gestion estrategica entidades locales

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1. INTRODUCCIÓN:EFICIENCIA, PERSONASY CONTEXTO DE LOSSERVICIOS PÚBLICOSLOCALES

¿Cuál es la perspectiva adecuadapara afrontar los desafíos a los quese enfrenta la gestión de personas enla Administración Local? La pre-gunta dista de ser meramente retó-rica. A su problemática de organiza-ciones específicamente públicas, consu contexto político, sus constreñi-mientos normativos y su carácter deno-mercado, éstas afrontan, además,importantes demandas de cambio,consecuencia de diversos requeri-mientos coincidentes en el tiempo.De un lado, la limitación de recursoseconómicos derivada de nuestro pro-ceso de integración europea y la con-siguiente instauración de políticasde contención del gasto público, cuyoúltimo exponente es la promulgaciónde la Ley General de Estabilidad Pre-supuestaria y su obligatoriedad deequilibrio entre ingresos y gastos. Porotro, las demandas de ampliación deservicios y políticas urbanas y la cali-dad de los que ya se prestan, la cono-cida legitimación por rendimiento(Bañón y Carrillo, 1997) su rendiciónde cuentas y su receptividad hacia laciudadanía, como demanda del entor-no político hacia los servicios públi-cos. A estos imperativos del entor-

no cabe añadir una peculiaridadespecífica del empleo público local,compuesto por los más de mediomillón de profesionales que prestanservicios para las cerca de doce milEntidades que componen la Admi-nistración Local en nuestro país, refe-rido a la instauración de una efecti-va carrera profesional, perceptibleen el sustrato de las últimas refor-mas del marco legal de la funciónpública1. Son todos ellos factores quereiteran de modo práctico algo posi-tivado en las normas legales sobregestión de personal en el sector públi-co: la optimización o la mejor utili-zación de los recursos humanos. 2

Se ha resaltado la importancia delfactor humano en las institucionesadministrativas contemporáneas, sucentralidad (Longo, 2001), dada sucondición de organizaciones inten-sivas en personal. Este argumentocobra más relevancia si tenemos encuenta los servicios públicos produci-dos y prestados por los gobiernos loca-les de nuestras ciudades. El modernomunicipalismo dista mucho del vi-gente hace tan solo veinte años. Se hapasado de entidades que aunaban ser-vicios intensivos en mano de obra ytecnología a otros de alto valor aña-dido relacional, como médicos, traba-jadores sociales, psicólogos, inspecto-res de consumo, orientadores, gestoresculturales, agentes de desarrollo local,educadores sociales, urbanistas, arqui-

Las constricciones económicas, lasdemandas de los ciudadanos y lasexpectativas de los empleados públicosson las restricciones básicas que afectana las Administraciones Públicas en laactualidad. La planificación estratégicade la gestión de RR.HH. es uninstrumento adecuado para hacerles

frente, por lo que el autor propone unmodelo basado en cuatro variables-clave,los llamados subsistemas de selección,retribución, carrera y rendimiento.

J. Javier Cuenca Cervera, Licenciado en Ciencias Políticasy Sociología y Jefe de Recursos Humanos del Ayuntamientode Silla (Valencia).

estión de RR.HH.GLa Gestión Estratégica de RecursosHumanos en las Entidades Locales

Autor: CUENCA CERVERA, J. Javier.Título: La Gestión Estratégica de Recursos

Humanos en las Entidades Locales. Fuente: Capital Humano, n.º 161, pág. 32.

Diciembre, 2002.Resumen: El artículo, a partir de una identi-

ficación de los problemas a los que seenfrenta la gestión de recursos humanosen la Administración Local (las constric-ciones económicas, las demandas de losciudadanos y las expectativas de los em-pleados públicos), propone la adopciónde un planteamiento: el estratégico, comomedio de contextualizar y elaborar exito-samente las políticas de personal de estasorganizaciones públicas a los desafíos queenfrentan. Para ello, proporcionando enprimer lugar un modelo de gestión adap-tado a las peculiaridades de las Entida-des Locales y a su carácter de organiza-ciones públicas, se ofrece una metodologíade elaboración práctica del plan estraté-gico de recursos humanos de una EntidadLocal a través de su focalización en cua-tro variables-clave, las cuales constituyenla plasmación práctica de la política derecursos humanos de la institución.

Descriptores: Administración Pública / Direc-ción de Recursos Humanos / Gestión deRecursos Humanos / Plan Estratégico.

FICHA TÉCNICA

tectos, policías locales y otros simila-res, en donde la evidencia de su pres-tación inmaterial para el ciudadanola proporciona el mismo empleadopúblico en su actuación profesional.

Circunstancias del entorno y natu-raleza del trabajo impelen a los ges-tores locales a adoptar enfoques inno-vadores en sus políticas de recursoshumanos. Ahora bien, como dato departida conviene retener tres varia-bles que condicionan la gestión derecursos humanos en las EntidadesLocales (Cuenca Cervera, 2002): sumarco jurídico, fuertemente regladoen materia de ingreso, retribución ycarrera; el régimen local, caracteri-zado por un mapa local en donde pre-domina el inframunicipalismo y unafuerte politización; y finalmente sumulticiplicidad de servicios, dondecoinciden diversos modos de recluta-miento, de entorno, e incluso de valo-res, lo que trae como consecuencia lasegmentación organizativa.

En este contexto, enfoques comola gestión pública estratégica semuestran como particularmente idó-neos, habida cuenta de su valor comoprocesos de reflexión de la institu-ción pública en relación con su en-torno. La propuesta del presentetrabajo es suministrar un enfoqueaplicado a la política de personal delas entidades locales contextuali-zando debidamente sus circunstan-cias de aplicación práctica.

2. GESTIÓN PÚBLICA DERECURSOS HUMANOS(GPRH) EN LASENTIDADES LOCALES:CONTENIDO Y PROCESOS

Antes de proceder a la exposiciónpráctica de una metodología de ela-boración estratégica para la Funciónde Personal, resulta necesario pro-veernos de un esquema conceptualpara la misma, específico y adaptadoa la realidad municipal, que orientea los gestores. La abundante biblio-grafía disponible ha resaltado el doblecarácter de la gestión de recursoshumanos en lo atinente a sus objeti-

vos: Individual, en términos de inte-gración, compromiso y flexibilidad delas personas, y colectivo, en términosde supervivencia y eficacia organi-zativa. No son, a priori, planteamien-tos demasiado alejados de los que ca-bría atribuir a la gestión de personalen la Administración Pública, excep-ción hecha de la propia naturaleza delo público, de su necesidad de incor-porar perspectivas como la respon-sabilidad, o valores como la equidad(Gunn, 1996) lo que aconseja delimi-tar previamente las peculiaridadespúblico/privado (Cuadro 1) y enmar-car la función de personal en el con-texto específico de los gobiernos loca-les, su legitimación democrática.

En estas circunstancias, los objeti-vos de la GPRH en la AdministraciónLocal son, en primer lugar, posibilitarla optimización de los recursos hu-manos de la Entidad Local, así comogestionar eficazmente sus efectivosmediante una política de plantillasefectuada en términos de racionali-dad, economía y eficiencia. A escalaindividual, debe conseguir el compro-miso, la flexibilidad y la integraciónde los empleados municipales, garan-tizando además su actuación profe-sional imparcial e independiente.

Se ha puesto de manifiesto la ac-tuación de los departamentos muni-cipales de personal como meras ofi-cinas de trámite y papeleo (CastilloBlanco, 1996). En estas circunstan-cias, ¿cómo orientar y enmarcar demanera práctica la gestión munici-pal de personal? Proponemos, parael gestor público interesado en im-

plantar una verdadera política de per-sonal que vaya más allá de lo mera-mente administrativo y jurídico, con-ceptualizar la Gestión Pública deRecursos Humanos mediante cuatrosubsistemas de gestión, los cualesconforman el Sistema de Personal dela Entidad Local: Selección, Retribu-ción, Carrera y Rendimiento (véaseFigura 1) que se focalizan en el em-pleado municipal y tres ámbitos deintervención a escala organizativa,cuyo receptor es la propia instituciónmunicipal: Modelo Organizativo, Ré-gimen Interior y Participación, ver-daderos condicionantes de los propiossubsistemas. Eso sí, dado que los ser-vicios públicos locales son organiza-ciones basadas en la ley, una aproxi-mación consistente debe efectuarsemediante tres perspectivas, tres pla-nos complementarios e integradores,:el Estratégico, el Técnico y el Jurí-dico (véase Figura 2). El contenido esel siguiente:

a) Subsistema de Selección:Abarca las operaciones de incorpo-ración de personal externo, efectua-das mediante el sistema de mérito(publicidad, igualdad y capacidad),constituyendo el reto compatibilizareficacia en la selección con la legiti-mación social del sistema. Para ello,es necesario planificar adecuada-mente las necesidades de personal,además de usar convenientementetécnicas idóneas como las pruebasprácticas o las entrevistas, y final-mente, gestionar de manera flexibleel flujo de necesidades de personaltemporal (puntas de trabajo y pro-yectos temporales mediante perso-

LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ENTIDADES LOCALES

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CUADRO 1. Público-Privadoen Gestión de Recursos Humanos

DIMENSIÓN PRIVADO PÚBLICO

Asignación de Recursos Mercado, mediante Proceso político:sistema de precios Presupuesto

Ingreso Libre Reglado: Sistema de Mérito

Extinción Libre Inamovilidad

Creación de Valor Fácil medición Difícil medición

Medición Éxito Beneficio Legitimación política

Fuente: Adaptación sobre Cuenca Cervera, 2002

nal interino, contratos laborales porobra o servicio, etc.).

b) Subsistema de Retribución:Consiste en la política retributivade la institución. El primer reto esobviar el principal foco de conflictoen muchas Corporaciones Locales: elaseguramiento de la equidad inter-na de los salarios mediante técni-cas de valoración de puestos de tra-bajo, además de desarrollar proyectosde interesamiento retributivo de ca-rácter variable (productividad) moti-vadores y la definición de su progra-ma de beneficios sociales. Gestión delos costes y la masa salarial bruta, yal aseguramiento de la competitivi-dad externa en colectivos clave.

c) Subsistema de Carrera: Searticula en las Entidades Locales de

dos maneras. Mediante la promocióninterna efectuada en términos decategorías (Grupos A, B. C. D, E) ymediante la ocupación de posicionesorganizativas en la propia institu-ción, la denominada provisión depuestos de trabajo y la elaboracióndel esquema de puestos-tipo. Puesbien, es tarea del gestor hacer posi-ble el desarrollo profesional de losempleados municipales mediante laelaboración de planes de promocióninterna, y de itinerarios de carreraprofesional, sin olvidar el recurso alreclutamiento de funcionarios deotras organizaciones públicas me-diante la figura de la movilidad inte-radministrativa, así como el impul-so de planes de formación.

d) Subsistema de Rendimien-to: Es la verdadera piedra angular

de la gestión de recursos humanos.Definiendo medios de evaluación deldesempeño individual y por unida-des, sistemas de interacción jefe-co-laborador, sistemas de reconocimien-to de la excelencia profesional, ydefinición de los criterios de políticadisciplinaria en la materia y alter-nativas para los empleados de bajorendimiento (poor performers).

Al hacer referencia a los planosdesde los que abordar la gestión enel ámbito municipal, se quería insis-tir en el carácter necesariamenteinterdisciplinar de la misma. La ges-tión de recursos humanos tiene unabase técnica (piénsese en las meto-dologías de predicción en la selec-ción, en las técnicas de valoración depuestos de trabajo, en los métodosde gestión basados en el modelo decompetencias, o los sistemas de eva-luación del desempeño), así como unfundamento psicosocial en términosde impacto en la motivación/satis-facción y clima laboral; pero en elsector público cada subsistema debeser puesto en relación con la insti-tución jurídica que lo hace posible.Y aquí adquiere particular relevan-cia la figura de la Relación de Pues-tos de Trabajo, en especial en mate-ria de carrera y política retributiva,o las Plantillas y la Oferta de EmpleoPúblico para el subsistema de selec-ción. Cada subsistema, para ser efi-caz, debe aunar las perspectivas téc-nica y jurídica. Esto es lo peculiar delo público. Sin olvidar la contextua-lización de los mismos a la realidadconcreta de la Entidad Local, losobjetivos a conseguir con el mismo,y aquí es donde cobra relevancia elplano estratégico. De acuerdo con elconocido esquema de Prats (1987)un planteamiento sería el siguiente:

• Nivel Estratégico: La Políticade Personal: Qué objetivos se persi-guen en cada ámbito de gestión.

• Nivel Técnico: Los subsistemasde la GPRH: Selección, Retribución,Carrera y Rendimiento. Su disponi-bilidad efectiva.

• Nivel Administrativo: El planojurídico: Los Instrumentos de orde-nación de la función (RPT y demás).

estión de RR.HH.G


Fuente: Elaboración propia, 2002.

FIGURA 1. Subsistemas de la Gestión Públicade Recursos Humanos

SELECCIÓN

CARRERA

REN

DIM

IEN

TO

RETRIBUC

IÓN


FIGURA 2. Los Planos desde que afrontarla GPRH en las Entidades Locales

Plano Técnico Plano Estratégico Plano Jurídico

Gestión Públicade Recursos Humanos

Por paradójico que parezca, la pri-mera tarea de un gestor de personalen el ámbito local es construir el pro-pio sistema de personal de la institu-ción. Es un contexto donde es posible,a la vez, un grado extremo de detallenormativo en todos los ámbitos de lagestión de personal (piénsese en lacarrera y en la retribución) y un olvi-do hacia lo municipal, ya que son figu-ras pensadas para las ComunidadesAutónomas y la Administración Ge-neral del Estado, el profesional de re-cursos humanos deberá elaborar lasreglas de gestión, con carácter gene-ral e impersonal, que la hagan posi-ble, con respeto al marco legal, peroadaptándolas y contextualizándolas:normas sobre provisión de puestos,baremos de concursos, movilidad inter-na, sobre gestión de la retribución fija(además de la RPT, la modificación delos complementos de destino y espe-cífico), la asignación de la variable,programas de selección, criterios sobrepromoción interna, etc. No es fácil elreto: unir Derecho Administrativo yGestión Pública de manera específica.

Finalmente, conviene tener pre-sente además la incidencia posterioren los subsistemas de tres ámbitosrelacionados (véase Figura 3):

1. La elección del Modelo Or-ganizativo: El diseño de la estruc-tura administrativa, puestos y uni-dades y sus formas de agrupación.

Los modos de gestión de los serviciospúblicos y su posible gestión median-te mecanismos de mercado, así comoel eventual estatuto de la función di-rectiva.

2. La Política de Régimen In-terior: La sectorialización de la ges-tión, en su caso, por colectivos. Lapolítica disciplinaria, los códigos éti-cos. Normas sobre permisos.

3. La Política de Participa-ción: La estrategia de relacioneslaborales y de relación con los sin-dicatos y la eventual participaciónciudadana en la gestión de los ser-vicios públicos.

3. LA GESTIÓNESTRATÉGICA DERECURSOS HUMANOS: UNAAPLICACIÓN PRÁCTICA

La gestión de personal no tienelugar en el vacío. No puede descono-cer la situación general de la Admi-nistración Local descrita al inicio deltrabajo. Asimismo, la política retri-butiva o la carrera administrativa nopueden ser gestionadas en una Enti-dad Local desligadas por completo desus contingencias. El enfoque estra-tégico posibilita una gestión públicade recursos humanos debidamentecontextualizada, al suponer un pro-ceso de reflexión y de revisión sobre

la institución y de evaluación delentorno, constituyendo una herra-mienta tan relevante para el gestorcomo el análisis de puestos. Incluyetanto procesos meramente intelec-tuales, de diagnóstico y orientaciónpara la gestión, como instrumentospara hacer efectivo el planteamientoestratégico, como son los planes inte-grales de recursos humanos, dispo-nibles en nuestro marco normativodesde 1993. El contenido de la gestiónestratégica lo afrontaremos así desdedos perspectivas complementarias, lareferida al contenido conceptual y laatinente al proceso de elaboración.

Objetivo principal del planificadordebe ser concitar el consenso de losactores institucionales acerca de lostemas estratégicos, es decir, la agen-da de elementos a abordar por el ges-tor, con incidencia sobre los recur-sos humanos. De ahí que se hable,como paso previo, del plan for plan-ning (Bryson). Esta metodología cua-litativa complementa el esquema típi-co del análisis DAFO: las debilidadesy fortalezas de la Entidad Local y lasamenazas y oportunidades del entor-no político (en especial el estado delas relaciones intergubernamentales,RIG), económico y territorial. A par-tir de este proceso puede elaborarsela visión de éxito de la gestión muni-cipal de recursos humanos, que buscasatisfacer a los tres destinatariosclave de la política de recursos huma-nos de la institución (véase figura 4):

a) Ciudadanos: Que ven cumpli-das sus expectativas sobre los ser-vicios públicos y la receptividad delos empleados locales.

b) Empleados Públicos: Integra-dos, motivados y comprometidos conlos servicios prestados y orgullososde pertenecer a la institución.

c) Políticos y Gestores locales: Con-sideran a la unidad de personal comouna instancia eficaz de apoyo a la líneaa través de sus prácticas de gestión.

Estos objetivos, a partir de los cua-les juzgar la eficacia de las políticasde recursos humanos, delimitan la

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FIGURA 3. Configuradores de la GPRHen las Entidades Locales

Modelo Organizativo

Políticade Régimen Interior

Políticade Participación

misión de la propia unidad especia-lizada de recursos humanos en lasEntidades Locales (Cuenca Cervera,2002): Desarrollar en el marco espe-cífico de la organización local y suentorno una política y unas prácticasde gestión sistemáticas, coherentes eintegradas, que garanticen el tipo ynúmero de personas adecuadas en ellugar y momento precisos, posibili-tando la eficacia de la institución yel desarrollo de sus empleados.

La gestión posibilita así la conci-liación de ambos intereses: los dela institución y los de los empleadospúblicos.

En este punto, dispuesto el mapade carreteras de la política de per-sonal, debidamente contextualiza-da, es pertinente la pregunta ¿cómotrasladar la agenda de temas estra-tégicos a la Entidad Local? De igualmodo, ¿cómo asegurar su viabilidadjurídica? En términos prácticos, elPlan Estratégico de Recursos Hu-manos de una Entidad Local debecontener cuatro elementos básicos:

1. La Política de Personal: Lasopciones estratégicas del nivel dedirección política en relación con losrecursos humanos, algunas de cuyasopciones se contiene en el Cuadro 2.

2. La Plantilla-Objetivo: Lacomposición cuantitativa y cualitativade los efectivos permanentes, su es-tructura de categorías por grupos (A,B, C, D y E) por Escalas (Administra-ción General y Administración Espe-cial) y naturaleza jurídica (funciona-rios y laborales) por áreas funcionales:Servicios Personales, Seguridad, Pro-moción Económica y Territorio, Admi-nistración General, etc.

3. Los Escenarios Económi-cos: La plasmación plurianual de laestructura presupuestaria de los cos-tes de personal. Es decir, la progra-mación temporal de los costes impu-tables al capítulo 1.º, porcentual yabsoluta.

4. El Modelo Organizativo:La estructura de los puestos-tipo, la

agrupación de unidades y su jerar-quía (diferenciación vertical y divi-sionalización), instancias de coordi-nación jerárquica y no jerárquica,descentralización y decisiones sobre

producción directa y provisión indi-recta de servicios públicos.

Estos productos configuran la se-gunda fase del proceso (véase Figu-

LA GESTIÓN ESTRATÉGICA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ENTIDADES LOCALES

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FIGURA 4. Componentes conceptualesde la GPRH en las Entidades Locales

MISIÓNUnidad RR.HH.

Expectativascumplidas:ServiciosPúblicos deCalidad eImparciales acoste razonable

Sitio ideal para trabajar.Comprometidos coninterés público

RR.HH. desarrolla prácticas eficaces yes una instancia de apoyo a sus tareas

CIUDADANOS

mediante

EMPLEADOSMUNICIPALES

GESTORESPÚBLICOS

Seleccionar,desarrollar y motivar

una plantillade calidad y flexible

Prácticas de gestióncoherentes, sistemáticas

e integradas que garanticennúmero y tipo de personas

adecuadas en el lugary tiempo oportunos

Para posibitar laVISIÓN DE ÉXITO

CUADRO 2. Algunas opciones estratégicasde Política de Personal en las Entidades Locales

• La valoración de la experiencia en determinados puestos en la selección.

• La opción del uso de la entrevista por competencias en procesos selectivos.

• Grado de participación ciudadana en los servicios públicos: Provisión, decisión, diseño.

• Qué grado de producción propia de servicios públicos.

• La separación de los niveles Político y Directivo: Su eventual diseño y profesionalización.

• Diseño institucional y de decisión de la GPRH: Su descentralización.

• Grado de homogeneización/diferenciación entre la plantilla a efectos de gestión depersonal.

• Funcionarización/laboralización

• Cómo apreciar el rendimiento

• Qué modelo de carrera profesional primar: Plazas o puestos.

• Movilidad interadministrativa: Grado de apertura.

• La política de formación.

• Filosofía retributiva: Nivel de competitividad externa y adopción de esquemas deretribución variable en su caso.

ra 5), el planteamiento estratégico dela función, y es a partir de la mismacuando cobra relevancia la elabora-ción de lo que hemos denominado losinstrumentos de ordenación de la ges-tión de personal, medios legales racio-nalización de la gestión de personal,del cual el más relevante es la Rela-ción de Puestos de Trabajo, medio cen-tral de ordenación del sistema de per-sonal de la Entidad Local, elaboradoa partir de las necesidades de los ser-vicios (artículo 16 de la ley de funciónpública de 1984), cuyas necesidadesdeben ser ponderadas como aquí sepostula: en coherencia con la situa-ción de la institución y su entorno.Esta tercera y última fase contieneotras concreciones: la Plantilla de pla-zas, la Oferta de Empleo Público, losobjetivos de formación y los concre-tos objetivos de formación, instrumen-

tos cuyo marco de referencia y con-creción social se efectúa mediante lanegociación colectiva en este ámbito.

En definitiva, postulamos una apro-ximación a la gestión pública de recur-sos humanos en las Entidades Loca-les desde un planteamiento concreto,el estratégico, desde un enfoque que,a partir de un diagnóstico de la insti-tución y su entorno, posibilita su ajus-te mutuo a partir de las necesidadesobjetivas de personal, verdadera pie-dra de toque de las organizacionespúblicas en momentos de restriccio-nes presupuestarias. Es a partir deeste modelo de gestión desde dondepodemos asegurar la coherencia de lasdecisiones de política de personal enmateria de formación, flexibilidad, ges-tión de servicios, retribución y desa-rrollo profesional. ❑

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NOTAS 1 Es el caso de las reformas de 1996 y 1999 vía

leyes de acompañamiento. En el primer caso, referi-da a la ausencia de obligatoriedad de concurso pre-vio entre la plantilla ya existente antes de procederal reclutamiento externo de efectivos. En el segun-do caso, limitando la movilidad entre CorporacionesLocales.

2 Artículos 18 y 17, respectivamente, de la ley demedidas de reforma de la función pública de 1984.

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FIGURA 5. El proceso de elaboración estratégica

ENTORNO: A/OPolítico: RIG

Económico: LPCultura Política

Estructura socio-demográficaBase Económica

Visión cualitativaACTORES

Fase 1

Fase 2

Fase 3

VISIÓN ÉXITO

INSTITUCIÓN: D/FSistema organizativo

Plantilla: estructura y comp.Evolución Eco-Fin.

Prácticas GRH

TEMAS ESTRATÉGICOS:AGENDA

PLAN ESTRATÉGICODE RECURSOS HUMANOS

POLÍTICADE

PERSONAL

Relación Puestos de Trabajo Plantilla de Plazas

Oferta Empleo Público Plan de Formación

Planes Operativos RR.HH.

PLANTILLAOBJETIVO

ESCENARIOSECONÓMICOS

MODELOORGANIZATIVO

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