Gestin de la Defensa:Una Introduccin

Editores:Hari Bucur-MarcuPhilipp FluriTodor Tagarev

Serie sobre la Gestin de la Seguridad y la Defensa N 1.ES

Gestin de la D

efensa: Una Introduccin

1.ES9 7 8 9 2 9 2 2 2 2 5 7 4

ISBN 978-92-9222-257-4

El Centro de Ginebra para el Control Democrtico de las Fuerzas Armadas (DCAF) es una de las instituciones ms destacadas del mundo en las reas de Reforma de Seguridad (SSR) y del Sector de la Gobernanza de la Seguridad (SSG).

DCAF proporciona sobre el terreno asesoramiento y asistencia prctica, desarrolla y promueve normas democrticas a nivel internacional y nacional, difunde buenas prcticas y procura recomendaciones sobre polticas que garanticen una gobernanza democrtica ecaz del sector de la seguridad.

DCAF incluye entre sus asociados a gobiernos, parlamentos, miembros de la sociedad civil, organizaciones internacionales y un vasto abanico de actores del sector de la seguridad como la polica, el poder judicial, agencias de inteligencia, los servicios de seguridad fronteriza y los militares.www.dcaf.ch

El Centro de Estudios de la OTAN, basado en Bucarest (Rumania) es un centro independiente de investigacin, formacin y conocimiento sobre asuntos relacionados con la OTAN y est establecido en el marco acadmico de la Escuela Nacional de estudios polticos y Administracin Pblica. El Centro contribuye al establecimiento de una comunidad de seguridad en el terreno a travs de la recopilacin y diseminacin de informacin, programas educativos de formacin, investigacin, asesora y defensa.

ProCon es una pequea, empresa basada en el conocimiento, que desarrolla el mbito entre la ciencia avanzada, el desarrollo tecnolgico y el constante cambio en los requisitos de gobiernos y empresas, involucrados principalmente en problemas de seguridad y defensa. ProCon publica libros, folletos y estudios monogrcos, en ingles y blgaro, sobre tecnologas y poltica de seguridad. Su principal publicacin es Informacin y Seguridad: Un Peridico Internacional.www.procon.bg

Hari Bucur-Marcu, Philipp Fluri, Todor Tagarev, editores

Gestin de la Defensa: Una Introduccin

Centro de Ginebra para el Control Democrtico de Fuerzas Armadas

(DCAF) www.dcaf.ch

Serie sobre la Gestin de la Seguridad y la Defensa

El Centro de Ginebra para el Control Democrtico de Fuerzas Armadas es una de las instituciones lderes en el mundo en las reas de la gober-nanza y de la reforma del sector de la seguridad. El DCAF proporciona apoyo de asesoramiento y asistencia prctica para facilitar una gober-nanza democrtica eficaz del sector de la seguridad.

La serie Gestin de la Seguridad y la Defensa presenta principios y enfoques para la formulacin e implantacin de polticas de seguridad y defensa, ofrece resultados de estudios relacionados con la poltica, y proporciona ejemplos de buenas prcticas en la transformacin y ges-tin de organizaciones del sector de la seguridad, de procesos organiza-tivos y de recursos.

El pblico al que va dirigida incluye profesionales de las ramas legisla-tiva y ejecutiva del gobierno, profesionales de la seguridad y la defensa, y organizaciones de la sociedad civil cuyo objeto es hacer las organi-zaciones de defensa ms transparentes, fiscalizables, eficaces y efi-cientes.

Director: Dr. Todor Tagarev, Senior Fellow Asociado de DCAF

Procon Ltd. www.procon.bg

GESTIN DE LA DEFENSA Una Introduccin

Editores: Hari Bucur-Marcu

Philipp Fluri Todor Tagarev

Ginebra, 2013

Hari Bucur-Marcu, Philipp Fluri, Todor Tagarev, eds., Gestin de la Defensa: Una Introduccin (Ginebra: Centro de Ginebra para el Control Democrtico de Fuerzas Armadas, 2013). Nmero 1.ES de la Serie sobre Gestin de la Seguridad y la Defensa Versin original: Ingls, Ginebra, 2009 Versin en espaol: Centro de Ginebra para el Control Democrtico de Fuerzas Armadas, 2013 Traduccin: General (Ret) Jaime Lahoz Serrano Editor ejecutivo: Procon Ltd., Diseo de portada: Hristo Bliznashki ISBN 978-92-9222-257-4

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CONTENIDO

Prlogo ....................................................................................................1 Philipp Fluri

Introduccin ...........................................................................................3 Hari Bucur-Marcu

Gobernanza, Gestin, Mando, Liderazgo: Fijando el Contexto para Estudios de la Gestin de la Defensa .......15

Valeri Ratchev

Planeamiento de la Defensa Un Proceso clave en la Gestin de la Defensa.........................................................................................45

Todor Tagarev

Introduccin al Desarrollo de la Fuerza basado en Programa ..........75 Todor Tagarev

Gestin de las Finanzas .......................................................................95 Gerd Frorath

Gestin del Personal ..........................................................................127 Jack Treddenick

Gestin de Adquisiciones ..................................................................159 Anthony Lawrence

Transparencia en la Gestin de la Defensa ......................................191 Willem F. van Eekelen

Acerca de los Autores ........................................................................209

Contenido vi

Relacin de Grficos Diferencias Clave entre Liderazgo y Direccin. ............................................................................. 34 Perspectiva del Sistema sobre la Toma de Decisiones en la Poltica de Defensa. ....................... 40 Contexto Interior y Exterior de la Gestin de la Defensa. .............................................................. 42 Principales Disciplinas en el Planeamiento de la Defensa............................................................. 48 Relaciones entre Horizontes de Planeamiento, Planes, e Implementacin................................... 51 Cambio de Futura Estructura de Fuerzas a Objetivo de Desarrollo de la Fuerza. ...................... 53 Determinacin de Objetivos de la Defensa. ................................................................................... 56 Capacidades como Medios en Poltica de Defensa. ................................................................... 62 Vnculos entre Objetivos y Requisitos de Capacidades Mediante Escenarios de Planeamiento. . 63 Correspondencia entre Capacidades y Tareas.............................................................................. 65 Generacin y Evaluacin de Propuestas Alternativas de Fuerza. ................................................. 67 Modelo Bartlett de Desarrollo Estratgico...................................................................................... 68 Estructuras de Fuerza, Niveles de Riesgo y Presupuesto. ............................................................ 69 Modelo Bsico de Gestin del Riesgo. .......................................................................................... 71 Evolucin de Capacidades y Riesgos en la Transicin a la Futura Estructura de Fuerzas. .......... 72 Diseo de un Programa de Defensa.............................................................................................. 82 Reestructuracin del Ejrcito de E.E.U.U. en el Programa 2004-09.............................................. 87 Programacin de la Defensa como Filtro de Solicitudes en Concurso. ......................................... 88 Gestin de Recursos de la Defensa. ............................................................................................. 96 La Nueva Economa Pblica e Interdependencias. ................................................................... 104 Aplicacin de la Fiscalizacin de Costes y Flujo de Datos. ......................................................... 112 Ejemplo de Transmisin de Datos. .............................................................................................. 114 Gestin de la Cartera de Personal Militar. ................................................................................... 129 Perfil Hipottico de Atricin. ......................................................................................................... 139 Distribucin Hipottica de una Plantilla Fija de Personal. ............................................................ 140

Relacin de Tablas Roles y Lugar de la Gestin en los Distintos Niveles de la Organizacin de la Defensa................ 7

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PRLOGO Philipp Fluri Director Adjunto DCAF La reforma del sector de la seguridad va unida a una seria preocupacin, la gran demanda de una introduccin a la gestin de la defensa que sea de fcil lectura.

El presente libro es fruto de la cooperacin entre DCAF y el Ministerio de Defensa de Estonia. Quiero agradecer a los senior fellows asociados de DCAF, doctores Bucur-Marcu y Tagarev, su esmerado trabajo en la edicin de este atractivo volumen, y a todos los colaboradores por el tiempo y esfuerzo dedicado a la redaccin de artculos que hacen justicia a sus conocimientos y profunda experiencia.

Me gustara tambin dar las gracias a Mr. Lauri Lindstroem, ahora en el Mi-nisterio de Asuntos Exteriores de Estonia, por conseguir los fondos que han hecho posible esta publicacin. Ginebra, Enero 2009

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Introduccin

Hari Bucur-Marcu En trminos histricos, el sector de la defensa se interes por la gestin de la defensa no hace demasiado tiempo. No han pasado ms de cinco dcadas desde que algunos pases occidentales introdujeron el concepto de gestin de la defensa, tratando asuntos como el de la distribucin de recursos financieros o humanos, la resolucin de proble-mas estratgicos u operacionales desde un enfoque integral, o el uso de herramientas eficaces para la administracin del sector de la defensa. Tal empresa requiere excelen-cia a todos los niveles y en cada departamento del establishment de defensa. Un modo probado de conseguirlo es aplicando las funciones directivas de planeamiento, organi-zacin, conduccin y control a aquellos segmentos y actividades de la organizacin de defensa que pueden contribuir a maximizar el rendimiento operativo de las fuerzas ar-madas.

Los problemas que requieren soluciones de gestin son similares en todo el espacio euroatlntico, independientemente del estatus de cada pas, ya sea miembro de la Or-ganizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) o un pas asociado. Algunos de estos problemas se dan desde hace dcadas, pero su solucin se ha hecho urgente hace unos quince aos. Entre aqullos, los recortes en personal y en gastos son el resultado de los dividendos de la paz tras el fin de la Guerra Fra, as como las crecientes de-mandas de ms fuerzas desplegables, capaces de operar lejos de sus pases y de mantenerse all durante largos periodos.

Para pensar en la aplicacin de enfoques de gestin a estos problemas o a otros si-milares, stos deben darse en un contexto general de inquietudes democrticas sobre la defensa, relativas al rendimiento y resultados del sector de la defensa en general, y de las fuerzas armadas en particular. Es sta una condicin previa de gran importancia, dado que es muy poco probable que una organizacin financiada con dinero pblico, in-cluyendo la de la defensa, tome sus propias medidas para mejorar su eficacia, salvo que existan incentivos o presiones provenientes de niveles superiores. Si se acepta esta

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observacin, cualquier enfoque terico de la gestin de la defensa se situar en el campo del control democrtico de la defensa y de las fuerzas armadas.

Definiendo la Gestin de la Defensa No existe una definicin universalmente consensuada de gestin de la defensa, pero simplemente resume la idea de que las organizaciones de defensa necesitan llevar las polticas de defensa a la prctica, y desarrollar mecanismos de planeamiento, sistemas de apoyo e infraestructura que sean apropiados y sostenibles.

Hace ms de medio siglo, la defensa se identific como un bien pblico creado por un gobierno democrtico en nombre del pueblo. Sobre las mismas fechas, el mundo cientfico descubri que los gobiernos son por su propia naturaleza ineficientes produc-tores de bienes pblicos. La cuestin, entonces, fue cmo pueden los gobiernos propor-cionar defensa de forma ms eficiente, y parte de la respuesta fue introducir prcticas de gestin en la defensa. A su vez, la gestin se puede describir como la ciencia o el modo coherente en que una organizacin acta a fin de cumplir sus objetivos en unas condiciones dadas, de forma efectiva y eficiente, y realizando adecuadamente las fun-ciones de planeamiento, organizacin, direccin y control.

La modernizacin del sector de la defensa es otro reto fundamental al que los go-biernos de la comunidad euroatlntica se han enfrentado al menos durante una dcada. Algunos pases estn concentrando o transformando sus fuerzas armadas para respon-der mejor a los nuevos desafos de seguridad del siglo XXI, mientras otros estn em-prendiendo reformas ms ambiciosas en todo el campo de la defensa con el objetivo de crear nuevas instituciones de defensa, especialmente los que pasaron recientemente de regmenes comunistas a democrticos o los que an se encuentran en las fases finales de esta transicin. Todos estos estados tienen expectativas estratgicas en las reformas del sector de la seguridad y la defensa, considerando acertadamente que el xito de estas reformas facilitar su integracin en la comunidad euroatlntica y aumentar la seguridad y la prosperidad de sus pueblos.

El logro de estos objetivos estratgicos requiere un mejor reparto y un uso ms efi-ciente de los limitados recursos pblicos, y resultados ms visibles y fiscalizables de los programas gubernamentales, incluyendo los de defensa. Cada vez en mayor nmero de pases la administracin pblica est sustituyendo su modo de trabajo, bastante inflexi-ble y altamente burocratizado en nombre del pueblo, por una gestin del sector pblico ms flexible y fiscalizable. La cuestin, pues, es cmo pueden los gobiernos producir defensa de un modo ms eficiente. Parte de la respuesta est en la introduccin de buenas prcticas de gestin desde el sector empresarial de la defensa, donde el logro de los resultados esperados en un entorno competitivo es crucial para la supervivencia de cualquier organizacin.

Introduccin 5

La iniciativa de la NATO-EAPC 1 en el campo de la cooperacin denominada Plan de Accin de la Asociacin para la Creacin de la Institucin de Defensa (PAP-DIB) ofrece un buen ejemplo de combinacin de incentivos nacionales para reformas mediante una mejor organizacin de la defensa, con el inters internacional en apoyo del programa. Parte de esta iniciativa trata directamente el concepto de gestin de la defensa. Uno de los objetivos marcados en el documento PAP-DIB, concretamente el cinco, llama a los pases embarcados en la creacin de instituciones de defensa a desarrollar medidas eficaces y transparentes que optimicen la gestin de ministerios de defensa y de agen-cias con responsabilidad en asuntos de defensa, y estructuras de fuerza asociadas, que incluyan procedimientos que promuevan la cooperacin interagencias, mientras que el objetivo nueve trata la gestin de gastos de defensa.2

En el campo de la gestin el planeamiento es distinto del de las operaciones milita-res, an cuando aqul tenga un impacto directo en el desarrollo de la fuerza o en la ad-quisicin de equipamiento militar. El planeamiento de gestin implica centrarse tanto en los objetivos finales fijados en las correspondientes polticas, como en la flexibilidad en el logro de estos objetivos. Tambin en un sentido de gestin, organizacin implica aportar flexibilizar estructuras rgidas mediante la organizacin de sus procesos de tra-bajo, en lugar de su reorganizacin. A su vez, direccin implica tanto asumir responsa-bilidades, como delegar elementos del proceso de toma de decisiones, lo que difiere de la slida cadena de mando en las fuerzas armadas. Control significa bsicamente seguir el curso de los acontecimientos e intervenir cuando sea necesario para centrar de nuevo al personal sobre los objetivos.

Por otro lado, la gestin de defensa ni sustituye ni puede sustituir el proceso militar de planeamiento y conduccin de las operaciones militares, o de alcanzar la disponibili-dad para el combate. Lo que s puede es contar con el personal necesario en las orga-nizaciones de defensa, entrenado para llevar a cabo las misiones, equipado y con apoyo para un mejor cumplimiento de los objetivos y de dichas misiones.

Situacin de la Gestin de la Defensa en el Sector de Defensa Como proceso institucional, la gestin de la defensa se sita entre la formulacin de la poltica de defensa y el mando y control en las fuerzas armadas. Tratara reas como gestin de recursos, personal, adquisiciones, etc., donde, durante la implementacin de la poltica de defensa, es probable que las incertidumbres inherentes requieran de una

1 NATO-EAPC siglas de Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) Consejo de la

Asociacin Euroatlntica. Tanto los miembros de la Alianza como sus asociados estn repre-sentados en este consejo.

2 NATO Basic Texts: Partnership Action Plan on Defence Institution Building (PAP-DIB) (Bruselas, 7 Junio 2004), disponible on-line at www.nato.int/docu/basictxt/b040607e.htm.

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mayor flexibilidad y de las subsiguientes decisiones, pudiendo darse problemas inespe-rados que requeriran su correcta identificacin y las soluciones apropiadas.

A lo largo del tiempo, diferentes pases adoptaron y probaron sistemas de gestin por su importancia en trminos de planeamiento, eficacia y fiscalizacin. Desarrollados especficamente por el sector pblico, o copiados de prcticas comerciales, sistemas como Planeamiento, Programacin, Sistema Presupuestario (PPBS), Sistema de Ges-tin del Rendimiento (PMS) o Gestin de Calidad Total (TQM) cuentan con un historial de xitos y de fallos que mereceran un tratamiento crtico en un libro sobre gestin de la defensa. La principal observacin es que una aproximacin terica a la gestin de la defensa generalmente no contempla un sistema de gestin o una filosofa de gestin concreta. Lo esencial para un pas que ha detectado una necesidad real de mejorar el rendimiento de su sector de la defensa, es que comprenda que adoptar una cultura de gestin en el sector es incluso ms importante que los instrumentos de gestin que apli-quen.

Tanto terica como prcticamente podemos concluir que slo hay dos enfoques principales de la gestin, y que no son excluyentes. Uno se puede describir como la identificacin de los problemas y solucionarlos, y el otro como el encontrar soluciones para hacer mejor las cosas.

La gestin de defensa clarifica reas de actividad de alta incertidumbre, por ejemplo, si la lnea para alcanzar los objetivos es la correcta, o si los problemas encontrados se han identificado y resuelto apropiadamente, en tanto que a otras reas se las deja fun-cionar por su cuenta. La Tabla 1 presenta los diferentes niveles de la gestin dentro de los ministerios de defensa, comparndolos con otras dos importantes reas de actividad organizativa, como son la formulacin de la poltica y el planeamiento.

Mediante la gestin estratgica de la defensa se identifican los problemas estratgi-cos y se analizan, deciden y aplican las soluciones estratgicas. El da a ada est lleno de ejemplos de tales problemas. Los ms importantes, en trminos estratgicos, se diri-gen normalmente a distintos aspectos de la cuestin cunto es suficiente?. La ges-tin de la defensa puede aportar ms soluciones coherentes a dilemas como el de ca-ones o mantequilla (que contempla la oportunidad de los gastos en defensa en contra de otros bienes pblicos, y con un reparto ptimo de los recursos), o la autosuficiencia nacional en capacidades de defensa contra las responsabilidades compartidas con otros socios o aliados, y la adecuada delegacin de soberana.

Hay, pues, una gestin operativa dirigida a los problemas de funcionamiento de la defensa, especialmente a nivel de servicios, pero tambin a nivel general, p.ej. en lo re-lativo al personal o a la logstica. Y existe, por supuesto, la gestin de la defensa a nivel corriente, tratando los problemas cotidianos y sus soluciones, en cualquier mando o unidad de la defensa.

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Tabla 1: Roles y Lugar de la Gestin en los Distintos Niveles de la Organizacin de la Defensa.

Nivel Poltica Planeamiento Gestin

Estratgico Estrategia de seguridad nacional Concepto de defensa estratgica

Directiva de Planeamiento de la Defensa Plan de capacidades estratgicas

cmo implementar polticas estratgicas y planes identificar y solucionar problemas estratgicos

Operacional Estrategia Militar Polticas ejecutivas (p.ej. personal, adquisicin, asuntos pblicos) Doctrinas conjuntas (Tierra, Mar y Aire)

Planes operativos Programas de desarrollo de capacidad Programas de adquisiciones Programas de formacin

cmo implementar polticas operacionales, estrategias y doctrinas identificar y resolver problemas operativos

Actual Trminos de referencia Comunicado de organizacin de misin Procedimientos Operativos Estndar (SOP) Descripcin de trabajos

Planes de trabajo Planes de ejercicios Planes de operaciones de campo

cmo implementar polticas organizativas y planes actuales identificar y resolver problemas actuales

Se supone que estos tipos de gestin se diferencian de acuerdo a su nivel, al menos en mecanismos y procedimientos, mientras que las herramientas de gestin se mantie-nen invariables (f independientemente de su nivel de aplicacin). En la prctica esos ni-veles se podran identificar ms por la naturaleza de la funcin de gestin que por los mecanismos empleados.

Requisitos Institucionales para el xito de la Gestin de la Defensa All donde surgi la gestin de la defensa, tanto desde un enfoque conceptual como prctico para la eficacia del sector, hubo gran expectacin, pero tambin autntica an-siedad. La experiencia de los distintos pases muestra que algunas atractivas iniciativas

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fracasaron en su aplicacin aos despus de su implantacin. En conjunto, la relacin de xitos en reas clave de defensa permanece desigual. Una y otra vez los gobiernos tuvieron que volver a los principios y desarrollar nuevos enfoques, a fin de asegurar un nivel de eficacia adecuado en gastos pblicos en defensa. Hubieron de incluir en sus agendas acciones dirigidas a clarificar mejor las futuras direcciones del cambio, as como conceptos de gestin subyacentes para incluirlos en la defensa.

Se oriente a la eficacia o a la resolucin de problemas, la gestin de la defensa re-quiere de ciertas condiciones relacionadas con las estructuras de toma de decisiones y de implementacin de sistemas. Podemos citar la supervisin, fiscalizacin, integracin, legitimidad y muchas otras. Cuando no se cumplan se deben tomar medidas para crearlas. Aqu nos enfrentamos a un dilema. Es la creacin de condiciones apropiadas parte de la estructura de la gestin de la defensa, o es un componente de otro campo, como la institucionalizacin o el planeamiento de la defensa?. La respuesta obvia es que la creacin de condiciones apropiadas no es gestin por naturaleza, en tanto que gestin trata ms de la implementacin de polticas y de encontrar soluciones, que de la definicin de requisitos.

A nivel del sector de defensa, deben tenerse en cuenta algunos requisitos institucio-nales a fin de posibilitar el xito de cualquier empresa que implante herramientas y prcticas de gestin. Los ministerios de defensa, si quieren tener xito, deben cumplir dos condiciones cuando desarrollan y aplican tales herramientas y prcticas: deben formar parte de la estructura de gestin del gobierno, y proporcionar un marco organiza-tivo aparte del de personal de defensa. En otras palabras, un ministerio de defensa debe adoptar la misma filosofa de gestin que el gobierno, incluso si el campo de la defensa hace este ministerio distinto del resto. Esto es importante para asegurar un dilogo apropiado entre quienes disean las polticas a todos los niveles de gobierno, y para fa-cilitar el flujo de recursos necesarios para la implementacin de las mismas. Echando un vistazo a la comunidad euroatlntica, encontramos ejemplos de gobiernos que ponen especial atencin en sus ministerios de defensa en el proceso de instalacin de dife-rentes formas de gestin, como el reparto de recursos basado en programas y el pla-neamiento multianual.

Pero tambin hay gobiernos que mantienen sus ministerios de defensa libres de las pruebas y experimentos que caracterizaron la fase de implementacin de la nueva ges-tin en la gobernanza pblica. Independientemente de las fases de implementacin, al final todos estos ministerios deben adoptar la misma filosofa de gestin. Ello implica una adecuada formacin de todo el personal involucrado en actuaciones de gestin, institucionalizacin de principios y procedimientos, as como la adquisicin de experien-cia organizativa durante al menos un ciclo de planeamiento, antes de considerar imple-mentado el sistema de gestin.

En cuanto a la separacin entre la autoridad civil y la militar y su personal, esta con-dicin es de primordial importancia si consideramos la gestin un potenciador de la or-

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ganizacin, y no un sustituto de unos slidos procedimientos de mando y control milita-res. Es decir, la gestin sera la primera responsabilidad de la autoridad civil, mientras que los jefes militares mantendran sus roles normales y no se les transformara en gestores. Esta separacin se expone aqu solamente con propsitos tericos. En reali-dad podemos apreciar una demarcacin borrosa entre los roles civil y militar en la ges-tin de defensa, especialmente a nivel estratgico. Si la tarea clave de la gestin de defensa fuera dirigir los esfuerzos de la organizacin de defensa hacia una implementa-cin eficaz y eficiente de las metas y objetivos polticos, todos los asuntos distintos de la conduccin de operaciones militares caeran bajo la competencia de la gestin de de-fensa, en el mbito civil o en el militar.

La institucionalizacin de la gestin de defensa se atiene a las particularidades de cada pas o sector de defensa. Algunos pases eligen establecer juntas o consejos de gestin de defensa con cometidos y atribuciones establecidos, mientras otros no esta-blecen una separacin institucional entre estructuras organizativas y tareas de gestin.3 En esta seccin slo tratamos los requisitos institucionales, o principios, dejando a un lado las estructuras y las funciones.

Los principales requisitos institucionales para gestionar con xito un ministerio de defensa incluyen (se podran discutir muchos ms aspectos, pero no seran tan espec-ficos para la gestin como estos):

Legalidad de todas las medidas organizativas e institucionales Mecanismos y procedimientos adecuados para las decisiones en la gestin, y

para la supervisin Normas de fiscalizacin

3 Slo por poner algn ejemplo, en el Reino Unido existe el Consejo de Defensa, presidido por

el Secretario de Estado y constituido por los funcionarios civiles y militares de mayor rango, y cuya tarea es servir como el organismo de mayor nivel en la toma de decisiones para la con-duccin de asuntos de defensa. La gestin de la defensa es competencia de la Junta de Ges-tin de la Defensa, presidida por el Subsecretario Permanente, y se encarga de la direccin y la gestin estratgica de la Defensa a alto nivel. La Junta est compuesta por los miembros extraministeriales de la Junta de Defensa y por externos, miembros independientes del ejecu-tivo. En Estados Unidos solo hay una Junta de Gestin de la Defensa, una junta interna de di-rectores en una corporacin y compuesta de civiles y militares de alto rango que ocupan puestos elevados en el Departamento de Defensa. En Francia, existen dos comits a nivel del Ministerio de Defensa: el Comit Ministerial sobre Inversiones en Defensa, presidido por el Mi-nistro de Defensa y cuya tarea es examinar los requisitos operacionales que se deben satisfa-cer, y tambin la informacin financiera y econmica relativa a las inversiones ms importantes dentro del Ministerio antes de que se pongan en marcha, y el Comit de Finanzas, que trata de asuntos presupuestarios.

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Inclusin de todas las partes en las fases de implementacin de decisiones en la gestin.

La legalidad es una de las ms importantes condiciones institucionales para cual-quier organizacin, sindolo igualmente para las organizaciones de defensa. Se supone que la introduccin de cualquier marco de gestin en el sector de defensa ha de estar acompaada o precedida por la legislacin adecuada. sta debe incluir disposiciones que regulen las estructuras organizativas y sus caractersticas de gestin. Cuando est implicado el mbito pblico, y especialmente en los sectores de la seguridad y la de-fensa, unas disposiciones legales claras aportan un sentido de proteccin contra los abusos y la corrupcin, pero tambin imponen responsabilidades a los lderes, tanto mi-litares como civiles, de sus decisiones y sus actos.

Por otra parte, un sistema legal de toma de decisiones permitira flexibilidad en la implementacin de la poltica. Cualquier mecanismo eficaz de formulacin e implemen-tacin poltica en el gobierno, y en defensa en particular, dispondra de un sistema de control y balance que asegure que la poltica es acorde con los objetivos e intereses su-premos del pas, y que se entiende y se aplica eficazmente por los organismos apropia-dos. Sin embargo, la fase de implementacin no siempre es lineal. Pudieran haber ideas que no se entendieran bien, otras podran no ser realistas, e incluso otras se pueden quedar obsoletas durante la implementacin, debido a cambios de las condiciones, in-ternas o externas.

En un sistema burocrtico y rgido, cualquiera de estos casos exigira repetir la fase de formulacin poltica, y su remisin a los responsables de la toma de decisiones al ms alto nivel, lo que en trminos prcticos equivale a menudo a no implementar la po-ltica en nada. En la mayora, si no en todos los casos, tales situaciones conducen a graves derroches de los escasos recursos, ya invertidos en dichos esfuerzos fallidos de implementacin de la poltica. Si el sistema lo permite, desde un punto de vista legal, tomar acciones correctivas de gestin en la implementacin de la poltica hara innece-sario repetir el proceso de formulacin, puesto que los objetivos siguen siendo los mis-mos. Los gestores seran responsables, por ley, de alcanzar los objetivos fijados por la poltica, pues les sobran poderes para escoger los mtodos apropiados para su imple-mentacin. Tambin en trminos legales, se supone que los funcionarios civiles tienen claramente establecidas las competencias gestoras en todos los niveles.

Para conseguir la eficacia y el xito de la gestin de la defensa, es importante que los correspondientes mecanismos y procedimientos de toma de decisiones y de super-visin se institucionalicen completamente. A fines de la defensa, los sistemas de control de calidad ms importantes son los que miden resultados al nivel estratgico, concreta-mente emparejando metas polticas con resultados concretos, como estructuras de fuerza y capacidades. Pero los mecanismos de supervisin se deben desarrollar a todos los niveles. Para el operativo, y, especialmente, para el nivel actual, la institucionaliza-

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cin implica competencias de supervisin establecidas en las descripciones de los tra-bajos y en los procedimientos operativos estndar, para el personal civil y militar en puestos ejecutivos, competencias que deben asociarse con mecanismos apropiados de control de calidad, o sistemas desarrollados al nivel adecuado.

Los mecanismos de institucionalizacin de la supervisin implican la aplicacin de procedimientos para los flujos de informacin hacia arriba y hacia abajo en la organiza-cin de defensa, puesto que una autntica supervisin no puede ser eficaz sin un cono-cimiento apropiado de los aspectos importantes y de los logros en la implementacin de la poltica. Estos mecanismos de supervisin deben responder a cuestiones como:

Es la poltica perfectamente comprendida por los militares? Cmo se implementa la poltica? Una vez implementada, qu resultados da la poltica?

Las respuestas a estas cuestiones se deben obtener mediante los instrumentos apropiados. Una posible seleccin de los mismos incluye instrumentos de autorizacin (aprobacin de documentos de aplicacin, como estrategias, doctrinas, conceptos o re-glamentos; autorizacin de fondos en la ejecucin del presupuesto, aprobacin de pro-cedimientos, supervisin del programa, etc.) y herramientas de verificacin (modelos tericos, simulaciones, pruebas, ejercicios de evaluacin, inspecciones, encuestas y entrevistas, crticas y lecciones aprendidas, auditoras, y otras). A travs del proceso de institucionalizacin, estos instrumentos se asignaran a un puesto especfico dentro de la defensa, con la descripcin adecuada.

La responsabilidad tambin debe ser institucionalizada. En un sentido de direccin, el principal mecanismo de fiscalizacin que debe estar plenamente institucionalizado es un sistema de informacin integral. Este sistema podra revelar los resultados parciales y finales de los programas y acciones en la implementacin de polticas y estrategias. Por otra parte, la institucionalizacin requiere de normas y reglamentos para la informa-cin dentro y entre las estructuras de defensa, y facilitar el intercambio de informacin, tanto con otros como al mismo nivel. Tal sistema de informacin en modo alguno reem-plazara los sistemas de auditora clsicos.

La integracin, como requisito de la institucionalizacin, se refiere a las relaciones organizativas entre el personal. En un sentido de direccin, debe animarse al personal a participar en todos los procesos de implementacin de la poltica. Este requisito debe traducirse en normas de organizacin, tales como procedimientos operativos estndar que orienten y faciliten tal participacin.

La caracterstica ms importante de la institucionalizacin de la gestin de la de-fensa es el empleo de instrumentos de gestin para mejorar la actuacin de la organiza-cin en el cumplimiento de las misiones, y para hallar las mejores soluciones a los pro-blemas encontrados durante el proceso de implementacin de polticas de defensa. Como una ciencia aplicada, la gestin desarroll una gran variedad de herramientas,

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desde filosofas globales a instrumentos matemticos para resolver pequeos proble-mas. La mayora, si no todas, de estas herramientas son aptas para ser utilizadas en la gestin de los organismos de defensa.

Las herramientas que realmente use la organizacin de defensa pueden ser objeto de decisiones, tanto externas como internas. Se supone, no obstante, que el sector de la defensa adoptar el mismo sistema principal de gestin que el gobierno. Como se mencion anteriormente, ejemplos de tales filosofas de gestin, o sistemas generales de gestin, son la Gestin de Calidad Total, Gestin del Rendimiento, y la implementa-cin de un Sistema de Planificacin, Programacin y Presupuesto. Dentro de esta filo-sofa de gestin en general, el Ministerio de Defensa decidir qu herramientas princi-pales se emplearn en todos los organismos de defensa. Estas son la Tabla de Resul-tados, el Punto de Referencia y la Ingeniera de Procesos.

Es importante regular los instrumentos y mecanismos empleados en la gestin de defensa, por varias razones. En primer lugar, unas normas claras sirven al principio de unidad de proyecto. Todos los miembros de la organizacin hablan el mismo idioma y se emplea menos tiempo y esfuerzo en entender lo que los dems dicen o hacen. En segundo lugar, la creacin de herramientas y mecanismos comunes para todo el campo de la defensa facilita la formacin y el aprendizaje organizativo.

Un rea que no necesita mucha regulacin es el uso de herramientas tcnicas, como grficos y diagramas, calculadoras, secuencias, grficos, lluvia de ideas, y mu-chas otras. Los rganos de la defensa deben disponer de autonoma para elegir cul de estas herramientas de gestin prefieren emplear, y para qu tareas.

Acerca de Este Libro Qu aspectos tericos y prcticos de la gestin de defensa seran de inters primordial para los lderes civiles y militares y su personal; asesores y consultores, investigadores acadmicos y profesionales, y estudiosos de temas de defensa en pases que estn considerando un enfoque de gestin para la defensa?. Mientras la difusin de la gestin del sector pblico est adquiriendo impulso en los ltimos aos, la literatura sobre ges-tin de la defensa es todava escasa y dispersa en una gran variedad de temas de im-portancia desigual para la completa comprensin del tema.

Este texto introductorio pretende establecer un marco para la discusin sobre ges-tin de la defensa. El primer captulo es un tratamiento terico y amplio de la gestin de la defensa y su lugar entre los conceptos complementarios, y que de algn modo com-piten con ella, como son la toma de decisiones, gestin, administracin, mando y con-trol, y liderazgo. El segundo captulo trata el tema de la planificacin de la defensa como un proceso central en la gestin de defensa, que gua al lector a travs del complicado proceso de planificacin, adems de destacar los principales retos, as como las herra-mientas y mecanismos que pueden ser tiles en el proceso. El tercer captulo del libro, representando los fundamentos del desarrollo programtico de la fuerza, muestra cmo

Introduccin 13

se utilizan los programas para relacionar los objetivos de la poltica con las decisiones sobre asignacin de recursos. El cuarto captulo cubre la gestin de las finanzas e intro-duce y evala los temas clave de la gestin de las finanzas en la defensa. El quinto ca-ptulo explora la complejidad de la gestin de recursos humanos en el contexto de la seguridad nacional, y presenta un anlisis global de la demanda y la obtencin de re-cursos humanos para la defensa. El captulo sexto trata la gestin de la adquisicin y los detalles de la identificacin de los requisitos apropiados, de la adquisicin y manteni-miento de sistemas de armas complejos, de otros equipos y de servicios para el sector de la defensa. El captulo final ofrece informacin sobre el marco legislativo para la for-mulacin de las polticas de defensa, y la gestin de su ejecucin, centrado en las mejo-res prcticas para garantizar un empleo correcto de los recursos pblicos.

Confiamos en que este libro ayude a quienes buscan una primera clarificacin de los aspectos bsicos de la eficiencia y la eficacia de la defensa. Con el objetivo de reflejar las ideas ms recientes en este campo, los autores ofrecen un amplio anlisis del tema desde puntos de vista tericos y prcticos. Introducen y evalan los principios y teoras que subyacen en los cambios de enfoque de la gestin de defensa, as como las mejo-res prcticas en reas especficas, como las de la gestin de la organizacin, planifica-cin, recursos humanos, adquisicin y financiacin. An hay espacio para la explicacin de funciones especficas y las interacciones entre la gestin de la defensa y otros te-mas, como la institucionalizacin de la defensa, el control democrtico, la poltica y la estrategia, y la planificacin de la defensa.

Creemos que este libro contribuir a la comprensin de los requisitos bsicos que los pases deberan tener en cuenta antes de aplicar mtodos de gestin de la defensa, y de cules son los temas especficos en la transicin a las prcticas en gestin de la defensa, en diferentes reas o departamentos de la organizacin de la defensa.

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Captulo 1

Gobernanza, Gestin, Mando, Liderazgo:

Fijando el Contexto para Estudios de la Gestin de la Defensa

Valeri Ratchev

Introduccin La idea subyacente de una institucin de defensa moderna es que sea capaz de definir y alcanzar las metas y los objetivos deseados de una manera eficiente y en un refor-zado entorno democrtico. Dichas instituciones de defensa son eficaces, es decir, son conseguir hacer las cosas. Tambin son eficientes, lo que quiere decir que son capa-ces de producir los efectos deseados sin prdidas, minimizando la energa y los costos. La transparencia y la fiscalizacin en el funcionamiento de tales instituciones de defensa crean la base para el autntico control civil de la toma de decisiones y del funciona-miento de la defensa.

No hay facetas de la moderna organizacin de la defensa de mayor o menor impor-tancia. Cada una es nica y absolutamente necesaria para conseguir los mximos re-sultados con un costo mnimo. Hasta un cierto punto se podran compensar las insufi-ciencias en una u otra de ellas, pero a largo plazo slo un conjunto de estas caracters-ticas, bien desarrollado y cuidadosamente mantenido, consigue instituciones de defensa

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estables, eficaces y eficientes, capaces de cumplir las expectativas pblicas y de contri-buir a la consolidacin de las instituciones democrticas.

El desafo para una institucin de defensa moderna es conseguir un nuevo equilibrio entre las misiones de las fuerzas armadas y los medios disponibles, a fin de crear unas fuerzas armadas asequibles en las que las operaciones e inversiones de capital sean posibles. En una poca de recursos cada vez ms limitados y de cambios en las nece-sidades estratgicas, hay una creciente necesidad de obtener el mximo beneficio del dinero invertido en defensa. Y esta es la misin de la gestin de defensa.

Los requisitos de eficacia y de eficiencia no son en modo alguno exclusivos de los organismos de defensa. Cualquier negocio ha de ser eficaz y eficiente para prosperar, o simplemente para sobrevivir. Y, sin embargo, los organismos de defensa no se pueden gestionar puramente como empresas. La defensa nacional tiene un papel global, y en muchos casos vital, para un pas. Es frecuente que tenga un fuerte impacto en el desa-rrollo poltico y social del pas, y del estado, y se gestiona como una sociedad con nimo de lucro.

As pues, este captulo ofrece una explicacin sobre la gobernanza de la defensa, en qu se diferencia de la gestin y del mando, y de cul es el papel de la conduccin es-tratgica. Sobre esa base se identifican las reas de las instituciones de defensa que podran mejorar en gran medida mediante la adopcin de prcticas comerciales moder-nas. Consecuentemente, el valor de la gestin de la defensa se explica en relacin con los enfoques burocrticos militares o de mando tradicionales.

El captulo no preconiza un modelo particular de gestin de la defensa. En vez de eso, establece en los siguientes captulos el contexto para un examen detallado de los temas de la gestin de la defensa. Los temas y cuestiones que se presentan aqu se basan en datos y anlisis de pases que estn creando, reformando o transformando sus instituciones de defensa y, sin una elaboracin detallada, ilustra los puntos princi-pales a considerar por quienes han de discutir, planificar, disear e implementar activi-dades para el fortalecimiento institucional de la defensa. As pues, orienta a los respon-sables polticos que desean aprender cmo una institucin de defensa se puede des-arrollar como un pilar eficaz y democrtico de la seguridad nacional e internacional, creando una defensa adecuada a un costo socialmente aceptable.

Orientacin Conceptual Se emplea una serie de trminos para explicar el funcionamiento de una institucin de defensa, gobierno, direccin poltica, gobernanza, gestin, administracin p-blica, conduccin estratgica, mando y control, etc. En el lenguaje cotidiano, y en documentos oficiales, estos trminos se consideran a menudo sinnimos. En realidad, cada uno de ellos representa un punto de vista y un enfoque conceptual y especfico aplicable en el contexto general nacional, o en el propio de una institucin de defensa. Por otro lado, en cuanto a la creacin de instituciones, a menudo se han percibido como

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de origen (y de inters) occidental, y slo recientemente se han extendido a otros pa-ses. Dicho claramente, son adecuados de distintos modos para los diferentes sistemas polticos, organizaciones estatales y tipos de instituciones de defensa. Y podran ser adecuados para describir el desarrollo histrico de un pas, la cultura, la madurez eco-nmica y social, y el entorno estratgico.

Los intentos de crear, reformar, o transformar una institucin nacional de defensa re-quieren la elaboracin de un concepto coherente, amplio y profundo, que proporcione una pauta para la creacin de una organizacin capaz de llevar a cabo roles y funciones planeados polticamente, de forma eficaz y eficiente. Las lecciones aprendidas de las experiencias de otros pases pueden ser importantes, pero el desarrollo poltico de un pas concreto hace de su institucin de defensa un caso particular. Es ms, aunque la mayora de los asuntos principales en la creacin de organismos de defensa, el desa-rrollo y la reforma, son genricos, y como tal deben ser tratados en toda democracia, las diferencias entre un pas y otro en historia, entorno de seguridad, y estructuras institu-cionales, pueden ser tan grandes que las lecciones aprendidas de democracias ms antiguas, ms maduras, a menudo no se pueden aplicar a las nuevas. 1

Las instituciones de defensa no se pueden desarrollar aisladamente de la realidad poltica, administrativa y cultural del pas. La defensa es especfica slo hasta cierto punto, y no puede ser una isla de coherencia, eficacia y eficiencia en un entorno nacio-nal en el que otras estructuras gubernamentales estn muy burocratizadas. Su desarro-llo, reforma o transformacin podra liderar el proceso nacional de modernizacin guber-namental, algo que ocurri en muchos pases de Europa del Este durante su prepara-cin de incorporacin a la OTAN. El concepto bsico de una institucin de defensa debe reflejar asuntos como la cultura y tradiciones administrativas nacionales, la existencia de capacidad de gestin en los planos poltico, macroorganizativo y de funcionamiento, el entorno de la empresa privada, la capacidad educativa y de formacin, y la predisposi-cin de la sociedad a aceptar innovaciones radicales y un cambio integral.

Al mismo tiempo, la defensa nacional en las sociedades democrticas est orientada tradicionalmente a las amenazas militares externas. La previsibilidad del entorno estra-tgico de un pas tambin afecta a la elaboracin de su concepto especfico de la de-fensa. La cadena de mando nacional, el proceso de toma de decisiones de la defensa, los procedimientos para la distribucin de recursos de la defensa y el volumen del pre-supuesto de defensa, y la organizacin, estructura y despliegue de las fuerzas armadas dependen, en gran medida, de la percepcin nacional (social, poltica, establishment de la defensa) de las amenazas militares. El concepto de organizacin y desarrollo de or-

1 Thomas C. Bruneau y Richard B. Goetze Jr., Ministerios de Defensa y Control Democrtico,

en Who Guards the Guardians and How: Democratic Civil-Military Relations, ed. Thomas C. Bruneau y Scott D. Tollefson (Austin, TX: Prensa de La Universidad de Texas, 2008), 71-98; citas en pg. 71-72.

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ganizaciones de defensa depende del nivel de percepcin de la amenaza. Cuando sta es alta, el proceso de toma de decisiones se hace ms corto y menos transparente, las instituciones de defensa son ms militarizadas y el papel de los civiles es marginado. Cuando el pas disfruta de un entorno estratgico estable, especialmente cuando perte-nece a una alianza grande y fiable, la institucin de defensa es menos excepcional, es ms transparente y no difiere mucho de otras instituciones pblicas.

En el caso de un intenso desarrollo institucional o de un cambio organizativo pro-fundo de la defensa es difcil, no obstante, contextualizar el tema sin conocer antes qu conceptos representan realmente los distintos trminos. A continuacin nos centramos en algunos trminos principales y sus respectivos conceptos: gobierno y gobernanza, gestin y administracin de la defensa, administracin pblica, mando y control, y lide-razgo.

Gobierno y Gobernanza Los conceptos de gobierno y gobernanza se diferencian en cuanto a contenido y en-foque, y tienen un fondo histrico diferente. Segn lo explicado por el respetado Instituto Canadiense de Gobierno:

No es extrao el uso de gobernanza como sinnimo de gobierno. Esta confusin de trminos puede tener desafortunadas consecuencias. Un asunto de poltica pblica en el que el meollo es un problema de gobernanza se convierte tcitamente en un problema de gobierno, con el resultado de que la responsabilidad de arreglarlo recae necesaria-mente en el gobierno.2

La raz de de la palabra gobierno, tanto en griego como en latn, tiene el sentido de dirigir. La dicotoma entre gobierno y gobernanza se origina en las respuestas a las dos preguntas bsicas de la poltica: quin debe gobernar y cmo ha de ser de fuerte ser el control gubernamental?. Y cmo se debera distribuir el poder ejecutivo poltico, tanto en el gobierno como en la sociedad?.

En funcin de quin gobierna, las formas de gobierno establecidas histricamente son: anarqua (sin reglas), dictadura (gobierno de una sola persona), aristocracia (go-bierno de la minora); democracia (gobierno de la mayora) y unanimidad (gobierno de todos). La democracia es slo una de las formas de gobierno. Abraham Lincoln la defi-ni como gobierno del pueblo, por el pueblo y para el pueblo. El filsofo griego Arist-teles dijo que las verdaderas formas de gobierno ... son aquellas en las que uno, o unos

2 Hay textos disponibles sobre el tema en el Instituto sobre Gobernanza (IOG) website:

www.iog.ca. Esta cita es de John Graham, Bruce Amos, y Tim Plumptre, Governance Princi-ples for Protected Areas in the 21st Century, IOG Policy Brief No. 15 (Ottawa: IOG, Agosto 2003), 2, disponible en http://www.iog.ca/publications/policybrief15.pdf.

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pocos, o muchos gobiernos, miran por el inters comn. 3 El gobierno democrtico lo es de acuerdo con la voluntad pblica de que el gobierno debe ser siervo del pueblo, no su amo, pues la fuerza de la autntica democracia radica en ciertos derechos y libertades fundamentales que hay que proteger para que aqulla tenga xito. Democracia es igualdad. Ponemos el nfasis en el gobierno democrtico liberal siguiendo la explicacin clsica de Alexis de Tocqueville y otros, de que el liberalismo es libertad. Sin entrar en detalles, aceptamos la tesis de que las sociedades modernas del siglo 21 apuntan a establecer democracias liberales eficaces y eficientes, en vez de crear democracias sin liberalismo.4

El nivel necesario de fuerza del gobierno en una democracia lo determina la acepta-cin de que los gobiernos han de ser limitados, pero no dbiles. Las personas de talante autoritario perciben debilidad en los procesos polticos y de toma de decisiones marca-dos por la transparencia, el debate y la discrepancia, la fiscalizacin, y una slida super-visin y control pblico. De hecho, estas son las fuerzas esenciales de una democracia. Los componentes clave del poder del gobierno son aquellas reas en las que mantiene el monopolio de la autoridad. Dependiendo de la madurez de la democracia y del desa-rrollo de la economa de mercado, stas pueden incluir, inter alia, el monopolio de los recursos naturales, territorios, carreteras y poltica exterior. El empleo del poder militar y de la violencia debe estar solamente en manos del gobierno democrtico. De ah la tesis de que fuera del sector de la seguridad del Estado no debe haber militares, paramilita-res, polica u organizaciones de inteligencia. Todas estas organizaciones deben inte-grarse en un proceso global de toma de decisiones polticas marcadas por el control ci-vil, a fin de mantener su eficacia, y bajo reglas democrticas.

La existencia de un sistema eficaz de controles y balances es una de las caracters-ticas ms importantes de toda democracia. Su objetivo es garantizar que el poder pol-tico est lo suficientemente extendido y descentralizado como para evitar cualquier po-sible monopolizacin, y mantener en lo posible al pueblo bajo el control del gobierno. El uso de controles y balances a travs de la separacin de poderes, supone en realidad un reparto de responsabilidades y obligaciones mayor que el que realmente se ha esta-blecido. Esta idea es muy importante para el correcto diseo de mecanismos para la formulacin y aplicacin de una poltica de defensa.5 En este entorno, la fortaleza de un 3 Aristteles: de la Poltica, c. 340 BCE, Libro III, in Internet Ancient History Sourcebook,

www.fordham.edu/halsall/ancient/aristotle-politics1.html. 4 Esta tesis est perfectamente argumentada por Giovanni Sartori, The Theory of Democracy

Revisited (Chatham, NJ: Chatham House Publishers, 1987). 5 Para una definicin del trmino poltica de defensa y su relacin con la gestin de la defensa

referirse a Todor Tagarev, The Art of Shaping Defense Policy: Scope, Components, Rela-tionships (but no Algorithms), Connections: The Quarterly Journal 5, no. 1 (Spring-Summer 2006): 15-34, https://consortium.pims.org/the-art-of-shaping-defense-policy-scope-components-relationships-but-no-algorithms.

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centro de poder no est en mandar, sino en debatir y persuadir. El sistema puede ser lento, complicado e incluso ineficaz, pero proporciona una importante proteccin contra los posibles abusos de poder por parte de cualquier partido, algo que toda democracia debe impedir.

Desde el gobierno clsico al representativo moderno (republicano), el estado ha sido visto como una asociacin poltica capaz de establecer el control a travs de unas elec-ciones polticas. Esto seala al gobierno central como el principal proveedor de control y de normas en todo el territorio nacional (estado). Dentro de esta capacidad, el gobierno dispone de medios para defender ese territorio y los intereses nacionales empleando el poder militar (solo o con otros instrumentos), y para defender y promover los intereses nacionales en el extranjero (solo o con aliados) en caso de ser amenazado por otra fuerza militar. El hecho de que la probabilidad de que los estados democrticos moder-nos se encuentren en un tipo de guerra clsica ha disminuido en los ltimos aos, no significa que esta funcin ya no importe, ni que el gobierno (el Ejecutivo) sea el nico centro con autoridad y responsabilidad para fijar y poner en prctica la poltica de de-fensa.

El amplio uso del concepto de gobernanza empez slo recientemente. Las defini-ciones de gobernanza abundan.6 De acuerdo con Paul Hirst, la gobernanza se percibe generalmente como una alternativa al (fuerte) gobierno central, es decir, al control del Estado. Describe cinco versiones de gobernanza en los distintos terrenos polticos, in-ternacionales y sociales 7 :

Gobernanza corporativa, que surge de la existencia de grandes e influyentes com-paas con accionistas muy dispersos, por un lado, y una gestin profesional activa por el otro, tiene como objetivo aportar transparencia y fiscalizacin de la gestin ejecutiva, y evitar que las empresas se conviertan en autocracias en un entorno en el que la de-mocracia es la principal fuente de legitimidad.

Gobernanza pblica, que surge de la privatizacin de las funciones tradicionales de la administracin y de los servicios pblicos, pretende introducir un nuevo modelo de ser-vicios pblicos, distinto del de la administracin pblica, bajo control jerrquico y fiscali-zacin directa de los funcionarios elegidos polticamente.

La gobernanza social est surgiendo en silencio, como una nueva clase de gobierno basada en la interconexin, en la que estn incluidos actores como sindicatos, asocia-ciones empresariales, ONG,s, y autoridades locales representativas, con vistas a nue-vos pactos sociales que se negocien de forma centralizada.

6 Joan Corkery, ed., Governance: Concepts and Applications (Brussels: IIAS Working Group,

International Institute for Administrative Studies, 1999), 368-371. 7 Paul Hirst, Democracia y Gobernanza, en Debating Governance: Authority, Steering, and De-

mocracy, ed. Jon Pierre (Oxford: Oxford University Press, 2000), 13-35.

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La gobernanza internacional utiliza el concepto de gobernanza sin gobierno en el campo de las relaciones y los regmenes internacionales. Se basa en el hecho, amplia-mente reconocido, de que muchos temas globales e internacionales, como el calenta-miento global, comercio internacional, control de armas, y normas internacionales, en muchas reas los pases no pueden resolverlos por s solos. La internalizacin de la go-bernanza, llevada a cabo por acuerdos y poderosas agencias intergubernamentales, como el Fondo Monetario Internacional, la Organizacin Mundial del Comercio, el Banco Mundial, y las crecientes operaciones privadas del G8 y la retirada del Estado, plantea importantes cuestiones sobre quin y cmo controla a estos actores internacionales su-praestatales, y cmo estos limitan el poder y la capacidad de la democracia.

La buena gobernanza gan terreno primeramente en el rea del desarrollo econ-mico y social. Ampliamente apoyada por los pases occidentales y promovida a travs del poder de agencias internacionales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, con una especie de conjunto de condiciones econmicas y socio-polticas para sus prstamos, gobernanza es un concepto basado en la idea de que no es posi-ble una gestin econmica eficaz, y un ambiente social estable, sin la plena aplicacin de los principios democrticos y de mercado. El concepto tiene en cuenta el hecho de que desarrollo no es slo la creacin de mercados y la promocin de inversiones y de firmes polticas macroeconmicas, sino que tambin las instituciones estatales y socia-les, leyes y reglamentos, valores humanos y ciudadanos, son importantes. De esta ma-nera, el buen gobierno, como concepto, significa una eficaz estructura poltica que lleve a operaciones econmicas privadas, regmenes estables (no necesariamente de-mocrticos), imperio de la ley, administracin estatal y sociedad civil (real) eficaz. Como estrategia, apunta a desarrollar una versin de la arquitectura social liberal, con una clara separacin entre el Estado limitado y, en la medida de lo posible, la autorregula-cin de la sociedad y la economa de mercado. Definir los principios de buena gober-nanza es difcil y a menudo polmico, pero hay una lista de principios en torno a la cual podra haber acuerdo, incluso ms all de las democracias liberales. Dicho acuerdo se basa en parte en el considerable trabajo realizado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas sobre el derecho internacional y los derechos humanos 8 :

Participacin Tanto hombres como mujeres deben tener voz en la toma de decisiones, directamente o por medio de instituciones legales que los repre-senten. Una participacin amplia se fomenta sobre la libertad de asociacin y expresin, as como sobre las aptitudes para participar de manera constructiva.

8 United Nations Development Program (UNDP), Governance and Sustainable Human Develop-

ment (1997). Estos principios, con ligeras variaciones, aparecen en muchos otros documentos UNDP. Ver, por ejemplo, UNDP and Governance: Experiences and Lessons Learned, http://mirror.undp.org/magnet/docs/gov/Lessons1.htm.

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Orientacin del consenso Entre diferentes intereses, la buena gobernanza media entre estas diferencias para lograr un amplio consenso en inters del grupo y, cuando es posible, sobre polticas y procedimientos.

Visin estratgica Los lderes y el pueblo tienen una perspectiva amplia y a largo plazo sobre la buena gobernanza y el desarrollo humano, junto con un sentido de lo que se necesita para ese desarrollo. Tambin hay una compren-sin de las complejidades histricas, culturales y sociales en los que se basa esa perspectiva.

Capacidad de respuesta Las instituciones tratan de servir a todos los interesados y, correspondientemente, de implementar los procedimientos.

Eficacia y eficiencia Los procesos y las instituciones producen resultados que satisfacen las necesidades, al tiempo que hacen el mejor uso de los recursos.

Fiscalizacin Los responsables de la toma de decisiones en el gobierno, sec-tor privado y organizaciones civiles son responsables ante el pueblo, as como ante las instituciones afectadas. Esta fiscalizacin vara en funcin de la orga-nizacin y de si la decisin es interna o externa.

Transparencia Se basa en el libre flujo de informacin. Los interesados tienen acceso directo a los procesos, instituciones e informacin, y existe suficiente informacin disponible para la comprensin y el control de su actividad.

Equidad Todas las personas tienen la posibilidad de mejorar o mantener su bienestar.

Imperio de la Ley Los marcos legales deben ser justos y aplicados con impar-cialidad, particularmente las leyes sobre derechos humanos.

Como se mencion anteriormente, la poltica de defensa se formula y aplica no slo por la organizacin de defensa per se, sino tambin por una variedad de otros sectores gubernamentales y actores sociales. Correspondientemente, la cuestin de la gober-nanza se puede examinar en dos niveles.

A nivel nacional, la gobernanza tiene relacin con el modo en que otros actores, como agencias estatales, administracin local, organizaciones de la sociedad civil, em-presas, y otros, pueden jugar un papel en el proceso de elaboracin y aplicacin de las decisiones de poltica de defensa, en particular cuando las decisiones son sobre asun-tos de inters pblico.

En el mbito de la institucin de defensa, se puede hablar de gobernanza organiza-tiva o gobernanza en el espacio organizativo. Comprende las actividades del Ministerio de Defensa de las que habitualmente informa al Gobierno, al Presidente (cuando este puesto incluye la funcin de comandante supremo de las fuerzas armadas), y al Parla-mento (o la junta directiva).

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Para resumir la discusin sobre la gobernabilidad como concepto, podemos acep-tar la siguiente definicin, vista a menudo como universalmente aplicable a cada uno de los arriba mencionados cinco tipos de gobierno:

Gobernanza es la interaccin entre estructuras, procesos y tradiciones que determinan cmo se ejercen el poder y las responsabilidades, cmo se toman las decisiones, y cmo los ciudadanos u otras partes interesadas tienen voz y voto. Fundamentalmente, se trata de poder, relaciones y fiscalizacin: quin tiene influencia, quin decide y cmo se fisca-liza a quienes toman las decisiones.9

Gestin y Gestin de la Defensa El trmino gestin, ha sido y es utilizado histricamente de distintos modos. Puede re-ferirse a las muchas decisiones necesarias para que funcionen un producto complejo o una organizacin sin nimo de lucro, una agencia estatal o una unidad administrativa lo-cal. Este es un tipo de enfoque descriptivo para explicar la gestin como el proceso y los trabajos que realizan los gerentes y los supervisores. Por otra parte, la gestin se podra aplicar con el fin de dirigir al personal para lograr un objetivo particular con los mnimos recursos y en el menor tiempo posible. Podemos utilizar gestin tambin para referir-nos a una ciencia del conocimiento que ha reunido los enfoques basados en la teora poltica, econmica, sociolgica, psicolgica o antropolgica y filosfica, para crear un enfoque sistemtico (teora) de cmo se podran lograr objetivos concretos mediante actos fijados cientficamente (estrategia, poltica), creando y utilizando organizaciones adecuadas y utilizando recursos concretos (limitados).

Las races de la administracin moderna se encuentran tanto en la administracin como en los negocios, lo que debe ser el punto de referencia cuando se adaptan princi-pios y prcticas de gestin a otras reas de la actividad pblica, privada o personal. Padres de la gestin como Henri Fayol, Max Weber, y Chester Bernard se han cen-trado en organizaciones ntegras, mientras otros como Frederick W. Taylor, Henry Gantt, y Lillian y Frank Gilbreth, en el aumento de la productividad.10 Ambos sentidos de estos primeros estudios de la gestin incluan investigacin y trabajo aplicados, y crea-ron las llamadas teora administrativa y gestin cientfica como la columna vertebral de la teora de gestin clsica. La teora administrativa enfatizaba las funciones de gestin, e intent generar principios administrativos amplios que sirvieran de gua para la racio-nalizacin de las actividades de la organizacin. Taylor y sus seguidores, por otro lado, insistieron en que era posible analizar cientficamente las tareas realizadas por cada trabajador, con el fin de descubrir los procedimientos que produjeran el mximo rendi-miento, con el mnimo aporte de energa de energa y de recursos. 9 Ibd. 10 Frederick W. Taylor, Principles of Scientific Management (New York, NY: Harper & Brothers,

1911).

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En base a los puntos de vista clsicos sobre la gestin, las teoras contemporneas tienden a explicar y a ayudar a entender la naturaleza, rpidamente cambiante, de los ambientes organizativos actuales.

La teora de la contingencia afirma que cuando los gestores toman una decisin, de-ben tener en cuenta todos los aspectos de la situacin del momento y actuar sobre los que son clave en esa situacin. Bsicamente, ste es el enfoque depende. Por ejem-plo, el esfuerzo constante en identificar el mejor liderazgo, o modelo de gestin, podra concluir normalmente en que depende de la situacin. Si uno es jefe de tropas en com-bate, un estilo autocrtico podra ser el mejor. Si se dirige un hospital o una universidad, se podra recomendar un estilo de liderazgo ms participativo y permisivo.

La teora de sistemas ha tenido un efecto significativo sobre la ciencia de la gestin y la comprensin de las organizaciones. Un sistema es una coleccin de piezas unidas para lograr un objetivo general. Si se elimina o cambia una parte del sistema, la natura-leza del sistema cambia tambin. Un sistema puede ser visto como ingresos, procesos, productos y resultados. Los sistemas comparten retroalimentacin entre cada uno de estos cuatro aspectos. En una organizacin, los inputs incluyen recursos como materias primas, dinero, tecnologas y personal. Estos inputs pasan por un proceso en el que se les planifica, organiza, estimula y controla para alcanzar los objetivos de la organizacin. Se obtienen productos, como las capacidades de la fuerza. Una mejor calidad de vida o la situacin de la seguridad nacional seran resultados. Un feedbak sera la informacin proveniente de los ciudadanos o la percepcin de la gente sobre la seguridad proporcio-nada por el Estado. Este marco general es vlido para cualquier sistema, incluyendo a los subsistemas (departamentos, programas, etc.) de toda la organizacin.

La teora de la complejidad admite que los sucesos en una organizacin y en su en-torno rara vez se controlan, ya que, con el tiempo, los sistemas se vuelven ms com-plejos. En esta evolucin devienen tambin ms inestables (o susceptibles a influencias de efectos catastrficos), y consecuentemente han de emplear ms energas para mantener esa complejidad. A medida que gastan ms energa necesitan una mayor es-tructura para mantener la estabilidad. Esta tendencia continua hasta que el sistema se rompe, se asocia con otro sistema complejo, o se derrumba completamente.

Para el propsito de este libro, la gestin se puede analizar como un proceso de pla-nificacin, organizacin y dotacin del personal, direccin, y control de las actividades de una organizacin, de manera sistemtica para alcanzar un objetivo (institucional) comn. Es tanto un mtodo cientfico como el arte de fortalecer al personal y crear una organizacin ms eficaz y eficiente de lo que hubiera sido sin la gestin y los gestores (ministros, directores, mandos). Consecuentemente, los cuatro pilares de la gestin son: planeamiento, organizacin y dotacin del personal, direccin y mando, y supervisin y control. Estas funciones son generales, sin importar si el director gestiona una tienda de calzados, un departamento, o un ala de caza.

Gobernanza, Gestin, Mando, Liderazgo: Fijando el Contexto 25

La planificacin es la seleccin y el ordenamiento secuencial de las tareas necesa-rias para lograr el objetivo de la organizacin. Los planes podran ser estratgicos, a largo o corto plazo, elaborados o de contingencia. El plan explica el objetivo y los enfo-ques (estrategias, polticas, principios) y es la base de las decisiones sobre organizacin y personal.

La organizacin y la gestin de personal consisten en la asignacin y coordinacin de funciones, tareas y deberes a realizar por las unidades o por los miembros de una organizacin, y la distribucin entre ellos de los recursos necesarios para lograr un ob-jetivo en un determinado plazo. Incluye el proceso de reclutamiento, seleccin, forma-cin, ubicacin y promocin del personal, de acuerdo con sus roles y con las tareas que desee. La calidad del personal y la forma en que se organiza determina el estilo de di-reccin.

Dirigir y liderar es el proceso de estimular, guiar, e influir sobre el personal en el ca-mino hacia la consecucin del objetivo comn. La direccin requiere sentido y habilida-des de organizacin, y capacidad de liderazgo para motivar a los seguidores mediante un ambiente de trabajo agradable. La direccin podra ser eficaz hasta el ltimo mo-mento para alcanzar el objetivo comn si se complementa con supervisin y control, de forma sistemtica.

Seguimiento y control son las acciones que un gestor (jefe) lleva a cabo para asegu-rar que todas sus unidades progresan hacia el objetivo de forma coordinada. En otras palabras, el control se utiliza para asegurar que cuando el xito de una unidad en la consecucin de su objetivo dependa de una accin realizada por otra unidad, esta ac-cin se lleve a cabo.

Estos puntos de vista conceptuales bsicos, teoras, principios y funciones de la gestin son aplicables a una organizacin de defensa. Obviamente, el origen del tr-mino gestin de la defensa tiene sus races en la idea de que la organizacin de de-fensa es una gran institucin, compleja y con mltiples facetas, como cualquier otra em-presa gubernamental o una gran compaa.

Toda gran organizacin necesita un planeamiento, llevado a cabo por el director. De un modo u otro l decide cmo funcionar la empresa y lo que har durante un perodo de tiempo. En otras palabras, el director establece los objetivos hacia los que l y sus subordinados dirigirn sus trabajos. La gran diferencia entre la planificacin industrial y la militar es que todos los planes militares para la guerra son eventuales, al menos en tiempos de paz; se orientan a posibles objetivos que se activarn slo en guerra. El pla-nificador industrial, por otro lado, se prepara para operaciones reales que con seguridad tendrn lugar el siguiente ao, o tal vez uno o dos aos ms tarde. El planeamiento de la defensa, que organiza la preparacin general para la guerra, se acerca ms a la pla-nificacin industrial, porque su objetivo es preparar soldados y material en la proporcin correcta, si bien lo es para una eventualidad.

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Cada director crea, mantiene, organiza y dota de personal a su organizacin. Un di-rector debe decidir cul es la combinacin de recursos ms econmica que permita al-canzar los objetivos previstos. Lo mismo es aplicable a la visin y al concepto de las operaciones de un mando militar. Ambos lo hacen para facilitar el control de los indivi-duos y de las unidades en su labor hacia el logro de los objetivos previstos.

Gestores y mandos utilizan distintas aptitudes e instrumentos para aumentar su mo-tivacin y estimulacin fsica y psicolgica, que, durante una misin de combate, les po-dra llevar al autosacrificio. Los instrumentos son totalmente distintos, pero el efecto en la consecucin de los objetivos es similar.

El seguimiento y control de los resultados da al director y al comandante una idea de la eficacia y eficiencia de sus decisiones, y de las correcciones necesarias en los planes originales. Ya sea de mercado o administrativa, la estrategia de control debe proporcio-nar tanto a los directores como a los comandantes la informacin pertinente, oportuna y fiable sobre los progresos y los cambios en el entorno interno y externo que puedan re-querir medidas correctivas, o una estrategia totalmente nueva.

No obstante, la organizacin de la defensa difiere en algunos aspectos concretos, y la intencin de aplicar prcticas de negocios y tcnicas administrativas extradas de ejemplos generales se debe analizar con cuidado. No se trata de buscar argumentos ar-tificiales con el fin de hacer de la defensa un caso particular. Al mismo tiempo, un con-cepto de gestin distinto no puede, ni debe, en el entorno democrtico nacional, ser apartado de los enfoques de gestin de otras empresas pblicas y comerciales.

Las relaciones entre civiles y militares, entre otros factores, distinguen la formulacin de polticas y la gestin de la defensa de otras polticas pblicas y de otros modelos de gestin. Podra decirse que el modelo de relaciones cvico-militares en un pas tiene un impacto decisivo en la organizacin de la defensa y en su gobernanza, gestin, o mando y control. La naturaleza nica de las fuerzas armadas, o lo que Samuel Hun-tington seal como su imperativo funcional, se ve a veces como un obstculo para la aplicacin de los principios y prcticas de otras materias, como la gestin, administra-cin, liderazgo, etc. Autorizados investigadores de la administracin pblica y de la ges-tin, apuntan que las aplicaciones de los modernos puntos de vista conceptuales acerca de las disciplinas en rpido desarrollo, a la poltica de defensa, ... aparecen a menudo para al final no alcanzar las expectativas. 11

Richard Kohn concluye que hoy da el control civil de los militares presenta dos tipos de desafos: para las democracias maduras con experiencia de un fuerte control civil, y de una defensa enfocada al exterior, la prueba es si los civiles tienen autoridad en la poltica de defensa y en la toma de decisiones. Los civiles se pueden enfrentar a gran-

11 Jason Dempsey, Jay Parker, y Thomas Sherlock, Introduction to Civil-Military Symposium:

Public Administration and Management, Public Administration and Management 10, no. 2 (2005): 57-60.

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des obstculos en el ejercicio de su autoridad si los militares gozan de prestigio, dispo-nen de una buena capacidad administrativa, temen que su operatividad pueda estar en riesgo, o dudan del liderazgo civil.12

Las democracias de reciente aparicin, con poca experiencia en la combinacin de gobierno popular y control civil, se enfrentan a un reto an mayor: asegurar que los mi-litares no tratarn de derrocar al gobierno electo, o de desafiar a la autoridad civil. As, la principal prioridad es asentar una tradicin de control civil para desarrollar un sistema slido de neutralidad poltica en la institucin militar, y prevenir o impedir de forma per-manente la posibilidad de una intervencin militar en la vida poltica.

Continuando con sus deliberaciones, Kohn argumenta que la tarea de crear una institucin de defensa moderna es establecer y mantener el control civil en la formula-cin y aplicacin de la poltica de seguridad nacional. Para las nuevas democracias el reto es an mayor; en el intento de imponer su autoridad sobre los asuntos militares, los civiles se arriesgan a provocar la desobediencia de los militares y, si no hay apoyo p-blico, tal vez incluso la intervencin militar.

Las dificultades en la aplicacin de conceptos, teoras y prcticas del mundo civil a la defensa se moderan ante el hecho de que la guerra, como afirm Clausewitz y confirm la reciente experiencia en Yugoslavia, Afganistn, Irak y Chechenia, tiene su propia gramtica. Las sociedades modernas y postmodernas han desarrollado una amplia comprensin, y prcticas polticas, en la toma de decisiones sobre seguridad nacional, en las que defensa y poltica militar son consideradas un componente principal de la po-ltica de seguridad.13 Incluyen administracin y organizacin (creacin de un Ministerio de Defensa), legislacin (inclusin de leyes de defensa), control parlamentario (creacin de un comit de defensa), transparencia y fiscalizacin (aumento de la capacidad de la sociedad civil en temas de defensa), y nombramiento de civiles en instituciones de de-fensa, etc. En ese entorno, la formulacin, articulacin y balance estratgico de la segu-ridad nacional y de los intereses de la defensa, la distribucin de roles, y de los recursos entre los objetivos establecidos, y las organizaciones del sector de seguridad, son res-ponsabilidad de los lderes polticos civiles y no un mbito exclusivo de los militares.

En ese papel, los lderes civiles emplean mtodos de direccin poltica, gestin administrativa y organizativa, liderazgo estratgico y poltico, gestin de recursos, feedback y control, etc. En ese marco, los militares utilizan trminos como trabajo del personal (que es distinto de trabajo administrativo), mando y control (que es dife-rente de feedback), y valor y liderazgo militar (que no coincide con los principios mo-rales y sociales, y el pluralismo basado en el liderazgo poltico). Un excelente ejemplo

12 Richard H. Kohn, An Essay on Civilian Control of the Military, American Diplomacy 2, no. 1

(1997), www.unc.edu/depts/diplomat/AD_Issues/amdipl_3/kohn.html. 13 Sin embargo, salvo raras excepciones, difcilmente es ese el caso de otros componentes de la

poltica de seguridad.

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de este acoplamiento lo proporciona Peter Feaver, que afirma que el desafo cvico-militar es la conciliacin de un ejrcito lo suficientemente fuerte para hacer algo que los civiles les piden hacer, con una disciplina militar suficiente para hacer slo lo que los civiles les autorizan a hacer. 14 La organizacin de la defensa (desde una perspectiva nacional o gubernamental), su direccin poltica y gestin operativa, la cadena de mando militar nacional, y el liderazgo en defensa deben reflejar estas particularidades para evitar el deterioro de las relaciones entre civiles y militares como dos grupos mutuamente excluyentes y contradictorios. En cualquier caso, reconocer el papel fundamental de las relaciones cvico-militares es crtico para el diseo y la gestin de las instituciones de defensa.

Explicando estas consideraciones, es importante aclarar lo que el ministerio (o de-partamento) de defensa debe hacer. En pases con un poder legislativo elegido libre-mente, la institucin de defensa es ante todo un organismo gubernamental a travs del cual los ejecutivos electos emiten directrices, instrucciones y rdenes a los militares. En segundo lugar, tambin es un cuartel general operativo donde estas directrices se transforman en planes operativos, y en los requisitos correspondientes para la financia-cin de recursos humanos y materiales, legislacin y otras formas de apoyo. Por ltimo, el ministerio debe ser la administracin central de la defensa nacional, en general, tra-tando en detalle el personal, finanzas, logstica, adquisiciones, formacin, apoyo social e infraestructura de las fuerzas armadas.

Con todas estas funciones en mente, existe la necesidad de una idea adecuada so-bre cmo organizar y hacer funcionar un Ministerio de Defensa. Hay tres reas distintas, direccin poltica, mando de operaciones y todo lo dems, que se puede concretar como el rea de gestin de la defensa. Estas se deben coordinar, pero requieren una con-ceptualizacin separada, competencias profesionales muy distintas, capacidad de lide-razgo, y equipos, y basadas en normas y prcticas diferentes. No es posible llevar a cabo las tres funciones bsicas usando una nica matriz conceptual y de procedimien-tos. El objetivo de proveer a la nacin con una organizacin de defensa eficaz, transpa-rente y fiscalizable hace hincapi en la buena organizacin y en la adecuada concep-tualizacin de las operaciones en cada una de esas reas.

Se sugiere ver una institucin de defensa como una gran organizacin comercial que se puede llevar perfectamente como una empresa. Como concepto, supone im-plantar un concepto total de gestin de la defensa basado en conceptos y prcticas en uso en importantes organizaciones industriales, agrupadas en lneas funcionales. Real-mente, un anlisis detallado del producto de la defensa desde un punto de vista pol-tico, sociolgico, y psicolgico, no aporta referencias tiles. Productos de defensa no

14 Peter D. Feaver, The Civil-Military Problematique: Huntington, Janowitz, and the Question of

Civilian Control, Armed Forces and Society 23, no. 2 (Winter 1996): 149-178.

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son slo las capacidades de combate de las fuerzas armadas,15 sino tambin un sentido pblico y poltico de la seguridad, la situacin internacional del pas, el carcter nacional en general y su predisposicin hacia los de otros pases, el sentido colectivo de demo-cracia y gobernanza democrtica, etc. Reunir tal conjunto de requisito supone un enfo-que complejo y distinto de la organizacin y el funcionamiento de la defensa.

Se puede concluir que, aunque las modernas teoras y prcticas de gestin pueden ser tiles en la bsqueda de explicaciones generales y de reflexiones orientativas para organizar y evaluar la actuacin de las instituciones de defensa, la aplicacin de tcni-cas de gestin deber limitarse a actividades ajenas a la direccin poltica y el mando de las operaciones, como son las de recursos humanos, financiera, y del ciclo de vida de los sistemas de armas, abastecimiento de materiales y de servicios, instalaciones militares y del ciclo de vida de bienes races, as como la de programa y de riesgos. La aportacin conjunta de la gestin moderna es vital para el xito de las iniciativas de transformacin de la defensa.

Administracin Pblica La caracterstica principal del concepto de la administracin pblica es el papel de la so-ciedad civil en el proceso de gobierno. Como es sabido, la sociedad civil slo puede existir en un entorno poltico democrtico liberal. Por tanto, la aplicacin del concepto de administracin pblica en su forma original slo es posible si existe una sociedad civil suficientemente madura y consolidada, y con la voluntad y la capacidad de influir en el gobierno y en el proceso de la gobernanza. Los poderes en el gobierno, por otro lado, son suficientemente maduros y entienden que la involucracin de la sociedad civil aporta ms poder y permanencia al gobierno, y no lo erosionan. Woodrow Wilson, uno de los padres del llamado pensamiento progresista, y 28 presidente de los Estados Unidos, cuestion el nivel apropiado de la participacin ciudadana en las decisiones del gobierno en su artculo de1887 titulado El estudio de la Administracin. Describi el pro-blema como Qu parte ocupar la opinin pblica en la conduccin de la administra-cin pblica?. Su respuesta fue que jugar el papel de crtico autorizado. Wilson no cuestion el derecho del pblico a influir en la administracin; ms bien, la cuestin era cmo mantener la participacin pblica.

Max Weber, reconocido como el padre de la sociologa moderna, escribi sobre el tipo ideal de esta forma de organizacin, mientras analizaba los fenmenos de la buro-cracia administrativa. La burocracia de Weber se basa en los principios de reas juris-diccionales fijas, oficinas jerarquizadas, y niveles de autoridad escalonados. La estruc-tura de la burocracia es permanente y posee las siguientes caractersticas: promocin basada en el mrito; tenencia de empleo seguro; estructura piramidal; autoridad en 15 Todor Tagarev, Methodology for Defence and Force Planning, en Methodology and Scenar-

ios for Defence Planning (Sofia: Military Publishing House, 2007): 179-207.

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puestos supervisores; y un sistema de reglas explcitas. La burocracia de Weber supone que una persona trabaja en su ruta ascendente desde la base de la estructura piramidal hacia la cima, ganando autoridad y mejorando su salario por el camino. La teora de Weber sobre la burocracia an se mantiene hoy da. Sin embargo, su nocin de unidad de mando (todas las rdenes vienen del siguiente individuo de la lnea) ha sido criticada.16

El famoso erudito y escritor Peter F. Drucker cree que el concepto de la administra-cin pblica deriva del de gestin.17 Tal como argumenta, despus de la Gran Depresin la gente estaba enfadada con todos los directores de empresas que no lograron superar el reto de desarrollar industrias con rapidez, y que permitieron una catstrofe econmica y social que tuvo repercusiones globales. Para evitar actitudes negativas hacia directo-res de asuntos y servicios pblicos, se les distingui de los directores de empresa impli-cados mediante la introduccin del concepto de administracin pblica.18 Uno de los objetivos principales de esta nueva disciplina fue el de diferenciar claramente el funcio-namiento del sector pblico, tanto del proceso poltico como de las prcticas empresa-riales.

De hecho, los eruditos se centran tradicionalmente en reas de la administracin p-blica, como la teora de la organizacin clsica, la dicotoma de Wilson entre poltica y administracin, el federalismo, y la gestin de personal. Recientemente, el campo de la administracin pblica se ha ampliado con una variedad de temas modernos, como anlisis poltico, economa de la gestin pblica, teora de la motivacin, liderazgo, tica, teora de la toma de decisiones, gestin de conflictos, eficacia y eficiencia, presupuesto, fiscalizacin por parte del pueblo, y representatividad del mismo, relaciones interguber-namentales y gestin de recursos humanos. El hecho de que la administracin pblica derive de una amplia gama de disciplinas como la psicologa, economa, ciencia poltica, teora de la organizacin y derecho administrativo, indica que no existe la mejor manera de gobernar. Esto no quiere decir que las cuestiones y los problemas de la administra- 16 Para Luther Gulick, la division del trabajo supervisado por subordinados en una cadena de

mando es una forma de ser ms eficaz. Cree que la divisin del trabajo es la base de la orga-nizacin; realmente la razn de la organizacin. Gerald Garvey razona que el tema central en la teora organizativa clsica es la ubicacin de autoridad y de conocimiento experto dentro de la organizacin. Realmente, mucha de la literatura contempornea se centra en las ventajas de poner autoridad en manos de un jefe, en contra de la distribucin de ese poder en la lnea del personal, y el riesgo que acompaa a ese poder citas de Gerald Garvey, ed., Public Ad-ministration: The Profession and the Practice (New York, NY: St. Martins Press, 1997).

17 Realmente, el hombre se ha interesado por el campo conocido hoy como administracin p-blica desde un tiempo anterior a La Repblica de Platn, en la que Platn discute asuntos ad-ministrativos de gobierno.

18 Peter F. Drucker, Management Challenges for the 21st Century (London: Butterworth-Heine-mann, 1999).

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cin pblica ya no sean relevantes; de hecho, son tan importantes hoy como lo fueron ms de cien aos atrs.

La diferenciacin entre gobernanza poltica y funcionamiento de los rganos de ges-tin en inters de la sociedad civil, sirve como elemento central de amplios conceptos y prcticas de la gestin pblica moderna. En un reciente libro, Anthony Bertelli y Lau-rence Lynn resumen la experiencia y los hallazgos tericos en textos importantes sobre la gestin pblica, y concluyen que revelan un proceso de razonamiento profesional que explora las interrelacione