g05 azcuy becquer 2013

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1 El camino hacia la construcción de una democracia participativa en Estados latinoamericanos: nuevos paradigmas y exigencias de participación e incidencia ciudadana en contextos legislativos. Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013. Azcuy Becquer, Claudia. Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH Email: [email protected] / [email protected] Resumen/abstract:En los últimos años, gobiernos y movimientos sociales de América Latina han protagonizado significativas reformas conceptuales a sus modelos de Estado. Esto se refleja en los intentos de transición de una democracia representativa hacia una de corte participativa. Sin embargo, las vivencias en el continente informan que, en la práctica, el común denominador en estas experiencias es el paso a una “democracia representativa ampliada” que: i) parece no haber internalizado la verdadera significación del concepto participación en la región; y, ii) aún no logra revertir la poca institucionalidad de la participación y la deliberación que sufren los cuerpos legislativos en el continente. ¿Cómo llegar, entonces, al ejercicio de una democracia que permita la participación e incidencia ciudadana, sin desechar la representatividad tradicional y cómo redireccionar la participación ciudadana en América Latina hacia los cuerpos legislativos? Palabras clave:democracia participativa, democracia representativa ampliada, mecanismos de participación ciudadana, parlamentos, América Latina. Nota biográfica: Actual responsable de Comunicación del Programa de Fortalecimiento a la Concertación y al Estado de Derecho (CONCED) ejecutado por la Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia y la Cooperación Alemana.

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se estudian los contextos legislativos

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1

El camino hacia la construcción de una democracia participativa en Estados

latinoamericanos: nuevos paradigmas y exigencias de participación e incidencia

ciudadana en contextos legislativos.

Documento para su presentación en el IV Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de

Administración Pública (Madrid, España) 23 y 24 de septiembre 2013.

Azcuy Becquer, Claudia. Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit

(GIZ) GmbH

Email: [email protected] / [email protected]

Resumen/abstract:En los últimos años, gobiernos y movimientos sociales de

América Latina han protagonizado significativas reformas conceptuales a sus

modelos de Estado. Esto se refleja en los intentos de transición de una democracia

representativa hacia una de corte participativa. Sin embargo, las vivencias en el

continente informan que, en la práctica, el común denominador en estas experiencias

es el paso a una “democracia representativa ampliada” que: i) parece no haber

internalizado la verdadera significación del concepto participación en la región; y, ii)

aún no logra revertir la poca institucionalidad de la participación y la deliberación

que sufren los cuerpos legislativos en el continente. ¿Cómo llegar, entonces, al

ejercicio de una democracia que permita la participación e incidencia ciudadana, sin

desechar la representatividad tradicional y cómo redireccionar la participación

ciudadana en América Latina hacia los cuerpos legislativos?

Palabras clave:democracia participativa, democracia representativa ampliada,

mecanismos de participación ciudadana, parlamentos, América Latina.

Nota biográfica: Actual responsable de Comunicación del Programa de

Fortalecimiento a la Concertación y al Estado de Derecho (CONCED) ejecutado por la

Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia y la Cooperación Alemana.

2

“Parece existir un creciente y sorpresivo consenso al valorar la necesaria participación de la sociedad civil en la

construcción democrática, pero (…) este discurso entrama una diversa variedad de proyectos ideológicos y de intereses

políticos, así como conceptos políticos de democracia y de representación”.

Julie Massal (2013)

La globalización del descontento,la desafección política latinoamericana y el

nacimiento de una nueva esperanza

Los procesos históricos, el devenir de la economía y las propias dinámicas

sociales han condicionado que el desarrollo en América Latina (AL) no sea del todo

homogéneo entre sus distintas regiones, ni siquiera entre los países conformantes de

dichas regiones. Sin embargo, comunes denominadores caracterizan a los Estados

latinoamericanos en función, por ejemplo, de países europeos. Uno de ellos es el amplio

descontento con el manejo de la cosa pública y la falta de confianza en los

representantes. Es cierto: este no es un fenómeno de producción exclusiva de la

ciudadanía latinoamericana; de hecho, cada vez son más los acontecimientos “globales”

que demuestran la existencia de una crisis irreductible a una única realidad con fronteras

claramente definidas.

El florecimiento de la Primavera Árabe en 2011 y sus repercusiones casi inmediatas en

España con el movimiento de los Indignados o Movimiento 15-M; que a la vez tuvo su

correlato directo en Estados Unidos de América mediante el Occupy Wall Street, así

como en otras partes del mundo vía diversas protestas relacionadas al mismo

movimiento véase Australia, Japón y varios países de Europa, por ejemplo, dan fe

de lo anterior si se decide situar esta perspectiva tan solo en los últimos tres años.

No obstante, estos movimientos no resultan del todo compatibles con la específica

desafección política latinoamericana: si bien los indignados “altermundialistas” han

dado pie a una nueva forma de movilización que en AL ya tocó tierra con los más

recientes incidentes ocurridos en Brasil (2013)1 y mucho antes en Chile (2011)2 no

1En junio de 2013 comenzaron a acontecer, en varias ciudades de Brasil, protestas públicas protagonizadas

principalmente por jóvenes, quienes se manifestaban en contra del alza de precios en el transporte público en un

momento en el que el Estado erogaba considerables sumas de dinero, tanto en la organización de tres certámenes

3

parece haber mayor correlato entre estos y el tradicional descontento latinoamericano.

Salvo en las formas de organización y protagonistas de la protesta (jóvenes

generalmente apartidarios y autoconvocados mediante redes sociales, instrumentos que

les permiten expandir viralmente sus demandas y propuestas, llevando adelante el

sobrevalorado think global, act global), en el resto en el discurso, en la práctica

pareciera que este descontento globalizado ha sido “superado” hace ya varios años en la

región latinoamericana.Y es que,como apuntaría el filósofo Slavoj Zizek3, aun no se ha

podido dilucidar claramente cuáles son las propuestas reales de estos movimientos

antisistémicos, más allá de que la mayoría parece, de una u otra forma, reivindicar la

ampliación y/o consolidación de las libertades ciudadanas, exigir una efectiva

fiscalización política y económica y la puesta en práctica de varias de las premisas de la

democracia participativa (DP), fundamentalmente en el ámbito local.

¿A qué viene, entonces, el relacionamiento entre el foco-Latinoamérica y el foco-

Europa-y el resto del mundo en función a los últimos tres años de protestas y de lo que

en este estudio bautizamos como el “descontento globalizado”? En este punto conviene

clarificar a objeto de delimitar el verdadero sentido de este ensayo al menos que:

deportivos (Copa FIFA Confederaciones, Copa Mundial de Futbol y Juegos Olímpicos de Rio de Janeiro) como

para el recibimiento del Papa Francisco I. En respuesta a la crisis popular, la presidenta Dilma Rousseff presentó

al Congreso la propuesta de plebiscito para una reforma política, misma que fue rechazada. El rechazo del

Congreso, a su vez, provocó amplio malestar ciudadano respecto al funcionamiento del ente legislativo. Prensa

Latina informó, el 29 de agosto de 2013, sin embargo, que la iniciativa de Rousseff volvería a ser tratada en la

Cámara de Disputados luego de ser reagendada por bloques aliados del Gobierno. Más información en:

http://www.prensa-latina.cu/index.php?option=com_content&task=view&idioma=1&id=1807171&Itemid=1

2Entre mayo y junio de 2011 se inauguran en las calles de Chile una serie de protestas interpretadas por

estudiantes de secundaria y universitarios, en defensa de la educación pública. Los sucesos a la fecha han sido

calificados como los más importantes desde la vuelta a la democracia. Más información en:

http://www.observatoridelconflictesocial.org/media/0/37/21_moviment_estudiantil_sv.pdf

3 De acuerdo con Zizek (2013): “La importancia de “Occupy Wall Street” fue que mostraban que había algo mal

más allá de nuestro sistema económico. Y, además, la democracia en su forma actual, la democracia

multipartidaria institucional no es suficiente para lidiar con estos problemas. (…) Sin embargo, no hay

movimiento que podría redireccionar esta profunda y agresiva insatisfacción hacia una dirección política

mínimamente positiva. Si se les pregunta a los manifestantes qué es lo que quieren (…) inmediatamente recibís

respuestas confusas”.

4

i. los despertares colectivos a los que parecen responder la mayoría de los

alzamientos en los Estados miembros de la Liga Árabe, Europa, Norteamérica y

América Latina importan, en primer lugar, en la medida en que evidencian la

formación de una conciencia más o menos global en la que las garantías y

derechos democráticos ocupan un lugar central en la percepción de los

ciudadanos;

ii. esta “conciencia colectiva” entraña a su vez nuevas formas de movilización

social que ganan y pierden relevancia básicamente por el mismo factor: “lo

colectivo”. Si bien “lo colectivo” puede inspirar fácilmente el contagio de

utopías del despertar social e incluso invitar apensarcon cierta ingenuidad

en una globalización del descontento que podría acarrear cambios en el sistema

imperante desde 1989, también propicia que sus expresiones particulares se

pierdan, muy a menudo, en una nebulosa en la que resulta sumamente complejo

reconocer las condiciones propias de aplicación de la democracia y concepción

de las políticas públicas en cada país; y,

iii. de lo anterior, interesa quedarse con una idea fundamental: es posible concluir

que existe una indignación sin fronteras, causa del descontento por la

administración pública y la ligereza democrática de varios países; un

descontento cuya principal arista (o, en todo caso, la que más nos interesa en

esta investigación) es que, incluso en los Estados donde se puede formalmente

hablar de la existencia de una democracia esencialmente representativa, la

apuesta de gran parte de la ciudadanía hoy en día es mayor: la consecución de

varias de las premisas de la DP4.

Es esa apuesta, precisamente, la que ocupa el lugar central en este ensayo, toda vez que

en el mejor de los casos exceptuando tal vez los sucesos del mundo árabe los

últimos tres años han permitido agendar una vez más en la esfera pública global lo que,

4 De acuerdo con Massal (2013): “Los acontecimientos del 2011 evidenciaron que no es suficiente contar con un

régimen formalmente democrático, sino que es preciso realizar un debate más profundo sobre las condiciones

efectivas de ejercicio de la democracia: incluso donde existen los requisitos básicos de la democracia

representativa, subsisten una serie de obstáculos y limitantes fuertes a la protesta colectiva.”

5

desde la década de 1980 y casi paralelamente a la consolidación de la propia

democracia, se viene discutiendo y ensayando con mayor y menor éxito pero con las

mismas contradicciones en América Latina: ¿es realmente posible arribar a la

democracia participativa?

Cómo entender la democracia participativa sin caer en tentaciones

El principal riesgo que se corre en el análisis de cualquier propuesta que incida

de alguna manera en la conformación de las esferas social, política y/o económica de un

Estado o sociedad es aquel que emana de la tentación: la tentación de, mediante la

sacralización, hallar las respuestas y claves de solución a cuanta problemática exista,

convirtiéndola entonces en una autocondescendiente utopía (aún si se trata de una

alternativa factible y pragmática); y, en el otro lado de la periferia, la tentación de

desechar todo aquello que exija una mínima creencia en algo, dado el escepticismo y la

ultra crítica en los que tan cómodamente se puede situar cualquier análisis.

En el medio subsiste, no obstante, la posibilidad de entender mejor los fenómenos, sin

sobre excitaciones ni indolencias. La democracia, en todas sus versiones, es muy difícil

de enunciar desde esta posición, dadas las características de su devenir en la

modernidad, plagado de tantas desilusiones como ideales.

El primero de dichos ideales vivo desde la Antigua Grecia hasta El contrato social de

Rousseau5 fue, quizás, el sueño de la democracia directa. Los inconvenientes de

sostener la participación directa, vale decir sin intermediaciones, de una amplia masa

política en los procesos de toma, ejecución y control de las decisiones tomadas fueron

enunciados ya por Hans Kelsen (1920) cuando advertía la ineficacia de las

colectividades en la formación de voluntad política. Asimismo, los costos de asegurar

mecanismos de democracia directa disponibles para todas y todos los ciudadanos en

múltiples circunstancias, la escasa cultura de participación directa, de la mano de las

5En El contrato social, o sea principios del derecho político, Rousseau (1762) afirma que “La soberanía no puede estar

representada, por la misma razón por la que no puede ser enajenada; consiste esencialmente en la voluntad

general, y la voluntad no se representa; es la misma o es otra; no hay término medio.”

6

brechas espacio-tiempo6 y del sobreviniente agotamiento de la voluntad popular han

probado la imposibilidad del ejercicio de la democracia directa en las sociedades

contemporáneas, en particular en el común denominador de los Estados

latinoamericanos.

Su alternativasin embargode amplia praxis en Europa desde fines de la primera

mitad del Siglo XX y en AL durante los últimos treinta años, es la democracia

representativa (DR); es decir, el sistema de gobierno mediante el cual un grupo de

elegidos mediante el voto popular asume la obligación de cumplir de manera ineludible

e impostergable con el mandato popular. Mas la DRo en todo caso la forma en la que

esta se ejerce en la mayoría de los gobiernos ha demostrado ser no solo insuficiente,

sino intolerante de los propios principios democráticos básicos. Causa de ello podría ser

que, aun teniendo una vasta cultura democrática, muchos países han mostrado sus

falencias en cuanto a cultura política democrática se refiere.

La más reciente evidencia de ello, como se mencionó al inicio de este ensayo, son las

movilizaciones acontecidas desde 2011 en varios puntos focales del mapa mundial.

Ignorando el mundo árabe que a pesar de su importancia como detonante de los

movimiento altermundialistas ya mencionados, no merece ni debe ser tratado desde la

misma perspectiva analítica que las naciones del Occidente, dadas sus condicionantes y

características propias la indignación por la carencia de valores democráticos en las

6 Si bien varios autores han hallado en la democratización de la información y la revolución de las TIC’s un

aliciente más para pensar en la posibilidad de Estados con mayor participación directa de sus ciudadanos en las

materias de interés general (dada la clara reducción de las distancias espacio-tiempo que suponen estas

tecnologías), el estudio de la brecha digital en Latinoamérica demuestra que aún no se puede hablar con total

atino ni de democratización de la información ni de vanguardia tecnológica en la región. De acuerdo con

SITEAL, apenas el 18% de la población de 13 países latinoamericanos tienen acceso al Internet en su hogar, lo

cual significa que 8 de cada 10 personas no cuentan con el recurso salvo en lugares públicos. En lo que naciones

como Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay presentan los porcentajes más altos de acceso de su población a la web

(que apenas supera el 30%, en el caso de Ururguay); Bolivia, El Salvador, Honduras, Guatemala y Paraguay no

alcanzan el 5%. Fuente: La brecha digital en América Latina, diciembre 2012. Sistema de Información de tendencias

educativas en América Latina (SITEAL). Disponible en: http://www.siteal.iipe-

oei.org/sites/default/files/siteal_datodestacado25_20121205.pdf

7

principales democracias representativas de la actualidad es un común denominador,

podría decirse, en Europa, Estados Unidos y varios países de AL. De la misma manera

lo es la consideración respecto a la necesidad de trascender la representatividad y

aventurarse a mayores y mejores niveles de participación ciudadana (PC). No obstante,

es menester ceñir una vez más el alcance de este estudio a la tercera de estas regiones, a

modo de evitar caos en el análisis.

A esta necesidad de delimitación básica de cualquier investigación se suma el hecho de

que, mucho antes de que el descontento aflorara en Europa7 y Estados Unidos, en

América Latina ya se concebía discursiva y prácticamente la DP como el siguiente paso

lógico luego del agotamiento de la representatividad y la imposibilidad ya referida de

propiciar a la ciudadanía una participación activa en todas las decisiones de interés

público. Como un término medio entre la mediación tradicional y la siempre vigente

aspiración de la democracia directa, la DP prometía ¿promete?superar mediante la

activación de diversos mecanismos de participación, los vicios de la representatividad,

garantizando un mayor acceso de la ciudadanía a la administración de la cosa pública,

capaz de: i) ser factible; y, ii) legitimar el aparato de representantes que seguiría

efectivo como sistema de gobierno.

Ahora, uno de los primeros pasos para entender las claves de lo que se ha

denominado“democracia participativa en América Latina” es, por lo tanto, comprender

cabalmente el macrocontexto en el que esta se desenvuelve. A continuación se brindan

cuatro premisas de análisis:

1. La tradición de desconfianza y otras causales de la desafección política

latinoamericana.

En AL, incluso antes de la llegada de la democracia, en varios países de la región se

había extinto la confianza en los representantes. La profunda desafección política fruto

7De acuerdo con Blondiaux (2004), en este análisis habría que exceptuar Francia, que tiene una tradición más o

menos amplia y de éxito relativo en la discusión y ejecución de algunas iniciativas de democracia participativa,

fundamentalmente en el nivel local.

8

de un pasado de regímenes obedientes a intereses extranjeros o, en el mejor de los

casos, a intereses de grupos particulares dentro de los propios Estados, propició que la

DR fracasara antes de su real puesta en práctica. En otras palabras, la historia política

del continente ha heredado a los países que lo conforman prácticamente sin

excepción una tradición de desconfianza que hoy en día alcanza su estado más oscuro

en el escepticismo y desinterés general hacia las formas que adopta la política por parte

de las nuevas generaciones (de ahí la importancia del movimiento estudiantil chileno

para la región).

La desaprobación de las instituciones y la constatación de que la mayor parte de los

problemas sociales persisten o se camuflan con otros que aún no se alcanza siquiera a

enunciar han hecho manifiesto el quiebre en las expectativas ciudadanas respecto a los

representantes y al mero ejercicio de la representatividad. La pérdida cada vez mayor

dela credibilidad en el sistema político, por su parte, se nutre de la idea de que “ningún

gobierno podrá cambiar el estado de las cosas” y de determinantes de crisis variadas que

han sido englobadas en este punto como causales de la desafección política

latinoamericana:corrupción, partidos políticos osificados, parlamentos fuertemente

cuestionados y desacreditados por la opinión pública, ineficiencia del Estado de cara a

la inequidad social, márgenes estrechos para la PC en la administración pública,

emergencia de nuevos actores (véase pueblos indígenas, por ejemplo) que no se sienten

personificados por la alineación política representativa actual, así como otros enclaves

propios de sociedades con indicios de ingobernabilidad democrática.

En los hechos, los síntomas de esta desafección política obligan a replantear el concepto

mismo de democracia y sus alcances: si hubo un momento en el que para la mayoría de

los Estados latinoamericanos la democracia no significaba más que la posibilidad de

asistir a las urnas, ese momento ya pasó para la ciudadanía y debe, por lo tanto, ser

superado por el Estado y sus instituciones políticas. Hoy en día la ciudadanía exige y

requiere la reubicación de la democracia en su verdadera dimensión, o al menos

trascender aquella exclusivamente referida a la democracia electoral. Esto se demuestra

cuando se percibe que en la mayoría de los Estados de AL, si bien existen procesos

“democráticos” significando con esta palabra procesos electorales más o menos

9

estables, exclusivamente estos no se han traducido en una mayor inclusión social de

los ciudadanos en la vida pública.

No hay que olvidar, en este punto, que en AL la transición hacia la democracia o los

procesos de “democratización” que vivieron países donde aunque de manera incipiente

se practicaba la democracia (véase México, por ejemplo) vinieron en muchos

Estados de la mano de la conversión hacia una economía de mercado que trajo consigo,

en la mayoría de los países, una acentuación de la inequidad social contra la cual los

nacientes procesos democráticos no pudieron o no quisieron hacer mucho8. Más

allá de aquello, la transición hacia la democracia se caracterizó en casi todos los Estados

latinoamericanos por una imprecisión de las reglas del juego; es decir, una carencia

significativa de institucionalidad. Con este último ingrediente, se preparó en AL el

coctel perfecto para el desencanto por la democracia y la desafección política.

2. El desplazamiento de la representatividad.

Los factores mencionados en el anterior punto y especialmente la crisis de los PP

tradicionales de la mano del agotamiento de sistema de mediación y de

representación condujeron a un desplazamiento de la representatividad: si antes eran los

PPlos representantes naturales de la sociedad, este protagonismo comenzó a volcarse

durante la última década hacia organizaciones y movimientos de la sociedad civil (ver

Bolivia, Ecuador, Perú, Venezuela y Colombia, por ejemplo).

Por las propias características de estos movimientos y organizaciones sociales, esto se

ha traducido, en la práctica, en el aumento de la masa crítica de representantes y

participantes activos en la esfera pública. No obstante, dado que los movimientos

sociales no tienen las mismas vías para “representar” que las que tradicionalmente han

tenido los PP, la única salida que les deja el juego democrático para ejercer en la esfera

8Macpherson (1977) comenta que la poca participación está ligada a la desigualdad social: una sociedad más equitativa halla necesariamente su correlato en un sistema político más competitivo y participativo. Este mismo discurso es mantenido por Alain Touraine (en 1994 y 1995) cuando enfatiza que uno de los errores más graves cometidos por el continente latinoamericano ha sido el no saber yuxtaponer la necesidad de políticas públicas orientadas a la inclusión y la justicia social con una oferta de participación organizada y orientada a la formulación y/o cumplimiento de dichas políticas públicas.

10

pública su rol cada vez más protagónicoes la demanda de una mayor participación. Esta

exigencia ha ido acompañada de la urgencia, por lo tanto, de crear, consolidar e

institucionalizar mecanismos que posibiliten la participación efectiva de la nueva

constelación de actores de la SC que ahora asumen el mandato de la representatividad,

así como de los propios ciudadanos, en los procesos relacionados a la toma de

decisiones que competen el interés general. Todos estos ingredientes han sido

interpretadospor varios autores probablemente de manera equívoca como el

nacimiento de una democracia participativa en América Latina.

Mas como ya se anotó con anterioridad, “lo colectivo” encarna casi siempre paradojas

en el análisis: de acuerdo con Zermeño (1996), más que al nacimiento de nuevos actores

colectivos organizados, a lo que se asiste en AL es a la construcción colectiva de nuevos

caudillos, al “retorno del líder”. Esto, a todas luces, implicaría una involución en la

configuración del juego político en la región.

La crisis del tradicional sistema de mediación política personificado en los PP yel

desplazamiento de la representatividad como consecuencia de ello son dos fenómenos

directamente relacionados a la exigencia de mayor participación en AL. Sin embargo,

otros dos factores, estrechamente relacionados al funcionamiento y características de los

parlamentos latinoamericanosy que se desarrollarán posteriormente en un acápite

especial de este ensayo constituyen elementos básicos, pero muy a menudo

olvidados, en el análisis de cómo satisfacer dicha demanda:

3. La reactividad de los poderes u órganos legislativos en América Latina.

4. El “cómo se participa en AL”: la poca institucionalidad de la participación en

contextos deliberativos vs. la alta canalización de la participación hacia el

escenario Ejecutivo en los Estados latinoamericanos.

La representación ampliada

¿Se practica realmente la DP en AL? La pregunta es ineludible. Si bien se ha

afirmado que la DP se viene concibiendo en la región prácticamente desde la propia

11

consolidación de la democracia en la década de 1980; lo cierto es que como sistema de

gobierno la DP no es más que un enunciado en algunas Constituciones Políticas del

continente9.

Aún más:hoy en día, intentar trascender dicho enunciado supone, en primera instancia,

mirar con detenimiento la actual configuración de actores y componentes de la

institucionalidad democrática de la mayoría de los Estados latinoamericanos.

Y es que, en los hechos, el resultado del discurso y la práctica en AL no ha sido más que

el afloramiento de un híbrido que también se prueba como insuficientepero del que se

podría esperar mucho más si existiese una mayor conciencia de su funcionamiento. Se

trata de una democracia representativa ampliada(DRA) que opera mediante la

mediación política propia del sistema de representación y una democracia electoral

como mecanismo de democracia directa10 y principal dimensión del componente

participación. Gráficamente se tendría que:

Gráfico 1: Componentes en la fórmula de la democracia representativa ampliada11. Elaboración propia

9 Aunque el tema se tratará con mayor detenimiento más adelante, vale la pena ir anotando que, como afirma

Hevia (2007) son 5 los Estados que establecen en sus Constituciones Políticas la participación como un derecho

en sí mismo y/o sistemas de gobierno democrático participativo: Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Perú.

10 De acuerdo con Altman (2010): “La condición sine qua non de todo mecanismo de democracia directa radica en

la votación propiamente dicha, en la cual todos los ciudadanos son iguales y en la que expresan más fielmente su

potencia soberana”.

11 Las iniciativas legislativas ciudadanas o iniciativas populares, aunque están previstas en las Constituciones de

países como Bolivia, Nicaragua, Ecuador, El Salvador, Perú, Argentina, Colombia, Uruguay y México, en varios

12

No obstante, ni los “ingredientes” de ambos componentes (Representatividad y

Participación directa) reflejan la configuración actual del tablero político

latinoamericano, ni su oferta es compatible con las exigencias contemporáneas de

mayor PC. Aún así, la DRA parece ser, tanto como propuesta conceptualy como

alternativa práctica, una solución factible a las dinámicas participación-democracia que

se viven hoy en el continente, desde el punto de vista de las tensiones entre la oferta

institucional y la demanda social-ciudadana. Para esto es necesario, sin embargo una

reinterpretación de la fórmula de la representación ampliada:

Gráfico 2: Reinterpretación de la fórmula de la democracia representativa ampliada. Elaboración propia

En el Gráfico 2 se muestra cuál debería ser la disposición de ambos componentes a

modo de que las tensiones oferta-demanda antes mencionadas se equilibren

ydisminuyan. Como se evidencia en el gráfico, la aparente “solución” pasa por superar:

i) la participación de los PP como actores tradicionales del sistema de mediación

de ellos, como Bolivia y El Salvador, aún no se encuentran reglamentadas o su reglamentación es imprecisa, lo

cual paraliza su ejecución y puesta en práctica. (Hevia, 2010)

13

política, incorporando a la nueva masa crítica que ha asumidoinformalmente el mandato

de la representatividad de la voluntad popular, personificada en las OSC y movimientos

sociales; y, ii) los MDD como los únicos capaces de reflejar mediante el ejercicio del

sufragio dicha voluntad popular; incorporando no solo nuevos mecanismos (los de

participación ciudadana), sino también posicionando otro escenario para la participación

y la incidencia: los espacios de deliberación propios de los contextos legislativos.

Pero ¿cómo superar lo anterior y llegar a la“fórmula completa” de la democracia

representativa ampliada, sin la previa consolidación de una ciudadanía de alta

intensidad, capaz de participar e incidir y de hacer equiparable la oferta de

participación de los poderes del Estado a su propia demanda, y no al revés? Aún más:

¿Cómo consolidar una democracia de alta intensidad (véase democracia de ciudadanía)

en un contexto de alta desafección política, como es el casode los Estados

latinoamericanos?

Además, es menester cuestionarse: ¿en qué medida, en esta fórmula, la democracia

participativa o más bien la activación de dispositivos de PCpuede llegar a

constituirse en un componente real de la democracia representativa, siendo que una

condición sine qua non para la ejecución de dichos MPC parece ser una

reinterpretación de los parlamentos latinoamericanos como espacios de deliberación

idóneos para la participación ciudadana?

“Participación”: lo que realmente significa y sus paradojas, mecanismos para su

ejercicio y las características de su demanda

Al grupo de preguntas anteriores habría que añadir un par más: ¿qué entendemos

finalmente por participación? ¿Para qué participar y desde dónde? ¿No estaremos

idealizando la participación como la solución a la crisis de la representatividad que

acontece en AL? ¿Cómo estar seguros de que la participación es promovida en tanto un

muro de contención al descontento una válvula de escape y no como un auténtico

elemento democratizador y legitimador? ¿Cuál es la cultura de participación en AL?

¿Acaso en AL esta no ha significado más que, como se ha visto anteriormente, una

profundización en el concepto de la democracia electoral mediante la ejecución de

referéndums, plebiscitos y consultas que agotan la voluntad popular?¿Qué mecanismos

14

son los más factiblespara satisfacer las mayores exigencias de PC en el manejo de la

cosa pública? La pregunta hasta aquí entonces es, sin embargo, mucho más genérica:

¿qué significa realmente y que debería significar la participación en AL?

En AL, la década de 1990 marca el inicio de la puesta en práctica de MPC, por lo que el

concepto de DP entra en un “boom”12 entonces caracterizado por un consenso básico: la

mayoría “está de acuerdo” con la “necesidad de democratizar la democracia”mediantela

activación de dispositivos de participación, sobre todo en el nivel local. Mas las

experiencias de relativo éxito en la ejecución de dichos dispositivos han sido escasas en

los últimos años.

Podría aquí enunciarse la que consideramos la principal paradoja de la participación en

AL: siendo que lo que implícitamente trae consigo la voluntad de mayor participación e

incidencia en el manejo de la cosa pública de los ciudadanos latinoamericanos es su

deseo o afán de retirar a los elegidos como representantes (y al Estado en última

instancia, de acuerdo con Blondiaux, 2004) el monopolio en las definiciones del interés

general; son muy pocos los Estados donde se ha podido llegar, con algún grado de éxito,

a la práctica de una PC con incidencia real y efectiva (codecisión en las políticas

públicas). En la mayoría de los países, los MPC ejecutados aún no trascienden la simple

escala de la información y la consulta.

El problema puede pasar por el hecho de que, probablemente, no se halla reflexionado

lo suficiente respecto a la vinculación e implicancias de la PC con el concepto de

ciudadanía: si antes esta se entendía como el status de una comunidad de individuos

capaces de ejercer libremente sus derechos civiles, políticos, económicos y sociales, hoy

en día la ciudadanía implica necesariamente también la participación en el manejo de la

cosa pública y en la definición del proyecto societal.

12Los organismos internacionales tuvieron en esto un papel trascendental: partiendo de la experiencia del

presupuesto participativo en el Ayuntamiento de Porto Alegre (1989), varios de ellos fundamentalmente la

ONU comenzaron a exportar “recomendaciones” a AL, basados en las “buenas prácticas de descentralización”

que se evidenciaban en las decisiones presupuestarias tomadas por los ciudadanos en el nivel local. Como sucede

con la mayoría de las recomendaciones procedentes de dichos organismos, en AL no tardó en calar hondo el

concepto de DP y comenzaron a producirse réplicas del ejercicio de Porto Alegre, todos con escaso éxito.

15

Como apunta O’Donnell en el informe del PNUD (2004), la consolidación de una

“democracia de ciudadanas y ciudadanos” está hoy en día muy relacionada al respeto al

Estado de Derecho, a sus instituciones, así como a las “reglas del juego” electoral y de

representatividad. El gran problema, probablemente, sea que en AL pocas de esas reglas

han sido precisadas y/o cumplidas a lo largo del tiempo, sino que más bien han sido

puestas en práctica por la propia inercia de nuestra institucionalidad13.

Hoy en día, con el ejercicio o intento de ejercicio de la DP sucede lo mismo. Por

esta razón surge la necesidad, portada esencialmente por movimientos sociales afanosos

de “constitucionalizar” los MPC, de institucionalizar, mediante la vía normativa, las

reglas del juego de la participación. Pero no son pocos los que están en desacuerdo con

que sea esa la vía: la reglamentación legal de los MPC no parece ser la solución más

pertinente; toda vez que no se lograría más que la habilitación de espacios que en todo

caso serían desaprovechados por ciudadanas y ciudadanos que no tienen, finalmente, ni

la cultura, ni la motivación, ni la capacitación para aprovecharlos. No obstante, analizar

este, que es uno de los principales dilemas actuales de la DP en AL, requiere

inicialmente una cabal comprensión de lo que son los MPC.

Mecanismos para el ejercicio de la participación ciudadanay su locus de

enunciación: ¿para qué y por qué participar?

Los MPC son dispositivos cuya ejecución permite garantizar alguna forma de

participación de los ciudadanos ordinarios (es decir, ciudadanos que no necesariamente

representan a otros y/o que no ejercen ningún poder político) organizados o no, en la

discusión de temáticas de su interés, generalmente relacionadas con la administración

pública. Su puesta en práctica permite, por lo tanto, trascender (o enriquecer) el

ejercicio de la representatividad tradicional. Sin embargo, en qué medida los MPC

puedan o no trascender dicha representatividad dependerá fundamentalmente de su

13De acuerdo con Prats (2002): “El caudillismo, el corporativismo, el mercantilismo, el patrimonialismo, la

clientelización, el prebendalismo o hasta el populismo político (…); son simplemente la expresión de profundas

debilidades de nuestra organización y acción colectiva, es decir, de nuestra institucionalidad”.

16

grado de vinculación y/o del fin con el cual se ejecutan. De ahí la gran variedad de MPC

y su distinto alcance.

MPC activados ad hoc(Blondiaux, 2004), por ejemplo, al involucrar generalmente una

propuesta o proyecto, tendrían un carácter vinculante mayor al de otros MPC activados

con el único fin de institucionalizar la participación ciudadana14. Mas, ¿qué tanto

menor es el grado de vinculación de esta segunda gama de MPC ejecutados “para que la

gente participe”?

Como se expuso previamente, el principal elemento del componente “Participación” en

la fórmula actual de la DRA son los distintos MDD que apelan al sentido electoralista

de la PC. En ese sentido, plebiscitos, referéndums, revocatorias de mandato y las

iniciativas legislativas populares (ILP), se convierten en mecanismos cuyo

procedimiento y activación, al supeditarse al padrón electoral, supone la toma

vinculante de decisiones. En otras palabras, lo que la ciudadanía, mediante su voto o

firma, en el caso de las ILP decide es exigible de cumplimiento en el caso de esta

primera categoría de MPC que denominaremos, utilizando la tipología de Hevia (2007)

mecanismos de participación política directa o electoralistas.

La praxis de varios de estos mecanismos en AL, sus características y limitantes, hacen

que nuestra atención recaiga, sin embargo, en una segunda categoría de MPC que Hevia

nombró interfaces socio estatalesy que, de acuerdo a Blondiaux (2004), son las que se

activan con el fin de perennizar o institucionalizar la PC.Dentro de estas interfaces,

cabría diferenciara modo de resolver el problema de en qué medida son estas

iniciativas vinculantes dos tipos de mecanismos diferentes:

i. Consultivos o de representación de intereses: cabildos, audiencias públicas y

especializadas, consejos consultivos, foros de interés ciudadano.

14Los hasta ahora escasos ejercicios de Consulta previa en AL, por ejemplo, pueden entenderse de acuerdo a esta

lógica como mecanismos ad hoc: incluyen una propuesta y su procedimiento supone ser vinculante.

17

ii. Vinculantes o de cogestión: en cuyos escenarios se toman decisiones con la

ciudadanía. En esta categoría, los presupuestos participativos parecen ser el

único ejemplo.

Pero, ¿cuáles de estos mecanismos resultan más “atractivos”? La pregunta intenta, en

primera instancia, reflexionar: el “lugar” desde el cual se enuncian y conciben estos

dispositivos influirá mucho en su puesta en práctica y, por lo tanto, en las distintas

percepciones de su éxito. Entonces, si se entiende la participación desde el locus de los

representantesquienes convocanla pregunta clave es ¿en qué específicamente

queremos que los ciudadanos participen y para qué?

Presumiendo que la participación no sea más que un proceso de communication de

proximité políticamente orquestado (Blondiaux, 2004) se relativiza la idea de que la

participación, llevada adelante mediante los MPC antes mencionados, sea realmente la

opción de formar parte ¿en qué medida, de qué manera, con qué nivel de

incidencia? de los procesos de tomas de decisiones que afectan el interés general.Se

promovería entonces la participación para, mediante ella, ¿“hacer legitimar” decisiones

previamente tomadas y así “hacer cumplir” la normativa derivada de dichas decisiones

con mayor facilidad? ¿fomentar un nuevo clientelismo, en este caso en la arena de los

movimientos y OSC? ¿transparentar y eficientar la gestión pública, fundamentalmente

en niveles subnacionales, liberando el peso de gran parte de las decisiones públicas al

Estado? ¿ejecutar un nuevo modo de hacer política y de ganar simpatizantes? Indicios

para pensar que, en realidad, la participación es promovida con todos los anteriores

propósitos no faltan y deberían ser objeto de otro análisis.

¿Qué pasa, por otro lado, si se intenta enunciar el concepto de la participación desde el

locus del ciudadano?¿En qué queremos efectivamente participar como ciudadanos?

¿Queremos formar parte activa de todas las decisiones que nos involucran, tanto en el

barrio como en el municipio, la provincia o en el propio nivel estatal?

Vinculando esta respuesta con los fines con los cuales parece ser hoy en día promovida

la participación se tendría que para todo aquello que podría ser deseable la PCo 1) no

están los escenarios creados; o, 2) los ciudadanos probablemente no están sinceramente

18

interesados y/o no se encuentran debidamente preparados/comunicados para formar

parte de procesos participativos (Schumpeter, 1964).

Entre la institucionalidad y la legitimidad

A lo anterior suma el debate ya enunciado relativo a la no existencia de un

marco normativo-legal establecido o lo suficientemente preciso, por lo que se hace

mucho más difícil identificar buenas prácticas en la ejecución de MPC que hayan

trascendido estos dos obstáculos. Sobre esto, Goldfrank (2006)y Hevia (2007) recogen,

cada uno por su lado, evidencia de dos premisas fundamentales para entender

prácticamente el discurso de la participación en AL y el dilema de la legitimación de los

MPC:

i. En primer lugar, la región efectivamente se caracteriza por ser la más activa en

cuanto a la promoción de valores democráticos-participativos y esto se refleja en

las Constituciones Políticas de la mayoría de los Estados (Colombia, Costa Rica,

Ecuador, Honduras, Nicaragua, Perú, Bolivia, Brasil, Argentina y Venezuela).

No obstante, el sentido que se le da a la participación varía: en Estados como

Bolivia, Colombia, Ecuador, Nicaragua y Perú, la participación es concebida

como un derecho en sí mismo; mientras en Estados como Brasil o Argentina esta

se entiende como principio de aplicación meramente sectorial (sobre todo en el

sector salud) o territorial (en el nivel local).

ii. En segundo lugar, y probablemente lo más relevante, sea el postulado de

Goldfrank según el cual no existe una relación directamente proporcional entre

la reglamentación normativa(tanto en leyes secundarias como en la propia

Constitución de los Estados) como medio de legitimación de los MPC y la

activación exitosa o no de dispositivos de PC.

Venezuela es prueba de lo anterior: siendo el país que mayor reglamentación posee en

cuanto a los principios y mecanismos de participación y uno de los únicos Estados

latinoamericanos que ha creado legalmente espacios para la práctica de ella, lo que se

observa en la realidad es que ni los mecanismos ni los espacios para la participación

logran consolidarse (Goldfrank, 2006). Sea por factores de “institucionalidad” de la

ciudadanía o de los propios mecanismos de participación o por elementos coyunturales,

lo cierto es que Venezuela no presenta niveles de participación (y claro, menos aún de

19

incidencia ciudadana) que correspondan con el amplio marco legal y normativo que

sostiene su práctica.

Esta contradicción se traduce entonces en un problema de legitimidad y de

institucionalidad de los MPC: como se ve en el caso Venezuela, contrario a lo que

varios autores piensan, la legitimación de estos dispositivos mediante su reglamentación

no es una fórmula de cuyo funcionamiento podamos estar seguros. Más aún, este

ejemplo permite incluso pensar que, en cuanto a vías para lograr institucionalizar

dispositivos de participación se trata, la legitimación de los mismos por la vía normativa

no parece ser la solución. Es más, esta incluso puede jugar como un factor

contraproducente, toda vez que puede contribuir a forjar espacios de participación en los

que la ciudadanía participe o las autoridades convoquen simplemente “porque

existe el mandato de la participación”, sin haber de por medio un interés y una

preparación/comunicación suficiente. Por otro lado, como ya se vio, fijar o precisar

dichos marcos normativos acarrean consigo el riesgo de etiquetar bajo un mismo

procedimiento distintas realidades, lo cual se traduciría en una complicación mayor en

Estados descentralizados y con presencia indígena.

Se encuentra en este punto, sin embargo, una paradoja destacable: si bien la realidad de

una gran parte de los Estados latinoamericanos permite constatar que la mayor parte de

los MPC que se reconocen legalmente ya sea en textos constitucionales o en leyes

secundarias no han sido utilizados nunca en la práctica, o, en su defecto, han sido

subutilizados;como apunta Massal (2010), los movimientos sociales del continente

continúan exigiendo la incorporación y reglamentación de los MPC en las normas

nacionales. Eso sí: cuantificar y analizar el grado que efectivamente alcanza la

participación de estos mismos movimientos sociales en los aún escasos MPC que se han

ejecutado tanto en el nivel local como en niveles medios del Estado en

Latinoamérica, sería motivo de otro estudio.

Sobre las formas de legitimar, Massal (2010)también apunta que “la legitimidad no solo

se deriva del marco legal”.Cierto es que, tanto esta como la propia eficacia de la

activación de dispositivos de participación en la esfera pública, dependen a la vez del

contexto político, de la cultura política democrática existente (que no es un sinónimo de

la cultura democrática) y de la práctica de los actores.

20

Si como “práctica de los actores” alcanzamos a entender la propia institución

latinoamericana a la que se refería Prats, entonces vale la pena encontrar en la relación

legitimidad-eficacia un enclave imprescindible, toda vez que la legitimidad se alcanza

cuando los procesos de participación son percibidos como eficaces por lo actores que en

él participan.Esto traslada el debate a otra arena (la de la percepción del éxito, variante

según el locus de enunciación del mismo): de la legitimación vía reglamentación

normativa caso Venezuela a la legitimación vía la práctica eficaz y exitosa.

Pero ¿exitosa según quiénes? Para la ciudadanía, la percepción de éxito estará

estrechamente relacionada a la medida en que sienta que sus aportes fueron tomados en

cuenta en los procesos de decisión. Observando que la mayor parte de los MPC que se

activan en Latinoamérica tienen carácter consultivo y no así vinculante, esto se torna

complicado, toda vez que la mayoría de las autoridades, a pesar de valorar

discursivamente la activación de estos dispositivos, prácticamente se “reservan” el

tomar en cuenta o no los insumos ciudadanos en los procesos de decisión. En otras

palabras, la consulta ciudadana (a través de MPC no vinculantes) persiste en un

trasfondo político desde el cual se puede fácilmente legitimar la labor de las autoridades

bajo el slogan de decidimos escuchando al pueblo.

Por otro lado, si la percepción de éxito se enuncia desde el terreno de las autoridades

que llaman a la participación, esta se vinculará necesariamente a otros criterios, por

ejemplo: ¿estuvieron presentes todos los actores involucrados en la temática,

específicamente aquellos con poder de decisión o de veto de la política pública

relacionada al tema? ¿la masa crítica de participantes “alcanza” para legitimar nuestra

decisión? ¿contamos ahora con los insumos necesarios para lograr una política pública

efectiva y eficiente desde la perspectiva ciudadana?

La problemática es nodal: ¿cómo legitimar siguiendo la perspectiva de la eficacia de los

mecanismos, si la visión de la misma varía tan considerablemente entre quienes

convocan y quienes asisten? Asumiendo que la institucionalización es requerida para

garantizar la práctica regular de MPC, ¿cuál es finalmente la mejor vía para lograr

dicha institucionalización?

21

Características de la demanda de participación ciudadana (DPC) y los

obstáculos que enfrenta su canalización en AL

A pesar de que en la actualidad las dinámicas de la SC en AL se caracterizan,

por una mayor exigencia de participación e incidencia en el manejo de la cosa pública,

el Estado aún no ha encontrado las formas de responder a estas demandas, o al menos

no lo ha hecho vía la institucionalización del componente participación en la esfera

pública, propio de la democracia. Sin embargo, ofertar, por parte del Estado y sus

instituciones, MPC “atractivos”, eficientes y factibles, requiere un mínimo estudio de la

DPC.

Si por algo se ha caracterizado a lo largo de los años la PCen AL es por su clara

dirección hacia el poder Ejecutivo. Factores como el descrédito de los parlamentos y la

molestia para con las autoridades, han delineado formas de participación que

generalmente acontecen en las calles mediante protestas con las que se pretendeencarar

a las autoridades personificadas en las instancias del Ejecutivo el descontento y la

inconformidad con la administración.Este es, de hecho, uno de las características que

más problematiza la ejecución de nuevos MPC, dada la aparente certeza ciudadana de

que sus demandas solo serán tomadas en cuenta si logran incomodar o “mover” al

Ejecutivo y, de esta manera, hacerlo actuar. No se concibe, por lo tanto, la participación

como un componente cuya aplicación permita garantizar la estabilidad democrática,

sino como una respuesta a la inestabilidad de las democracias (Hevia, 2007). Cambiar

esta percepción permitirá que la DPC se canalice hacia escenarios creados con este

propósito y en los que su alcance y margen de acción pueda institucionalizarse con

menos dificultades: los parlamentos. Es más: probablemente la respuesta al fracaso en la

implementación de la DP en AL a la fecha es que esta nunca halló la forma de

institucionalizarse desde los escenarios deliberativos.

Mas la activación de DPC en contextos legislativos requiere tomar en cuenta otra

característica de la DPC: la elasticidad.De acuerdo con Arroyo e Irigoyen (2008) la

DPC en AL es elástica, pues depende de la relación costo/beneficio; donde “beneficio”

es generalmente una proyección de la incidencia que se haya podido alcanzar con la

participación o, en menor medida, la calidad del debate gestado. “Costo” puede ser el

tiempo invertido (o gastado) o los propios recursos invertidos (o gastados) para asistir al

22

proceso.El costo de formar parte del proceso de participación siempre va en aumento si

el ciudadano ha sido partícipe de otros procesos en los que su percepción del beneficio

haya sido mínima. Es decir, hacer que los ciudadanos vuelvan a participar una vez que

ya lo han hecho y sus experiencias no han sido las mejores, tiene un costo

significativamente alto.

Más allá de lo expuesto, se entiende como no posible la promoción de laPC y/o la

recanalización de su demanda sin que de antemano existan los escenarios específicos

para su puesta en práctica en el Estado y en todos sus niveles(en el caso de Estados

descentralizados y/o federados); es decir, espacios para la deliberación, la consulta y el

debate.No en vano en otros países se ha postergado el intentar entender la democracia

participativa y se debate más bien sobre el concepto habermasiano de la democracia

deliberativa como una aspiración mucho más real y factible (Blondiaux, 2004).

Rol de los parlamentos en el camino hacia la construcción de una democracia

representativa de corte participativa (o DRA) en AL

Tradicionalmente, el rol de los parlamentos como núcleo del poder legislativo (léase

órgano legislativo en el caso Bolivia) ha sido visto casi exclusivamente desde la

dimensión de la producción legislativa, misma que permite la efectivización y

cumplimiento de las políticas públicas. Sin embargo, el control políticocomo lo

entiende Sartori y el servir como foro de discusión y deliberación son también

funciones centrales del Parlamento que garantizan la pervivencia de la democracia.

Para el intento de construir una democracia de representantes donde la PC juegue como

elemento democratizador, es en el rol de control político (permitiendo y ejecutando la

existencia de mecanismos eficaces de fiscalización del poder público concedido a los

representantes) y de deliberación (ampliando o directamente construyendo escenarios

para la participación e incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones) en los que

hay que profundizar. Es imperativo, por lo tanto, ampliar la potestad parlamentaria y su

margen de acción.

Mas la concentración de la DPC en el Ejecutivo se constituye en factor crítico para la

consecución de este objetivo. Cambiar esta situación precisa conocer sus causales:

23

i. Los parlamentos, junto a los partidos políticos, suelen ser las instancias con

menores niveles de credibilidad en los Estados latinoamericanos (no se aprueban

ni discuten las layes que deben aprobarse, son instituciones costosas e incluso

discrecionales en el diseño y aplicación de las políticas públicas). Esto se

evidencia con mayor sensibilidad en países como México, Brasil y Costa

Rica.En Ecuador y otros Estados es incluso percibido como la institución más

corrupta y desacreditada.

ii. Existe un pasado muy fuerte de autoritarismo que durante años permitió

concentrar casi exclusivamente el poder político en la institución presidencial,

usurpando varias de las facultades de los parlamentos. No hay duda de que la

debilidad del Estado lo hace más propenso a reformas constitucionales que

facilitan la delegación del poder en líderes políticos con rasgos caudillistas cuyo

manejo de la cosa pública, en última instancia, no hace más que osificar aún más

la representatividad. Para evidenciar esto solo hay que prestar un mínimo de

atención a algunas de las Constituciones latinoamericanas, calificadas como

hiperpresidencialistas (Llanos y Nolte, 2012) y donde en varias de ellas,

incluso, se fomentaba, promovía y fortalecía el ejercicio de facultades

legislativas por parte del Presidente (véase los textos constitucionales de

Argentina, 1853 y su reforma en 1994; Brasil 1988; Colombia, 1991 y Perú,

1993).

iii. La reactividad en el funcionamiento de los parlamentos latinoamericanos hace

que estos no tengan capacidad de propuesta dada la carencia de recursos. Su

función se limita entonces a enmendar y vetar propuestas del Ejecutivo. Si bien

se ha intentado refutar esta tesis de Cox y Morgenstern (2002), a la fecha no se

ha logrado más que relativizar la afirmación general de ambos autores.

iv. La falta de competitividad real en el sistema político se refleja en el dinamismo

de las relaciones entre los parlamentos y el Ejecutivo.

Estos cuatro elementos se convierten, sin dudas, en una fórmula infalible capaz no solo

de perennizar la usurpación de funciones de los parlamentos por parte del Ejecutivo,

24

sino también de frustrar la participación ampliada de los sectores sociales y políticos en

los escenarios de deliberación propios de la arena parlamentaria15.

Acciones mínimas para la recanalización de la DPC

Intentar en este ensayo brindar pautas que permitan reconducir la práctica democrática

en Estados latinoamericanos hacia un escenario en el cual converja, en el contexto de la

deliberación, la demanda de participación de la ciudadanía con MPC que formen parte

de la oferta estatal es tan pretencioso como ingenuo. Apenas se alcanzará, por lo tanto, a

enunciar las tres que se consideran acciones mínimas para la recanalización de la DPC y

su orientación hacia los parlamentos, instancias específicas y adecuadas para la

activación de interfaces socioestatales:

i. Reinterpretar los parlamentos. Es fundamental, tanto desde la SC como desde

las instancias del Estado, reinterpretar las funciones y razón de ser de los

parlamentos en la contemporaneidad. Más allá de regular el funcionamiento de

la sociedad y de efectivizar normativamente las políticas públicas, los

parlamentos deben asumir con menos ligereza su atribución deliberativa e

institucionalizar MPC que consoliden dicha función.

ii. Restaurar la confianza.La comunicación debe ser la vía para ello: comunicación

para reposicionar los parlamentos; comunicación para la participación y

comunicación para la legitimación de la misma. Indudablemente, la opinión

pública es una de las principales herramientas de legitimación en la política

contemporánea y los contextos legislativos requieren en la mayoría de los

Estados latinoamericanos saber comunicar su rol y su gestión de la participación

ciudadana16.

15Véase “Democracia delegativa” (disponible en: http://www.plataformademocratica.org/Publicacoes/11566.pdf)

para entender el pensamiento de O’Donnell sobre la combinación de estos y otros factores.

16 Prueba de esta necesidad es que, según Pernudi (2005) en la mayoría de los Estados latinoamericanos la

sociedad civil no reconoce fácilmente a los parlamentos como instancias para la deliberación y la discusión de

temas relacionados al interés general o a la voluntad pública, sino como lugares donde a puertas cerradas se

formulan las leyes.

25

iii. Propiciar a la ciudadanía herramientas para su incidencia.Los MPC por los

que apuesten los parlamentos, aunque no sean de carácter vinculante, deben

permitir la incidencia ciudadana. Solo de esta manera el ciudadano valorará su

participación en ellos.

Estas acciones mínimas, de la mano de la comprensión y focalización en resolver los

otros dilemas de la participación ciudadanaque se enuncian a

continuaciónpermitirá trascender los obstáculos del discurso y ahondar en las

problemáticas a las que se enfrenta en la práctica el afán de enriquecer el componente

“Participación” en la fórmula de la democracia latinoamericana actual.

Los otros dilemas de la participación

1. ¿Como entender la participación ante la emergencia de nuevos actores,

especialmente del mundo indígena?

2. ¿Cómo promover la participación ciudadana, sin caer en los vicios de la acción

colectiva latinoamericana?

3. ¿Qué se espera obtener en los procesos de participación, consenso o

concertación?¿Cómo procesar en los parlamentos insumos obtenidos en MPC y

que provengan del disenso?

4. ¿Cómo aquilatar, en los procesos de participación, la incorporación casi

obligatoria de valores postmaterialistas: género, medio ambiente, igualdad

racial, derechos humanos?

5. Dada la imposibilidad de crear un “modelo de participación” en América Latina,

¿existen los recursos para la construcción in situ de MPC? ¿Valdría estola pena,

en una relación costo/beneficio?

6. ¿Dónde radican los límites o cuál es, a fin de cuentas, el alcance de la acción

participativa? ¿Cómo limitar esta, a modo de hacer viable su incorporación en

los escenarios de deliberación, sin frustrar o sacrificar la incidencia ciudadana?

26

7. ¿Cómo incorporar otros actorespor ejemplo los partidos políticos en los

procesos de participación, de modo tal que no se conviertan en agentes capaces

de entorpecerlos o frustrarlos?

8. ¿Cuál es la franja de desempeño óptimo de la participación, en la que esta se

convierta en un elemento capaz de “sumar” a la democracia y no convertirse en

una práctica agotadora para los ciudadanos, costosa para las instancias públicas

convocantes y de la cual poco o nada se obtenga?

El fortalecimiento de la democracia implica hoy en AL participar más y mejor: la

participación debe ser entendida, por lo tanto, no como el proceso para legitimar

proyectos incómodos ni como la válvula de escape para el descontento ciudadano;

tampoco como la panacea de la democracia. La participación debe entenderse como un

vehículo idóneo para una mayor democratización de los Estados y de sus políticas

públicas. Nada más y nada menos.

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