Fundamentospara la Operación de un

Sistema Intersectorial deProtección Social

Ministerio de Planificación

Secretaría Ejecutiva del Sistema de Protección Social

Fundamentospara la Operación de un

Sistema Intersectorial deProtección Social

GOBIERNO DE CHILE

Ministerio de Planificación

Registro de Propiedad Intelectual

Nº 178598

Diseño: Francisco Ramos

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Fundamentospara la Operación de un

Sistema Intersectorial deProtección Social

GOBIERNO DE CHILE

Ministerio de Planificación

Registro de Propiedad Intelectual

Nº 178598

Diseño: Francisco Ramos

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Índice de Contenidos

Prólogo 4

¿Qué es la Protección Social? 7

¿Qué es la Vulnerabilidad? 18

¿Cómo entender la idea de Riesgos en la Pobreza y la Marginalidad? 36

¿Qué relación hay entre Protección Social y Pobreza? 50

¿Qué lugar ocupa Chile Solidario en el Sistema de Protección Social? 60

¿Por qué consolidar el Sistema con una política de Protección Integral 75a la Primera Infancia?

¿Por qué el Sistema de Protección Social debe ser Intersectorial? 84

Referencias bibliográficas 95

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Índice de Contenidos

Prólogo 4

¿Qué es la Protección Social? 7

¿Qué es la Vulnerabilidad? 18

¿Cómo entender la idea de Riesgos en la Pobreza y la Marginalidad? 36

¿Qué relación hay entre Protección Social y Pobreza? 50

¿Qué lugar ocupa Chile Solidario en el Sistema de Protección Social? 60

¿Por qué consolidar el Sistema con una política de Protección Integral 75a la Primera Infancia?

¿Por qué el Sistema de Protección Social debe ser Intersectorial? 84

Referencias bibliográficas 95

Prólogo

Al mirar la situación del país en retrospectiva, es fácil darse cuentacómo hemos cambiado política, social, económica y culturalmente los últimos30 años. Además de las transformaciones experimentadas en las expectativasy patrones de consumo de la población, también es posible reconocer unaserie de indicios que nos hablan de un ciudadano de nuevo tipo, más informado,más proactivo, más demandante y más atento a las señales dadas por lasinstituciones. Existe, en general, una actitud ciudadana más exigente, quecuestiona las actuaciones públicas y quiere hacerse parte de las oportunidadesque se van abriendo en la economía, la tecnología, el mercado y los asuntospúblicos de común interés.

Pero no sólo las personas han cambiado, también lo ha hecho elpaís y, junto con él, un Estado que se ha visto frecuentemente obligado aponerse al día con las nuevas tendencias, a escuchar más y mejor a susciudadanos y ciudadanas y, a modernizar la forma en que se vincula con ellosy atiende sus necesidades. Pero, sin duda, lo que nos hace distintos es laconvicción y el compromiso con que hemos asumido la tarea nacional degenerar espacios más inclusivos, que hagan posible la motivación ética queestá detrás de las políticas de Estado que hemos estado impulsando: larealización efectiva de los derechos de todos y todas y, en ese cometido,proveer protección social a los más vulnerables.

Esta construcción no se ha improvisado y responde a una trayectorialarga que tiene a su haber conquistas importantes en materia de protecciónsocial. A los logros que podemos exhibir como país en materia de educacióny salud, se ha sumado una importante Reforma Previsional que hoy ha hechoposible tener a más ciudadanos y ciudadanas en condiciones de enfrentar lamaternidad, la protección de los hijos, la vida laboral y la vejez, en mejorescondiciones y con mayor dignidad. En materia de protección hacia los másvulnerables, los avances logrados por Chile Solidario le han permitido al Estadollegar efectivamente a quienes más lo necesitan, con instrumentos más acordesa sus necesidades, con mayor respeto y pertinencia a las realidades de losterritorios y, con oportunidades más igualitarias de participación.          

 La instauración y funcionamiento en régimen de la Ficha de

Protección Social ha permitido afianzar esos logros, dando mayor solidez ytransparencia a las decisiones que se toman en la asignación de beneficiossociales, dando a pie a un sistema interoperable de información que, por

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primera vez en la historia, permite consolidar registros y dar solvencia a lasdecisiones que se toman en materia de inversión social.

A lo anterior, se suma la conquista de los derechos de los niñosy niñas de la primera infancia, que a través de Chile Crece Contigo llegan avivir en un país que se hace cargo de proveerles condiciones de bienestar yseguridad. El Sistema Integral de Protección a la Infancia genera posibilidadesdesde la gestación y durante los primeros pasos de la vida, para tener niñosy niñas más felices y con posibilidades de lograr su máximo potencial dedesarrollo.

La tarea no ha concluido y nos obliga a estar atentos a lasnecesidades de nuestros ciudadanos. Y, sin duda, una condición ineludiblepara que todo esto forme parte del patrimonio nacional, con políticas deEstado serias y responsables que miran al bicentenario con la expectativa dehacer posible la promesa de un país que crece con igualdad de oportunidades,en que la descentralización avance a pasos agigantados. Esto no dependesolamente de continuar con la tarea de dotar a los gobiernos locales de másrecursos que hagan posible el financiamiento de los servicios sociales, sinotambién de entregar las herramientas y formar las capacidades para que lasmunicipalidades puedan cumplir correctamente con las tareas que tienen asu cargo.

Este documento que ponemos a su disposición, es una síntesisde los principios que han orientado la tarea de llevar protección social a lasfamilias y personas en situación de vulnerabilidad. Su propósito no es solamenteilustrar los componentes y expresiones que hoy tiene esta política de protecciónsocial. También es un gesto de reconocimiento a los miles de funcionarios yfuncionarias públicas que desde distintos espacios, en particular desde lolocal, han demostrado su real vocación de servicio público. Y, especialmente,intenta ser una señal que reconoce y agradece el esfuerzo de miles de familiasy de millones de personas que han conocido este Sistema de Protección Socialy que nos siguen enseñando cómo se hace una gestión pública de calidad.

Verónica Silva VillalobosSecretaria Ejecutiva del Sistema de Protección Social

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La globalización económica, los destacados avances eninnovación científico tecnológica, la interconectividad de las comunicacionesy las transformaciones socioculturales que ha dibujado este nuevo escenariomundial, han producido diversas transformaciones en la vida de los paísesy sus poblaciones. A la alta concentración del capital, la desigualdad en ladistribución del ingreso y a la persistencia de la pobreza, se suma hoy laemergencia de nuevas formas de marginalidad y exclusión social, que debenser reconocidas y analizadas desde nuevos puntos de vista, para comprenderlos factores que las originan y las condiciones que contribuyen a sureproducción.

Así, ya no es posible conceptualizar o entender la pobreza dela manera tradicional, esto es, sólo cómo déficit en los niveles de ingresode las personas y la incapacidad que esto genera de procurar de maneraautónoma los satisfactores que se requieren para cubrir necesidades básicas.Hoy, aparecen con igual o mayor relevancia, otras carencias que la explicano la acompañan, como la falta de capacidades, la falta de poder, la falta decapital social, la escasez de capital simbólico y otros elementos sociales,culturales y políticos. Así, la pobreza es un estado que no consiste únicamenteen no tener los ingresos necesarios para acceder al consumo de bienes yservicios imprescindibles para cubrir las necesidades básicas; ser pobre estambién padecer la exclusión social, que impide una participación plenaen la sociedad y merma la exigibilidad de los derechos.

Si se analiza desde el punto de vista de la integración y lacohesión social, la pobreza impide participar debidamente de los beneficiosdel desarrollo, vale decir, tener acceso a un estándar de vida acorde al nivelde progreso y bienestar medios de la sociedad a la que se pertenece. Seentiende, por tanto, como privación de ciudadanía, ya que impide a lossujetos pobres contar con los beneficios y mecanismos de pertenencia alos que debieran tener acceso por ser parte de la sociedad. Como consignanlas Naciones Unidas al referirse al derecho al desarrollo como argumentocentral para intencionar voluntad política de los países de generar condicionespara erradicar la pobreza, ésta es inaceptable, por cuanto impide el ejerciciodel derecho individual a una vida digna, que supone estar en condicionesde satisfacer las necesidades básicas.

¿Qué es la Protección Social?

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Sin embargo, un fenómeno contemporáneo que acompaña ala pobreza, pero que la supera, ya que involucra progresivamente a personasno pobres, es la vulnerabilidad. Los vaivenes de la economía mundial y lainterdependencia de las naciones en aspectos que involucran algo másque la economía, hacen que cada vez más la capacidad de control sobrelas condiciones que enfrentan las personas en su cotidianeidad, estén fuerade su dominio, es decir, no dependan de ellas mismas. El fenómeno de laincertidumbre refleja exactamente esta generalizada sensación de no poderanticipar con meridiana claridad el curso de acontecimientos básicos parala vida propia y el entorno cercano. Esto tiene que ver principalmente conel futuro laboral, la situación de salud, la cobertura de la seguridad socialy la disponibilidad de ingresos familiares.

El mercado ha generado diversos mecanismos que trabajanjustamente sobre la idea de segurizar a las personas, sobre la base decontribuciones individuales que permiten acceder a estos instrumentosde seguridad, fundamentalmente en lo que se refiere a eventos y siniestroscomo enfermedades catastróficas, cesantía, invalidez, vejez y muerte. Noobstante, estos mecanismos dejan sin cobertura a las poblaciones que notienen capacidad de pago para participar como contribuyente activo. Esahí donde la función del Estado es invocada, ya que le cabe la misión tantode velar por el bien común como de contribuir al bienestar individual delas personas.

Dado que para generar estrategias que brinden protecciónsocial efectiva a la población vulnerable, se requiere el diseño de institucionesy políticas que permitan producir y asignar los recursos necesarios paradar cobertura a esas poblaciones, es que las políticas sociales se articulany coordinan para funcionar en red, a través de mecanismos de gestión quepermiten concertar a distintas instituciones para dar respuestas combinadasa las necesidades de las poblaciones que presentan demandas emergenteso que necesitan que su capital humano sea protegido. A esto es a lo quese le llama un sistema de protección social.

Al respecto, cabe distinguir entre instrumentos de asistenciasocial, seguridad social y protección propiamente tal. La asistencia socialabarca políticas diseñadas para suplementar los ingresos de aquellos gruposmás carenciados, cuya capacidad generadora de ingresos es escasa y esto

se logra principalmente a través de transferencias en efectivo o bienes noretornables, cuyos efectos sobre el bienestar personal y familiar es reducido,ya que cumplen con una función paliativa. Por su parte, la seguridad sociales aquel sistema que se financia por contribuciones mixtas, es decir, delEstado y las personas y, construido sobre la idea de seguros, lo que permiteque los individuos y las familias se protejan pero combinando esfuerzoscon un grupo más amplio de otros actores expuestos al mismo riesgo, estoes, a través de los llamados sistemas solidarios que, además de losmecanismos de copago, incluyen mecanismos de participación diferencialesdonde los que más aportan, subsidian a los que aportan menos o no puedenaportar.

La protección social por su parte, constituye un conjunto ampliode políticas e instrumentos que se orientan a la reducción del riesgo y lasvulnerabilidades de las personas, e incluye todos los mecanismos y estrategiasque van en apoyo de comunidades, hogares e individuos para que puedanprevenir, manejar y superar esos riesgos y vulnerabilidades.

Lo destacable de la protección social, como propuesta de políticapública, es que se sostiene en la idea de que ello es posible cuando hay ungrado de acuerdo social en cuanto a que los ciudadanos tienen derecho aciertos estándares mínimos de bienestar1, lo cual concreta la intención degenerar estrategias inclusivas que, en un marco de igualdad de oportunidadescumpla la promesa del crecimiento económico con equidad social. Además,esta visión tiene directa relación con el enfoque de los derechos humanos

1 �Un logro central en estos dos años ha sido instalar el sistema de protección social como verdadero objetivonacional. Nuestro propósito ha sido sentar las bases de un Estado social y democrático de derecho, queabandona el asistencialismo de las políticas sociales y que asume el enfoque de derechos de las personas. Chileestá entrando en una nueva etapa en materia de derechos de las personas. Una nueva manera de entenderla acción del Estado, gracias a las reformas que hemos ido implementando en los últimos años. Esto va másallá que una u otra medida. Ésta es una apuesta ética para mirar la política y el Estado. De escoger el tipo desociedad en que queremos vivir. Donde entre todos decidimos, democráticamente, qué bienes públicos vamosa garantizar a cada persona y los asumimos como mínimos civilizatorios de nuestra sociedad. Elegimos siprotegernos o descuidarnos. Si construir comunidad o vivir como una mera suma de individuos. Por eso digo:El principal logro en esta materia es que todo Chile hable hoy el lenguaje de la protección social como unelemento propio de la identidad nacional�. S.E Presidenta de la República, Michelle Bachelet. discurso pronunciadopor la Presidenta Bachelet en su tercera Cuenta Pública sobre el estado político y administrativo de la Naciónante el Congreso Pleno, 21 de mayo de 2008.

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e incluso se encuentra consagrado en el �derecho a un nivel de vidaadecuado�, del artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales yCulturales, así como en el reconocimiento de que existe una obligación delos Estados de proporcionar estándares mínimos en relación a los derechoseconómicos y sociales, sobre todo en alimentación, salud y educación.    

Las medidas de protección social que promueven y protegenestándares mínimos acordados, pueden contribuir a la realización de otrosderechos, ya que en la medida que se asegura una base material adecuadapara que las personas puedan cumplir con las funciones que les son propiasde la etapa de desarrollo en la que se encuentran, pueden realizar otrasfunciones ligadas a su bienestar. El ejemplo más clásico, que ha inspiradoel diseño de los sistemas de protección, es que en la medida que se inviertepara asegurar un estándar básico de nutrición y salud a niños, niñas yjóvenes, éstos pueden beneficiarse más de la educación. Y, realizando elderecho a la educación, mejoran sus posibilidades de participación en elmercado del trabajo.

Desde luego, lo que se considere el �mínimo estándar de vida�o el �estándar de vida adecuado� es materia de amplia controversia ynegociación política y social. Por lo tanto, son definiciones variables, queevolucionan junto con el nivel de desarrollo logrado por los países. Enalgunos casos, se considera que los estándares de la protección socialsuperan muy significativamente las posibilidades de un país, ya que su basefiscal y sus altos niveles de pobreza no lo hacen económicamente viable.En otros casos, como el chileno por ejemplo, la tendencia económica, socialy política indica que existen las condiciones para plantearse objetivos depolítica pública más exigentes2.

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2 �Tal como afirmaba la Presidenta Bachelet, éste no es un presupuesto cualquiera, porque éste no es un añocualquiera. Fuera de Chile los mercados se remecen, quiebran bancos y el crecimiento cae sin discriminar entrepaíses ricos y países pobres. Pese a todo, Chile, que conoce mejor que nadie los vaivenes y las pruebas, hoytiene la oportunidad de seguir avanzando. Este año nuestra economía crecerá 4,5 por ciento. Y la inversiónaumentará casi 20 por ciento, como pocas veces en nuestra historia. Los presupuestos de años anterioresfueron ambiciosos pero también fueron responsables. Para resguardarnos de la crisis internacional, asegurarque la inflación baje y que el empleo siga creciendo, el 2009 debemos ser aún más rigurosos. Tal como lo haríacada dueña de casa, �ministra de hacienda� de un país que se llama familia.

En este presupuesto el gasto total crece 5,7% por ciento. Fíjense bien: en medio de esta crisis internacional,no sacrificaremos �sino que aumentaremos� los recursos para las personas. Estos son anuncios que, en lasactuales circunstancias, pocos ministros de Hacienda de pocos países del mundo pueden hacer. Dijimos quela baja de la inflación no sería a costa de los que tienen menos. Y lo vamos a cumplir. Con los fondos delpresupuesto 2009 concretaremos los compromisos que la presidenta Bachelet adquirió con los chilenos. Estepresupuesto financia los 75 mil pesos de pensión básica solidaria a partir de julio del 2009. Financia 900 nuevassalas cunas, soluciones habitacionales para más de 140 mil familias; y la construcción de 50 centros comunitariosde salud y 47 centros de atención de salud familiar. Por segundo año consecutivo el presupuesto del Ministeriode Educación es el más grande de todos. Porque en este gobierno vamos a completar el ciclo de oportunidadesen la educación�. Discurso del Ministro de Hacienda, señor Andrés Velasco, al presentar el Presupuesto 2009.Santiago, 28 de septiembre de 2008.

La idea de la protección social trabaja en torno a una idea muysimple: cómo apoyar a las personas, familias o comunidades cuando éstasenfrentan contingencias que han significado o podrían llegar a significarpérdidas en su nivel actual de bienestar y, de igual forma, cómo hacer paramejorar los niveles de bienestar de las personas más pobres o vulnerables.

Las medidas y estrategias recomendadas por el enfoque deprotección social están pensadas tanto para apoyar a los �pobreseconómicamente activos�, permitiéndoles participar de manera másproductiva en la sociedad, así como a los pobres y vulnerables menosactivos, es decir, aquellos que por sus particulares condiciones (discapacidad,edad, enfermedad, vejez, aislamiento geográfico, residencia en territoriovulnerable, etc.) no pueden generar ingresos suficientes por sus propiosmedios.

Las iniciativas que este enfoque impulsa, pueden apoyar elcumplimiento de las obligaciones de los Estados para asegurar los derechosbásicos de todas las personas. Las políticas de protección social son siempreparte de un conjunto más amplio de medidas en materia de estabilidadmacroeconómica, desarrollo empresarial y laboral, trabajo y educación.Por eso, es importante analizar el contexto de las iniciativas de proteccióny mirar cómo se vinculan con otras políticas públicas. En el caso chilenoesto es clave: Chile Solidario existe junto a la reforma de salud y su PlanAUGE, a la nueva etapa de la reforma de la educacional y, desde luego, ala reforma previsional.

La protección social puede mitigar y apoyar las estrategias delas personas que enfrentan una amplia gama de riesgos y vulnerabilidades,incluyendo aquéllos provocados por shock tan diversos como el SIDA, lainseguridad alimentaria o el conflicto armado. De hecho, el origen de laprotección social, como estrategia, tiene que ver con los efectos producidosen la población, a raíz de las crisis económicas que afectaron seriamentela estabilidad de las economías locales y para cuyos impactos no existíansuficientes mecanismos de compensación.

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La experiencia ha demostrado que si bien la instalación yfuncionamiento de sistemas de protección es un avance muy significativoen materia de políticas de desarrollo y bienestar, no es fácil ponerlos enoperación, ya que requieren de condiciones políticas e institucionales muyexigentes. Según consigna la literatura, para lograr saltos cualitativos en lacobertura y calidad de los sistemas de protección social se requiere unpacto o acuerdo político respecto de la sociedad que quiere construir. Este�pacto� tiene tres dimensiones: (i) en primer término, un fundamento ético,ya que se rige por principios plasmados en los derechos humanos universalesque, por definición, deben tener un carácter vinculante y, según los cualestoda persona debe tener acceso a los recursos necesarios para llevar unavida digna; (ii) en segundo lugar, una dimensión operacional, es decir, eldiseño e implementación de mecanismos institucionales que faciliten eldiálogo entre actores sociales y políticos y, que permitan traducir losacuerdos logrados en marcos normativos, instrumentos y políticas ad hoc.Y, (iii) en tercer lugar, una dimensión de contenidos relativos a la protecciónsocial, que oriente acciones concretas en los campos donde la poblaciónse siente más desprotegida, como la salud, la seguridad social y la fuentede ingresos para cubrir necesidades básicas.

Por lo tanto, deben existir políticas manifiestas, mecanismosoperativos y prestaciones funcionando en régimen, que a la vez cubrangrupos importantes de la población, tengan un itinerario de crecimientocon ritmos conocidos de progresión y ampliación y, señalamientos sobrecómo plasmar el principio de solidaridad en múltiples mecanismos conimplicancias redistributivas.

También destaca en esta construcción de argumentos sobre laimportancia de la protección social, el argumento político de que mientrasmayores son los niveles de protección a los que tienen acceso las personasy mejor es la garantía de realización de sus derechos, menor es el nivel deconflictos, porque mayor es la disposición de los actores a negociar acuerdospara resolver diferencias en las �pugnas distributivas�, en lugar de operarpor otras vías que ponen en riesgo la gobernabilidad. Una estructuradistributiva menos desigual, fortalece la estabilidad política y mejora lascondiciones de desarrollo de los países. Asimismo, desde el punto de vistade la economía, la mayor equidad permite, indirectamente, reducir losaltos costos de la pobreza y la desigualdad, en términos de deserción escolar,morbilidad evitable y malas condiciones de competitividad de las economíaslocales, entre otros. Por último, un sistema de protección social, que ofrezcauna cobertura más equitativa contra riesgos y, una mayor igualdad deoportunidades en la formación de capital humano, favorece la estabilidadinstitucional, amplía los márgenes de participación política y la reciprocidadde las relaciones entre los ciudadanos. En este sentido, fortalece el capitalsocial, que también es considerado un resorte importante para fomentarcírculos virtuosos entre mayor confianza social y mayor dinamismoeconómico.

Lo importante es tener en cuenta que cuando el enfoque de laprotección social se asume como perspectiva para tomar decisiones enmateria de políticas públicas, sus instrumentos no se limitan a respuestasasistenciales o paliativas, sino que también abarcan políticas de desarrollodel capital humano (principalmente educación y salud), seguridad social yprevención de riesgos.

En Chile, si bien los cambios de las políticas sociales se hantraducido en una población más escolarizada y con mejores indicadores desalud, ésta se enfrenta a mercados laborales con subsectores pocodesarrollados, volátiles y cambiantes, segmentados y precarios, mientrasque por otra parte, surgen situaciones que afectan sensiblemente la situaciónde bienestar de grupos específicos. En este contexto, las políticas socialesdeben apoyar a las personas a superar sus indefensiones y a reducir lasinseguridades que atemorizan a sus miembros ante situaciones que afectande distinta manera a las personas de acuerdo a su vulnerabilidad. Estosignifica tomar medidas anticipatorias y correctivas en las áreas de inversiónsocial para el fortalecimiento del capital humano y social, seguridad asociadaal trabajo, creación de redes de protección y medidas paliativas cuandoaquellas no existen.

La protección social puede expresarse a través de distintosmecanismos y, en términos generales, responder a dos lógicas: la querelaciona de manera más o menos lineal los aportes (�cotizaciones�) y losbeneficios que reciben los aportantes y, la que claramente desvincula losaportes de las retribuciones, recurriendo a los impuestos o subsidios

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cruzados. En el primer caso, las personas esperan una clara relación entrelo que aportan a seguridad social y los beneficios que reciben. Se tratabásicamente de una relación lineal entre aportes y beneficios, cuya expresiónmás clara son los seguros de riesgo individuales y los sistemas de pensionesque operan por capitalización individual. Esta lógica se basa en un principiode equidad individual.

En el segundo caso, se trata de una lógica de equidad colectiva

y se diferencia de la anterior en sus mecanismos de recaudación de fondosy distribución de beneficios. En este caso, los contribuyentes hacen susaportes mediante los impuestos y los beneficios no tienen una relacióndirecta con lo que aportan los contribuyentes. En términos estrictos, loesperable es que los beneficiarios de la asistencia social sean quienesmenos aporten en términos de impuestos durante su vida activa, por loque la asistencia social funciona como un mecanismo de redistribución,es decir, como un canalizador de transferencias de los que más tienen alos que menos poseen. Es importante señalar que la especificación decuáles y cuántos derechos están garantizados y, por lo tanto, qué riesgosestá dispuesta a asumir la sociedad como responsabilidad colectiva, debeconducir a la definición explícita de los bienes de carácter público de loscuales el Estado se hace garante, independiente que su provisión esté acargo de instituciones públicas o privadas.

De igual forma, se vuelve muy importante la identificación delos causantes de beneficios públicos, que en la lógica de la protecciónsocial con enfoque de derechos, son titulares de tales derechos y, portanto, sujetos de protección. A manera de ejemplo, es lo que ocurre conel anuncio público de la Presidenta de la República de incorporar a laspersonas que viven en situación de calle, al sistema de oportunidades deChile Solidario, prioridad que fuera del enfoque de derechos seguiríapostergada.

Ahora bien, se ha hablado de la protección social como enfoquey como política � siendo ésta un conjunto estructurado de iniciativas dediverso carácter -, pero también como �sistema�. Este componente agregacomplejidad y le añade especificidad, ya que se refiere al modelo de gestióncon que se organizan y disponen los recursos existentes en la redinstitucional, para hacer llegar los beneficios a sus usuarios. Por lo tanto,un sistema de protección es más que una estructura institucional; es unacuerdo político al que concurre la sociedad para establecer las bases sobrelas que desea construir y regular su convivencia. Determina qué derechosse reconocen como universales y, por ende, que deben ser garantizadospara todos y, explicita cómo se garantizan y cómo se hacen viables. Eimplica, en última instancia, transparentar las opciones de política respectode los grupos y territorios que son sujetos de acción preferente por partedel Estado, en atención a sus necesidades de protección.

Desde luego, el levantamiento de la idea de protección social

no reemplaza ni elimina la de pobreza, sino que ofrece un nuevo foco paracomprender las causas que la generan o contribuyen a su reproducción.Es difícil imaginar la pertinencia de la �prevención de riesgos� frente acontextos de pobreza severa o extrema. No obstante, la idea de riesgos

aplica, en este caso, a la probabilidad de que, por verse afectadas por esoscontextos de pobreza, las personas no puedan desarrollar plenamente lascapacidades y funciones que les corresponden. Y, en la medida que nocuentan con las condiciones, recursos y competencias necesarias parahacer frente a contextos adversos, no sólo aumenta la probabilidad de quepermanezcan en esa condición, sino también de que se pierda aún más lacondición de bienestar presente.

Por eso es importante preguntarse, desde esta óptica, cuálesson las posibilidades reales de una persona de procurarse por sí misma lascondiciones que requiere para subsistir y desarrollarse en torno a unestándar aceptable de bienestar. Y, cuáles son los factores que hacen queesa persona no tenga capacidad de control sobre sus propias circunstancias� es decir, que la hacen vulnerable -, que no pueda cumplirsatisfactoriamente con las funciones vitales que le corresponderíadesempeñar, que no pueda resolver con autonomía los problemas cotidianosrelativos a su situación personal y la del entorno cercano y, que no puedaproyectarse al mediano y largo plazo.

El encadenamiento entre efectos de corto plazo en materia deincremento de los ingresos familiares y efectos de largo plazo en materiade desarrollo del capital humano de niños y jóvenes con mayores rezagos� porque se encuentran en posición de desventaja relativa respecto deotros grupos -, constituye una clave estratégica para avanzar, desde laspolíticas y los programas sociales, en la superación de la pobreza. En estesentido, los programas sociales deben permitir la conciliación de políticasde apoyo a la formación de capital humano y social (desarrollo decapacidades), políticas de ampliación del acceso a empleo de calidad(expansión de oportunidades) y políticas asistenciales a corto plazodestinadas a proteger a la población vulnerable de situaciones emergentes.

Por último, no hay que olvidar que los sistemas de protecciónsocial tienen dos funciones básicas, una de equiparación de oportunidades,cuyo objetivo es aliviar la pobreza, redistribuir el ingreso y reducir laexclusión social. Y, una de aseguramiento para toda la población,implementando mecanismos para la sustentabilidad del ingreso duranteel ciclo de vida. Entonces, la protección social existe no sólo para enfrentarla pobreza, sino también para proveer aseguramiento y suplementar lacapacidad generadora de ingreso de los hogares y personas. En el hipotéticocaso de que un país lograra eliminar la pobreza, el sistema de protecciónsocial vigente tendría plena legitimidad y requeriría de las institucionesnecesarias para que los individuos pudieran asegurarse y contar con losingresos necesarios a lo largo de toda su vida.

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Orientación ético políticade la protección social

Bases de la política de Estado en Protección Social

�Hemos querido reconocer derechos sociales alas personas y asegurarles que el Estado los vaa cumplir efectivamente, garantizados éstosfinancieramente, pero además jurídicamente.[�] Queremos que la seguridad social ponga alas personas a cubierto de todos los riesgos quepuedan amenazarla. Es decir, los riesgos queestán en la mano de uno evitar (�) hay muchosriesgos a que las personas se ven sometidas,como el riesgo de la enfermedad, el riesgo de lacesantía, en que sin duda los Estados podemoshacer mucho a ese respecto.

Asimismo, estamos velando porque los derechosde las personas sean respetados integralmenteen las comunidades en que viven y en lasempresas en que trabajan. Porque sabemos quela economía existe en la sociedad y que elindividuo vive en comunidad. Y que finalmente,toda prosperidad tiene un origen social y todariqueza debe cumplir una función social.

Hemos sostenido reiteradamente -algunos diríanmajaderamente- que es una falacia ideológicacontraponer las políticas progresistas alcrecimiento económico y, la eficiencia económicaa la justicia social. Desde nuestra perspectivasinérgica, no hay antinomia ni disyuntiva entreellos. Por el contrario, son objetivos que debenreforzarse cada vez más entre sí. Lo hemos dichoen una frase muy sencilla: crecer para incluir,incluir para crecer. Es decir, la sinergia perfectaen ese sentido.

El desarrollo social ha estado, ya decía, en elcentro de la acción mía como Presidenta. Hemosiniciado la construcción de un sistema deprotección social que acoja a todos quienes vivenen el país, desde la cuna hasta la vejez. En salud,hemos continuado desarrollando ese sistemauniversal de aseguramiento de atención y calidad.Las prestaciones de salud con garantías explícitas

son una realidad y hoy estamos ampliando laspatologías consideradas.

En seguridad social, acabamos de llevar a cabouna reforma señera, la Reforma Previsional, quepusimos en marcha en julio del año 2008, queestablece, como ya señalaba, pensiones mínimasgarantizadas que nos van a permitir acabar conla indigencia y la pobreza en la tercera edad,asegurándole a todos una vejez digna. Además,permítanme añadir, hemos resuelto una gravedesigualdad que había con las mujeres, porquelas mujeres trabajadoras, al cabo de un tiempo,por el hecho de vivir más, recibían una pensiónmenor, de manera que su dinero, en una cuenta,le alcanzara por el tiempo de sobrevida.

Hemos identificado una serie de instrumentosque permitan, por un lado, que mujeres yhombres tengan pensiones más dignas y másequivalentes. Segundo, también hacernos cargoque la maternidad es un factor complejo -en elcaso de una mujer trabajadora-, y que es unaresponsabilidad de todos. Por eso también enesta reforma previsional estamos entregandoalgunos bonos adicionales por hijo nacido vivoo adoptado, de manera que la carga familiar nosea una carga exclusiva de la mujer.En la infancia, hemos llevado adelante elprograma Chile Crece Contigo, que ofrece unconjunto integrado de intervenciones socialesque apoyan al niño o niña desde el embarazo,luego en su crecimiento y desde la familia,entregándole herramientas para que desarrollenal máximo sus potencialidades. En esa mismalínea, un programa muy especial, el cual a míme llena de alegría, la ampliación de las salascuna y de la educación preescolar que está enmarcha. [�] Son justamente estas miles de salascuna las que nos permiten ofrecer esa canchanivelada para enfrentar la vida de nuestros niños�de los cuales algunos crecen en condiciones

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muy precarias-, pero también alivianar la cargade las madres y ofrecer oportunidades a lasmujeres para poder, en el caso que así lo estimen,encontrar un trabajo y mejorar las condicionesde vida.

En la educación básica, media e inclusouniversitaria, el problema principal que tenemosno es cobertura. Sin duda necesitamos aumentarcobertura, necesitamos una masa crítica depersonas con especialización tanto técnica comouniversitaria mayor, y tenemos que llegar a unmillón de estudiantes en educación superior.Pero nuestro problema central en todos losniveles hoy día está vinculado al tema de laequidad, pero no tiene que ver con el acceso,porque si sólo garantizamos acceso y nogarantizamos excelencia y calidad, la verdad esque no estamos dando equidad, porque no hayninguna posibilidad de que compitan personascon una buena educación con aquellas que nola tengan.

Nuestros índices escolares de cobertura sonbuenos, superan el 90%, a la vez que cuatro decada diez estudiantes llegan hoy día a laeducación superior. Pero de ellos, siete de cadadiez estudiantes de educación superior, son laprimera generación de estudiantes en su familiaen acceder a este nivel educativo. Y esto muestraque en Chile estas políticas han significado,efectivamente, movilidad social y másoportunidades. Por eso digo que, si bien todavíatenemos un desafío en la cobertura, nuestrodesafío fundamental se llama calidad y equidad.

También en ese ámbito estamos construyendoacuerdos que harán posible, puesto que estamosreformando leyes que heredamos del gobiernoautoritario, un mejor sistema nacional deeducación, donde la educación pública retomeel rol crucial que tuvo en el pasado y que hizode Chile una gran nación.

Quisiera destacar la importancia de estosacuerdos, tan imprescindibles como posibles, asícomo la gradualidad para el éxito de las reformasy de las políticas sociales. En otras palabras, esimprescindible articular la urgencia que nos

exigen nuestras convicciones, con la capacidadde involucrar a todos los actores relevantes,financiar y a la vez realizar con eficacia loscambios y las prestaciones comprometidas. [�]En definitiva, lo que estamos haciendo esterminando de consolidar un sistema deprotección social que protege la vida de laspersonas desde la cuna hasta la vejez, peropasando, además, por algo que también nosparece tiene que ser permanente, que es laeducación permanente y también el trabajo.

Conferencia de S.E. la Presidenta de laRepública,

Michelle Bachelet

"Desarrollo social en Chile:Equidad, inclusión social e igualdad de género"

La Habana,12 de febrero de 2009

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El concepto de "vulnerabilidad" está intrínsecamente asociadoa los fenómenos macroeconómicos y a los impactos sociales que ellosgeneraron en América Latina durante las dos últimas décadas, situacionesque generaron convulsiones políticas, económicas y sociales que, a la larga,implicaron la reformulación del patrón de desarrollo que se había mantenidovigente por casi cuarenta años, post consenso de Washington y los ajustesestructurales que esto trajo aparejado.

El nuevo modelo de desarrollo se ha caracterizado básicamentepor la apertura de las economías nacionales hacia un mercado cada vezmás globalizado. Y, por la preponderancia del mercado como asignador derecursos, en virtud del retiro progresivo del Estado de la actividad productiva.Ambos fenómenos han concedido creciente importancia a factores globalespor sobre los nacionales y locales, lo que significa que cada vez es másdifícil anticipar el comportamiento de los mercados, en particular loslaborales y productivos. Desde el punto de vista social, las políticas universalesfueron cediendo a favor de una agresiva focalización de los recursos públicos,en los grupos más vulnerables de la población. En paralelo, la actividadprivada se impuso en áreas tan importantes como la educación, la saludy la previsión social.

El resultado de estos procesos no parece arrojar, en principio,un balance positivo, ya que no sólo no ha sido posible alcanzar un crecimientoeconómico sostenido, sino que además la pobreza persiste como unfenómeno de amplio alcance, al tiempo que las desigualdades se hanacentuado de manera ostensible. En particular respecto al fenómeno dela pobreza, ésta parece haberse agudizado tanto desde el punto de vistadel número y porcentaje de personas que se ubica bajo la línea de lapobreza, como también en el deterioro cualitativo de las condiciones devida de la población pobre.

Sin embargo, esto último no es privativo de los sectores deescasos recursos, ya que la insatisfacción subjetiva con el modelo dedesarrollo y, más todavía, la desconfianza en las instituciones y la sensaciónde indefensión de las personas frente a las contingencias, han hecho dela vulnerabilidad la expresión más recurrente de estos fenómenos, en todoslos estratos de la población. A esto último hay que agregar que en el casochileno se producen fenómenos singulares vinculados al aumentogeneralizado de los estándares de crecimiento y patrones de consumo de

¿Qué es la Vulnerabilidad?

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la población: mientras que todos los estratos sociales han mejorado susestándares de vida, gracias al masivo acceso a servicios sociales, al mercado,instrumentos de crédito, bienes de consumo y tecnologías de informacióny comunicación, se mantienen las desigualdades en la distribución delingreso, con una alta concentración en el último quintil de la escala derentas.

Entonces, aunque todos los grupos sociales han tenidoposibilidades de mejorar su estándar de vida, se mantienen las diferenciasentre ellos. Pero además de esto, han surgido otros fenómenos que ya noafectan solamente a los sectores de escasos recursos: la así llamada "clasemedia", es uno de los sectores de la población que menos se ha vistofavorecido con los avances logrados tanto en la economía como en elsistema estatal de bienestar. Los sectores de ingresos medios son, en virtudde esta condición, quienes menos acceso han tenido a los sistemas deseguridad social y los mecanismos de protección que las políticas públicashan puesto en funcionamiento. Sólo recientemente esto ha sido corregido,con la diversificación de servicios y la ampliación de cobertura de lossistemas sociales.

Tanto los pobres, como quienes no lo son, pero se encuentran�cercanos� a ellos en la escala de distribución de los ingresos, tienen encomún el encontrarse afectados por diversas contingencias que amenazanla situación de bienestar presente y generan incertidumbre respecto de lascondiciones futuras. En términos genéricos, se puede decir que amboscomparten el ser "vulnerables" en el sentido de no poder anticipar congrados básicos de certeza los escenarios que van a enfrentar. Pero en loespecífico, la "vulnerabilidad" se refiere a la presencia de condiciones quelimitan la capacidad de una persona para desenvolverse con autonomía yprocurarse los medios de subsistencia necesarios para su desarrollo sindepender de ayuda externa.

Por su capacidad para describir estos fenómenos, la noción devulnerabilidad se ha impuesto rápidamente como una nueva alternativapara reflejar con mayor fidelidad, el carácter y alcance de estas nuevastransformaciones y sus múltiples expresiones. Es un concepto de ampliopotencial descriptivo y comprensivo, que permite mirar la realidad desde

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una óptica más amplia � cuando se tienen en cuenta factores estructuralespropios del contexto -, y desde una óptica micro � cuando se deben analizarlos repertorios de comportamientos y prácticas de los sujetos, en particularlos vinculados a manejo de riesgos -.

El aumento de la pobreza y la desigualdad, cuestionan laperspectiva que depositaba su confianza en el crecimiento económicocomo estrategia para la superación de la pobreza, al punto que hoy se leconsidera condición necesaria, pero no suficiente para lograr la inclusiónsocial de todas las personas. En este contexto, aparece este nuevo enfoqueexplicativo, que permitió ampliar la mirada convencional de la pobreza quefija su atención en los ingresos. De hecho, el enfoque de la vulnerabilidades tributario de los enfoques de la marginalidad, desarrollados con muchafuerza en las décadas del �60 y �70 en América Latina, y del enfoque de laexclusión social3 que se extiende en Europa en los �80 y �90.

A diferencia de otros conceptos, la vulnerabilidad asume elanálisis de las condiciones de vida de la población, desde el punto de vistade cómo son afectadas por su exposición a diversos riesgos, junto con lapérdida de capacidad para anticipar sus efectos o controlar su impacto.Así, la indefensión, la inseguridad y la incertidumbre, asumen expresionesy consecuencias variadas que, sin duda, tienen mucho que ver con lasestrategias y recursos de que disponen las personas y grupos, para enfrentary sobreponerse a esas situaciones.

La noción de vulnerabilidad corresponde a �un procesomultidimensional que confluye en el riesgo o probabilidad del individuo,hogar o comunidad de ser herido, lesionado o dañado ante cambios opermanencia de situaciones externas y/o internas� (Busso, 2001). Por lomismo, la vulnerabilidad es entendida como �una configuración particular,negativa, resultante de la intersección de dos conjuntos; uno, definido anivel �macro� relativo a la estructura de oportunidades y otro a nivel �micro�,referido a los activos de los actores� (Filgueira, 2001).

De lo anterior es posible concluir que el análisis de lavulnerabilidad debe considerar como aspectos fundamentales: primero,que la determinación de las condiciones de vida de las personas implicaaquellos aspectos que las personas no controlan, dada su escasa incidenciasobre la estructura de oportunidades; y, segundo, que existe un radio

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3 El enfoque de la vulnerabilidad se relaciona con el de la exclusión social, en tanto la condición de vulnerableexcluye a los individuos de las dinámicas sociales. Si bien el enfoque de la exclusión social hace referencia aun proceso de debilitamiento de los vínculos sociales que unen al individuo con la comunidad y la sociedad,el enfoque de la vulnerabilidad hace referencia a las condiciones de los individuos, hogares o comunidades quetienen mayor probabilidad de ser afectados de forma negativa y, con menor capacidad de respuesta antecambios en el entorno. Por lo mismo, ambos enfoques se complementan, ya que la población caracterizadacomo pobre puede también ser excluida y vulnerable en cuanto a sus condiciones para insertarse en formaadecuada en el conjunto de oportunidades sociales.

importante de acción, o campo de dominio potencial por parte de losactores, donde el manejo de ciertos recursos sí depende de éstos. Es decir,a pesar de que hay fenómenos que las personas pueden controlar cada vezmenos, sí hay cuestiones vinculadas a la forma en que ellas se disponen yparticipan en la estructura de oportunidades.

En consecuencia, una estrategia de intervención pensada paradisminuir o revertir la vulnerabilidad de las personas debiera considerarcomo base, el conjunto de determinantes situacionales referidas al contextogeneral que condiciona el estándar de vida de las personas y, aquellosrecursos cuya movilización puede tener consecuencias significativas parasu protección frente a los riesgos. Dicho de otra forma, las iniciativas depolítica pública que trabajan sobre la vulnerabilidad de las personas ygrupos que pretenden asistir, deben basarse en el reconocimiento de losfactores que disminuyen su capacidad para acceder a mayores niveles debienestar. Y, por lo mismo, deben traducirse en la generación o habilitaciónde accesos a las fuentes que proveen ese bienestar.

Cuando las personas tienen impedimentos � objetivos ysubjetivos � para participar dinámica y efectivamente del marco deoportunidades disponibles, se dice que existen pasivos que afectan eldesenvolvimiento funcional de los sujetos. Estos pasivos pueden ser desdedisposiciones anímicas que desincentivan el emprendimiento, la innovacióno la adopción de riesgos al enfrentar nuevas actividades, hasta la presenciade factores restrictivos diversos como vivir en ambientes contaminados,residir en territorios alejados o desprovistos de servicios básicos o territoriosafectados por crisis estructurales de empleo, por mencionar algunos. Detodas formas, lo que estos factores tienen en común es que dificultan oimpiden que las personas sean económicamente productivas, operen conresolutividad, autonomía y eficacia, se puedan plantear metas y decidircursos de acción para alcanzarlas.

En síntesis, el concepto de vulnerabilidad se relaciona con laincapacidad de enfrentar los múltiples riesgos a los que las personas,hogares o comunidades se ven expuestos y, de revertir sus consecuenciasechando mano a las estrategias y recursos de que disponen. La vulnerabilidadse expresa de distintas formas, que pueden ir desde la imposibilidad dereaccionar con rapidez frente a cambios originados en el entorno, hasta laincapacidad de cambiar prácticas regulares o adoptar nuevas estrategiaspara hacer frente a esas contingencias.

Por lo mismo, este enfoque no sólo explica las exclusiones einequidades a partir de los déficit estructurales atribuibles al propio sistema,sino que también abarca las condiciones que existen en las propias personaspara hacer uso de los recursos y capacidades de los que son portadoras.Si bien es cierto no es la única situación ni la más representativa, un ejemploque ilustra con elocuencia lo anterior es la presencia de relaciones

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problemáticas con el alcohol y las drogas o la presencia de situaciones deviolencia al interior de la familia: así, independiente de cuál sea el contextofísico, social, económico y cultural que enfrenta un hogar, si alguno de estoselementos está presente, disminuyen significativamente las posibilidadesde que la familia pueda aprovechar la estructura de oportunidades.      

A la inversa, si una familia cuenta con un sistema de relacionessólidas, basadas en la solidaridad y la reciprocidad, orientadas al esfuerzo,la superación y el progreso, pero viven en un territorio de alto riesgopsicosocial, con presencia de microtráfico, consumo de drogas y violenciaal interior de la comunidad, son igualmente limitadas las posibilidades conque cuentan las personas de salir adelante con un proyecto orientado a lamovilidad social.

Por su parte, elementos como discapacidad, vejez,monoparentalidad femenina, hijos pequeños o personas dependientes acargo, por mencionar algunos, son factores o situaciones de vulnerabilidadque, más que relacionarse con déficit de ingresos, tienen que ver con lalimitación en la capacidad de generar esos ingresos de manera autónoma,justamente por la presencia de factores que restringen esa función. En esaperspectiva, la vulnerabilidad puede ser entendida como aquella debilidad

interna que impide realizar los cambios que son necesarios de hacer, paraaprovechar el conjunto de oportunidades disponibles. Incluso más y,poniendo de relieve la enorme influencia que ejercen en esto las variablessubjetivas, Busso señala que la vulnerabilidad se asocia a una suerte deinseguridad permanente que paraliza, incapacita y desmotiva la posibilidad

de pensar estrategias y actuar a futuro para lograr mejores niveles de

bienestar. Estas expresiones conducen a que el individuo, hogar o comunidadsufra un deterioro en su bienestar.

Las intervenciones sociales que se basan en el apoyo psicosocialde personas que se encuentran en situación de riesgo, se orientanfuertemente a revertir los pasivos que afectan la capacidad de las personasde pensarse a sí mismas como emprendedoras y dispuestas a asumir unadisposición efectiva al cambio. Transformar la configuración básica de laspersonas respecto de lo que es posible y dónde se encuentran lasoportunidades de mejoramiento y los requisitos de innovación para lograrcambios significativos en la situación de bienestar, es uno de los componentescentrales de las estrategias de acompañamiento de los agentes de desarrolloque apoyan estos procesos de cambio, cuando se hace apoyo educativo oacompañamiento psicosocial.

Por lo tanto, intentar la modificación de esas <<debilidadesinternas>> es una estrategia que promueve la restitución de capacidadesbásicas de funcionamiento para aumentar la autoeficacia de las personas.Para que esto tenga alguna consistencia y tenga el sello de un sistema deprotección, una estrategia de acompañamiento como ésta, que interviene

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a nivel individual, debe complementarse con una modificación en laestructura de oportunidades, con medidas como aseguramiento de losrecursos fiscales que financian servicios de asistencia y seguridad social,diversificación de los programas de apoyo a grupos vulnerables,implementación de mecanismos de accesibilidad de la población a lasoportunidades existentes, entre otras. Esa complementariedad y esasincronía, hacen del conjunto de estas políticas e instrumentos, un sistemade protección social.

En resumen, la vulnerabilidad es producto de la interacciónde factores internos (propios de las personas y hogares) y externos (propios

del entorno), que convergen y se combinantransformándolos en vulnerables osituándolos en una posición de extremafragilidad. Los factores internos se refierena la capacidad de respuesta que tiene esaunidad frente a los cambios, mientras quelos factores externos son aquellosdeterminantes que provocan la inseguridad.

Otra característica del conceptode vulnerabilidad es su multidimensiona-lidad, en la medida que afecta en distintosplanos al bienestar, de diversas formas y condiferentes intensidades. La aplicación delconcepto tiene que acompañarse deadjetivos que delimitan el �a qué� se es

vulnerable, tales como vulnerabilidad económica, ambiental, física, social,política, cultural, etc. En este sentido, si bien el concepto de vulnerabilidadno es sinónimo de pobreza, lo cierto es que son las personas que seencuentran en esta situación, las más vulnerables frente a cambios en elentorno y, a su vez, presentan características internas que les impidenaprovechar las oportunidades que en él se generan. Pero también hay otrascaracterísticas, de las personas, hogares o entornos, que hacen que lavulnerabilidad se construya a partir de la convergencia de múltiples factores.Así por ejemplo, un hogar que considera entre sus miembros, a una personaafectada por una enfermedad crónica, es mucho más vulnerable que un

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hogar donde está ausente esta condición, ya que la configuración internade las relaciones, su base material y su relación con el entorno, se condicionafuertemente a la posibilidad de solventar el alto costo que implica eltratamiento médico de la enfermedad, entre otras cosas.

Otro hito importante dentro de este enfoque, es la idea de quese pueden generar condiciones en los individuos para que estos manejencon eficiencia los recursos que ya tienen y se vinculen virtuosamente conla estructura de oportunidades. Es decir, se podría influir en los individuospara que modifiquen aquellas prácticas que no les permiten participarmejor del juego de oportunidades existentes y, generar en ellos aprendizajessuficientes como para asumir nuevas y mejores estrategias. Justamente,los servicios de apoyo psicosocial, como los que entrega Chile Solidario, através del programa de apoyo a familias vulnerables o extremadamentepobres � el Programa Puente -, el programa de apoyo al adulto mayorvulnerable � el Programa Vínculos � el programa de apoyo a la integraciónsocial de personas en situación de calle � el Programa Calle - y, el programade apoyo a la integración social de niños de familias con adultos privadosde libertad � el Programa Abriendo Caminos -, trabajan en torno a laidentificación de las debilidades que existen en el manejo de recursos y

estrategias que utilizan las comunidades, familias y personas para enfrentarsus circunstancias. Y en la promoción de estrategias y mecanismos quecomprometen directamente a las personas en la definición de proyectosde desarrollo personal basados en la expectativa de que es posible lograrmejores estándares de vida.

Si bien es cierto, la noción de vulnerabilidad es un recursoanalítico tremendamente flexible, porque permite explicar muchas cosas,captar, investigar y comprender diversos fenómenos de tipo socioeconómicoy sus múltiples manifestaciones, su principal fortaleza es que se trata deun concepto dinámico y relacional, que se basa en el análisis de la interacciónentre elementos estructurales y otros de carácter micro. Así, nada esenteramente atribuible a las condiciones objetivas del modelo y, nada esenteramente particular o exclusivo de quienes enfrentan determinadassituaciones.

Al analizar la incapacidad de los hogares pobres de generarniveles de ingreso que les permitan resolver con eficiencia sus necesidadesbásicas con grados aceptables de consumo y niveles razonables de bienestar,se podría anticipar la conclusión de que tal situación se debe a la rigidezdel mercado laboral que no genera demanda sobre oficios de bajacalificación. O, del otro lado, que esta situación se debe al déficit decompetencias laborales de los adultos económicamente activos de estoshogares. Lo que hace el enfoque de la vulnerabilidad � y la protección quesurge como respuesta a ella -, es combinar en el mismo análisis los dosfactores para determinar que aspectos podrían intervenirse a nivel delmercado laboral (generando, por ejemplo, subsidios a la contratación de

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mano de obra o empleos de emergencia) y qué aspectos se pueden mejorara nivel de la oferta (intencionando iniciativas de nivelación de competenciaslaborales). Si además de esto, se ponen en vigencia recursos parasuplementar temporalmente ingresos, seguros de cesantía y subsidios quesustituyan la asignación familiar que correspondería a un trabajador enrégimen producto de sus cargas, se estaría hablando de una política de

protección.

Una intervención pública orientada a contrarrestarvulnerabilidades, es aquella que potencia la disponibilidad natural de activoso mejora su reproducción, fomenta el uso creativo de los recursosdisponibles, e intenciona estrategias alternativas de utilización de activos.Además, crea escenarios proclives a la distribución más equitativa deoportunidades, al mismo tiempo que facilita el acceso de los más vulnerablesa las fuentes capaces de aumentar su bienestar, presente y futuro. Alrespecto, hay que destacar que se entiende por activos, todos aquellosrecursos que pueden movilizarse para enfrentar las variaciones del entornoy, que van desde medios de producción hasta las relaciones sociales que,basadas en la confianza y la reciprocidad, operan como verdaderosdinamizadores comunitarios. Desde el punto de vista de lo que las personashacen, cómo se organizan y cómo enfrentan las crisis, destacan las estrategiasde uso de los activos, es decir, las prácticas que las personas realizan paraaprovechar los recursos de que disponen, anticipando escenarios adversos,adaptándose a los nuevos escenarios o sobreponiéndose a riesgosmanifiestos. Esto incluye la observación de los comportamientos específicosde personas y grupos, en función de cómo y cuánto aportan � o no aportan� a mejorar el bienestar actual y/o impedir su deterioro.

La interrelación de activos, estrategias de uso y estructura deoportunidades, influyen en la posibilidad de reducir los niveles devulnerabilidad, sobre todo cuando se intencionan estrategias de movilizaciónde los activos, se fortalece la cantidad, calidad y diversidad de recursosdisponibles y, se permite acceder de mejor forma a las oportunidades queofrece el entorno.

Al distinguir estos elementos, es posible identificar rangos devulnerabilidad para determinados grupos de población y territorios. Por lomismo, una de las potencialidades de este concepto es que permite superarla representación simplista de la pobreza del tipo dicotómico, generandouna gradiente entre tipos ideales extremos de vulnerabilidad total einvulnerabilidad.

Esto conduce a la construcción de distintas estrategias, segúnlos diferentes niveles de vulnerabilidad que presentan las personas,especialmente entre los grupos pobres. La eficacia de las estrategiasorientadas a la reducción de vulnerabilidades, dependerá fundamentalmentede la identificación del repertorio de activos y pasivos de que disponen

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personas y grupos y, de su capacidad para potenciar los primeros a favorde la incorporación de prácticas asociadas al mejoramiento del bienestar.Esto significa, en buenas cuentas, aplicar un foco integral para analizar alos hogares y personas en contexto, reconocer las potencialidades quetienen (simbólicas o materiales, objetivas o subjetivas), identificar losfactores internos que limitan su desenvolvimiento autónomo y, las estrategiasque pueden hacer viable el cambio a favor de un mayor bienestar.

Del mismo modo, la forma en que pretendan abordarse esassituaciones, dependerá de si se trata de vulnerabilidades estructurales ode larga duración, versus otras vulnerabilidades más coyunturales o deorigen reciente. Ello determinará la capacidad y probabilidad de las personasde superar de manera autónoma las desventajas que enfrentan, puesmientras más permanentes son las vulnerabilidades, es más necesariooperar simultanea y complementariamente en la generación yfortalecimiento de activos y, en la modificación de la estructura deoportunidades.

Por otra parte, una de las implicancias políticas directas de esteenfoque, es el reconocimiento de la capacidad y responsabilidad del Estado,de intervenir en la creación de escenarios favorables a la prevención ymitigación de riesgos y, por tanto, de reducir las vulnerabilidades. El rol delEstado, bajo este enfoque se expresaría, por un lado, en generar o mantenerun escenario propicio para el desarrollo económico, sociocultural, políticoy ambiental de los ciudadanos, disminuyendo riesgos en cada una de estasáreas; y por otro, en fortalecer la cantidad, calidad y diversidad de activosde las personas y grupos, fomentando estrategias adecuadas para sumovilización.

Cuando Chile Solidario se instala como primer anuncio de lapolítica de protección social gubernamental en el ámbito de la pobreza, seavanza en consolidar un sistema destinado a proveer protección a las familiasextremadamente pobres del país. La madurez del sistema permitió ampliarsu cobertura e incorporar otros componentes, a partir del reconocimiento deotras vulnerabilidades como la vejez en soledad, la residencia en calle o laprivación de libertad de un familiar. En todos estos casos, ha habido unreconocimiento explícito sobre el rol del Estado en la protección social de laspoblaciones involucradas y, de la importancia de preparar a las institucionespara responder a sus necesidades y demandas de protección, atendiendo ala particularidad de sus contextos y a las especificidades propias de cada etapade desarrollo.

Si la disminución de la vulnerabilidad se asume como eje articuladorde las iniciativas destinadas a mejorar las condiciones de vida de la poblacióncarenciada, es razonable que se combinen políticas orientadas alfortalecimiento y diversificación de activos y estrategias de personas yhogares, con políticas orientadas al mejoramiento en disponibilidad y accesoal conjunto de oportunidades existentes. Como sostiene Filgueira, �lavulnerabilidad social no es ni activo ni es estructura de oportunidades, sinola intersección entre ambos�. De tal forma, no es trivial declarar al enfoquede la vulnerabilidad como base para la determinación de estrategias deintervención, ya que su sólo enunciado anticipa la implementación de accionesmúltiples y combinadas.

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¿Qué es la Vulnerabilidad?El Caso de la Familia Acevedo Cabrera

Hace un tiempo, el buen desempeño logradopor una conocida institución financiera del país,motivó a diversos actores del mercado chilenoy a grupos externos a expresar su interés porvincularse a este banco y tener algunaparticipación en él. Ese año se caracterizó poruna gran cantidad de movimientos en la bancachilena, muchos de los cuales se vincularon ala compra o venta de bancos. Las dificultadesse generaron por el complejo escenario en quequedaron algunos bancos de medianaimportancia dentro del sistema, por la fusiónentre capitales nacionales y entidadesextranjeras.

En el caso concreto de una alianza que setransformó en la fusión entre un banco local yuna entidad transnacional, el panoramabancario sufrió importantes cambios en suranking, ya que se vieron alteradas susparticipaciones en el mercado de capitales,obligando a las entidades más pequeñas areducir sus costos operacionales para recuperarcompetitividad.

El mismo titular de diario que anunciaba comoindicador exitoso del crecimiento de laeconomía esta esperada fusión bancaria,generó como contrapartida un breve insertoque daba cuenta de la fracasada negociacióncolectiva del sindicato de trabajadores delbanco que generó un proceso masivo dedesvinculación de trabajadores a raíz de lamencionada alianza comercial.

Para la familia Acevedo Cabrera, esta noticiasobre el estado de situación del mercadofinanciero nacional no resultó indiferente. Los

movimientos bancarios y la decisión de laempresa de reducir sus activos, generó elinevitable despido de don Abel, el jefe defamilia, quien por cerca de doce años sedesempeñó como asistente del Jefe deOperaciones de una sucursal de la comuna deMaipú. Desde el momento en que se concretóla fusión de ambas entidades bancarias hastaque recibió su finiquito, transcurrieronexactamente 65 días. Antes de eso, eraprácticamente impensable la pérdida de la quehasta ese momento había sido - y por largotiempo - su principal fuente de trabajo y,durante todo ese período nunca se había puestoen situación de cesantía, ni menos, a sus 54años de edad, en situación de búsqueda de

empleo.

La familia Acevedo Cabrera estaba compuestapor don Abel, su esposa, la hija de ella y un hijode ambos, de 16 y 12 años de edad,respectivamente y, la suegra de don Abel, laseñora Angelina, de 71 años de edad. Mientrasdon Abel fue empleado bancario, ostentandoun cartón de administrativo contable obtenidoen un liceo comercial y, amparado por casi tresdécadas de experiencia de trabajo en el rubroque le valieron continuamente las más altascalificaciones de sus empleadores, tuvo contratode trabajo, con acceso asegurado al sistemaprivado de salud y previsión. Las característicascontractuales de don Abel y los beneficioslogrados por la negociación colectiva de lostrabajadores de su empresa, le permitieron aél y su familia acceder a diversos beneficioscomplementarios, desde el servicio de bienestarpara sus cargas familiares hasta el acceso ainstrumentos de ahorro y crédito de bajo costo.

Con este panorama, la economía familiar sesostuvo con este único perceptor de ingresos,cuyo salario permitió la adquisición de unavivienda propia en una población emergentede la comuna de Maipú.

La familia Acevedo Cabrera sabía que en 6 añosmás vendría la edad de jubilar de don Abel. Sisu situación lo permitía, entonces ese horizontede tiempo se podría extender hasta el máximode su vida útil como trabajador, de manera queninguno de ellos se encontraba preparado paraenfrentar la cesantía abrupta del jefe de familia.La situación inicial fue de profundo desconciertoy mucho temor, básicamente por laincertidumbre que enfrentaban a partir de esemomento, tanto para responder a suscompromisos económicos sin acumularmorosidad, como para satisfacer susnecesidades de alimentación, comida,vestuario, educación, vivienda y salud.

Las redes de esta familia, conformada ensegundas nupcias por parte de ambos, no eranmuy extensas y prácticamente no sirvieroncomo estrategia de contacto para encontrarempleo. Como antes ninguno de ellos habíarequerido soporte de la red de asistencia social,nunca estuvo entre sus alternativas, el recurrira la Oficina Municipal de Información Laboral.Las improvisadas estrategias de búsqueda det ra b a j o d e d o n A b e l , res u l ta ro nprolongadamente infructuosas, pues a pesarque debió desarrollar rápidamente unrepertorio básico de destrezas para enfrentarla situación de �entrevista de trabajo�, no fuellamado por ninguno de sus posiblesempleadores. Con su experiencia, susconocimientos y su acreditación competencial,don Abel tuvo la expectativa de colocarse enotra empresa del rubro bancario, idea quesustituyó a poco andar por otras opcionescomo dependiente de tienda, encargado de

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bodega, vendedor de seguros puerta a puertay estibador en un galpón de mercaderías deuna conocida multitienda. Sin embargo,ninguna de ellas resultó ser una opción viable,ya que habiendo sorteado las dificultadesiniciales relativas a la edad, las jornadaslaborales de 12 y 14 horas contra el sueldomínimo, no resultaron rentables.

La mantención del grupo familiar fue posiblegracias al finiquito que don Abel recibió cuandolo despidieron. Sin embargo, esos fondos seconsumieron completamente, sin posibilidadde ahorrarlos, reinvertirlos o destinarlos alinicio de una nueva actividad económicaindependiente. Esta opción no fue exploradapor don Abel y no tuvo al alcance ningunainstancia que se lo sugiriera, ni que pusiera asu disposición la información o los instrumentosque hacen posible el acceso a oportunidadesque apoyan micro emprendimientos.

La dinámica de los Acevedo Cabrera cambió enmuchos sentidos, ya que roles y funciones alinterior de la familia se vieron abruptamentemodificadas por la nueva situación de laeconomía familiar. Uno de los principalescambios fue la decisión de María, su esposa,de incorporarse al mundo del trabajo, luegode varios años de receso, ya que se habíadesempeñado sostenidamente como dueña decasa. La percepción subjetiva de María enrelación a sus habilidades y competencias parabuscar y encontrar trabajo fue muy favorable,pero jugó significativamente en contra uncurrículo con experiencia laboral previa muyanterior. Su antiguo oficio de empleada

contable en una tienda de retail, se había vueltomucho más exigente ahora, por laincorporación de sistemas informatizados enuna rutina que ella conoció como manual. Sudesconocimiento de software y aplicacionesinformáticas la llevó a intentar diversaspostulaciones sin ningún éxito. La únicaoportunidad que encontró y que aprovechóintensivamente, fue su reclutamiento comovendedora comisionista part time en el muycompetitivo rubro de los parques memoriales.

Hasta ahí, el ingreso familiar se armó con losingresos aportados por el trabajo ocasional dedon Abel y las comisiones de las ventas logradaspor María. Sin embargo, las exigenciaseconómicas de la familia aumentaron, productode la llegada de una nueva integrante a lafamilia, Laura, nieta de Abel y María, nacidade la hija mayor de ésta. A sus 19 años de edady terminada su enseñanza media, rinde unaPSU medianamente satisfactoria, pero decidepostergar su postulación a la carrera tradicionalque ya había elegido, a raíz de las dificultadeseconómicas de su familia. Ninguno de losintegrantes de la familia conocía las opcionesexistentes a nivel de créditos y becas para laeducación superior y supusieron que, dehaberlos, esos beneficios estarían dirigidos aotras personas. Por fin, don Abel encontrótrabajo como guardia de seguridad de unaempresa contratista, aunque en el turno de lanoche.

Así, los Acevedo Cabrera pasaron de una vidabien ordenada y con un nivel de bienestarsatisfactorio, a una prolongada situación de

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incertidumbre. Lo que antes resolvían losbeneficios de la seguridad social vinculada ala condición contractual del jefe de familia, depronto se transformó en un riesgo creciente,ya que las herramientas propias para saliradelante han tenido un alcance limitado.    

El acomodo logrado por los Acevedo Cabrerapara su economía familiar, sufre nuevamenteuna importante alteración, don Abel comienzaa sufrir importantes trastornos visuales quefueron prontamente ratificados en eldiagnóstico médico: cataratas producida pordiabetes. Ante este panorama, la situaciónfamiliar se complejizó drásticamente. Si bienno se trata todavía de una familia en situaciónde pobreza, en el sentido más estricto de ladenominación, se trata de una familia con altaprobabilidad de serlo si la economía familiarno se estabiliza, aumentan los gastos asociadosal costo de los tratamientos médicos y surgeotra contingencia que supere la capacidad dela familia de enfrentarla eficazmente.

Desde la perspectiva tradicional de la asistenciasocial, probablemente esta familia no calificaríapara prestaciones o apoyos de la oferta regular,ya que se trata de una familia con dosaportantes de ingresos, más otra en edad detrabajar, propietarios adquirentes de la viviendadonde residen y con estándares materiales

básicos relativamente cubiertos, producto delos años de bonanza de la economía familiarde los Acevedo Cabrera.

Desde la perspectiva de un sistema deprotección social, sin embargo, no seríasuficiente analizar el origen y la composiciónde los ingresos de esta familia, ya que es laconvergencia de diversos factores la que explicano sólo en qué sentido es vulnerable y quécontingencias han agregado incertidumbre ogenerado crisis en el sistema familiar, sino queademás muestra qué opciones de la familiapueden aumentar la vulnerabilidad o bien,contrarrestarla.

En el caso de María, su alejamiento prolongadodel mercado del trabajo pudo haber operadocomo un potente desincentivo a la hora dedecidir qué hacer para reforzar la economíafamiliar. Si bien las oportunidades no son muyabundantes ni fácilmente accesibles paraalguien que necesita actualizar suscompetencias y mejorar su calificación, paraaumentar su competitividad, encontrar y lograrmantenerse en un puesto de trabajo, elladecidió iniciar ese tránsito y someterse a losrigores de la selección, al mismo tiempo queaprovechó las oportunidades que proveen loscontratos con opción de entrenamiento ypráctica remunerada. De haber concurrido a

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la Oficina Municipal de Información Laboral,probablemente habría recibido orientación yapoyo en la construcción y puesta en prácticade un proyecto personalizado de inserciónlaboral, no sólo porque es función regular delos servicios de intermediación, sino tambiénporque la política estatal de apoyo al empleo,esta privilegiando la incorporación de lasmujeres al mercado del trabajo, en particularsi han estado pasivas y representan una buenaopción para mejorar los ingresos de la familia.

En el caso de la señora Angelina, esprobablemente la que primero se beneficióde la nueva política de protección social, yaque a partir de julio del año anterior, vioincrementado el monto que recibía porconcepto de su Pensión Asistencial,transformada ahora en Pensión BásicaSolidaria. Esto le ha permitido no sólo costearlos medicamentos que toma regularmentepara el control de su hipertensión, sino queademás disfruta aportando al presupuestofamiliar con el pago de la cuenta de la luz.

En el caso de Carolina, la hija de María, se tratade una joven de excelente rendimientoacadémico en secundaria y con muchas ganasde estudiar, a pesar de la maternidad quesorprendió a todos como algo no planificadopero que resultó ser bien asumido por ella y

la familia, a pesar de la inexperiencia relativasa cuidados gestacionales y del recién nacido.Desde la lógica convencional de las políticassociales, las respuestas habrían surgido por ellado del sistema de créditos para continuaciónde estudios superiores y, la opción del sistemapúblico de salud como alternativa de bajo costopara sus controles médicos y parto. Sinembargo, las opciones con que se hanencontrado los Acevedo Cabrera son muchomás amplias: en relación a la inquietud ynecesidad de Carolina de estudiar, se encontrócon la expansión de la oferta de instrumentosen el sistema de becas estatales para cursarenseñanza superior. Hoy se encuentrapostulando a la Beca Nuevo Milenio, destinadaa estudiantes que han egresado deestablecimientos de enseñanza media y quese matriculen en primer año en una carreratécnica o profesional acreditada, impartida porun instituto profesional. Dado que la evaluaciónde los antecedentes socioeconómicos y susnotas de enseñanza media la hacen elegiblepara este beneficio, en algunos meses haráposible su sueño de ingresar a la carrera detécnico universitario en educación social y enhorario vespertino, lo que le permitirá conciliarsus tareas de cuidado y crianza de su hija, conla asistencia regular a clases.

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En relación a la situación de salud relativa a suembarazo y maternidad, Carolina se encontrócon que la asistencia a los controles de saluddurante el embarazo en el Centro de Referenciade Salud Maipú y la atención de su parto en elHospital Clínico San Borja Arriarán, le implicaronautomáticamente su ingreso al Sistema Integralde Protección a la Infancia, Chile Crece Contigo.Las prestaciones mejoradas en salud, los talleresde preparación para el parto y el material deapoyo para la promoción de la estimulacióntemprana y el apego, sin duda hicieron delembarazo de Carolina una contingencia feliz,misma que de otro modo podría haberse vividocomo una fuente de crisis y mucho estrés.

Adicionalmente a eso, el ingreso de Carolina ysu hija Isabel, a Chile Crece Contigo, setransformó en la puerta de entrada de donAbel a otra parte del sistema de protecciónsocial. En una de las entrevistas que Carolinasostuvo con su matrona en la etapa depreparación al parto, ella comentó la delicadasituación económica y de salud del jefe defamilia, razón por la cual Carolina fue derivadaa la Municipalidad, para entrevistarse con laasistente social que actúa como Coordinadorade la Red Comunal Chile Crece Contigo. Fueella quien la orientó respecto de qué pasosseguir para informarse acerca de las patologíascubiertas por el AUGE, ya que hasta esemomento, don Abel se estaba resignando apostergar el inicio del tratamiento de suscataratas hasta que el panorama económicofamiliar lo permitiera. Fue en ese momento enque don Abel comienza a interiorizarse sobrelas condiciones de acceso y derechos de lospacientes para recibir garantías de gratuidad yoportunidad en las patologías cubiertas por elAUGE, entre las cuales de cuenta la diabetes

mellitus tipo I y II.

Por último, el menor de la familia, Antonio, de16 años, sigue asistiendo regularmente al liceoMaipú Gonzalo Pérez Llona. Hasta ahora, hasido el menos afectado por la crisis y loscambios que han afectado a su familia, aunque

tuvo que abandonar su participación en laescuela de fútbol para cadetes a la que asistíacuando aún era posible pagar su mensualidad.Afortunadamente, el contrato de trabajo dedon Abel, tiene las obligaciones previsionalesal día, reconociendo a Antonio como cargafamiliar.

Entre las medidas anunciadas por el Gobiernopara aminorar los efectos del escenarioeconómico actual y, reconociendo que marzoes un mes de muchos gastos para las familias,se decidió dar un apoyo especial a las familiasde menores ingresos, entregándoles este bonoespecial de cuarenta mil pesos por cargafamiliar. Para recibir este bono, se requeríaque al 31 de diciembre de 2008 un beneficiariopercibiera la asignación familiar o asignaciónmaternal, en la medida que su ingresopromedio bruto durante el primer semestre

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del año pasado fuese hasta $441.274, situaciónque corresponde a la ostentada en 2008 pordon Abel. Por lo tanto, los $40.000 del bonoque la familia recibirá en marzo, se destinarána costear los complementos del uniforme y losútiles escolares de Antonio.

El caso de los Acevedo Cabrera ilustra conelocuencia cómo las circunstancias variablesde la vida familiar y los cambios biográficos desus integrantes, van generando episodios decrisis o incertidumbre, algunos de los cualespueden ser enfrentados eficazmente por lapropia familia y otros, en cambio, requieren deapoyo adicional para salir adelante. La situaciónfamiliar de don Abel difícilmente habría sidoresuelta por la intervención de un soloorganismo, de una sola política o de un soloprograma social. Por el contrario, distintosaspectos del bienestar familiar han debido ser

protegidos por dist intas respuestasinstitucionales, disponibles en diferentes áreasdel sistema de protección social. Las coberturasen educación y salud, las oportunidades demejoramiento de las condiciones laborales, lossuplementos al ingreso familiar y, la generaciónde un mejor entorno familiar para el desarrolloinfantil, hacen que hoy la familia AcevedoCabrera esté enfrentando sus proyectos ydesafíos con mayor seguridad. En el proceso,han aprendido a reconocer mejor lasalternativas que están disponibles en el sistemapúblico y, han incorporado rutinas devinculación con las instituciones que antes notenían y que ahora les permiten ser máseficaces en el uso y organización de los recursosque van encontrando.

La combinación virtuosa parece ser, entonces,una institucionalidad con capacidad derespuesta y opciones alternativas que puedencubrir complementariamente distintos aspectosdel bienestar. Y, ciudadanos informados, queconfían en el sistema, hacen ejercicio de susderechos, utilizan responsablemente losrecursos disponibles y, toman conjuntamentedecisiones de presente y futuro.

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¿Cómo entender la idea de Riesgos en la Pobreza y la

Marginalidad?

Si la protección social es la respuesta a la vulnerabilidad, ésta esla expresión de diversos riesgos que amenazan con perpetuar situaciones deexclusión o mermar significativamente el bienestar de las personas. Por esoes tan importante entender correctamente a qué se refiere la idea de riesgos.

Así por ejemplo, existe una concepción muy típica donde lavulnerabilidad se asocia al riesgo de ser expulsado del mercado laboral osostener con éste una relación precaria e inestable que afecte la posibilidadde generar ingresos. La CEPAL ha definido la vulnerabilidad como un fenómenoque da cuenta de los sentimientos de riesgo, inseguridad e indefensión quelas personas experimentan, asociados a las condiciones materiales que seencuentran a la base de su subsistencia. Por lo mismo, vincula fuertementeeste fenómeno con los problemas del mercado del trabajo, derivados de laprecariedad laboral y la desprotección de los trabajadores. Y también, lorelaciona con el deterioro de las condiciones de vida de la población, asociadoa la falta de acceso a los servicios sociales esenciales.

El trabajo es, sin duda, el más importante recurso con que cuentanlas familias de niveles socioeconómicos medios y bajos, más aún en las áreasurbanas. La apertura hacia mercados externos con mayores exigencias decompetitividad, ha acentuado la heterogeneidad productiva, provocandocambios en el mercado del trabajo, los que se manifiestan en mayorinestabilidad y precariedad en el empleo, crecimiento de la informalidad y,expulsión de la fuerza de trabajo hacia ramas de baja productividad, entreotras cosas.

Los trabajadores asalariados y por cuenta propia se encuentran,hoy día, más expuestos a riesgos en el trabajo como consecuencia de estastransformaciones. Esta mayor vulnerabilidad en el trabajo ha provocado laemergencia de diversas estrategias familiares en los hogares pobres, orientadasa la ampliación de las actividades informales y, al empleo de niños yadolescentes, por ejemplo.

A partir de esto, las recomendaciones de política que priorizar,aunque no exclusivamente, guardan relación con la modernización de lasrelaciones laborales y el mejoramiento de los sistemas de seguridad social,por un lado, y con la provisión de servicios sociales universales, eficientes yde calidad, por el otro. Esto se basa en la idea de que a lo largo de la vida delos individuos, su relación con el mercado laboral es variable e impone diversas¿Cóm

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condiciones para participar en él, pero que en cada etapa se encuentra laposibilidad de invertir a favor de una mejor participación en el futuro (comoocurre con la educación laboral de los jóvenes y su preparación para el mundodel trabajo), o bien, están las restricciones que pueden afectar el bienestar(como retirarse de la vida activa por vejez y quedar sujeto a la retribución delsistema de pensiones vigente). En todo caso, aquí el riesgo tiene que ver conque disminuya la capacidad generadora de ingresos de los individuos, ya seapor factores propios (de la población en edad activa), externos (producto dela estructura y comportamiento del mercado del trabajo) o del sistema debienestar (dependiendo de la disponibilidad de mecanismos y estrategias deaseguramiento).

Por otra parte, cuando la vulnerabilidad se ha entendidobásicamente como el riesgo de caer por debajo de la línea de la pobreza, seasume que los principales afectados son personas y hogares con ingresosinsuficientes o inestables. En consecuencia, las recomendaciones de políticavan por el lado de implementar una asistencia social focalizada, basada enel suplemento de ingresos a partir de la promoción de nuevos mecanismospara su generación, o a la disponibilidad de fuentes subsidiarias que permitancontrarrestar la caída abrupta de los ingresos familiares. Esta visión es más�simplista� que la anterior, ya que aquí el riesgo sólo es interpretado comola probabilidad de que el ingreso de un hogar sea inferior al límite de ladistribución que convencionalmente representa un límite aceptable o de �nopobreza�.

En otro ámbito, la vulnerabilidad ha sido considerada desde elpunto de vista sociodemográfico, definiéndosela como déficit en la capacidadde respuesta de los actores, a los cambios y exigencias que impone el entornofísico y social. En este caso, se asume que la vulnerabilidad es expresión delas incertidumbres que generan las transiciones demográficas y, los cambiosproducidos en la estructura, composición y dinámicas de los hogares. En elcaso de Chile este ejemplo encuentra amplia aplicación respecto delenvejecimiento de la población, lo que pondrá a prueba la capacidad delsistema de salud para atender la morbilidad propia de la adultez mayor y, delsistema previsional y de seguridad social. En este caso, las preguntas tienenque ver con cuáles son los riesgos de que el bienestar presente se vea afectadopor la presencia de enfermedades degenerativas o propias del envejecimiento,qué probabilidad hay de que la población pierda su capacidad para generaringresos conforme avanza en edad y, qué probabilidad hay de que estaspersonas tengan acceso a los mecanismos de aseguramiento que se requeriríanpara enfrentar esas contingencias.

En este caso, las políticas sugeridas por este enfoque van desdeacciones anticipatorias relativas a la reconversión de capacidades y laincorporación de habilidades y destrezas �modernas�, acordes a las nuevasexigencias impuestas por el entorno; hasta la difusión de información,conocimientos y tecnologías aptas para propiciar la integración económica,

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laboral y social de las comunidades en riesgo de rezago. Asimismo, tambiéndestaca la implementación de sistemas de seguridad social con ampliacobertura y que tienden a la especialización de los servicios que entregan asus usuarios.

En este marco, el Banco Mundial construye su propiaconceptualización de la vulnerabilidad, definiéndola como la carencia deactivos de las personas o su incapacidad para utilizarlos adecuadamente.La relación que establece con la idea de <<riesgo>> es clave, ya que condicionala vulnerabilidad de las personas a la disponibilidad de recursos en los hogaresy personas, para el enfrentamiento eficaz de los shocks o eventos traumáticosexternos que amenazan su condición de bienestar, incluidas situaciones depobreza extrema y marginalidad social.

Es interesante destacar que bajo el concepto de recursos, incluyetanto el trabajo y el capital humano, los activos productivos y el patrimonio,como también las relaciones intrafamiliares y el capital social. Además, estaforma de entender la vulnerabilidad, pone de manifiesto al hogar como unidadde análisis y principal espacio para instalar estrategias de intervención que,en este caso, se refieren a la identificación y potenciación de los recursosdisponibles, al apoyo y fomento de capacidades autogestionarias y, a laincorporación de la visión de los actores en el levantamiento de diagnósticosy en la proposición de soluciones.

Esta forma de comprender los fenómenos contemporáneos queafectan a familias y comunidades, producto de las dinámicas del modelo dedesarrollo vigente, abrió el espacio para la problematización de las políticaspúblicas, según su mayor o menor capacidad para disminuir los desajustesexistentes entre los activos que las personas poseen o controlan y, el accesoefectivo que logran a las oportunidades disponibles5.

Lo anterior guarda directa relación con el tipo de vulnerabilidadque hoy afecta a los pobres, en el siguiente sentido: la vulnerabilidad seexplica por factores externos a las personas, esto es, por su mayor exposicióna fenómenos estructurales y a contingencias adversas. Y, por factores internosque, relacionados con la mayor o menor indefensión de los hogares y personas,dependen de los medios que éstas tienen para enfrentar esas situaciones.

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5 Como señala Busso, �la nueva estratificación social que ha emergido del nuevo patrón de desarrollo no hafavorecido ni una movilidad social ascendente ni una distribución más equitativa de los ingresos y los patrimonios(...) El escaso ritmo de crecimiento económico, combinado con la reducida generación de empleo y la persistenciade patrones inequitativos de distribución del ingreso han generado un �exceso� de pobreza que limita gravementelos avances que se pueden haber logrado con otras políticas sectoriales. Si bien se registra cierto avance en elplano social, político y en la eficiencia de los sistemas productivos, la reproducción (y en algunos casos ampliación)de desigualdades y riesgos sociales ha sido �luego de las reformas estructurales de los noventa �una característicapreocupante para la sustentabilidad de las economías latinoamericanas�. (Busso, 2001, Pp. 4).

Luego, si los pobres son los que están más expuestos a riesgosde diverso tipo y son los que están menos preparados para enfrentarlos son,por tanto, los más vulnerables.

Así asumida, la vulnerabilidad es un marco de referencia para elanálisis situacional de grupos y hogares pobres, dada la necesidad de identificarsu exposición a riesgos y, de entregar las herramientas adecuadas para quepuedan evitar o reducir la vulnerabilidad. En este caso, las recomendacionesde política tienen que ver directamente con la igualdad de oportunidades,siendo necesario generar las condiciones que permitan incrementar las

posibilidades disponibles y facilitar su acceso a las fuentes proveedoras de

bienestar.

Esa es precisamente la matriz de la que derivan muchas de lasestrategias para la erradicación de la pobreza actualmente en boga: así comolos pobres están más expuestos a los riesgos, también son ellos los que menosacceso tienen a instrumentos adecuados de manejo de riesgos. Por lo tanto,el suministro y selección de instrumentos adecuados para el manejo social

del riesgo se convierte en un medio importante para reducir la vulnerabilidady proporcionar un medio para salir de la pobreza.

Por lo mismo, analizar la pobreza desde la perspectiva de lavulnerabilidad asociada al riesgo, amplía las posibilidades de reducir lapobreza transitoria, permite identificar de qué manera impedir que lospobres lo sean todavía más y, sugiere variadas alternativas para implementarmecanismos efectivos de movilidad social que permitan, en último término,salir de la pobreza (Holzmann y Jorgensen, 2000).

Probablemente, uno de los aspectos más novedosos del enfoquede pobreza asociada al riesgo, es que instala una forma de entender la pobrezacomo un proceso dinámico de generación y reproducción, ligado tanto a laforma en que los condicionantes estructurales impactan en las situacionesde vida de los pobres, como a la forma en que esto tiene consecuencias parael tipo de prácticas que los pobres llevan a cabo.

Por lo tanto, no se trata sólo de afirmar que �los pobres son losmás vulnerables en una sociedad�, dada su exposición a múltiples riesgos y,dada la falta de instrumentos adecuados para el manejo de esos riesgos. Setrata de entender de qué forma dichos riesgos van incidiendo de maneradeterminante en los esquemas de vida de los pobres, acentuando dichosriesgos y deteriorando sustantivamente la posibilidad de acceder aoportunidades futuras. Esto, a la par de una característica muy propia de lapobreza que guarda relación con su extremado conservadurismo respectodel tipo de actividad que los pobres desarrollan: dada la precariedad de lascondiciones de vida que enfrentan, los pobres no son proclives al desarrollode nuevas actividades que, aunque virtualmente más riesgosas, ofrecenrendimientos mucho mayores.

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Es frecuente encontrar testimonios de agentes de desarrollo quetrabajan con comunidades y personas en situación de pobreza que señalanque la sola presentación de oportunidades de desarrollo y estrategias deacompañamiento para la inclusión social, no basta para generar elconvencimiento en las personas de que es necesario, deseable o posible salirde la pobreza o de la situación que afecta problemáticamente su condición.El acostumbramiento al microtráfico de drogas como estrategia de generaciónde ingresos, la internalización de códigos violentos como forma de vinculación,la depredación de recursos naturales y la contaminación del medio ambientecomo estrategia de subsistencia, son ejemplos del arraigo de ciertas prácticasque no favorecen una mejor participación en la estructura de oportunidades.

Ese foco de análisis, llevado al ámbito de las políticas para lasuperación de la pobreza, tiene consecuencias prácticas muy claras: �(En elcaso de la pobreza) reducir los riesgos a través de medidas preventivas esprácticamente imposible, por cuanto esto trasciende la capacidad de una solapersona, un hogar y en muchos casos una comunidad. Por lo tanto, paraenfrentar la situación, los pobres sólo pueden recurrir a mecanismos comosacar a los niños de la escuela, vender rápidamente sus activos a precios muybajos y reducir la ingesta de alimentos, todos mecanismos que ponen enpeligro sus futuras capacidades para generar ingresos, llevándolos hacia unapobreza aún mayor y tal vez a la indigencia.

Esta amenaza de caer en la indigencia y de no tenerla capacidad de sobrevivir hace que los pobres sean adversosal riesgo y como consecuencia, renuentes a involucrarse enactividades que implican mayor riesgo y mayor rentabilidad.Por ello, los pobres no sólo no son capaces de aprovechar lasoportunidades que se presentan en un mundo globalizado, sinoque están mucho expuestos a los crecientes riesgos queprobablemente sean inherentes a este proceso. Sin laoportunidad de tomar riesgos e involucrarse en una producciónmás lucrativa, es probable que estos individuos y sus hijos vivanperpetuamente en condiciones de pobreza� (Holzmann yJorgensen, 2000).

Desde la perspectiva de las políticas públicas, lasiniciativas tendientes a generar igualdad de oportunidades yreducir brechas, tienen una amplia justificación no sólo porqueguardan relación directa con la equidad, sino también porquequeda de manifiesto que es necesario integrar las distintasacciones sectoriales que los agentes a cargo de ejecutar esaspolíticas, suelen hacer de manera autónoma.

Si la perspectiva de la pobreza se transversalizacomo referente común para la acción de las políticas sectoriales,hay que destacar la ventaja que tiene esta estrategia: desde

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el punto de vista individual, significa demostrar que si no existe la oportunidadde asumir nuevos riesgos y desarrollar actividades económicas más lucrativas, esaltamente probable que la condición de pobreza de las personas se perpetúe.Desde un punto de vista sistémico, significa tener claro que �mejorar las capacidadesde manejo del riesgo de parte de los pobres se convierte tanto en una importantemedida económica para una reducción duradera de la pobreza, no sólo paraenfrentar las condiciones de pobreza transitoria� (Banco Mundial, 2000).     

Para lograr lo anterior, es imprescindible saber a qué riesgos seenfrentan los pobres. En su sentido amplio, la noción de riesgo se asocia a laincertidumbre o incapacidad de predecir determinados eventos. Desde este puntode vista, enfrentar el riesgo no es un desafío nuevo pero sí lo es enfrentar nuevos

tipos de riesgos, que antes no incidían de la misma manera sobre su situación debienestar.

El ejemplo más clásico al respecto, tiene que ver con la disposiciónde las personas a sustituir las estrategias actuales de sobrevivencia por otras demayor complejidad y que, aunque representan una fuente potencial de mayoresrecursos, resultan poco atractivas cuando requieren un esfuerzo económico ypersonal muy alto en el proceso de reconversión de capacidades. En este y otroscasos de similar naturaleza, el desincentivo tiene que ver con que la retribución

al cambio de prácticas no es inmediata y, por tanto, este aplazamiento resultapoco atractivo para quienes deben hacer una inversión inicial importante en posdel logro de un objetivo no tan claramente garantizado.

A su vez, este enfoque sostiene quela �medición del riesgo� depende del grupo alcual se refiere. Para los muy pobres, la medidapertinente del riesgo es la máxima pérdidaposible de bienestar; en consecuencia,instrumentos adecuados para su manejo, seránaquellos que reducen dicha pérdida al mínimo,generando las compensaciones y paliativosnecesarios para sostener niveles extremos depobreza o exclusión y, avanzar progresivamenteen el mejoramiento de las perspectivas debienestar. Definir una �medida pertinente deriesgo� es tan complicado como establecer quées un nivel de vida adecuado, pero desde luegotiene que ver con proyectar la situación de lapersona o grupo, respecto de sus posibilidadesde avanzar en el mejoramiento de su estándarde vida, desde su nivel básico de satisfacciónde necesidades, su situación de seguridad y suacceso a servicios sociales, hasta la promociónhacia niveles satisfactorios de bienestar.     

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Para los individuos que se ubican cerca de la línea de la pobreza,la medida pertinente de riesgo es reducir al mínimo la probabilidad de quedardebajo de dicha línea; por tanto, los instrumentos adecuados serán aquellosque permiten uniformar el consumo a través del ahorro/desahorro. Finalmente,para los grupos de mayores ingresos, la medida de riesgo más pertinente esla desviación del ingreso y, en consecuencia, los instrumentos adecuadosserán la diversificación de la cartera de instrumentos financieros, en particularlos seguros.

Asimismo, los riesgos tendrán consecuencias variables, tanto porsu intensidad como por la perdurabilidad de sus efectos. Dependiendo de lascaracterísticas particulares de los grupos afectados, habrá algunos riesgosmás frecuentes que otros o cuyo manejo resulta más importante en virtuddel impacto que se logra producir en la situación de bienestar de quienes lospadecen.

Pero no sólo importan en el reconocimiento y cualificación de losriesgos, los aspectos materiales vinculados a la capacidad generadora deingresos de las personas. También influye significativamente la vulnerabilidadasociada a las relaciones sociales. Se constata cada vez más la importanciade los vínculos y redes que tienen las personas y grupos, si ellas permitenacceder a mayores oportunidades en distintos ámbitos. El modelo vigente,de alguna manera ha afectado las formas tradicionales de organización yparticipación social y de representación política, haciendo de la pérdida de

ciudadanía una dimensión muy concreta de la vulnerabilidad de los sectoresmarginalizados o excluidos.

En la configuración de políticas y programas de protección socialpara los más pobres, el análisis de la vulnerabilidad resulta clave:estratégicamente, la identificación de los riesgos a los cuales se enfrentan esel primer paso para determinar las intervenciones apropiadas. Lo importantees determinar de qué forma se puede proveer protección social a los máspobres, no sólo cautelando impactos significativos en su bienestar, sinotambién controlando las brechas de cobertura y eficiencia asociadas a loscostos de las intervenciones.

Sólo tiene sentido profundizar en los distintos tipos de riesgo

existentes, si ello tiene consecuencias para el tipo de estrategia que se decideimplementar para manejar riesgos. De acuerdo al enfoque del Manejo Socialdel Riesgo, esas estrategias se deben analizar y configurar en base a latemporalidad de los riesgos que se enfrentan. A partir de ello, es posibleidentificar tres grandes estrategias de manejo del riesgo:

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Estrategias de Prevención

Tienen como finalidad reducir la probabilidad de un riesgo adverso y, portanto, se aplican antes de que se produzca. Por lo mismo, tienen uncomponente claramente anticipatorio, al mismo tiempo que involucran unimportante esfuerzo de inversión económica y social. En términos generales,se trata de dotar de activos suficientes para que las personas no veanafectado su bienestar y, más aún, no sufran variaciones drásticas en susingresos. En la reducción del riesgo intervienen la gestión macroeconómica,las regulaciones y políticas de desarrollo institucional que contribuyen aevitar que las crisis ocurran, políticas referidas al otorgamiento de serviciossociales básicos y, políticas vinculadas al mercado laboral, entre otras.    

Al mirar el Sistema de Protección Social con su actual configuración, sepueden identificar diversas iniciativas que trabajan sobre áreas sensiblesdel bienestar de las personas y que, por lo mismo, deben ser protegidaspara evitar que en el futuro se generen desigualdades y exclusiones.Probablemente el componente que mejor refleja este propósito, es elSistema De Protección Integral A La Primera Infancia, Chile Crece Contigo.

Esta herramienta de la política de protección social tiene como misiónacompañar, proteger y apoyar integralmente, a todos los niños, niñas y susfamilias, a través de acciones y servicios de carácter universal, así como através de apoyos especiales a aquellos que presentan alguna vulnerabilidadmayor. Su propósito es atender las necesidades y apoyar el desarrollo encada etapa de la primera infancia (desde la gestación hasta los 4 años),promoviendo las condiciones básicas necesarias, que influyen positivamenteen aspectos biológicos, físicos, psíquicos y sociales del niño(a) y su entorno,para lograr su máximo potencial de desarrollo.

Estrategias de Mitigación

Su objetivo es disminuir el posible efecto de un futuro riesgo de deterioro.A diferencia de las estrategias anticipatorias del riesgo, que más bien buscancontrolar las variables de las que depende su ocurrencia efectiva, lamitigación del riesgo busca generar condiciones proclives a la disminuciónde los efectos adversos de riesgos manifiestos. Las políticas e iniciativasque caben dentro de este marco, incluyen, por ejemplo, la diversificaciónde activos de distinto tipo, y los mecanismos de seguros, tanto formalescomo informales.

Desde este punto de vista, diversas iniciativas relativas al sistema deseguridad social no contributivo y orientado a la suplementación de ingresos

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vía transferencias directas a las personas, no tienen el propósito de prevenir,precisamente porque los efectos de la inestabilidad en los ingresos o losefectos de la contracción económica y el aumento de los precios, tiene yaefectos previsibles en la población más vulnerable. Sin embargo, laidentificación de sectores especialmente sensibles para colocar transferenciasextraordinarias orientadas a la compensación relativa de esos efectos, vaen la línea de mitigar las expresiones de la crisis en los sectores mássusceptibles.

Así por ejemplo, los bonos estacionales indexados a beneficios ya focalizadosen sectores altamente vulnerables, las transferencias otorgadas a los adultosmayores de bajos ingresos y, los incentivos otorgados a mujeres embarazadasy madres por fidelidad a los controles infantiles de salud y la mantenciónde los niños en el sistema escolar, se concentran en familias y personas queya están afectadas por variables estructurales o contingentes y que aumentansu dependencia del apoyo externo, pero a su vez, previenen deteriorosmayores que se producirían con mucha seguridad si estas transferenciasno existieran.

Estrategias de Superación

están diseñadas para aliviar el impacto del riesgo una vez que se haproducido. El análisis de las modalidades informales de enfrentamiento deriesgos en los sectores pobres es particularmente importante, porque granparte del deterioro que éstos sufren y de la disminución de oportunidadespara el aprovechamiento de condiciones proclives a un bienestar futuro,se explican precisamente en la adopción forzada de ciertas prácticas que,si bien parecen ayudar a superar eventos traumáticos, no hacen sinoacentuar el círculo vicioso de la vulnerabilidad. Es lo que ocurre, por ejemplo,cuando estas formas de superación de contingencias adversas, se traducenen desahorro, endeudamiento, migración, venta de la mano de obra,reducción de la ingesta de alimentos o dependencia de transferenciasmonetarias, por citar las más recurrentes.

Al definir a las familias extremadamente pobres o vulnerables, comosegmento prioritario de las políticas de protección social, se reconoce enellas la confluencia de varios factores que se encuentran limitando susposibilidades de participar en mejores condiciones de la vida social y delograr mejores niveles de bienestar. Como pocas, la iniciativa desplegadaa través del componente del sistema de protección social denominado ChileSolidario, identifica las situaciones más críticas en términos de vulnerabilidad,frente a las cuales es necesario movilizar simultánea y complementariamentevarias estrategias de apoyo.

En primer término, la intervención en crisis sobre situaciones devulnerabilidad prolongada que han provocado crisis en los sistemas familiares,como cesantía sostenida, ruptura de vínculos familiares de origen, pérdida

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del capital productivo, abandono del sistema escolar, desarrollo de actividadesimproductivas y de alto riesgo, etc., pueden presentarse simultáneamente enuna misma familia. En este caso, la posibilidad de prevenir se ve desplazadapor la necesidad de asistir a la familia para que pueda superar la situación derezago en que se encuentra.

La movilización de sus activos � físicos, financieros y simbólicos � a partir deuna intervención de apoyo psicosocial, el mejoramiento temporal de losingresos vía transferencias, la motivación a la reescolarización, la vinculacióncon herramientas de apoyo al microemprendimiento y la posibilidad de lograrapoyo en la reparación de la vivienda, pueden asimismo resultar en unaestrategia de efectos significativos sobre el bienestar de las familias y susintegrantes.

Es por ello que la estrategia Chile Solidario, contempla para todos los gruposcon los cuales trabaja, un servicio especializado de apoyo psicosocial, que ala manera de consejería e intermediación, motiva y apoya a la familia en lareorganización de sus recursos y prioridades, generando una intervenciónsocioeducativa respecto de su relación con las instituciones y redes de apoyo.Junto con ello, algunos incentivos o transferencias directas que sirven paracostear los gastos que irroga la institucionalización de quienes han estadoexcluidos. Y, mecanismos que facilitan el acceso a servicios y beneficios,mediante el otorgamiento de garantías o facilidades en el acceso.

Como se deduce de lo anterior, el enfrentamiento efectivo de losriesgos, no es privativo de quien los enfrenta, ya que más allá de individuosy hogares, están las comunidades, las organizaciones de la sociedad civil, lasinstituciones de mercado, el Estado y los organismos de cooperación multilateral.La consecuencia de sus acciones es clave ya que muchas de sus propiasprácticas, orientadas a proveer recursos y desarrollar estrategias de manejosocial del riesgo, pasan a constituir sistemas de protección social.

Las políticas de protección social representan las respuestas quela sociedad da a los niveles de riesgo o privación considerados inaceptables.Así, la protección social debe ocuparse tanto de las situaciones caracterizadaspor la total privación y extrema vulnerabilidad de los más pobres, como dela situación de quienes no siendo pobres, necesitan sentirse seguros antecircunstancias adversas y, por tanto, estar en mejores condiciones para enfrentarlos riesgos a que pueden verse expuestos.

Las especificidades de la protección social para los pobres es clara:debe preocuparse por contribuir a mitigar el impacto de las perturbacionesexternas - principalmente económicas - sobre sus condiciones de vida y, almismo tiempo, proveer de herramientas y mecanismos efectivos para quemejoren sus condiciones de vida a niveles socialmente aceptables.

El devastador efecto producido por el brote delvirus ISA dejó al descubierto las deficienciasambientales y sanitarias de muchas empresassalmoneras, lo que ha obligado a varias de ellasa sacrificar miles de peces en cultivo, que hastaahora se reproducían en balsas jaula de lasregiones de Los Lagos y Aysén.

Empresas de capita les extranjeros,directamente afectadas por el brote del virus,debieron tomar drásticas medidas comosuspender sus planes de expansión de cultivosintensivos y, de igual forma, mejorarsustancialmente la gestión ambiental y sanitariade sus instalaciones. Estas transformacionesdan cuenta de los impactos generados por estacontingencia sanitaria, que ha provocadoimportantes pérdidas económicas, lo queexplica la radicalidad de las definiciones surgidaspara la reorganización productiva y geográficade la industria salmonera.

Lo anterior ha generado un sinnúmero decontroversias, ya que no existe unanimidad enel sector, respecto de cuál es la forma másadecuada para enfrentar la crisis y controlar laenfermedad, que según las proyecciones delramo, podría provocar la caída de hasta un 50%en la producción del sector.

En medio de este escenario, una conocidaempresa salmonera decidió cerrar su planta dePuerto Aysén debido a una serie de situacionesnegativas que se venían arrastrando desde el2007 y que a la fecha arrojaban pérdidas porun monto cercano a los 11 millones de dólares,situación que dejó a más de 290 trabajadorescesantes. Así, la abrupta reducción de lapiscicultura comienza a generar impactos

¿Cómo entender la idea de Riesgos?El caso de las familias Montero

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sociales importantes entre los obreros menoscalificados que se desempeñaban en estasempresas y que están siendo desvinculados deellas.

Es el caso de las familias Montero Riquelme yMontero Cepeda, que por años sostuvieronsus proyectos y metas en torno a la actividadeconómica generada por el cultivo del salmón.Don Pedro Montero Riquelme es un esforzadotrabajador y jefe de familia, que se iniciótempranamente en la pesca artesanal,practicada por su familia por generaciones.Hace tiempo, luego de que un hermano suyosufriera un grave accidente en medio de lasfaenas pesqueras, don Pedro decidiótrasladarse desde Puerto Montt a las cercaníasde Aysén y probar suerte en otros oficios, hastaque finalmente encontró trabajo comoestibador, en una de las salmoneras de laregión. Junto con él, sus hijos mayores tambiéndesarrollaron destrezas y oficios vinculados ala extracción, cultivo y procesamiento delsalmón, trabajos que si bien implicabanjornadas extenuantes de al menos 12 horas detrabajo y no generaban una retribuciónsignificativa como para llevar una economíafamiliar robusta, al menos ofrecían ciertaestabilidad.

El mayor de los hijos de don Pedro, Mario,formó su propia familia, la Montero Cepeda,y a sus 25 años se alojó en el hogar paternocon su esposa y su hijo de tres años de edad.A partir de ahí, la vivienda propia se volvió unacreciente necesidad, sólo compensada por lasredes de solidaridad y apoyo mutuo desplegadoentre los miembros de esta numerosa familia.Si bien la situación económica era de gran

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estrechez, aún había lo mínimo para cubrir lasnecesidades básicas de todos los integrantes,aunque sin posibilidades de generar ahorros,acumular patrimonio o sostener la expansiónde la familia con nuevas uniones o nuevosintegrantes.

La opción de esta familia fue radicarse en unpoblado cuyos residentes vivían casiexclusivamente de la actividad salmonera, yafuera porque la mayoría de ellos estabaempleada en alguna faena de la piscicultura oporque prestaban servicios a esos trabajadores.Por lo tanto, la reducción de la actividadeconómica de las piscinas y plantas faenadoras,generó un impacto profundo en estacomunidad. Las opciones al alcance no eranmuchas o no eran fácilmente reconocibles asimple vista, por lo que había que explorar otrasalternativas.

Don Pedro no se resignó al cese de la actividady, en la esperanza de su reactivación, decidióque temporalmente estaba dispuesto a vulnerarlas normas de seguridad del buceo, trabajandopara contratistas que estaban reduciendo suscostos con cargo al salario de los buzos yexigiendo al máximo sus posibilidades deextracción, en condición de evidenteinseguridad para estos trabajadores informales.El período inicial de cesantía de don Pedro ylas obligaciones económicas contraídas para larenovación de su equipamiento, hicieron crisisen la familia, al punto que dos de sus seis hijospartieron rápidamente a emplearse comotemporeros a la isla grande de Chiloé. Lasmujeres de la familia, que hasta entoncesprestaban servicios de lavado de ropa ypreparación de comidas a trabajadores de laempresa, quedaron a poco andar sin clientela.

Para enfrentar la crisis, resolvieron liquidar y amuy bajo precio, insumos y parte delequipamiento que antiguamente utilizaban ensus faenas pesqueras, que a pesar de llevaralgún tiempo sin uso, se encontraban enperfectas condiciones. Por último, los dos hijos

más jóvenes, que aún asistían al liceo, fueronsacados del circuito e incorporados comoayudantes de don Pedro en la actividadextractiva que ahora estaba desarrollando.     

A diferencia de los Montero Riquelme, losMontero Cepeda decidieron tomar otrasdecisiones para enfrentar las dificultadeseconómicas que tantas alteraciones estabancausando en la dinámica familiar. Mario decidiómantener consigo su equipamiento básico parala pesca y, junto a su esposa de 18 años y supequeño hijo, se trasladaron muy al norte, ala caleta de Cobquecura, donde un tío de ellales ofreció hospedaje. El cambio asumido poresta joven pareja fue muy radical encomparación a la decisión de don Pedro demantenerse aferrado a su localidad. Sin muchasposibilidades de lograr un trabajo con laestabilidad que antaño le había ofrecido lasalmonera, Mario prefirió conservar su capitalde trabajo e intentar una actividad conocidapara él, en la caleta donde se radicarían a partirde ese momento.

Una complicada enfermedad respiratoria agudacomplicó la salud de su hijo, que obligó a sumadre a proveer estricta vigilancia y numerososcuidados, por lo que no había sido posible quebuscara una alternativa de trabajo. Aunquefueron bien recibidos en casa de este familiary su condición de allegados les permitía sortearen la medida de lo posible su compromiso deaportar con algunos ingresos al hogar principal,el dinero recaudado en la pesca era insuficiente,sobre todo por la llegada de uno de loshermanos menores de Mario, que también setrasladó desde Aysén a vivir con ellos y buscarmejores oportunidades.

Por su parte, la familia Montero Riquelme tuvoque enfrentar un complicado accidente vascularque afectó a don Pedro, justamente por lapráctica desprotegida del buceo en condicionesde alto riesgo. No sólo quedó impedidotemporalmente de realizar esas faenas sinoque se le contraindicó de por vida ejercer de

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buzo. Habiéndose retirado del trabajo con sucontratista, los dos hijos que lo secundabanquedaron también sin actividad y, no sólo noregresaron al liceo que habían abandonadotemporalmente para trabajar, sino que ademásno buscar una nueva alternativa productiva.

Sólo doña Ester, la esposa de don Pedro,continuó con las iniciativas económicas queantes generaban entradas complementarias alingreso principal de la familia y que ahora setransformaban en prácticamente su únicorecurso. Cuando no tuvo más demanda delavado y servicio de preparación y entrega decomidas, se trasladó a vender sus preparacionesa algunos restaurantes de la capital provincial,a quienes abastecía a diario de panes y dulcespreparados por ella misma. Si bien era unaentrada regular, no alcanzaba para sostener alos 9 integrantes de esta familia, 7 de ellos enedad de trabajar y 5 de ellos en condicionespara hacerlo. Producto de la desmotivación,la desconfianza y la desesperanza, éstosquedaron sin alternativa y enfrentados a unarutina de deterioro y empobrecimiento,sostenidos por la jefa de familia que asumióíntegramente la mantención de todo el grupofamiliar. Sin embargo, los Montero Cepeda nocorrieron la misma suerte.

A poco tiempo de haber llegado a su nuevodestino, Mario comprobó que la pesca ensolitario era prácticamente inviable, no sólopor la competencia natural que representabanlos socios de las cooperativas y pequeñasempresas familiares, sino además porque elcosto - beneficio de su actividad no redituabatantos dividendos como la práctica organizadade la pesca. Al principio, Mario enfrentó conmucha desconfianza la opción de asociarse aotros pescadores, básicamente porque novisualizaba los potenciales beneficios que estopodría generarle y, dudaba que hubiera unarepartición justa de tareas y ganancias. Sinembargo, su acercamiento paulatino a lossindicatos y los nuevos amigos que el tío de suesposa le fue presentando, le permitió sortear

exitosamente su desconfianza inicial, pasandoa formar parte de una de las asociaciones dela localidad.

Por su parte Marcela, su joven esposa, comenzóa gozar de los beneficios de la asistencia regularal control del niño sano y el funcionamientode la sala IRA en el consultorio que funcionaen la comuna. Si bien su hijo había sidodiagnosticado, antes no recibía tratamientomás que intervenciones paliativas provocadaspor crisis respiratorias en temporada deinvierno, básicamente porque debía trasladarsea gran distancia para acceder a ese servicio.Ahora en cambio, esto no constituía unobstáculo y pronto observó la positiva evoluciónde la situación de salud del pequeño Kevin.

Por lo mismo, se entusiasmó mucho con lainvitación que le hiciera una de las dirigentasde la caleta pesquera, cuando le contó de uncurso de capacitación que la municipalidadimpartiría a mujeres del sector, interesadas enconocer técnicas de repostería alternativa,basadas en el uso de productos 100% naturalesy producidos en la región, como miel, rosamosqueta y distintas clases de berries. No setrataba, a juicio de Marcela, de un curso simplede pastelería, sino de una interesanteoportunidad de aprender alternativas culinariaspara la comercialización de productosseleccionados y altamente cotizados porrestaurantes y turistas. A partir de esemomento, Marcela y Mario acordaron quetodos los ingresos generados por ella, sedestinarían íntegramente al ahorro para lavivienda, intención que si bien demoró enconcretarse, una vez sorteado con éxito elperíodo de aprendizaje y puesta en marcha dela cooperativa de mujeres, las ganancias, lentaspero seguras que la repostería le empezó agenerar, permitieron sostener una prácticacontinua de ahorro destinada a la adquisiciónde una vivienda.

Por su parte, el hermano de Mario, que a sus16 años había abandonado la casa paterna para

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vivir con él y Marcela, llegó al acuerdo de quepara permanecer allí, como era su deseo, debíainscribirse en el politécnico de la comuna, queaunque quedaba algo distante, tenía matrículasdisponibles. Para satisfacer su aspiración dededicarse a la pesca, le sería permitido el turnode extracción del fin de semana, trabajando elbote de su hermano, pero sin abandonar losestudios por trabajar.

En el caso de los Montero Riquelme, haberexperimentado la expulsión del mercadolaboral, producto de la supresión de su principalfuente de trabajo, generó consecuencias muynegativas a nivel de aspiraciones, compromisosy logros, pues ante la negativa de buscaropciones muy diferentes a su actividad másconocida, terminaron afectando su capital de

trabajo, su salud y sus relaciones familiares y,con evidente sobre carga para la jefa de hogar,única perceptora de ingresos de la familia, yaque los demás decidieron dedicarse aactividades más conocidas y accesibles, peroocasionales, altamente inestables y de muybaja productividad.

En el caso de los Montero Cepeda, si bien laopción fue mucho más radical y con otrosriesgos asociados, la búsqueda de alternativasrazonables y con sentido de futuro, en unaeconomía familiar solidaria y con orientaciónal logro, permitió que su proyecto familiar, ala larga, acumulara no sólo mejores ingresossino también realizara opciones vocacionalesy aspiracionales que de otro modo no habríanconseguido.

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La protección social surge a partir de la iniciativa de los gobiernosde hacer frente al impacto que las fuertes transformaciones macroeconómicashan causado sobre los grupos más vulnerables. Esta situación se ve agravadaen los países latinoamericanos donde, a pesar de implementar políticasmacroeconómicas que promueven el crecimiento estable y generalizado, ellasno han podido combatir la pobreza de manera eficaz, convirtiéndose en unproblema social de envergadura.

De esta forma, los gobiernos comienzan a establecer o fortalecersistemas de protección social, programas y redes de seguridad con el fin demitigar el impacto de las perturbaciones macroeconómicas, especialmenteen los grupos pobres, tanto antes de las crisis como después de que hanocurrido.

La comprensión de la pobreza a partir de la vulnerabilidad causadapor su exposición a riesgos de alto impacto sobre las condiciones de vida delos pobres, ha tenido consecuencias en la forma de entender las característicasy alcances de los instrumentos de política pública ligados a la seguridad social.Hoy, los sistemas de protección social se asocian muy directamente a laprevención y mitigación de riesgos, en la lógica de reducir vulnerabilidadesy controlar la variabilidad de los ingresos.

De esta forma, se ha impuesto ampliamente la idea de que unmodelo que privilegia mecanismos favorables al crecimiento económico, debeprecaver también las condiciones que permitan restituir o mejorar lascondiciones de vida de quienes se ven más afectados. Y, en este marco, seasume que las políticas de reducción de la pobreza, deben incorporarprogramas de protección social.

Tomando en cuenta esta forma de entender la protección social,es posible asociar muchas de las iniciativas ya existentes, como programasy estrategias de protección social. Hicks y Quentin señalan que entre éstos,se encuentran típicamente los planes de empleo de emergencia a través deobras públicas, que suelen utilizar métodos intensivos en mano de obra;asimismo, son característicos los fondos sociales que crean programasespeciales, habitualmente en las zonas rurales, para financiar obras públicasen pequeña escala.

¿Qué relación hay entreProtección Social y Pobreza?

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Por su parte, las iniciativas focalizadas en grupos vulnerables,constituyen una forma muy concreta de asumir operacionalmente la protecciónsocial. Por último, destacan las transferencias monetarias que, comomecanismos de asistencia complementarios, suelen operar como incentivospara el despliegue de otras iniciativas de carácter más promocional. Lo mismoocurre con otros instrumentos dirigidos a suplementar la pérdida o insuficienciade los ingresos, como las pensiones asistenciales y los seguros de desempleo.

Los cambios más recientes que este tipo de iniciativas haexperimentado, a raíz de la ampliación del concepto de protección social,tienen que ver con la forma en que se asume la contribución efectiva deestas iniciativas al manejo del riesgo. Así, es posible preguntarse si unprograma determinado tiene o no componentes vinculados a la protecciónsocial, en la medida que difunde o aplica herramientas y estrategias paraalivio y enfrentamiento de riesgos.

Desde esta perspectiva, se amplía la definición tradicional deprotección social que, primero, concede exclusividad al sector público comoúnico agente capaz de proveer protección. Además, esa visión pone demasiadoénfasis en costos y gastos netos, pasando por alto los potenciales efectospositivos de un sistema de protección social para el desarrollo económico.Por su parte, se ha tendido a asociar los programas de protección coniniciativas eminentemente sectoriales, que no han visualizadoadecuadamente las intersecciones. Y, por último, la definición clásica, másligada a la seguridad y la asistencia social, asume que la protección social,como política, tiene demasiadas limitaciones y condicionantes en cuanto asuperar pobreza.

En la nueva perspectiva, esto último es completamente opuesto.De hecho, la nueva definición propuesta, visualiza la protección social como�intervenciones públicas para asistir personas, hogares y comunidades amejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentranen la extrema pobreza�. (Holzman y Jorgensen, 2000).

El marco conceptual del manejo social del riesgo incorpora nuevoselementos en las estrategias de protección social. En primer lugar, definediferentes estrategias de manejo del riesgo según la exposición a ellos

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6 Si se piensa en medidas de protección social que puedan contribuir a reducir riesgos, habrá queconsiderar desde estrategias para la reducción del desempleo o subempleo, el aseguramiento de laatención universal en salud y normas de seguridad laboral básicas, hasta la implementación demedidas contra la discriminación laboral, y otras acciones preventivas, favorables a la inserción socialefectiva de los grupos excluidos. Si lo que se quiere es llevar a cabo iniciativas de protección socialque permitan mitigar riesgos, corresponderá implementar seguros de desempleo, sistemas depensiones apropiados, y obras públicas para absorción de mano de obra desempleada en los períodosde baja ocupación. Se incluyen también en este campo, las acciones de generación y fortalecimientode capital social comunitario. Por último, si la protección social busca generar condiciones para laresistencia frente a los riesgos, habrá que considerar medidas que van desde la asistencia socialtradicional, los subsidios y mecanismos de compensación social, hasta formas variadas de transferenciasde bienes y servicios que permitan un acceso efectivo a fuentes proveedoras de bienestar.

(reducción, mitigación y superación de eventos negativos); ensegundo lugar, define distintos niveles de formalidad desde donde se combatenlos riesgos (informales, de mercado y proporcionadas o gestionadas por elsector público); y, en tercer lugar, incorpora la intervención de diferentesactores en la promoción de la protección social (desde individuos, hogares,comunidades, ONG, instituciones de mercado, gobiernos hasta organizacionesinternacionales y la comunidad mundial en general).

De esta forma, se pueden establecer distintas estrategias deintervención para aumentar la protección social de los diferentes grupos,clasificándolos según los riesgos más pertinentes a su realidad y desde loselementos antes mencionados6.

Lo importante de esta nueva perspectiva es que presenta elconcepto como una red de protección que, además de proteger, ayuda asuperar la pobreza, visualizando la intervención no sólo como temporal sinocomo una inversión a largo plazo. Es decir, al considerar las dos perspectivasantes señaladas, la protección social puede ser entendida como aquellaprotección necesaria para enfrentar riesgos contingentes; y, como aquellaprotección relacionada con aspectos más permanentes que conducen a quelas personas queden, frente a ciertos riesgos, excluidas de la dinámica social.Si bien la protección social es necesaria para toda la población, los estratosmedios y bajos siguen siendo los más afectados y, por lo tanto, aparecencomo los grupos objetivos que deben ser priorizados por las políticas deprotección social.

En esta lógica, es posible identificar varias iniciativas, actividadeso estrategias programáticas que se pueden desarrollar para dar cumplimientoal propósito de la protección social. En primera instancia, destacan los esfuerzospor mejorar la capacidad de los hogares para generar ingresos autónomos,lo que abarca desde intervenciones en el mercado laboral para absorción demano de obra, hasta programas de capacitación. De igual modo, destacan lasiniciativas dirigidas al mejoramiento y garantía de pensiones para la terceraedad y, los suministros de ayuda monetaria y garantía de acceso a serviciosbásicos a los grupos más pobres de la población.

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El rango de posibilidades es extenso y la cualidad principal de unsistema de protección social dirigido a los pobres, consiste precisamente endiversificar instrumentos y estrategias, e intencionar acciones de caráctercomplementario. Al respecto, hay que agregar que existen dos categoríasprincipales de protección social, a saber, �la asistencia social, que consiste enla adopción de medidas públicas concebidas para transferir recursos a losgrupos que reúnen las condiciones exigidas debido a sus privaciones; y elseguro social que es la seguridad social financiada por contribuciones, se basaen el principio del seguro, es decir, los individuos o las familias se protegencontra los riesgos mancomunando los recursos de un amplio grupo de personasexpuestas a riesgos similares� (Informe del Secretario General, NacionesUnidas - Consejo Económico y Social, 2001).

A su vez, las funciones de la protección social pueden apreciarsecon arreglo a cuatro dimensiones: �una protección primaria dinámica queampare a las personas de imprevistos y riesgos; una función de mantenimiento

para satisfacer necesidades básicas; una función de desarrollo dirigida alfomento de la capacidad de la población; y una función de la justicia social

encaminada a lograr la solidaridad y la integración social� (Informe SecretarioGeneral, Naciones Unidas - Consejo Económico Social, 2001). Ellas estánestrechamente relacionadas entre sí, aunque dependan de instrumentosdiferentes.

La protección social concebida de esta manera promueveintervenciones de corto y largo plazo. De corto plazo para aquellos fenómenosimprevistos, tales como catástrofes naturales, riesgos en la salud y, lostrastornos económicos y sociales provocados por la coyuntura económica. Yde largo plazo, aquellas medidas que se centran en aumentar la capacidadde las personas, por ejemplo, en materia de salud y educación.

Si bien es cierto, es reconocida la influencia de las agenciasinternacionales en la forma en que los países de la región han asumido eldiseño de sistemas de protección social en pobreza, Chile es una muestraelocuente de la forma en que los presupuestos teóricos han asumido expresiónconcreta a nivel de la oferta de programas y servicios sociales. Así, se haasumido la protección social como el conjunto de �transferencias yprestaciones no contributivas, distintas a las prestaciones continuas de

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servicios tradicionales (educación, salud, etc.), destinados aapoyar a ciudadanos vulnerables en su inserción social y, protegerlos antesituaciones que afectan su capacidad para insertarse socialmente y generaringresos propios� (Crispi, 2002).

Operativamente, la protección social en un país se visualiza comosubsidios; transferencias en especies; programas comunitarios; programaspara grupos vulnerables (niños, mujeres, jóvenes, indígenas, entre otros);programas de inserción económica; y, programas de empleo.

Ahora bien, pese a que se advierte que este tipo de programasocupa un lugar importante dentro del total de programas sociales, hasta ahoraen Chile no había propiamente un �sistema de protección social�, es decir,un mecanismo institucionalizado que coordine de manera programada ycoherente toda la oferta pública de este tipo de programas para dirigirlosarticuladamente a los grupos de población más susceptibles y que sonsujetos de esa protección. Es precisamente la inexistencia de unainstitucionalidad compartida, una red de información que vincule ventanillas,una coordinación organizacional y criterios de elegibilidad compartidos, entreotras cosas, lo que motivó la implementación del Sistema de ProtecciónSocial a la Vulnerabilidad y la Extrema Pobreza Chile Solidario, primero y,más recientemente, el Sistema Intersectorial de Protección Social.

Finalmente, cabe destacar que los programas de protección socialpueden ser considerados como una carga financiera para el Estado, en tantoreducen las oportunidades de inversión en otras esferas. No obstante, estamirada no deja de ser superficial, ya que la protección social es una dimensiónimportante de la vida social, fomenta la cohesión y reduce las brechas socialesal aumentar las oportunidades de inserción y desarrollo de los grupos másvulnerables. En este sentido, se constituye como una inversión a largo plazo,previniendo problemas sociales que afectan la cohesión social y el desarrollohumano.

Para esto, sin duda resulta imprescindible considerar la protecciónsocial como una estrategia para la generación de garantías sociales y económicasesenciales para el conjunto de la población y, en particular, para los máspobres. El diagnóstico general de las causas y manifestaciones de la pobrezaen un país y, la identificación de las políticas públicas más eficaces para sureducción, no pueden quedar limitadas a priori por los temores frente a laincapacidad fiscal y administrativa que los debe sustentar, ya que claramentela provisión de protección es una función imperativa que obliga a hacerefectivo el resguardo, promoción y realización de los derechos económicos,sociales y culturales de los ciudadanos.

Si tanto la pobreza como las carencias en lo que respecta a latitularidad de derechos, se relacionan con el acceso limitado a los recursosproductivos y con la escasa participación en las instituciones sociales y políticas,

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las demandas en el campo de la ciudadanía son también demandasde recursos que permitan superar la pobreza. Como reconocimiento dederechos exigibles, la asignación de los recursos pertinentes, tanto materialescomo simbólicos, son responsabilidad del Estado y de toda la sociedad y unárea clave de las políticas públicas. En este contexto, los programas y laspolíticas sociales deben entenderse como mecanismos de integración einclusión sociales que faciliten el ejercicio de una ciudadanía plena.

Entre las medidas de ajuste estructural adoptadas en los años �90,basadas en el privilegio de políticas fiscales restrictivas, la estrategia decrecimiento con equidad asumió una expresión muy concreta: las políticasuniversales cedieron a la aplicación de criterios de focalización y selectividad.Sin duda, existen varios argumentos a favor de esa opción que, en muchoscasos es la estrategia obligada para llevar a cabo la distribución de serviciosy beneficios de disponibilidad limitada.

Pero a la par de ese modelo, la visibilidad que fueron adquiriendolos nuevos �grupos vulnerables�, pusieron de manifiesto la necesidad decombinar las políticas universales, relativas a la provisión de servicios socialesen educación, salud y seguridad social, con amplia cobertura; y, programasdirigidos específicamente a atender las necesidades y requerimientos degrupos que, dados ciertos atributos de vulnerabilidad, veían acentuada suexclusión.

En la actualidad, el sentido de lo universal vuelve a aparecer confuerza y muy de la mano con la perspectiva de derechos, a la hora de pensaren las características esperadas de un sistema de protección social ampliado,ya que por un lado se espera dar garantías básicas a la población en suconjunto, en virtud del reconocimiento indiscriminado de sus derechos. Y,por otro lado, existe la necesidad de priorizar la atención de los sectorespobres y de los sectores medios, vistos los riesgos a los que se vencrecientemente enfrentados y a la falta de instrumentos específicos destinadosa darles asistencia. Así, es precisamente en el ámbito de los derechos dondela validez de lo universal adquiere mayor sentido. Es en los sectores másvulnerables y, por ende también en los de mayor pobreza, donde se concentrala mayor cantidad de derechos incumplidos y, más todavía, donde no serealizan los derechos humanos fundamentales.

En esta perspectiva, el desafío de las estrategias gubernamentalespro superación de la pobreza, es combinar servicios universales con prestacionesespecíficas y altamente focalizadas, ya que tampoco es razonable generarsistemas paralelos de atención a los más pobres si no hay puentes queconecten con la institucionalidad regular a cargo de proveer bienestar.      

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Valeria es una mujer jefa de hogar de 35 años,que hasta hace poco vivía como allegada consus cuatro hijos en la casa de su madre, en elcorazón de la población santa Adriana en lacomuna de Lo Espejo. La señora Teresa es delas antiguas pobladoras que hace cuarenta añosllegó a vivir a las primeras viviendas socialesconstruidas en el sector, cuando todavía laurbanización de la zona sur de Santiago eraincipiente y el entorno definitivamente muchomás rural de lo que hoy es.

Valeria es la cuarta de cinco hermanos y únicamujer. A los 15 años tuvo su primera hija y hace7 la última de los cuatro a su cargo. Abandonóprematuramente la escuela y sólo cursó hastael séptimo año de la enseñanza básica. Desdeentonces, nunca se ha planteado seriamentela posibilidad de retomar estudios ycompletarlos y, aunque es una mujer de muchotesón pues ha trabajado desde su precozmaternidad, siempre lo ha hecho comooperaria de fábrica, lavandera, semanera ovendedora ambulante.

La estrecha casa del pasaje donde los Sagredohan vivido desde la infancia, llegó a albergar a14 personas, entre uniones de hecho,matrimonios consolidados e hijos entre cero y20 años de edad, aportados por los hijos de laseñora Teresa. Valeria y sus hijos representabanuno de los cuatro núcleos del hogar, con laenorme responsabilidad de generar recursossuficientes para asegurar la mantención detodos ellos, y completamente por cuentapropia, ya que el padre no ha aportado nuncaa la mantención del hogar, a pesar de vivir aescasas siete cuadras de la casa ocupada porValeria y los hijos de ambos.

¿Qué relación hay entre Protección Social y

Pobreza?El Caso de la Familia Sagredo Torres

El presupuesto familiar se sostenía con grandificultad en los ingresos generados por laseñora Teresa, que se desempeñaba algunosdías de la semana como asesora del hogar y,los ingresos generados por los trabajosocasionales de Valeria, que alternaba con sumadre para organizar la vida doméstica yconciliarla con el trabajo fuera del hogar. Losdemás adultos de la familia, a cargo de suspropios núcleos, trabajaban como peonetas,operarios y ayudantes de la construcción y losingresos generados por cada uno se destinabancasi íntegramente a satisfacer las necesidadesbásicas y cumplir con los compromisos de gastode cada familia, destinando una pequeña partede los ingresos a un fondo común que servíapara pagar las cuentas de servicios.

La situación económica de la familia siemprefue compleja, no sólo por la inestabilidad deltrabajo y la irregularidad de los ingresos, sinotambién por la creciente responsabilidad delos adultos de mantener a un número crecientede niños en el hogar, que en algún momentollegaron a ser 9, entre lactantes y preescolareshasta chicos y chicas en edad escolar.

Sin embargo, lo que marcó drásticamente lavida de Valeria y sus hijos, fue la crecientesensación de inseguridad y los frecuentesepisodios de violencia que comenzaron airrumpir con mucha fuerza en la vida de lapoblación, ya que la convivencia de los vecinoshistóricos de las villas y pasajes fue perturbadapor las redes de microtráfico y consumo depasta base. El riesgo psicosocial producido porel fácil acceso a las drogas y la cada vez mayorpresencia de armas entre pobladores del mismosector, generó una consecuencia inesperada

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para los Salcedo Torres: las empresas detransportes y contratistas de la construcciónque usualmente recorrían las calles de lapoblación en busca de hombres con experienciay dispuestos a trabajar en faenas y proyectosaltamente intensivos en mano de obra,comenzaron a retirarse, justamente por elriesgo creciente de asaltos, secuestro decamiones y balaceras ocurridas a plena luz deldía, lo que por supuesto generó que loshombres de la familia comenzaran a ser menosdemandados, acumularan muchos días deinactividad, se emplearan temporalmente enactividades muy mal pagadas y generaran, endefinitiva, importantes desequilibrios en sueconomía familiar. Así, cada hermano comenzóa retirarse, uno a uno, de la obligación comúnde aportar a la mantención de los gastosgenerales de la vivienda, lo que acentuó losconflictos y la tensión a nivel de relaciones.   

Por lo mismo, la señora Teresa debió dedicarseexclusivamente al servicio doméstico puertasadentro, lo que anuló todas las posibilidadesde Valeria de trabajar remuneradamente fueradel hogar, ya que su único recurso para conciliarlas demandas de cuidado infantil de sus hijos,ahora tenía comprometida la totalidad de sutiempo en trabajar. En ese momento, la únicaestrategia posible para la generación deingresos de Valeria fue la preparación y ventade alimentos en su propia casa, pero estaactividad le consumía cada vez más tiempo ygeneraba menos entradas, a raíz de la fuertecompetencia de completos, papas fritas ysopaipillas que se generó en su pasaje y callesaledañas.

La situación de Valeria se volvió crítica, sobretodo cuando los ingresos con los que contabapara subsistir provenían casi exclusivamentedel Subsidio Familiar que recibía por dos desus hijos. La ayuda estatal a la que aspirabaValeria era difícil de imaginar: su experienciaen vinculación con las instituciones era escasay, prácticamente se reducía a los controles de

salud de sus hijos y a la tramitación de lossubsidios en la municipalidad. Dado que suexperiencia en la niñez había sido parecida,Valeria ya pensaba en retirar a sus hijas másgrandes del colegio, para que pudieran cuidarde los más pequeños y permitirle a ella trabajarfuera del hogar. Además, abrumada por elhacinamiento y los crecientes problemas deconvivencia que tenía con sus hermanos y susfamilias, tenía la aspiración de irse a unavivienda propia, pero nunca se había planteadoen serio esta posibilidad y considerabaprácticamente imposible alcanzarla.

Si bien es cierto siempre había conocido laestrechez económica y su infancia y la de sushermanos había transcurrido en días dedictadura y pobreza, no recordaba haberlopasado tan mal como ahora. Sus necesidadeseran mayores a las de su familia de origen, susredes mucho más limitadas, la solidaridad entrehermanos era mucho menor y, su capacidadpara generar alternativas era cada vez menoseficaz.

Fue entonces cuando una vecina le sugiriósolicitar en su municipalidad ser visitada yencuestada con la Ficha de Protección Social,evento que dio origen a su identificación comofamilia elegible para Chile Solidario, en virtudde su bajo puntaje. Una asistente social de lamunicipalidad se presentó un día en sudomicilio y le contó de una alternativa que sehabía abierto, para apoyar a familias de escasosrecursos. Le señaló que a través de un procesode consejería familiar, sería posible conocermás en detalle sus necesidades y expectativasy, de manera más organizada, ayudarla aencontrar los otros apoyos que permitirían irenfrentando, uno a uno, sus problemas. Valeriaaceptó incorporarse y firmó un Contrato deParticipación a través del cual pasaba a formarparte del Programa Puente, servicio de apoyopsicosocial que a partir de ese momento laconectaba al Sistema de Protección Social ChileSolidario.

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Al principio, no fue fácil para Valeriacomprender de qué forma esta orientación lapodría beneficiar, ya que en principiovisualizaba la ayuda monetaria directa comouna estrategia capaz de aliviar su difícilsituación. Efectivamente, las primeras accionesque se gatillaron a partir de las visitas de suApoyo Familiar, tuvieron que ver con latramitación y obtención de los subsidiosfamiliares que no había solicitado para susdemás hijos y, de igual forma, gestionar laobtención del Subsidio al Consumo de AguaPotable y Uso de Alcantarillado, el SAP, quegracias a la disciplina de doña Teresa, se habíamantenido al día en el pago de la cuenta y noregistraba morosidad por el suministro.Asimismo, comenzó a recibir el Bono deProtección Social, dinero que Valeria decidiódestinar a una cuenta bancaria que abrió parainiciar el proceso de ahorro para la vivienda.

De igual forma, una de las tareas que la ApoyoFamiliar debió abordar en más sesiones detrabajo con Valeria, fue la referida al cuidadode los niños, ya que ella había permanecidoreticente a la incorporación de ellos a salascunas o jardines infantiles. Si bien es cierto eraapremiante la necesidad de Valeria de contarcon algún sistema de cuidado que le permitieraausentarse del hogar y realizar una actividadremunerada, también es cierto que era lapropia Valeria, muy influenciada por losprejuicios y temores de la señora Teresa, quienno quería delegar en ninguna institución ladelicada tarea del cuidado de sus hijos,básicamente por temor a negligencias, malostratos o mayor posibilidad de contagio deenfermedades por el contacto con otros niños.En el discurso de Valeria y, también en el desu madre, no había ningún reconocimientohacia la importante función socializadora dela educación preescolar.

Esta arraigada desconfianza hacia lasinstituciones en general, había provocado enValeria un tremendo desinterés por animar asus hijos mayores a asistir regularmente a

clases, actitud que se vio reforzada por lasensación de Valeria de no poder acompañara los niños en su proceso escolar, pues veíaque las materias para las que demandaban supresencia, rebasaban con creces sus propiosconocimientos. Por tanto, la inseguridadex p e r i m e n tad a p a ra e n f re n ta r e lacompañamiento escolar de sus hijos, llevó a

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Valeria a un creciente retraimiento quecomenzaba a alentarlos, casi sin querer, aabandonar la escuela.

La Apoyo Familiar tuvo que hacer del tema dela educación un pilar fundamental de laconversación con Valeria y la señora Teresa,porque no sólo no formaba parte de lasaspiraciones y metas declaradas inicialmente

por ellas, sino que además parecían poner enserio riesgo la capacidad de esta familia demejorar sus capacidades. Cuando esta situacióncomenzó a cambiar, a propósito de que losniños fueron incorporados a un proyecto deanimación comunitaria infantil donde serealizaban actividades de apoyo escolar, elrendimiento y la motivación de los niños fueronmejorando paulatinamente, clima que alentóa Valeria a atreverse a retomar estudios eincorporarse a un programa de nivelación decompetencias laborales.

Si la relación de Valeria se hubiera producidocon cada institución por separado � lamunicipalidad, el consultorio, la escuela �probablemente se habrían resuelto cosaspuntuales pero no se habría logrado laperspectiva más amplia sobre sus necesidades,aspiraciones y potencialidades, que le permitióorganizar en una secuencia ordenada de tareas,las metas de corto plazo, como tampoco elreconocimiento de las metas de más largoaliento.

A poco andar, tanto Valeria y la señora Teresacomo su Apoyo Familiar, se dieron cuenta deque la clave para iniciar un proceso demejoramiento sustantivo de su situación debienestar, no era el incremento de sus ingresos,solamente, como tampoco las intervencionestemporales sino un trabajo de más largo plazo.La ayuda monetaria recibida fue un medio quepermitió lograr un piso básico de seguridadque movilizó otros procesos al interior de lafamilia. Y, de hecho, los avances logrados eneducación y en salud, dejaron a los SagredoTorres en mejores condiciones de enfrentarotros procesos, lo que permite afirmar que, eneste caso, la intervención de apoyo psicosocialen su rol de consejería e intermediación fueeficaz. El logro de una sensación subjetiva debienestar en la familia, permitió realizacionesconcretas a nivel material y, en conjunto, ladefinición de un itinerario actual y proyectadotambién hacia el futuro.

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En materia de políticas sociales, la década de los años �90 en Chilese destaca por las importantes reformas sociales que fue necesario llevar acabo tras la recuperación de la democracia, para restituir la deuda socialacumulada por los efectos del ajuste estructural y la política neoliberalimplementada en la década anterior y que significó retrocesos importantesen materia de educación, salud y seguridad social.

La necesidad de poner en el centro del pacto democrático, ladefensa irrestricta de los derechos humanos, implicó también replantear elrol del Estado en materia social y colocar en el centro del proceso de desarrollo,una perspectiva de equidad e inclusión social. Parte de este esfuerzo seobserva en el fuerte impacto redistributivo de las políticas sociales y en laaplicación de diversas estrategias de apoyo para la promoción social de laspersonas, familias y grupos vulnerables, lo cual permitió que en Chile, a lolargo de esa década, se redujera la pobreza de 38,6% que existía en 1990 aun 20,6% en el año 2000.

Los avances en la reducción de la indigencia durante tal décadatambién fueron significativos, ya que en igual período ésta se reduce del12,9% a 5,7%. Pero un dato que confirmó la necesidad de reorientar lasestrategias de lucha contra la pobreza, fue el estancamiento en la reducciónde la indigencia que se produjo a partir de 1996 en torno a 5,7%, ya que seestaba volviendo cada vez más difícil lograr reducciones porcentuales delnúcleo de personas y hogares con ingresos inferiores a la línea de la indigencia.Estos datos, con cifras al año 2000, son los que se analizaron para replantearla estrategia de focalización hacia los sectores de extrema pobreza.

En el año 2001, el Ministerio de Planificación realizó un estudiopanel de hogares, instrumento que resultó muy relevante para realizar unanálisis de la conducta dinámica de la población en situación de indigencia,pobreza no indigente y no pobre, permitiendo estudiar los cambios ocurridosen la situación de la población encuestada, e indagar en los factores asociadosa tales variaciones. Esto, bajo el supuesto que las leves variaciones quemuestran las cifras sobre pobreza e indigencia en los últimos años, a travésde estudios sincrónicos, ocultan un gran dinamismo. Pero, es un dinamismoque tiene su movilidad en torno a la vulnerabilidad, es decir, las personas quese encuentran en situación de pobreza, pueden mejorar temporalmente sucondición o empeorarla, pero siempre dentro o muy cerca de la pobreza. Lomismo ocurre con los grupos de población que en términos de distribución

¿Qué lugar ocupa Chile Solidarioen el Sistema de Protección Social?

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están cercanos a la pobreza, entran y salen de ella con muchafacilidad, justamente por la volatilidad de los ingresos y porque no cuentancon estrategias o mecanismos de soporte que les permitan enfrentarcontingencias adversas.

Respecto a los factores que tienen mayor incidencia sobre loscambios observados en la situación de pobreza de los hogares a lo largo delperíodo y, según las cifras del estudio panel 1996-2001, recién citado, éstoscorresponden a aquellos factores relativos a la composición de los hogares,tamaño de los mismos, escolaridad del jefe de hogar, tasa de dependencia,disponibilidad del activo trabajo y calidad del empleo, entre otros.

Adicionalmente, diversas evaluaciones permitieron constatar que,a pesar de la amplia oferta pública de programas sociales dirigidos a atenderlas necesidades de las personas más pobres del país, los beneficios socialeseran percibidos en mayor medida y con mayor intensidad por aquellas familiaspobres no indigentes, que por aquellas indigentes o extremadamente pobres.En parte importante, ello se debía a un diseño de la oferta pública basado enun modelo de espera estructurado en función de la demanda y que asumía,al mismo tiempo, que aquellos que no demandaban estos servicios y beneficiosera porque no los requerían.

Estos antecedentes fundamentaron la decisión de dar prioridadal abordaje de la extrema pobreza y evaluar distintas alternativas para laconformación de un dispositivo institucional que permitiera coordinar losservicios y beneficios disponibles, haciendo coincidir su focalización en elgrupo de los extremadamente pobres, lo que obligaba necesariamente arevisar los esquemas vigentes de administración y provisión de la ofertapública.

Hasta ese momento, las prestaciones sociales del Estado dirigidasa este grupo de personas, se entregaban sobre la base de la demanda de lospotenciales beneficiarios a los servicios públicos respectivos, haciendodepender su acceso efectivo a la disponibilidad de información suficiente yoportuna sobre los recursos existentes. La demanda efectiva sobre éstos sólose concretaba en la medida que las personas y las familias tuvieran algúngrado de vinculación con las redes institucionales. No obstante, los diagnósticosindicaban que uno de losfactores críticos de exclusión delos indigentes era justamente suaislamiento, desinformación yfuerte desvinculación de esasredes. Esto explica que fueranjustamente quienes másnecesitaban de esos beneficios,los que accedían a ellos enmenor medida.

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Por su parte, el foco de intervención en torno al cual se habíanorganizado tradicionalmente las prestaciones sociales del Estado eran laspersonas individuales, no las familias, lo que generaba grados importantesde dispersión en la provisión de servicios y beneficios. La complementariedadde éstos difícilmente se lograba y no existía un dispositivo de integración quepermitiera sincronizar la provisión de prestaciones para lograr esa combinación.

La forma en que se habían organizado los beneficios estatalesobedecía a una lógica principalmente sectorial, en el sentido que cadaresponsable de la provisión de sus respectivas prestaciones sociales, operabacon criterios particulares que, siendo correctos desde el punto de vista técnico,su operatoria y focalización seguía trayectorias independientes. Eso se tradujo,en definitiva, en la existencia de una amplia oferta de programas dirigidoshacia los sectores más pobres de la población, recursos que no necesariamentecompartían objetivos específicos concordantes entre sí, ni criterios deelegibilidad uniformes.

Lejos de favorecer la concordancia de estrategias y lograr unafocalización efectiva en el grupo más vulnerable de la población, este diseñoinstitucional y su dispersión programática, no había permitido enfrentar elproblema de la extrema pobreza desde una perspectiva integral. Cada ámbitode la oferta pública había estado marcado por sus lógicas de configuracióninternas y, con sellos asistenciales o promocionales, según fuera el caso, sinlograr una integración virtuosa de ambos enfoques como parte de una mismaestrategia.

En relación con la forma de acceder a los subsidios disponibles,el sistema de acceso que existía para estas prestaciones se organizabaexclusivamente en torno a la postulación de las familias a un cierto númerode cupos asignados mensual o anualmente, lo que implicaba, en muchasocasiones, que las familias más pobres quedaran en listas de espera ante laposibilidad de la liberación o aumento de cupos. Esa lógica de funcionamientono permitía, por tanto, reorganizar los recursos disponibles para focalizarlosen quienes más los necesitaban sino que se asignaban progresivamente enfunción de la postulación.

Una vez obtenidos los beneficios, los receptores de las prestacionesno debían asumir � ya que no existían incentivos para ello � compromisosligados al desempeño y prácticas de las propias familias para bien utilizar esosrecursos en pos de procesos de autodesarrollo. Así, la relación entre el Estadoy las personas, mediada por los servicios y beneficios entregados, se reducíaestrictamente a la coincidencia efectiva de oferta y demanda, sin que existieraun proceso de acompañamiento que le agregara valor a los recursos otorgadosen la lógica de potenciar en las familias capacidades y funcionalidades parael logro de grados crecientes de autonomía.

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Junto con eso, los beneficios eran entregados demanera incondicional sobre la base de antecedentesprincipalmente socioeconómicos al momento de postular,muchos de ellos a partir del puntaje obtenido por los postulantesen la ficha de Caracterización Socioeconómica, la Ficha CAS-2. Bastaba con exhibir, al momento de la postulación, algunosrequisitos básicos como asistencia escolar y control de saludde los niños y niñas en el caso del subsidio familiar (SUF), sinque se verificara la mantención de estas condiciones a lo largode su vigencia. En consecuencia, frente a mejorías en esacondición, se perdían todos los beneficios adquiridos,desincentivando el esfuerzo por generar mayores ingresosautónomos por parte de las familias.

Desde el punto de vista de la oferta pública deservicios y beneficios, la simple suma de programas socialesbien focalizados � aunque por separado - no estabaproduciendo como resultado una disminución de la extremapobreza. Entonces, era necesario diseñar estrategias de acciónorientadas a la oferta intencionada de servicios y beneficiosa las personas y familias más pobres, con mecanismos debúsqueda de los destinatarios de dichas acciones, quereconocieran su situación de mayor vulnerabilidad, ypermitieran el establecimiento de vínculos personalizados,para apoyar de manera efectiva el mejoramiento de suscondiciones de vida. Una estrategia de este tipo permitiríaadicionalmente mejorar la focalización de los programas,servicios y beneficios disponibles en la red social del Estado.    

En consecuencia, era necesario determinar cuálsería la estrategia más adecuada para lograr la superaciónefectiva de la extrema pobreza. Por tanto, la intervención debíaabarcar de forma más compleja la situación de carencias de

tales familias, no sólo centrándose en la variable �ingresos�, sino proveyendoprotección bajo un dispositivo institucional capaz de integrar distintas visiones.    

Se propone entonces la idea de configurar un mecanismo decoordinación de la oferta pública que permitiera acercar los servicios disponiblesen la red institucional, a las familias y personas que, calificando para ellos, noestaban accediendo a programas y subsidios. Específicamente, se decidióinstalar esta política de protección para las familias en situación de pobrezaextrema, siendo ese el sello distintivo de Chile Solidario. En tanto política

pública, este sistema es un dispositivo de articulación y coordinación quebusca instalar capacidades para el funcionamiento en régimen de las políticase instrumentos de protección. La función de coordinación se convierte en eldispositivo de acceso único (portal de entrada) para los usuarios y opera comosistema de derivación asistida según características de la demanda y formade organización de la oferta.

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Con todos estos antecedentes, el año 2002 se implementó elSistema de Protección Social Chile Solidario, bajo la coordinación del Ministeriode Planificación (MIDEPLAN), con el objeto de brindar apoyo psicosocialpersonalizado a las familias más pobres del país, asegurarles el accesopreferente a subsidios monetarios y a programas sociales gubernamentales.En el marco de este desafío, se decidió que el componente de Apoyo Psicosocialdel nuevo Sistema Chile Solidario fuera implementado por el Fondo deSolidaridad e Inversión Social (FOSIS) a través del Programa Puente. Aúncuando en un comienzo se desarrolló como un programa piloto en cuatroregiones del país, ese mismo año su cobertura fue ampliada a todas lasregiones.

Por lo tanto, en sus primeros años de operación, Chile Solidariooperó como la herramienta de la estrategia gubernamental de protecciónsocial, orientada a atender las necesidades de las familias extremadamentepobres del país. Su estrategia de vinculación de familias y su incorporacióna la red social, se organizó en torno a los siguientes componentes:

El servicio de apoyo psicosocial para familiasextremadamente pobres fue encomendado alFOSIS quien en conjunto con los municipios,puso en operación el Programa Puente7. Esteservicio consiste en una intervenciónsocioeducativa en la que las familias secomprometen a trabajar con un profesionaldel área social, denominado �Apoyo Familiar�,quien las acompaña durante 24 meses, en unservicio continuo de orientación, consejería eintermediación. Como una manera de apoyara las familias, se entrega una transferenciamonetaria directa, de carácter decreciente,denominada Bono de Protección Social, cuyoobjetivo es incentivar la participación de lafamilia en su proceso de revinculación con lasinstituciones y redes de servicios.

PROGRAMA DE APOYOPSICOSOCIAL A FAMILIAS Y

BONO DE PROTECCIÓN

En forma paralela al Programa Puente, lasfamilias también reciben- en forma preferencialo garantizada, según corresponda- los subsidiosmonetarios del Estado, que han tendidoprogresivamente a convertirse en prestacionesgarantizadas para los usuarios Chile Solidario.Entre estos se encuentran:

· Subsidio Único Familiar (SUF).

· Pensión Asistencial (PASIS) de vejez (hoysustituida por la Pensión Básica Solidaria).

· Pensión Asistencial de invalidez.

· Subsidio de Agua Potable (SAP), para cubrirel 100 % de la cuenta hasta 15 metroscúbicos de consumo mensual.

· Subvención pro retención escolar.

· Subsidio a la Cédula de Identidad.

SUBSIDIOS MONETARIOS

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Cabe señalar que en el origen, Chile Solidario se dedicó a laatención exclusiva de familias extremadamente pobres. Posteriormente, laconsolidación de una red institucional de apoyo a la integración social, lageneración de mecanismos para la ampliación de las oportunidades puestasa disposición de las personas en los territorios y, la instauración de la Fichade Protección Social, permitieron que Chile Solidario ampliara su coberturahacia otros grupos, generando iniciativas para atender diversas situacionesde vulnerabilidad que afectan a la población.

El Gobierno de la Presidenta Michelle Bachelet ha ratificado laimportancia de contar con instrumentos de política que contribuyan a la plenarealización de los derechos de las personas, en particular, revirtiendoinequidades que afectan a quienes se ven afectados por diversas situacionesque impactan de manera negativa sobre su bienestar presente y susposibilidades futuras. Es por esto que la agenda social del Gobierno se haorientado con mucha determinación, a la generación y fortalecimiento de

iniciativas que permitan asegurar condicionesbásicas de bienestar a toda la población, desde lagestación hasta la vejez. En ese sentido, ChileSolidario forma parte de una política de protecciónsocial mucho más amplia, donde la perspectiva dederechos se implementa a través de áreas tancentrales de la política social como educación, saludy seguridad social y previsional.

El sistema genera recursos específicospara aquellos ámbitos de necesidad de sus usuariosque la oferta regular no cubre, mediante laampliación de los programas sociales vigentes o através de la generación de programas nuevos parala atención de demandas no cubiertas. En suoperación, es un sistema descentralizado quefunciona en estrecho vínculo con los gobiernoslocales, las municipalidades, quienes sonresponsables de las principales funciones de laprotección social. De esta forma, Chile Solidariocomplementa y fortalece su tarea, aportandorecursos técnicos, metodológicos y financieros queaseguren la atención oportuna y de calidad de lasfamilias y personas más vulnerables de losterritorios.

Además, tiene un marco legal que rigeel funcionamiento del sistema, establece la formade operación de sus componentes y regula elrégimen de garantías. Este marco define losprincipios de operación del sistema, sus alcances

A través de este componente y con laorientación y asistencia del Apoyo Familiar, lasfamilias han tenido acceso a otros programassociales, que ofrecen prestaciones, servicios ybeneficios que contribuyen o realizan lascondiciones mínimas de calidad de vida con lasque trabaja el Sistema. Para esto, distintasinstituciones y organismos de las áreas de Salud,Educación, Trabajo, Vivienda y Justicia, entreotras, suscriben convenios con MIDEPLAN paradarles prioridad a los beneficiarios de ChileSolidario.

ACCESO PREFERENTE APROGRAMAS SOCIALES

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y modalidades y, sobre todo, consagra aquellos beneficios quedeben ser asignados a las personas por derecho, cuestión que hace distintivoeste sistema en relación a la forma tradicionalmente utilizada para asignarbeneficios por postulación y espera.

Para cumplir con su propósito de contactar a las familias y personasque se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, Chile Solidariotrabaja intensamente con la Ficha de Protección Social. Pero además, generadispositivos de vinculación y acompañamiento para que la incorporación delos usuarios a la red de protección social, redunde en un uso efectivo de laestructura de oportunidades dispuestas a través de programas, servicios yprestaciones monetarias. Para esto, Chile Solidario trabaja a través de programaspropios para la vinculación y habilitación de las personas y que funcionancomo dispositivos de intermediación, consejería y acompañamiento. Se tratade servicios especializados de apoyo psicosocial, que mediante metodologíassocioeducativas específicas, propone itinerarios de acompañamiento quefacilitan la transición de familias y personas hacia otros procesos de integraciónsocial. Se trata de los siguientes:

Dirigido a familias en situación de pobrezaextrema o vulnerabilidad. Es ejecutado por lasmunicipalidades y es administrado y asistidotécnicamente por el Fondo de Solidaridad eInversión Social (FOSIS).

El trabajo que se realiza con las familias queparticipan del Programa, consiste en ayudarlesa alcanzar el cumplimento de un conjunto decondiciones mínimas de calidad de vida, lascuales se agrupan en siete dimensiones:identificación, salud, dinámica familiar,educación, habitabilidad, trabajo e ingresos.Estos estándares �mínimos� corresponden, enprimer lugar, a elementos habilitadores quepermiten a los distintos integrantes de lasfamilias, vincularse socialmente e interactuarcon las redes sociales existentes. En segundolugar, se refieren a niveles básicos deinformación con los que debe contar todafamilia, respecto a trámites, beneficios yautocuidado. En tercer lugar, �lo mínimo� estárelacionado con estándares básicos de calidadde vida que deben ser garantizados a la familia,

El Programa Puentetales como sus condiciones de habitabilidad,el nivel educacional o el estado de salud desus integrantes. Finalmente, también se refiereactitudes o normas de conducta que serequiere asegurar al interior de la familia.     

Por otra parte, el trabajo pretende generarcambios psicosociales estrechamentevinculados a estas condiciones mínimas,referidos a la capacidad de las personas debuscar información, de interactuar con lasredes sociales institucionales y comunitariasque le pueden brindar beneficios yprestaciones, de fijarse metas y tomardecisiones y a la capacidad de la familia devalorar y proteger a sus miembros y deesta b l e c e r n o r m as pa ra s u b u e nfuncionamiento. En síntesis, se pretendegenerar cambios en la autonomía y capacidadpropositiva de las personas como también enla integración y funcionalidad familiar eninteracción con las oportunidades brindadaspor el entorno institucional y comunitario.    

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Para lograr sus objetivos, el Programa Puentecuenta con un sistema de apoyo social centradoen la familia. Este apoyo consiste en unamodalidad de acompañamiento personalizadoque se constituye en un facilitador de procesosde restitución de las capacidades defuncionamiento del sistema familiar y susintegrantes, así como una bisagra que provocala movi l ización de la estructura deoportunidades.

Cada Apoyo Familiar se compromete aacompañar en su domicilio a las familias queparticipan del Programa, por un período de 24meses. Utilizando una metodología que consisteen una secuencia progresiva de conversacionesque busca abordar distintos aspectos de lasituación familiar, se realiza un diagnósticoinicial en que se exploran sus necesidades,potencialidades, recursos, expectativas,oportunidades y amenazas. Una vez realizadoeste diagnóstico, se trabajan con las familiasposibles estrategias que les permitan ampliarsus oportunidades y mejorar su calidad de vida,comprometiéndolas con acciones concretas decambio y facilitando la accesibilidad a losrecursos disponibles en la estructura deoportunidades.

Las conversaciones, desarrolladas en un climade inclusión, favorecen la capacidad reflexivade la familia respecto a sí misma, sus prácticasy posibilidades de transformación, de maneraque cada miembro de la familia comience aarticular un proyecto de vida y un proyectofamiliar, es decir, una visión de la familia y delo que podría alcanzar a través de su inclusión

social. Esto es posible porque el Apoyo Familiar,más que entregar indicaciones sobre qué hacer,debe apoyar la búsqueda de respuestas porparte de la familia, generando una dinámicaautónoma de aprendizaje a partir de las propiasexperiencias de ella. Así, se generancompromisos que involucran directamente lahistoria de cada persona y que permitenconstruir una relación distinta con otros.     

Asimismo, el Apoyo Familiar entregainformación y orientación a las familias, demodo que puedan desenvolverse de maneramás efectiva en el sistema institucional dondese encuentran los beneficios y servicios quepermiten resolver los aspectos significativosdel bienestar familiar y sus integrantes. Paraesto, el Apoyo Familiar se encuentra circunscritoa la red de protección social, que permiteincrementar los recursos disponibles en laestructura de oportunidades, es decir, losservicios y beneficios a los que las personas ensituación de extrema pobreza o vulnerabilidadpueden acceder. De esta manera, el mayorimpacto en la calidad de vida de las familias selogra cuando se genera sinergia entre laampliación de la estructura de oportunidadesy los activos que moviliza el propio hogar.      

Este proceso conduce al logro de cada una delas condiciones mínimas de calidad de vida quecubren aspectos vitales de seguridad ybienestar, fortaleciendo capacidades deautogestión y autonomía, incidiendo en laforma en que las personas tienden a vincularsecon sus pares, su entorno y la red institucionaldisponible.

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El Programa Vínculos

Orientado al apoyo de adultos y adultasmayores vulnerables y que viven solos. Se tratade un programa de ejecución municipal y quecuenta con la asistencia técnica del ServicioNacional del Adulto Mayor (SENAMA).

El Sistema de Protección Social Chile Solidarioconsidera como una de sus poblacionesobjetivo a los adultos mayores de hogaresunipersonales o parejas de adultos mayores,que se encuentran en situación de extremapobreza y vulnerabilidad. En el año 2006,producto de la experiencia del piloto del añoanterior, se tomó la decisión de incorporar demanera regular a Chile Solidario a estapoblación objetivo y se diseñó el ProgramaVínculos, dirigido a brindar apoyo psicosociala los adultos mayores que viven solos, a travésde una metodología de intervención diseñadaespecialmente para estos efectos.

Por tal razón, el Programa Vínculos aplica unmodelo de atención personalizado ydomiciliario, que durante un período continuode acompañamiento, identifica necesidadesprioritarias de apoyo, intenciona procesos derevinculación a redes institucionales ycomunitarias y, fortalece algunas competenciasbásicas en las personas mayores, para lograr

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un desenvolvimiento autónomo más eficaz ycon mejor manejo de los riesgos.

El objetivo general del Programa es lograr quelos adultos mayores solos, en condiciones deextrema pobreza y vulnerabilidad, cuenten consubsidios garantizados, accedan de formapreferente a un conjunto de prestacionessociales pertinentes a sus necesidades y esténintegrados a la red comunitaria de protecciónsocial. Todo esto, en un proceso organizado deintervenciones diversas y complementarias,que en un período de 12 meses permitan a losy las adultas mayores, mejorar aspectossignificativos para su calidad de vida.            

La estrategia de intervención del Programaconsiste en poner a disposición del adultomayor, un monitor especialmente entrenadopara proveer acompañamiento psicosocial,domiciliario y personalizado, durante un añocontinuo de trabajo. El objetivo de esta relaciónes establecer un nexo entre las personasmayores que viven solas y, redes de apoyo quese movilizan y disponen para acogerlo, tantoa nivel de programas y servicios públicos, comoa nivel de las organizaciones o expresionesasociativas de la comunidad, en los entornoscercanos a donde viven las personas.         

red local. El objetivo es apoyar diferencialmentea cada persona por medio de una derivaciónasistida, o bien a través de la asesoría directaen el trabajo psicosocial.

Este programa se administra y monitorea desdela Secretaría Ejecutiva del Sistema de ProtecciónSocial y es ejecutado por entidades públicas yprivadas que, mediante un convenio detransferencia de recursos, comprometen laatención de una cobertura mínima de personaspor un período de 12 meses de trabajo cadauna, proveyéndoles atención personalizadacon los estándares que el programa ha definido.

Esto significa que las municipalidades,G o b e r n a c i o n e s u o r g a n i s m o s n ogubernamentales que suscriben convenio conMIDEPLAN para estos efectos, se conviertenen instituciones ejecutoras de Chile Solidario,por lo que deben velar por la adscripción delos usuarios Chile Solidario a la red de serviciossociales disponibles, haciendo la gestión deredes correspondiente. Asimismo, el ejecutorasume la obligación de ingresar al sistema deregistro y monitoreo del programa, lainformación que se requiere para lacaracterización de las condiciones de entrada,definición de metas de trabajo y seguimientoa la ejecución de compromisos asumidos concada usuario, lo que sirve para planificar,monitorear y evaluar la intervención.           

El Programa Calle

Orientado al trabajo con adultos que seencuentran en esta situación. Es un programaejecutado por municipalidades, GobernacionesProvinciales y ONG�s y su administración yasistencia técnica está a cargo de MIDEPLAN.

El mandato del programa es proveer protecciónsocial a las personas que viven en situación decalle, poniéndolas en el circuito de la redinstitucional. Esto, a través de un servicio deapoyo psicosocial que contribuya a desarrollarcompetencias y habilidades funcionales en laspersonas que viven en la calle.

El programa consiste en proveer un servicio deapoyo psicosocial que busca incorporar a estosciudadanos al sistema de protección social,mediante un acompañamiento personalizadoy continuo por el tiempo que dure supermanencia en el programa. En este período,se busca diagnosticar la situación de cadausuario, mediante el levantamiento de un perfilque dé cuenta de antecedentes, característicasy condiciones, que sirve para construir un plande apoyo diferencial.

Los ejecutores del programa reciben recursospara fortalecer su acción regular con estosusuarios, privilegiando el trabajo directo deprofesionales en terreno, conociendonecesidades principales de asistencia y,gestionando servicios complementarios con la

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Dirigido a apoyar a niños y niñas de familiasdonde hay situaciones de separación forzosaen razón del cumplimiento de condena dealguno de sus integrantes. El programa esejecutado por organizaciones privadas ypúblicas y, su diseño y soporte metodológicoestá a cargo de MIDEPLAN.

El programa ofrece un servicio de consejeríafamiliar, orientada a identificar necesidadesespeciales de apoyo, asistencia y, gestionaroportunidades y recursos en la red institucionalde servicios, con especial énfasis en elmejoramiento de condiciones de vida de losniños y niñas en primera infancia y en edadescolar. A través de este servicio se buscaconectar a la familia con los programas yprestaciones de las redes institucionales, quecomo conjunto permitan alcanzar nivelesbásicos de bienestar, que generen entornosmás saludables y seguros para los niños. Y, enun servicio específico de tutorías, destinadasa reforzar disposiciones, actitudes ycompetencias de los niños, según la etapa enque se encuentran.

El ProgramaAbriendo Caminos

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nuevo lugar de residencia, como es el caso deRoberto, hijo de don Hernán Urbina.

Desde su viudez, la familia de don HernánUrbina, estuvo conformada por su hijo mayorRoberto, Marta, su nuera y sus 4 nietos hijosde Roberto. Los otros hijos de don Hernán, sehabían ido mucho tiempo atrás a probar suerteal sur de Argentina. Roberto, junto a su familia,nunca abandonó la casa paterna sino hastaque decidió trasladarse a Ránquil para probarsuerte y asentarse definitivamente ahí.

La decisión de Roberto de irse al sur en buscade trabajo, consideró siempre la posibilidad dellevarse también a don Hernán, no sólo porquemantienen vínculos afectivos muy potentes,sino además para ofrecerle la opción de unafamilia que lo acompañe en su vejez. Sinembargo, no logró convencerlo de que a sus74 años, abandonara la casa de Conchalí quehabitara por casi medio siglo.

La partida de Roberto y su familia fue inminentey, lo que pensaron que podría haber sidotemporal, terminó por convertirse en unproyecto de más largo plazo. Desde esemomento, don Hernán se quedó solo y, debióreorganizar sus rutinas para hacerse cargo dela mantención y gastos de su vivienda. Si bienRoberto tuvo la intención de ayudareconómicamente a su padre, la instalación ensu nuevo hogar le resultó más difícil y costosade lo que había imaginado, por lo que el apoyoeconómico a don Hernán pasó a ser solamenteuna buena intención.

Desde su viudez el año 2003, don Hernánprácticamente se retiró de la vida social queantes compartía con su esposa, una activa

En Chile, la actividad forestal tiene unaimportante participación en la economíanacional. El desarrollo de la industria forestalha crecido en los últimos 30 años, entre otrascosas por la profesionalización y tecnificacióndel proceso productivo forestal, lo que hapermitido optimizar el uso de los recursosdisponibles, consiguiendo mayores volúmenesde madera, en el menor tiempo posible y conun uso intensivo de las extensiones de tierradestinada a cultivo. Llama especialmente laatención, el auge experimentado por estaactividad en zonas específicas del país, comoocurre con la región del Bío Bío donde, segúnreporta un importante balance comercialdelsector, el crecimiento de los envíos de

celulosa con sus plantas a plena capacidad y el

alza en el precio internacional de este

commodity influyeron en el crecimiento de las

exportaciones forestales de esta Región.

Esta prolífica actividad ha generado diferentestransformaciones en el paisaje natural yhumano de la zona, pero es un hecho que seha convertido en un dinamizador laboral dealta influencia sobre grupos importantes depersonas y familias que, atraídas por laposibilidad de encontrar oportunidadeseconómicas y de empleo, asociadas a laexplotación forestal, han llegado desde otrosterritorios a conformar asentamientos aledañosa los sectores de la faena silvícola.

Ya sea para dedicarse a silvopastoreo, aactividades agroforestales o a prestar serviciosasociados a ellas, muchas personas se trasladanpor la región en busca de oportunidades detrabajo y, a lgunas, se radican portemporadasmás largas, haciendo de éste su

¿Qué lugar ocupa ChileSolidario en el Sistema de

Protección Social?El Caso de don Hernán Urbina

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participante del Centro de Madres y de lapastoral parroquial de su población. La soledadque le provocó esta nueva condición, hizo quese fuera retrayendo paulatinamente de susrelaciones y redes familiares y vecinales, retiroque fue compensando con su rol de suegro yabuelo. Sin embargo, el traslado de todos elloshacia su nueva vida en Ránquil, afectóseriamente el ánimo y la seguridad de donHernán, quien comenzó a experimentar unrápido deterioro de su estado general de salud.Conciente de su condición, el afable carácterdemostrado antes con sus nietos, fuedesplazado por una disposición hostil alcontacto con las demás personas, reduciendoal mínimo sus relaciones con el mundo exterior.

Una de las manifestaciones físicas máscomplicadas para don Hernán y que seempezaron a repetir con mucha frecuencia,fueron las alzas de presión, para las cuales nosólo le indicaron un tratamiento altamenteexigente en disciplina para el consumo demedicamentos y control de la presión arterial,sino también un cambio radical en lacomposición de su dieta, mediante lasustitución de una serie de alimentos. Sinembargo, don Hernán se sentía completamenteincapaz de hacerse cargo de la vigilanciarigurosa de todos estos cuidados, de maneraque deliberadamente empezó a distanciar suscontroles de salud y, en última instancia, aabandonarlos.

Viviendo solamente de su pensión asistencialy de los simbólicos aportes económicos querecibía de sus hijos aunque de manera muyirregular, la sensación de inseguridad ydesprotección de don Hernán fue en aumento.Su desvinculación voluntaria del consultorio ysu falta de interés en buscar apoyo en vecinoso conocidos de su cuadra o de su población,lo fueron alejando cada vez más de las que enotro tiempo fueran importantes redes desoporte en tiempos de crisis y, fuente degrandes satisfacciones a nivel social.

Su hijo Roberto, conciente de esta situación,solicitó a su nombre apoyo a la Municipalidad,al menos mediante la visita de una asistentesocial que pudiera evaluar su condición ygenerara alguna alternativa para don Hernán.

A raíz de esto, es visitado en su domicilio porun encuestador acreditado de la I .Municipalidad de Conchalí y le fue aplicada laFicha de Protección Social. Ni Roberto ni donHernán habían escuchado antes este concepto,ni tenían una idea clara sobre lo que podíasignificar para ellos. Lo cierto es que se abrióuna posibilidad concreta de lograr que donHernán estuviera más cerca de la red municipalde servicios y beneficios que, en teoría estabandisponibles para personas de escasos recursos,como él, pero sobre los cuales no tenía ningunacerteza en relación a qué hacer paraconseguirlos.

Después de ser encuestado, don Hernán notuvo respuesta sino hasta que fue nuevamentevisitado, al mes siguiente, por otra personaenviada por la Municipalidad. Se trataba de unmonitor de la Oficina Municipal del Adulto

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Mayor, según había logrado entender de supresentación y, había sido encomendado parainvitarlo a incorporarse a Chile Solidario, otroconcepto nuevo para don Hernán. Esto le causóun enorme desconcierto inicial, ya que suexpectativa tenía más bien que ver con quesolamente le informara qué trámites tenía quehacer y qué requisitos debía cumplir, para�obtener alguna ayuda�. Sin embargo, estemonitor le explicó que dado que los adultosmayores representan una prioridad muyimportante para las políticas sociales que elEstado impulsa para la ciudadanía, se habíacreado un mecanismo que permitía trabajarmejor y más de cerca con las familias y personasque más lo requieren y que, a partir de eso, sepodía tener acceso a otros apoyos yoportunidades. Eso es lo que logró entenderde Chile Solidario.

En este marco es que conoció el ProgramaVínculos, componente del Sistema deP ro te c c i ó n S o c i a l C h i l e S o l i d a r i o ,específicamente dirigido a apoyar a adultos yadultas mayores que viven solos o en parejasy que se encuentran en situación de

vulnerabilidad. Como le relataría varias vecesa su monitor, don Hernán no podía creer queexistiera un programa �a su medida�.

En lo primero que trabajaron juntos don Hernány su monitor, Felipe, fue en ponerse de acuerdorespecto de las visitas, para generar en elprimero una disposición favorable a lasentrevistas que sostendrían por alrededor de8 meses. Don Hernán debió generar una rutinabásica de participación, llevando registro delos días y horarios que convenían para losencuentros, levantándose y preparándose paraestar en condiciones de recibir a Felipe ytrabajar con él, cosa que hasta antes de suprimer contacto, ocurría rara vez, porque habíaperdido la motivación y la práctica de levantarsetodos los días, cuidar de su aseo personal,cambiar su ropa a diario y distinguirindumentaria de dormir y de vestir.

A continuación, se centraron en analizar ytrabajar un aspecto particularmente sensiblepara don Hernán: su salud. Estaba conscientede que desde hace dos años no visitabaregularmente el consultorio, salvo paracontrolarse la presión y retirar unosmedicamentos. La diabetes que alguna vez sele diagnosticó, no había sido observada nitratada desde entonces.

Al principio, don Hernán estuvo reticente aprofundizar en este tema, pues sabía que eldeterioro de su salud había sido provocado nosólo por el inexorable paso del tiempo sinotambién por su propio abandono. El tema dela alimentación, de hecho, puso al descubiertolo solitario que vivía y lo mucho que sudesvinculación social e institucional estabaincidiendo en su mala nutrición y en elagravamiento de su hipertensión. Para amilanarlas desconfianzas y temores iniciales de donHernán, Felipe se ofreció a acompañarlo a lasprimeras visitas al consultorio. Para sorpresade aquél, muchas cosas habían cambiado, yaque en lugar de llegar de madrugada a solicitaratención, ahora existía un horario reservadopara los adultos mayores, con box de atención

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destinados exclusivamente para ellos y, conamplia información sobre cuidados en saludpara la tercera edad.

Ahí lo invitaron a varias actividades, entre ellas,a participar de un taller informativo sobrecuidados de la diabetes y, a un club de personascon hipertensión arterial, donde descubrió queexistía una red muy activa de trabajo, conmonitores comunitarios de salud que podíanvisitarlo regularmente en su casa paracontrolarlo.

De a poco don Hernán fue recuperando susensación subjetiva de bienestar y también suscondiciones físicas de salud, lo que lo motivóa retomar la antigua práctica que habíaabandonado, de caminar hasta el parque centralde la comuna y sentarse a leer por largas horas,antiguas versiones del Reader�s Digest, revistaque coleccionaba desde su remota juventud.Así se reencontró con algunos amigos antiguos,con los que comenzó a compartir como en losmejores tiempos del club de brisca en quealguna vez participó.

Adicionalmente, pudo mejorar el equipamientobásico con que contaba para dormir y cocinar,ya que producto del deterioro generalizado enque se encontraba, no era mucho lo que estabaen buenas condiciones para su confort yseguridad en el hogar. Junto con eso, obtuvoestufa y cilindro de gas, accesorios que no teníay que lo habían obligado a pasar inviernosenteros acostado en su cama para combatir elfrío.

Felipe dejó de visitar a don Hernán, porque asídebía ser. Pero ahora él sabe que puede ir averlo a la Municipalidad, cada vez que lorequiera o, simplemente para saludar. Ya notiene temor de ir al consultorio solo y, las vecesque no se ha sentido en condiciones de haceresto, o de ir a comprar alimentos omedicamentos, les ha pedido a sus vecinos deenfrente que lo acompañen. Don Hernán sigueenvejeciendo. Pero ahora lo hace con mayordignidad.

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En primer lugar, hay que considerar que la reducción de lasinequidades y desigualdades sigue siendo el marco ético político distintivo dela gestión gubernamental y, por lo mismo, el crecimiento y consolidación delSistema de Protección Social no podía ignorar que las condiciones en quenace un niño o una niña, son altamente predictoras de la hoja de ruta quecomenzará a recorrer y, del tipo de participación social que finalmente logreen su vida adulta. Así, un niño que nace en situación de pobreza, mal nutrido,sin estímulos y con poco o nulo acceso a servicios de educación y salud, tieneuna muy alta probabilidad de ser un adulto infeliz, que realice actividadeseconómicas de poca retribución, con una salud inestable o altamente vulnerabley, en definitiva, con altas posibilidades de seguir siendo pobre. Por lo mismo,la corrección de las inequidades se produce, entre otras cosas, generandoigualdad de condiciones en el inicio de la vida.

En segundo lugar, la promoción, protección y realización de losderechos de los niños y las niñas, obliga a cualquier política de Estado agenerar todos los escenarios que se requieran para promover su desarrolloen las mejores condiciones posibles, lo que debe ocurrir desde antes de nacer.Por eso se ha tenido en cuenta la ratificación que el estado chileno ha hechode la Convención Internacional de los Derechos del Niño, no sólo como uncontexto declarativo que los reconoce como sujetos de derechos, sino comomarco de actuación que oficia como rectoría política en el establecimientode prioridades.

Y, en tercer lugar, mientras más precoces sean las intervencionesque apoyan el desarrollo, mejores perspectivas existen de lograr individuosplenos y en condiciones de alcanzar las máximas realizaciones posibles paracada uno. Como lo demuestra la abundante evidencia que existe al respecto,las intervenciones tardías como incentivar el desarrollo de competenciaslaborales y sociales en la vida adulta, ofrece expectativas reducidas de logro.Como contrapartida, algunos de los procesos formativos básicos de las personasestán influidos y en muchos casos determinados por experiencias ocurridasen la infancia, los esfuerzos que se pueden implementar en etapas avanzadasde la vida de las personas, tienen rendimientos parciales. A este respecto,existe amplio consenso científico acerca de que es en la infancia donde semodelan y estructuran las bases fundamentales de las características físicas,cognitivas y psicológicas que se consolidarán en sucesivas etapas del desarrollo.En tanto período crítico, resulta imprescindible apoyar de forma oportuna ypertinente las necesidades de desarrollo de los niños y niñas, a través de

¿Por qué consolidar el Sistemacon una política de ProtecciónIntegral a la primera infancia?

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intervenciones multidimensionales, instrumentos legales y accionesde sensibilización social que favorezcan y permitan el máximo despliegue delpotencial de desarrollo con el que los niños y niñas nacen.

Por lo tanto, la evidencia acerca del impacto diferenciado quegeneran sobre las oportunidades, las intervenciones destinadas a apoyar eldesarrollo de competencias de las personas, en distintos momentos de lavida, ha debido ser un criterio fundamental para determinar qué respuestade política pública debían incorporarse al Sistema de Protección Social, paraasegurar que efectivamente se está apuntando a los segmentos clave de lapoblación. Este es, en lo sustantivo, el origen del Sistema de Protección Integrala la Primera Infancia Chile Crece Contigo.

Se trata del componente de la estrategia gubernamental deprotección social que tiene como misión acompañar, proteger y apoyarintegralmente, a todos los niños, niñas y sus familias, a través de acciones yservicios de carácter universal, así como focalizando apoyos especiales aaquellos que presentan alguna vulnerabilidad mayor. Su propósito es atenderlas necesidades y apoyar el desarrollo en cada etapa de la primera infancia,(desde la gestación hasta los 4 años), promoviendo las condiciones básicasnecesarias, en el entendido que el desarrollo infantil es multidimensional y,por tanto, simultáneamente influyen aspectos biológicos, físicos, psíquicosy sociales del niño y su entorno.

Las prestaciones universales de Chile Crece Contigo, es deciraquellas dirigidas a todos los niños, niñas y sus familias, comenzaron adesplegarse en el año 2007. Y, las prestaciones diferenciadas �elacompañamiento, apoyo y seguimiento de los niños y niñas desde el primercontrol prenatal hasta su ingreso a prekinder� se han ido desplegandogradualmente a nivel comunal.

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La filosofía del sistema es que la protección integral sólo es posiblecuando existen herramientas para abordar todas las dimensiones del bienestarde los niños, no sólo su salud ni exclusivamente sus condiciones materialesy las de sus familias. Es por eso que hay prestaciones dirigidas a todos losniños y niñas del país, independiente de sus características socioeconómicaso sus condiciones de vulnerabilidad. Y, prestaciones que se dirigen a gruposespecíficos, según sus necesidades de apoyo y acompañamiento.

Para todos los niños y niñas del país, está el Programa EducativoMasivo dirigido a sensibilizar sobre las necesidades de desarrollo de los niñosy niñas en la primera infancia y a orientar a los adultos, especialmente a lospadres y madres, en materias de cuidado y estimulación de los niños y niñas,a través de cápsulas educativas en radio y televisión. A esto se suma unapágina web que contiene información acerca de la primera infancia, accesoa consultar especialistas y disponibilidad de material de apoyo y didácticopara niños y niñas. Y, además, un teléfono de información y apoyo para lospadres y madres, para atender consultas y entregar orientación.

En paralelo, se ha preparado y presentado un conjunto depropuestas legislativas que la Presidenta de la República ha enviado para sudiscusión y sanción por parte del Congreso Nacional, dirigidas a perfeccionarlas normas legales que regulan el cuidado y la protección integral de todoslos niños y niñas.

En relación a los niños y niñas que se atienden en el sistemapúblico de salud y complementario a lo anterior, Chile Crece Contigo ofrecea todas las mujeres que asisten al control prenatal la Guía para la Gestacióny el Nacimiento �Empezando a Crecer�, que contiene información y orientaciónacerca del proceso de gestación y del nacimiento, organizada por semanasde gestación, y que desarrolla temas de especial interés para las madres,padres y familias que esperan la llegada de un niño o niña.

Junto a esto, se garantiza la atención personalizada del parto,como parte de las garantías explícitas en salud (GES / AUGE), promoviéndoseel derecho de las mujeres a estar acompañadas durante el trabajo de partopor la pareja, algún familiar o persona afectivamente significativa, a elegir laposición física que sea más cómoda o que su cultura indique (como es el casode las madres indígenas). Asimismo, se garantizará el manejo efectivo deldolor durante el trabajo de parto y parto, mediante la disponibilidad dealternativas de analgesia.

Para hacer posible el seguimiento longitudinal de la trayectoriaal desarrollo de niños y niñas, se ha estructurado un proceso deacompañamiento, apoyo y seguimiento del proceso de desarrollo de los niñosy niñas, desde el primer control prenatal hasta su ingreso a prekinder. Se tratadel Programa de Apoyo al Desarrollo Biopsicosocial que considera un conjuntode prestaciones relacionadas con:

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Por último, Chile Crece Contigo considera acciones específicaspara quienes presentan situaciones de vulnerabilidad. Para aquellos niños oniñas que presentan una situación de vulnerabilidad, ya sea porque formanparte de hogares del 40% de menores recursos del país o porque ellos(as)mismos(as) o los adultos responsables de su cuidado y crianza están afectadospor una situación de especial riesgo, ofrece adicionalmente a lo anterior,medidas de protección social especial.

Entre ellas, Subsidio Familiar (SUF) garantizado a contar del 5ºmes de gestación y hasta que el niño o niña cumpla los 18 años de edad, enla medida que cumplan con los requisitos establecidos por la ley para estebeneficio (padre y/o madre sin previsión y formar parte de un hogarperteneciente al 40% de menores recursos del país, requisito certificado através de la aplicación de la Ficha de Protección Social).

Además, Chile Crece Contigo asegura disponibilidad de Sala Cunagratuita y de calidad para todos los niños y niñas menores de 2 años de edad,cuya madre o adulto responsable trabaje, busque trabajo, estudie, o presenteuna situación de especial vulnerabilidad. Y, asegura cobertura de Jardín Infantilgratuito y de calidad, de jornada parcial, completa o extendida para todoslos niños de 2 y 3 años de edad. Así mismo el sistema considera la disponibilidadde modalidades de educación parvularia no convencionales, adecuadas a las

Talleres y actividades de preparación al parto,crianza y cuidado de los niños y niñas;promoción de la participación activa de lospadres y la familia; visitas domiciliarias delpersonal de salud en los hogares de las mujeresembarazadas que presenten algún factor deriesgo, entre otras.

REFORZAMIENTO DELCONTROL DEL EMBARAZO

Conjunto de prestac iones para e lacompañamiento del proceso de nacimiento,destinadas a favorecer un espacio de intimidady condiciones que faciliten el apego temprano.

PROMOCIÓN DE LAATENCIÓN PERSONALIZADA

DEL PARTO

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diversas realidades donde los niños y niñas crecen y se desarrollan(zonas rurales, trabajos de temporada, trabajos nocturnos, entre otros).

Asimismo, dispone de ayudas técnicas para niños y niñas quepresenten alguna discapacidad, incluyendo los apoyos requeridos tanto ensus hogares como en las instituciones que les atiendan.

Por último, genera mecanismos de acceso preferente de las familiasa los programas, servicios y prestaciones públicas que requieran en funcióndel desarrollo de sus hijos e hijas, tales como: incorporación al sistema deprotección social Chile Solidario, nivelación de estudios, mejoramiento de lascondiciones de habitabilidad, programas de apoyo a la inserción laboral y ala generación de ingresos, entre los principales.

Entrega de material educativo para la familia,de apoyo al desarrollo infantil temprano;talleres y actividades grupales que apoyen alos padres y madres en su tarea de crianza;detección periódica de factores de riesgo yrezagos en el proceso de desarrollo y atenciónoportuna de los mismos, a través de laimplementación de un fondo especial paraacciones de apoyo al desarrollo de los niños yniñas; visitas domiciliarias del personal desalud a los hogares de niños y niñas quepresenten factores de riesgo.

REFORZAMIENTO DELCONTROL DE SALUD DEL

NIÑO O NIÑA,CON ESPECIAL ÉNFASIS EN LOS DOS

PRIMEROS AÑOS DE VIDA

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cambios atribuibles a esta nueva forma dedistribución de la carga social de la vidaeconómica y de la vida doméstica.

Para completar el cuadro, a decir de muchosautores y analistas, actualmente las condicionespara la reproducción social y de la fuerza detrabajo, están en conflicto, lo que implica haceresfuerzos para lograr conciliación entre vidafamiliar y trabajo remunerado, es decir, elequilibrio de la vida personal, familiar y laboral,desde el punto de vista del ciclo de vida de laspersonas, en particular cuando las familiastienen que cuidar a los hijos e hijas, o cuandotienen personas mayores dependientes. Entreotras cosas, esto implica avanzar en lademocratización de las relaciones al interiorde la familia, en particular, involucrando a loshombres en las tareas de cuidado y crianza delos niños y niñas.

Esto resulta extraordinariamente conocidopara Loreto. Cuando supo que estabaembarazada por cuarta vez, pensóinmediatamente en cómo esto afectaría unavida familiar recargada de compromisos ytareas para ella y su compañero, padre de sushijos. Su casa de la población San Luis, cedidatemporalmente por su madre que se fue a viviral sur para acompañar a su padre en unpequeño campo cerca de Lebu, acogíaapretadamente a estas 5 personas, que ahorase preparaban a recibir un sorpresivo nuevointegrante. Este embarazo ni había sidobuscado ni estaba programado, por lo queresultó impactante para el contexto familiaractual de Loreto y Edmundo, que habían tenidosu último hijo hacía 9 años.

La diferenciación de roles y la distribución detareas en la sociedad, ha sido un temahistóricamente abordado por distintasdisciplinas y ha ido motivando el surgimientode conocidos movimientos sociales construidossobre la identidad de género. Aquí handestacado las reivindicaciones políticas que handefendido el derecho de las mujeres a serreconocidas en igualdad de condiciones quelos hombres y, más recientemente, han surgidofuertes tendencias que apelan a la necesidadde que los hombres se hagan cargo de tareastradicionalmente reservadas para las mujeres.

Lo cierto es que hoy en día, ellos y ellas estánsufriendo en la cotidianeidad los impactos dela vida moderna, buscando alternativas deasimilación que permitan la conciliación deltrabajo con la vida no laboral. En general, laspersonas que trabajan remuneradamente y, enespecial las mujeres trabajadoras, han vistodisminuida la libre disposición del tiempo no

laboral, que es el que permite atender elconjunto de las tareas reproductivas y decuidado. Por su parte, estas tareas hanaumentado el nivel de exigencia, especialmenteen lo referente a proteger y socializar a losniños y niñas, para que desarrollen capacidadesy habilidades que les permitan hacer frente alos nuevos desafíos y requerimientos de unasociedad cada vez más compleja.

Como se puede ver, existe una alteraciónsignificativa de la vida cotidiana de las personasy, en particular, un desequilibrio en la formade articulación entre el trabajo remunerado y,la vida personal y familiar. En consecuencia, lareproducción social y la producción de bienesy servicios están visiblemente afectadas por

¿Por qué consolidar el Sistemacon una política de ProtecciónIntegral a la primera infancia?

El Caso de los Molina Silva

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La experiencia del embarazo los tomaba porsorpresa, básicamente porque habíatranscurrido mucho tiempo desde que habíancumplido tareas de crianza y cuidado de unrecién nacido. Además, el momento queenfrentaban no era bueno, ya que los MolinaSilva estaban enfrentando una crisis familiarmotivada por los reiterados problemas deconducta mostrados por sus dos hijos mayores.

A esta situación de estrés familiar se sumabala doble jornada que Loreto cumplía trabajandofuera del hogar, en el turno de mañana comocajera de supermercado y en un turno de latarde como auxiliar en una empresa de aseo.Su compañero, por otro lado, se desempeñabaen el competitivo oficio de la construcción, porlo que había decidido probar suerte trabajandopara un contratista que prestaba servicio acomunas de otras regiones, por lo que seausentaba por largos períodos del hogar.     

El período gestacional inicial no fue feliz paraLoreto, ya que su compañero tardó más tiempode lo razonable en asimilar la idea de ser padreotra vez, razón por la que tuvo que empezar a

prepararse sola para esta nueva tarea que, másque familiar, la vivía como algo completamentepersonal. A pesar de haber pasado por eso tresveces antes, tenía una sensación de profundaincompetencia y se encontraba completamentedesorientada al enfrentarse a la organizaciónde la vida familiar en este nuevo contexto.     

Los primeros controles de salud fuerondecisivos para ella: no sólo porque la primeramedida que orientó la matrona y que fueampliamente compartida por Loreto, fue queésta dejara de fumar, sino porque en esasentrevistas ella aprovechó de poner enperspectiva su vida y visualizar los problemasde funcionamiento que enfrentaba el sistemafamiliar. Los problemas de disciplina de sushijos, la habían hecho perder temporalmenteel control, lo que lejos de recuperar los límitesque se habían perdido, aumentaban laconfrontación y la sensación de frustración deLoreto al no resolver estas situaciones.

Al notar los profundos desajustes que estabanafectando a Loreto, la matrona aconsejó tomarmedidas y gestionar un apoyo psicológico

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especializado, que le permitiera disminuir elestrés y orientar su manejo de conflictos alinterior del hogar, no sólo en su relación conlos hijos sino también en cuanto a su relaciónde pareja.

El embarazo seguía su curso y los controles desalud, que ahora eran bastante más largos ydedicados de lo que ella recordaba que habíansido los controles de sus embarazos anteriores,le brindaron pistas importantes respecto decuidados básicos y preparación al parto, cuestiónque no había practicado nunca antes. Laasistencia a talleres de preparación al parto yla práctica autónoma de ejercicios físicos yrespiratorios, ya le estaban generando unaamplia sensación de bienestar.

Por su parte, los niños de la familia comenzarona interiorizarse sobre las características deldesarrollo gestacional y las etapas delcrecimiento de los niños, a propósito de que sinproponérselo, se convirtieron en usuariosdestacados de la Guía de la Gestación ChileCrece Contigo. Poco a poco, fueroncompartiendo sus contenidos y poniendo enpráctica cosas que resultaron muy entretenidaspara todos, pero en particular, muy útiles paragenerar un clima familiar de menos tensión yde mucha participación en la preparación alparto.

Uno de los niños, asiduo internauta yexperimentado usuario de los recursos web,decidió consultar la dirección virtual de la Guía,, espacio en el que descubrieron otros recursoscon los que amenizar una vida familiar quepasaba paulatinamente del desconcierto y elestrés inicial, a la generación de un nuevosistema de reglas que los hacía a todosresponsables por las tareas de cuidado de Loretoy luego de Benjamín, su pequeño hijo nacido aloctavo mes de embarazo.

El momento del parto fue decisivo para Loreto.Los tres anteriores habían sido programados ypor cesárea, aunque nunca entendió bien por

qué, ya que ella gozaba, a su entender, de muybuena salud y los embarazos habíantranscurridos sin grandes tropiezos. Loscontroles de salud a los que asistió, entrevistasen las que participó y los talleres a los queasistió, pusieron énfasis en la necesidad dehacer de ese momento, un evento compartidopor la familia e idealmente acompañado porel padre de su hijo, lo que le puso a Loreto latarea de involucrar a Edmundo en un momentovital para ambos y que él observada desdelejos.

Sin embargo, el entusiasmo con que sus hijosestaban enfrentando el proceso prenatal y elclima favorable que esto había instalado en lafamilia, lograron traer de vuelta a Edmundo ala dinámica familiar. Su participación almomento del parto fue clave: no sólo permitióque Loreto estuviera cómoda y acompañadasino que su primer contacto con Benjamín fuedecisivo para el apego de ambos. A pesar dehaber sido padre por cuarta vez, era la primeraen que presenciaba de cerca el nacimiento deun hijo y la vez en que más cerca había estadodel recién nacido. El impacto de estaexperiencia lo comprometió activamente conel proceso y, al poco tiempo, decidió reemplazarla actividad laboral que estaba desarrollando,para emplearse como ayudante de maestro enun taller de mecánica de precisión, dondeaprovechó de adquirir nuevos conocimientosque le ampliaron sus posibilidades de trabajoal prestar un servicio más especializado.

A los nueve meses, uno de los controles desalud de Benjamín permitió detectar diferenciaspreocupantes entre el nivel de motricidadesperado para su edad y el realmenteobservado, pesquisa que conf i rmóprontamente el análisis médico diagnosticandola presencia de una enfermedad neuromuscularque, de no tratarse a tiempo, podía generarefectos discapacitantes severos.

Esto generó en Loreto una fuerte depresiónque no se sentía en condiciones de enfrentar

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por si sola ni a partir de la sola compañía deEdmundo. Fue así que la coordinadora comunalde Chile Crece Contigo gestionó un espaciopara primera consulta, diagnóstico y terapiaen un Centro de Salud Familiar que aunquetenía una alta demanda, con disponibilidad dehoras que implicaban por lo menos tres mesesde espera para ella, logró tener accesopreferente, lo que sirvió para hacer la necesariacontención emocional que prepararía mejor ala pareja para acompañar a Benjamín en supropio tratamiento.

Los médicos de la interconsulta a la que fueronderivados desde el consultorio hacia el hospital,recomendaron un proceso de tratamiento queimplicaba participar en un programa continuode ejercicios programados, que era impartidopor un centro de rehabilitación infantil. Alprincipio, los Molina Silva sintieron muy lejana

esa posibilidad, porque además de exigirtiempo de dedicación de su parte, implicaríasupuestamente un alto costo, mismo que nopodía ser absorbido por su apretadopresupuesto familiar. Sin embargo, la red CreceContigo consiguió incorporarlos en un serviciode transporte gratuito que estaba a disposiciónde personas con discapacidad y sus familias,justamente para hacer accesibles los controlesde salud. Y, su incorporación al programa derehabilitación no irrogó para ellos costos deningún tipo.

Hoy, los Molina Silva están felices, no sóloporque han estado acompañados y han sidocorrectamente orientados en las redes, sinoporque saben que el mejor tratamiento paraBenjamín ha sido la caricia, el estímulo y eljuego.

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¿Por qué el Sistema de ProtecciónSocial debe ser Intersectorial?

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La protección social es la respuesta organizada institucionalmentepara concurrir y atender las necesidades y requerimientos de quienes hanquedado desprotegidos por alguna circunstancia o un conjunto de ellas. Estary sentirse socialmente protegido, por tanto, depende de que una serie defactores se encuentren relativamente controlados, ya que de todos ellosdepende, en definitiva, la condición de bienestar de las personas. Comovariable altamente dependiente, el bienestar es la resultante de la convergenciade múltiples circunstancias sobre las que intervienen actores y factoresdiversos. Por lo tanto, la función de proveer bienestar a las personas estádistribuida e involucra diferencialmente a quienes tienen a su cargo losservicios y beneficios que pueden apoyar ese bienestar.

El abordaje de situaciones de vulnerabilidad y pobreza, por lotanto, difícilmente pueden ser resueltas sectorialmente, es decir, a partir dela intervención de un solo actor o de una sola institución. Pero, en contrario,tampoco significa que por el sólo hecho de existir varios prestadores queofrecen diferentes satisfactores para intervenir sobre tales condiciones, éstaspuedan efectivamente revertirse.

La clave está en que esos proveedores potenciales de bienestar,lo hagan al mismo tiempo, sobre las mismas personas, con estrategiasconcordantes y con acciones complementarias. Esto es completamenterazonable desde el punto de vista de la vida de las personas, cuando lograruna meta de mejoramiento de condiciones de empleabilidad � inserciónlaboral, mejor trabajo, mayor remuneración � deben resolversesincrónicamente aspectos pendientes en educación, salud y dinámica familiar.Por lo tanto, una respuesta consistente con la complejidad de esa demanda,no permite atribuir a un solo organismo � el encargado de hacer fomento alempleo, por ejemplo � que logre mejorar el nivel de competitividad de unhogar donde el capital humano, social y simbólico ofrece más obstáculos quehabilitaciones. A lo más, éstas pueden ser eficientes medidas de mitigación,pero difícilmente incidirán en los aspectos más críticos de esa vulnerabilidad.

Si esta misma situación es llevada al lado de la institucionalidad,no da lo mismo el diseño que incentive u obstaculice la articulación de lossectores. Si bien la existencia de leyes y reglamentos facilita tareas decoordinación, no garantiza por si sola el acoplamiento estructurado de lasdecisiones políticas, técnicas y metodológicas que cada cual asume. Encontrario, la falta de formalidad influye significativamente en los tiempos enlos cuales los procesos ocurren, la continuidad y la sostenibilidad de losmismos. La experiencia de Chile Solidario es elocuente al respecto.

Se trata de un modelo de gestión que coordina a las institucionesencargadas de entregar prestaciones sociales, para que funcionen en red. Elsistema genera recursos específicos para aquellos ámbitos de necesidad desus usuarios que la oferta regular no cubre. Es un sistema descentralizadoque funciona en estrecho vínculo con los gobiernos locales, las municipalidades,responsables de las principales funciones de la protección social.

Además, tiene un marco legal que rige el funcionamiento delsistema, establece la forma de operación de sus componentes y regula elrégimen de garantías. Este marco define los principios de actuación delsistema, sus alcances y modalidades y, sobre todo, consagra aquellos beneficiosque deben ser asignados por derecho a las personas, cuestión que hacedistintivo este sistema, respecto de otros instrumentos de política pública.    

Lo que hace la Ley Chile Solidario es uniformar criterios deasignación sobre la base del reconocimiento de los usuarios del Sistema comogrupo preferente, estableciendo plazos conocidos y tiempos límite de asignaciónde beneficios, con menos tramitación para los usuarios. En definitiva, seidentifican y definen aquellos beneficios a asignar por derecho y, se generarmodalidades automáticas de asignación, sustentadas en un sistema deadministración que vela para que esto ocurra en un marco de tiempo y encondiciones conocidas por administradores y usuarios.

Hasta antes de la implementación de Chile Solidario, el sistemade acceso para las prestaciones disponibles, suponía la postulación de lasfamilias a un cierto número de cupos, asignados anualmente. Esto muchasveces implicaba que las familias más pobres debían quedarse en listas deespera, ante la posibilidad de la liberación o aumento de cupos. El SistemaChile Solidario cambia radicalmente la lógica de acceso a las prestacionesmonetarias tradicionales para las familias más pobres, instituyéndolo comoun derecho garantizado. Esto permite asegurar una mejor focalización deestas prestaciones y empodera a las familias y personas más pobres ante elEstado.

En parte importante, esto se debía a un diseño de la oferta públicabasado en un modelo de espera estructurado en función de la demanda, yque asumía, al mismo tiempo, que aquellos que no demandaban estos serviciosy beneficios era debido a que no los requerían.

Estos antecedentes fundamentaron la decisión de dar prioridadal abordaje de la extrema pobreza y evaluar distintas alternativas para laconformación de un dispositivo institucional que permitiera coordinar losservicios y beneficios disponibles, haciendo coincidir su focalización en elgrupo de los extremadamente pobres, lo que obligaba necesariamente arevisar los esquemas vigentes de administración y provisión de la ofertapública.

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Esto significó, en definitiva, reconocer que una de las variablesde mayor incidencia sobre la exclusión que afecta a las personas en situaciónde pobreza extrema, es generada de alguna manera por los propios agentesinstitucionales encargados de proveer servicios sociales básicos a la población,ya que en la medida que no se reconocen las necesidades de los usuarios másvulnerables, no se diseñan acciones pertinentes capaces de afectarpositivamente su situación y generar una inclusión social efectiva. Por lomismo, el acercamiento a las redes institucionales se convirtió, desde susinicios, en uno de los pilares fundamentales del Sistema, tanto porque estose transformó en un objetivo a conseguir en el proceso de acompañamientode las familias, como porque la vinculación a redes se convirtió en unaestrategia de trabajo transversal de todo el proceso.

Además de contar con un sistema legal de respaldo, incorporarprogramas de apoyo psicosocial personalizado, procurar la disponibilidad delos demás servicios para una atención de tipo preferente hacia los usuariosafiliados al sistema, lo que lo hace distintivo es que trabaja en torno a lasatisfacción de condiciones mínimas de bienestar, que son estándares básicoscuyo cumplimiento rige la actuación de los agentes de desarrollo queacompañan a las familias y, rige también la actuación de los demás oferentesinstitucionales de la red de protección.

Estos mínimos dan cuenta de la mirada integral que este sistematiene de la problemática de la extrema pobreza, centrada no sólo en ladimensión de ingresos, y por ello asume que son parte central de la estrategiade trabajo con cada familia. Para lograr este objetivo de inclusión, el sistemade protección social ha debido desarrollar acciones vinculadas a:

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Por todo lo anterior, Chile Solidario no es un programa sino unaRed de Protección Social. En virtud de la complejidad que reviste la pobreza,en particular aquella que se caracteriza por su mayor severidad, esprácticamente impensable que la acción de un solo agente institucional seacapaz de resolver eficazmente todas las necesidades y requerimientos quepresentan estas familias, salvo que esta acción sea una función deintermediación donde se articulen y coordinen las diversas prestacionesexistentes en los diferentes servicios.

Por tal razón, la acción del Chile Solidario se ha definido, desdesus inicios, como un rol articulador, donde se identifican los recursos existentesen los diversos servicios y se comprometen a favor de este grupo objetivo.Y donde, por otra parte, se organiza la demanda en función de las necesidadesconcretas que presentan las familias.

Modificación de políticas, procedimientos y prácticas al interior de losservicios, para habilitar los accesos necesarios para que la población derecursos más escasos, pueda lograr una vinculación virtuosa con los oferentesde servicios, lo que ha implicado una mayor proactividad en la búsquedade estos usuarios preferentes, hasta políticas de simplificación de trámitespara facilitar el desenvolvimiento de los usuarios en el circuito de provisióny obtención de beneficios; este es el nivel donde el diseño institucional debase permite coordinar presupuesto, información e intervención.

Un trabajo intensivo de acompañamiento a las personas, para generarconciencia de derechos en tanto usuarios demandantes de servicios públicos,con información pertinente y oportuna respecto de los recursos disponiblesen las redes. Buena parte de la función que cumplen los ejecutores deprogramas de apoyo psicosocial (Apoyos Familiares del Puente, MonitoresComunitarios de Vínculos, Gestores de Calle, Consejeros y Tutores deCaminos) es de intermediar entre las personas � proveyéndoles lainformación necesaria para la concurrencia oportuna y expedita a losservicios � y, los servicios � haciendo coincidir la información sobreoportunidades de acceso a programas y las necesidades concretas de losusuarios que atienden-.

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En el caso de Chile Crece Contigo, la lógica es muy similar. Elobjetivo de acompañar la trayectoria de desarrollo de los niños y niñas quese atiendan en el sistema público de salud, desde su gestación y hasta suingreso al sistema escolar, depende de la convergencia de múltiples actores.Aunque el sector Salud y el sector MIDEPLAN son pilares estructurantes deeste quehacer, tanto por las funciones de coordinación que cumplen, comopor las prestaciones que otorgan directamente, son varios otros los sectoresque se alinean e intervienen en el proceso de acompañamiento a la trayectoriainicial de los niños.

Ya transcurridos 7 años desde la puesta en marcha de ChileSolidario el año 2002, habiéndose implementado la Ficha de Protección Socialen el año 2007, como el instrumento por medio del cual se identifican losrasgos más relevantes de personas y familias para focalizar las intervencionespúblicas en protección social y, habiéndose instalado Chile Crece Contigodesde el año 2007 funcionando en régimen en todo el país. S.E la Presidentade la República señora Michelle Bachelet, ha enviado al H. Congreso Nacionalun proyecto de ley que crea el Sistema Intersectorial de Protección Social einstitucionaliza el Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile CreceContigo.

En el cuerpo principal del documento, se define al SistemaIntersectorial de Protección Social, como �un modelo de gestión constituidopor el conjunto de acciones y prestaciones sociales ejecutadas y coordinadasintersectorialmente por distintos organismos del Estado, destinado a lapoblación más vulnerable socioeconómicamente, y que requieran de unaacción concertada de dichos organismos. Todo ello, con el fin de promoversu acceso a mejores condiciones de vida.

La instalación progresiva de un sistema de protección socialrequiere un análisis exhaustivo de la institucionalidad que ofrece regularmenteprestaciones de protección social. Para esto, no es necesario crear nuevos

organismos o entidades dedicadas a la protección social, sino trabajar en laadaptación funcional de los que ya existen.

Esto, en paralelo, intencionando un proceso de descentralizaciónde funciones y recursos para la implementación del sistema de protecciónsocial, como un mecanismo para asegurar prestaciones permanentes en losterritorios. Esto porque desde toda perspectiva, las Municipalidades constituyenel actor estratégico para la implementación del sistema de protección social.La Municipalidad es hoy día la ventanilla más importante y cercana de accesoa la información, beneficios y servicios relevantes.

El SPS constituye un dispositivo de políticas y acciones, destinadoa acompañar el ciclo vital de las personas, haciendo accesibles las oportunidadesde desarrollo y entregando una serie de garantías que permitan efectivamenteproveer protección a las personas más vulnerables.

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Para llegar al diseño actual ha sido necesario precisar las fuentesde financiamiento, delimitar qué políticas serán de asistencia directa -transferencias monetarias o de bienes- y cuáles de inversión social, definirpolíticas de carácter universal y otras de naturaleza selectiva; y, diferenciarlas prestaciones de carácter nacional de aquellas que se circunscribirán alámbito local.

De igual forma, estas decisiones se han tomado hasta ahora paraoperar el Sistema de Protección Social y que quedan consagradas en lapropuesta del proyecto de ley que lo institucionaliza, con base a las siguientescondiciones de su diseño:

Un diseño institucional vinculante a nivel de gestión presupuestaria;

Esquema de interoperabilidad de sistemas de registro, como mecanismo degestión de información que sustente decisiones;

Un diseño institucional donde se aprovechan y hacen coherentes atribuciones,facultades y obligaciones a nivel territorial y,

Una gestión técnica continua que contribuya al fortalecimiento decompetencias y formación de capacidad institucional.

La esencia de la protección social implica que la red de serviciosdel Estado debe ser capaz de garantizar respuestas oportunas y pertinentesa las personas cubiertas por el SPS, dependiendo del ciclo de vida en el cualse encuentren. La eficacia del sistema de protección social, se mide por sucapacidad de respuesta frente a necesidades de diversa índole.

La política gubernamental de protección social es disponer demecanismos que den respuestas a las necesidades de los individuos no sóloen razón de situaciones de pobreza sino a lo largo de todo el ciclo de vida.Por esto ha sido y seguirá siendo importante mejorar la eficiencia en lossistemas de calificación de requisitos, levantamiento de demanda y asignaciónde beneficios. Ello no sólo mediante el establecimiento de límites de tiempoy niveles de beneficio diferenciales, sino también con reglas claras tanto paralos operadores como para los usuarios.

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Por último, los servicios de intermediación o programa eje quearticulan procesos, para las instituciones y para los usuarios, son relevantespor cuanto el acompañamiento de las personas y hogares y vinculación conotros servicios. No cabe duda que cuando los programas y prestaciones secomplementan de verdad, se van generando impactos más significativos ysostenibles en las personas. Si esto goza de un diseño con respaldo legal, elpropio sistema de protección social es protegido de las coyunturas y loconsagra como una política de Estado.

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Ese 5 de enero de 2009, la Señora AngélicaSoto se sentó frente a su máquina de cosercomo cada día puntualmente a la misma hora,para iniciar el bordado de prendas y accesoriosque le encarga una empresa publicitaria parala cual realiza estos trabajos. Al sintonizar laradio escuchó en vivo el mensaje que en esemomento la Presidenta de la República leenviaba al país:

�Hoy me dirijo a ustedes para anunciar el plande estímulo fiscal de mi gobierno parapromover la inversión y el crecimiento, darlealivio a las familias, a las empresas de menortamaño y proteger el empleo.

El panorama económico del mundo hacambiado dramáticamente. Los mercadosfinancieros internacionales se remecen comopocas veces en la historia. Los países avanzadosya están en recesión. Los precios del cobre yel petróleo se han venido al suelo en pocassemanas. A los chilenos este nuevo escenarionos hace más difícil la tarea, pero no nos obligaa retroceder. Al contrario: Chile, que ha sabidoser precavido y que conoce muy bien lasexigencias del rigor, puede seguir avanzando.Para eso debemos actuar, y actuaroportunamente. Enfrentar esta crisisinternacional será la prioridad de mi gobiernoeste año. Dije que usaríamos todas lasherramientas disponibles para proteger a laspersonas de esta crisis internacional, y así loharemos.

Contamos con estas herramientas, porque ensu momento supimos ser firmes y prudentes.Cuando tantos exigían que gastáramos sincesar, hicimos lo mismo que hacen muchas

¿Por qué el Sistema deProtección Social debe

ser Intersectorial?La Mirada de la Señora Angélica Soto

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jefas de hogar en Chile: ahorramos para unaño difícil. Este año difícil ha llegado.

Marzo es un mes de muchos gastos para lasfamilias. Por eso pagaremos ese mes un bonoespecial. Un bono que ascenderá a cuarentamil pesos por carga familiar, beneficiando amás de un millón setecientas mil familias, entreotras, del programa Chile Solidario, aquellasque reciben subsidio único familiar o aquellasque reciben asignación familiar. Así, una familiacon más hijos recibirá un aporte más grande,que compensará sus mayores gastos en esemes tan exigente [�]�.

La señora Angélica sacó la cuenta. Según suscálculos, el anuncio presidencial le implicaría,en teoría, un bono de $160.000. La sorpresafue enorme. Como nunca antes había ocurridoalgo de esa magnitud, pensó que debía serpara otras personas. Seguramente era paraquienes aún eran visitadas por un ApoyoFamiliar, lo cual ya no ocurría, en su caso, puesella había egresado del Programa Puente elaño 2007, aunque aún cobraba mensualmentesu Bono de Protección. Pensó que esta nuevaasignación vendría cargada de requisitos y queseguramente los afortunados tendrían querealizar un sinnúmero de trámites. Así quecontinuó cosiendo, sin muchas expectativasrespecto de esto.

Con el correr de los días, ese lejano anunciose transformó en una buena noticia para ella.En su calidad de familia Chile Solidario, el bonoextraordinario de marzo sería incluido en elpago mensual de su Bono de Protección. Parasorpresa suya, no tuvo ningún trámite quehacer. ¿Cómo era esto posible?

La señora Angélica es una viuda, jefa de familia,que hasta antes de participar en el ProgramaPuente trabajaba como asesora del hogar. Sinembargo, esto le significaba estar lejos de suscuatro hijos, todos en edad escolar, los quequedaban a cargo del hermano mayor y deuna tía que los apoyaba recogiendo a los más

pequeños de la escuela y cuidándolos en sucasa hasta la hora de llegada de los másgrandes.

La señora Angélica siempre tuvo aptitudes parala costura, pero no practicaba desde queabandonó la casa de su madre donde teníauna máquina de coser a disposición.Difícilmente podía ir desde su nueva casa enAntofagasta a realizar sus trabajos de costuraa Calama, donde estaba su mamá. Su tiempolo repartía muy estrechamente entre lasobligaciones del cuidado de los niños y losdistintos servicios que ofrecía para generaringresos para el hogar.

Cuando fue invitada a participar al ProgramaPuente no tuvo ninguna duda en aceptar, yaque conocía perfectamente de esta iniciativa,pues una hermana suya, también de Calama,ya estaba participando con su familia y, por loque había visto y escuchado de estaexperiencia, se trataba de una excelenteoportunidad para ordenar algunas cosasprácticas de la vida, contando con orientacióny apoyo para ponerse nuevas metas. Ésta erajustamente su situación, ya que quería trabajaren su casa, realizando por fin las tareas decostura y confección que tanto la motivaban.   

S a l i r d e s u c a s a p a r a t r a b a j a rremuneradamente, ya no era una alternativaviable para ella, básicamente porque debíaestar más cerca de su hija mayor que seencontraba en un período de vigilancia críticade la epilepsia que le estaban tratando. Por lotanto, ausentarse por largos período de sucasa, no le permitían estar cerca de Fabiola,que a sus 14 años necesitaba más que nuncade la compañía de su madre.

Cuando definió con su Apoyo Familiar, la metade iniciar esta actividad económica en su casa,fue inscrita en un programa de apoyo almicroemprendimiento. Al tiempo, la señoraAngélica pudo adquirir la tan preciada máquinade coser y los insumos básicos para ponerse a

trabajar. A su vez, la municipalidad la conectócon una empresa textil y con una empresa depublicidad que encargaban trabajos manualesa costureras que hacían trabajos en domicilio,alternativa que Angél ica aprovechóintensamente.

Al tiempo que partía con esta nueva actividady comenzaba a generar sus primeros ingresoscomo trabajadora independiente, su condiciónde familia participante en el Programa Puentele permitió acceder a un apoyo específico demejoramiento de su vivienda, lo cual marcódiferencias importantes en el confort de losniños, que no sólo vieron el techo de sudormitorio mejorado sino también recibieronapoyo con camas y equipamiento.

La señora Angélica representa la constancia yel empeño que miles de familias handemostrado en su paso por el Puente. Altrabajar con su Apoyo Familiar, ocupó almáximo toda la información y orientacionesque le proveyó ese espacio de consejería. Y, seanimó con la definición de metas que fueconcretando organizadamente en esos dos

años. Por eso es que sentada frente a suherramienta principal de trabajo, dos añosd es p u é s d e h a b e r c u l m i n ad o es eacompañamiento, se sentía orgullosa de haberaprovechado esas oportunidades. Ahora, lamedida anunciada por la Presidenta paraapoyar a las familias en contrarrestar los efectosde la contracción económica, ratificaba sucondición de estar y sentirse socialmente

protegida.

Si tras el anuncio no hubiera existido un diseñode protección social, probablemente lasposibilidades de Angélica de encontrarse conese bono habrían sido mucho menores. La solaidea de postular al beneficio habría operadocomo un desincentivo y tal vez no habríavinculado su experiencia de acompañamientopsicosocial anterior, con este nuevo apoyo.Pero para ella esto resultó muy coherente: laintención de ayudar a los más necesitadosformaba parte de algo mayor, de más largoaliento. Ella y sus hijos existían para el sistemay eran importantes para él. Lo había dicho esedía� la propia Presidenta de la República.    

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