Gestión Pública “Verde”: ¿Aún verde?.

18 de noviembre

2010 A diferencia de trabajos anteriores del Autor, analizando la dinámica del binomio Estado-Gobierno, y las condiciones técnicas de la Gestión Pública, en este trabajo se desarrollará una reflexión panorámica de lo que en términos de la estructura fiscal y posibilidades de usos alternativos del medioambiente, representa la tendencia actual (no podemos señalar “modelo” al carecer de sus principios ) de Economía Política , a diferencia del enfoque pragmático de la Política Económica aplicada, para iniciar el debate respecto a la Gestión Pública “Verde” peruana, en contraste con el aún ralentizado uso de “Gobernanza” ambiental, que en la legislación de la materia, lleva ya un tiempo vigente.

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Gestión Pública “Verde”: ¿Aún verde?.

Por Econ. Alfredo Espinal

La incómoda verdad. “Al” Gore, Vicepresidente Norteamericano en la Administración Clinton, Premio Nobel de la Paz 2007, ambientalista y preocupado político por el ahora evidente y peligroso calentamiento global, condujo el documental “Una Incomoda verdad” (An Inconvenient Truth), sobre los efectos del calentamiento global generado por la actividad humana sobre el planeta Tierra, en el cual Gore afirma que la atmósfera es vulnerable porque es muy fina, por lo que la acción humana realmente puede llegar a cambiar su composición, responsabilizando a las personas, sus gobiernos e industrias, del cambio climático, e instando a emprender un camino de búsqueda de energías limpias para evitar la destrucción del planeta. Además, está convencido de que los partidos políticos hacen caso omiso a este tema para evadir su responsabilidad moral a la hora de intentar hacer algo, puesto que es más fácil negar esta situación que admitirla e intentar combatirla. Estuvo en Lima desde el 13/10/2010 y dio una interesante conferencia de clausura del Primer Encuentro Ambiental 3R3, "Thinking green" (Pensando en verde), a la que asistieron varios cientos de personas, felicitándonos, a los peruanos, por la gran diversidad de fauna y flora que éste país posee, una de las mayores del mundo. Entre estos asistentes con capacidad de decisión ambiental, hubo una notable ausencia. El político norteamericano destacó también el crecimiento económico que el Perú ha mostrado en los últimos años, datos que calificó de "impresionantes", indicando "Quién sabe si en no muchos años la gente hablará del milagro peruano". No obstante, Gore también señaló algunos puntos concretos en los que el proceso de cambio climático afecta más negativamente al Perú, como es la pérdida del 22% de los glaciares que se han registrado en los últimos 30 años, citando cifras del Banco Mundial. Este evento, al cual la comunidad científica tuvo debidamente agendada, así como algunas importantes empresas que son actores notables en el tema ambiental, tuvo discretas líneas en la prensa local, y fuera de los círculos especializados y académicos, ninguna atención tal que destaque la talla del visitante o lo preocupante del tema, por sobre titulares o portadas de escándalos de bailarinas y futbolistas. La discusión alrededor del deterioro ambiental mundial y en particular de las economías que basan parte importante de su desarrollo en explotar recursos naturales, principalmente como actividades primario extractivas, es compleja técnica y económicamente, e incluso, metafísica, si se valora las diferentes miradas sobre el hombre y la naturaleza, desde occidente y oriente, incluso plasmada en varios films de la mas occidental de las “industrias”, Hollywood, tales como “Avatar” y “El fin de los tiempos”, entre otras. Teniendo en cuenta los resultados económicos de los últimos 106 meses (a Noviembre 2010), el Perú ha demostrado crecimiento sostenido de intensidad variable, pero siempre positiva, y también con problemas con el medioambiente, como foco o fondo, y fuente de conflictos. A diferencia de trabajos anteriores del Autor, analizando la dinámica del binomio Estado-Gobierno, y las condiciones técnicas de la Gestión Pública, en este trabajo se desarrollará una reflexión panorámica de lo que en términos de la estructura fiscal y posibilidades de usos alternativos del medioambiente, representa la tendencia actual (no podemos señalar “modelo” al carecer de sus principios1) de Economía Política2

I. Lo “Verde”: más que el simbolismo de la esperanza.

, a diferencia del enfoque pragmático de la Política Económica aplicada, para iniciar el debate respecto a la Gestión Pública “Verde” peruana, en contraste con el aún ralentizado uso de “Gobernanza” ambiental, que en la legislación de la materia, lleva ya un tiempo vigente.

Un hecho de singular trascendencia para el Estado Peruano, y su economía, fue el conjunto de reformas impulsadas por los compromisos políticos derivados del Tratado de Libre Comercio Perú-USA (o TLC) suscrito el 17/12/2007, para hacer factible el aprovechamiento de tal Acuerdo, creando condiciones mínimas equivalentes para el comercio entre ambas, entre ellas el apoyo a la competitividad económica peruana y especialmente, el fortalecimiento de la gestión ambiental. La creación del Ministerio del Ambiente, en este entorno, es la respuesta funcional al problema identificado con la gestión ambiental en el Perú, donde la estructura organizacional a tal fin tiene “serias limitaciones que dificultan una respuesta eficiente a los desafíos ambientales en un mundo cada vez más globalizado, por lo que la dispersión y la escasa integración y coordinación son problemas que deben resolverse en beneficio de la gestión ambiental, la que debe velar por el buen uso de los recursos y revertir los procesos de deterioro ambiental3 1 Son requisitos de los modelos, en términos económicos: a) que represente una realidad económica, b) que tenga un contenido teórico que la sustente, c) que dicha representación sea simplificada pero consistente; y, d) que se exprese en términos matemáticos. 2 Economía política: ciencia que estudia las leyes económicas, no solo en su condición técnica de tales leyes, sino que actúa sobre ellas para modificarla en beneficio de la sociedad. Por oposición conceptual, la Política económica es el estudio de acciones gubernamentales dirigidas a la modificación, alteración o control de algún proceso o fenómeno económico. 3 Considerandos del Decreto Legislativo Nº 1013, que aprueba la ley de creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente.

”.

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na3 Deterioro ambiental es la palabra clave y admite dos connotaciones: (a) Reversible o mitigable, como aquella que con un adecuado proceso puede retornar a las principales condiciones ambientales previas, o cesar en las causas que son fuente del deterioro, y, (b) Agotamiento o degradación

Según Ernst Hajek

destructiva de un recurso potencialmente renovable, por encima de su tasa natural de recuperación. El plazo (corto o largo) es atributo clave a tener presente. Nos detendremos en este punto para fijar posiciones: Los efectos ambientales percibidos por su deterioro, tienen una dimensión territorial en la cual es posible identificar su fuente, o asociarla, pero también una dimensión escalar, cuya fuente es imprecisa y cuyos responsables lo son igualmente, lo que nos lleva a lo global. Fuentes y efectos nos lleva a su abordaje bajo dos puntos de vista, técnico, sobre la misma palabra clave: Ecologismo y Ambientalismo.

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La mayoría de escuelas del pensamiento económico reconocen la existencia de una crisis ambiental, in crescendo, aunque discrepen con su grado de profundidad, recurrencia y set de medidas correctivas. La economía neoclásica-keynesiana ha recurrido al concepto de externalidad

, el Ecologismo es la ciencia dedicada al estudio, desarrollo y difusión de las relaciones de los seres vivos entre sí y con su entorno, sin emitir juicios de valor, constatando hechos científicos para establecer correlaciones entre diferentes seres vivos en y con su medio. Los ecologistas son activistas que como fuerza política luchan por la preservación o la administración racional de los recursos naturales; Los ambientalistas se definen en función del sistema complejo y cambiante medioambiente: físico, biológico, social, cultural, económico, político, del hombre y demás organismos del planeta. Tratan de tener una visión más global y critica, que analice y proponga cambios a nivel político, económico, social, científico, técnico etc., considerando la integralidad del medio ambiente, y no sólo de las especies o individuos. A su vez, estas formas no antagónicas sino diferentes de ver el problema ambiental y de su influencia, han orientado los principios económicos bajo los que se toma decisiones de Gobierno: Economía Ecológica y Economía Ambiental; se trata de dos diferentes escuelas alternativas de pensamiento.

5 y a medidas de política económica para “internalizar” dichas externalidades. De esta manera pretende incorporar aquello que está fuera del mercado al circuito mercantil. Dado que el análisis a desarrollar utiliza un enfoque económico, es adecuado precisar el instrumental de las escuelas del pensamiento de más autoridad conceptual, actual:

Cuadro 1: Contenidos conceptuales Economía Ecológica Economía del Medio Ambiente y los RR. NN.

1. Utiliza una escala óptima. 2. Su prioridad es la sostenibilidad 3. Necesidades completas y distribución equitativa 4. Desarrollo sostenible, Global y relaciones Norte-Sur 5. Es pesimista con relación al crecimiento y las Preferencias

Individuales 6. Co-evolución impredecible 7. Maneja una concepción del tiempo histórico irreversible 8. Ciencia completa, integral y descriptiva 9. Es concreta y específica 10. Utiliza indicadores Físicos y biológicos 11. Utiliza el análisis de sistemas 12. Utiliza la evaluación multidimensional 13. Integra modelos con relaciones causa-efecto.

1. Utiliza conceptos de localización óptima y externalidades 2. Su prioridad es la eficiencia 3. Bienestar optimo y "eficiencia paretiana" 4. Crecimiento Sostenible 5. Es optimista con relación al crecimiento y a las opciones

"ganar - ganar" 6. Optimización determinística y bienestar inter temporal. 7. Maneja una concepción del tiempo cronológico, lineal y

reversible. 8. Ciencia mono disciplinaria, parcial y analítica 9. Es abstracta y general 10. Utiliza indicadores monetarios 11. Utiliza la teoría de las externalidades y la valoración

económica. 12. Utiliza el análisis costo-beneficio y costo-efectividad 13. Aplica modelos de equilibrio general incluyendo los costos

externos Fuente: Adaptación cuadro presentado en el artículo "Themes, Approaches, and Differences with Environmental Economics. Escrito por: Jeroen C. J. M. van den Berg. Tinbergen Institute Discusión Paper. University van Ámsterdam and Vrije University Ámsterdam. Año 2000. En purismo económico, una externalidad, también denominada economía externa, efectos externos y utilidades (o desutilidades) externas, o también como efecto vecindad (neighborhood effect) o efecto derrame (spillover effect), es un efecto colateral a las relaciones de las personas en un mercado, situándose fuera de este. En economía y otras ciencias sociales, una externalidad es "una interdependencia no compensada", sea esta benéfica o perjudicial. También se la puede calificar como un beneficio o un costo que no refleja su precio real en el mercado o que escapa de la transacción propiamente del mercado. Las externalidades son los efectos provocados en el bienestar de los demás agentes causados por las actividades de un agente económico. Estos aspectos se complementan con el estudio de la relación de equilibrios o desequilibrios (en inglés, trade off) existentes entre la conservación de los recursos naturales y ambientales de un

4 Gross P. y E. Hajek, 1998, “Indicadores de calidad y gestión ambientales”. Alfabeta Artes Gráficas. Santiago. 221 pp.; actualmente Profesor de la facultad de ciencias biológicas de la Pontificia universidad Católica de Chile. 5 Forma estilizada de enfoque económico basado en el análisis marginalista, que identifica costos o beneficios generados por un proyecto.

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na4 país y las actividades económicas relacionadas que impulsan su crecimiento económico, con miras a maximizar el bienestar económico de la sociedad, de las generaciones actuales y futuras. Para que la Economía retorne a su origen y lo ambiental, ¿Qué de notable tiene lo “verde” de nuestro Perú? Pues, una extensión de 1.285.215,6 Km2, la vigésima extensión territorial nacional del planeta; es el cuarto país en diversidad biológica mundial, y el décimo país en diversidad cultural con 7.163 comunidades ancestrales, con Áreas Naturales Protegidas (14,8% de la superficie territorial) equivalente a 3,5 veces el tamaño de Puerto Rico y por su geomorfología presenta curvas de dirección, frecuencia e intensidad de vientos en la costa, altamente energéticos, entre los mejores del mundo; de los 32 tipos de clima de la Tierra, en el Perú se encuentran 28. Como se señala en el Informe final del Grupo de Trabajo Multisectorial “Propuesta para un Ministerio del Ambiente” que se conformara por Resolución Ministerial N° 025-2008-PCM: “El Perú dispone de 77.600 m3 de agua por habitante, y es la mayor tasa de América Latina….. El uso del agua para consumo se estima en 20 mil millones de m3 al año de aguas superficiales, y de 1.500 millones de m3

de aguas subterráneas. La agricultura de regadío utiliza el 80% del agua; las industrias y municipios el 18%; y la minería el 2%. Los principales problemas son el incremento del estrés de agua en la zona costera; el deterioro de cuencas; escasa eficiencia de riego; y escaso tratamiento de efluentes o aguas servidas. Desde la década de los años 90 las inversiones extranjeras para la exploración y explotación de petróleo y gas han aumentado, y en la actualidad existe un verdadero “boom” de concesiones por los altos precios y la creciente demanda nacional e internacional. …Sin embargo, uno de los problemas actuales y de urgente solución es la forma de relacionarse con las comunidades locales, existiendo un descuido de información oportuna y transparente, y la participación de las comunidades en toda la cadena de la actividad hidrocarburífera. La minería es la actividad extractiva de mayor importancia económica, social y ambiental del país, y soporte de las exportaciones y de la recaudación de impuestos. Sin embargo, a pesar de su importancia, esta actividad está generando protestas sociales y la mayor parte de los conflictos en el interior del país se relacionan con la actividad minera”.

Esas características –riqueza natural y desarrollo económico– son dicotomías que ya por demasiados años pareció imposible conciliar, sin embargo, en un creciente ambiente de responsabilidad social (que a nivel internacional se impone vía homologación de costos derivados y prácticas comparadas, explícitas en los costos de transacción en los mercados globales) se tiene al fin mayor claridad de que es necesario y urgente incluir en toda estrategia de aplicación del modelo de desarrollo económico, una dimensión social y una ambiental, que complementen cualquier planteamiento, ya que los Estados, y el nuestro, cuasi Edén en el planeta, cuenta con una biocapacidad que debe estar en equilibrio con la huella ecológica de cada departamento, y a nivel de la región hemisférica. Por biocapacidad Por indicamos al área de territorio ecológicamente productivo requerida para producir los recursos utilizados y asimilar los residuos producidos, y corresponde al área ocupada por los diferentes cultivos, pastos, bosques, ecosistemas acuáticos o infraestructura construida. A partir de esta delimitación es posible estimar la bioproductividad de un país o territorio, la cual depende de los tipos de uso que se den a la tierra.

huella ecológica

Ambas, biocapacidad y huella ecológica definirán el futuro de cualquier plan de desarrollo para un Departamento, País o Región. Lo anterior resulta congruente con la definición de Desarrollo Sustentable que la Organización de Naciones Unidas propuso en 1983, como “el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer las capacidades que tienen las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades”, la primera vez que se utilizó este término fue en el Informe Brundtland, formulado por distintas naciones en 1987 para la ONU.

nos remitimos a un indicador biofísico que facilita estimar los requerimientos de consumo de recursos y asimilación de desechos de una determinada población y economía expresadas en áreas de suelo productivo, y determinar la dependencia de esa población, de las importaciones de recursos y de su capacidad de asimilación de los tales desechos disponibles.

Y por qué lo “verde”, globalmente, es una preocupación? Los niveles de asimetría y pobreza que acrecientan los problemas ambientales resultan evidentes por el desbalance de la distribución demográfica (6.000 millones de personas en el mundo) donde en los países más ricos reside sólo 20% de la población mundial; agravándose además por el desbalance en ingresos y consumo, ya que este 20% más rico constituye más del 86% del consumo privado, mientras que el 20% más pobre de la población del mundo constituye menos del 2% del total del consumo privado6. Tal concentración del nivel de consumo explica igualmente el desbalance en los niveles de emisiones contaminantes, siendo cuatro países los responsables de casi la mitad de emisiones globales de CO2

6 Habíamos ya analizado esta relación muy aproximada a la Proporción Paretiana o relación 80-20, “… enunciado empírico evidenciado por la observación, y que varía en sus proporciones pero sustancialmente alrededor de tal 80-20, que sostiene que el 20% de una acción producirá el 80% de los efectos, mientras que el 80% restante sólo origina el 20% de los efectos, siendo el Optimo o Equilibrio, la que minimiza el principio descrito, de forma que el reparto sea lo más alejado posible de una distribución proporcional 80-20”. Para mayor detalle, consultar “Coordinación Intergubernamental: Del Número Áureo a la Proporción Paretiana”, Espinal, Alfredo, Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 3 – Nº 31/Febrero 2010 y Nº 32/Marzo 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Perú.

(Estados Unidos 22,9%, China 15,1%, Japón 5,2% e India 4,4%). La V edición del informe Living Planet del Fondo Mundial

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na5 para la Naturaleza (WWF, o World Wide Fund), alerta sobre los impactos producidos por la humanidad, en especial la “huella ecológica”, que ha aumentado dos veces y media desde 1961 y enfatiza que la “huella” dejada por un estadounidense es dos veces mayor que la de un europeo y siete veces mayor que la de un asiático o africano; mientras la “huella” latinoamericana ocupa el cuarto lugar, después de Europa occidental y Europa central y oriental. “Necesitaremos 2 planetas el 2030 para satisfacer la demanda de recursos naturales. La población mundial utilizó el equivalente a 1,5 planetas para abastecerse en el año 2007”. Estos datos han sido presentados por WWF en su Informe Planeta Vivo 2010, evaluación que realiza cada dos años.

II. Entelecheia: Creaturas del Estado. Para Aristóteles “el término entelecheia7 hace referencia a cierto estado o tipo de existencia en el que una cosa está trabajando activamente en sí misma (en la metafísica aristotélica, la entelecheia es el estado opuesto a la energeia), en oposición al concepto de potencialidad: la entelecheia es trabajo activo hacia la consecución de un fin, intrínseco a la misma cosa. Pero es también ese fin, ese estado en el que la entidad ha realizado todas sus potencialidades, y por tanto ha alcanzado la perfección”. El Estado, en tal nivel de gracia, se expresa mediante reglas legales: Normas. Pero ni mercado ni Estado son perfectos, presentan fallas, y estas tratan de remediarse con medidas institucionales y económicas, de las cuales, para la primera, listamos la malla legal influyente en materia ambiental, explicándola:

Cuadro 2: Principales normas ambientales Norma Legal Denominación Sumilla

Decreto Legislativo N° 757 13/11/1991

Ley Marco para el crecimiento de la Inversión Privada

El Estado estimula el equilibrio racional entre el desarrollo socioeconómico, la conservación del ambiente y el uso sostenido de recursos naturales, garantizando la debida seguridad jurídica a los inversionistas mediante el establecimiento de normas claras de protección del medio ambiente (Art. 49° y siguientes).

Ley N° 26821 26/06/1997

Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales

Promover y regular el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado de fomento a la inversión, procurando un equilibrio dinámico entre crecimiento económico, conservación de los recursos naturales y del ambiente y el desarrollo integral de la persona humana.

Ley N° 26793 22/05/1997

Ley de creación del Fondo Nacional del Ambiente

fondo fiduciario intangible, con el objeto de financiar planes, programas, proyectos y actividades orientadas a la protección del ambiente, el fortalecimiento de la gestión ambiental, el uso sostenible de los recursos naturales y el patrimonio ambiental mediante mecanismos institucionales financieros.

Ley N° 27314 20/07/2000

Ley General de Residuos Sólidos

Establece derechos, obligaciones, atribuciones y responsabilidades de la sociedad, para asegurar una gestión y manejo de los residuos sólidos, sanitaria y ambientalmente adecuada, con sujeción a los principios de minimización, prevención de riesgos ambientales y protección de la salud y el bienestar de la persona humana

Ley N° 27446 20/04/2001

Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental

Establecer un sistema único y coordinado de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de impactos ambientales negativos derivados de causas antrópicas, requerimientos, etapas, y alcances de evaluaciones del impacto ambiental del proyecto de inversión, y mecanismos que aseguren la participación ciudadana

Resolución Legislativa N° 27284 10/09/2002

Se aprueba el protocolo de Kyotto

Adhesión de la República del Perú a los Acuerdos en materia de Reducción de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero y Captura de Carbono

Ley N° 28245 04/06/2004

Marco del Sistema nacional de gestión Ambiental

Asegurar el mejor cumplimiento de los objetivos ambientales de las entidades públicas; fortalecer los mecanismos de transectorialidad en la gestión ambiental, el rol del ente rector y de las entidades sectoriales, regionales y locales en el ejercicio de sus atribuciones ambientales para garantizar que cumplan con sus funciones y asegurar se evite en el ejercicio de ellas superposiciones, omisiones, duplicidad, vacíos o conflictos

Ley N° 28611 15/10/2005 Ley General del Ambiente

Norma ordenadora del marco legal para la gestión ambiental en el Perú, establece los principios y normas básicas para asegurar el efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la población y lograr el desarrollo sostenible del país

Decreto legislativo N° 1013 14/05/2008

Norma bajo TLC

Ley de creación, organización y funciones del Ministerio del Ambiente

Créase el Ministerio del Ambiente como organismo del Poder Ejecutivo, cuya función general es diseñar, establecer, ejecutar y supervisar la política nacional y sectorial ambiental, asumiendo la rectoría con respecto a ella

7 O mas popularmente, “Entelequia”; tomado de wikipedia, la enciclopedia libre.( http://es.wikipedia.org/wiki/Entelequia).

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Norma Legal Denominación Sumilla Decreto legislativo N° 1078 27/06/2008

Norma bajo TLC

Modifica Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental

Modifíquense los artículos 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 15, 16, 17 y 18, de la Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, para su mejor aplicación

Ley N° 29325 01/03/2009

Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental

Asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental y supervisar y garantizar que las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental, se realicen independientemente, para la efectiva gestión y protección del ambiente

Decreto Supremo N° 009-2009-MINAM 14/05/2009

Medidas de Ecoeficiencia para el Sector Público

Aprobar medidas de ecoeficiencia que tienen como efecto el ahorro en el gasto público de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 28289, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2009

Decreto Supremo N° 012-2009-MINAM 23/05/2009

Política Nacional del Ambiente

El objetivo de la Política Nacional del Ambiente es mejorar la calidad de vida de las personas, garantizando la existencia de ecosistemas saludables, viables y funcionales en el largo plazo; y el desarrollo sostenible del país, mediante la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, la conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, de manera responsable y congruente con el respeto de los derechos fundamentales de la persona

Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM 24/09/2009

Reglamento de la Ley N° 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental

Se enfatiza los efectos de la Descentralización en relación al sistema nacional de evaluación de impacto ambiental y el componente ambiental de Proyectos de Inversión incursos en el SNIP

En este listado, se ha identificado algunas normas que definen procesos ambientales en forma explícita, y otras que implícitamente aluden a medidas, parte de mecanismos más complejos, adoptadas de referentes institucionales y de legislación ambiental foránea, referida a Gestión Ambiental8

1. Evaluación de Impacto Ambiental: El origen de la evaluación de impacto ambiental, como una actividad formalmente sistematizada e institucionalizada, se debe a la promulgación del National Environmental Policy Act (NEPA), en Estados Unidos, 1969, incorporado en otros países después de la Conferencia de Estocolmo, 1972. Desde entonces, la evaluación de impacto ambiental se hizo requisito, siendo el instrumento de gestión ambiental de uso más difundido, pues se tornó parte integrante de la política ambiental en varios países. Al incorporar el análisis de impactos físicos, biológicos y sociales, su mayor importancia no se refiere a sus aspectos cuantitativos, pero sí de la identificación explícita de los daños y los costos vinculantes causados al medio ambiente y a la sociedad, por agentes o procesos destructivos.

, algunos de cuyos instrumentos principales se analiza a continuación, en el contexto de acciones de preservación ambiental y control de “daños”:

2. Programas de Monitoreo Ambiental: Considerado instrumento esencial para cualquier sistema de gestión ambiental, el monitoreo ambiental comprende el seguimiento sistemático de la variación temporal y espacial de varios parámetros ambientales, de los cuales forma parte la selección de los datos y su interpretación. Su importancia se debe al hecho de que posibilita la evaluación constante del programa de gestión ambiental, dirigido a los puntos equivocados o desviados, que deben ser solucionados, además de poder detectar posibles desperdicios u otros eventos en el proceso productivo, que estén elevando los costos.

3. Auditoría ambiental: Junto con las evaluaciones de impacto ambiental, la auditoría ambiental se torna una de las herramientas de gestión ambiental más utilizada por los sectores industriales, principalmente debido a presiones provenientes de la Autoridad Judicial y sus fallos penalizando violaciones ambientales. Actualmente, su uso predominante en Estados Unidos, Canadá y Europa es voluntario. Sus principales objetivos son: facilitar la gestión y el control de sus prácticas ambientales, y evaluar el cumplimiento de la legislación ambiental existente.

4. Análisis de riesgos: Es un instrumento de gestión ambiental desarrollado conjuntamente con la evaluación de impacto ambiental o realizado de forma independiente, para la identificación de elementos y situaciones de una actividad cualquiera o de un producto, que represente riesgos al medio ambiente físico y a la salud del hombre o de otros organismos. Sus principales elementos constitutivos son: a) identificación y clasificación de eventos peligrosos, a través de inspecciones, investigaciones, cuestionarios, etc.; b) determinación de la frecuencia de ocurrencia a través de cálculos de probabilidad; c) análisis de los efectos y daños asociados a los eventos a través de modelos matemáticos; d) determinación de técnicas de control y mitigación.

5. Due Dilligence: Es un “business tool”, instrumento asociado a fusiones, adquisiciones de compañías o terrenos, o aún a una tipología de uso más reciente, para la formulación de seguros ambientales, pues comprende actividades de investigación realizadas con el objetivo de identificar potenciales obligaciones y/o costos ambientales, también denominados, pasivo ambiental, causados por el propietario anterior. Forma parte de esta actividad, el estudio de la historia ambiental de la empresa o del sitio, de su pasivo ambiental, acompañado por inspecciones, muestras de los diferentes componentes del medio, ensayos de laboratorio, etc. Se usa actualmente para operaciones de “consolidación predial” para Molls, en Lima.

6. Programas de recuperación ambiental: Constituye instrumento de planificación y gestión ambiental, en la medida en que debe estar previsto desde las fases iniciales del proyecto, pudiendo, inclusive, interferir en las orientaciones técnicas del mismo y aplicarse a áreas consideradas degradadas, o sea, aquellas que resultan de procesos perjudiciales, por los cuales se pierden o se reducen algunas de las propiedades del ambiente tales como calidad o capacidad productiva de los recursos ambientales (atmósfera, aguas superficiales y subterráneas, estuarios, mar territorial, subsuelo y elementos de la biosfera,

8 Adaptación basada en “Gestión Ambiental”, 2000, Negrão Cavalcanti, Rachel; Instituto de Geociencias, Universidad de Campinhas, Brazil.

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biotopos en general). Un programa de recuperación debe formar parte del diseño y ejecución del proyecto, con el objetivo de presentar soluciones para que el área a ser degradada presente nuevamente condiciones de equilibrio dinámico con su entorno, con vistas de su futura utilización.

7. Programas de medidas de emergencia: Desarrollados para complementar el análisis de riesgo, mediante la formulación de acciones orientadas sustancialmente a atender emergencias en eventos de cualquier tipo de accidente ambiental. Un programa de medidas de emergencia integrado, deberá englobar el mayor número de áreas de trabajo de un emprendimiento, desde su formulación. Es indispensable que contenga, como mínimo, el programa de intervención, para garantizar la eficiencia y alto grado de control, en caso de ocurrencia de un accidente ambiental. Tendrá mayor alcance y por consiguiente, será más eficiente, sí también incluye: estudios de medidas preventivas, con el objetivo de minimizar daños al medio ambiente y el riesgo a los trabajadores y población vecina; programa de capacitación en prevención de riesgos y medidas de emergencia, para alcanzar una mayor eficiencia en caso de accidentes; programas de comunicación

En sustancia, la naturaleza de los instrumentos ambientales reseñados revisten las formas de control posterior y difuso, previstas en la Ley de Orgánica del Poder Ejecutivo

, con el objetivo de mantener bien informados a funcionarios, comunidades, prensa y Gobierno.

8. Programas de comunicación: Son los más aceptados por las empresas y también los de mayor complejidad práctica, al ser frecuentemente confundidos con programas de relaciones públicas o publicidad para vender nuevos productos. Tales programas deben actuar buscando informar a la opinión pública sobre sus actividades y programas ambientales, y al mismo tiempo, oír opiniones y percepciones de la población afectada respecto de tal actuación. Debe buscar construir la imagen de la empresa, mediante el diálogo y respeto a los ciudadanos, incluyendo la comunidad en la que la empresa está instalada o supuestamente afectada, a la opinión pública de modo general y a los agentes de los organismos no gubernamentales y al Gobierno.

¿Cómo vinculamos nuestro discurso económico con la institucionalidad y formalidad listada? La Institucionalidad la desarrollaremos en el siguiente Capitulo, por el carácter vinculante transectorial e intergubernamental de la materia. Economía y Formalidad se corresponden entre sí en la Gestión Ambiental, cuyos instrumentos analizamos, pero las herramientas económicas son pocas y limitadas, explicados en buena medida por la preferencia hacia las medidas de control, fiscalización y capacidad sancionadora del Estado. Los principales instrumentos ambientales utilizados son: (i) el Sistema de Áreas Naturales Protegidas por el Estado para la conservación de la biodiversidad (SINANPE); (ii) Aéreas de Zonificación Económica Ecológica (ZEE); (iii) Herramientas de prevención, gestión y control, entre las cuales son ahora populares: Evaluación de Impacto Ambiental, Programa de Adecuación y Manejo Ambiental, Evaluación Ambiental Territorial bajo el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental, Evaluación y Fiscalización Ambiental incluyendo estándares y multas por infracciones a la regulación ambiental; y, (iv) Costos de la explotación de recursos naturales, que como herramientas de política ambiental considera el pago de derechos por uso de recursos naturales renovables, como canon y sobre canon ((minero, petrolero, gasífero, hidroenergético, pesquero y forestal), Fondo de Desarrollo socioeconómico de Camisea (FOCAM) y regalías mineras.

9: Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de competencia, ejerciendo la potestad sancionadora; y, Otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones, de acuerdo a las normas de la materia. Para delimitar el alcance de la actuación ambiental del Estado, y del Rector Ambiental (Ministerio del Ambiente) es particular, apelamos a la Política Nacional del Ambiente10, Gobernanza Ambiental, cuyo tercer objetivo propone ”Construir nuevos modos de producción y vida basados en los principios de la sostenibilidad, ética, inclusión social y justicia ambiental”. La Ley Nº 28611, Ley General del Ambiente, en el Artículo XI define la Gobernanza Ambiental

Todas las externalidades pueden ser toleradas hasta cierto nivel, pero tal tolerancia dependerá de la capacidad de mitigación o neutralización de los efectos nocivos generados en el ambiente por el agente económico. Por desgracia estos efectos pasan inadvertidos, hasta que alcanzan niveles que son difíciles de revertir. El mercado y su sistema de precios no miden

como “armonización de las políticas, instituciones, normas, procedimientos, herramientas e información de manera tal que sea posible la participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos, sobre la base de responsabilidades claramente definidas, seguridad jurídica y transparencia”. Esta definición no incorpora fallos de Mercado ni de Estado, por tanto, no aborda Externalidades.

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9 Ley Nª 21958; artículo 23º en especial, para competencias exclusivas y compartidas. 10 Aprobada por Decreto Supremo Nº 012-2009-MINAM (23/05/2009), estructurada en base a cuatro ejes temáticos esenciales de la gestión ambiental, respecto de los cuales se establecen lineamientos de política orientados a alcanzar el desarrollo sostenible del país; el Eje de Política 3 desarrolla la “Gobernanza Ambiental”. 11 Internacional Monetary Fund, 2000, Annual Yearbook.

exactamente y menos explícitamente incorpora las consecuencias ambientales de la actividad económica, generando incentivos económicos negativos que provocan grave daño al medio ambiente.

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na8 Para establecer el equilibrio o al menos la mejor “segunda” solución (la primera seria eliminar la fuente de deterioro del ambiente, o modo occidental de crecimiento económico) se dan dos posiciones conceptuales aceptables, que se desarrollan gráficamente: Gráfico 1: Externalidad típica, no óptima

Gráfico 2: Reparación de externalidad, Pigou

Gráfico 3: Reparación de externalidad, Coase

III. Institucionalidad y Gestión Pública “Verde”. Para situar el tema, abordamos el significado de institucionalidad: “…. la literatura económica utiliza el concepto como la forma en que se relacionan los seres humanos de una sociedad o colectivo, buscando el mayor beneficio para el grupo. Son usos, hábitos, costumbres o normas por los que se rigen las relaciones sociales y económicas entre los miembros del grupo. El beneficio de la institución es mayor cuanta más eficiencia genere en la economía y más minimice los costos de transacción y de información. Eso será más posible cuanta más experiencia posean los agentes que participen de dicha institución, más sencillas sean las reglas y menor sea el número de individuos que las tienen que ejecutar12

En correspondencia con lo indicado, habíamos señalado que la institucionalidad era una materia de carácter vinculante transectorial e intergubernamental, y debemos resaltar que ésta no es unidireccional (Del Estado al

”.

12 http://www.eumed.net/cursecon/1/degas-bolsa.jpg/t_blank

Externalidad

Activ. Econom.

Precio

P1

P0

Q1 Q0

Costo marginal social

Costo marginal privado

Benef.

Y1

Y0

Q p Activ. Econom.

t

Q m

BMp

NBMp

CMg

Benef.

Y0

Q p Activ. Econom. Q m

CMg

BMp

Q ▼

El gráfico 1 muestra que a un nivel de actividad optimo dado, Q0, hay costos no internalizados que la Sociedad debe asumir, pero cuyo costo de mitigación es cuantificable y genera reducir el nivel óptimo Q0 privado a Q1, pasando de P0Q0 a P1Q1, o externalidad a compensar. Tal compensación admite principalmente dos soluciones. El gráfico 2 se basa en la Solución Pigou: El problema central es que el sistema de precios no recoge la realidad de los costos de la producción, generando señales equívocas (precios sombra) que alientan conductas agresivas hacia el ambiente, y que generan cambios inelásticos en los recursos ambientales y deterioro de la calidad de vida de la población. A consecuencia de ese razonamiento, Pigou propuso corregir las distorsiones generadas en los sistemas de precios por la presencia de externalidades negativas con el cobro de un impuesto cuyo monto compensaría los daños causados. Tal mecanismo es conocido como Impuesto Pigouviano y es el origen de los impuestos ambientales, cuya finalidad es lograr la internalización de las externalidades generadas a través del uso del mismo sistema de precios. Los impuestos ambientales de inspiración Pigouviana aspiran a equilibrar la estructura visible de costos, para aumentar el costo marginal privado de las empresas contaminantes de tal forma que los agentes económicos se responsabilicen por el costo externo que trasladan a la sociedad (eficiencia estática). Este enfoque generó el Principio “El que contamina paga” como principio rector de políticas públicas que utilizan instrumentos económicos para favorecer el desarrollo ambientalmente adecuado, y se parte del supuesto que a la empresa solo le resulta conveniente contaminar hasta el nivel de equilibrio donde sea más barato pagar el impuesto que modificar sus procesos adoptando tecnologías más limpias. La gráfica muestra un impuesto (t) constante, no arbitrario independiente del nivel de Q, y su efecto es desincentivar la producción máxima, Qm, al optimo Qp, lo que desplaza la curva de beneficio marginal privado (BMp) a NBMp, al nuevo punto optimo contaminador (tolerable) y por equilibrio microeconómico, el optimo de la actividad se da en t=CMg (costo marginal externo o daño causado por una unidad marginal de contaminación). El gráfico 3 se basa en la Solución Coase: Este autor considera innecesaria la intervención del Estado para igualar costos bajo un enfoque Pigouviano dado que reacción del agente más viable no siempre corresponde a un impuesto sino que evalúa los costos que cada posible solución le causaría: pagar impuestos equivalentes al daño causado, reubicar su actividad, o bien desde la Sociedad, tolerarla. El Teorema de Coase reclama evaluar hasta qué punto la sociedad está dispuesta a tolerar la actividad que genera la contaminación en función de los beneficios que esta produce; propone el arreglo entre el agente generador y el receptor de externalidades de tal forma que pueda llegarse a la solución que implique el menor costo de mitigación. Estos “Arreglos Coasianos” deben ser aplicados aún y cuando el contaminador sea una empresa estatal, ya que debe prevalecer el interés general sobre el particular, y apelan al carácter subsidiario de la actividad empresarial estatal, solo si la intervención estatal es justificada si las alternativas de composición entre sociedad y empresas no funcionan. La gráfica muestra en Qm el derecho de uso del ambiente del contaminante, al que se le pide reducir su carga contaminante a un nivel menor, Q▼ que afecta sus intereses, reduciendo su beneficio marginal en el área Q▼b Qm, y en contraparte la externalidad (costo) se reduce en el área Q▼a c Qm, con un diferencial b a c Qm, valor monetario neto de externalidad. Tal diferencial permite compensar al contaminador trasladando parte de esta con base en Yn Q▼, como techo compensatorio, hasta Y=CMg, en base al optimo paretiano (El beneficio obtenido es suficiente para reparar: Q▼> Qp).

Demanda

a

b

c

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na9 ciudadano-administrado), ni polar (El Estado y entelequias gubernamentales de un lado, y Entidades Privadas y Sociales, Organizadas, del otro, con los ciudadanos en medio) ni tuitiva (Asistencia a los menos “fuertes”) que para el tema ambiental, demanda la “participación efectiva e integrada de los actores públicos y privados, en la toma de decisiones, manejo de conflictos y construcción de consensos”, pero con la finalidad13 de “ … la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos. El objetivo es alcanzar un Estado: a) Al servicio de la ciudadanía; b) Con canales efectivos de participación ciudadana; c) Descentralizado y desconcentrado; d) Transparente en su gestión; e) Con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados, y, f) Fiscalmente equilibrado”. El mandato transcrito reconoce y promueve una relación social entre iguales, de los que el Estado es primo interpar, con que la materia ambiental está alineada, y contrasta con propuestas posteriores de interpretación de la Modernización, ambientalmente procentralistas, desde el propio Poder Ejecutivo, y el Congreso. En términos estructurales y del diseño conceptual, la Institucionalidad tiene dos dimensiones a considerar respecto a la materia ambiental (y en general, en toda decisión de Gestión Pública): La eficiencia de la solución14

El Estado, a través de sus Entidades interviene lo ambiental en escenarios, de base territorial, donde los intereses generales están en controversia entre los actores públicos y privados, interdependientes, que actúan a través de

, expresada en el stock institucional y flujos de control e intervención para influir sustancialmente en la causalidad del deterioro ambiental; y, la definición objetiva del problema, que determina medios, procesos y la escala temporal para el diseño de la solución. La solución es una decisión “social” más que técnica”, al involucrar una asignación de prioridad en medios y recursos, de tolerancia y de percepción, así como de compromisos vinculantes (por ejemplo el uso de tecnologías limpias para producción que pasa por procesos ambientales y se orienta al mercado externo, donde otros productores enfrentan soluciones pigouvianas o Coasianas, o de modelos alternos). Lo expuesto hasta ahora descansa en la corrección de deterioros del ambiente vía impuesto (por la naturaleza no aleatoria, normativa y costo objetivo) por la divergencia entre el costo marginal privado y el social, para reducir el nivel de contaminación máximo, pero esta corrección impositiva conlleva a su vez, tener una Institucionalidad Estatal (Organización y dimensiones adecuadas al nivel de deterioro ambiental -en ámbito y oportunidad- focalizadas en las zonas de generación de tal, presentes y potenciales) en materia ambiental no exenta de Principios sin sesgos: • Principio 1: Generación de beneficios ambientales y económicos. Dado un nivel de actividad actual o potencial, los impuestos ambientales generan ingresos para la conservación o mantenimiento de los recursos naturales, corrigen de forma predecible el diferencial de costos sociales y privados a un punto razonable, influyen en el comportamiento y crean incentivos para disminuir el impacto negativo sobre el ambiente. Presenta el sesgo de no lograr establecer el interés local versus el interés nacional (cambio de uso de suelo, zonas industriales, zonas libres, etc) y el tipo de actividad en alternativas de efecto focal respecto a las de efecto redistributivo nacional. • Principio 2: Costo efectividad (eficiencia estática: Una asignación de recursos es eficiente si maximiza el exceso de beneficios sobre el total de los costes derivados de tal asignación y en el caso particular de recursos naturales, tal asignación debe ser, además, ecológicamente viable) bajo el cual se espera que los impuestos, derechos o cargos permiten alcanzar los objetivos de la forma menos costosa (mejor costo-efectiva). En términos técnicos, esto se logra al igualar el cargo o impuesto con los costos marginales de abatimiento. Presenta el sesgo de la dimensión institucional de la implementación de políticas de comando y control (economía organización de ámbito y escala) y, en su diseño y decisión para su aplicación, requiere demostrarse viabilidad respecto a los niveles de escalamiento y de condiciones marginales pre existentes de huella o capacidad mitigatoria. • Principio 3: Ajuste automático. Se espera que los niveles de emisión al ambiente se ajustan automáticamente al impuesto (o precio): los que contaminan disminuyen sus emisiones hasta que el costo marginal de abatir iguala el impuesto. Por encima de este punto, es más económico pagar el impuesto que abatir. Esta es la base del mercado de “contaminadores” de Coase, en donde no importa la relación daño-contaminador, sino que en conjunto costos y daños se corresponda, postura sujeta a críticas de diversa naturaleza, principalmente Institucional (Protocolo de Kyotto: Gases de invernadero y disidencia de los EUA). • Principio 4: Internalización de externalidades. Opera bajo el ya antes explicado principio “El que contamina, paga”, y los que contaminan (verificados) deberán pagar los impuestos, cargos y permisos para compensar el deterioro sobreviniente a sus decisiones individuales de producción. Solo así se apropian del perjuicio que generan al resto de la sociedad. Los sesgos que presenta más visibles se refiere a no considerar (explícitamente el efecto particular no conjuntivo de agentes de deterioro que actúan simultáneamente) los efectos de densidad, poblacional o económica, y la opción de intercambio entre actividades económicas alternas según la prioridad social ambiental, por agotamiento o equivalente (ver definición ambiental). • Principio 5: Integración de la “Política Ambiental” en las políticas sectoriales. Siendo el tributo una suerte de “piso base” para compensar los efectos ambientales que generan deterioro, medida que corresponde a herramientas fiscales cuya naturaleza es intersectorial e intergubernamental, incorpora la dimensión económica, y también con claridad, el factor institucional, para mantener, por principio fiscal, esta herramienta como tributo dedicado, o cautivo, para mitigar los efectos causados por aquellos que contaminan, pero pagan. Los sesgos que presenta se hacen evidentes en su ausencia de los objetivos y metas fiscales y sociales contenidas en el Planeamiento Estratégico y en el marco del equilibrio fiscal establecido en el Marco Macroeconómico Multianual y el Marco Social Multianual.

13 Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, Artículo 4º. 14 Por reduccionismo, el Estado aborda el Bien Común, necesidad social y problema público. Cuando alguno(s) de esos conceptos son asumidos (focal o genéricamente) por el Estado como su responsabilidad se transforman en “problemas públicos”, que demandan “soluciones públicas”.

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complejos mecanismos de interacción, influencia y comunicación. En tal situación, los gestores públicos asumen la reorientación o direccionamiento (no se desarrolla el signo político -factor determinante-, por ajeno a este trabajo) del cambio social mediante la gestión pública medioambiental, que pasa a ser factor facilitador de los intereses sociales, único legitimador y elemento que aporta a la solución de los problemas planteados. Los gestores públicos tratan de orientar el proceso político mediante la formulación conjunta de una perspectiva de actuación igualmente conjunta (por ejemplo, el Programa de Acción Agenda 21) y de una estructura organizativa ad hoc a tal objetivo. De acuerdo con la práctica político-administrativa de las autoridades ambientales y de las entidades territoriales, se divide la Gestión Pública Ambiental en: Puramente Ambiental; o, de Repercusión Ambiental. Tal clasificación, como lo señala15

3. Gestión Ambiental Propiamente Dicha

Rafael Dario Muriel, resulta relevante “…, en la medida en que dentro del Estado los distintos entes gubernamentales, territoriales o no, llevan a cabo acciones en pro del ambiente, así no sean los directamente responsables de la Gestión Ambiental, propiamente dicha. A partir de esta subdivisión, que esclarece el papel de cada ente público, se pueden clasificar tres tipos de Gestión Ambiental, generalmente aceptada: 1. Gestión Ambiental Casual. Integrada por todas aquellas políticas, acciones y programas que no tienen un objetivo ambiental, pero que ejercen una incidencia en la protección del medio ambiente y los recursos naturales (aire, agua, suelo, flora y fauna); 2. Gestión Ambiental Sectorial. Conformada por todas las políticas, planes, programas y acciones tendientes a la protección de algunos elementos ambientales o recursos naturales renovables; y,

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Finalmente, y considerando que la Gestión Pública es una plataforma de actuación del Gobierno (y sus diferentes componentes y niveles) para materializar el mandato del Estado, la normativa, instrumentos y marco orientador que se ha descrito, en materia ambiental, deberían ser parte de las demás materias respecto de las cuales son proceso o resultado, y ambas, de la planificación del desarrollo nacional con base territorial; ello demanda claridad de conceptos

. Integrada por todas las políticas, acciones, planes y programas que conciben el medio ambiente como un todo, organizado a la manera de un sistema (enfoque sistémico)”. Lo interesante de la clasificación anterior es servir de referente y evidenciar que la normativa peruana, para llamarse asimismo integrada, requiere ajustes y normas instrumentales “bisagra”, además de herramientas “institucionales”, pero el lector agudo podrá observar que por ejemplo, hay algunas prácticas sanas y bien orientadas, como el manejo del recurso pesquero (aunque el manejo del medio resulte aún pobre) que ejemplifican la gestión ambiental sectorial, el Código del Consumidor (Ley Nº 29571) caería en la primera tipología, y Procesos de Certificación Ambiental, por el cual “No podrá iniciarse la ejecución de proyectos ni actividades de servicios y comercio … y ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrá aprobarlas, autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuentan previamente con la certificación ambiental contenida en la Resolución expedida por la respectiva autoridad competente” (Ley Nº 27446) en la última tipología antes descrita. Instrumentalmente, resulta necesario resaltar que para hablar de una Gestión Pública “Verde”, no es suficiente el que se tenga un recurso permanente (fiscal, y dedicado), el financiero, sino que hace falta otros recursos, y sobre todo una red de medios y procesos que bajo una política pública integradora, incorpore fases (potencialidades, inversión, evaluación, fiscalización, conservación), articule parámetros ambientales sectoriales y se genere sinergia entre estos, sus políticas sectoriales, la política ambiental nacional y las políticas públicas, nacionales. Esto es aún una tarea en la fase de diseño.

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IV. Conclusiones: Gestión Pública “Verde”.

, cuajar la Gestión Pública “Verde” y trabajar intersectorialmente para madurar la Gobernanza Ambiental.

Se recuerda al lector este trabajo nace de una “reflexión panorámica de lo que en términos de la estructura fiscal y posibilidades de usos alternativos del medioambiente”, con un análisis animado por las disciplinas científicas ambientales para su sostenimiento y sustentabilidad, y la ciencia económica para su mejor aprovechamiento y conservación, según los recursos objetivo y los disponibles, concluyéndose:

15 “Gestión Ambiental”, Revista digital Ide@sostenible, Número 13, Enero 2006, Universidad Politécnica de Catalunya. 16 “Sistemas de Gestión Ambiental Municipal, Tomo I “, 2002, Ministerio del Medio Ambiente, Colombia.. Opciones Gráficas Editores, Bogotá. 17 Gestión basada en resultados: “Estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impacto. Término conexo: marco lógico” (Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados. OECD), y Gestión para Resultados: “Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de gobierno, en un período de tiempo determinado. De esta forma, permite gestionar y evaluar la acción de las organizaciones del Estado con relación a las políticas públicas definidas para atender las demandas de la sociedad.” (http://www.sipalonline.org/glosario.html 1)

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a. El Estado debe decidir por y conjuntamente con quienes le endosan su representación política, para elegir el tipo

de actividad económica sobre los recursos naturales del territorio nacional, según el balance (ingreso menos costo, ambientales) que se espera y de su rol como factor de crecimiento, en la función prioridad del Estado;

b. Los recursos, renovables, deben de serlo en una tasa de explotación menor a la tasa de recuperación menos el margen de seguridad ambiental, y en situación que no implique mutación entre las condiciones iniciales y las de la post explotación;

c. Los recursos, no renovables, requieren dimensionar el nivel tolerable y esperado de “huella ecológica” que como país estamos dispuestos a aceptar, que como territorialidad especifica estamos en condiciones de soportar y como ámbito comunitario, estamos dispuestos a ambientalmente influir. Adicionalmente, se requiere definir el “valor” del hoy frente a un futurible de uso alternativo del recurso explotado, el impacto medido en una curva de reducción de la masa de recursos que se irá consumiendo respecto del entorno, antes y después, de esa situación, y la dinámica poblacional generada sobre otros biotopos, en equilibrio ex ante;

d. El no explotar debe ser una opción económicamente viable en términos de la globalidad, respecto de recursos de interés global, y el derecho ambiental expectaticio respectivo deberá ser utilizado como referente para exigir a quienes estén interesados en la explotación económica de los recursos allí ubicados, tasas equivalentes de tipo económico, integral, de tal derecho expectaticio. Resulta claro que el Estado como agente movilizador, utilizará criterios de presión en un sentido u otro, según convenga a los interés nacionales y globales.

e. La escasez, como criterio económico, requiere de una amplia comprensión para mejor establecer compromisos de orden futuro respecto a la adopción de decisiones en tiempo presente.

Actualmente (y no se aprecia tampoco el tema en la Agenda Nacional) en el Perú no hay elementos estructurales o la consideración de uso de instrumentos económicos de manera integral en el marco de la política fiscal. Si bien se ha avanzado en términos de principios de política, en el sentido que, actualmente, la legislación ambiental en Perú ha logrado incorporar el principio “usuario–pagador”, ello ha culminado en una formulación organización del mejor estilo tradicional: Crear una Entidad Pública, el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) líder del Sistema de Evaluación y Fiscalización Ambiental, cuyo objetivo sustancialmente es “investigar la comisión de posibles infracciones administrativas sancionables y de imponer sanciones por el incumplimiento de obligaciones derivadas de los instrumentos de gestión ambiental así como de las normas ambientales y disposiciones de la OEFA”. Estos “Instrumentos” los define el artículo 6ª de la Ley Nº 28245, Ley Marco del sistema nacional de gestión ambiental. El Perú requiere un mecanismo claro, estructurado y directo para la aplicación práctica del principio complementario “contaminador–pagador” en el contexto del uso de instrumentos de política fiscal y política ambiental para controlar y prevenir el deterioro ambiental, explicado en una forma que el lector asumirá según su propia experiencia, en base a la legislación de orientación a los negocios de recursos naturales, de Promoción de la Inversión Privada, y del reforzamiento de la propiedad del Estado del subsuelo y capacidad de intervención en el concepto de Comunidad Nativa.

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Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Email: alfrespinal@hotmail.com Artículo publicado como Especial en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 4 - Nº 40/Noviembre 2010, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe)