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R E V I S T A D E L A C E P A L 8 6 • A G O S T O 2 0 0 5

DESCENTRALIZACIÓN, TRANSFERENCIAS TERRITORIALES Y DESARROLLO LOCAL • IVÁN FINOT

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Descentralización,transferenciasterritoriales y desarrollo local

Iván Finot

La concertación entre actores políticos, sociales y privados en es-

cenarios locales puede ser de gran utilidad para estimular la

competitividad económica, pero para ello sería indispensable que las

colectividades locales contaran con más autonomía y recursos, e igual-

dad de oportunidades. En el presente artículo se comienza por inquirir

sobre las condiciones para que la profundización de la descentraliza-

ción política que el desarrollo local requiere coadyuve a la eficiencia y a

la equidad, y cómo los sistemas de transferencias pueden constituirse

en instrumentos determinantes para avanzar en equidad y generar con-

diciones de eficiencia. En este marco teórico se examinan los sistemas

de transferencias básicas de los procesos de descentralización más

antiguos y/o avanzados de la región y se proponen algunos lineamientos

no solo para hacer viable el desarrollo local bajo las condiciones men-

cionadas, sino también para avanzar en la construcción de ciudadanía.Iván Finot

Experto del Área de Gestión del Desarrollo

Local y Regional,

Instituto Latinoamericano y del Caribe

de Planificación Económica y Social (ILPES),

CEPAL

✒ [email protected]



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IIntroducción

La descentralización política en América Latina es partede los procesos de democratización que se iniciaron enla década de 1980 a partir de la organización territorialhistórica de cada país. Con la descentralización se bus-caba principalmente —con diferentes énfasis en cadapaís— generar nuevos espacios de participación ciuda-dana, hacer frente a los problemas de desequilibrio fis-cal y organizar territorialmente el aparato estatal paraimplementar políticas sociales que permitieran hacerfrente a la deuda social. En los países donde esta refor-ma territorial se inició más tempranamente, ella fuedecisiva para ampliar o focalizar dichas políticas, aun-que solo se logró canalizar constructivamente la parti-cipación ciudadana en los casos en que se contaba pre-viamente con capital social. Pero donde, con frecuen-cia, la descentralización no ha dado resultados positi-vos, ha sido en su contribución al equilibrio fiscal, loque sin duda frenó el avance de los procesos.

Hoy en día la descentralización política cobranueva importancia, ya no solamente para avanzar enciudadanía e inclusión social sino también en desarro-llo económico. En efecto, se ha llegado a consenso enque la competitividad depende, no solamente de lasempresas, de los equilibrios macroeconómicos y depolíticas nacionales activas, sino de la capacidad decada localidad para encarar su propio desarrollo a tra-vés de procesos de concertación público-social-priva-da. Y para esto es indispensable que las localidadescuenten con más autonomía.

Un aspecto esencial de la descentralización son lastransferencias destinadas a compensar las diferentescapacidades para generar ingresos de las distintas cir-cunscripciones político-administrativas. En la regióntales transferencias son la principal fuente de ingresosde la mayoría de los gobiernos subnacionales —en par-ticular de los municipales— y en algunos países tie-nen una alta ponderación en el gasto público.

Desde el punto de vista de la equidad, los sistemasde transferencias que acompañaron a los procesos dedescentralización en América Latina han implicado, entodos los casos, una importante redistribución territorialprogresiva inicial, aunque con frecuencia han resultadoinsuficientes para compensar después las desigualdadesque la propia descentralización ha suscitado.

Sería deseable que los sistemas de transferenciashubieran sido diseñados de tal forma que hicieran com-patible el objetivo de equidad con el de estabilidad. Sinembargo, en la mayoría de los casos las transferenciasterritoriales, al provenir de participaciones fijas enimpuestos nacionales, resultan procíclicas (Ocampo,2001) y cuando además propician un gasto que nodepende de los correspondientes esfuerzos tributarios,contribuyen a generar presiones desequilibradoras(Finot, 1996 y 2001).

Para neutralizar estas presiones se tiende a instau-rar controles al gasto y límites al endeudamientosubnacional. Ejemplos de ello son la Ley de responsa-bilidad fiscal de Brasil (República Federal de Brasil,2000) y, en Colombia, la Ley de control al endeuda-miento (Colombia, 1997), la Ley de racionalización delgasto territorial (Colombia, 2000a) y la Ley de respon-sabilidad fiscal (Colombia, 2003). Estas medidas con-tribuyen al equilibrio fiscal pero pueden restringir laautonomía de las entidades territoriales. Sin embargo,según ya se mencionó, para hacer viable el desarrolloeconómico local se requiere de más y no de menosautonomía local. Y, por otro lado, es necesario seguiravanzando en términos de equidad social y construc-ción de ciudadanía, todo ello bajo condiciones de efi-ciencia y de estabilidad. ¿Cómo conciliar el objetivode fortalecer las autonomías locales con los de equi-dad, eficiencia y estabilidad?

Para poder responder a esta pregunta, el presentetrabajo examina en su sección II las condiciones bajolas cuales se podría profundizar la descentralizaciónpolítica para que ésta coadyuve a la eficiencia y laequidad; con tal fin se presenta sintéticamente unaversión actualizada del marco conceptual que el autorviene desarrollando desde trabajos anteriores. En lasección III se hace un análisis de los aspectos fiscalesmás vinculados con la autonomía en los procesos dedescentralización más antiguos y/o avanzados de la

Este artículo es una versión corregida de la ponencia del autorpresentada en el XVI Seminario Regional de Política Fiscal, reali-zado en la sede de la CEPAL (Santiago de Chile) del 26 al 29 deenero de 2004. El autor agradece a los participantes del seminarioque brindaron opiniones y sugerencias sobre la versión anterior, a losjueces que la arbitraron, a Alberto Maldonado, de la Universidad delos Andes, por sus útiles observaciones respecto a Colombia, y aCristina Aziz por la información proporcionada sobre Brasil.



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región: los de Argentina, Brasil y México, entre lospaíses federales, y de Bolivia, Chile y Colombia entrelos unitarios.1 Finalmente, en la sección IV se presen-

tan algunas conclusiones y lineamientos que podríanser útiles para los países de la región en el logro delos objetivos señalados.

1 A fin de poder contar con datos comparables, el análisis cuanti-tativo se basa en cifras del Fondo Monetario Internacional.2 El propio Oates (1999) afirma, en retrospectiva, que probable-mente fue desafortunado denominar “federalismo fiscal” a la teoríaque él fundó, al restringirla a un estrecho ámbito fiscal, cuando elobjeto de dicha teoría más bien sería “la estructura vertical comple-ta del sector público”. Por otro lado, según Affonso (2003) el“federalismo fiscal”, al basarse en el individualismo metodológico,tampoco sería apropiado para estudiar el federalismo propiamentetal, que por definición sería un acuerdo entre colectividades y noentre individuos.

IICondiciones de eficiencia y equidad

Los aspectos económicos de la descentralización sonsin duda esenciales en los procesos, pero al parecer enla región aún no nos hemos apropiado lo suficiente dela rama de la economía cuyo objeto es la provisión debienes públicos en diferentes niveles territoriales, ni laestamos desarrollando para avanzar en función denuestras necesidades.

Es posible que ello haya ocurrido en parte por-que el fundador de esa rama, Wallace Oates, la deno-minó “federalismo fiscal” (Oates, 1972), lo que habríainducido a creer que ella se refiere exclusivamente alos países federales.2 Sin embargo, la teoría que allí sefundamenta resulta apropiada para analizar los aspec-tos económicos de la descentralización, con mayorpertinencia aun cuando ésta se orienta hacia los nive-les más próximos al ciudadano ya que, al reducir elámbito de las demandas, los procesos de revelación depreferencias colectivas se podrían facilitar.

En esta sección se comenzará entonces por anali-zar las condiciones para que la descentralización polí-tica contribuya a la eficiencia y a continuación se de-ducirán los requisitos para que los sistemas de trans-ferencias coadyuven tanto a la eficiencia como a laequidad.

1. Descentralización

La descentralización se refiere a la provisión de bie-nes públicos, en la cual cabe distinguir dos tipos de de-

cisiones: i) qué, cuánto y con qué parte del ingresoproveer dichos bienes, y ii) cómo producir aquello quese va a proveer públicamente. En general, en AméricaLatina ha habido una descentralización de ambos tiposde decisiones hacia gobiernos subnacionales, pero tam-bién de decisiones del segundo tipo hacia los merca-dos.3 Es posible analizar las condiciones de eficienciapara ambas formas de descentralización. Sin embargo,dado el propósito del presente artículo, a continuaciónse examinan estas condiciones para el caso de la des-centralización hacia gobiernos subnacionales de lasresponsabilidades de proveer bienes públicos.

Por lo general, el concepto de descentralizaciónhacia gobiernos ha sido asociado con el de autonomíapolítica (por ejemplo, véase Palma y Rufián, 1989). Sinembargo, todos los procesos implican la asignación defunciones a gobiernos subnacionales no solo en sucalidad de cabezas de unidades autónomas sino tam-bién como agentes del gobierno nacional: sus adminis-traciones ejecutan distintas combinaciones de decisio-nes adoptadas a nivel local y de decisiones tomadas anivel central. En el primer caso se trataría de una des-centralización política y en el segundo de una descen-tralización operativa,4 cada una con diferentes requi-sitos de eficiencia, por lo que es importante poder dis-tinguir cuáles tareas realiza cada gobierno como cabe-za de una unidad autónoma y cuáles como agente delgobierno central.

A continuación se examina cuáles serían esosrequisitos, haciendo mayor hincapié en la descentrali-zación política, más vinculada con la autonomía.

3 En el sentido que le da Bennett (1990), proceso que hemos deno-minado “descentralización económica” (Finot, 1996).4 Prefiero utilizar el término “descentralización operativa” y no“delegación” (como denominan algunos autores a esta situación)porque, como bien lo explican Palma y Rufián (1989), la delega-ción puede ser suspendida por el principal en cualquier momento.En cambio el concepto de descentralización implica una transferen-cia definitiva de competencias y autonomía para adoptar decisio-nes, en este caso administrativas.



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a) Descentralización políticaLa descentralización política sería la transferen-

cia de procesos democráticos de decisión sobre gastoy financiamiento para la provisión de determinadosbienes públicos desde una jurisdicción político-admi-nistrativa dada a otra más reducida.

Las condiciones para que esta transferencia con-tribuya a la eficiencia serían primordialmente tres: i) quelos ámbitos de los procesos locales de decisión corres-pondan a diferenciaciones geográficas de la demanda;ii) que las preferencias ciudadanas sean efectivamentereveladas, y iii) que las ganancias generadas por lascondiciones anteriores sean superiores a las posiblespérdidas en términos de economías de escala.

i) Adecuación a la diferenciación de la deman-da. Oates (1972) señalaba que el principal problemade la descentralización residiría en decidir a qué nivelcorrespondería mejor cada provisión.5 El problema defondo sería que, en general, los mapas político-admi-nistrativos no coinciden con las demandas geográfi-camente diferenciadas. Ni tendrían por qué hacerlo: losprimeros han sido configurados en función del controlpolítico-administrativo del territorio, mientras los se-gundos son resultado de factores tales como la locali-zación de los recursos naturales, las facilidades de acce-so y las inversiones en infraestructura. Intentar modi-ficar los primeros puede ser objeto de conflictosinterterritoriales, mientras que los segundos se vanmodificando sin otros límites que las respectivas regu-laciones territoriales (incluidas las correspondientes arelaciones internacionales).

¿Qué hacer con la falta de adecuación entre losprocesos de decisión circunscritos por los mapas polí-tico-administrativos y por los mapas geográfico-eco-nómicos? El principio de solución podría ser profun-dizar la descentralización hasta los niveles más próxi-mos al ciudadano e incentivar a través de transferen-cias la asociación entre gobiernos territoriales en fun-ción de demandas diferenciadas comunes.6

ii) Revelación efectiva de preferencias. En la pro-visión de bienes públicos locales cada comunidad de-bería poder revelar sus preferencias, conociendo loscostos de las alternativas, y optar por una combinaciónde bienes tomando en cuenta lo que le costará.7

Entonces, para estimular los mecanismos econó-micos de eficiencia, las comunidades hacia las cualesse descentraliza deberían tener potestades no solamentepara definir el gasto sino también para determinar elnivel de impuestos con que contribuirán a financiar esegasto. A fin de evitar la multiplicación de tributos, lasbases impositivas deberían ser establecidas nacio-nalmente pero las comunidades subnacionales hacia lasque se enfoque la descentralización política deberíantener facultades para modificar las respectivas alícuotas(dentro de cierto rango). Lo conveniente sería que es-tas decisiones se refirieran a impuestos directos (enprincipio, sobre la propiedad inmueble), ya que modi-ficar alícuotas sobre impuestos indirectos incidiría di-rectamente sobre el sistema de precios (además derequerir una contabilidad sobre importaciones y expor-taciones interterritoriales).8 Esto sería también conve-niente para el caso de los impuestos con bases com-partidas, donde los niveles subnacionales deberían te-ner la potestad de fijar sus propias tasas.

De otro lado, por razones de equidad, no seríarecomendable que las regalías percibidas por la explo-tación de recursos naturales no renovables fueran com-partidas con niveles subnacionales (Musgrave y Mus-grave, 1989), al menos no en porcentajes importantes.Además, strictu sensu, estos ingresos no pueden serconsiderados como impuestos.

Un supuesto no explicitado en los trabajos deOates es que los mecanismos locales de expresión depreferencias ciudadanas deben ser al menos tan eficien-tes como los centrales. Si la descentralización tendie-ra a fortalecer procesos de asignación poco demo-cráticos —o, peor aún, corruptos— podría ser menos

5 Ya Ostrom, Tiebout y Warren (1961) habían señalado que, parauna metrópolis, un sistema “policéntrico”, donde la provisión delos bienes públicos cuya demanda estuviera geográficamente dife-renciada correspondiese a gobiernos electos localmente, y solo lade aquellos cuya demanda fuera uniforme se mantuviera a cargodel gobierno metropolitano central, sería una solución más eficien-te que un sistema en el cual la provisión de todos los serviciosfuese centralizada. Este hallazgo fue formalizado posteriormentepor Oates (1972) en el “teorema de la descentralización”.6 Además, en la medida en que se lograra esta adecuación de laorganización territorial a las demandas diferenciadas, se reduciríanlas externalidades, otro tema típico de la descentralización.

7 Este proceso es claramente observable, por ejemplo, en las deci-siones que adoptan innumerables organizaciones sociales de la re-gión, las que con mucha frecuencia contribuyen en forma impor-tante a la provisión de bienes y externalidades públicas. Segúnvenimos proponiendo desde 1990 (Finot, 1990) estas contribucio-nes deben ser consideradas como “cuasi impuestos”.8 Hay consenso en que los mejores impuestos locales serían aque-llos que tienen como base la propiedad y también, cada vez más, enque la manera de ampliar los ingresos subnacionales podría ser laparticipación en los impuestos sobre el ingreso, como señala Bird(2001). Sin embargo, como este mismo autor advierte —citando aShome (2000)—, en América Latina pocos países cuentan con sis-temas sólidos de tributación sobre los ingresos.



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eficiente que la efectuada a través de procesos centra-lizados.

El sistema electoral de representación proporcio-nal —prevaleciente en la región para el nivel munici-pal—9 no sería el más adecuado para expresar las pre-ferencias ciudadanas en ámbitos locales, pues hace quelos representantes deban responder a quien los colocóen su lista, antes que a sus representados. Y son talesrepresentantes los que en última instancia deciden—en nombre de los ciudadanos— qué, cuánto y conqué aportes locales deberá proveerse públicamente, alaprobar el respectivo presupuesto.

Sin embargo, aunque se modificara el sistema elec-toral —de uno de representación proporcional a otro derepresentación territorial—10 es obvio que tanto políti-cos como funcionarios administrativos tienen sus pro-pios intereses y por ello es importante equilibrarlos através de otras formas de participación ciudadana. Laparticipación política directa (referéndum, consultasciudadanas, revocatorias de mandato) y la participaciónsocial, a través de organizaciones sociales, son formasque deben ser facilitadas, generando y transparentan-do información —de base y sobre gestión— que seafácil de comprender.11

No basta entonces con que los procesos de deci-sión democrática sobre asignaciones correspondan lomás precisamente posible a la diferenciación de lademanda: para que la descentralización política propi-cie asignaciones más eficientes es imprescindible quelas decisiones sobre gasto local estén vinculadas conlos aportes locales y que se cuente con sistemas ade-cuados de representación y participación ciudadana afin de que las preferencias de la ciudadanía sean efec-tivamente expresadas.

iii) Economías de escala. Es posible que la pon-deración de este factor haya disminuido: las caracte-rísticas de flexibilidad de los procesos productivosactuales pueden contribuir a que las soluciones descen-tralizadas sean más eficientes, pero para ello se nece-sita acceso a nuevas tecnologías y, sobre todo, perso-nal calificado. De todas maneras, el ámbito al que debeser transferida la provisión de cada bien públicodescentralizable no debe dejar de corresponder, en cadacaso, a un nivel donde los beneficios de la descentra-lización sean superiores a sus costos, incluidos entreestos últimos los provenientes de una multiplicaciónde administraciones.

b) Descentralización operativaLa descentralización operativa se daría en los

casos de provisión de bienes públicos donde no sedescentraliza el poder de decisión sobre qué, cuántoy con qué aportes ciudadanos se les proveerá, sino so-lamente sobre la operación de decisiones adoptadasal respecto por un gobierno central. Según Heymann(1988), los beneficios de esta forma de descentrali-zación provendrían, en principio, de la mejor infor-mación de que disponen los gobiernos locales, y loscostos derivarían del riesgo de que el agente apro-veche la situación en contra de los intereses del prin-cipal.

En este caso también sería pertinente evaluar silos beneficios por tener a los gobiernos locales comoagentes son superiores a los costos de contratarlos. Asícomo en el caso de la descentralización política el cri-terio básico de eficiencia sería lograr la mayor corres-pondencia posible entre demandas geográficamente di-ferenciadas efectivamente expresadas y circunscripcio-nes político-administrativas, en el de la descentraliza-ción operativa dicho criterio sería lograr la mejor com-binación posible entre los beneficios de aprovechar lacapacidad de los gobiernos locales (solos o asocia-dos) y los costos generados por pérdidas de econo-mías de escala y por la instauración de mecanismosde control.

Dentro de cada política sectorial se debería eva-luar qué es lo que conviene descentralizar políticamen-te, y en qué casos sería más apropiado descentralizarsolo operativamente. En educación escolar, por ejem-plo, convendría descentralizar políticamente la defini-ción de una parte de los programas mínimos obligato-rios, pero solo operativamente las políticas deredistribución del ingreso orientadas a garantizar igual-dad de oportunidades a cada habitante del país, cual-quiera sea su lugar de residencia.

9 La excepción sería Panamá, donde el Concejo Municipal estáintegrado por representantes de los corregimientos que integran cadamunicipio.10 Uninominal o, lo que sería preferible (según lo vengo proponien-do desde 1990, apoyado en Duverger, 1970), un representante pordistrito que corresponda a realidades histórico-geográficas, más unnúmero adicional en función de la población de cada uno de ellos.11 La experiencia de Porto Alegre en materia de presupuestosparticipativos demuestra las ventajas de la participación social parauna mejor revelación de preferencias y el incremento de los aportesciudadanos. Harnecker (2003), que siguió el proceso desde sus ini-cios, registra la “consternación” que inicialmente causó en quienesse involucraban en el “presupuesto participativo” el constatar que,para lograr lo que proponían, tenían que pagar impuestos. Ahora sepuede comprobar que el presupuesto participativo no solo ha impli-cado una asignación más eficiente de recursos sino también unconstante aumento de las recaudaciones (Prefeitura Municipal dePorto Alegre, 2003).



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c) Responsabilidad (accountability)Así como en la descentralización política los sis-

temas de información sobre gestión deben estar orien-tados primordialmente a la comunidad local, en el casode la descentralización operativa los gobiernos loca-les deben responder en primera instancia a sumandante: el respectivo gobierno central (Silverman,1992). Pero, además de las dificultades propias de larelación agente-principal, el problema práctico en estecaso es que en la contabilidad de las administracioneslocales no se suele diferenciar claramente entre las ta-reas que realizan por decisión local y las que efectúanpor decisión de gobiernos centrales, ni en el origen delos recursos con que esas tareas son ejecutadas; por lotanto, no es posible distinguir con claridad a quién —sia la comunidad local o al gobierno central— se deberesponder en primera instancia en cada caso.

En síntesis: en ambas situaciones sería imprescin-dible contar con sistemas de información sobre gestión:en los casos de descentralización política, para rendircuentas en primera instancia a la comunidad; en los dedescentralización operativa, al gobierno central. En losdos casos sería muy conveniente que los ciudadanosestuvieran adecuadamente informados pero, para quehaya responsabilidades que puedan hacerse efectivas,en la contabilidad se debería establecer claramente esadiferencia entre principales.

2. Transferencias: cómo conciliar eficiencia conequidad

Por lo general, la literatura especializada distingue dostipos básicos de transferencias territoriales: las no con-dicionadas y las condicionadas. Sin embargo, si seadmite el requisito de eficiencia según el cual las de-cisiones sobre gasto deben estar vinculadas con aque-llas que se refieren a los respectivos aportes ciudada-nos, lo primero que debería preguntarse sobre las trans-ferencias territoriales es si ellas están orientadas o noa apoyar decisiones locales sobre gasto vinculado conaportes locales.12 Las transferencias no condicionadasen absoluto no inducirían a cumplir con esta condiciónde eficiencia y en cambio darían lugar a una descen-tralización política solo del gasto. Es más: los gastosque no comprometieran los aportes ciudadanosdesestimularían la participación ciudadana (ya dificul-tada por los sistemas electorales vigentes) y facilita-rían el uso de los recursos para fines particulares.

Diferente sería el caso de transferencias no con-dicionadas a aportes locales pero sí al uso que se hagade ellas, ya que, en la medida en que se diesen talescondiciones, se podría introducir controles propios dela descentralización operativa. Finalmente, cuando lastransferencias estuviesen condicionadas tanto por suuso como por aportes locales (típicamente, los fondosde cofinanciamiento), los elementos de descentraliza-ción operativa superarían a los de descentralizaciónpolítica.

En el cuadro 1 se presenta una síntesis de esteanálisis. Sólo las transferencias de libre disponibilidad,pero proporcionales a los aportes locales (las de tipo 1)contribuirían a generar condiciones de eficiencia en ladescentralización política.

Pero si las transferencias dependieran de los apor-tes locales ¿cómo lograr el objetivo primordial de lasmismas, que es compensar diferencias interterrito-riales? La solución teórica —propuesta ya hace algu-nos años (Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998)— sería quelas transferencias territoriales fueran proporcionales alos respectivos aportes locales pero medidos, no en tér-minos absolutos, sino como proporción de los nivelesde ingreso de los habitantes de cada comunidad.13 Elprincipio de gravar a los individuos en proporción a susrespectivas capacidades, esto es, en proporción a lasrentas de que respectivamente disfrutan, planteado porAdam Smith (y citado por Musgrave, 1959), deberíaaplicarse también a las comunidades territoriales.

12 Según el planteamiento pionero de Wiesner (1992 y 2002).

CUADRO 1

Condicionamientos en las transferencias ytipos de descentralización

¿Al aporte local?Condicionamientos

No Sí

2 1No Desc. política Descentralización

¿Según del gasto políticauso?

3 4Sí Desc. política Desc. operativa >

=> operativa política

Fuente: Elaboración propia.

13 Una alternativa más equitativa que la situación actual sería sinduda que a través de las transferencias se igualara el gasto munici-pal por habitante, según la propuesta para Brasil de Prado, Cuadrosy Cavalcanti (2003); pero una diferencia importante con lo pro-puesto aquí sería que no se vincularían las transferencias con losesfuerzos locales.



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Este sistema de transferencias debería coincidircon una ampliación de las potestades tributarias de losniveles subnacionales, para que las distintas comuni-dades territoriales puedan determinar a través de pro-cesos democráticos el nivel de impuestos con que con-tribuirán al financiamiento del gasto que decidan.14 Deesta manera se harían compatibles los objetivos deequidad con los de eficiencia y de estímulo a la parti-cipación ciudadana.

3. Redistribución territorial y redistribución social

Un sistema en el cual las transferencias territorialesfueran de libre disponibilidad pero proporcionales a losaportes locales relativos, permitiría profundizar la des-centralización política bajo condiciones tanto de efi-ciencia (incluso fiscal) como de equidad territorial,pero no garantizaría la equidad social. Lograr este úl-timo objetivo es la razón de ser primordial de las trans-ferencias condicionadas. Ello llevó a países comoMéxico a establecer una clara diferencia entre las trans-ferencias de libre disponibilidad y las transferenciasdestinadas exclusivamente a fines tales como los ser-vicios de salud y educación.

En general, los procesos de descentralización enAmérica Latina se caracterizan tanto por una amplia-ción de competencias para la provisión local de servi-

cios de infraestructura básica como —y particularmen-te— por la transferencia de competencias en materiade servicios de educación y salud; inicialmente —sal-vo el caso de México, ya mencionado— se dio un tra-tamiento similar a ambos tipos de bienes.

Sin embargo, las características de los serviciossociales son muy distintas de las de los servicios deinfraestructura básica: mientras en estos últimos lademanda está claramente diferenciada geográficamente(sobre todo por factores físicos), en los servicios so-ciales posteriores al Estado del bienestar la demandaestá diferenciada geográficamente en sus aspectos cua-litativos, pero en términos cuantitativos todos tienenigual derecho a que el Estado les garantice un accesosimilar, cualquiera sea su lugar de residencia.

Esta diferenciación, que postulamos desde 1996(Finot, 1996; CEPAL/ILPES, 1998), debería llevar a dis-tinguir claramente entre dos sistemas redistributivos:uno de transferencias propiamente territoriales, de li-bre disponibilidad pero proporcionales a los esfuerzoslocales relativos,15 cuya finalidad sería subsidiar lasiniciativas y los esfuerzos locales para proveerse de ser-vicios de infraestructura, y otro de transferencias so-ciales, orientado a garantizar a todos los habitantes delpaís el acceso a una canasta mínima de servicios ybienes “sociales”, y que sería operado por las admi-nistraciones de los gobiernos locales.16

14 Lo que permitiría igualar a las comunidades el beneficio margi-nal del gasto con su respectivo costo en términos de impuestos deuna manera similar al caso (teórico) en que todo el gasto local fue-ra financiado con impuestos locales, condición de eficiencia desta-cada por Tanzi (1995) y Oates (1999).

15 Esfuerzos fiscales relativos: medidos básicamente en función delnivel de ingreso territorial (o de pobreza) de cada colectividad.16 A cuyo financiamiento, sin embargo, deberían concurrir las cir-cunscripciones que perciban mayores ingresos, según observaciónde José A. Ocampo.

IIIDescentralización fiscal en América Latina

Inicialmente, los procesos de descentralización latino-americanos podrían ser tipificados según tengan lugaren países federales o unitarios. En los países federalesla descentralización se orientó —en una primera ins-tancia— hacia los estados o las provincias constituyen-tes. Así ocurrió también en Brasil, en 1941, pero trasla promulgación de la Constitución de 1988 el proce-so brasileño ha apuntado tanto hacia los estados comohacia los municipios, incluso con un énfasis mayor enel nivel municipal. Se reconoce a los municipios el

mismo estatuto de autonomía que a los estados y seestablece que entre ambos niveles sólo caben relacio-nes de coordinación (República Federal de Brasil,1988).

En cambio, en los países unitarios predominala descentralización hacia el nivel municipal. Sinembargo, también se observa descentralización ha-cia el nivel intermedio en diversos grados: en Boli-via y Chile, autoridades designadas comparten po-deres con representantes electos por los concejales



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municipales;17 en Colombia, tanto el Gobernadorcomo las Asambleas Departamentales son órganosconformados por elección directa.

A continuación, se aplica el marco que se ha defi-nido tanto a los países considerados como a sus siste-mas de transferencias básicas desde el nivel nacional.

1. Bases impositivas según niveles

En el cuadro 2 se muestra una síntesis de las basesimpositivas que corresponden a cada nivel de gobier-

no en seis países latinoamericanos y se indica ademáscuáles impuestos son coparticipados (financian lastrasferencias básicas) y con qué nivel de gobierno.

Las principales fuentes de ingresos tributarios enel nivel intermedio de Argentina y Brasil son los im-puestos a las ventas; en México, un impuesto al ingre-so personal y de las empresas (no cobrado en algunosestados), y ninguno relevante en Venezuela. En Boli-via, los principales ingresos tributarios de este nivelestán constituidos por regalías departamentales sobrelos hidrocarburos (11% del valor en boca de pozo); en

CUADRO 2

América Latina (seis países): principales impuestos, especificandonivel de gobiernoa

Impuestos Argentina Brasil México Colombia Bolivia Chile

Sobre ingresos A las ganancias: N1 Renta (IR): N1 De las empresas: N1 De las empresas: N1 Utilidades: N1 De las empresas: N(de empresas y/o De las personas: N1 Adicional IR: I De las personas: N1 De las personas: N1 De las personas: N1 De las personas: Nde personas) Ingresos personales: I

Sobre patrimonio Patrimonio y activos: Grandes fortunas: Nb Activos de las Transferencias de Patrimonio neto: Ny activos N1 Suces. y donac.: I empresas: N activos: N1

Sobre comercio Comercio y Importación y Importación y Comercio exterior: N1 Importación: N Importación: Nexterior transacciones: N exportación: N exportación: N1

Sobre ventas IVA:c N1 ICMS:d I1 IVA: N1 IVA: N1 IVA: N1 IVA: N Ingresos brutos de las

empresas: I

Otros indirectos Energía eléctrica: N IPI:e N1 Producción y Gasolina: N Transacciones: N1 Transacciones: NCombustibles: N servicios: N1 Licores y cigarrillos: I Consumo específico: N1 Consumo

Agricultura, industria Gasolina: I Especial sobre específico: Ny comercio: I hidrocarburos N1

Sobre explotación Regalías: I1 Regalías: N1 Regalías: N1 Regalías: Ide recursos naturales Complementario a los

Hidrocarburos: N1Regalías: I

Sobre vehículos Propiedad: I1 Propiedad: I Propiedad y uso: N1 Registro: I Propiedad: M Circulación: M2

Sobre bienes inmuebles Propiedad: I1 Propiedad rural: N1 Transferencias: I Registro: I Propiedad: M Propiedad urbana: M2Propiedad urbana: M Propiedad: M Propiedad: M

Transferencias: M

Sobre funcionamiento Servicios: M Industria y comercio: M Patentes: M Patentes: M Patentes: M2

Fuente: Finot (2001), actualizado.

a N = nacional o federal; I = nivel intermedio; M = municipal; 1 = contribuye al sistema de compensación al (a los) nivel(es) inferior(es);

2 = contribuye al sistema de compensación en el mismo nivel.b Previsto en la Constitución de 1988; aún no ha sido instituido.c IVA = Impuesto al valor agregado.d ICMS = Impuesto sobre la circulación de mercaderías y servicios.e IPI = Impuesto sobre productos industrializados.

17 En ambos países se plantea ahora con fuerza que éstos sean deelección directa, lo que sería coherente con la visión de que cada

nivel subnacional debe ser autónomo respecto de los otros, comoen Brasil.



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Chile no habría ninguno significativo y en Colombiason departamentales solamente los impuestos sobreregistro de propiedad y sobre licores y cigarrillos.

En el nivel municipal, las principales bases impo-sitivas serían la autorización de funcionamiento deactividades económicas (patentes), los ingresos de lasempresas, la propiedad inmueble y, en menor medida,la propiedad y/o circulación de vehículos (en Brasilestas últimas corresponden a los estados). El hecho deque Argentina sea prácticamente el único país dondeel nivel municipal no tiene ingresos tributarios direc-tos demuestra que la descentralización en dicho paísse orienta predominantemente hacia la provincia.18

En el gráfico 1 se muestra la importancia de losaportes de cada nivel a los ingresos públicos en lospaíses para los que se cuenta con información compa-rable.19 Lo que se observa en el cuadro 2 y en estegráfico demuestra la preponderancia del nivel nacio-nal —y en menor medida de algunos niveles interme-

GRÁFICO 1

América Latina (cinco países): Participación en los ingresos fiscales,sin seguridad social, por niveles de gobierno, 1992-2001a

Fuente: Elaboración propia con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).

a Para Brasil se consideró el período 1991-1998 y para México el de 1991-2000.b Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, cinco puntos porcentuales estarían siendo generados en el nivel municipal.

6,1%

6,0%

4,1%

8,8%

35,7%

32,1%

19,9%

8,6%

64,3%

61,8%

74,2%

87,2%

91,2%

Argentina

Brasil

México

Bolivia

Chile

Municipal Intermedio Nacional

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

18 En Chile los impuestos sobre la propiedad urbana tampoco sonpropiamente municipales, pero su recaudación se destina casi en sutotalidad a este nivel.19 Los cuadros que siguen han sido elaborados utilizando la base dedatos del Fondo Monetario Internacional (FMI). En esta base no secuenta con datos correspondientes a Colombia, en el caso de Ar-gentina no se desglosa de las provincias lo correspondiente a mu-nicipios, y las cuentas correspondientes a Brasil y Argentina se

preparan siguiendo criterios de clasificación que no coinciden conlos de los países. En las cuentas fiscales de Brasil, por ejemplo, porrazones jurídicas se incluye en “contribuciones sociales” ingresosque bajo otro criterio serían impuestos destinados. Sin embargo,para análisis comparativos, los datos del FMI son los únicos dispo-nibles calculados sobre la base de criterios comunes.20 Comparar los gráficos 1 y 2 no permitiría apreciar el desequili-brio vertical en cada nivel, ya que no se refieren a cifras absolutas.

dios— en la generación de recursos, y la baja ponde-ración del nivel municipal. Se debe tomar en cuenta,además, que la participación municipal corresponde ensu mayor parte de una proporción minoritaria de mu-nicipios donde se concentran las actividades económi-cas y los inmuebles de mayor valor.

2. Financiamiento de las transferencias básicas

En el gráfico 2 se puede observar la participación delas decisiones autónomas de los distintos niveles en elgasto fiscal. Obviamente, la participación de los nive-les subnacionales en este caso es superior, ya que seincluyen las transferencias.20 Llama la atención laimportancia de los niveles intermedios en los paísesfederales descentralizados y, nuevamente, la menorimportancia del nivel municipal. Este hecho sería de-mostrativo del amplio margen que aún restaría paraprofundizar la descentralización en América Latina.



38

GRÁFICO 2

América Latina (cinco países): Participación en el gasto público,sin seguridad social,a por niveles de gobierno,1992-2001b

Fuente: Elaborado con datos del Fondo Monetario Internacional (FMI, 2001 y 2002).

a Según Afonso (2004), la distribución del gasto para estos mismos años, pero incluyendo las contribuciones sociales, sería: municipios:16,1%, estados: 27,3%, nivel nacional: 56,7%.

b El período para Brasil es el de 1991-1998 y para México el de 1991-2000.c Del porcentaje mostrado para el nivel intermedio de Argentina, 10 puntos porcentuales estarían siendo generados en el nivel municipal.

Argentina

Brasil

México

Bolivia

Chile

Municipal Intermedio Nacional

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

15,7%

7,4%

12,3%

63,1%

30,0%

27,7%

18,0%

36,9%

54,2%

65,0%

69,7%

91,9%8,1%

c

A continuación el análisis se concentrará en lastransferencias básicas, es decir, aquellas destinadas aapoyar decisiones subnacionales autónomas. Típica-mente estas transferencias provienen de impuestoscoparticipados. En el cuadro 3 se presenta una síntesisactualizada de las fuentes de financiamiento de lossistemas de transferencias básicas en cada uno de lospaíses considerados.

En este cuadro se puede apreciar que, mientrasen la mayoría de los casos las transferencias territo-riales básicas provienen de la casi totalidad de los im-puestos nacionales, en Brasil ellas se originan princi-palmente en solo dos impuestos federales (el impues-to sobre la renta y el impuesto sobre productosindustrializados) y en Chile exclusivamente en losimpuestos municipales. La ventaja del sistema brasi-leño sería que, al provenir las transferencias de pocosimpuestos, el gobierno federal tiene un amplio mar-gen para llevar a cabo su política fiscal. La ventaja delsistema chileno, a su vez, sería que se estarían com-partiendo fuentes de ingresos que suelen distribuirsemuy desigualmente, en tanto que su evidente desven-taja residiría en la poca magnitud de los recursos quegenera esta fuente.

3. Criterios de distribución

Tanto en Argentina como en Brasil las transferenciasbásicas son determinadas conforme a coeficientes fi-jos que fueron establecidos originalmente sobre crite-rios de población y, en menor medida, de pobreza.21

En Brasil, sin embargo, el Fondo de Participación delos Estados se orienta primordialmente hacia los esta-dos de menor desarrollo relativo (85%) y el Fondo deParticipación de los Municipios se distribuye toman-do en cuenta el número de habitantes de cada munici-pio. En Bolivia predomina el criterio demográfico. Encambio, en Colombia y Chile se tiende a compensardesigualdades sociales (cuadro 4).

Colombia ha decidido recientemente (Colombia,2003) una importante transformación de su sistema detransferencias: mediante la Ley 715, se reunieron to-dos los sistemas anteriores (participación municipal, si-tuado fiscal y fondos de desarrollo) en un solo Siste-ma General de Participaciones y se estableció una claradiferenciación entre un sistema de transferencias “de

21 Para mayores detalles sobre los sistemas de transferencias deBrasil y Argentina, véase respectivamente Afonso (2004) yCetrángolo y Jiménez (2004).



39

propósito múltiple” (17%) —que ahora serían las trans-ferencias básicas y que son utilizadas primordialmen-te en la provisión de servicios de infraestructura bási-ca— y otros dos, cuya cuantía es calculada en funciónde carencias y costos. Estos últimos están destinadosa subsidiar los ingresos familiares para que todos loshabitantes puedan tener acceso similar a un nivel mí-nimo de servicios de educación y salud, conformandoasí un sistema de redistribución social operado por lasadministraciones de los gobiernos subnacionales (83%de las transferencias).22

En México se hizo desde el comienzo una nítidadiferenciación entre transferencias de libre disponibi-

CUADRO 3

América Latina (seis países): Financiamiento de las transferencias territorialesbásicas a

País Circunscripción Sistema Porcentaje de impuestos Impuestos

Argentina Provincias Régimen de Coparticipación Aprox. 30% Imp. al valor agregado (IVA)Federal Aprox. 30% Sobre ganancias

Aprox. 47% Sobre consumo y otros

Estados Fondo de Participación de 21,5% Sobre la rentalos Estados Sobre productos industrializados

Brasilb

Municipios Fondo de Participación de 22,5% Sobre la rentalos Municipios Sobre productos industrializados

México Estados Sistema de Participaciones 20% Sobre la rentaSobre producción y serviciosSobre el comercio exteriorSobre los vehículos

Coparticipación Tributaria 20% Todos los impuestos nacionales menosel impuesto especial sobre los hidrocarburos

Bolivia MunicipiosDiálogo Nacional – Alivio a la deuda nacional (Transferencias

del resto del mundo)

Colombia Departamentos Sistema General de Monto fijo, dependiente Sobre el total de los ingresos corrientesy municipios Participaciones del crecimiento del PIB

Chile Municipios Fondo Común Municipal Aprox. 50% Sobre inmuebles, vehículos y patentes

Fuente: Elaboración propia, a partir de información oficial de cada país.

a Este cuadro no incluye las transferencias básicas del nivel intermedio al municipal, que en Brasil alcanzan al 25% del impuesto sobrecirculación de mercaderías y de servicios (ICMS), y que en un 75% deben ser distribuidos por cada estado en función del PIB que generacada municipio.

b Otros sistemas de coparticipación territorial en Brasil son el Fondo de Compensación por la Exportación de Productos Industrializados(FPEX) —10% del Impuesto sobre productos industrializados (IPI)—, y el Impuesto territorial rural (ITR).

22 A partir de la experiencia colombiana, Shah (2002) propone—para América Latina— utilizar más ampliamente las transfe-rencias “condicionadas” con el objetivo de que todos los ciudada-nos tengan igual acceso a un mínimo de servicios. Pero en este

lidad a los estados (“participaciones” de las que un20% corresponde a los municipios) y aquellas orien-tadas exclusivamente a financiar determinados progra-mas sociales, principalmente infraestructura y serviciosde educación y salud (“aportaciones” a los estados ylos municipios). El Sistema de Participaciones deMéxico es el único de la región donde el esfuerzo fis-cal subnacional es preponderante (45,17%), seguidopor Colombia, donde el 10% de los recursos de pro-pósito general depende del esfuerzo fiscal local. Conun criterio estrictamente redistributivo, en Chile elmonto de las transferencias se calcula en función in-versa al ingreso municipal por habitante.

caso ya no se trataría de transferencias territoriales condicionadassino de transferencias sociales operadas por los gobiernossubnacionales. Dicho autor no aclara cómo se estimularía la auto-nomía local.



40

CUADRO 4

América Latina: Criterios de distribución de lastransferencias territoriales básicas

Países / Brasil Brasil México Bolivia Colombia ChileCriterios (estados) (municipios) (estados) (municipios) (de propósito general) (municipios)

Territorio 85% a regiones 10% a capitales 9% en partesnorte, noreste igualesy centro oeste

Número dehabitantes 86,4% a mayores 45,17% 100% de recursos 40% 13,5%

de 156 000 hab. de coparticipación 13,6% a menoresde 156 000 hab.

Pobreza 100% proveniente 40% según nivel 27% segúnde los recursos de necesidades propiedades

de alivio a la deuda básicas exentasnacional externa insatisfechas

Esfuerzo propio 45,17% según 10% según 31,5% según(directa o incremento de incremento de menor ingresoinversamente) ingresos propios ingresos propios fiscal por

9,66% inverso a recursos habitantecoparticipadospor habitante

Eficiencia administrativa 10% 5%

Previsión de emergencias 5%

Fuente: Elaboración propia, a partir de la legislación de cada país.

4. Condicionamientos al gasto

En el cuadro 5 se presenta una síntesis de los condi-cionamientos al uso de las transferencias básicas encada país analizado. Ni en Argentina ni en Méxicoexisten condicionamientos al uso de transferenciasbásicas.

En Brasil, la Ley de Responsabilidad Fiscalaprobada en el año 2000 (República Federal de Bra-sil, 2000) estableció que los estados y municipiosdeben gastar en personal como máximo un 50%, yel gobierno federal hasta un 60%. Por otro lado,según la Constitución de 1988 al menos un 25% delgasto de los estados y municipios debe destinarse aeducación.

Brasil cuenta con una política persistente de re-ducción de las diferencias territoriales en los nivelesde prestación de los servicios sociales. Con esta fina-lidad, desde 1988 los servicios de salud son financia-dos compensatoriamente a través del Sistema Único deSalud y en el 2000, mediante una enmienda constitu-cional, se decidió incrementar gradualmente las trans-

ferencias y los condicionamientos al gasto en benefi-cio de este sector. Por otro lado, con el fin de reducirlas diferencias territoriales en los servicios de educa-ción escolar, en 1996 se conformó el Fondo de Man-tenimiento y Desarrollo de la Enseñanza Fundamen-tal y de Valorización del Magisterio (FUNDEF), finan-ciado principalmente por una coparticipación del 15%del Fondo de Participación de los Estados, del Fon-do de Participación de los Municipios, del ICMS y dela Agencia de Promoción de Exportaciones (APEX), ydestinado a garantizar un mínimo de gasto público poralumno.

En general, los países unitarios muestran mayorcondicionalidad en sus transferencias básicas cuantomayor sea la magnitud de ellas. En Colombia las trans-ferencias “de propósito general” deben ser gastadas enun 51% en sectores definidos por el nivel central (41%en agua potable y alcantarillado). En Bolivia, si bienaparecen menos condicionamientos para las transferen-cias básicas, en la mayoría de los municipios éstas sonutilizadas como aportes locales para acceder a recur-sos provenientes del Fondo de Desarrollo Regional



41

(crédito) y el Fondo de Inversión Productiva y Social(transferencias), los cuales son asignados centralmente.23

En Chile, por último, las transferencias básicas(provenientes del propio nivel municipal) son de libredisponibilidad pero, por ser exiguas, en la mayoría delos casos son utilizadas casi exclusivamente en gastosde funcionamiento (incluidos los generados por la ope-ración del sistema de transferencias sociales) y en laprestación de algunos servicios como el de recoleccióny disposición de basura; los municipios dependen parala inversión de diversas fuentes, siendo la más impor-tante el Fondo de Desarrollo Regional, donde se suelerequerir el aporte local y las transferencias son decidi-das, proyecto por proyecto, en el nivel intermedio.24

5. Visión de conjunto sobre los sistemas detransferencias

Aplicando el marco analítico diseñado en la primeraparte de esta sección (véase el cuadro 1), el gráfico 3clasifica los diferentes sistemas de transferencias ana-lizados y muestra esquemáticamente sus característi-cas y evolución. Este gráfico permite apreciar que—salvo el Sistema de Participaciones de México y enforma incipiente el de Colombia—25 en América La-tina los sistemas de transferencias básicas adoptadosno contribuyen a estimular que el gasto dependa de losaportes locales. Entonces, al no contar con este meca-nismo automático de control, se está tendiendo a au-mentar los mecanismos de control administrativo,como se hace regularmente en los programas financia-dos con transferencias asignadas. Y en todo caso se

Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.

a Límite al gasto, no sólo a las transferencias.

Ninguno a) Máximo 50%para personala

b) 25% paraeducacióna

c) 12% (estados) y15% (municipios)para saluda

20% paramunicipios

50% para inversión20% para municipios

Recursos de lacoparticipación:i) Máximo 25% para

funcionamientoii) 7,5% para saludiii) Elaboración

participativa deplanes municipales

Recursos provenientesdel alivio a la deudanacional externa:i) 10% para salud,

20% paraeducación

ii) Cumplimiento demetas

41%: saneamiento7%: deporte3%: cultura

Ninguno

Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Colombia Chile

CUADRO 5

América Latina (siete países): Condicionamientos al uso delas transferencias territoriales básicas

23 Aunque no está incluido entre los países estudiados, se hace in-dispensable mencionar el caso de Guatemala, donde recientementese estableció que los recursos provenientes del Programa de Desa-rrollo Integral Municipal serán distribuidos a municipios y manco-munidades de municipios “en proporción directa de sus respectivosaportes locales relativos a sus respectivos niveles de pobreza y a sudensidad demográfica, y en los que se compatibilizará tanto la re-caudación de los impuestos locales como la valorización de losaportes que los ciudadanos realicen en trabajo, especie o dineropara la provisión de bienes públicos” (Guatemala, 2002).24 En la atención primaria de salud y educación escolar en Chile, yla atención de salud y educación escolar en Bolivia, se ha descen-tralizado hacia los municipios —en principio políticamente— laprovisión de infraestructura, equipamiento y personal de apoyo, pero

solo operativamente la de personal especializado (tanto el régimende este personal como su financiamiento son decididos a nivel na-cional). Lo particular de Chile es que el financiamiento del perso-nal especializado se hace efectivo, en el caso de la educación, através de subvenciones a escuelas municipalizadas y privadas se-gún el número de alumnos que asisten y, en el de la salud, median-te subsidios a la demanda asignados a través de un sistema de eva-luación de beneficiarios a cargo de las municipalidades. Colombiaha adoptado lo fundamental de este sistema, pero aplicado al costototal de los servicios.25 Y el Programa de Desarrollo Integral Municipal de Guatemala.



42

GRÁFICO 3

América Latina (seis países): Sistemas de transferencias

Fuente: Elaboración propia.

Brasil

Vinculacióncon esfuerzo

local

Autonomía degasto

México(Ramo 28)

Fondos deCofinanciamiento

Brasil

+

-

Colombia

Bolivia

Financiamiento Directo deServicios Sociales: Colombia,

Chile, (Brasil, México)...

Argentina

2 1

3 4

Bolivia +

-

Colombia

Chile

Básicas

Asignadas

Argentina

puede observar una clara tendencia a abandonar elcuadrante de descentralización política del gasto, in-cluidos Chile y Bolivia bajo la modalidad menciona-da en el párrafo precedente (situación esta última re-presentada en el gráfico por las flechas gruesas).

El sistema mexicano, a su vez, si bien estimulala eficiencia fiscal, no estaría entregando resultadossimilares en términos de equidad: el hecho de que lastransferencias sean proporcionales a los incrementos delas recaudaciones puede estar actuando como multipli-cador de disparidades, ya que los gobiernos que dis-ponen de menos recursos estarían en inferioridad decondiciones hasta para invertir en la mejora de susprocedimientos de recaudación.26 Además, el sistemamexicano está orientado hacia los estados y, solo através de ellos, hacia los municipios. Finalmente, losmontos de estas transferencias de libre disponibilidadson todavía notablemente inferiores a los de las trans-

ferencias asignadas, lo que deja un amplio espacio paramejorar este sistema e incluso generar uno similarorientado a los municipios, manteniendo el mecanis-mo fundamental de eficiencia en que se basa.

La explicación de fondo de esta situación sería—según ya se afirmó en otras oportunidades— que enel contexto político en que se iniciaron los procesos nose hizo la necesaria diferencia entre distribución terri-torial y distribución social, dirigida esta última a ga-rantizar a toda la población determinados niveles deacceso. Sin embargo, hacer dicha diferenciación, másdifícil en el caso de los países federales, es precisamen-te la tendencia actual en toda la región. Así se puedeapreciar en el caso de Brasil y con mayor facilidad enel de Chile; pero donde la diferenciación ha sido másnítida es en Colombia, como ya se ha mencionado.

Hasta ahora los procesos de descentralización sehan orientado principalmente a la implementación depolíticas sociales. Incluso las condiciones impuestas alas transferencias de propósito múltiple en el nuevosistema colombiano muestran este sesgo. Pero ¿quéhacer cuando incrementar la autonomía local es deci-sivo para aumentar la competitividad económica e in-corporar en este cometido a pequeños y medianosproductores, para que así puedan aumentar sus ingre-sos? Y ¿cómo hacer para brindar igualdad de oportuni-dades a todas las localidades?

26 En la Unión Europea también las transferencias territoriales sonsubsidiarias respecto a decisiones que incluyen los respectivos apor-tes locales (de niveles intermedios y/o municipales) y nacionales.Sin embargo, a diferencia del caso mexicano, tales transferenciasestán destinadas exclusivamente a regiones y localidades cuyo PIB

por habitante es inferior a la media europea, en principio de maneraproporcional a esa diferencia. Actualmente se destinan en un 41%a infraestructura y en un 34% a apoyo al desarrollo productivo.



43

IVAlgunos lineamientos

Los sistemas de transferencias adoptados en la mayo-ría de los países de la región estarían induciendo com-binaciones variables de descentralización política y dedescentralización meramente operativa de las decisio-nes de los gobiernos centrales. Ambos tipos de descen-tralización son convenientes, según las características delas distintas demandas de bienes públicos cuya provi-sión se descentraliza, pero por lo general los sistemasde transferencias estarían haciendo que, en la práctica,el límite entre ambos tipos de descentralización depen-da, no de las características de la demanda de los bie-nes, sino de la capacidad de cada circunscripción paragenerar sus propios recursos. Esto lleva a que el dere-cho de todo ciudadano a proveerse de bienes públicoslocales dependa de cuán rica sea la jurisdicción en laque habita: cuanto más pobre, menor la autonomía.

Salvo en Brasil, una gran mayoría de latinoame-ricanos tiene muy poca autonomía para decidir, hacerejecutar y controlar la ejecución de estrategias de de-sarrollo local, y además tal autonomía tiende a dismi-nuir. No solo la participación del gasto municipal enel gasto público es todavía relativamente reducida y porlo general depende ampliamente de transferencias te-rritoriales, sino que tales transferencias tienden a estarcada vez más condicionadas. La autonomía local de-pende cada vez más, en cada caso, de la capacidad paragenerar ingresos propios —específicamente, de perci-bir impuestos—, capacidad que en América Latina sedistribuye de manera extremadamente desigual, ya quela generación de valor agregado se concentra en unreducido número de localidades. Todo ello configuraun panorama de creciente inequidad en el derecho ciu-dadano a proveerse de bienes públicos locales.

Los sistemas de transferencias vigentes en la re-gión son inadecuados no solamente en términos deequidad, sino también en lo que se refiere a eficien-cia. Incluso dentro de los escasos márgenes de auto-nomía que ellos determinan, tienden a divorciar lasdecisiones sobre gasto de aquellas sobre la generaciónde ingresos locales (y esto ocurre también en Brasil,siendo la única excepción el Sistema de Participacio-nes de México). Impiden así el proceso de revelaciónde las preferencias geográficamente diferenciadas,condición esencial para que la descentralización con-tribuya a la eficiencia.

Los sistemas de transferencias no vinculadas conlos esfuerzos fiscales locales son sin duda necesarios,particularmente en el caso de los servicios sociales.Pero en América Latina el problema esencial de dise-ño residiría en que, con el afán de “devolver” a losgobiernos locales las funciones que antes ejercían, confrecuencia se ha dado un tratamiento similar al finan-ciamiento de servicios como educación y salud —enlos cuales el Estado debe garantizar a todas las perso-nas, cualquiera sea su lugar de residencia) igual nivelde satisfacción—, y a la provisión de bienes estricta-mente locales, como los servicios de infraestructurabásica, cuya demanda está claramente diferenciada porfactores físicos. En el primer caso, la autonomía de losgobiernos locales debería limitarse a la definición deaspectos cualitativos y, en lo que se refiere a financia-miento, estos gobiernos deberían comportarse primor-dialmente como agentes de un sistema nacional deredistribución social. En el segundo caso —servicios deinfraestructura básica— sí sería muy conveniente trans-ferir todo el proceso de provisión, incluidas las deci-siones sobre financiamiento, al nivel subnacional cuyajurisdicción territorial mejor corresponda a caracterís-ticas comunes de la demanda de cada bien público.

Habría que diferenciar claramente, como se hizoen Colombia, entre transferencias sociales, orientadasa garantizar igualdad de oportunidades a los individuos,y transferencias propiamente territoriales, cuya finali-dad sería garantizar igualdad de oportunidades a lascolectividades subnacionales en términos de bienes deconsumo común, entre los cuales, desde el punto devista financiero, la mayor cuantía correspondería aservicios de infraestructura básica.27 Para conciliarequidad con eficiencia, en este segundo caso las trans-ferencias deberían ser de libre disponibilidad, peroproporcionales a los esfuerzos fiscales relativos de cadacolectividad territorial.

Esta transformación en el sistema de transferen-cias territoriales podría estar acompañada de cambios

27 Un determinado consumo de agua potable debería formar partede la canasta social. Según lo propusimos en otra oportunidad, lossubsidios a este consumo se sumarían al flujo de ingresos con quelas comunidades locales podrían contar para proveerse de aguapotable y alcantarillado (Finot, 1999).



44

en los procesos locales de decisión, orientados a incen-tivar la revelación efectiva de preferencias, es decir, apropiciar una efectiva participación de los ciudadanosen decisiones no sólo sobre “de qué” y “cuánto” pro-veerse, sino también sobre “con qué parte de su ingre-so” contribuirán a esa provisión. Los sistemas de de-cisión y los de representación y participación deberíanadecuarse a este propósito.

El actual sistema de elección para conformar loscuerpos de representantes en el nivel municipal —derepresentación proporcional— no sería el más adecua-do para una mejor expresión de las preferencias ciu-dadanas locales: las preferencias representadas a tra-vés de este sistema fácilmente pueden correspondermás a las de quienes ponen a los candidatos en su lis-ta que a las de los ciudadanos supuestamente represen-tados. Cabría esperar que ocurriría lo contrario si seadoptara un sistema de representación territorial, conla obligación de los representantes de recoger informa-ción de sus representados y, a su vez, informar a surespectivo distrito electoral, bajo pena de revocatoriade mandato. Esta transformación debería ir acompaña-da de la instauración de sistemas de información (debase y de gestión) fáciles de comprender, y de políti-cas de participación y representación social orientadasa igualar la capacidad de influencia de los ciudadanos.Además, y a fin de establecer a quién competen lasresponsabilidades de control del gasto, tanto en lospresupuestos como en la contabilidad se debería dis-tinguir con claridad entre lo que corresponde a deci-siones autónomas de las colectividades locales y lo quelas administraciones ejecutan en calidad de agentes delos gobiernos centrales.

Para que los ciudadanos así representados pudie-ran decidir sobre la parte de su ingreso que destinarána proveerse de bienes públicos locales en función delos beneficios que distintas alternativas de provisión lesgenerarían, sería imprescindible —según vengo propo-niendo desde 1996— aumentar sus potestades para“autoimponerse”, específicamente, para decidir sobrealícuotas de los impuestos locales que gravan directa-mente sus propiedades y sus ingresos,28 e incorporar alos aportes locales aquellos que los ciudadanos suelenefectuar, a través de sus organizaciones, en trabajo,

especie o dinero para la generación de bienes públi-cos.29

Las transferencias territoriales, entonces, tendríanun carácter subsidiario respecto a estas decisiones lo-cales. Pero, a fin de velar por la estabilidad, correspon-dería a la autoridad nacional definir periódicamente losfactores por los que los esfuerzos fiscales subnaciona-les serían multiplicados (a fin de determinar el montode estas transferencias territoriales).

Dentro de este marco institucional, restaría por re-solver un asunto crucial: ¿hacia qué nivel convienedescentralizar la provisión de cada bien público local?Es evidente que cuanta mayor correspondencia existaentre el ámbito de demanda de cada bien público lo-cal y el de las respectivas decisiones políticas sobreasignación, más eficientes serán tales decisiones. Porun lado, habría que descentralizar las decisiones sobreprovisión (y financiamiento) de bienes locales hasta losniveles más próximos al ciudadano (submunicipales)y, por otro, inducir, a través del nuevo sistema de trans-ferencias, el asociativismo territorial en función de losdistintos ámbitos de demanda (Finot, 2003).

En el caso de bienes públicos relacionados con elhábitat, muchas decisiones podrían ser adoptadas enniveles submunicipales. Para lo que se refiere a desa-rrollo productivo, con frecuencia la circunscripciónmunicipal resulta insuficiente. Entonces, a fin de esti-mular el desarrollo económico local bajo condicionesde eficiencia y equidad, tanto en los países unitarioscomo en los federales se debería incentivar, a travésde sistemas de transferencias territoriales como el pro-puesto (de libre disponibilidad pero proporcionales alos respectivos aportes relativos), la formación de con-sorcios municipales configurados en función de facto-res físicos, biológicos, culturales y/o económicos co-munes (pero diferentes al resto).

Esta forma de organización territorial –se espera–correspondería mejor a diferenciaciones geográficas dedemandas de bienes públicos como la planificación deluso del suelo, la organización de la provisión de ser-vicios y la provisión de servicios de infraestructurabásica, y tendría la ventaja adicional de generar eco-nomías de escala, no sólo para crear condiciones pro-picias al desarrollo local/regional sino también paraadministrar mejor la provisión de servicios sociales yde subsidios. A fin de facilitar estas funciones, talesconsorcios deberían ser de carácter público pero tem-28 Lo que no implica descentralizar el proceso de cobranza de im-

puestos. En muchos casos resulta preferible un sistema único derecaudación de impuestos (al servicio de todos los niveles). Tam-bién parece conveniente, a fin de reducir riesgos morales, externalizarel avalúo de las propiedades inmuebles que sirven de base paracalcular los impuestos sobre la propiedad.

29 Como actualmente se contempla en el Reglamento de la Leygeneral de descentralización de Guatemala.



45

poral, esto último para que las circunscripciones pue-dan ir adecuándose según la evolución histórica de laconfiguración geográfica de la demanda.30

A través de un sistema de transferencias territo-riales como el planteado podría inducirse que en cadauna de estas regiones, a través de procesos deconcertación público-social-privada y entre los distin-tos niveles del Estado, fueran elaboradas estrategias dedesarrollo local/regional en las cuales se comprome-tiesen aportes locales. Estas estrategias servirían debase para definiciones sobre uso del suelo y para unaprogramación presupuestaria plurianual de la provisiónde servicios de infraestructura y de servicios avanza-dos. Los niveles supralocales tendrían a su cargo com-plementar estas decisiones con la provisión de tales ser-

vicios en sus respectivos ámbitos, y con políticas am-bientales, de desarrollo productivo y de apoyo a la pe-queña y mediana empresa.

Estos lineamientos responden primordialmente alpropósito de brindar algunos elementos para avanzarcon eficiencia hacia una igualdad de oportunidades paralas colectividades locales, y crear condiciones para el de-sarrollo local/regional en función de las necesidadesactuales de desarrollo económico. Pero es evidente que,en la medida en que los ciudadanos estén mejor repre-sentados y puedan participar efectivamente en las deci-siones sobre sus aportes, el hecho de profundizar unadescentralización como la que el desarrollo local re-quiere contribuirá también a reducir la corrupción,desarrollar ciudadanía y ampliar la inclusión social.

30 Coincidiendo con nuestra propuesta, el Congreso de Brasil acabade aprobar una ley por la que se declara organizaciones públicas atodos los consorcios inter-territoriales, con la duración que acuer-den las partes que se asocian.

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