. (2004), “Territorio como cuerpo y territorio como naturaleza: ¿diálogo intercultural?”, en: A. Surrallés y P. García-Hierro (eds.), tierra adentro: terri-torio indígena y percepción de entorno, Copenhague, IWGIA.

Echeverría, R. (ed.) (2003), Desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe, Washington D. C, Banco Interamericano de Desarrollo.

Emmerich, N. (2015), Geopolítica del narcotráfico en América Latina, Toluca, Instituto de Administración Pública del Estado de México, A. C.

Fox, C. y Miller, H. (1995), Postmodern public administration: toward discourse, Thou-sand Oaks, CA: Sage.

Fukuyama, F. (1992), El Fin de la historia y el último hombre, Barcelona, Editorial Planeta.

183

Garduño, R. Ibarra J. y Dávila R. (2013), “La medición de la competitividad en Mé-xico: ventajas y desventajas de los indicadores”, en: Realidad, datos y espacio. Revista Internacional de Estadística y Geografía, vol. 4. (3).

Gimenez, G. (1999), “Territorio, cultura e identidades. La región socio-cultura”, en: Estudios sobre las culturas contemporáneas, vol. V, (9).

————— (2000), “Territorio, cultura e identidades”, en: J. M. Barbero et. al. (eds), Cultura y región, Bogotá, Colombia, Universidad Nacional, Ministerio de Cul-tura.

————— (2005), “Territorio e identidad. Breve introducción a la geografía cultu-ral”, en: trayectorias, volumen 7 (17), pp. 8-24.

González, M., Hidalgo C. y Barabási A, (2008), Understanding individual human mobility patterns, Nature Review, vol. 4.

Gordillo, G. e Icaza, C. (2006), “Territorios rurales: armonizando disparidades y des-igualdades”, en: Cordera R. y Lomelí, L., De lo local a lo global: los desafíos de la globalización y sus repercusiones locales, México D. F., UNAM.

Gruening, G. (2001), origin and theoretical basis of the New Public Management (NPM). International Public Management Journal, vol. 4.

Gutiérrez, C. (2007), “Potencial de desarrollo y gestión de la política regional. El caso de Chihuahua. Frontera Norte”, en: Estudios territoriales, vol. 19 (38).

Haque, M. (2007), “Revisiting the New Public Management”, en: Public Administra-tion Review, vol. 67. (1).

Henaro, S. (2015), “Control territorial: premisa de violencia global. Puntos de fuga geográficos: Oriente Medio, Occidente, cárteles, estados...”, en: Newsweek en español, consultado el 15 de mayo de 2015, de http://nwnoticias.com/#!/no-ticias/geografia-y-territorio-factor-clave-entre-antagonismo-de-carteles-y-estados.

Hernández Aragón, J. (2006), “La ciudad y su análisis intra-urbano: la localización de actividades económicas y el futuro de los centros”, en: Contribuciones a la economía, consultado el 13 de junio de 2014, en http://www.eumed.net/ce/.

Hirschman, A. (1961), La estrategia del desarrollo económico, México D. F, Fondo de Cultura Económica.

Hood, C. (1991), “A Public Management for All Seasons”, en: Public Administration, vol. 69. (1).

184

Hood, C. y Guy P. (2004), “The Middle Aging of New Public Management: Into the Age of Paradox?”, en: Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 14, (3).

Janvry, A. y Sadoulet, E. (2004), “Un enfoque territorial hacia el desarrollo rural: ex-periencias internacionales e implicancias para la estrategia de microrregiones en México”, en: Seminario sobre desarrollo regional, marco conceptual y linea-mientos estratégicos para las acciones de la FAo en América latina y el Caribe, Santiago, Biblioteca FODEPAL.

Jokin, A. (2005), Buen Gobierno (definición), en: Diccionario de acción humanitaria y cooperación al desarrollo, consultado el 13 de enero de 2015, de http://www.dicc.hegoa.ehu.es/

Jun, J. (2009), “The Limits of Post-New Public Management and Beyond”, en: Public Administration Review, vol. 69. (1).

Kettl, D. (2005), The Global Public Management Revolution, Washington, D. C: Broo-kings Institution Press.

Krugman, P. (1991), “History versus Expectations”, en: Q.J.E, (106).

Larrosa, J. (1990), El trabajo epistemológico en Pedagogía, Madrid, Editorial Labor.

Laurín, A. (1999), “Ensayo metodológico para un estudio particular: las transforma-ciones territoriales fronterizas del proceso de integración física” en: Boletín Geográfico, núm. 21, pp. 37-52.

Laurín, Q. (2006), El concepto de soberanía en los procesos de regionalización económi-ca, tesis doctoral no publicada, Universidad de Barcelona (Departamento de Geografía Humana), 382 p.

Lerner, A. y Wanat, J. (1992), Public administration: a realistic reinterpretation of con-temporary public management, Englewood Cliffs, NJ, Prentice Hall.

Lynn Jr., L. (1996), Public management as art, science, and profession, Chatham, NJ, Chatham House Publishers.

————— (2006), Public Management: old and New, New York-London, Rout-ledge.

Marín, N. (2014), “Constructos orgánicos para una (re)descripción de la epistemo-logía de la Ciencia”, en: Revista Eureka sobre Enseñanza y Divulgación de las Ciencias, 11(3). 335-347.

McCord, J. (1979), “Some child-rearing antecedents of criminal behavior in adult men”, en: Journal of Personality and Social Psychology, 37.

185

————— “On Discipline”, en: Psychological Inquiry, 8(3). 215-217.

Meixueiro, G. Moreno S. y Martínez C. (coords.) (2012), Desarrollo regional y compe-titividad en México, México D. F., Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública-Cámara de Diputados.

Meza Monge, N. (2008), Espacios regionales fronterizos, edición electrónica gratuita, consultado el 13 de septiembre de 2014, de www.eumed.net/libros/2008b/400/

Molina, A. (2007), “Continuidades y rupturas entre la actual teoría del desarrollo lo-cal y las ‘viejas’ teorías del desarrollo latinoamericano”, en: Revista Reflexiones, vol. 86 (2).

Montero Jaramillo, P. (1997), “Chile: nuevo concepto de fronteras interiores”, en: So-ciedad geográfica de Colombia, consultado el 23 de mayo de 2014, de http://www.sogeocol.edu.co/documentos/front_int.pdf.

Myrdal, G. (1957), Economic Theory and Underdeveloped Regions, CA, Harper and Row.

Oliveros, L. (2002), “El concepto de frontera en el contexto y en la perspectiva de la integración andina”, en: Comunidad Andina-documentos, consultado el 20 de abril de 2014, de http://www.comunidadandina.org/documentos/docia/ia13-2-02.html

Provansal, D. (2000), Espacio y territorio: miradas antropológicas, Barcelona, Universi-tat de Barcelona.

Pulgarín, S. et. al. (2011), Informe Final Proyecto CoDI: El estudio del territorio como estrategia para el fortalecimiento de las competencias ciudadanas. Análisis del Pro-yecto Urbano Integral de la Zona Nororiental, Medellín, Colombia, Centro de Investigaciones Educativas y Pedagógicas, PUI-NOR, CIEP, Universidad de Antioquia.

Repetto, F. (2006), “Ciudadanía y capacidad estatal: dilemas presentes en la recons-trucción de la política social argentina”, en: Andrenacci, L. (compilador), Pro-blemas de política social en la Argentina contemporánea, Buenos Aires, UNGS-Editorial Prometeo.

Rodríguez-Pose, Andrés (1998), “Social conditions and economic performance: the bond between social structure and regional growth in Western Europe”, en: International Journal of Urban and Regional Research, 22 (3), pp. 443-459.

Rodríguez-Pose, A. y Gill, N. (2003), “The global trend towards devolution and its implications”, en: Environment and Planning. Government and Policy, 21 (3), 333-51.

Rodríguez, P. (2010), “El silencio en Juan Rulfo”, en: Estudios Sociales, año IV, (6).

186

Romo, T. (2006), “La condición humana en la obra de Hugo Zemelman”, en: Proyecto de ensayo hispánico: el pensamiento mexicano del siglo XX ante la condición huma-na, consultado el 25 de marzo de 2014, de http://www.ensayistas.org/critica/generales/C-H/mexico/zemelman.htm.

Salas, P. y Uscanga, C. (coords.) (2008), Desarrollo regional. Estrategias y oportunida-des, México, UNAM-FCPS-Gernika.

Santos, B. de Sousa (2008), “Conocer desde el Sur. Para una cultura Política emanci-patoria”, CLACSO, consultado el 15 de febrero de 2015, de http://www.boaven-turadesousasantos.pt/media/Conocer%20desde%20el%20Sur_Lima_2006.pdf.

Santos, M. (1996), De la totalidad al lugar, Barcelona, Oikos-Tau.

Schejtman, A. y Berdegué, J. (2003), “Desarrollo territorial rural”, en: R. Echeverría (ed.), Desarrollo territorial rural en América Latina y el Caribe: manejo sostenible de recursos naturales, acceso a tierras y finanzas rurales, Washington, D. C., Ban-co Interamericano de Desarrollo.

Silva Lira, I. (2003), Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina, Serie Gestión Pública, núm. 33, Santiago de Chile, Comi-sión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Silveira, M. (2011), territorio y ciudadanía: reflexiones en tiempos de la globalización, Uni-pluri/versidad, vol. 11, (3), consultado el 30 de mayo de 2015, de http://aprendeenlinea.udea.edu.co/revistas/index.php/unip/issue/current.

————— (2013), “Tiempo y espacio en geografía: dilemas y reflexiones”, en: Re-vista de Geografía Norte Grande, 54, 9-29.

Solari, S. (2012, 4 de noviembre), “Resultadismo”, en: diario El País, sección Deportes.

Sousa S. Boaventura (2006), “Para una democracia de alta intensidad”, en: Renovar la teoría crítica y reinventar la emancipación social (encuentros en Buenos Aires), consultado el 17 de agosto 2014, de http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/coe-diciones/20100825032342/critica.pdf.

Subirats, J. (2010), “Si la respuesta es gobernanza, ¿cuál es la pregunta? Factores de cambio en la política y en las políticas”, en: Ekonomiaz. Revista vasca de econo-mía, (74), pp. 16-35.

Taylor, P. (1994), Geografía política. Economía-Mundo, Estado-Nación y Localidad, Madrid, España, Trama Editorial.

Turner, F. (1894), The significance of the frontier in American History, Washington, USA, Annual Report of American Historical Association.

187

Vázquez, B. (2001), transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local, Rosario, Argentina, Ediciones Homo Sapiens.

Velásquez, F. (coord.) (2009), Las otras caras del poder. territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos, Bogotá, Colombia, Fundación Foro Nacio-nal por Colombia-Deutsche Geselleschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), Cooperación entre Estado y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Paz (CERCAPAZ).

Versus, Grupo de Psicología Crítica (s. f.), Compendio sobre la obra deleuziana, consul-tado el 21 de abril de 2014, de http://www.sindominio.net

Villoro, J. (2011, 8 de mayo), “En silencio”, en diario El siglo de torreón.

Vlk, B. (2011), “Post-New Public Management under the Obama Administration”, en: The Michigan Journal of Public Affairs, vol. 8.

Von, G. (1995), “Despedida de la objetividad”, en: P. Watzlawick y P. Krieg (comps.), El ojo del observador. Contribuciones al constructivismo, Barcelona, Editorial Gedisa.

Zemelman, H. (1994), Racionalidad y ciencias sociales, en Círculos de Reflexión Latinoa-mericana en Ciencias Sociales, Barcelona, Anthropos.

Zemelman, H. (2011), “Enseñar a pensar. Pensar teórico y pensar epistémico: los re-tos de las Ciencias Sociales Latinoamericanas”, en: Gallegos, C., Lince R. M. y Gutiérrez C. (comps.), Lecturas de Metodología de las Ciencias Sociales I, Mé-xico, IEP-Secretaría de Educación del Estado de Chiapas y FCPyS-UNAM.

Zemelman, H. (1998), Sujeto: existencia y potencia, Barcelona, Anthropos / UNAM.

189

SOBRE EL CONCEPTO DE GOBERNANZA,LAS MEDICIONES Y EL LUGAR

QUE OCUPA MÉXICO

Fernando Patrón Sánchez

A fact about proverbs that greatly enhances their qoutability is that

they almost always occur in mutually contradictory pairs

Simon, Herbert (1947: 53)

INTRODUCCIóN

Hablar sobre buen gobierno implica centrarnos en una serie de discusiones sobre el análisis de los procesos de evolución y desarrollo de los países, así como en todo un entramado conceptual que se ha construido principalmente, aunque no es limitativo en los últimos 30 años en la gestión pública. Con-ceptos que, si bien todavía no han adquirido un consenso definitivo en el mundo académico, como la gobernanza, la gobernabilidad democrática, la es-tabilidad, en muchas ocasiones se han usado indistintamente y se ha aludido que intervienen en la construcción de los “buenos gobiernos”. Las reformas políticas y administrativas en la mayoría de los países han respondido y se han diseñado a partir de los movimientos e influencias de agencias interna-cionales que producen una versión sobre “lo que el buen gobierno debe ser o cómo es un buen gobierno” (Andrews, 2010). Prácticamente, las variables

190

que incorporan todos estos conceptos son establecidos, en mayor o menor medida, por lo que se conoce como good governance. En efecto, el principal animador de este enfoque desde la década de 1980 ha sido el Banco Mundial y otras agencias internacionales, que han centrado el complejo y cada vez más nutrido concepto de governance en los discursos y estrategias del desarrollo nacional e internacional (Weiss, 2000).

En este capítulo realizamos algunas reflexiones sobre las diferentes utili-zaciones del concepto de gobernanza y algunas definiciones encauzadas des-de el Banco Mundial y sus diversos indicadores y mediciones. Abordamos la crítica que se ha generado en torno a la utilización de los rankings de buena gobernanza o buen gobierno, incluimos y comentamos el lugar que ocupa México. Asimismo, también presentamos una ruta general sobre la manera como se ha abordado en México las prácticas de gobernanza y/o buen gobier-no, a partir de la construcción de la “agenda de Buen Gobierno” iniciada en 2002 con el gobierno de Vicente Fox y que, en su momento, significó la in-corporación de una serie de estrategias en el gobierno mexicano para alcanzar metas del desarrollo de “un buen gobierno” con base en las prácticas interna-cionales desarrolladas por el Banco Mundial. Si bien eso solo corresponde a un periodo de gobierno, y este documento no intenta hacer una recuperación exhaustiva sobre la ruta (incompleta) que ha llevado México para insertarse en estas prácticas gubernamentales, a partir de este momento podemos medir el avance o retroceso que se encuentra en el tema para nuestro país.

La intención principal es llamar la atención sobre la laxitud que los in-dicadores internacionales promueven en los resultados que un buen gobierno supone, asimismo, resaltar que lo que se ha aprendido y construido hasta el momento como “prácticas de buen gobierno” solamente refleja arquetipos construidos desde situaciones y contexto particulares muy distintos, que se han querido homogeneizar a lo largo del mundo. La posición que debemos asumir es que el buen gobierno significa diferentes cosas, en diferentes países (Andrews, 2010: 8), y a partir de esta postura tomar en cuenta que los indi-cadores ponderan de la misma manera a países con instituciones profunda-mente diferentes.

191

LA CONCEPTUALIZACIóN ES IMPORTANTE

En este apartado discutimos algunos elementos generales que han sido con-siderados como el centro del concepto de buen gobierno y han generado de-bate entre académicos de distintos países. La laxitud con la que se ha dirigido la discusión teórica sobre “buen gobierno” ha estado relacionado, en mayor medida, con criterios que tienen que ver con la eficiencia administrativa de las políticas públicas, y con el desempeño institucional en los asuntos relativos a la política económica y a la inserción de un país en el mercado global.

Entonces, el buen gobierno se reconoce como la forma de ejercicio del poder en un país caracterizado por rasgos de eficiencia, transparencia, ren-dición de cuentas, participación de la sociedad civil y estado de derecho. La conjunción de esos rasgos revela la determinación del gobierno por utilizar los recursos disponibles a favor del desarrollo económico y social (World Bank, 1992: 1). La variedad de significados y factores que se han incluido en las dimensiones por parte de organizaciones internacionales sobre el buen gobierno puede observarse en la siguiente tabla.

Tabla 1. Elementos para la consideración del buen gobierno

ODA Buen Gobierno •Legitimidad •Rendicióndecuentas(agenciabilateral •Competenciadelgobierno •Derechoshumanosbritánico) •Ley

PNUD Gobierno •Procesoqueincluyeinteracción asociación multimodal entre gobierno y actores de la sociedad civil •Legitimidadpolítica •Libertaddeasociaciónyparticipación •Sistemajudicialjustoyfiable •Rendicióndecuentasadministrativa (y financiera) •Libertaddeinformaciónyexpresión •Gestióndelsectorpúblicoeficiente y eficaz •Cooperaciónconinstitucionesde la sociedad civil

192

Tabla 1. Elementos para la consideración del buen gobierno

Banco Mundial Buen Gobierno •Procesoqueincluyeinteracción/ asociación multimodal entre gobierno y actores de la sociedad civil •Legitimidadpolítica •Libertaddeasociaciónyparticipación •Sistemajudicialjustoyfiable •Rendicióndecuentasadministrativa (y financiera) •Libertaddeinformaciónyexpresión •Gestióndelsectorpúblicoeficiente y eficaz •Cooperaciónconinstitucionesde la sociedad civil

OCDE Buen Gobierno •Agregacióndelasnumerosasformas en que individuos y organizaciones privadas dirigen/manejan sus asuntos comunes •Resaltaelajustepermanenteentre intereses •Incluyeinstitucionesformales/ organismos encargados de asegurar su observancia/arreglos informales de individuos-instituciones

Fuente: con base en Martínez (2010: 6)

Así como se ha mantenido la discusión académica sobre la conceptualización del buen gobierno, no se debe dejar de lado lo que puede ser considerado la praxis, pues instituciones internacionales han asumido una postura de lo que implica el buen gobierno, los cuales van acorde al grado de desarrollo, polí-ticas de desarrollo y de las metas establecidas en los Objetivos del Milenio. Como se observa, la evolución de las instituciones resultan determinantes en la consideración del buen gobierno, derivado de la adaptación que se tenga a la dinámica social existente.

La transversalidad en los significados y dimensiones de los conceptos, en todos los casos, de las agencias internacionales, incluye la parte de gestión eficiente, la legitimidad a través de la rendición de cuentas, principalmente para alcanzar la gestión “responsable”, la participación de la sociedad civil como un componente ineludible en la toma de decisiones de políticas públi-

193

cas y decisiones gubernamentales, y las garantías sobre libertades básicas en una democracia a través del imperio de la ley.

El problema de estas definiciones es que se traslapan en gran medida con otro conjunto de indicadores sobre democracia, gobernabilidad y esta-bilidad de gobierno. Prácticamente son las mismas dimensiones que se to-man para medir el desarrollo de los buenos gobiernos. Al confundirse con los aspectos de estabilidad, a su vez, puede correrse el riesgo que un país sea gobernado por un gobierno que no gobierna, o que gobierna mal; el resultado puede ser un gobierno estable con una gobernabilidad asegurada, en estrecho sentido, pero no un buen gobierno. Echebarría (2004: 1), menciona que se han creado más de 150 indicadores sobre gobernabilidad desde diversas insti-tuciones públicas y privadas para intentar objetivar el concepto y la medición de la gobernanza:

Los indicadores disponibles parten de bases conceptuales, analíticas y metodoló-gicas muy diferentes y se presentan todavía, más como un panorama confuso de iniciativas de un marcado carácter voluntarista, que como un estado del arte que ofrezca certidumbre sobre el entendimiento de la realidad institucional, efectuan-do una contribución efectiva a su transformación.

De los elementos que se distinguen en cada una de las definiciones de los organismos internacionales se encuentra la estabilidad política, la cual Dow-ding y Kimber (1983) definen de acuerdo a las capacidades de un Estado por prevenir contingencias que potencialmente lo lleven a su desaparición. Entre los factores y condiciones que proponen para ilustrar la estabilidad política se encuentran: la ausencia de violencia, la longevidad gubernamental, la existen-cia de un régimen constitucional legítimo, la ausencia de cambio estructural y una sociedad multifacética adaptable a los cambios.

Gran parte de la discusión sobre el concepto de estabilidad de los Es-tados ha transcurrido en un vaivén de interpretaciones sobre las condiciones económicas y la fortaleza institucional de los gobiernos para hacer frente a los periodos de crisis. Tendríamos que distinguir las situaciones particulares de los países para hablar de las connotaciones especiales que adquiere la esta-bilidad en naciones desarrolladas y subdesarrolladas, por ejemplo. Alcántara (2004), menciona esas diferencias sobre las visiones de la estabilidad de los

194

Estados entre el mundo desarrollado y el mundo en vías de desarrollo. Mien-tras que en el primero la estabilidad se vislumbra asociada más al control de la violencia, el desarrollo de la economía y la fortaleza institucional de la capacidad de gobernar, en los países en vías de desarrollo el concepto de esta-bilidad adquirió un sentido socioeconómico por excelencia. Es decir, que los “[…] factores políticos se contemplan, generalizadamente, en su capacidad de producir resultados económicos que aseguren el crecimiento y la superación de la marginación social y de la pobreza” (Alcántara, 2004: 24).

La variedad de factores y condiciones que se han sumado al término estabilidad (si lo utilizamos en este sentido desde la dimensión política) ha producido una gama extensa de posicionamientos al respecto. Por ejemplo, Dowding y Kimber (1983) definen a la estabilidad política de acuerdo a las capacidades de un Estado por prevenir contingencias que potencialmente lo lleven a su desaparición. Entre los factores y condiciones que proponen para la ilustrar la estabilidad política se encuentra: la ausencia de violencia, la lon-gevidad gubernamental, la existencia de un régimen constitucional legítimo, la ausencia de cambio estructural y una sociedad multifacética adaptable a los cambios. La lista de factores, como se aprecia, es numerosa. Aún mayor re-sulta si agregamos otros componentes económicos como el control del déficit público, el control de la inflación y el desarrollo productivo (Ersson y Lane, 1983). El punto central es finalmente la capacidad de los Estados para man-tenerse en el tiempo, pero no a toda costa y sobre la base de cualquier medio.

Aunque hay ciertas precisiones sobre el concepto de estabilidad, los pro-blemas los podemos encontrar en las mediciones de los factores que producen la estabilidad política, o en su caso, inestabilidad.

El concepto de gobernabilidad democrática a su vez se encuentra di-rectamente asociado con la estabilidad de los Estados, ha adquirido un peso mayor en las discusiones relacionadas con la consolidación democrática de los países y sus preocupaciones son totalmente similares a las de la gobernanza, su propuesta metodológica supera los asuntos de dirección de gobierno e incorpora el tema de la participación ciudadana, de la llamada sociedad civil, de las redes de grupos estratégicos agrupados en instituciones o en flujos or-ganizativos que apenas prefiguran instituciones, como es el caso de las ONG.

El interés sobre el término gobernabilidad estuvo, en un primer mo-mento, relacionado con la aparición o agudización de situaciones de crisis en

195

los sistemas políticos. En este sentido se habla de crisis de gobernabilidad como la incapacidad de los gobernantes y como consecuencia de las deman-das excesivas de los ciudadanos (Pasquino, 1998: 192). Desde esta perspectiva, la ingobernabilidad es causada por el sistema político y por la sociedad al mismo tiempo. Es notable que la gobernabilidad o ingobernabilidad se in-terprete como una capacidad o incapacidad del Estado de la misma manera que se presenta en el concepto de estabilidad o inestabilidad. Aunque la go-bernabilidad desde la literatura especializada ha estado más asociada con los regímenes democráticos modernos. Entonces es preciso hablar de gobernabi-lidad o ingobernabilidad democrática. Ciertamente, el término se concentra en el ámbito del gobierno y el sistema político pero no es ajeno a todo lo que se considera como el Estado y a la sociedad civil.

Coppedge (1993: 13) enuncia seis condiciones de la gobernabilidad: las primeras dos tienen que ver con la capacidad y el deseo de todos los gru-pos políticamente relevantes para comprometerse con arreglos instituciona-les que sirvan como base para la negociación socio-política. La tercera está asociada con la aceptación de los compromisos institucionales por parte de todos los actores sociales y las élites. La cuarta y la quinta tienen que ver con los mecanismos de representación ciudadana, sobre todo aquellos relaciona-dos con los regímenes democráticos y el acceso al poder político. La sexta se refiere al mantenimiento estable de mayorías representativas. Aunado a esta lista de condiciones, (Tomassini, 1993) relaciona la gobernabilidad con el fortalecimiento de la sociedad civil, el comportamiento de la economía y la integración de sectores amplios sociales al sistema productivo. Estas últimas condiciones acercan más los factores de estabilidad y gobernabilidad.

Finalmente, el concepto de gobernabilidad también se entiende desde una perspectiva pluridimensional que se establece a lo largo de gobierno-so-ciedad, representación-legitimidad y cambio-mantenimiento. Sin embargo, la noción que prevalece es la de capacidad en todas estas dimensiones. En-tonces, un Estado será más o menos gobernable, considerando los conceptos de gobernabilidad y estabilidad, si es incapaz o capaz de producir las condi-ciones necesarias para su propio mantenimiento y el de la sociedad, y poder revertir los efectos negativos de los contextos de crisis.

En síntesis, vemos que existe una gran similitud entre estos conceptos, y su utilización y medición no presentan, en muchas ocasiones, grandes variaciones.

196

Aguilar V. (2007: 4) intentó separar los dos enfoques, la gobernabilidad y la gobernanza, relacionándolos con la acción del gobierno, y que hacen re-ferencia al problema de la capacidad gubernativa o directiva del gobierno y buscan su solución, pero que aparentemente tienen distintos planteamientos del problema, aunque parezcan complementarios. En esta visión, la goberna-bilidad consiste en la posibilidad o probabilidad de que el gobierno gobierne a su sociedad, la ingobernabilidad, al contrario, significa la posibilidad de que el gobierno deje de gobernar a su sociedad o no la gobierne, provocando con ello conflictos, crisis políticas, problemas económicos y sociales. En el enfoque de gobernabilidad no cambia el modo tradicional de dirigir a la so-ciedad, que sigue siendo, pensado y justificado como gubernamentalmente estructurado y dominado, y que da por un hecho que la sociedad civil puede ser solo objeto y destinatario del gobierno, pero no se construye una relación bidireccional entre ambos.

Entonces, para Aguilar (2007: 7), que intenta clarificar las diferencias entre los conceptos:

Gobernanza es entonces, un nuevo proceso directivo, una nueva relación entre gobierno y sociedad, la gobernanza incluye a la gobernabilidad, en tanto requiere la acción de un gobierno capaz y eficaz. En este sentido, gobernanza significa el cambio de proceso y modo de gobierno, en el que se requieren y activan los recur-sos del poder público, de los mercados y de las redes sociales. En conexión, es el paso de un estilo jerárquico centralizado a un estilo de gobernar asociado, comple-mentario e interdependiente entre organismos gubernamentales, organizaciones privadas y sociales. La gobernanza entonces implicará la capacidad del gobierno para conjugar todos los elementos de naturaleza económica, de finanzas públicas, la injerencia extranjera, y sobre todo, de protección y beneficio a una sociedad democrática que reclama el derecho a tener un gobierno honesto, transparente, vigilante, justo y respetuoso de los derechos humanos.

Sí, pero el problema es que la gobernabilidad democrática también es todo eso que dice la gobernanza ser, de acuerdo al autor.

LA MEDICIóN DEL BUEN GOBIERNO

Como se ha observado, el hablar de un buen gobierno no solo implica hacer las cosas bien, sino cómo se realizan y el contexto que las enmarca. Dichos caminos deben ser susceptibles de medición, ya que más allá de indicar un progreso, o un

197

comparativo temporal o con su símil, deben permitir el poder generar escena-rios de análisis en la toma de decisiones, entre otras funciones, lo cual conlleva una dificultad de homologación de los indicadores. Los países que entran en las mediciones tienen diferentes puntos de partida, las diferencias se acentúan entre países en desarrollo y países desarrollados, especialmente al analizar sus reglas fiscales, sistema de presupuesto, su evaluación de políticas, estructuras de rendición de cuentas, específicamente en la relación Ejecutivo-Legislativa, así como la relación entre las élites políticas y económicas con la ciudadanía.

Las instituciones internacionales presentan una larga lista de requisitos para lograr tener el título de buen gobierno, sin embargo, estas condiciones muchas veces no se pueden empatar con las realidades que los países experi-mentan de manera individual.

CLASIFICACIóN

Entendiendo que los indicadores de gobernabilidad son medidas numerales que permiten evaluar la calidad intrínseca o el desempeño de las instituciones (Echeberría, 2004), las clasificaciones que se pueden hacer de estos son diver-sas, para el presente documento únicamente detallaremos la clasificación de indicadores de desempeño institucional, ya que son estos los que evalúan la calidad de reglas específicas y/o su aplicación en función de un buen desem-peño gubernamental, los cuales se identifican de la siguiente manera:

• Indicadoresinstitucionalesagregadosanivelnacional:estospresen-tan valores para las categorías institucionales a nivel nacional, tal es el caso del Banco Mundial

• Indicadoresagregadosdesatisfacciónconeldesempeñoinstitucio-nal: proceden de encuestas y miden el grado de aceptación y satis-facción con determinadas instituciones. Como ejemplo se tiene el Latinobarómetro en América Latina

Asimismo, hay indicadores que se clasifican de acuerdo a la institución que concretamente se refiere, como lo son:

• Indicadoresinstitucionalesdelsistemademocrático• IndicadoresdeinstitucionesdelEstadodeDerecho• IndicadoresdeinstitucionesdeMercado• Indicadoresdeinstitucionesadministrativas

198

INDICADORES DE GOBERNABILIDAD BANCO MUNDIAL

Uno de los principales organismos en establecer indicadores referentes a la gobernanza es el Banco Mundial, los cuales si bien no resultan del todo acep-tado por la academia, son un punto importante de partida. El Banco Mundial describe los Indicadores de Gobernanza, Gobernabilidad, o Buen Gobiern074 como aquellas herramientas que miden las seis dimensiones fundamentales de los 215 países analizados en el periodo 1996-2013. Estas seis dimensiones son (Banco Mundial, 2008, 2014):

Voz y rendición de cuentas Considera varios aspectos al respecto y ejercicio de los derechos humanos y políticos y de las libertades civiles de los individuos, tales como la participación en la elección de gobernantes, a libertad de expresión y asociación.

Control de la corrupción Considera la medida en que el poder público se ejerce para obtener ganancias privadas, incluyendo las pequeñas y grandes formas de corrupción, así como como el grado en que el gobierno está capturado por intereses privados.

Estado de Derecho Considera la calidad del cumplimiento de contratos, la impartición de justicia en los tribunales y la calidad de la policía, así como incidencia del crimen y la violencia.

Calidad regulatoria Comprende la habilidad del gobierno para formular e implementar políticas de regulación que permitan y promuevan el desarrollo del mercado y del sector privado.

Estabilidad Política y Comprende la probabilidad de que surjan amenazas oausencia de violencia cambios que puedan afectar la estabilidad del gobierno y sus instituciones, tales como la violencia interna y el terrorismo; y continuidad de las políticas públicas.

Efectividad Gubernamental Incluye los aspectos como la competencia de la burocracia y la calidad de los servicios públicos así como su grado de independencia de presiones políticas, calidad de las políticas públicas, entre otros.

Fuentes: Kaufmann, D., A. Kraay y M. Mastruzzi (2007)

74 El concepto cambia de acuerdo a diferentes sitios oficiales, véase Banco Mundial (2008) y (2009, 29 de junio).

199

Los indicadores se basan en 32 fuentes de datos, entre los que se encuentran encuestas de hogares y empresas, proveedores de información sobre empresas comerciales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones del sector público. Entre estas fuentes de datos destacan Afrobarómetro, Barómetro de las Américas, Freedom House, The Economist Intelligence Unit, Global Competitiveness Report, etc.

Estos indicadores han recibido fuertes críticas debido a la falta de so-porte conceptual y metodológico. Específicamente, algunos académicos ar-gumentan que la metodología se basa en medir percepciones de conceptos más que de los fenómenos en sí y son tan amplios que terminan midiendo lo mismo (Thomas, 2009; Langbein y Knack, 2010), por ejemplo, no es lo mismo medir la percepción que se tiene de los servicios del gobierno que del desempeño gubernamental en sí mismo.

Los autores de los indicadores, Kaufmann, Kraay and Mastruzzi (2007), han replicado a estas críticas argumentando que su metodología responde a la dificultad que existe al sistematizar la gran cantidad de datos que arrojan las variables. En síntesis, la metodología sigue tres principios: 1) estandarización de los datos en unidades comparables; 2) construcción de un indicador agre-gado de gobernanza que promedie las variables y 3) establecer márgenes de error de manera tal que se refleje la imprecisión estadística (Kaufmann, Kraay and Mastruzzi, 2010: 1).

EL CASO MEXICANO: LAS ESTRATEGIAS ENCAMINADASAL BUEN GOBIERNO

A partir de la segunda mitad del siglo XX se han observado las principales modificaciones en la administración pública federal, las cuales han ido enca-minadas a la modernización administrativa. Como se apunta en la siguiente figura, se pueden determinar diversos periodos y acciones emblemáticas por cada uno de estos. Sin embargo, y por el planteamiento que se ha venido dando al presente documento, únicamente nos limitaremos a comentar las acciones del año 2000 al 2012.

200

Evolución de las reformas y/o estrategias de la mejora de la administración pública.

Fuente: Elaboración propia con base en Sánchez (2009; 2010).

En el caso del periodo presidencial de Vicente Fox Quesada (2000-2006) se pueden identificar tres aspectos elementales: Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo, la Oficina de Innovación Gubernamental de la Presidencia de la República, de la que se desprende el Modelo Estratégico de Innovación Gubernamental y la Agenda del Buen Gobierno (Sánchez, 2009), esta última va encaminada a lo establecido en las propuestas del Banco Mundial.

La etapa de reforma de Vicente Fox se caracterizó por buscar la inno-vación al menos en la primera parte del sexenio. Posteriormente, la Agenda

1982-2000Programa de Descentralización Administrativa,Programa General de Simplificación de laAdministración Pública Federal y Programa deModernización Administrativa

1970-1982Reformas administrativas hacia la modernización administrativa

2000-2006Programa Nacional de Combate a laCorrupción y Fomento a la Transparencia,modelo estratégico de innovacióngubernamental, agenda del buen gobierno

2006-2012Presupuesto basado en resultados, sistema de evaluación del desempeño, Programa especial de mejora de lagestión de la administración pública federal, Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción

1967Comisión de Administración Pública

201

de Buen Gobierno sería la protagonista en el proceso de reforma a la admi-nistración pública.

El Programa Nacional para el Combate a la Corrupción y el Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo (PNCCFTDA) se planteó cuatro retos, mediante los cuales se pretendía generar una cultura en contra de la corrupción y fomentar la transparencia:

1) calidad e innovación gubernamentales; 2) control, evaluación y transparencia de la gestión pública;3) sociedad informada, participativa y vigilante del gobierno; y4) servidores públicos con una cultura ética y de servicio a la sociedad

En resumen se puede decir que cada una de estas acciones encaminadas a tres estrategias esenciales: la transparencia y acceso a la información, adecuación de un marco legal y la conformación de un servicio civil de carrera (Sánchez, 2009).

De la misma manera, el Modelo Estratégico de Innovación Guberna-mental tenía como objetivo transformar el gobierno mexicano para ser parte de la “minoría de gobiernos exitosos que simplemente cumpliendo virtuo-samente las demandas tan anheladas de la sociedad se conviertan en esta-distas, ingresando a la memoria colectiva por la puerta grande de la historia” (Muñoz 2001, en Sánchez, 2009: 18). Este modelo se encontraba basado en tres enfoques: calidad, planeación estratégica y reingeniería, las cuales no solo provocaron una modificación a los recursos de la administración federal sino que generaron opciones que bien como el mismo nombre del programa in-nove, de tal manera que es en este punto y gracias a este tipo de programas que emerge el gobierno electrónico, es decir, se cuenta con un medio más de comunicación como vinculante al ciudadano, buscando recuperar la confian-za en los funcionarios públicos.

Recapitulando, la Agenda del Buen Gobierno planteada en este periodo establece los siguientes ejes rectores: a) calidad de los servicios, b) disminu-ción de costos, c) mejora regulatoria, d) gobierno digital, e) profesionalización de los servidores públicos y f ) honestidad y transparencia, todas ellas con el ciudadano como centro de atención.

Cada uno de estos ejes rectores integra lo que en su momento fue el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y el modelo estratégico de

202

innovación gubernamental, los cuales también se ven reflejados en los si-guientes elementos:

GOBIERNO Puesta en marcha el Código de Ética y ConductaHONESTO Y por parte de todos los funcionarios de su gabineteTRANSPARENTE el 4 de diciembre de 2000 fue creada la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y Combate a la Corrupción en la APF. El 28 de febrero de 2001 Vicente Fox suscribió el Acuerdo Nacional para la Transparencia y Combate a la Corrupción (ANTCC). El 22 de abril de 2002 se publicó en el DOF y se puso en ejecución el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. Publicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información (LFTAIPC) en el año de 2003.

GOBIERNO Implementación del Servicio Civil de CarreraPROFESIONAL el año 2003. En mayo de 2004 la SHCP y la SFP presentaron al Congreso de la Unión el diagnóstico “Marco para la gestión de estructuras organizacionales de las dependencias y órganos desconcentrados y la remuneración de los servidores públicos”.

GOBIERNO Desarrollo y modernización administrativa (2001).DE CALIDAD Mejora de procesos y eficiencia administrativa (2002-2003). Gobierno de Calidad (2004-2006), con tres líneas de trabajo: mejora de procesos, apoyo a los órganos internos de control (OIC) y formación de profesional.

GOBIERNO En diciembre de 2000 dio inicio el proyecto e-México,DIGITAL que definió al gobierno electrónico o e-Gobierno como clave dentro de sus estrategias contenidos y sistemas. Despliegue de la red de Centros Comunitarios Digitales (CCD) fue la creación de 3200 puntos de acceso instalados en centros educativos. Creación con 40 dependencias de la red e-Gobierno. Creación del portal Innova y redes horizontales de colaboración. Lanzamiento del portal ciudadano del Gobierno Federal. Creación del Registro Único de Personas Acreditadas. Creación del portal acampus.

203

GOBIERNO CON Creación de la Normateca Federal.MEJORA Fueron creadas las Normas internas enREGULATORIA dependencias y entidades federales. Creación del Comité de Mejora Regulatoria (COMERI). Se impulsaron Mesas de Simplificación Regulatoria. Fue creado el Lenguaje Ciudadano.

GOBIERNO QUE En el periodo 2001-2004 los ahorros y recursosCUESTE MENOS generados por medidas de austeridad en el APF fueron 33 789.9 millones de pesos. De ese monto, 59.3% (13 768.1) a los ahorros derivados de compactación de estructuras administrativas y cancelación de plazas de programas de separación voluntaria.

Fuente: Sánchez (2009)

A este respecto, como Sánchez (2009) y Pardo (2010) apuntan, la Agenda de Buen Gobierno se adoptó casi sin cuestionamientos desde los documentos oficiales del Banco Mundial y la OCDE, sin un diagnóstico formal de la estructura existente de la Administración Pública.

En la administración de Felipe Calderón (2006-2012), se intentó con-tinuar con la agenda de reformas. Es en el 2007, a la par de la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad, en donde se establece de manera obligatoria la evaluación de desempeño a las instituciones públicas con base en indicadores con resultados, el cual va de la mano con el modelo de evaluación del desempeño que se formuló en el 2008.75 Para la implemen-tación de este modelo de presupuesto se consideran las siguientes etapas:

• ProgramasyproyectosenfocadosalPlanNacionaldeDesarrollo• Definicióndeobjetivosestratégicos,indicadoresymetas• Seguimientodelosrecursosdestinadosadichosresultados• Asignaciónderecursosdeacuerdoalafunciónderelevanciaestra-

tégica y de los resultados de las evaluaciones.

75 En este año se tiene que modificar los indicadores a emplear en razón al Sistema de Eva-luación del Desempeño.

204

En sí, lo que propone este nuevo modelo es el de aumentar la productividad de los servicios y bienes que se le ofrece a la población.

Durante el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012) se ejecutó el Pro-grama especial de la Mejora de la Gestión, el cual en su propio decreto esta-blece que

el propósito del PMG es convertirse en la palanca que ayuda a toda actividad pública a lograr su mayores y mejores efectos. De manera articulada con el Sis-tema de Evaluación del Desempeño, el PMG mediría y evaluaría los avances del desarrollo interno de las instituciones de la Administración Pública Federal, así como la efectividad de sus programas y servicios, con la finalidad de encontrar y promover las mejores formas de llevarlas al logro de su misión:76

1. Orientación a resultados2. Flexibilidad3. Innovación y experiencia4. Sinergia5. Participación ciudadana

La finalidad de implementar un sistema de evaluación de desempeño es en razón de poder dar seguimiento y evaluación al Presupuesto basado en resul-tados, ya que este sistema es un conjunto de métodos que permiten realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas. Este sistema cuenta con dos evaluaciones, la primera de ellas evalúa:

• consistenciasyresultados• procesos• impacto

La segunda de estas generaría un análisis de las estrategias, las políticas y la gestión institucional. Este sistema tuvo la asesoría directa del Banco Intera-

76 Para más detalles revisar el Diario Oficial de la Federación, 10 de septiembre de 2008, Decreto por el que se aprueba el Programa Especial de la Gestión en la Administración Pública Federal 2008-2012.

205

mericano de Desarrollo y su alcance influyó a todos los ejecutores del gasto público (Sánchez, 2010).

La agenda de buen gobierno en México ha consistido, en pocas pala-bras, en replicar las recomendaciones internacionales sobre buena governan-za. Prácticamente en los seis puntos de la agenda de buen gobierno en la administración 2000-2006 podemos ver las dimensiones del banco mundial traducidas en las intenciones del gobierno en ese momento; los ajustes legales principalmente a través de la Ley de transparencia y la creación del IFAI, el servicio civil de carrera, entre otros.

El problema fue y ha sido que toda esta mezcla de acciones y “buenas intenciones” de lo que deben ser las atribuciones de la administración pública y su relación con la sociedad, con una visión empresarial, viene acompañada de la copia conceptual del banco mundial y la OCDE, principalmente, don-de continúa aquella idea de ver a la sociedad como un cliente y al gobierno como un proveedor. A la ciudadanía como un ente homogéneo encapsulado y fuera de la relación abstracta gobierno-sociedad, que debe comportarse como maximizador de demandas sociales para ser generosos con el tratamiento de la ciudadanía bajo esta perspectiva.

Es decir, más allá de la confusión y debilidad conceptual que discuti-mos anteriormente, vemos que la aplicación en la práctica también ha estado conducida bajo una visión eminentemente normativa, simulada y en todo caso para cumplir con el establecimiento de estándares internacionales. Aquí queremos decir que sí se han dado pasos importantes para la construcción de nuevas lógicas de acción y dirección gubernamental, aunque sus resultados han sido muy vagos. El problema todavía es que la transformación de las relaciones en una sociedad pasa por la administración pública, su transpa-rencia, rendición de cuentas, profesionalización, combate a la corrupción, etc. Veamos ahora cómo ha sido evaluado México en los últimos años de acuerdo a los índices del Banco Mundial.

¿CóMO HA EVOLUCIONADO MÉXICO EN LA MEDICIóNDEL BANCO MUNDIAL?

De acuerdo a la medición y ejes del Banco Mundial, México ha tenido la siguiente evolución, es importante considerarla para hacer al menos un con-

206

traste entre las estrategias, acciones y agendas públicas, y su potencial conse-cuencia en las calificaciones al gobierno mexicano. El ranking que establece el Banco Mundial se interpreta en cuartiles: 0%-25%, 25%-50%, 50%-75%, 75%-100%. El cumplimiento máximo de los indicadores sobre buena gobernanza se encuentra en el cuartil del 75% al 100%.77

En el caso de México se puede observar que referente a la medición de voz y rendición de cuentas, se tiene un incremento a partir del año 2000, manteniéndose en crecimiento constante hasta el año 2006. Si bien este de-cremento se puede considerar a la falta de estrategias encaminadas a este eje, posiblemente puede ser coincidente al año electoral que se tuvo en su momento, así como al cambio de administración. Es importante observar que durante el año 2007 y 2008 tuvo un decremento, el cual a partir del 2009 vuelve a incrementar, esto bien se pudiera adjudicar a la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño. Asimismo, hay que detectar que el aumento no fue despegue total a la constante, por lo cual se debería recon-siderar que posiblemente y a pesar de las reglas de operación establecidas, la ejecución del sistema pudo no haber sido del todo correcta.

Fuente: Elaboración propia con base a Worldwide governance indicators, country data report for Mexico, 1996-2013, The World Bank.

Referente a la estabilidad política es a partir del año 2006 que se observa una disminución en el indicador, lo que se puede relacionar con los conflictos

77 Para una mayor explicación sobre la metodología del Banco Mundial en la medición de los indicadores de gobernanza puede verse: Navarro (2009).

207

electorales que en su momento emergieron y a la falta de legitimidad que se obtuvo. Asimismo, hay que observar que durante los años 2006 al 2010 el contexto mexicano estaba marcado por la afectación de una crisis económica proveniente de Norteamérica, así como el inicio de una creciente ola de inse-guridad en todo el país.


En cuanto a efectividad gubernamental se observa una constante y por en-cima de los 50 percentiles, siendo casi similar en cuanto al eje de la calidad regulatoria.

TABLA 4. EFECTIVIDAD GUBERNAMENTAL


208


En el caso del eje de Estado de Derecho se puede observar una disminución a partir del año 2008, que tiene una coincidencia al hecho de las nuevas estra-tegias de seguridad nacional que asume la administración que se encontraba en su momento.


Relacionado con la vigencia del Estado de Derecho, el control de la corrup-ción también apunta a calificaciones más bajas en los últimos años.


209

Si bien ya con el apoyo de los indicadores proporcionados por el Banco Mun-dial, nos permite hacer una reflexión en referencia de qué tanto inciden las medidas consideradas para el buen gobierno en México. En el caso del pará-metro de voz y rendición de cuentas se puede observar que del año 2000 al 2003 se tiene un crecimiento constante, el cual coincide con el periodo en que se estableció el Programa de Combate a la Corrupción, el cual tenía como principales funciones el hacer la administración lo más transparente posi-ble, en el caso del periodo de Calderón resulta difícil poder visualizar cuánta influencia tuvieron las acciones encaminadas a la mejora de la gestión, y lo anterior no por el hecho de que no hayan sido eficientes, sino que el contexto en el cual se desenvuelve no permite el poder ofrecer una opinión certera de la modificación.

Como puede observarse en estas mediciones, México obtiene resultados muy pobres en las seis dimensiones de gobernanza. En ninguna dimensión alcanza calificaciones positivas ubicadas del 75 al 100% de cumplimiento. En términos globales en este periodo, México se situó en el lugar 63 de los 215 países analizados por el Banco Mundial. Llama la atención que en los últi-mos años solamente en lo correspondiente a la calidad regulatoria y la efec-tividad gubernamental se hayan mantenido o elevado, muy marginalmente por cierto, sus calificaciones. Por otro lado, resulta más que preocupante las calificaciones obtenidas en control de la corrupción, Estado de Derecho y la más baja estabilidad política.

Un primer acercamiento, aunque esto se queda para la discusión poste-rior, es que los resultados de medición de estos índices caminan en paralelo con los esfuerzos del gobierno mexicano por implementar cambios en la ac-ción de gobernar. Y que a su vez, la gestión gubernamental ha sido incapaz de generar, a través de los cambios propuestos desde hace dos décadas, resultados positivos en la práctica gubernamental, pero sobre todo sigue manteniéndose ajena la relación gobierno-sociedad civil.

Se han producido avances importantes, pero los indicadores disponibles son muy generales para considerar objetivamente la realidad sobre los facto-res que inciden en el buen gobierno en cada país. Asimismo, las fuentes de información para construir los índices son muy diversas. Se plantean proble-mas de definición que hace de los indicadores susceptibles de contaminación política e ideológica. En relación a los problemas analíticos, faltan modelos

210

teóricos que permitan agregar coherentemente los requerimientos y atributos del buen gobierno. La falta de información fiable a escala internacional hace que sean muy limitados los indicadores que puedan medirse con datos más objetivos.

UNA REFLEXIóN FINAL

Los conceptos y las mediciones en todas las actividades humanas son necesa-rios. La precisión en los mismos siempre es problemática, parten generalmen-te de consensos internacionales y disciplinarios en las ciencias. Sin embargo, la finalidad de los consensos puede verse empañada por intereses particulares y no por objetivos comunes. El concepto de Buen Gobierno sucumbe ante la prueba de la precisión y se apega a la utilización política internacional, en muchos casos. Esto no quiere decir que la agenda de desarrollo en el tema no sea la deseable, pero en la práctica cuesta mucho trabajo a países que deben desmantelar estructuras anteriores contrapuestas con las ideas y dimensiones que se concentran en la noción de la gobernanza, a su vez poder instaurar nuevas prácticas, generar cambios sociales y proponer diferentes regímenes.

La determinación de un buen gobierno en la actualidad radica en la capacidad que pueda tener el ente gubernamental de dar respuesta a las de-mandas de la sociedad, así como el reconocimiento de dichas acciones por la misma, también dependerá del proceso mediante el cual se llega a la obten-ción de los resultados de las acciones emprendidas, y es que la responsabilidad ya no solo recae en el propio ente electo sino en la ciudadanía y la capacidad que se tenga para la generación de concesos.

Se puede decir que la conceptualización de la buena gobernanza com-parte el propósito de mejorar la capacidad y el rendimiento directivo del go-bierno, de tal manera que sea un gobierno capaz y se tenga una coordinación de la acción colectiva.

¿Realmente el gobierno mexicano ha logrado justificar cada una de las acciones emprendidas desde el año 2000?, es decir, ¿logró la legitimidad del quehacer gubernamental? Ya que no solo fue el enfrentamiento a la dinámica social sino a la modificación de un régimen político, el cual por décadas gene-ró consensos en las diversas arenas políticas a través de un poder homogéneo. Si bien no se puede afirmar que todos los gobiernos fueron malos, sí se puede

211

decir que cada uno de ellos a partir de los años 70 estuvieron enfocados en la modernización administrativa, llevando a cabo procesos en los cuales no se tenía en consideración en primer lugar la rendición de cuentas, y en segundo, la participación ciudadana no parecía marcar diferencia alguna dentro de la agenda pública y el proceder se limitaba al hacerlo.

Los esfuerzos, hasta el momento, podemos decir que se están enfocando a una “modernización administrativa”, pero principalmente enfocada a refor-mas de gabinete y directrices de gobierno sobre cómo implementar mejores programas, presupuesto y mantener medianamente el orden gubernamental (Pardo, 2010). La lógica que ha marcado toda esta discusión requiere, al me-nos, del consenso de los actores involucrados, entre los que deben incluirse más allá de las esferas gubernamentales, a la sociedad civil y por supuesto a instituciones académicas, universidades, entre otros.

Visto desde el panorama internacional pareciera ser que México está le-jos de ser un buen gobierno, ya que cuestiones directamente relacionadas con el desarrollo y su comparación con otros Estados, nos deja muy por debajo de ser un país con buenas prácticas.

La misma utilización en los índices, aún y cuando se manejan niveles de alerta sobre el fracaso estatal, conlleva el límite apocalíptico del “Todo” o “Nada”. Un Estado tiene un buen gobierno o no lo tiene. Cuando se pre-sentan estas posiciones limítrofes necesitaremos de un gran “definidor” que autocráticamente decida entre el todo y nada. Actualmente en el mundo, eso es lo que sucede. El punto central es que hay que tomar con cautela tales definiciones y mediciones.

Ejemplos de la indeterminación de los criterios de los “buenos gobier-nos” sobran. El problema principal es el número de variables que son inclui-das en los índices. Un país que se encuentra en crisis económica puede tener consecuencias de incertidumbre política y jurídica. Estos podrían conside-rarse como factores probables de un mal gobierno, pero en realidad puede tratarse de un Estado débil que se encuentra sumergido en una crisis de inse-guridad pública, así como falta de eficacia y eficiencia del aparato burocrático en cuanto a la toma de decisiones de políticas públicas.

Se podría de esta manera ir encontrando diversos rasgos de buenos y malos gobiernos visibles en los países al mismo tiempo, sin embargo, no son motivo para considerarlo como tal, por lo cual se debe considerar en pri-

212

mer lugar cuáles resultan aplicables al entorno socio-económico, cuáles se encuentran como consecuencia de una mala administración y ausencia de una cultura de demanda por parte de la ciudadanía, solo por mencionar algunos posibles factores.

El problema de la laxitud conceptual se manifiesta, principalmente, en el número de criterios que puede llegar a ser ilimitado. Pareciera ser un saco sin fondo, ¿quién y cómo decide seguir incorporado criterios, dimensiones, factores y situaciones? La respuesta siempre llevará a pensar que depende de la utilización política. Para prevenir las generalizaciones que conlleven a situaciones ulteriores de juicios de condena sobre los Estados, es necesario manejar los criterios con especificidad.

Regresando, por último, al epígrafe que da entrada a este documento, Simon (1947), sobre los “proverbios administrativos” hay que reconocer que finalmente siempre podemos encontrar su contradictorio, es decir, los indica-dores son imperfectos e intentos de medición solamente, pero nunca podrán ser tomados como principios inequívocos y definitivos de las manifestaciones de las realidades. Con esto, la idea de la construcción de un buen gobierno tiene que ir más allá de la medición internacional de indicadores que, si son útiles para trazar un proyección sobre el camino recorrido por los países hasta el momento, nunca son definitivos.

213

BIBLIOGRAFíA

Aguilar Villanueva, L. (2007), “Aporte de las Políticas Públicas y la Nueva Gestión Pública a la Gobernanza”, en: revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 39, 1-15.

——————— (2006), Gobernanza y gestión pública, Fondo de Cultura Económi-ca, México.

Alcántara, Manuel (2004), Gobernabilidad, crisis y cambio. Elementos para el estudio de la gobernabilidad de los sistemas políticos en épocas de crisis y cambio, FCE, México.

Andrews, Matt (2010), “Good Government Means Different Things in Different Countries”, en: Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, vol. 23, núm. 1, January, 2010 (pp. 7–35).

Boege, Voelker (et. al) (2008), ¿Qué es lo “fallido”? ¿Los Estados del Sur, o la inves-tigación y las políticas de Occidente? Un estudio sobre órdenes políticos híbridos y los Estados emergentes, Berghof Research Center for Constructive Conflict Management.

Coppedge, Michael (1993), “Institutions and Democratic Governance in Latin Ame-rica”, en: Rethinking Development Theories in Latin America, ILAS, University of North Carolina.

Diarra, Gaussou, Patrick Plane (2010), “Assessing the World Bank’s Influence on the Good Governance Paradigm”, en: Document de travail de la série Etudes et Documents, E 2010.40, CERDI, Universite Dauvergne.

Dowding Keith, Richard Kimber (1983), “The Meaning and Use of political Stabili-ty”, en: European Journal of political Research, vol. 11, 1983.

Echebarría, Koldo (2004), Objetivar la gobernanza: funciones y metodología. Una apro-ximación a la objetivación del análisis institucional a través de indicadores de go-bernabilidad, Documento de trabajo, IX Congreso Internacional CLAD sobre la reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2-5, nov. 2004.

Kauffman, Daniel, Aart Kraay y Massimo Mastruzzi (2009), “Governance Matters VIII. Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2008”, Docu-mento de trabajo núm. WPS4978, Banco Mundial, Washington, D. C., 2009.

——————— (2011), “The World Wide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues”, en: Hague Journal on the Rule of Law, 3: 220–246, 2011.

214

——————— (2007), “Answering the Critics” en: World Bank Policy Research De-partment Working Paper, núm. 4149.

Kaufmann, Daniel y Aart Kraay (2008), “Governance Indicators: Where Are We, and Where Should We Be Going?”, en: World Bank Research Observer, 23: 1-30.

Kurtz, Marcus, Andrew Shrank (2007), “Growth and Governance: Models, Mea-sures, and Mechanisms”, en: The Journal of Politics, vol. 69, núm. 2, May 2007, pp. 538-554.

Langbein, Laura, Stephen Knack (2010), “The World Wide Governance Indicators: Six, One or None?”, en: Journal of Development Studies, vol. 46, núm. 2, 350-370, February 2010.

Martínez, Cornelio (2010), “Significado y alcances de la idea del buen gobierno”, en: Los indicadores de buen gobierno en México y el trabajo legislativo, Reporte CESOP, núm. 37, agosto 2010.

Navarro, Alejandro (2010), “Indicadores de gobernanza”, en: Los indicadores de buen gobierno en México y el trabajo legislativo, Reporte CESOP, núm. 37, agosto 2010.

Overbeek, Henk, Claus Dingwerth, Phillip Pattberg, Daniel Compagnon (2010), “Forum: Global Governance: Decline or Maturation of an Academic Con-cept?”, en: International Studies Review, vol. 12, 696-719.

Pardo, María del Carmen (2010), “La propuesta de modernización administrativa en México: entre la tradición y el cambio”, Foro Internacional, El Colegio de México, vol. L, núm. 200, 2010 (2), pp. 292-421.

Pasquino, Gianfranco (1998), “Gobernabilidad”, en: Diccionario de Política, Madrid, Siglo XXI, 1988.

Plumptre, Tim, John Graham (1999), “Governance and Good Governance: Interna-tional and Aboriginal Perspectives”, en: Institute on Governance.

Simon, Herbert A. (1947), “The Proverbs of Administration”, en: Public Administra-tion Review, 6(1), 53-67.

Sánchez González, José Juan (2009), “La administración pública de Vicente Fox: del modelo estratégico de innovación gubernamental a la agenda de buen gobier-no”, en: Espacios Públicos, vol. 12, núm. 24, abril 2009, pp. 8-31.

——————— (2010), “La propuesta de modernización administrativa del gobier-no de Felipe Calderón”, en: Revista de Administración Pública, INAP, vol. XLV, núm. 3, septiembre-diciembre 2010, pp. 31-56.

215

Thomas, M. A. (2010), “What do the worldwide governance indicators measure?”, en: European Journal of Development Research, vol. 22, núm. 1, 31-54.

Van Doeveren, Veerle (2011), “Rethinking Good Governance. Identifying Common Principles”, en: Public Integrity, Fall 2011, vol. 13, núm. 4, pp. 301-318.

Weiss, Thomas G. (2000), “Governance, Good Governance and Global Governance: Conceptual and Actual Challenges”, en: Third World Quarterly, vol. 21, núm. 5, pp. 795-814.

World Bank (1992), Governance and Development, Washington, D. C.

——————— (2014), Worldwide governance indicators, country data report for Mexico, 1996-2013, en: http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home

217

TERCERA PARTE

¿HACIA DóNDE DIRIGIRNOS? NUEVAS PREGUNTAS O NUEVAS RESPUESTAS

A VIEJAS PREGUNTAS

219

IMAGINARIO SOCIAL, CIENCIAS SOCIALESY POLÍTICAS PÚBLICAS,

DESAFÍOS A LA MODERNIDAD78

Luis Montaño Hirose

Todo aquello que es de la política práctica es necesariamente superficial

Paul Valéry

INTRODuCCIóN

El objetivo del presente trabajo es estudiar la interacción entre imaginario social, ciencias sociales y políticas públicas en el marco de la modernidad. Partimos del supuesto de que cada uno de estos ámbitos constituye campos sociales distintos y, por consiguiente, poseen características que los particu-larizan, generando una serie de autonomías, traducciones, complementarie-dades y contradicciones entre ellos; sus fronteras no son nítidas dada una amplia gama de interdependencias mutuas. Cada uno de estos campos es-tablece una visión propia acerca de su funcionamiento que incluye sentidos, valores y principios, parámetros de evaluación y modalidades de acción diver-

78 una primera versión de este trabajo, más breve, fue presentado en el foro “¿Hacia dónde va la ciencia en México?”, universidad de Guadalajara, octubre de 2012, organizado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, la Academia Mexicana de Ciencias y el Conse-jo Consultivo de Ciencias.

220

sos que se encuentran en constante tensión dada su incesante interacción. La modernidad, por otro lado, ha sido entendida generalmente como un marco interpretativo vasto que promueve la generación de un espacio común bajo el cual ubicar dichos campos, asumiendo que la relación entre ellos debiera ser ineluctable y armónica al constituir la razón un amplio dispositivo homoge-neizador que acota la diversidad de sentidos y promueve la intersección social.

En este trabajo procederemos a cuestionar la razón como el único fun-damento de la acción social, para ello nos apoyaremos en la teoría de la cons-trucción social de la realidad. En esta perspectiva, el análisis del imaginario social no constituye una tarea fácil dada su gran plasticidad semántica, por ello nos limitaremos a establecer algunas de sus características centrales, en especial aquella referida a la elaboración de un conocimiento de la vida coti-diana en la esfera pública, alejado del rigor científico. Por otro lado, el abor-daje de las ciencias sociales incluye no solo el tema de su gran diversidad y aplicabilidad sino la pertinencia, y consecuente dificultad, de incorporar a las humanidades. La reflexión sobre las políticas públicas, finalmente, será realizada desde el ángulo particular de aquella orientación, crecientemente importante en la actualidad, que sustenta su validez en la contundencia de la evidencia, promovida recientemente por diversos organismos internacionales, discutiendo sus aportaciones y limitaciones. Para concluir, se retomarán los principales elementos presentados para efectuar una breve reflexión final.

I. MODERNIDAD E IMAGINARIO SOCIAL

La modernidad, que de acuerdo con Habermas (1989: 9), “queda elevada a tema filosófico desde finales del siglo XVIII”, constituye un largo, pretencioso y sinuoso proceso histórico, sustentado en una configuración institucional particular, amparada crecientemente en la razón, el progreso y la igualdad, destacando los registros económico y político como fundamentales para la construcción de un nuevo orden social; sus correlatos son la secularización y la racionalidad instrumental, esta se asienta en amplias concentraciones urba-nas y suscita comportamientos de tipo individual. La modernidad alienta la autonomía institucional, generando con ello una profunda y diversa necesidad de legitimidad social y asume la instauración de un orden relativamente esta-ble que se ancla en el imaginario social. En este orden moderno el progreso

221

representa la gran esperanza que se concreta en una gama de espacios institu-cionales diversificados —hospital, empresa, universidad, prisión, etc.—, estos constituyen componentes de un gran sistema que debieran supuestamente tender a una integración solidaria: en este gran imaginario social, la ciencia y la política, desde sus particularidades, parecen converger naturalmente en fines comunes. Los registros simbólico y emocional ceden aparentemente su lugar a la racionalidad, entendida como capacidad cognitiva que reconoce, cuando mucho, algunos de sus propios límites (Simon: 1982).

La modernidad se ha sustentado en una gran apuesta: la fragmentación del trabajo, del conocimiento y de los problemas: “la modernidad se enorgu-llece de la fragmentación del mundo como su realización principal. La frag-mentación es la fuente primaria de su vigor”, (Bauman: 2005: 33) ella represen-ta la posibilidad de desmenuzar la realidad al interior de espacios analíticos acotados, generando la impresión, en académicos y políticos, de que los pro-blemas sociales pueden ser delimitados con alta precisión, puntualizando su verdadera naturaleza —económica, política, cultural, etc.—, para enfrentarlos posteriormente con gran eficacia, sea desde las disciplinas crecientemente es-pecializadas o desde propuestas multidisciplinarias. En este sentido, podemos argumentar que la fragmentación representa también una fuente sustantiva de la fragilidad de la modernidad, ya que acarrea la imposibilidad de alcanzar enfoques unitarios, generando esquemas de comportamiento aparentemente caóticos. Es, en cierto sentido, el triunfo de la visión de alcance intermedio de Merton (1964) frente a la holística propugnada por Parsons (1991): la nece-sidad de esquemas teórico-metodológicos que faciliten el acopio e interpre-tación de información ha propiciado el desarrollo de enfoques disciplinarios, ello representa la victoria del fragmento sobre la unidad. La vieja idea de la sociedad tradicional como comunidad unitaria (Durkheim: 1893) cede su lugar al reconocimiento de la diversidad contradictoria de lógicas institucio-nales simultáneas (Friedland y Alford: 2001; Thornton y Ocasio: 2008) que generan ambivalencia y contradicción en la vida social (Rendón: 2007).

El imaginario social, por su parte, se encuentra enraizado en la idea de la construcción social de la realidad, sustentada en la dinámica de la vida diaria, la cual difiere abiertamente de la explicación científica; su verdadera utilidad reside en generar un marco relativamente coherente que proporcione significado al acontecer cotidiano. Como lo mencionan Berger y Luckmann

222

(1997: 36): “La vida cotidiana se presenta como una realidad interpretada por los hombres y que para ellos tiene el significado subjetivo de un mundo co-herente”. De acuerdo con estos autores, la habituación es un concepto central para entender el proceso de institucionalización, ya que representa una acción que se repite frecuentemente y genera sentido, independientemente de sus efectos de economía de escala y de alivio psicológico. La institucionalización constituye, en este marco teórico, el arraigo de un conjunto de habituacio-nes tipificadas. La institución genera tipos específicos de personas a través del establecimiento de comportamientos particulares que se sintetizan en los roles, los cuales permiten darle vida a las instituciones: “Las instituciones se encarnan en la experiencia individual por medio de los roles (…), al interna-lizar dichos roles, ese mismo mundo cobra realidad para ellos subjetivamente” (Berger y Luckmann: 1997: 98). En esta perspectiva, los individuos, a partir de sus roles institucionales, tienen acceso a una vida social, dividida, pero co-herente, tanto como las instituciones viven a través de ellos. Los individuos, escribió Castoriadis no son otra cosa que “fragmentos ambulantes de la ins-titución” (2006: 124).

una idea similar la encontramos en el concepto propuesto por Bourdieu de sentido práctico, el cual se concreta en el habitus, en tanto juego social interiorizado por el individuo, en el marco de un determinado campo social, históricamente construido. Si bien Enriquez (1992) había propuesto que las organizaciones son las instituciones hechas fierro, Bourdieu señala que el ha-bitus permite personificar a la institución:

El habitus, como sentido práctico (…), es el que permite habitar las instituciones, apropiárselas de manera práctica, y por lo tanto mantenerlas en actividad, en vida, en vigor, arrancarlas continuamente al estado de letra muerta, de lengua muerta, hacer revivir el sentido que se encuentra depositado en ellas, pero imponiéndoles las revisiones y las transformaciones que son la contraparte y la condición de la reactivación. Más aún, es aquello por medio de lo cual encuentra la institución su realización plena: la virtud de la incorporación, que explota la capacidad del cuerpo para tomarse en serio la magia performativa de lo social, es lo que hace que el rey, el banquero, el sacerdote sean la monarquía hereditaria, el capitalismo financiero o la Iglesia hechos hombre” (Bourdieu: 2007: 93).

223

Más allá de las diferencias de los marcos teóricos, se destaca la idea de una interpretación de la vida social como conjunto instituido de significados comunes que orientan el comportamiento.

El concepto de imaginario social fue propuesto por Castoriadis (1975) para designar el estilo propio que tiene una comunidad para reconocer y de-signar un mundo particular en un momento histórico dado; este incorpora un conjunto de maneras de percibir, creer y sentir que regulan discursos, prácti-cas, deseos y expectativas de los individuos, les permite identificar su propio mundo, distinguiéndolo del de los otros, otorgándoles un fuerte sentimiento de auto-referencia y alteridad. Se sustenta en una identificación colectiva e histórica común que trasciende a los individuos. Para Castoriadis, la sociedad constituye en esencia un conjunto de significaciones imaginarias instituidas. El imaginario social tiene la capacidad de generar nuevas prácticas institucio-nales tanto como de transformarlas y resignificarlas.

Lo importante, en todo caso, es cómo los individuos entienden —inter-pretan o imaginan— la realidad, aportando sentido y coherencia a su existen-cia social; en palabras de Taylor: “…me refiero concretamente a la forma en que las personas corrientes ‘imaginan’ su entorno social, algo que la mayoría de las veces no se expresa en términos teóricos, sino que se manifiesta a tra-vés de imágenes, historias y leyendas” (Taylor: 2006: 37). En este contexto, el gobierno debe considerar no solo la legalidad sino también la legitimidad, es decir, la aceptación de los gobernados y de sus imágenes: el pueblo esgrime razones imaginarias que esperan ser escuchadas, de ahí la fuerza de algunos movimientos sociales y la relevancia de las encuestas. Dichas razones se for-jan fuera del ámbito de la acción política del Estado: “La función de la esfera pública es, pues, permitir la formación de una opinión común en la sociedad, sin la mediación de la esfera política, a través de un debate racional externo al poder, dotado, sin embargo, de fuerza normativa frente a este poder” (Taylor: 2006: 114). Si bien es cierto que el imaginario social, sobre todo en lo que co-rresponde a la llamada esfera pública, no se elabora, como bien lo señala este filósofo canadiense, al abrigo del ámbito político, sino al margen, e incluso en ocasiones, en abierta contraposición a él, no podemos soslayar tampoco cierta influencia del Estado en la constitución de algunos de los grandes relatos sociales.

224

Tal es el caso, por ejemplo, de la recopilación de datos estadísticos, cuyas interpretaciones pueden llegar a formar parte del imaginario social, aunque en algunas otras ocasiones dichos datos son ampliamente rechazados aunque se sustenten en una base metodológica adecuada. Piénsese un momento, por ejemplo, en el caso de las estadísticas acerca del desempleo, de la delincuen-cia o del desempeño de las variables macroeconómicas, visiones oficiales que chocan frecuentemente de manera abierta con el contenido de las pláticas de café entre amigos. En este sentido, es importante subrayar que el Esta-do, incluso antes de la modernidad, ha organizado históricamente distintos tipos de registros numéricos para llevar a cabo sus funciones. Recordemos, de hecho, que se considera que la Estadística es en realidad la “ciencia del Estado”, ya que fue este el primero en desarrollar sistemas de recopilación y procesamiento de información para efectos administrativos. Al respecto, en ocasiones se recomienda incluso a los investigadores mantener una posición de alerta frente a la naturaleza y utilidad de dicha información, ya que:

Los Estados modernos producen enormes cantidades de datos, pero nuestro ac-ceso a ellos es un arma de doble filo. Las estadísticas nacionales se producen para satisfacer las necesidades de los Estados, incluidas las administrativas y las políti-cas. Es poco probable que esos objetivos coincidan siempre con los imperativos de las ciencias sociales en términos de medidas empíricamente justas y de conceptos teóricamente justos (Lee: 2005: 14).

una parte importante de la acción del Estado moderno se basa en procedi-mientos cada vez más elaborados de recopilación y procesamiento de datos estadísticos, y acude crecientemente al conocimiento científico para la elabo-ración de programas operativos. De hecho, como lo señalan Lee et. al. (2005), cuando el concepto de ciencias sociales aparece a mediados del siglo XIX, este lo hace directamente en el ámbito público:

Cuando el término y el concepto de ciencias sociales comenzaron a ser utilizados, a mediados del siglo XIX, las primeras organizaciones que aparecieron para pro-mover las ciencias sociales no se encontraban en las universidades sino en el sector público (Lee et. al.: 2005: 5).

Sin duda, uno de los casos más notables de vinculación entre las ciencias so-ciales y las políticas públicas es el que tuvo lugar en 1929, cuando el presidente

225

de los Estados unidos de Norteamérica, Herbert Hoover, solicitó a William Fielding Ogburn, presidente de la American Sociological Society, elaborar un reporte sobre “las tendencias sociales recientes en los Estados unidos con el fin de proveer las bases para la formulación de grandes políticas nacionales para la siguiente etapa de desarrollo de la nación” (Mitchel: 1933: xi). Otro caso digno de atención, desde el terreno cualitativo de la etnografía, es cuan-do la Office of War Information del gobierno norteamericano, ante la inmi-nente victoria y ocupación de Japón, solicitó a la antropóloga Ruth Benedict (1974) un reporte sobre la cultura japonesa; el resultado fue un extraordinario libro, El crisantemo y la espada, publicado en 1946, que se ha convertido en un clásico para comprender algunos de los patrones culturales de aquel lejano país. En este mismo marco de la Segunda Guerra, es interesante notar que la Office of Strategic Services (OSS), antecedente de la CIA (Central Inte-lligence Agency), reclutó entre sus filas diversos historiadores, politólogos, antropólogos, psicólogos y economistas con el fin de mejorar algunas de sus operaciones bélicas (Prewitt, Schandt y Straf: 2012).

La modernidad estableció, de hecho, como uno de sus fundamentos, en su parcial y formal alejamiento con el mundo religioso, la importancia de las ciencias sociales en el devenir colectivo de los individuos, constituyendo no solo una forma de conocimiento sino una moral en sí misma (Montaño: 2003). Recordemos al respecto la lapidaria frase de Comte que daba por ter-minada la era de la obscuridad para dar paso a la de la razón:

En nombre del pasado y del futuro, los servidores teóricos y los servidores prác-ticos de la HuMANIDAD venimos a tomar dignamente la dirección general de los asuntos terrestres, para construir finalmente la verdadera providencia, moral, intelectual y material, excluyendo irrevocablemente de la supremacía política a todas las diversas esclavitudes de Dios, católicos, protestantes o deístas, ya que son a la vez atrasadas y perturbadas” (Comte: 1852: 5).

Sin embargo, como bien nos lo recuerda DiMaggio (2003), la relación entre los diseñadores de políticas públicas y los investigadores en ciencias sociales se encuentra irremisiblemente en un estado de acoplamiento flojo, más ade-lante retomaremos este punto. Pasemos ahora a revisar algunos aspectos rele-vantes de las ciencias sociales y las humanidades y su lugar en la modernidad.

226

II. CIENCIAS SOCIALES Y HuMANIDADES

Si reflexionáramos acerca de cuál ha sido una de las grandes lecciones que nos han brindado las ciencias sociales y las humanidades fácilmente podríamos acordar que es la constatación de la extrema variedad del accionar humano colectivo. La humanidad se forja en la diversidad, ello lo expresan de manera mucho más categórica las humanidades, tal como acontece, entre otras, con la historia, la antropología y la lingüística. Las ciencias sociales, por su parte, se ubican más en el ámbito de la modernidad; son producto de ella y hacia ella suelen dirigen su mirada. En este sentido, podríamos decir también que son más propensas a la homogeneidad por tener como telón de fondo una cierta concepción idealizada de la modernidad. Ello no significa de manera alguna que constituyan una unidad ni que reflejen acuciosamente la realidad que observan, como se deriva del reporte de la uNESCO (2010) sobre las ciencias sociales en el mundo actual; estas presentan no solo un alto grado de frag-mentación sino también una falta de vinculación con los grandes problemas sociales: “…la tendencia del paisaje de la ciencia social en el ámbito mundial es hacia la fragmentación, la falta de pluralidad y la separación entre la labor científica y las necesidades sociales” (uNESCO: 2010: iii). Dicho documento propugna por una vinculación más estrecha entre las ciencias sociales y las políticas públicas.

Las ciencias sociales han incrementado su importancia en México y han realizado aportaciones significativas (Puga: 2012). Al respecto, hay que ser cuidadosos ya que las ciencias sociales incluyen disciplinas que, bajo ciertas circunstancias —cuando se orientan principalmente a la atención del mundo práctico— podrían encontrar un mejor acomodo en el ámbito técnico-nor-mativo, tal como acontece con la Administración, el Derecho y la Contabili-dad, las cuales totalizan cerca de la tercera parte de la matrícula nacional de licenciatura. Es cierto, por otro lado, que existe un mayor número y propor-ción de investigadores en ciencias sociales; el Sistema Nacional de Investi-gadores (SNI) reconocía en esta área, en el año 2000, a 340 investigadores, lo que representaba tan solo el 5% del total; esta cifra se incrementó a 2,687 en 2011, incrementándose también su participación relativa 15%. Por otro lado, si consideramos el área de humanidades y ciencias de la conducta, área IV del SNI, este porcentaje se ubica también alrededor de un 15% en el último año

227

referido. Desde un ángulo complementario, se observa que en 2013 existían en el país 570 programas de doctorado reconocidos por el Programa Nacional de Posgrados de Calidad, tanto en el nivel de consolidación nacional como de competencia internacional. De estos, el 21.2% corresponde a ciencias sociales y el 15.8% a humanidades; las cifras son más contundentes cuando conside-ramos los programas que se encuentran solo en el nivel más elevado, el de competencia internacional, ambos totalizan casi la mitad de los programas de doctorado, cada uno de ellos representa el 23.3%.

Es importante reconocer que la discusión de la importancia de las cien-cias sociales en la elaboración de las políticas públicas es de larga data; la his-toria de las humanidades es muy distinta. Es cierto que en algunas latitudes tal división no existe o aparece con otras denominaciones que incluyen a am-bas, como es, por ejemplo, el caso de las ciencias humanas. De cualquier ma-nera, la tendencia en nuestro país es la de separar lo más claramente posible ambos campos de conocimiento, soslayando además las aportaciones que las humanidades hacen no solo al terreno de las ciencias sociales, sino también, potencialmente, al de las políticas públicas. En términos generales existe una cierta tendencia a caracterizar a las humanidades como un conjunto de disci-plinas no estrictamente científicas sino de tipo apreciativo, interpretativo, no sujetas tan profundamente a los criterios de verdad, ajenas al uso de métodos cuantitativos y alejadas frecuentemente del mundo social de la modernidad. Sin embargo, es preciso reconocer lo que algunas de las disciplinas humanís-ticas han aportado al conocimiento social, como la antropología económica, la filosofía política, o bien, la psicología social. Al respecto, León Portilla comenta no solo su relevancia para las ciencias sociales sino para el mundo de la praxis política:

Y otro tanto puede afirmarse respecto de cuanto da nacimiento a la dignidad hu-mana: el respeto a los derechos ajenos, la concepción del poder como emanado del pueblo y, en consecuencia, los principios en que se fundan la democracia y el orden jurídico. Todo esto sin lo cual la vida social, política y económica se convertiría en un caos, deriva en última instancia del gran conjunto de creaciones que integran las humanidades (León-Portilla: 2006: 25).

Resulta importante señalar además que la frontera entre tradición y moder-nidad no resulta tan nítida, sino que ambos mundos se entrelazan constan-

228

temente (Montaño: 2003), lo cual tiene repercusiones importantes para la administración pública en general (Arellano: 2006) y la elaboración de las políticas públicas en particular al chocar, en ocasiones estrepitosamente, las exigencias burocráticas con los usos y costumbres comunitarios (Sonnleitner: 2012).

Si bien es preciso reconocer, en términos generales, el avance importante de las ciencias sociales y las humanidades en nuestro país, debemos realizar inmediatamente dos señalamientos precautorios. El primero corresponde al alto nivel de diversidad que posee cada una de ellas, ya que ambas abordan diferentes ángulos de una realidad social compleja; el segundo hace referen-cia, como ya lo señalamos desde un inicio, a que estamos frente a un campo social particular (Bourdieu: 1997). Si tomamos por el momento solo a las ciencias sociales, es importante señalar que, con respecto al primer punto, de entre las más reconocidas se encuentran aquellas cuyos horizonte de análisis se presenta como más amplio, tal como acontece con la economía, la ciencia política y la sociología, por referirme a tres de las más destacadas. La econo-mía goza en la actualidad, además, de una mayor participación en las políticas públicas (Nelson: 1987). Los temas del desempleo, la crisis económica y la pobreza, entre otros, se encuentran generalmente acompañados de cuadros estadísticos y preocupan a la sociedad en su conjunto, constituyendo temas de conversación cotidiana entre no especialistas; en el ámbito de la ciencia po-lítica encontramos temas como la democracia, la corrupción, la intervención del Estado, las reformas estructurales y otros, que llaman la atención de los ciudadanos, quienes se informan sobre todo a través de diversos medios de comunicación y, en la actualidad, crecientemente, a través de las redes sociales. Finalmente, con respecto a la sociología, las aproximaciones científicas son menos fácilmente incorporadas en la esfera pública, en el imaginario social, ya que algunos de sus temas centrales, como las causas de la desigualdad so-cial o la conformación y relevancia de las redes sociales, presentan mayores niveles de complejidad y de elaboración teórica, aunque algunos otros temas como la delincuencia y los movimientos sociales permean más fácilmente el colectivo social.

Por otro lado, la recurrencia, cada vez más amplia, a la metodología cua-litativa por parte de la sociología, permite descubrir elementos de sentido de la acción que no pertenecen a la explicación realizada en el mundo de la vida

229

cotidiana y que, incluso, lo contradicen. Sus resultados son, además, menos concluyentes y suscitan amplios debates:

En realidad, mientras mejor sea la investigación, menos concluyentes son los re-sultados, ya que la buena erudición hace distinciones que refleja la complejidad y la contingencia del mundo. Este es más un problema en sociología que en eco-nomía, ciencia que a veces es nuestra asociada y a veces nuestro rival en el debate sobre políticas (DiMaggio: 2003: 267).

Sin duda, uno de los temas centrales en las ciencias sociales contemporáneas es el debate acerca de su posible unificación o, en todo caso, del estableci-miento de puentes que permitan alcanzar cierto nivel de diálogo multidisci-plinario. Así, una de las principales líneas de discusión actual al respecto se ha centrado en el análisis del vínculo entre Sociología y Economía. Sin duda, uno de los primeros en plantear enfáticamente la relación entre estas dos dis-ciplinas es Max Weber. Este autor señala que la sociología es la ciencia de la acción social, la cual está enlazada a un sentido subjetivo, referido a la conducta de los otros (Weber: 1970: 5). En este marco analítico el autor desarrolla algu-nos elementos de lo que denomina una teoría sociológica de la economía, o socio-logía económica, (Weber: 1970: 50), señalando que la acción económica es una modalidad de la acción social, como en el caso, por ejemplo, de la determina-ción de los precios de mercado (Weber: 1970: 24). En este mismo marco de la acción social inscribe su análisis de la administración pública, en especial su teoría de la burocracia, en tanto expresión típico-ideal de dominación legal-racional. Pero es, sin duda, en su trabajo sobre el desarrollo del capitalismo donde este autor engarza de manera más contundente la importancia de lo social en el desarrollo del fenómeno económico, al postular una relación entre la ética protestante y el espíritu del capitalismo (Weber: 2003, Gil: 2013).

Desde una perspectiva distinta, que asume como positiva la división del conocimiento, resulta interesante señalar que Parsons (1935a, 1935b) aceptó y promovió tempranamente la diferencia de estos campos disciplinarios, la-mentando de hecho su excesivo entrecruzamiento: “En el pasado, en un sen-tido teórico, ha habido demasiada sociología (...) en la economía y demasiada economía en la sociología”. (Parsons: 1935b: 666). Refuta los principios de la escuela institucional, representada principalmente por Veblen, por considerar

230

que las instituciones son en realidad objeto de estudio de la sociología, al en-carnar ellas los valores sociales, dejando a la economía el cuidado analítico de los medios. Algo similar acontece, señala Parsons, con el ámbito de la ciencia política, a la que también reconoce la necesidad de establecerse como cono-cimiento especializado: “A la Ciencia Política, por otra parte, le concierne las relaciones de poder al interior de un sistema institucional…” (Parsons: 1991: 49). Como sea, la sociología reclamó para sí rápidamente el estudio de las instituciones. Así, para Parsons, al igual que para Durkheim,79 la sociología debe focalizarse en su estudio: “la tarea de la sociología es descubrir cómo funcionan diversas instituciones (tales como la familia, la escuela o la iglesia), es decir, cómo ellas contribuyen a la continuidad y a la supervivencia de la sociedad como un todo” (Parsons: 1991: 18).

A contracorriente de la tendencia creciente de la separación entre la Economía y la Sociología se encuentra la propuesta de Karl Polanyi, quien cuestionaba ampliamente la posibilidad de un fenómeno exclusivamente eco-nómico: “…el orden económico es simplemente una función del orden social en el que está operativamente integrado” (Polanyi: 2007: 128). Polanyi señala-ba que la sociedad moderna de mercado era en realidad un producto histórico en el que el Estado había jugado un papel central. De igual manera, encontra-mos el trabajo de Bourdieu acerca del mercado inmobiliario en la década de los ochenta, en el que critica la insuficiencia de los principios económicos de la visión neoclásica y explica cómo las estructuras sociales regulan el mundo de la economía a través del concepto del habitus (Bourdieu: 2000).

Granovetter es sin duda uno de los autores más relevantes de la llamada Nueva Sociología Económica. Su propuesta central radica en el hecho de que el comportamiento económico no constituye un hecho aislado, ya que se encuentra siempre inmerso, o arraigado, (embedded) en la sociedad. De ahí la simultaneidad del hecho económico con aspectos sociales diversos tales como la sociabilidad, la aprobación, el estatus y el poder (Granovetter: 1992). El

79 Para Durkheim, la institución es un hecho social, construido y localizado más allá de la conciencia individual. Así, la institución puede ser entendida como: “todas las creencias y todos los modos de conducta instituidos por la comunidad; la sociología puede ser en-tonces definida como la ciencia de las instituciones, de su génesis y de su funcionamiento” (Durkheim: 1894: 15).

231

autor realiza una fuerte crítica al argumento racional que caracteriza a la pers-pectiva neoclásica del homo economicus: “En la medida en que los argumentos de la elección racional estén estrechamente construidos haciendo referencia a individuos atomizados con objetivos económicos, ellos resultan inconsis-tentes con la posición de arraigo propuesta” (Granovetter: 1985: 504). El autor ubica su propuesta en la tradición de sociólogos clásicos como Durkheim y Weber y propone que las instituciones económicas están, de acuerdo con Ber-ger y Luckmann (1997), construidas socialmente; ellas no emergen de manera natural como una respuesta automática del mercado auto-regulado ni son el resultado de la racionalidad de los individuos: “las instituciones económicas (…) son construidas por individuos cuyas acciones son a la vez facilitadas y restringidas por las estructuras y los recursos disponibles en las redes sociales en las cuales ellos están inmersos” (Granovetter: 1992: 7).

Por otra parte, una línea más actual de la Nueva Sociología Económica acentúa el carácter performativo del conocimiento científico. Esta expresión es retomada de la pragmática, propuesta por Austin (1982), para denotar la capacidad que tiene el enunciado para producir una realidad. En el ámbito de la economía, Callon es sin duda uno de los autores más relevantes. En un tono agudo y provocativo, ante la propuesta que considera que el hecho eco-nómico está arraigado en la sociedad, sugiere que más bien está arraigado en la teoría económica y que el homo economicus sí existe, pero que es el resultado de un proceso histórico en el que la teoría económica ha jugado un papel relevante (Callon: 1998). En todo caso, no se trata de negar la totalidad del homo economicus, sino de relativizarlo, de arraigarlo en múltiples ámbitos, tal como lo proponen Latour y Lépinay: “hay que aflojar la crispación del homo economicus acerca del afán de lucro puesto que asimismo son necesarias la pasión y la toma de riesgo para llevar a la economía hacia nuevas vías…” (La-tour y Lépinay: 2009: 61). El conocimiento científico no solo describe sino que juega un papel relevante en la transformación de la realidad de acuerdo con la explicación elaborada. La construcción social de la realidad no se li-mita exclusivamente, como lo habían sugerido Berger y Luckmann (1997), al conocimiento cotidiano, sino también al científico, como lo mencionan Mu-niesa y Callon a través del concepto de performatividad teórica, cuyo objetivo principal es el de: “construir un mundo a la imagen de una teoría, es decir, de volcar sobre un mundo un conjunto de problemas y soluciones expresadas

232

previamente de manera abstracta en un cuerpo teórico” (Muniesa y Callon: 2009: 298).

Como lo hemos advertido, el campo científico representa un microcos-mos en sí, con sus propias reglas, normas, lenguaje y sentidos, que le conce-de un nivel de autonomía relativamente elevado. Ello provoca una discusión acerca de cuál debiera ser su nivel de involucramiento con otros campos, en este caso, con el de las políticas públicas. El debate asume, en sus términos más extremos, dos posibilidades. La primera, representada por Weber (1997), quien planteara en un ensayo publicado en 1904 llamado “La ‘objetividad’ cognoscitiva de la ciencia social y de la política social”, la necesidad de la ob-jetividad en la producción del conocimiento científico, propugnando que el trabajo del investigador se centrase en la explicación de los hechos, indepen-dientemente de cualquier juicio de valor que este posea; resulta imprescin-dible, en este visión, efectuar una neta separación entre lo que la realidad es y lo que debiera ser, en otras palabras, hay que distinguir el campo científico del político:

Es verdad que, en el campo de nuestras ciencias, las cosmovisiones personales se introducen de continuo también en la argumentación científica; la perturban siempre, y dejan traslucir su gravitación de maneras distintas, aun en el campo del establecimiento de simples conexiones causales entre los hechos, con el resultado, en cada caso, de aumentar o disminuir las chances de los ideales personales: la posibilidad de querer algo determinado (Weber: 1997: 44).

En el otro extremo encontramos la propuesta realizada por Antonio Gramsci (1967), quien acuñara el concepto de intelectual orgánico para designar a aquel que ejerce una función de apoyo mediante la constitución de una imagen coherente y homogénea que facilite la creación de consensos sociales que per-mitan la reproducción del orden social: “Todo grupo social que surge sobre la base original de una función esencial en el mundo de la producción económi-ca, establece junto a él, orgánicamente, uno o más tipos de intelectuales que le dan homogeneidad no sólo en el campo económico, sino también en el social y en el político” (Gramsci: 1967: 21). Estas dos posiciones en realidad repre-sentan los extremos de un continuum en el que podemos encontrar distintas opciones. Al respecto, la posición de Bourdieu (1977) resulta interesante al plantear matices a esta disyuntiva. una alta autonomía del campo científico,

233

afirma, permitiría establecer una relación más directa con las demandas exter-nas a través de un mecanismo de traducción —o mejor aún, refracción— con el fin de efectuar una mejor coincidencia de esta con los parámetros internos de acción:

De hecho, las restricciones externas, de la naturaleza que sean, que no se ejercen sino por intermedio del campo, son mediatizadas por la lógica de éste. una de las manifestaciones más visibles de la autonomía del campo es su capacidad de re-fractar, traduciendo las restricciones o las demandas externas a formas específicas (Bourdieu: 1997: 15).

De hecho, el imaginario social juega también un papel central al presionar tanto al Estado como al campo científico, no solo sobre necesidades específi-cas y objetivas sino también sobre aspectos que han sido filtrados por marcos interpretativos diversos como el de la cultura.

La producción del conocimiento científico no limita su accionar al recinto exclusivo de la razón, en ella se confrontan disciplinas, posiciones paradigmáticas e intereses personales diversos. La lucha por el poder y el reconocimiento social puede asumir modalidades que violentan el ambiente laboral académico y que en ocasiones puede resultar extremadamente agre-sivo (Montaño: 2015b). Por otro lado, si bien el contenido de las disciplinas es muy diverso, es importante reconocer dos grupos, el de las ciencias básicas y el de las aplicadas. En el ámbito de las ciencias sociales esta división no resulta tan clara, sin embargo, podemos decir, grosso modo, que la economía y la administración pública se ubican más en el segundo grupo mientras que la sociología lo haría en el primero. Las segundas participan más de la escena política mientras que las primeras están más acostumbradas al ámbito acadé-mico. Bourdieu lo explica de manera clara aunque un poco álgida: “las facul-tades dominantes en el orden político tienen por función de formar agentes de ejecución capaces de aplicar sin discutir ni cuestionar, en los límites de las leyes de un orden social determinado, las técnicas y las recetas de una ciencia que ellos no pretenden ni producir ni transformar…” (Bourdieu: 1984: 88). Otro aspecto a considerar en la construcción del conocimiento científico so-cial es la búsqueda de transformación de la sociedad. Se estudia no solo para comprender sino para incidir en la realidad, en este sentido, resulta muy per-

234

tinente la propuesta de Cortés quien señala que en el caso de América Latina: “Política, teoría y metodología han estado fuertemente imbricadas” (Cortés 2015: 181). Si bien se observan cambios importantes a lo largo del tiempo, en términos de variables consideradas, definición de conceptos, problemas socia-les, y otros, que pueden llevar al establecimiento de paradigmas que caracte-rizan el devenir de las ciencias sociales en América Latina (Yocelevzky: 2015), se puede señalar que una constante a lo largo de los años ha sido la aplicación de la encuesta estadística como uno de los recursos más utilizados, máxime, cuando en la actualidad se cuenta con poderosos paquetes informáticos.

III. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS EN LA CRÍTICA A LA MODERNIDAD

La elaboración de políticas públicas es un acto político, estas no constituyen la mera extensión lógica de los resultados directos de la investigación cientí-fica ni de los reclamos de la sociedad civil, ya que en ambos casos existe una serie, diversa y dispar, de actores que propugnan por interpretaciones distin-tas de la realidad al interior de cada uno de sus propios ámbitos de acción y porque la acción política representa también un campo social específico en el que los actores expresan sus propias creencias, valores e intereses, que resultan también diversos, generando con ello tensiones internas no solo al conte-ner de facto promotores y detractores de determinadas políticas públicas, sino también debido al peso del mismo aparato burocrático en tanto dispositivo social de dominación legal-racional: “… las instituciones y las burocracias desempeñan en las políticas públicas un doble papel que no debe pasarse por alto: son al mismo tiempo el cauce insustituible para hacerlas viables y su principal restricción” (Merino: 2013: 11). Las decisiones en torno a las políticas públicas consideran obviamente aspectos de índole político en la lucha por el poder y la imposición de proyectos particulares. Es cierto, por otro lado, que no puede en la actualidad prescindir de los otros campos, el científico y el imaginario social que además, como lo señalábamos párrafos arriba, también logran influir tácita o abiertamente sobre la definición y nivel de importancia de diversos problemas sociales. La democracia es un proceso que reclama constante legitimidad, los gobernados y los expertos requieren ser escuchados y considerados en las acciones que emprende el gobierno. Ello no garantiza de manera alguna el buen desempeño de las políticas públicas, pero permite

235

ampliar el espectro social sobre el cual se generan consensos que facilitan el devenir de la vida social. De hecho, existirán ocasiones en que la información proveniente del campo científico sea esencial para atender una problemática social, mientras que en otros casos será el imaginario social el que prevalezca para evitar un conflicto de altas proporciones; finalmente, bajo ciertas cir-cunstancias, será el gobierno el que tome sus propias decisiones, arguyendo la defensa de la soberanía nacional, el progreso de la sociedad o el bien general.

Es de esperarse que el Estado asuma que los resultados provenientes del campo científico, bastión de la modernidad, sean producto del uso de la razón, de la experimentación, de la confrontación académica y de la cola-boración entre grupos de investigadores, y que, por lo tanto, sus resultados constituyan un ingrediente central en el proceso de elaboración de políticas públicas, lo cual representa una especie de continuidad en la que la racionali-dad, la claridad y la linealidad no dejan lugar a duda acerca de la pertinencia de la acción a tomar; ello permite además presentar un proyecto como estric-tamente racional, es decir, políticamente aséptico, cuya única moral ha sido previamente sancionada por la capacidad teórico-científica, exenta supuesta-mente de cualquier asomo de subjetividad o interés particular; el proyecto se asume en sí mismo como coherente, transparente y éticamente consistente; este debe presentarse además en un lenguaje que sea accesible a un amplio público lego. Al respecto, Arellano señala que:

Es entendible entonces que las reformas administrativas sean construidas a partir de un discurso simple, retórico y entendible para el público, vendible políticamen-te. Sin embargo, las reformas administrativas terminan siendo aplicadas, afectan la vida de miles de personas y consumen importante recursos públicos. Incorpo-rar la complejidad del análisis sociológico en la reformas administrativas implica entonces traducir esa complejidad para ser posible su uso más instrumental en la construcción de reformas más sustantivas y menos retóricas y lineales (Arellano: 2010: 250).

Sin embargo, es preciso señalar que este tipo de planteamientos, que presu-men un comportamiento de los actores en función del campo social o institu-cional en el que se encuentran adscritos ha sido ampliamente cuestionado, en distintos ámbitos, desde finales de la década de los setenta. De esta manera, el comportamiento de los investigadores está marcado, no hay duda, por las

236

reglas propias de la producción del conocimiento y ellos presentan compor-tamientos sociales acotados a determinados contextos organizacionales. El hecho científico, como lo señalan Latour y Woolgar (1979), no es el producto exclusivo de la razón sino de la puesta en marcha de diversos dispositivos de construcción social. En efecto, la búsqueda de reconocimiento y de fondos constituye, por ejemplo, un elemento central que no puede más ser soslayado. El recurso a comportamientos poco éticos, como la simulación o la adecua-ción sesgada de datos, forman desafortunadamente, en ocasiones, parte del repertorio de algunos investigadores. Lo importante, dicen los autores, no es en todo caso el estudio de los productos de la investigación sino el proceso mismo de investigación, es decir, el análisis de los diversos componentes que intervienen en la construcción del conocimiento. Algo similar podría adju-dicarse al proceso de elaboración e implementación de políticas públicas, es decir, el estudio de la acción.

Los campos —independientemente si se les considera teóricamen-te como sociales o institucionales— guardan ciertos niveles de autonomía; cada uno de ellos se expresa de manera particular y promueve, mediante un conjunto de creencias, valores, principios y normas, conductas relativamente tipificadas. Sin embargo, los campos se construyen no solo desde su interior sino a través de su constante interacción con otros; lo que acontece en uno de ellos trastoca a otros. El campo científico ha conocido desde la década de los ochenta cambios significativos orientados, entre otros, a incrementar el nivel de publicaciones, generando comportamientos inesperados. La necesidad de reconocimiento y de mayores ingresos ha provocado que en ocasiones algu-nos investigadores incurran en conductas inapropiadas de índole distinta, en-tre ellas el plagio y la alteración de las bases de datos. Los escándalos en años recientes alcanzan a investigadores de trayectoria muy reconocida y a revistas de reconocido prestigio internacional. Algunas estimaciones señalan que al-rededor del 2% de los científicos aceptan haber creado o alterado los datos de su investigación, mientras que el 34% admite haber incurrido en otras prácti-cas poco éticas. Estos indicadores se incrementan cuando se les pregunta a los científicos no acerca de su práctica sino la de sus compañeros, alcanzando la cifra del 72% (Fanelli: 2009). Los productos científicos derivados de este tipo de conductas implican no solo el uso inadecuado de recursos, sino también clausura temporalmente la búsqueda de conocimiento válido por la creencia

237

de haberse ya obtenido. Si este tipo de resultados se incorporara como ingre-diente central de una política pública podría además acarrear consecuencias muy negativas para la sociedad.

Merton señala que debiera existir una visión científica para entender la labor de los científicos. Los proyectos de Bourdieu (1984) y de Latour y Woolgar (1979) se inscriben en este ámbito tan desafiante: científicos estu-diando científicos. Aunado a ello, Merton advierte también de la existencia de una visión cercana a la noción del imaginario social que califica de imáge-nes públicas. En el caso de las ciencias sociales aplicadas, señala que las imáge-nes se crean alrededor de cuatro dimensiones (Merton: 1973): la objetividad, la adecuación, la importancia política y los costos. Se trata en realidad de cuatro contínuums; la objetividad transcurre entre la “mera opinión privada disfrazada de ciencia hasta la fe en su carácter rigurosamente objetivo”; en cuanto a la adecuación, esta: “va de la creencia en su futilidad sin atenuantes hasta la creencia en las ciencias sociales como el medio para la salvación so-cial”; la importancia política, por su parte, recorre desde: “la creencia en su na-turaleza intrínsecamente ‘subversiva’, hasta la creencia de que la democracia solo puede funcionar adecuadamente si se dispone de datos sociales”; y por último, el costo, el cual: “va de la creencia ingenua de que pueden obtenerse resultados científicos con poco gasto (de tiempo y dinero) hasta la idea de que los resultados utilizables son tan costosos que llegan a ser ‘anti-económicos’” (Merton: 1973: 127). Estas imágenes públicas alcanzan a insertarse en una parte del sector encargado de la elaboración de las políticas públicas y, en el caso del supuesto de que deben sustentarse en evidencia científica, podríamos decir que la idea de la ciencia social aplicada tiende a observarse como un co-nocimiento objetivo, pertinente, indispensable en todo régimen democrático y que no implica, si se le compara con las ciencias naturales, un gran gasto.

En la actualidad existe una fuerte tendencia hacia la búsqueda de evi-dencia empírica como fuente de eficacia de la administración pública y como forma de legitimidad política. Si bien las políticas públicas basadas en la evi-dencia tienen sus antecedentes en la práctica médica de mediados del siglo XIX, estas se han convertido en un recurso sistemático a partir de la expe-riencia de la Gran Bretaña que, en la administración de Tony Blair en el año 1997, introdujo de manera explícita dicho concepto, buscando la toma de de-cisiones racionales, pretendiendo apartar de dicho proceso los elementos de

238

tipo político o de opinión pública (Davies: 2012); se trata, a decir de algunos analistas, de un regreso a las bases de la modernidad:

El reciente resurgimiento de la noción de elaboración de políticas basadas en la evidencia podría ser observado como una reafirmación del proyecto ‘moderniza-dor’, el legado perdurable del Siglo de las Luces, que retoma el consenso del cambio y el progreso del mundo mediante la aplicación de la razón (Sanderson: 2002: 61).

Las evidencias, de acuerdo con esta visión, deben buscarse en los espacios en donde se generan, es decir, en las universidades, en los institutos y centros de investigación, así como en las agencias del Estado dedicadas a recopilar infor-mación o realizar investigación; se incluyen también los despachos de consul-toría especializada así como organizaciones no gubernamentales, entre otros. A partir de entonces, como ha sucedido con diversas herramientas adminis-trativas en las últimas décadas, esta corriente ha conocido una difusión inter-nacional muy amplia, además de haber recibido un apoyo decidido por parte de organizaciones internacionales como el Banco Mundial, la uNESCO y la OCDE. Dos de los ámbitos que más han acudido a dichos dispositivos han sido los de salud y educación, pero su expansión hacia otros sectores ha sido recientemente muy amplia. El impresionante desarrollo informático para el manejo de grandes cantidades de información, aunado al auge de las teorías de la sociedad del conocimiento, ha propiciado que organizaciones, tanto pú-blicas como privadas, se adhieran cada vez más a la corriente de la llamada administración por evidencia (Pfeffer y Sutton: 2006).

Davies (2012) establece cuatro razones que limitan el uso de la evidencia en la formulación de las políticas públicas. Siguiendo de cerca su razona-miento, e incorporando otros elementos ya analizados en el presente texto, señalamos los siguientes argumentos. La primera razón alude al hecho de la participación de múltiples factores en la toma de decisiones, de los cuales la evidencia es solo uno de ellos, no resultando siempre el más relevante. En el proceso de decidir intervienen aspectos varios, tales como la cultura, la expe-riencia, la ideología y, entre otros, los diversos grupos de presión, representa-dos tanto en los mismos grupos académicos como políticos y sociales. Segun-do, la evidencia no es irrefutable ni definitiva, ella está sujeta constantemente a revisión, sus resultados no son tan concluyentes en el mediano plazo como aparentan serlo en el corto plazo, sobre todo en el campo de las ciencias so-

239

ciales y las humanidades; cuando mucho son probabilísticos. Por otro lado, la relación entre dicha evidencia y el curso de acción a seguir no se deriva de las conclusiones de la investigación, la cual persigue en muchas ocasiones más la comprensión que la transformación; además, por la naturaleza compleja de la realidad social, es difícil articular diversas investigaciones que se han realizado desde diferentes niveles de análisis y perspectivas disciplinarias y paradigmá-ticas. Hay que subrayar, además, los intentos por incorporar investigaciones de tipo cualitativo que aportan elementos de comprensión relevantes pero que son consideradas todavía en muchos ámbitos como poco científicos o de limitada utilización por realizarse en espacios sociales limitados, cuyos re-sultados son, se argumenta equívocamente, difícilmente generalizables. Ter-cero, los investigadores y los tomadores de decisiones de políticas públicas se inscriben en campos sociales distintos, valorando cada grupo de manera particular el alcance, la importancia y la validez del trabajo de investigación. una situación menos complicada ocurre cuando se realiza una investigación por demanda específica y se aceptan los términos del convenio. Cuarto, los resultados de la investigación no impactan generalmente de manera tan di-recta en la elaboración de políticas públicas ya que las preguntas de inicio y la intencionalidad, son en ocasiones distintas, como ya lo hemos señalado, entre ambos campos de acción.

Por otro lado, ha surgido una amplia controversia acerca de cuál es la ver-dadera relevancia de las ciencias sociales en la elaboración de las políticas pú-blicas. En un extremo, encontramos aquellos que defienden, como ya vimos, la propuesta, argumentando que la evidencia, sobre todo si es de tipo cuantitativo y “generalizable”, resulta fundamental para el logro de una buena política; en el otro extremo encontramos a quienes la atacan por considerarla demasiado racional, en el sentido de privilegiar aquellos aspectos que son mensurables y dejar de lado aspectos cualitativos centrales de la realidad social, dando como resultado el fortalecimiento de la tecnocracia (Clarence: 2002). Ello, se argu-menta, genera incluso un retroceso al enfatizar el medio, es decir el proceso, más que el fin, cancelando la posibilidad de escuchar a diversos grupos intere-sados que se verían afectados por la toma de decisiones; se trata de un proceso que podría incluso limitar severamente la vía democrática:

La elaboración de las políticas basadas en evidencia debe ser entendida como un proyecto enfocado a fortalecer las técnicas de administración y control del proceso

240

de elaboración de las políticas en tanto proceso opuesto a mejorar las capacidades de las ciencias sociales para influir en las ‘prácticas democráticas’ tal cual lo propu-so Laswell… (Parsons: 2002: 44).

Las políticas públicas cruzan necesariamente el terreno organizacional: es el ámbito por excelencia de las decisiones (Valenti y Flores: 2009). Las orga-nizaciones, lo sabemos, constituyen espacios en los que la racionalidad, en tanto capacidad cognitiva, no solo se encuentra limitada, sino que estas se caracterizan por la falta de concordancia entre los objetivos institucionales y los de los distintos grupos sociales, tanto en su interior como en el exterior, los cuales buscan incesantemente intervenir en la definición estratégica y, por ende, en el rumbo de la organización. Pero no solo hay múltiples racio-nalidades limitadas que se confrontan para la obtención de recursos escasos, sino que en el comportamiento de los actores se encuentran implicados di-versos aspectos culturales y simbólicos que no son fácilmente perceptibles por quienes participan en la acción organizada. Así, los cestos de basura, las estructuras flojamente acopladas y las anarquías organizadas (Cohen, March y Olsen: 1972) son buenos ejemplos de la crítica a los planteamientos modernos sobre los cuales se constituyó la idea racional de organización y de decisión. Por ello, las organizaciones reaccionan de manera diferenciada a las políticas públi-cas que les atañen, generando una diversidad de comportamientos no previstos, dando la impresión de asumir comportamientos caóticos o carentes de sentido institucional. Este tipo de reacciones es característico de organizaciones com-plejas, como sucede, aunque no de manera exclusiva, en los ámbitos público y académico (DeLeon: 1996; Montaño: 2012). La Nueva Gestión Pública retoma desde finales de la década de los setenta, de los modelos de organización em-presarial, la idea de una amplia racionalidad que tiene como finalidad la conse-cución de altos niveles de eficiencia, calidad y servicio, brindando con ello una amplia legitimidad (Montaño: 2015a). Frente a tal propuesta recordemos que a lo largo de la historia reciente del estudio de las organizaciones se han levan-tado diversas voces críticas que han intentado ampliar el espectro del compor-tamiento humano en las organizaciones,80 tal como sucede con las nociones de

80 Por razones de espacio, solo incluimos enunciativamente algunas teorías representativas. El lector interesado puede acceder a un panorama más detallado de estos esfuerzos teóricos en algún otro trabajo nuestro (Montaño: 2006).

241

estructura informal (Roethlisberger y Dickson: 1947), zona de incertidumbre (Crozier y Friedberg: 1977), conocimiento tácito (Polanyi: 1966), discurso le-gitimador (Knights y Morgan: 1991), cultura en las organizaciones (Smircich: 1983), lógica de lo apropiado (March y Olsen: 1977), inconsciente en las or-ganizaciones (Enriquez: 1992) y práctica organizacional (Miettinen: 2009), por mencionar algunas de las más relevantes y que cuestionan ampliamente la reproducción del discurso social moderno al interior de las organizaciones.

Para el caso latinoamericano se reconoce la dificultad para asumir la autonomía del campo gubernamental: “Demasiado tarde se reconoció la ‘au-tonomía relativa’ del gobierno como para revertir la tendencia dominante, destacar la especificidad e importancia de la elaboración de las políticas y reconocer su causalidad propia en el conjunto social y en el proceso político” (Aguilar: 1992: 16). Esta debilidad desdibujó su capacidad de injerencia en lo social. En el contexto de la modernidad se aceptó rápidamente la sepa-ración entre ciencia política y administración pública (Aguilar: 1994), entre autoritarismo político y asepsia técnica. Las políticas públicas no pueden ser observadas como una mera construcción científico-técnica desligada de los avatares del mundo político y de la mirada social.

La división, y consecuente separación, de las ciencias sociales y las hu-manidades también ha sido reconocida en el estudio del caso mexicano. Fren-te a ello, diversas voces se han erigido; Guerrero (2010), por ejemplo, señala que es inconcebible la práctica de la administración pública sin una referencia filosófica que le proporcione sentido humano, considerando sobre todo la libertad como uno de los valores supremos. Por otro lado, de acuerdo con uvalle, un problema central del arte de gobernar se desprende no tanto de la falta de una visión humanística del Estado sino de un déficit de las ciencias sociales aplicadas: “El estudio del gobierno tiene más tradición filosófica, po-lítica y normativa desde el siglo XVII, pero no se ha producido por parte de las ciencias sociales el conocimiento aplicado que contribuya a la mejor direc-ción y coordinación de la vida pública con el auxilio de las políticas públicas” (uvalle: 2011: 44). El autor reconoce las aportaciones de las ciencias sociales en la comprensión del fenómeno público, aunque lamenta que estas: “…no han conseguido, sin embargo, constituirse en núcleos de saberes orientados al análisis de cómo gobernar…” (uvalle: 2011: 44). Con objeto de potenciar la capacidad de las ciencias sociales para mejorar el arte de gobernar, el autor

242

propone, entre otros, que las ciencias sociales desarrollen una mayor sensibi-lidad para recuperar los valores centrales de la sociedad moderna: bienestar, equidad, desarrollo, justicia. Se requiere además, entre otros, señala el autor, de un esfuerzo multidisciplinario que permita reconocer la diversidad que forma parte del núcleo mismo de la complejidad social, considerar la impor-tancia de la subjetividad individual y retomar el análisis de las instituciones, las cuales modelan el orden social.

Cabrero, por su parte, se pregunta acerca de la pertinencia de importar modelos de realidades distantes y distintas para la elaboración de las políti-cas públicas, argumenta que es necesario realizar un análisis que contemple cuatro dimensiones: el tipo de régimen político, los modelos de gestión, los referentes institucionales y las tradiciones culturales y simbólicas (Cabrero: 2000). Sin pretender forzar el análisis, podemos sugerir que el autor hace referencia indirecta a cuatro campos sociales, el político, el económico —re-presentado al menos parcialmente por los modelos de gestión al incorporar la eficiencia y la eficacia como componentes no estancos y centrales de la admi-nistración pública—, el social —considerado ampliamente en el ámbito ins-titucional—, y el cultural, —que recupera ampliamente lo simbólico. Desde este ángulo, las ciencias sociales y las humanidades pueden aprovechar, dentro de los límites ya señalados en este trabajo, este intersticio para asomarse, al menos multidisciplinariamente, al complejo juego de las particularidades a las que nos arroja la naturaleza diversa de la acción social.

APuNTE FINAL

En este último apartado quisiera destacar, siguiendo las líneas argumentativas desarrolladas en el texto, cuatro puntos que me parecen centrales. El primero de ellos corresponde a la crítica a la modernidad. Es importante reconocer que la modernidad no excluye los registros político, simbólico, emocional y cultural del comportamiento humano; que la modernidad y la tradición, por otra parte, se entretejen constantemente formando apretados y complejos en-tramados de significación. En este contexto resulta preciso repensar el marco general de la tradición/modernidad, reconociendo la especificidad de sus ám-bitos, sus niveles de autonomía y producción particular de sentido, así como también su necesaria interdependencia. Resulta importante señalar, por otro

243

lado, que la modernidad ha realizado promesas imposibles de cumplir (Bau-man: 2005) y que si bien ha efectuado grandes aportaciones, estas se combi-nan con enormes decepciones y sacrificios (Taylor: 1992). La modernidad es un fenómeno social siempre en tensión.

La segunda línea de reflexión atañe a la complejidad de la problemática social y al imaginario social. Es preciso reconocer la multi-dimensionalidad de los principales problemas nacionales, así como su obligada interrelación: empleo, educación, seguridad, salud, etc. un problema estrictamente econó-mico es improbable, este no existe de manera aislada en la realidad, siempre se compone de aspectos de índole diversa. Todo fenómeno económico es a la vez social, político, cultural y psicológico. Frente a la alta complejidad del he-cho social, los individuos construimos nuestros propios marcos explicativos: la imaginación adquiere en este proceso un lugar preponderante frente a la razón, o más bien representa otra forma de razón, sus fuentes son la prensa, los noticiarios, los cafés, las reuniones familiares, las redes sociales y las ex-periencias personales, por mencionar algunas. Son voces que tienen que ser escuchadas: el desánimo y la indignación conducen a movimientos sociales relevantes.

En un tercer orden de ideas propongo continuar una reflexión sobre el campo científico, su naturaleza social, sus aportaciones y sus limitaciones. Es importante profundizar en las posibilidades y dificultades del campo científi-co en la transformación de los cambios sociales, sea bajo la forma de políticas públicas u otro tipo de dispositivos de intervención social. Es preciso revisar la naturaleza misma de la investigación, sus fines, clases, metodologías, tipo de institución, universidad, pública o privada, centros de investigación, despa-chos de consultores, etc. Resulta relevante generar un marco analítico amplio para comenzar a considerar de manera más consistente las aportaciones rea-lizadas por las humanidades.

Finalmente, es en este contexto de entreveramiento simbólico, prove-niente de la imbricación entre tradición y modernidad, que interactúan los campos sociales que hemos abordado en este estudio, el imaginario social, el científico y el político. Esta interacción se realiza además desde las contradic-ciones y tensiones que existen al interior de cada campo tanto como las que se derivan de la interrelación entre ellos mismos. Gobernar es hoy más que nunca una tarea casi imposible a la que no podemos renunciar. Reconocer

244

la complejidad del hecho social es la primera tarea que debemos atender; ello implica desaprender para aprender, es decir, dudar de nuestras certezas, relativizar el peso de las evidencias, escuchar a aquellos que no tienen voz, repensar el significado del respeto y la tolerancia, no como mera aceptación que provoca indiferencia sino como reconocimiento que conlleva respeto. Gobernar no puede más ser considerado, en estas circunstancias, como un mero problema administrativo o político o económico, porque es todo ello a la vez; gobernar es un asunto intensamente humano, es decir, profundamente diverso y complejo.

245

BIBLIOGRAFÍA

Aguilar Villanueva, Luis (comp.) (1992), El estudio de las políticas públicas, Miguel Angel Porrúa, México.

——————— (1994), “Hacia una disciplina de las políticas públicas”, en: Perfiles Latinoamericanos, núm. 3, pp. 7-16.

Arellano Gault, David (2006), Los dilemas de la gestión local y las organizaciones comu-nitarias en México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México.

——————— (2010), “Reformas administrativas y cambio organizacional: hacia el ‘efecto neto’”, en: Revista Mexicana de Sociología, universidad Nacional Au-tónoma de México, vol. 72, núm. 2, pp. 225-254.

Austin, John (1982), Cómo hacer cosas con palabras: palabras y acciones, Paidós, Barce-lona.

Bauman, Zygmunt (2005), Modernidad y ambivalencia, Anthropos, Barcelona.

Benedict, Ruth (1974), El crisantemo y la espada, Alianza Editorial, Barcelona.

Berger, Peter L. y Thomas Luckmann (1997), La construcción social de la realidad, Amorrortu, Buenos Aires.

Bourdieu, Pierre (1984), Homo Academicus, Editions de Minuit, París.

——————— (1997), Les usages sociaux de la science. Pour une sociologie clinique du champ scientifique, INRA Editions, París.

——————— (2000), Les structures sociales de l ’économie, Seuil, París.

——————— (2007), El sentido práctico, Siglo XXI, Buenos Aires.

Cabrero Mendoza, Enrique (2000), “usos y costumbres en la hechura de las políticas públicas en México. Límites de las ‘policy sciences’ en contextos cultural y po-líticamente diferentes”, en: Gestión y Política Pública, Centro de Investigación y Docencia Económica, vol. IX, núm. 2, pp. 189-229.

Callon, Michel (1988), “The embedeness of economic markets in economics”, en: Michel Callon (ed.), The laws of the markets, Backwell, Oxford.

Castoriadis, Cornelius (1975), L’institution imaginaire de la société, Seuil, París.

——————— (2006), Figuras de lo pensable, Fondo de Cultura Económica, Bue-nos Aires.

Clarence, Emma (2002), “Technocracy Reinvented: The New Evidence Based Policy Movement”, en: Public Policy and Administration, vol. 17, núm. 3, pp. 1-11.

246

Cohen, Michael D., James G. March y Johan P. Olsen (1972), “A Garbage Can Mo-del of Organizational Choice”, en: Administrative Science Quarterly, vol. 17, núm. 1, pp. 1-25.

Comte, Auguste (1852), Catéchisme positiviste ou Sommaire exposition de la religion universelle en onze entretiens systématiques entre une Femme et un Prètre de l ’HUMANITÉ, Edición del autor, París. (Sitio web: http://wwwuqac.uque-bec.ca/zone30/Classiques_des_sciencies_sociales/classiques/Compte_au-gust/cathechisme_positiviste/catechisme_positiviste-pdf ).

Cortés, Fernando (2015), “Desarrollo de la metodología en ciencias sociales en Amé-rica Latina: posiciones teóricas y proyectos de sociedad”, en: Perfiles Latinoa-mericanos, núm. 45, pp. 181-202.

Crozier, Michel y Erhard Friedberg (1977), L’Acteur et le Système. Les contraintes de l ’action collective, Le Seuil, París.

Davies Philip (2012), “The State of Evidence-Based Policy Evaluation and its Role in Policy Formation”, en: National Institute Economic Review, núm. 219, pp. 41-52.

DeLeon, Linda (1996), “La comunidad y la anarquía en los sistemas administrativos modernos”, en: Gestión y Política Pública, Centro de Investigación y Docencia Económicas, vol. V, núm. 2, pp. 351-370.

DiMaggio, Paul J. (2003), “La sociología como disciplina”, en: Sociológica, univer-sidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, vol. 18, núm. 52, pp. 227-279.

Durkheim, Emile (1893), De la division sociale du travail, en: http://classiques.uqac.ca/classiques/Durkheim_emile/division_du_travail/division_travail_1.pdf.

——————— (1894), Les règles de la méthode sociologique, en: http://classiques.uqac.ca/classiques/Durkheim_emile/regles_methode/durkheim_regles_methode.pdf.

Enriquez, Eugène (1992), L’organisation en analyse, Presses universitaires de France, París.

Fanelli, Daniele (2009), “How Many Scientists Fabricate and Falsify Research? A Systematic Review and Meta-Analysis of Survey Data”, en: Plos One, vol. 4, núm. 5, 16 pp. Sitio web: http://journals.plos.org/plosone/article?id=10.1371/ journal.pone.0005738.

Friedland, Roger y Robert R. Alford (2001), “Introduciendo de nuevo a la sociedad: símbolos, prácticas y contradicciones institucionales”, en: Walter W. Powell y Paul J. DiMaggio (comps.), El nuevo institucionalismo en el análisis organiza-cional, Fondo de Cultura Económica, Colegio Nacional de Ciencias Políticas

247

y Administración Pública y universidad Autónoma del Estado de México, Mexico, pp. 294-329.

Gil Villegas, Francisco (2013), Max Weber y la guerra académica de los cien años. La polémica en torno a La ética protestante y el espíritu del capitalismo (1905-2012), El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, México.

Gramsci, Antonio (1967), La formación de los intelectuales, Grijalbo, México.

Granovetter, Mark (1992), “Economic Institutions as Social Constructions: A Fra-mework for Analysis”, en: Acta Sociológica, vol. 35, núm. 1, pp. 3-11.

——————— (1985), “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”, en: American Journal of Sociology, vol. 91, núm. 3, pp. 481-510.

Guerrero, Omar (2010), La administración pública a través de las ciencias sociales, Fondo de Cultura Económica, México.

Habermas, Jürgen (1989), El discurso filosófico de la modernidad (Doce lecciones), Taurus, Madrid.

Knights, David y Glen Morgan (1991), “Corporate Strategy, Organizations, and Sub-jectivity: A Critique”, en: Oganisation Studies, vol. 12, núm. 2, pp. 251-273.

Latour, Bruno y Steve Woolgar (1979), Laboratory Life: The Social Construction of Scientific Facts, Sage, Beverly Hills.

Latour, Bruno y Vincent Antonin Lépinay (2009), La economía, ciencia de los intereses apasionados. Introducción a la antropología económica de Gabriel Tarde, Ediciones Manantial, Buenos Aires.

Lee, Richard E., William J. Martin, Heinz R. Sonntag, Peter J. Taylor, Inmanuel Wallerstein y Michel Wieviorka (2005), “Sciences sociales et politique sociale: Des dilemmes nationaux aux opportunités mondiales”, en: uNESCO, París, 31 pp.

León-Portilla, Miguel (2006), “Las Humanidades”, en: Anales del Instituto de Inves-tigaciones estéticas, universidad Nacional Autónoma de México, núm. 89, pp. 23-25.

March James G. y Johan P. Olsen (1977), El redescubrimiento de las instituciones, la base organizativa de las políticas, Fondo de Cultura Económica, México.

Merino, Mauricio (2013), Políticas públicas. Ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos, Centro de Investigación y Docencia Econó-micas, México.

248

Merton, Robert K. (1964), Teoría y estructura sociales, Fondo de Cultura Económica, México.

——————— (1973), La sociología de la ciencia, 2 vols. Alianza Editorial, Madrid.

Miettinen, Reijo, Dalvir Samra-Fredericks y Dvora Yanow (2009), “Re-Turn to Practice: An Introductory Essay”, en: Organization Studies, vol. 30, núm. 12, pp. 1309-1327.

Mitchell, Wesley C. (1933), Recent Social Trends in the United States: Report of the President’s Research Committee on Social Trends, vol. 1, Prelinger Library, San Francisco, (disponible en: http://archive.org/details/recentsocialtren01uni-trich).

Montaño Hirose, Luis (2003), “Modernidad y cultura en los estudios organizaciona-les. Tres modelos analíticos”, en: Iztapalapa, vol. 24, núm. 55, pp. 15-33.

——————— (2006), “La sociología de las organizaciones: desarrollo, rompi-mientos y perspectivas”, en: Enrique de la Garza Toledo (coord.), Tratado latinoamericano de Sociología, Antrophos y universidad Autónoma Metropoli-tana-Iztapalapa, Barcelona, pp. 195-208.

——————— (2012), “La organización universitaria. Disputa y tensiones entre el modelo administrativo y la anarquía organizada”, en: Antonio Barba Alvarez y Odette Lobato Calleros (coords.), Instituciones de educación superior, políticas públicas y organización, universidad Autónoma Metropolitana y Miguel Án-gel Porrúa, México, pp. 33-58.

——————— (2015a), “Administración y Estudios Organizacionales. Trayecto-rias, entrecruces y desafíos”, en: Cuadernillos Universitarios, universidad Au-tónoma Metropolitana-Iztapalapa (en prensa).

——————— (2015b), “Representación y violencia simbólica. una reflexión acer-ca de la modernización de las universidades públicas en México”, en: Univer-sidad Autónoma de la Ciudad de México (en prensa).

Muniesa, Fabian y Michel Callon (2009), “La performativité des sciences économi-ques”, en: Philippe Steiner y Francois Vatin (eds.), Traité de sociologie économi-que, Presses universitaires de France, París, pp. 289-324.

Nelson, Robert H. (1987), “The Economics Profession and the Making of Public Policy”, en: Journal of Economics Literature, vol. 25, núm. 1, pp. 49-91.

Parsons, Talcott (1935), “Sociological Elements in Economic Thought I. Historical”, en: The Quarterly Journal of Economics, vol. 49, núm. 3, pp. 414-453.

249

——————— (1935), “Sociological Elements in Economic Thought II. The Analytical Factor View”, en: The Quarterly Journal of Economics, vol. 49, núm. 4, pp. 646-667.

Parsons, Talcott (1991), The Social System, Routledge, Londres.

Parsons, Wayne (2002), “From Muddling Through to Muddling up -Evidence Ba-sed Policy Making and the Modernisation of British Government”, en: Public Policy and Administration, vol. 17, núm. 3, pp. 43-60.

Pfeffer, Jeffrey y Robert I. Sutton (2006), Hard Facts, Dangerous Half-Thruts & To-tal Nonsense. Profiting from Evidence-Bases Management, Harvard Business School Press, Boston.

Polanyi, Karl (2007), La gran transformación. Crítica del liberalismo económico, La Pi-queta, Madrid.

Polanyi, Michael (1966), The Tacit Dimension, Doubleday & Company, Nueva York.

Prewitt, Kenneth, Thomas A. Schandt y Mion L. Straf (eds.) (2012), Using Science as Evidence in Public Policy, The National Academy Press, Washington.

Puga, Cristina (2012), “Las ciencias sociales mexicanas en la primera década del siglo XXI”, en: Polis, universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa, vol. 8, núm. 2, pp. 19-39.

Rendón Cobián, Marcela (2007), Dinámica organizacional y referentes institucionales. El caso de un pequeño hospital de propiedad familiar, universidad Autónoma Metropolitana-Iztapalapa, México.

Roethlisberger, Fritz J. y William J. Dickson (1947), Management and the Worker, Harvard university Press, Massachusetts.

Sanderson Ian (2002), “Making Sense of ‘What Works’: Evidence Based Policy Making as Instrumental Rationality?”, en: Public Policy and Administration, vol. 17, núm. 3, pp. 61-75.

Simon, Herbert (1982), El comportamiento administrativo. Estudio de los procesos deciso-rios en la organización administrativa, Aguilar, Buenos Aires.

Smircich, Linda (1983), “Concepts of Culture and Organizational Analysis”, en: Ad-ministrative Science Quarterly, vol. 28, núm. 3, pp. 339-358.

Sonnleitner, Willibald (2012), Elecciones chiapanecas. Del régimen posrevolucionario al desorden democrático, El Colegio de México, México.

Taylor, Charles (1992), Grandeur et misère de la modernité, Bellarmin, Montreal.

——————— (2006), Imaginarios sociales modernos, Paidós, Barcelona.

250

Thornton, Patricia H. y William Ocasio (2008), “Institutional Logics”, en: Royston Greenwood, Christine Oliver, Kerstin Sahlin y Roy Suddaby (eds.), The Sage Handbook of Organizational Institutionalism, Sage, Londres, pp. 99-129.

uNESCO (2010), “Informe sobre las ciencias sociales en el mundo. Las brechas del conocimiento”, 456 pp.

uvalle Berrones, Ricardo (2011), “Las ciencias sociales y las políticas públicas en el fortalecimiento del arte de gobernar”, en: Convergencia. Revista de Ciencias So-ciales, universidad Autónoma del Estado de México, vol. 18, núm. 55, pp. 37-68.

Valenti Nigrini, Giovanna y ulises Flores Llanos (2009), “Ciencias sociales y políti-cas públicas”, en: Revista Mexicana de Sociología, universidad Nacional Autó-noma de México, núm. 71, pp. 167-191.

Valéry, Paul, Regards sur le monde actuel (1931), Librairie Stcock, Delamain et Boute-lleau, París.

Yocelevzky, Ricardo (2015), “una nota sobre el desarrollo de las ciencias sociales en América Latina”, en: Perfiles Latinoamericanos, núm. 45, pp. 203-222.

Weber, Max (1970), Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México.

——————— (1997), Ensayos sobre metodología sociológica, Amorrortu, Buenos Aires.

——————— (2003), La ética protestante y el espíritu del capitalismo, Fondo de Cultura Económica, México.

251

UNA PROPUESTA DESDE EL CAMPO DE LA POLÍTICA PÚBLICA. GESTIÓN Y RESOLUCIÓNDE PROBLEMAS PÚBLICOS: IDEAS PARA UNA

AGENDA DE BUEN GOBIERNO

Gloria del Castillo Alemán81

PRESENTACIÓN

La construcción de buenos gobiernos es un gran tema que exige un acerca-miento epistemológico multi e interdisciplinario, así como un acercamiento con lupa en el ámbito de la práctica, si lo que tenemos en mente es contar cada vez más con mejores gobiernos, es decir, que ofrezcan respuesta atinadas y en tiempo a las necesidades de sus sociedades.

En esta línea, el objetivo de esta reflexión es pensar la gestión desde el campo de política pública a fin de responder de forma más integral a la inte-rrogante central: ¿cómo construimos buenos gobiernos? Considero de la ma-yor importancia incorporar a la reflexión la mirada y los aportes del campo de política pública, con el ánimo de contar con visiones más robustas e integrales que faciliten la ruta hacia cómo construir buenos gobiernos. Lo anterior no significa desconocer o dejar de lado los aportes de la administración pública, al contrario, la mirada desde la cual propongo encontrar salidas a esta res-puesta, incorpora y considera de forma central los temas y dimensiones más

81 Profesora-investigadora de tiempo completo de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México.

252

relevantes de la gestión y buen gobierno a la luz de la necesidad de contar con respuestas eficaces en torno a la persistencia de problemas públicos en las agendas gubernamentales.

La perspectiva analítica a la cual recurro para construir esta reflexión tiene su origen en el campo de las políticas públicas y se denomina en inglés policy regimen, para efectos de este documento se traducirá de forma libre como régimen de políticas públicas. Su punto de partida es que en el análisis y resolución de problemas públicos no es conveniente separar ni analítica ni empíricamente las dimensiones política y de políticas públicas, dado que el desempeño y resultado de las políticas son producto de la imbricación entre las dimensiones de politics y de policy.82 Se asume que la política no es un obstáculo si no una aliada en los procesos de cambio y solución de problemas públicos; es a través de la política que se hace posible la construcción de con-sensos y acuerdos.

Esta posición intenta superar la crítica en el sentido de que la política distorsiona el desempeño y/o resultados de las políticas durante la imple-mentación de las mismas. Su intención es llamar la atención sobre algunos elementos explicativos que permitan comprender qué sucede en el largo y complejo proceso de las políticas públicas, y con base en lo anterior encontrar soluciones a los problemas públicos sin que ello implique necesariamente soluciones comprehensivas de forma simultánea.

De esta forma, bajo esta perspectiva se vislumbra que la solución a pro-blemas públicos complejos denominados wicked problems (Rittel y Webber, 1973),83 demanda decisiones y acciones en donde la política se use para cons-

82 Para efectos de este trabajo, se asume que la dimensión técnica comprende las estrategias que conllevan a una decisión donde converjan de forma óptima las herramientas y las me-tas, o dicho en otras palabras los medios y los fines en torno a la solución de un problema de políticas; en tanto que la dimensión política se refiere al espacio donde discuten, debaten y compiten distintos actores la solución de problemas de políticas públicas (Howlett, Ram-shes y Perl, 2009: 4).

83 Estos autores fueron los primeros en describir formalmente este tipo de problemas, ya que quien introdujo el tema por primera vez fue West Churchman (1967). Desde su perspec-tiva, se caracterizan por los siguientes rasgos: su solución está en función de la resolución de otros problemas, de aquí su interdependencia; a lo largo del tiempo cambian sus causas

253

truir condiciones que favorezcan la reconciliación y/o encuentro de intereses irreconciliables sin descuidar la legitimidad y gobernabilidad en los procesos de cambio de políticas y sin querer controlar o desaparecer el conflicto; la resolución de los conflictos se vislumbra como una oportunidad para la trans-formación y el cambio.84

Este tipo de problemas demandan soluciones que no pierdan de vista que el logro de buenos resultados de políticas públicas no es un proceso fácil por el número de actores e instituciones que intervienen en el mismo, pero sobre todo por su complejidad, la cual radica en la dificultad de establecer relaciones lineales entre sus componentes.

Una de las singularidades de esta perspectiva es su énfasis en la necesi-dad de encontrar desde la teoría y la práctica formas de desatorar o desactivar los efectos indeseables de las tensiones propias de este tipo de procesos, en donde de forma inevitable se confrontan la dimensión técnica del proceso con la dimensión política del mismo. La primera tiene que ver con la ruta instrumental diseñada para responder a la solución de un problema y en este sentido se ubica en el ámbito más normativo (cuál es el mejor camino a se-guir en términos científico-técnicos, es decir, para que haya consistencia entre medios y fines); para efectos de este trabajo esto se ubica en la dimensión de las políticas (policies) públicas. En tanto que la dimensión política incorpora y considera el papel de los distintos actores junto con el contexto donde ocurre el proceso de las políticas públicas (cuál es la mejor forma de conseguir que los intereses de todos los actores converjan en la solución de un problema público, es decir, cómo hacer para detonar un proceso de acción colectiva bajo un contexto específico), y en este sentido esta preocupación guarda una estre-cha relación con el arte de gobernar o lo que hoy se denomina “el gobierno

y efectos, lo cual explica por qué no hay soluciones únicas; en su definición y respuestas intervienen creencias y valores; son de difícil aprehensión por su complejidad, derivada de las distintas dimensiones y subdimensiones que los constituyen.

84 Desde el estudio del cambio de las políticas (policy change) donde existe una influencia de la sociología política, se asume que entre las diferentes explicaciones y fuentes del cambio se ubica el aprendizaje que tiene lugar a lo largo de un proceso de políticas. Desde esta mirada, el conflicto y/o diferencias entre los intereses de los actores participantes tienen una conno-tación positiva, en el sentido de que son fuentes de cambio y transformación del rumbo de las políticas públicas (Bennet & Howlett, 1992).

254

del gobierno” (Aguilar, 2013);85 que para efectos de esta reflexión lo ubicamos en el ámbito de la política (politics).

Justo uno de sus grandes aportes es que a diferencia de los textos fun-dacionales, en torno a la fase de implementación de las políticas, concibe a la política como una aliada y no como un obstáculo para llevar a buenos tér-minos el proceso de las políticas. Esta mirada contribuye a que las tensiones y desencuentros, teóricos y prácticos, entre las esferas de políticas (policies) y política (politics), no representen un obstáculo para contar con visiones más integrales, completas y por tanto más pertinentes para captar una realidad harto compleja como lo es el proceso de las políticas públicas.

Al ubicarse desde el marco del campo de política pública, y en particular dentro del conjunto de miradas que han surgido en escasos los últimos quince años en torno al interés de avanzar en el conocimiento y comprensión del procesos de las políticas (policy process),86 sus aportes analíticos y/o empíricos ofrecen, yo diría, grandes luces para captar, describir y analizar la complejidad que encierra el proceso de las políticas públicas y con base en lo anterior con-

85 Luis F. Aguilar en una de sus últimas producciones, El Gobierno del Gobierno, sostiene que los gobiernos en el proceso de responder tanto a la crisis fiscal como a la crisis política de regímenes autoritarios dejaron de lado un tema fundamental, en sus palabras, el “eslabón perdido” entre la gestión pública y la política. Para Aguilar, lo anterior exige construir un nuevo campo de conocimiento que permita hacer del “gobierno del gobierno” un objeto de estudio propio a fin contar con la información y los conocimientos pertinentes para diluci-dar, describir y analizar cómo toman las decisiones los titulares de las secretarías de estado o como el mismo autor los llama “altos Ejecutivos”.

86 Aún y cuando Paul Sabatier (2007) es uno de los primeros autores que llaman la atención sobre la complejidad del proceso de las políticas y de ahí la pertinencia de sus críticas a los alcances analíticos de la perspectiva del ciclo de las políticas, no es hasta muy recientemente cuando encontramos un esfuerzo por conceptualizar y operacionalizar el proceso de las políticas como objeto de estudio. En este esfuerzo destacan las definiciones de Schlager y Weible (2013) junto con la de Petridou (2014) en el sentido de que en ambos casos desta-can la complejidad del proceso. Para los primeros, la investigación sobre el proceso de las políticas públicas es el estudio de la estabilidad y cambio en las políticas que conducen a mirar (de forma simultánea) los actores, las estructuras que afectan y son afectadas por las decisiones de los actores (condiciones socioeconómicas, instituciones, cultura, infraestruc-tura), los eventos anticipados y no anticipados derivados de crisis, coyunturas (Schlanger & Weible, 2013: 2); en tanto para Petridou, el proceso de las políticas se encarga de la comprensión de las interacciones entre la maquinaria del Estado, los actores políticos y el público (Petridou, 2014: s1).

255

tar con elementos que permitan dilucidar las bases constitutivas de un buen gobierno a la luz de sus resultados e impactos en la resolución de problemas públicos que están presentes en las sociedades de hoy.

A partir de lo anterior, las respuestas para contestar ¿cómo construi-mos un buen gobierno? se transforman en objetos de estudio de la mayor relevancia desde el campo de política pública y, en particular, desde una de las perspectivas más amplias conocida como estudios de políticas (policy stu-dies).87 Los lentes que ofrece la perspectiva del régimen de políticas está en esta línea desde el momento en que hace visibles algunos de los principales elementos para comprender tanto los procesos de política pública, como los procesos políticos que acompaña al primero, y en ese transcurrir inciden en los resultados (políticos) de las políticas públicas.

Mi posición es que la concepción de un buen gobierno desde el campo de política pública tiene su centralidad en la capacidad para responder con efi-cacia en la resolución de problemas públicos. Dicho con otras palabras, uno de los elementos que hacen de un gobierno, un Buen Gobierno, desde el campo de política pública, es la eficacia con la cual responde a los problemas públicos. En este caso, la eficacia tiene que ver con la capacidad de aminorar los pro-blemas públicos que afectan a la sociedad sin descuidar el valor público de la respuesta gubernamental y sin poner en riesgo la gobernabilidad de un país.

Este trabajo está organizado en tres partes. En la primera, se describe la perspectiva del régimen de políticas públicas a fin de visualizar los com-

87 Desde la emergencia de lo que Harold Lasswell (1971) denominó ciencias de políticas (po-licy sciences) este autor distinguió dos grandes rutas en el análisis de las políticas. De forma esquemática, esas dos rutas de conocimiento que, a su vez, derivan en dos rutas de inves-tigación de políticas públicas mejor conocidas como el “conocimiento del proceso de las políticas” y el “conocimiento en el proceso de las políticas” (Lasswell, 1992). En la práctica, la primera se identifica con un tipo específico de investigación que toma forma bajo lo que se concibe como estudios de políticas (policy studies); en tanto que la segunda se asume bajo la denominación de análisis de políticas (policy analysis). Los primeros se focalizan en comprender y explicar en cómo y por qué se toman ciertas decisiones políticas y de política pública y con qué resultados en términos de su valor público; mientras que los segundos en la práctica se han reducido a estudios de costo beneficio y evaluaciones de impacto, cuyo propósito es precisamente producir información y conocimiento que permite identificar cuál es la mejor decisión (política pública) en términos de costo-beneficio y cuál es la mejor forma de medir la efectividad (impacto) de la política en cuestión (Del Castillo, 2014).

256

ponentes que permiten captar la complejidad del proceso de las políticas en donde ocupan un lugar central la política, la gestión y las políticas públicas. Enseguida se destacan los elementos que favorecen desde el régimen de po-líticas el conocimiento y análisis teórico y empírico de Buen Gobierno, a fin de robustecer las respuestas a la pregunta eje de este Coloquio: “¿cómo construimos buenos gobiernos?” Finalmente, se concluye la reflexión con la propuesta de una agenda de investigación a fin de llamar la atención sobre los alcances y límites del régimen de políticas como perspectiva analítica, y con base en lo anterior perfilar futuras líneas de investigación en torno al tema que nos ocupa en este encuentro.

EL RéGIMEN DE POLÍTICAS PÚBLICAS: LA MIRADA PARA CAPTAR LA COMPLEJIDAD DE LOS PROCESOS DE GESTIÓN

El régimen de políticas públicas como perspectiva analítica favorece una mi-rada integral del proceso a través del cual los gobiernos buscan responder a grandes problemas públicos denominados wicked problems (Rittel y Webber, 1973). Bajo este lente en particular, no solamente las políticas públicas resul-tan ser el principal objeto de estudio, junto con estas destaca justamente lo que se ha denominado como régimen de políticas a propósito de comprender y explicar la emergencia de periodos de cambio políticos y de políticas públi-cas abruptos (Wilson, 2000). Desde esta perspectiva, el concepto de régimen toma distintas acepciones para referirse en términos generales a los arreglos o acuerdos político-institucionales, en los cuales quedan incorporadas políticas, instituciones y actores (Eisner, 2013).

Mientras que para algunos autores, el régimen de políticas constituye el contexto donde tiene lugar y cobra vida el proceso de las políticas públicas, es decir, ocurre la definición de problemas públicos, se construye la agenda de asuntos gubernamentales, se diseñan las políticas, se implementan y se evalúan las políticas (Worsham, 2013); para otros representa el paraguas bajo el cual ocurre el proceso de implementación de una política (May y Jochim, 2013); y desde la mirada del cambio de las políticas (policy change) dichos acuerdos contribuyen a apuntalar el cambio de políticas, su desarrollo y con-tinuidad (Pollit & Bouckaert, 2011).

Si bien podemos identificar algunas diferencias entre los autores que postulan la perspectiva del régimen de políticas públicas, también hay que

257

decir que existen coincidencias. Se comparte el reconocimiento de la inter-dependencia existente entre las esferas políticas y de políticas. Sin embargo, las diferencias afloran cuando se trata de definir la dirección de la relación entre la política (politics) y las políticas (policies). Mientras que para autores como Wilson (2000) la dirección de la relación es politics-policy,88 para May y Jochim (2013) lo que explica el desempeño y resultados de las políticas es la incidencia de estas últimas en la política, es decir, la relación es policy-politics. De aquí que una de las principales críticas a esta perspectiva sea la dificultad que entraña delimitar y/o definir los linderos de cada una de estas dimensio-nes (Wilson, 2000).

Bajo esta mirada se asume que la legitimidad, coherencia y durabilidad de las políticas públicas son una función de la fortaleza del régimen de po-líticas en cuestión (May y Jochim: 2013). Para estos autores, fortaleza no se traduce necesariamente en algo positivo. La legitimidad se refiere a qué tanto acuerdo existe en torno a los propósitos y metas de las políticas públicas; la coherencia está relacionada con consistencia de las acciones orientadas a la resolución de problemas (propuestas fragmentadas vs. mecanismos de coor-dinación), es decir, lo que subyace en esta dimensión son todos los aspectos relativos a la gestión pública; y la durabilidad está asociada a la sustentabili-dad de los compromisos políticos (continuidad en los actores, financiamien-to) (May y Jochim, 2013: 431-433).

Desde esta perspectiva, los regímenes de políticas son una suma de va-rios elementos, a saber:

• Ideas:esloquepermitearticulardistintasposicionesyconstruiruneje articulador a favor de la acción colectiva (discurso): brújula (segu-ridad pública, derechos para todos, calidad y equidad educativas).

• Arreglosinstitucionales:diseñoinstitucional(técnicoypolítico)res-ponsable de la implementación para asegurar cumplimento de logros. La dimensión técnica comprende estructuras de autoridad, sistema-tización de información, atención a problemas y relaciones organiza-cionales entre distintas instancias de gobierno. Por lo anterior, en este

88 La dimensión política (régimen de políticas) incide (moldea, permea) en los procesos de las decisiones y, en consecuencia, en los resultados e impactos de las políticas.

258

componente se ubica también la participación y/o intervención de actores individuales/colectivos, gubernamentales y no gubernamen-tales; y reglas formales e informales. Lo ideal es lograr darle coheren-cia y cohesión a la gestión pública. Y la dimensión política tiene que ver con la construcción de mecanismos para la gobernanza colabora-tiva/acción colectiva.

• Intereses:aquíseubicanlosactoresjuntoconsusintereses.Esloquepone a prueba la capacidad de gobernar (donde convergen apoyos y oposición) y en este sentido, una interrogante central es hasta dónde el régimen de políticas cuentan con mecanismos que potencialmente reorienten los intereses de los actores en el proceso de las políticas. Esta podría considerarse la dimensión más política de los acuerdos político-institucionales.

A partir de estos tres componentes es posible reconstruir las trayectorias de las políticas públicas, sin contraponer sus dimensiones técnicas y políticas. Desde las ideas, podemos identificar los grandes propósitos de las políticas como el fin último que orienta el propósito de las mismas. Bajo la dimensión de arreglos institucionales es posible hacer visible dos cosas: a) estructura y funcionamiento de las instancias responsables del diseño e implementación de las políticas (estructura y operación de la administración pública); y b) la construcción de instancias colegiadas para favorecer la acción colectiva en torno a objetivos y metas comunes. Y finalmente, bajo la consideración de los “intereses”, es posible hacer visible los acuerdos meramente políticos y así identificar los juegos de poder entre los distintos actores, que está en juego en el proceso de las políticas.

A partir de lo anterior, la perspectiva del régimen de políticas permite aproximarnos a identificar, conocer y comprender cuál es el proceso mediante el cual se ha dado respuesta a un problema público e incluso comprender los alcances y límites de los resultados de las políticas. Lo anterior ofrece ele-mentos para llegar a hacer un juicio con argumentos y evidencia acerca de qué tanto las decisiones de políticas públicas y políticas respondieron en términos de valor público. Para esto último, es necesario contar no solo con el marco analítico si no también con el diseño metodológico que permita establecer asociaciones o relaciones causales entre las intervenciones de políticas y los resultados de las mismas.

259

LA GESTIÓN Y EL BUEN GOBIERNO DESDEEL CAMPO DE POLÍTICA PÚBLICA

Aquí se destacan los aportes y los elementos que favorecen desde el régimen de políticas el conocimiento y análisis teórico y empírico de Buen Gobierno, a fin de robustecer las respuestas a la pregunta eje de este Coloquio: “¿cómo construimos buenos gobiernos?”

Desde esta perspectiva analítica, se asume que el régimen de políticas como contexto del proceso de las políticas (policy context) incide en el desem-peño y resultado de las políticas públicas. Al intentar esquematizar esta pos-tura analítica sin tratar de apresurar relaciones causales, podríamos considerar que el papel de variable independiente lo ocupa el régimen de políticas pú-blicas (contexto de políticas), en tanto que la variable dependiente lo ocupan los resultados de las políticas y, por tanto, a manera de variable interviniente, se ubican todos aquellos factores y actores que favorecen u obstaculizan la interacción entre el contexto y los resultados.

Entre esos elementos destacan como elementos explicativos las caracte-rísticas y rasgos del proceso de gobernar,89 la gestión pública, las instituciones como reglas, los actores, ya sea como parte de una coalición promotora (Sa-batier y Jenkin-Smith, 1993), como emprendedores de políticas (Mintrom y Norman, 2009), como policy brokers (Petridou, 2014) o como political broker (Christopoulos & Ingold, 2011). Esto último son, desde las preocupaciones de este Coloquio, elementos que favorecen conocer y comprender la naturaleza

89 El proceso de gobernar, considero ocupa un lugar preponderante bajo la óptica del régi-men de políticas públicas porque a través de esta categoría analítica es posible captar tanto analítica como empíricamente la imbricación política y de políticas públicas. El proceso de gobernar se desdobla en dos dimensiones: la acción de gobernar y la gestión de políticas públicas. La primera tiene la ventaja de hacer visible la función que tienen la construcción de consensos y acuerdos en los procesos de las políticas, es decir, hacer gobernables las de-cisiones y los cambios sin riesgo de perder la gobernabilidad; en tanto que la segunda está orientada a identificar los elementos técnicos que forman parte de la gestión de las políticas (estructura gubernamental, leyes, normas, instrumentos) y su incidencia en la resolución de los problemas públicos. Desde una perspectiva conceptual, cada uno de esos procesos ocurre bajo la responsabilidad de distintos actores denominados political entrepreneurship y policy entrepreneurship respectivamente, sin embargo, comparten algunos rasgos entre ellos el hecho de que en sus respectivos ámbitos de gestión sus redes (personales y profesionales) son vitales para el éxito de sus tareas (Christopoulos & Ingold: 2011).

260

de los buenos gobiernos; conocimiento que a su vez es de suma utilidad ya sea para continuar el rumbo o rectificarlo.

Al respecto, los aportes de esta perspectiva van en dos sentidos: uno de naturaleza analítica que tiene que ver con cómo es que las políticas públicas en un proceso de retroalimentación como el que ocurre en la fase de imple-mentación, se ven influidas por el ambiente político, lo cual al final de cuentas afecta la eficacia de las políticas. Y otro de naturaleza descriptiva, ya que el identificar el perímetro de los regímenes de políticas conduce, en términos empíricos, a reconstruir el conjunto de arreglos políticos que en un tiempo determinado ha acompañado la vida de una política pública específica en la búsqueda de soluciones a un problema público.

Esto último responde a lo que podríamos llamar una reconstrucción de las decisiones políticas y de políticas. Lo anterior permite identificar y co-nocer: a) a qué problema público han respondido las estrategias de políticas; b) cuáles han sido las respuestas gubernamentales en términos de política, lo cual se puede traducir en el mapa de políticas; c) bajo qué contexto de polí-ticas (acuerdos políticos); quiénes han participado en todo el proceso como parte del mapa de actores; y con qué resultados e impactos (Del Castillo y Azuma: 2011).

Los temas objetos de discusión en este Coloquio, democracia, legiti-midad, gestión pública, buen gobierno y resultados entre los más visibles guardan una estrecha conexión con los intereses y preocupaciones del campo multi e interdisciplinario de política pública, sentido original que se remonta a la emergencia y orígenes del campo de estudio denominado por Harold Lasswell (1951), policy sciences (ciencias de políticas). Una de las ideas, si no es que la idea más importante que detonó en Lasswell su iniciativa de impulsar y construir ese campo multi e interdisciplinario, fue justamente contar con los mejores conocimientos e información en torno a cómo deciden los gobiernos (Lasswell, 1943, 2003) a fin de inyectarle racionalidad al proceso de toma de decisiones en aras de lograr mejores resultados en lo que él denominó “para la dignidad humana” (Lasswell, 1992). Ello sin perder de vista el contexto donde tiene lugar el proceso de las políticas públicas, ya que desde siempre postuló que el contexto guardaba una estrecha relación con el proceso de las políticas.

La perspectiva analítica bajo la cual está planteada esta reflexión favo-rece una conexión sinérgica entre las miradas de la gestión y las políticas pú-

261

blicas. La conexión radica en que tanto desde el campo de la administración pública como desde las políticas públicas como campo de estudio, existe la preocupación por evitar que las decisiones de carácter político “contaminen” las de carácter administrativo, bajo el entendido de que los políticos “deciden” y los administradores “echan andar o ejecutan las decisiones” y que dicha separación “salvaguarda” los resultados de la gestión, y en el caso de políticas públicas contribuiría a asegurar la naturaleza pública de las decisiones. Esto último guarda una estrecha cercanía con los objetivos y propósitos de este Coloquio, desde el momento en que se asume que la transición a un enfoque gubernamental dirigido a resultados conduce a que los resultados pasen a formar parte de una agenda política.

El origen de la preocupación, en ambos casos, como vimos más arriba, analíticamente tiene expresiones propias en cada uno de estos dos campos de estudio. Sin embargo, comparten la idea que subyace la separación entre “po-líticos” y “administradores”. El denominador común reside en que mientras desde la Administración Pública la preocupación radica en cómo hacer del vínculo gestión-resultados un binomio exitoso, desde el campo de Política Pública el interés radica en encontrar salidas para que las políticas públicas, entendidas en este caso como cursos de acción, logren ser eficientes, es decir, logren aminorar los efectos indeseables de los problemas públicos, para lo cual es necesario que la gestión y las políticas públicas se muevan bajo coor-denadas orientadas por el sentido público y no por los intereses privados.

La preocupación en ambos casos lleva a mirar el proceso de las políticas como objeto de estudio,90 ya que la relación entre gestión y resultados justo está mediada por el proceso de las políticas, en tanto que entre políticas y resultados también está el proceso de las políticas, si lo que interesa es iden-tificar qué condiciones, factores y actores explican la trayectoria y desempeño de políticas públicas eficaces. En ambos casos, la gestión y la acción de gober-nar son considerados elementos estratégicos que explican e intervienen como parte del proceso de las políticas públicas, es decir, representan la dimensión

90 En esta búsqueda por mejorar y articular distintas las aproximaciones analíticas a fin de captar la complejidad del proceso de las políticas públicas, destacan las aportaciones de M. Howlett, en el sentido de no perder de vista en dicho proceso el rol que juega analítica y empíricamente la gestión pública (Howlett, 2011).

262

técnica (gestión pública) y la dimensión política (la acción de gobernar); ac-ción de gobernar en el sentido de darle dirección a la sociedad junto con otros actores público-privados, es decir, bajo un esquema de gobernanza (Aguilar: 2010).

Bajo esta reflexión, uno de los principales rasgos de lo que podríamos considerar como eficacia de un buen gobierno desde el campo de política pú-blica guarda una estrecha relación con los resultados que brinde en términos de valor público. En este marco se considera que el valor público de la pues-ta en marcha de políticas públicas es producto de un triángulo estratégico (Moore, 1995). Se considera que una gestión y/o políticas públicas generan valor público cuando: a) se producen beneficios para un grupo de población específico acotado a un territorio particular y que estos sean sustentables; b) se construye legitimidad en términos de autoridad y sustentabilidad política, es decir, se logra generar condiciones (consensos y cohesión) que favorecen una acción colectiva en torno a la resolución de un problema específico y condiciones favorables orientadas a la atracción de recursos para la resolución de problemas públicos que comparten un grupo de personas, una comunidad específica; y c) se hace factible en términos técnicos el logro de metas espe-cíficas.

Ahora, ¿qué ventajas observa la mirada integral para pensar y construir buenos gobiernos, aún y cuando esta perspectiva resulta muy nueva?:

• Contarconvisionesmásmultieinterdisciplinariassobrelosprocesosde las políticas, y en este sentido este tipo de enfoques se enriquecen con los aportes de otras disciplinas, en este caso la administración pública y la ciencia política.

• Dejardeverlacomplejidadcomounobstáculoenlaresolucióndeproblemas públicos y en su lugar no perder de vista que los objetos de estudio tienen que ver con interacciones que se dan entre distintos elementos, distintas esferas (políticas, de políticas y pública), distin-tos niveles de gobierno (relaciones intergubernamentales).

• Vercomopartedeuntodoelcontextodondetienelugarelprocesode las políticas públicas; la acción de gobernar; la gestión pública; la estructura gubernamental; las reglas; las normas; los actores guberna-mentales y no gubernamentales. Y en este sentido, uno de los princi-pales aportes de esta perspectiva radica en sacar a la luz los efectos de

263

retroalimentación de las políticas que tienen lugar en el proceso de implementación y bajo distintos acuerdos gubernamentales y cómo estos afectan la legitimidad, coherencia y durabilidad de las políticas públicas (May y Jochim, 2013: 442).

• Verenlapolítica,másqueunobstáculo,unaliadoenlosprocesosdelas políticas. Lo anterior nos lleva a intentar conciliar de mejor forma el desencuentro de dos tipos de racionalidades (Lindblom, 1992 y Behn, 1986).

• Verlaimportanciaestratégicaquejueganlosactoresenestosgran-des procesos en distintas esferas y niveles de gobierno: identificar los actores clave del proceso, junto con sus “operadores”, es estratégico.

• Hacervisiblelaimportanciaqueguardaidentificaryconocerlastra-yectorias de las políticas públicas asociadas a un problema público específico. Esto es conocer cuál ha sido la trayectoria y resultados de una “x” política al tratar de resolver “y” problema.

REFLExIONES FINALES: ELEMENTOS PARA UNAAgEnDAfuturADEInVEstIgACIón

Avanzar en la construcción de Buenos Gobiernos exige —como surgió en los debates del Coloquio— intervenciones en distintas esferas: desde la forma-ción de recursos humanos y su profesionalización en la gestión pública y aná-lisis de políticas, bajo programas académicos donde converjan los distintos ejes de formación articulados por la lógica del Enfoque de Política Pública (por ejemplo, ciencia política, administración pública, economía, relaciones internacionales, psicología, metodología, técnicas de análisis estadísticos); desde la investigación con el ánimo de incorporar y construir miradas que permitan comprender la complejidad del proceso de gobernar (acción de go-bernar más gestión de políticas públicas) a fin de incrementar la racionalidad en los procesos de decisión relacionados con la resolución de problemas pú-blicos; y, desde la práctica, en aras de construir intervenciones de políticas públicas más integrales esperando sean de mayor efectividad en la resolución de los problemas públicos.

Sin embargo, aquí únicamente llamo la atención sobre algunos aspectos relativos a una agenda de investigación futura en función de la pregunta que

264

orienta la discusión en el Coloquio, ¿cómo construimos buenos gobiernos? El punto de partida es que como investigadores no podemos quitar el dedo del renglón en torno a la generación de conocimiento que se constituya como evidencia alrededor de todo aquello que favorece u obstaculiza la construc-ción de buenos gobiernos.

Como parte de una agenda de investigación orientada especialmente al conocimiento del proceso (político) de las políticas públicas, algunos asuntos a considerar son los siguientes:

• Avanzarenelconocimientosobrecómodesactivarlonegativodelatensión policy-politics, para lo cual resulta indispensable contar con estudios de casos de políticas donde ha sido posible desactivar los nudos que impiden sinergias positivas a favor de la resolución de problemas públicos.

• Impulsarlaconstruccióndeestudiosdecasobajolalógicadelain-vestigación de políticas que generen información y conocimiento so-bre el proceso político de las políticas públicas. Lo anterior implica fijar la mirada analítica en: bajo qué condiciones ocurren la adopción de nuevas políticas o cambios de políticas; a qué responden las po-líticas en cuestión, es decir, qué problema público buscan resolver; en qué consisten en términos de diseño las nuevas políticas; cómo inicia, se desarrolla y finaliza el proceso de implementación; quiénes participan en todo el proceso de las políticas; y finalmente cuáles son los resultados e impactos de dichas políticas públicas.

• Loanteriorimplicaseguiravanzandoenlaconstrucciónyconsoli-dación de nuevas perspectivas analíticas en torno al proceso político y técnico de las políticas públicas, para lo cual resulta indispensable generar evidencia empírica suficiente. En este caso, habría que supe-rar especialmente en la práctica la tensión que todavía existe entre las distintas acepciones en torno a qué es e implica el análisis de políticas públicas.

• Avanzarenlaconceptualizaciónyoperacionalizacióndelosdistin-tos aspectos que forman parte de la complejidad de los procesos de políticas. Junto con esto resulta central avanzar en los análisis que permitan establecer la causalidad entre los contextos (políticos) de las políticas y sus resultados e impactos. Sin dejar de lado la impor-

265

tancia que tienen los estudios de caso como una excelente fuente de conocimiento y evidencia que contribuye en mucho a comprender y explicar los rasgos de los procesos, así como su importancia para entender los alcances y límites de los resultados e impactos de las políticas públicas.

266

BIBLIOGRAFÍA

Aguilar, Luis F. (2013), El gobierno del gobierno, México, Instituto Nacional de Admi-nistración Pública de México.

—————— (2010), Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar, Ciudad de México, Fundación Friedrich Nauman para la Libertad.

Behn, Robert D. (1992), “El análisis de políticas y la política”, en: Luis F. Aguilar (ed.), El estudio de las Políticas Públicas, México, Porrúa, 239-274.

Bennett, Colin y Michael Howlett (1992), “The lessons of learning: reconciling theo-ries of policy learning and policy change”, en: Policy Sciences, (25)3, 275-294.

Christopoulos, Dimitrios y Karin Ingold (2011), “Distinguishing between political brokerage y political entrepreneurs”, en: Procedia Social and Behavioral Sciences, (10), 36-42.

Del Castillo, Gloria (2014), “Una perspectiva analítica de política pública para el análisisdeproblemaspúblicos complejos”, conferenciapresentada en el IVCongreso Nacional de Ciencias Sociales organizado por el Consejo Mexicano de Ciencias Sociales, marzo.

Del Castillo, Gloria y Alicia Azuma (2011), Gobernanza local y educación, México, Flacso.

Eisner, Marc Allen (2013), “Policy Regimen in Political Time: Path Dependency, Regimen Change and the Case of US Financial Regulation, International Conference on Public Policy”, International Conference on Public Policy, Grenoble, France, 26 june.

Howlett,Michael(2011),“PublicManagerastheMissingVariableinPolicystudies:An Empirical Investigation Using Canadian Data”, en: Review of Policy Re-search, (28)3, 247-263.

Howlett, Michael, M. Ramshes y Anthony Perl (2009), Studying Public Policy. Policy Cycles & Policy Subsystems, Canada, Oxford University Press.

Lasswell,Harold(1992),“Orientaciónhacialaspolíticas”,en:Luisf.AguilarVilla-nueva (ed.), El estudio de las políticas públicas, México, Porrúa, 79-103.

Lindblom, Charles (1992), “La ciencia de ‘salir del paso’”, en: Luis F. Aguilar, La he-chura de las políticas, México, Porrúa, 201-225.

May, Peter y Ashley Jochim (2013), “Policy Regime Perspectives: Policies, Politics and Governing”, en: The Policy Study Journal, 41(3), 426-452.

267

Mintrom, Michael y Phillipa Norman (2009), “Policy Entrepreneurship and Policy Change”, en: The Policy Studies Journal, 37 (4), 649-667.

Moore, Mark (1995), Creating Public Value: Strategic Management in Government, Cambridge University Press.

Petridou, Evangelia (2014), “Theories of the Policy Process: Contemporary Scholars-hip and Future Directions”, en: Policy Study Journal, 42(S1), S12-S31.

Pollit, Christopher y Geert Bouckaert (2011), Continuity and Change in Public Policy Management, UK, Edward Elgar.

Rittel, Horst y Webber, Melvin (1973), “Dilemmas in a General of Planning”, en: Policy Sciences, 4, 155-169.

Sabatier, Paul (2007), “The Need for Better Theories”, en: Paul Sabatier (ed.), Theories of the policy process, Segunda edición, 3-20.

Sabatier, Paul y H. Jenkins-Smith (ed.) (1993), Policy Change and Learning: An advo-cacy coalition approach, Boulder, Westview Press.

Schlager, Edella y Christopher M. Weible (2013), “New Theories of the Policy Pro-cess”, en: The Policy Study Journal, 41(3), 389-396.

Wilson, Carter (2000), “Policy Regimes and Policy Change”, en: Journal of Public Policy, (20) 3, 247-274.

Worsham, Jeff (2013), “Tilling at Windmills: Constructing Policy Regimes”, en: The International Conference on Public Policy, Grenoble, Francia, 26-28 junio.

269

LOS RETOS FUTUROS DE LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA Y LA CONSTRUCCIÓN

DE BUENOS GOBIERNOS

Mauricio Iván Dussauge Laguna

Aunque las discusiones sobre la importancia de contar con buenos gobiernos cruzan cotidianamente lo mismo las páginas de los periódicos que los conte-nidos de las revistas académicas, las críticas, los análisis y las sugerencias sue-len ofrecerse ya sea en tiempo pretérito, ya en tiempo presente. Sin embargo, son menos (en número y en frecuencia) las reflexiones que se preguntan por las condiciones institucionales y administrativas que sería pertinente desa-rrollar para garantizar la presencia de buenos gobiernos en el tiempo futuro. Un buen gobierno no es solo aquel que soluciona racionalmente problemas públicos (à la Políticas Públicas), o que enfrenta con eficacia, eficiencia y economía (à la Nueva Gestión Pública) la provisión de servicios y bienes pú-blicos. Ni es solo aquel que coordina la participación ciudadana en el proceso de alcanzar objetivos socialmente deseados (à la Gobernanza), o que cumple con los estándares de transparencia y rendición de cuentas internacionalmen-te legitimados (à la “Good Governance”).

Para contar con un buen gobierno requerimos seguramente de todo eso; pero también de instituciones y servidores públicos capaces de enfrentar, con oportunidad y solvencia, los futuros retos sociales, políticos y administrativos.

Así, este capítulo se aproxima al tema de la construcción de buenos gobiernos desde el mirador de una limitada pero interesante literatura sobre “el futuro de los gobiernos”. Si bien los trabajos que habrán de discutirse en el texto son muy recientes y no tienen como objetivo explícito responder a

270

preguntas relacionadas con “qué es” o “cómo construir” un buen gobierno, sus análisis, discusiones y propuestas de política tienen claras implicaciones para estos temas. Asimismo, aun cuando se trata de investigaciones y re-flexiones que toman como referencia fundamental las circunstancias de paí-ses desarrollados, su descripción de ciertas “megatendencias” (“megatrends”) o “problemas complejos” (“wicked issues”) específicos, así como de las posibles formas de responder a ellos, resulta útil tanto para plantear una discusión de carácter teórico-general, como para insertar el análisis de la realidad empírica mexicana-particular.

El resto del capítulo se estructura de la siguiente manera. Primero, se revisa la literatura reciente sobre el futuro de la Administración Pública, brin-dando particular atención a los retos que se dice habrán de enfrentar los gobiernos en el futuro próximo. El siguiente apartado analiza las propuestas que esta misma literatura ha planteado para responder ante los retos futuros. El texto después discute brevemente las implicaciones que todo lo anterior podría tener para el caso de México. Finalmente, el capítulo cierra con un apartado de conclusiones.

LA LITERATURA SOBRE EL FUTURO DELA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En años recientes se ha producido un considerable conjunto de textos sobre el futuro de la(s) administración(es) pública(s), las organizaciones públicas del futuro, y las futuras habilidades de los servidores públicos, entre otros. Los enfoques, objetivos, alcances y recomendaciones de los textos son muy diversos, y sería difícil encontrar un hilo conductor entre ellos. Algunos han sido escritos por académicos, otros por empresas de consultoría y otros más por think tanks. En algunos casos el término “futuro del gobierno” sirve fun-damentalmente como etiqueta, aunque el tema central es otro (e.g. Sustein, 2013). En otros casos, la atención claramente se centra en discutir el futuro de la disciplina académica de la AP, y no el futuro práctico de las instituciones gubernamentales (e.g. O´Leary et al., 2010; O´Leary y Van Slyke, 2010; Curry 2014b; Curry et al., 2014).

A pesar de esta diversidad de orígenes, intereses y enfoques, en este universo de textos es posible encontrar un subconjunto de estudios que com-

271

parten la ambición de desarrollar análisis prospectivos. Se trata de textos que se plantean preguntas relacionadas con el futuro de las administraciones públicas desde una perspectiva práctica, y que lo hacen explorando dos di-mensiones complementarias. Por un lado, las tendencias que están y seguirán cambiando el entorno de las instituciones gubernamentales, y que habrán de traducirse en nuevos problemas y restricciones. Por el otro lado, las posibles respuestas institucionales, en términos de nuevos diseños organizacionales o nuevas capacidades, que las administraciones públicas tendrían que desarro-llar para adaptarse a las condiciones del entorno futuro. Al preguntarse sobre los retos y las soluciones del futuro, estos textos nos ofrecen ideas interesantes para imaginar hacia dónde van las cuestiones administrativas, así como para reflexionar en torno a los atributos que deberían caracterizar a los buenos gobiernos (eficaces, responsables, preparados, legítimos) del futuro.

Sin afán de describir exhaustivamente las preocupaciones, los plantea-mientos o las propuestas de esta literatura, a continuación se resumen los contenidos de algunos de los textos más relevantes para fines de la discusión del capítulo (y del libro en lo general). El objetivo es, por lo tanto, “mapear” algunas de las preocupaciones centrales compartidas por estos autores e ins-tituciones, y a partir de ello discutir en las siguientes secciones sus propuestas de acción y las posibles implicaciones para el caso mexicano.

ThE GOVERNANCE REPORT 2014

En primer lugar valdría la pena destacar el reciente Governance Report 2014 (hertie School of Governance 2014), coordinado por los profesores Martin Lodge y Kai Wegrich (véase también Lodge y Wegrich 2014). La discusión del reporte parte de tres preguntas esenciales:

¿Cómo es que los Estados pueden afrontar las futuras necesidades ener-géticas, los patrones de comunicación o la integración social?, ¿cómo pueden ajustarse los servicios públicos de cara a los retos planteados por los cambios demográficos, el cambio climático o, más inmediatamente, la austeridad fis-cal?, ¿qué tipo de capacidades administrativas necesita el Estado para con-tribuir significativamente a enfrentar los actuales retos de política pública? (hertie School of Governance 2014: 15).

272

Aunque los autores señalan que ni las preguntas ni los temas son nuevos en estricto sentido, subrayan que una discusión profunda sobre estas cuestio-nes ha adquirido una importancia central para los gobiernos.

Lodge y Wegrich destacan cuatro áreas en donde los gobiernos enfren-tan “retos de gobernanza” críticos (hertie School of Governance 2014: 49-65). Primero, el desarrollo de infraestructura y, más específicamente, la provisión de servicios de internet de banda ancha cuya importancia ha ido creciendo en la medida en que las actividades económicas dependen cada vez más de transacciones y comunicaciones electrónicas. Segundo, la sustentabilidad y generación de energía, las cuales traen consigo cuestiones relacionadas con los tipos de fuentes de energía, la contaminación ambiental, los recursos no renovables o los precios al consumidor. Tercero, el Estado de bienestar y, par-ticularmente, la necesidad de proveer costosos servicios, cuidados y atención médica a los adultos mayores, cuyo número aumenta de la mano de una ma-yor expectativa de vida. Finalmente, los procesos de inmigración que traen consigo importantes retos políticos, de provisión de servicios y de “desequili-brios” económicos entre regiones.

Más allá de la importancia relativa de cada uno de estos temas, el aná-lisis de Lodge y Wegrich es importante porque subraya cómo estos grandes “problemas complejos” vienen acompañados de innumerables retos adminis-trativos más pequeños: qué precios o estándares establecer (o no); qué meca-nismos públicos, privados o mixtos usar para proveer ciertos servicios; cómo lidiar con las fluctuaciones en oferta y demanda; cómo financiar los bienes y servicios provistos; qué valores tomar como base para decidir sobre temas controvertidos; y, en última instancia, qué capacidades administrativas desa-rrollar (cómo se discutirá con más detalle en la siguiente sección).

GOVERNMENTS FOR ThE FUTURE

Otro reporte interesante es Governments for the Future (Ministry of Finance, 2013), patrocinado por el gobierno de Finlandia, producto de las reflexiones y análisis de diversos académicos y funcionarios públicos europeos y preparado a partir de las experiencias nacionales de Austria, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. Con el objetivo de “mejorar la capacidad de gobernanza desde el cen-tro”, el reporte analiza tres áreas que no solo son complejas, sino que además

273

son comunes a las administraciones públicas revisadas (cross-cutting issues). Por lo tanto, son temas que ayudan a entender cuáles serán las tendencias de futuro que los gobiernos enfrentarán y cuáles las capacidades que tendrán que desarrollar.

El reporte argumenta que hay un conjunto de temas problemáticos “permanentes” y algunos otros coyunturales, que afectan (y continuarán afec-tando) las actividades de los gobiernos (Ministry of Finance, 2013: 1-2). En primer lugar, se destacan ciertas características que tradicionalmente han obstaculizado el desempeño de los gobiernos: la existencia de una cultura or-ganizacional adversa al riesgo; la estructuración vertical de las organizaciones y sus procesos decisionales y la falta de capacidades analíticas. Por otra parte, se mencionan los recurrentes conflictos entre las prioridades de los políticos que lideran las instituciones gubernamentales y las lógicas administrativas de los servidores públicos (de carrera). Asimismo, se subrayan las continuas tensiones entre las consideraciones de corto plazo y las de largo plazo. En segundo lugar, el reporte sugiere que la actual crisis fiscal y la importancia creciente de ciertos “wicked issues” (e.g. cambio climático, envejecimiento poblacional, exclusión social, crimen trasnacional) complican aún más el des-empeño de las instituciones gubernamentales, pues los recursos son menores y la complejidad de los problemas mayor.

En un reporte posterior del mismo proyecto, pero escrito por los pro-fesores Yves Doz y Mikko Kosonen (2014: 4), se subraya que los problemas globales “se han vuelto más grandes y más peligrosos”. Además, los autores ponen sobre la mesa una crítica severa acerca de la estructura de los gobiernos y sus administraciones públicas que, si bien es discutible, vale la pena citar:

[l]os modelos de gobernanza de la mayoría de los países industrializados fueron creados para enfrentarse a un mundo más ordenado, predecible y menos interco-nectado. […] Desafortunadamente, en el mundo de hoy, turbulento, inter-depen-diente, de bajo crecimiento, cada vez menos problemas pueden ser resueltos por medio de este modelo jerárquico y de silos (Doz y Kosonen, 2014: 4).

FUTURE OF GOVERNMENT

La división de Sector Público de la empresa de consultoría internacional Price waterhouse Coopers publicó el documento Future of Government, partiendo de

274

la premisa de que “[a]unque el mundo se ha movido muy rápidamente [desde la crisis financiera], los gobiernos han tenido problemas para mantener el paso” (PWC, 2013: 2). Esto ha supuesto que los gobiernos no sean capaces de cumplir con las “promesas al cliente”, mucho menos frente a un escenario en el que las expectativas sociales han aumentado.

En términos específicos, el reporte comenta brevemente siete retos que los gobiernos deben aprender a enfrentar. Primero, mayor conciencia ciuda-dana respecto de sus derechos, de los niveles de servicio que pueden esperar, de la información que pueden obtener y de las cuentas que pueden exigir. Segundo, una “era de austeridad presupuestal” que difícilmente llegará a su fin en el corto plazo, y que implicará recortes presupuestales recurrentes, hacer “menos con menos” de cara a mayores exigencias y la necesidad de priorizar acciones gubernamentales de impacto con los menores costos posibles. Ter-cero, cambios globales importantes, como las transformaciones demográficas, las cuales vendrán acompañadas de desequilibrios en la oferta/demanda edu-cativa de las economías y en cambios de valores/actitudes entre las nuevas generaciones; o los problemas de calentamiento global, escasez de alimentos y problemas de salud pública. Cuarto, una creciente competencia entre na-ciones por allegarse “talento e inversiones”. Quinto, el desvanecimiento de las fronteras nacionales en materia económica, con ciertos países invirtiendo fuertemente en los desarrollos de otras regiones (por ejemplo, China en los países africanos). Sexto, la velocidad de los cambios tecnológicos, su influen-cia en múltiples sectores económicos, sociales y políticos, así como los riesgos potenciales que pueden traer consigo (e.g. ataques cibernéticos). Finalmente, lo que el reporte denomina “incertidumbre global”, es decir, el nerviosismo permanente de actores económicos (en este caso los Chief Executive Officers encuestados por PwC) respecto de las tasas de crecimiento económico, la volatilidad financiera, pero también con relación a los potenciales efectos ne-gativos de eventos como las pandemias o los desastres naturales (PwC, 2013: 5-10).

Vale la pena referir brevemente también otro documento de esta misma empresa de consultoría, que analiza las “megatendencias” enfrentadas por las administraciones públicas africanas (PwC, 2014). En algunos casos el texto reitera temas del otro reporte, pero extrae implicaciones distintas. Por ejem-plo, los cambios demográficos en el continente africano son cualitativamente

275

distintos: en lugar de mayor envejecimiento lo que existe es un amplio núme-ro de jóvenes que buscan relacionarse de forma distinta con sus gobiernos. En otros casos, el texto apunta a otros temas, como los cambios en la econo-mía global, con economías emergentes ganando presencia y poder global; o la rápida urbanización de las ciudades, acompañada del surgimiento de nuevos hábitos de consumo y, sobre todo, de la necesaria transformación de las in-fraestructuras locales (PwC, 2014: 7-8).

POLICY ChALLENGES FOR ThE NExT 50 YEARS

Otro reporte que delinea un conjunto interesante de retos futuros es el prepa-rado por henrik Braconier, Giuseppe Nicoletti y Ben Westmore (2014) para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En este caso, los autores discuten temas de política pública y lo hacen fun-damentalmente desde una perspectiva económica, más que con una visión organizacional, o con una clara preocupación por las posibles implicaciones administrativas. Sin embargo, el documento es pertinente porque analiza un escenario prospectivo hacia 2060.

El reporte destaca, por ejemplo, que la desigualdad en el ingreso en los países de la OCDE probablemente seguirá aumentando. Los sueldos de quienes ya están en los niveles salariales más altos han ido creciendo (y lo seguirán haciendo) más rápido que los sueldos de quienes ganan menos. Las presiones fiscales se incrementarán tanto por el peso de los cambios demo-gráficos (pensiones, gastos en salud), como por la necesidad de poner al día infraestructura ya desgastada o que requiere ser adaptada para una “economía más verde”. Aunque puede esperarse que los efectos del cambio climático sean diversos según la región, alrededor del 40% de la población mundial enfrentará condiciones de escasez de agua y mortalidad prematura asociada con la contaminación, al tiempo que las inundaciones aumentarán en ciertas zonas costeras.

FUTURE TRENDS IN EUROPEAN PUBLICADMINISTRATION AND MANAGEMENT

Finalmente, vale la pena referir al texto del profesor Christopher Pollitt (2014), intitulado “Future Trends in European Public Administration and

276

Management”, que revisa las “megatendencias” en el ambiente externo que probablemente tendrán consecuencias para la administración pública en el futuro próximo” (p. 5; véanse también Curry 2014a, 2014b). Aunque Pollitt se basa en documentos similares a los reseñados antes, su reflexión es interesante pues se centra con mayor detenimiento en las posibles implicaciones de di-chas transformaciones sobre los aparatos administrativos del Estado.

En cuanto a las “megatendencias”, Pollitt apunta seis. La primera es el cambio demográfico, que él subdivide en dos dimensiones. Por una parte, reitera la preocupación de otros reportes respecto al envejecimiento de la po-blación y los crecientes costos asociados. Por la otra, Pollitt también sugiere que los efectos del cambio demográfico podrían traer consigo otro tipo de consecuencias para el sector público: el riesgo de que se pierdan la experiencia y los conocimientos acumulados de un importante grupo de funcionarios, aunque también la posible contratación de más jóvenes, con mejor formación y salarios de entrada más bajos.

La segunda megatendencia tiene que ver con el cambio climático. Como en los otros reportes, Pollitt destaca los riesgos de inundaciones, se-quías y posibles alteraciones en las condiciones para actividades agrícolas; la necesidad de desarrollar nuevos estándares energéticos y de construcción de infraestructura para enfrentar estos cambios; y, sobre todo, la importancia de preguntarse por las implicaciones que lo anterior podría tener para las áreas del gobierno encargadas de atender emergencias, desastres y crisis.

La tercera y cuarta megatendencias tienen que ver con la era de la aus-teridad y el desarrollo tecnológico, respectivamente. En el primer caso, los gobiernos no solo habrán de enfrentarse a una larga etapa de recortes tras recortes, sino a las consecuencias que esto traerá consigo para la imagen del sector público como “empleador”. En el segundo caso, el gobierno tendrá que reaccionar frente a transformaciones tecnológicas que potencialmente podrían aumentar su productividad y bajar sus costos de operación, pero que al mismo tiempo requieren de fuertes inversiones en dinero y en personal.

Las dos últimas megatendencias apuntadas por Pollitt, que no apare-cen en los otros estudios, son de un carácter más político. Por un lado, este autor destaca lo problemático que se ha vuelto el tema de la confianza en el gobierno. Aunque rechaza la hipótesis de una caída dramática en los niveles de confianza ciudadana hacia el sector público, Pollitt acepta que actores no-

277

gubernamentales como los empresarios o la sociedad organizada cada vez más tienden a “rehusarse a creer en la capacidad del gobierno a apegarse a planes y estrategias de largo plazo” (p. 22).

Finalmente, Pollitt argumenta que el entorno político, en el cual se en-cuentran naturalmente inmersas las administraciones públicas, ha estado y seguirá cambiando en varios sentidos: mayor volatilidad electoral, más parti-dos y mayor competencia electoral; más medios de comunicación reportando de manera más intensa, continua y “agresiva”; mayor personalización de la política y, por lo tanto, más interés en los atributos/las fallas personales que en las plataformas y las políticas. Aunque no resulta claro cómo estos cambios afectarán la vida de las administraciones públicas, Pollitt sugiere que por lo menos habrá de complicarse la capacidad de los gobiernos para comprome-terse a cursos de acción despolitizados y de largo plazo.

RETOS Y (MEGA)TENDENCIAS COMUNES

Aunque el breve recuento anterior deja ver algunas diferencias en los conte-nidos y énfasis de los análisis, también es posible observar que los reportes comparten un conjunto de preocupaciones relativamente comunes. Como se puede observar en la Tabla 1, la mayoría de los reportes o documentos coinci-de en temas como el cambio climático (con diversos matices regionales), las transformaciones demográficas (de nuevo, con énfasis diferenciados según el grupo etario referido) y las fuertes restricciones y presiones derivadas de una “era de austeridad” que sabemos cuándo comenzó pero no cuándo habrá de concluir.

Además de estas tres grandes tendencias, los documentos también resal-tan diversos retos futuros asociados con los desarrollos tecnológicos y con la necesidad de adaptar la infraestructura de las (cada vez más grandes) ciuda-des a las nuevas condiciones económicas y ambientales. Por último, diversos factores políticos y organizacionales aparecen también en los listados, si bien lo hacen fundamentalmente en los documentos producidos por los académi-cos expertos en Administración Pública.

Así, los documentos antes reseñados ofrecen un panorama interesante de los retos que los gobiernos probablemente enfrentarán en los próximos años. Aunque el reporte de la OCDE es el único en definir con claridad a

278

Fuente: elaboración propia con base en los documentos citados

Tabla 1. Futuros retos o megatendencias a enfrentar por los gobiernos

279

qué se refiere cuando habla del “futuro” (e.g. los próximos 50 años), los docu-mentos resultan útiles no solo para especular de manera informada acerca de los escenarios de mediano y largo plazos, sino sobre todo para reflexionar en torno a qué tipo de gobiernos tendríamos que empezar a diseñar y construir para que sean realmente “buenos gobiernos”: eficaces, transparentes, legíti-mos, rendidores de cuentas, eficientes y, además, capaces de responder a las megatendencias y los problemas complejos por venir. La siguiente sección se centra precisamente en este punto.

LAS (POSIBLES) RESPUESTAS A LOS RETOS FUTUROS

La literatura reseñada en la sección anterior es interesante tanto por su análi-sis de los retos futuros de las administraciones públicas, como por su esfuerzo en sugerir posibles líneas de acción para adaptar a los gobiernos de cara a las nuevas condiciones económicas, sociales, ambientales, tecnológicas, políticas y administrativas por enfrentar. En términos concretos, podrían extraerse al-gunas ideas generales respecto de las estructuras y esquemas organizacionales del sector público, la gestión del desempeño y uso de evidencia, las capacida-des administrativas, y la innovación y el aprendizaje transnacional. Si bien no todos estos temas se encuentran presentes en cada uno de los reportes antes citados (aunque si cruzan algunos de ellos, así como muchas otras referencias en la materia), es posible referirlos aquí como un listado de asuntos que bien podrían ser complementarios en la tarea de imaginar los buenos gobiernos del futuro.

ESTRUCTURAS Y ESQUEMAS ORGANIzACIONALES

Aunque son diversas las ideas y recomendaciones específicas de los reportes citados (y de otros documentos que discuten el futuro de las administracio-nes públicas), resulta posible identificar por lo menos tres temas recurren-tes respecto de las estructuras y esquemas organizacionales de los gobiernos del futuro. En primer lugar, en sintonía con la literatura sobre “Gobernanza” (Aguilar, 2006; Arellano et al., 2014), algunos de los textos destacan la nece-sidad de matizar las barreras entre lo público, lo privado y lo social, al tiempo que subrayan la creciente importancia adquirida por conceptos como la “co-

280

laboración”, la “co-decisión”, la “co-producción” y el “co-diseño” (O’Leary et al., 2010; O´Leary y Van Slyke, 2010; Feldman, 2010; Lodge y Wegrich, 2014). En la medida en que los retos futuros ya descritos son esencialmente “pro-blemas complejos”, es decir, de difícil definición, interpretación y solución, es probable que los gobiernos tengan que involucrar y coordinar con cada vez más frecuencia la participación de otros actores no gubernamentales. O, en los términos de Charles Wise (2010: s164), “mayor hibridación [organizacio-nal] está por llegar”.

En segundo lugar, y en un sentido aparentemente contradictorio pero en realidad complementario, diversas contribuciones resaltan la importan-cia de “fortalecer las habilidades de gobernanza en el centro del gobierno” (Ministry of Finance, 2013). Las redes inter-organizacionales y los espacios de colaboración entre los gobiernos y otros actores pueden resultar útiles, pero suelen ser también problemáticos. Los procesos de contractualización externa, privatización y desregulación de las décadas previas han demostrado que el sector privado no es, per se, más eficiente ni más eficaz que el sector público. Por lo tanto, los gobiernos del futuro deberán confiar en, pero no confiarse de, las capacidades de los otros actores económicos y sociales para garantizar la provisión de bienes y servicios públicos (Lodge y Wegrich, 2014: 11). Como apunta Pollitt (2014: 39), de cara al futuro “los gobiernos son los únicos actores que están en una posición para desarrollar estrategias adaptativas o mitigantes que respondan plenamente al interés público”. Y por ello resulta indispensable fortalecer sus instituciones y capacidades cen-trales.

En última instancia, estas discusiones resaltan la importancia de gobier-nos “preparados”, capaces de enfrentar los retos futuros. En algunos casos, el acento se pone en la capacidad de integración y coordinación (joining-up) dentro del mismo gobierno: entre metas de corto y largo plazo; entre el centro del gobierno y las demás instituciones del mismo; entre los servidores públicos de carrera y los políticos designados; entre las prioridades estratégi-cas y los procesos presupuestarios (Ministry of Finance, 2013: 25-34). En otros casos, como en The Governance Report 2014, el tema central es “anticiparse” para contar con los recursos necesarios en el momento adecuado. Esto a su vez implica identificar metas y objetivos compartidos, pero sobre todo asegu-rarse de que se conocen los instrumentos de política pública y se cuenta con

281

las capacidades administrativas indispensables para afrontar los problemas complejos con presteza y solidez (hertie School of Governance, 2014: 16).

CAPACIDADES ADMINISTRATIVAS

Otro tema central en las discusiones sobre los retos futuros de las adminis-traciones públicas tiene que ver con la necesidad de replantear la gestión de los recursos humanos de los gobiernos en por lo menos dos sentidos. En primer lugar, algunos documentos sugieren que los gobiernos tendrán que asumir un rol mucho más estratégico al momento de diseñar sus esquemas de reclutamiento, recompensas, planeación de la sucesión, esquemas de retiro, etc. (Ingraham et al., 2000; huerta, 2013; Dickinson et al., 2015). Aunque las políticas de austeridad presupuestal suelen traer consigo recortes de personal y congelamiento de plazas, los gobiernos en realidad tendrían que aprender a gestionar su personal de forma planeada, tomando en cuenta sus necesidades institucionales, los objetivos que quieren alcanzar, así como los retos ambien-tales y tecnológicos que enfrentarán. Y todo ello enmarcado en estrategias que sirvan tanto para impulsar una revaloración del servicio público (Perry y Buckwalter, 2010), como para atraer a nuevas generaciones de jóvenes con mayores conocimientos tecnológicos (Getha-Taylor, 2010).

En segundo lugar, diversos documentos subrayan la importancia de que los gobiernos centren su atención en el desarrollo de ciertas capacidades administrativas. En algunos casos se argumenta que los servidores públicos del futuro necesitarán combinar viejos y nuevos roles: ser expertos técnicos y reguladores eficaces, pero también “contadores de historias” capaces de trans-mitir de forma coherente las actividades del gobierno a diferentes públicos (Dickinson et al., 2015). En otros se destaca la importancia de fortalecer las capacidades analíticas, de evaluación, de colaboración y de manejo de nuevas tecnologías de información (Pollitt, 2014).

282

Tabla 2. Capacidades administrativas según The Governance Report 2014

Capacidad de entrega de resultados (delivery) Capacidad regulatoria

Capacidad para ejecutar y gestionar Capacidad de supervisarlos requerimientos de política pública organizaciones públicasen los niveles de entrega de los bienes y privadas heterogéneasy servicios (frontline)

Capacidad de coordinación Capacidad analítica

Capacidad de mediar entre y de reunir Capacidad de proveer a actores dispersos para lograr de “inteligencia” y asesoría acciones conjuntas en condiciones de incertidumbre

Fuente: hertie School of Governance (2014: 36).

Pero quizás el documento que mayor importancia atribuye al tema es The Governance Report 2014, pues ubica a las capacidades administrativas como el núcleo de los gobiernos para responder a los problemas complejos ya des-critos. Como se sintetiza en la Tabla 2, este reporte discute detalladamente cuatro capacidades administrativas (véase también Lodge y Wegrich, 2014). La capacidad de “entregar resultados” subraya la importancia de implementar los objetivos públicos de la mejor manera y con la menor cantidad de recursos públicos posibles. La capacidad regulatoria destaca la centralidad de contar con estándares y mecanismos de recopilación informativa para supervisar y controlar, de forma experta y en pro del interés público, las actividades econó-micas y sociales. La capacidad de coordinación reitera la necesidad de contar con funcionarios capaces de orquestar la participación de diversos actores públicos, privados y sociales, de mediar entre y negociar con ellos, para alcan-zar ciertos objetivos sociales. Por último, la capacidad analítica se refiere al desarrollo de habilidades para entender los múltiples flujos informativos del entorno político-administrativo, así como para producir o consumir (según corresponda) eficazmente los conocimientos técnicos y gerenciales requeri-dos para resolver los problemas públicos.

283

GESTIÓN DEL DESEMPEñO Y USO DE EVIDENCIA

Un tercer tema que cruza las discusiones sobre cómo enfrentar los retos futuros del gobierno es el vinculado a la gestión del desempeño y, sobre todo, al mayor uso de la evidencia acumulada sobre los programas públicos para informar la toma de decisiones. En línea con las reformas neogerenciales que pusieron temas como la “evaluación”, el “monitoreo”, las “metas”, los “rankings” y la “ges-tión por resultados” como prioridades administrativas, diversos textos destacan que la atención en el “desempeño” y los “resultados” seguirán teniendo enorme importancia entre las administraciones del futuro (Moynihan, 2010; Curry, 2014a). Tanto funcionarios como ciudadanos probablemente tendrán a su al-cance cada vez más información sobre el desempeño de las organizaciones y servicios públicos, en tiempo real y de carácter comparado. Esto generará im-portantes retos en cuanto a cómo “seleccionar, simplificar, canalizar y resumir” los datos, valoraciones y comparaciones disponibles (hatry, 2010: s211). Pero al mismo tiempo, esta mayor cantidad y calidad informativa debería potencial-mente servir para apoyar los procesos de rendición de cuentas, la construcción de metas y objetivos organizacionales compartidos, las exigencias ciudadanas por recibir mejores servicios públicos y el desarrollo de procesos decisionales mejor informados (Ministry of Finance, 2013; Chenok et al., 2013).

Sobre esto último, la literatura también ha destacado que las políticas públicas y los diseños organizacionales crecientemente deberán tomar como base la “evidencia” acerca de “lo que sí funciona” (Isett, 2010; Khagram y Tho-mas, 2010). Por un lado, el concepto de “políticas públicas basadas en evi-dencia” es complejo y discutible (Boaz et al., 2008), además de encontrarse aún muy lejos de ser una realidad empírica (Ministry of Finance, 2013). Por otro lado, varios de los reportes destacan la importancia de que los políticos y los funcionarios cuenten, de forma oportuna y clara, con evidencia científica, tecnológica y administrativa sobre los efectos de los programas públicos y las carencias de las acciones previas, la cual les permita proponer mejores cursos de acción. La literatura subraya, asimismo, que la creciente importancia de la “evidencia” como criterio de decisión debería venir acompañada tanto de nuevos sistemas organizacionales como de esquemas de evaluación más rigu-rosos, que ayuden a saber con mayor certeza qué intervenciones públicas son efectivas o no, cómo, por qué, con qué costos y bajo qué circunstancias.

284

INNOVACIÓN Y APRENDIzAjE TRANSNACIONAL

Finalmente, el tema de la innovación cruza buena parte de los documentos antes reseñados, si bien las definiciones e implicaciones discutidas varían en cada caso. El texto Future of Government (2013: 22) apunta que “la innovación tiene diferentes significados dependiendo del contexto. Por ejemplo, ser in-novador generalmente se asocia con tecnologías disruptivas e innovaciones radicales dirigidas por el sector privado”. Pero el mismo reporte destaca que las innovaciones no tienen por qué ser tecnológicas, radicales o vinculadas a las organizaciones privadas. Por el contrario, las innovaciones pueden cen-trarse en cambiar los servicios o las estrategias del sector público, ya sea por medio de nuevas conceptualizaciones o aproximaciones de los líderes públi-cos, ya con la participación de actores sociales en procesos de cocreación y codiseño.

En un sentido similar, el reporte Governments for the Future subraya que, “[l]as innovaciones difícilmente son momentos ‘¡Eureka!’, no aparecen má-gicamente en forma acabada” (Ministry of Finance, 2013: 43). Por lo tanto, el documento subraya que una tarea esencial de los gobiernos en el futuro será crear las condiciones organizacionales, los esquemas de incentivos y la cul-tura organizacional que permitan promover la creatividad, así como discutir abiertamente los riesgos y fracasos (potenciales) inherentes a los procesos de innovación (Chenok et al., 2013).

En última instancia, algunos textos proponen entender las innovacio-nes como “un cierto cambio que va más allá de lo familiar y que está siendo replicado de forma intencional” (Lodge y Wegrich, 2014: 6; hertie School of Governance, 2014). En este caso, la discusión sugiere que las administracio-nes públicas del futuro no solo deberán ser capaces de innovar en el sentido de producir soluciones, productos o servicios originales (“nuevos”). De he-cho, en un entorno en el cual las nuevas investigaciones y los nuevos conoci-mientos generados para resolver problemas complejos se difundirán amplia y rápidamente en la comunidad internacional (Braconier et al., 2014: 37), el verdadero reto de los gobiernos será aprender a “transferir” o “extrapolar” las innovaciones de otros países (Rose, 2005; Dussauge, 2012). Así, la innovación gubernamental del futuro estará en buena medida asociada a procesos analí-ticos tanto para definir qué nuevas políticas o instituciones existentes en otros

285

contextos político-administrativos deberían adoptarse, como para imaginar las condiciones, los criterios y los mecanismos a fin de adaptarlas y ajustarlas a los marcos institucionales nacionales propios.

LAS IMPLICACIONES PARA LA ADMINISTRACIÓNPÚBLICA MExICANA

Aunque las secciones anteriores ofrecen una visión panorámica ilustrativa de las preocupaciones internacionales sobre los retos futuros de las administra-ciones públicas y las posibles soluciones ante ellos, sería perfectamente válido preguntarse si la discusión tiene relevancia para México y, de tenerla, en qué sentido. A fin de cuentas, buena parte de los documentos revisados se refieren a las condiciones actuales y prospectivas de países desarrollados y, por lo tan-to, a condiciones sociales, económicas y políticas sustancialmente diferentes de las mexicanas.

A pesar de las diferencias, podría argumentarse que la revisión de la literatura internacional sí puede ser útil para nuestras preocupaciones sobre cómo construir buenos gobiernos por varias razones. En primer lugar, porque el mero ejercicio “prospectivo” realizado es interesante. Frente a las presiones cotidianas del presente político-administrativo y la tendencia gubernamental a “prepararse para ganar batallas pasadas”, la idea de discutir no solo cuáles son, sino cuáles serán los retos a enfrentar en los próximos 10, 20, o 50 años se presenta como una tarea de reflexión interesante y hasta indispensable. En se-gundo lugar, quizás las megatendencias y problemas complejos que enfrenta-rán los gobiernos de países desarrollados son muy diferentes a los mexicanos, pero quizás no en todos los casos. México probablemente seguirá enfrentan-do retos específicos, como pueden ser altos niveles de pobreza y marginación social, extensas redes de corrupción en todos los niveles y ámbitos guberna-mentales, conflictos locales y actos de violencia, en muchos casos vinculados al narcotráfico y el crimen organizado, entre otros. Sin embargo, la realidad administrativa mexicana también se topará, en el mediano y largo plazos, con problemas (o variaciones de los problemas) descritos anteriormente (véanse El Colegio de México 2012a, 2012b, 2012c, 2012d; Aguilar y Alatorre, 2014).

El futuro de los gobiernos mexicanos será uno de particularidades, pero no necesariamente uno de excepcionalidades. Los retos derivados del calen-

286

tamiento global y otros cambios climáticos casi seguramente afectarán te-rritorio mexicano. La necesidad de construir o actualizar la infraestructura nacional (carreteras, banda ancha) para promover el crecimiento económico es claramente algo que los gobiernos mexicanos tendrán que atender. La im-portancia de buscar fuentes alternativas de energía y estándares ambientales adecuados para promover el desarrollo sustentable no parecieran ser parti-culares de los países desarrollados. Las transformaciones demográficas y sus efectos potenciales, tanto en los niveles de gasto público como en la reconfi-guración de las habilidades y perfiles de la población económicamente activa, también se presentarán en México. Finalmente, la “era de la austeridad”, con sus políticas de recorte en el gasto corriente y congelamiento de plazas, muy probablemente seguirá afectando al sector público mexicano en años por venir.

En términos más específicos, la sección anterior pone sobre la mesa un conjunto de temas que podrían ser útiles para fines de las discusiones mexi-canas. En lo que corresponde a los esquemas y estructuras organizacionales, las discusiones internacionales deberían alimentar las reflexiones mexicanas sobre cómo (re)construir las estructuras de coordinación y colaboración de las áreas centrales de los gobiernos (federal, estatales, municipales). Aunque lograr acuerdos y saber negociar políticamente seguirán siendo piezas funda-mentales para garantizar la gobernabilidad del país, una adecuada gobernan-za requerirá también de estructuras centrales capaces de coordinar (vertical, horizontal y temporalmente) las actividades de las diversas áreas guberna-mentales; la inteligencia para construir nuevos esquemas de coordinación con otros organismos, como los constitucionalmente autónomos; o la madurez para definir problemas, diseñar soluciones y construir cursos de implementa-ción junto con los actores privados o sociales relevantes, sobre todo en temas particularmente sensibles como la seguridad pública.

Las discusiones sobre capacidades administrativas podrían igualmente informar los debates nacionales, tanto sobre el tipo de conocimientos especia-lizados y habilidades intelectuales que los servidores públicos mexicanos re-querirán en el futuro, como sobre las estrategias de gestión de capital humano que deberían desarrollarse. Nuevas capacidades regulatorias serán indispen-sables para diseñar y supervisar los contratos de prestación de servicios que surgirán de reformas estructurales como la energética. Nuevas capacidades de coordinación serán necesarias para impulsar tareas tan complejas como

287

la reforma educativa y, específicamente, las evaluaciones educativas. Nuevas capacidades de entrega de resultados tendrán que desarrollarse en áreas par-ticularmente sensibles a los ciudadanos como el sector salud o el combate a la pobreza. Nuevas capacidades analíticas tendrán que construirse en todos los ámbitos del Estado, particularmente en aquellos en donde las tecnolo-gías (política de telecomunicaciones), las transformaciones globales (política ambiental, control de desastres) o las tendencias políticas (áreas de apoyo al poder legislativo) implican un entorno institucional en cambio permanente. En un nivel más amplio, la discusión sobre capacidades administrativas de-bería resultar útil en dos sentidos adicionales: para destacar que las tareas de profesionalización administrativa no deben centrarse exclusivamente en el desarrollo de mecanismos de ingreso meritocráticos (por muy importantes que estos sean), sino que deberían integrar ambiciosas tareas de formación continua; y para subrayar que, más allá de los criterios de austeridad y eficien-cia presupuestal, los servidores públicos (y las capacidades que los mismos posean o no) determinan la eficacia presente y futura de los gobiernos.

La prominencia internacional de la gestión del desempeño y las políticas basadas en evidencia tendrían que traducirse en un renovado interés nacional por la medición, la comparación y la argumentación fundamentada en datos y ejemplos “duros”. Aunque es indudable que en el ámbito federal México ha avanzado significativamente en esta área durante las dos últimas décadas, no ha ocurrido lo mismo en los otros órdenes de gobierno. Además, todavía es difícil saber hasta qué punto la enorme cantidad de evaluaciones e indicado-res disponibles ha devenido en decisiones presupuestales mejor informadas, mayor rendición de cuentas o mejoras a las políticas y servicios públicos. Por otra parte, tampoco se conoce bien a bien en qué medida la evidencia cientí-fica y tecnológica acumulada sobre las diversas políticas públicas nacionales (producto de estas mismas evaluaciones, pero también de otras fuentes de investigación) está informando ya sea las grandes decisiones (e.g. reformas estructurales), ya las decisiones de la gestión/implementación/reformulación cotidiana de los servicios públicos. Futuros esfuerzos deberían, por lo tanto, afinar las capacidades institucionales de definición, medición y seguimiento de indicadores de resultados, para evitar sus efectos negativos y fortalecer las capacidades de “inteligencia” institucional (hood, 2007). Sin negar la legí-tima centralidad de los valores e intereses políticos y sociales existentes, los

288

gobiernos mexicanos quizás deberían mirar los temas del desempeño y la evidencia como contrapesos igualmente legítimos, cada vez más necesarios para enfrentar sus futuros retos.

Los debates sobre innovación y aprendizaje transnacional, por último, podrían servir tanto para reorientar los esfuerzos gubernamentales en la ma-teria, como para repensar de cara al futuro las transformaciones estructurales y las innovaciones públicas recientes. En el primer caso, la literatura ha des-tacado que las innovaciones no tienen que ser radicales ni usar las tecnologías de la información para serlo. hay muchos tipos de innovaciones a muchas escalas, desde los rediseños de procesos hasta la invención, en los cuales pue-den (o no) participar otros actores sociales como cocreadores, codiseñadores o coproductores. En este sentido, lo importante será construir los ambientes organizacionales adecuados que ayuden lo mismo a aprender de las innova-ciones fallidas que a institucionalizar las innovaciones exitosas. Por otra parte, cuando las innovaciones tengan sus orígenes en ideas o modelos de otras jurisdicciones (como ha sido el caso de algunos organismos constitucionales autónomos, la estrategia de “cruzada contra el hambre” o la división de gen-darmería), el reto será construir las condiciones intelectuales y político-ad-ministrativas necesarias para garantizar su funcionamiento eficaz y legítimo.

CONCLUSIONES

La construcción de buenos gobiernos no es ni será nunca una tarea sencilla, y eso por muchas razones. En términos de los valores administrativos centrales que deberían guiar sus actividades y proyectar sus objetivos, las opiniones siempre serán diversas en función de las posturas ideológicas defendidas o las modas administrativas postuladas. En términos de los atributos organizacio-nales que deberían servir de base para diseñar sus estructuras y articular sus medios, las recomendaciones comúnmente variarán en función de la realidad nacional presentada como “modelo”, o del índice de “buena gobernanza” to-mado como referencia. En términos de la implementación de los cambios institucionales programados para su construcción, estarán siempre latentes los conflictos, la discrecionalidad, la “complejidad de la acción conjunta” y los riesgos de que se reviertan las propuestas.

289

Sin ignorar estas dificultades, este capítulo ha tratado de contribuir al debate sobre la construcción de buenos gobiernos desde un ángulo un poco distinto: la literatura sobre “el futuro de los gobiernos”, que lo mismo in-cluye los reportes y ejercicios prospectivos de diversas consultorías y think tanks, que discusiones académicas más estructuradas y con mayores ambi-ciones teóricas. Con base en este conjunto de textos, el capítulo ha hecho un repaso de las megatendencias y los problemas complejos que (se piensa) las administraciones públicas habrán de enfrentar en el futuro: transformaciones tecnológicas, cambios demográficos, presiones presupuestarias, requerimien-tos de infraestructura, nuevas condiciones climáticas, entre otros. Posterior-mente, el capítulo ha sintetizado alguna de las posibles líneas de acción que, de acuerdo con esta misma literatura, los gobiernos deberían tener en cuenta para enfrentar los retos antes descritos: ajustes en sus estructuras y esquemas organizacionales para fortalecer la coordinación y promover la colaboración; desarrollo de nuevas capacidades administrativas; uso más inteligente de la gestión del desempeño institucional y de la evidencia sobre las políticas pú-blicas; y mayor aprovechamiento de los procesos de innovación y aprendizaje transnacional. Finalmente, a partir de las discusiones anteriores, el capítulo ha esbozado algunas ideas en torno a las implicaciones que todo esto podría tener para la realidad político-administrativa mexicana.

La tarea de construir buenos gobiernos es y seguirá siendo complica-da; pero es y será también necesaria para consolidar una vida democrática libre, justa, legítima, pacífica y equitativa. En un país en donde los “malos go-biernos” parecieran abundar a diestra y siniestra (Arellano, 2014), reflexiones como las que este libro ha convocado no solo son pertinentes, sino incluso indispensables. Ojalá que estas páginas, que han buscado discutir el tema desde el mirador de un futuro internacional probable, sirvan de algo en el proceso de repensar, replantear y redefinir las estructuras y los procedimientos organizacionales, los patrones de colaboración, los compromisos éticos, la in-teligencia colectiva y las ambiciones sociales de nuestros gobiernos presentes.

290

BIBLIOGRAFíA

Arellano, David 2014, “¿Por qué tenemos malos gobiernos en México?”, en: Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, 3 (1), 13-30.

Arellano, David, josé Sánchez y Bartolo Retana (2014), “¿Uno o varios tipos de go-bernanza? Más allá de la gobernanza como moda: la prueba del tránsito orga-nizacional”, en: Cuadernos de Gobierno y Administración Pública, 1 (2), 117-137.

Aguilar Villanueva, Luis F. (2006), Gobernanza y Gestión Pública, México, Fondo de Cultura Económica.

Aguilar Villanueva, Luis F. y jorge A. Alatorre (coords.) (2014), El futuro del Estado social, México, Universidad de Guadalajara-Miguel Ángel Porrúa.

Boaz, Annette, Lesley Grayson, Ruth Levitt y William Solesbury (2008), “Does evidence-based policy work? Learning from the UK experience”, en: Evidence & Policy, 4(2), 233-253.

Chenok, Daniel j., john M. Kamensky, Michael j. Keegan y Gadi Ben-Yehuda (2013), Six Trends Driving Change in Government, IBM Center for the Business of Government. Disponible en http://www.businessofgovernment.org/.

Curry, Dion (2014a), “Trends for the Future of Public Sector Reform: A Critical Review of Future-Looking Research in Public Administration”, en: COCOPS Report Work Package, 8. Programa de investigación “Coordinating for Cohe-sion in the Public Sector of the Future”. Disponible en www.cocops.eu.

—————— (2014b), “The Crystal Ball of Public Administration Reform: What Future Predictions Tell Us About the Present”, en: COCOPS Working Paper, núm. 15. Programa de Investigación “Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future”. Disponible en www.cocops.eu.

Deloitte (2013), The State of the State 2013. In search of affordable government. Dis-ponible en http://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/ie/Documents/PublicSector/2013_state_of_state_deloitte_ireland.pdf.

Doz, Yves y Mikko Kosonen (2014), Governments of the Future: Building the Strategic and Agile State, en: Sitra Studies, 80. Finlandia. Disponible en https://www.sitra.fi/julkaisut/Selvityksi%C3%A4-sarja/Selvityksia80.pdf.

Dussauge Laguna, Mauricio I. (2012), “La transferencia de políticas como fuente de innovación gubernamental: promesas y peligros”, en: Estado, Gobierno, Gestión Pública Revista Chilena de Administración Pública, 19. 51-79.

291

El Colegio de México (2012a), Los grandes problemas de México I. Población, México, El Colegio de México (edición abreviada de cuatro volúmenes de la colección del mismo nombre).

—————— (2012b), Los grandes problemas de México II. Sociedad, México, El Co-legio de México (edición abreviada de cinco volúmenes de la colección del mismo nombre).

—————— (2012a), Los grandes problemas de México III. Economía, México, El Colegio de México (edición abreviada de tres volúmenes de la colección del mismo nombre).

—————— (2012a), Los grandes problemas de México IV. Política, México, El Co-legio de México (edición abreviada de cuatro volúmenes de la colección del mismo nombre).

Feldman, Martha (2010), “Managing the Organization of the Future”, Public Admi-nistration Review, 70 (si1), s159-s163.

Getha-Taylor, heather (2010), “human Relations 2.0”, en: Public Administration Re-view, 70 (si1), s170-s172.

hatry, harry P. (2010), “Looking into the Crystal Ball: Performance Management over the Next Decade”, en: Public Administration Review, 70 (si1), s208-s211.

hertie School of Governance (2014), The Governance Report 2014, Oxford, Oxford University Press.

hood, Christopher (2007), “Public Service Management by Numbers: Why Does it Vary? Where has it Come From? What Are the Gaps and the Puzzles?”, en: Public Money & Management, 27 (2), 95-102.

huerta, Oscar (2013), “The Government Workforce of the Future: Innovation in Strategic Workforce Planning in OECD Countries”, en: OECD Working Pa-pers on Public Governance, núm. 21. Disponible en http://www.oecd-ilibrary.org/governance/the-government-workforce-of-the-future_5k487727gwvb-en?crawler=true.

Ingraham, Patricia Wallace, Sally Coleman Selden y Donald P. Moynihan (2000), “People and Performance: Challenges for the Future Public Service – the Re-port from the Wye River Conference”, en: Public Administration Review, 60 (1), 54-60.

Isett, Kimberly (2010), “…And the Pendulum Swings: A Call for Evidence-Based Public Organizations”, en: Rosemary O’Leary, David Van Slyke y Sonhee Kim (eds.), The Future of Public Administration Around the World, Washington, D. C., Georgetown University Press, 59-65.

292

Khagram, Sanjeev y Craig W. Thomas (2010), “Toward a Platinum Standard for Evidence-Based Assessment by 2020”, en: Public Administration Review, 70 (s1), s100-s106.

Lodge, Martin y Kai Wegrich (eds.), 2014, The Problem-solving Capacity of the Modern State, Oxford, Oxford University Press.

Ministry of Finance (2013), Governments for the Future, Finlandia. Disponible en http://ministryoffinance.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/01_julkaisut/08_muut_julkaisut/20131119Govern/Government_for_the_Future.pdf.

Moynihan, Donald (2010), “From Performance Management to Democratic Perfor-mance Management”, en Rosemary O’Leary, David Van Slyke y Sonhee Kim (eds.), The Future of Public Administration Around the World, Washington, D. C. Georgetown University Press, 21-26.

O’Leary, Rosemary y David Van Slyke (2010), “Introduction to the Symposium on the Future of Public Administration in 2020”, en: Public Administration Re-view, 70 (si1), s5-s11.

O’Leary, Rosemary, David Van Slyke y Sonhee Kim (eds.) (2010), The Future of Public Administration Around the World, Washington, D. C., Georgetown University Press.

Perry, james L. y Neal D. Buckwalter (2010), “The Public Service of the Future”, en: Public Administration Review, 70 (si1), s238-s245.

Pollitt, Christopher (2014), “Future Trends in European Public Administration and Management: An Outside-In Perspective”, en: COCOPS Report Work Package 8. Programa de Investigación, “Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future”. Disponible en www.cocops.eu.

Price Waterhouse Coopers (2013), Future of Government. Disponible en www.pwc.com.

Price Waterhouse Coopers (2014), The Africa Government and Public Services Insight Journal. Disponible en www.pwc.com.

Rose, Richard (2005), Learning from Comparative Public Policy, Londres, Routledge. Sustein, Cass R. (2013), Simpler. The Future of Government, New York, Simon &

Schuster. Dickinson, helen, helen Sullivan y Graeme head, (2015), “The Future of the Public

Service Workforce: A Dialogue”, en: Australian Journal of Public Administra-tion. 74 (1). 23-32.

Wise, Charles R. (2010), “Organizations of the Future: Greater hybridization Co-ming”, en Public Administration Review, 70 (si1), S164-s166.

293

UNA REFLExIÓN FINAL

David Arellano Gault y Fernando Patrón Sánchez

Todos los gobiernos conservan distintas tradiciones y diferentes dosis de política y administración. La pregunta con la que iniciamos este libro, ¿por qué tenemos malos gobiernos?, no exhibe respuestas contundentes, ni reve-laciones absolutas sobre los diversos problemas que presentan los gobiernos. Ofrecimos una serie de reflexiones desde la investigación académica, inten-tando acercarnos a dilucidar algunos caminos de compresión sobre respuestas posibles a esta gran y difícil pregunta. Nos acercamos y confluimos en el Coloquio Internacional sobre Gestión Pública y Buen Gobierno, celebrado los días 30 y 31 de octubre de 2014 en la Universidad de Guanajuato, un grupo de investigadores nacionales e internacionales con la intención de discutir y comprender con una perspectiva orientada más hacia la acción que hacia el deber ser los problemas en la construcción de los gobiernos. Tratamos de generar las discusiones a partir de la aceptación del conflicto, no como un elemento patológico del poder y la sociedad en su conjunto, sino como un elemento consustancial de la acción de gobernar y de la acción política. El alejamiento que se ha dado tradicionalmente de los elementos normativos —ideales— con la acción y la práctica gubernamental, han generado difusiones y discusiones de ideas improductivas para comprender por qué los gobiernos presentan resultados negativos.

No hay una receta o guía infalible sobre cómo construir un buen gobier-no. La idea sobre lo que es un buen gobierno no existe más allá de una abs-

294

tracción, y un diseño racional que no se refleja en la práctica. Las definiciones del buen gobierno tampoco pueden establecerse a través de valoraciones neu-tras que no explican los procesos históricos y culturales de construcción social de los estados. Los países tienen mejores o peores gobiernos, pero eso depen-de de múltiples factores que no solamente se explican con adoptar “mejores prácticas”. La democracia como sistema de vida armada sobre la lógica de arreglos, principalmente en el sistema político, no siempre están conectados con los valores y expectativas de la gestión pública y desde este punto es que han ido caminando en paralelo, donde se distorsiona la práctica gubernamen-tal con la vida social y política de los estados en su conjunto.

El interés renovado en las últimas décadas por volver a discutir la cali-dad del gobierno sugiere que después de los procesos de democratización la construcción de respuestas gubernamentales a demandas ciudadanas no es, ni ha sido, un asunto acabado. Al contrario, los problemas que los gobiernos en contextos democráticos deben atender se multiplican exponencialmente, y las alternativas de solución nunca se presentan claras. Lo que sucede dentro y a lo largo del proceso de políticas (policies) resulta aún más importante que el aparente resultado. La técnica de gestión es un elemento valioso, la imple-mentación y la evaluación son aún más importantes, pero en democracia lo más significativo es la legitimación de la acción gubernamental. Este elemen-to es uno de los más difíciles de lograr por los gobiernos, y merece toda la atención para renovar la visión de la calidad gubernamental.

Las colaboraciones en este libro apuntaron, precisamente, a apoyar la idea de generar acercamientos más activos y estrechos entre la academia y la administración pública, entre la teoría y la práctica. En aportar alternativas a lo que hasta el momento se ha hecho y discutido, y lo que como investigado-res vislumbramos sobre lo que los gobiernos han hecho mal o han dejado de hacer. No se trató de hablar sobre México únicamente, ya que comparte mu-chos problemas comunes con otros países, y no es un caso excepcional entre los gobiernos en el mundo. Se trató de generar una visión renovada sobre la acción gubernamental y sobre lo que debemos de ajustar para entender mejor la problemática gubernamental y, en todo caso, aportar mayores alternativas a la solución de los problemas.

La gestión pública tiene que renovarse, dejar de verse como un elemen-tal instrumento de la política y aceptar su importancia en el funcionamiento

295

de las democracias, esto es, hay que entender a la política y la administración como uno solo. Es la aceptación y la combinación de la fortaleza técnica y profesional de los gobiernos con la legitimidad política. En todo caso, como comentamos en la introducción, es legitimar la capacidad técnica de la ges-tión a través del consenso, la transparencia y los resultados sociales. De esta manera, entenderíamos a la gestión pública en un contexto más real y situa-cional que le corresponde, en lugar de verla y estudiarla separada y aislada de los contextos políticos y sociales. Sin embargo, esta construcción todavía no está debidamente internalizada ni en la conciencia política de los gobiernos, ni en la conciencia social de la ciudadanía. Se piensa aún que la dinámica electoral-partidista mejorará los rendimientos del gobierno y construirá me-jores prácticas gubernamentales. Pero se olvida que eso solo es el método o mecanismo de acceso al gobierno, e importa más la acción de gobernar.

La visión renovada de la gestión pública pasa por el reconocimiento de que los gobiernos son entes vivos, con dinámicas e intereses de grupo, secta-rios, con organizaciones cerradas con motivos propios, no son neutrales, asép-ticos, árbitros imparciales en la arena social, como se describe teóricamente. Desde la investigación en gestión pública y políticas públicas se ha generado una tendencia a plantear soluciones técnicas sin considerar el ambiente po-lítico y organizacional en el que caerían estos procesos de solución. De esta manera, ha sido muy difícil lograr un acercamiento entre las propuestas desde los estudios en el área de investigación y la práctica gubernamental. Gober-nar, en todo caso, es moverse en la idea permanente de la existencia de pro-blemas y soluciones, de oportunidades que se centran en elementos factibles de implementar pero, a su vez, en elementos de bloqueo para esas soluciones que generan conflictos constantes.

Finalmente, podemos considerar que tenemos que centrarnos en las preguntas pequeñas, ir generando respuestas pequeñas, seguramente, pero confiables, que hagan que avancen la soluciones de los problemas, generar mejores diagnósticos y mayor evidencia empírica puede ser un camino en la construcción de mejores gobiernos. Tenemos la costumbre de abordar las discusiones grandes, de la gran política, aquella que consideramos la más im-portante, que cuestiona por la ontología de las cosas, que pensamos que es el problema principal de la humanidad, y usualmente no la respondemos. Com-ponemos si acaso proverbios, pero solo eso, caemos nuevamente en el deber

296

ser del comportamiento social y político, pero nos alejamos de entenderlo. Por eso los temas específicos que se centran en problemas concretos, nos pueden ir explicando de mejor manera en qué fallan los gobiernos, y cómo acercarnos a soluciones, aunque parciales, pero que contribuyan a construir mejores gobiernos.

297

SOBRE LOS AUTORES

DAVID ARELLANO GAULTDoctor en administración pública por la Universidad de Colorado. Profesor investigador y director de la División de Administración Pública del CIDE. ha publicado cerca de 12 libros y 50 artículos sobre temas de gestión públi-ca, organizaciones gubernamentales y reforma del gobierno. ha sido coeditor de la revista europea Organization Studies y editor de la revista mexicana más importante de Iberoamérica en los temas de administración pública, gestión y política pública. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III.

FERNANDO PATRÓN SÁNChEzDoctor en estudios de gobierno por la Universidad de Essex, Inglaterra. Pro-fesor-investigador de tiempo completo del Departamento de Gestión Pú-blica, de la División de Derecho, Política y Gobierno, Universidad de Gua-najuato. Director de la Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública (REMAP). Miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I. Sus temas de investigación están relacionados al estudio del poder legislati-vo, las relaciones ejecutivo-legislativas, políticas públicas, presupuesto y gasto público.

RICARDO UVALLE BERRONES Doctor en administración pública por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Profesor investigador titular en el Centro de Estudios en Administración Pública de la UNAM. Miembro del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. Expresidente de la Academia Mexicana de Investigación en Políticas Públicas. Miembro del Sistema Na-cional de Investigadores, nivel III.

CARLOS LUIS MORENO jAIMESDoctor en política pública por la Universidad de Texas, maestro en política pública por la Universidad de Chicago y licenciado en administración pú-

298

blica por El Colegio de México. Profesor investigador del Departamento de Estudios Sociopolíticos y jurídicos del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente (ITESO). Sus líneas de investigación son la des-centralización del gasto público y evaluación del desempeño de gobiernos locales. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel I.

FERNANDO BARRIENTOS DEL MONTEDoctor en ciencia política por la Universidad de Florencia, Italia. Director del Departamento de Estudios Políticos de la División de Derecho, Política y Gobierno de la Universidad de Guanajuato. Editor responsable de la Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública (REMAP). Miembro del Sistema Nacional de investigadores, nivel I.

jOSé DE jESÚS RAMíREz MACíASDoctor en estudios organizacionales por la Universidad Autónoma Metro-politana, Unidad Iztapalapa. Maestro en administración pública por el Cen-tro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. Profesor investigador en el Departamento de Gestión Pública de la División de Derecho, Política y Gobierno de la Universidad de Guanajuato. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Sus líneas de investigación son teoría de la organización y desarrollo de la gestión pública, capacidades institucionales y de organización en los gobiernos locales, principalmente.

LUIS MONTAñO hIROSEDoctor en ciencias de las organizaciones en la Universidad de París Ix, Fran-cia. Licenciado y maestro en administración por la UNAM. Coordinador del posgrado en estudios organizacionales y de la Red Mexicana de Investi-gadores en Estudios Organizacionales. Se desempeña como miembro de la junta Directiva de la Asociación Iberoamericana de Sociología de las Orga-nizaciones. Actualmente es miembro de la junta Directiva de la Universidad de Guanajuato y miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel III.

GLORIA DEL CASTILLO ALEMÁNDoctora en ciencias sociales con especialización en ciencia política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Profesora-in-

299

vestigadora en FLACSO, sede México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores y de la Academia Mexicana de las Ciencias. Sus principales líneas de investigación están relacionadas con el estudio y análisis de políticas públicas desde distintas perspectivas analíticas, los avances teórico-metodo-lógicos en el campo de política pública y el análisis de las políticas educativas desde una perspectiva de política pública como uno de sus principales refe-rentes empíricos.

MAURICIO IVÁN DUSSAUGE LAGUNAMaestro y doctor en ciencia política por la London School of Economics, In-glaterra; maestro en administración pública por la Maxwell School de la Uni-versidad de Syracuse y licenciado en administración pública por El Colegio de México. Profesor-investigador invitado de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Se encuentra desarrollando proyectos de investigación sobre los nuevos orga-nismos autónomos en México, la dimensión administrativa de las “reformas estructurales” y la gestión por resultados en América Latina, entre otros.

301

UNIVERSIDAD DE GUANAjUATO

Dr. Luis Felipe Guerrero AgripinoRector General

Dr. héctor Efraín Rodríguez de la RosaSecretario General

Dr. josé Luis Lucio MartínezSecretario Académico

Mtro. jorge Alberto Romero hidalgoSecretario de Gestión y Desarrollo

L. D. I Ma. Adriana Chagoyán SilvaCoordinadora Editorial

Campus Guanajuato

Dr. javier Corona FernándezRector de Campus

Dra. Claudia Gutiérrez PadillaSecretaria Académica

Dra. Teresita de jesús Rendón huerta BarreraDirectora de la División de Derecho, Política y Gobierno

Mtro. josé Cervantes herreraSecretario Académico de la D.D.P. y G.

Dr. Fernando Díaz PérezDirector del Departamento de Gestión Pública

Dr. Eduardo Perez AlonsoDirector del Departamento de Derecho

302

Gestión pública y buen gobierno en México:diálogos, preocupaciones y propuestas

se terminó de imprimir en diciembre de 2015con un tiraje de 500 ejemplares en

Imprenta UniversitariaBulevar Bailleres s/nSilao de la Victoria,

Guanajuato

gestión pública y buen gobierno en méxico

Government & Nonprofit