fundamentos del derecho alimentario (i) 1blicación de la novela, una profunda y rigu - rosa...

Distribución y Consumo / www.mercasa.es / Mayo-Junio 2010 � 1

Fundamentos del derechoalimentario (I)1VÍCTOR MANTECA VALDELANDEDoctor en Derecho

� Resumen

El trabajo examina los fundamentos del Derecho alimentario español a la luz de la normativa internacional y comunitaria europea enla materia (Codex Alimentarius Mundi y reglamentos comunitarios europeos).En esta primera parte se analiza la normativa alimentaria española que se ha ido sucediendo desde mediados del siglo pasado, en unprimer lugar sobre la base de la sanidad y la higiene de manera que se forma un ordenamiento alimentario muy vinculado a las nor-mas sanitarias; de este modo, el Código Alimentario Español estableció unos principios y una sistematización de la materia alimenta-ria con vocación de generalidad.Respecto a la estructura normativa del ordenamiento alimentario español se examinan las normas siguientes: la normativa fundamen-tal de rango legal en materia de seguridad alimentaria la constituyen la Ley 14/1986, General de Sanidad, y el Texto Refundido de laLey General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios aprobado por Real Decreto legislativo 1/2007.Asimismo, se tienen en cuenta algunas disposiciones de otros textos legales como la Ley de Comercio minorista, la Ley de Industria ola legislación sobre propiedad industrial, entre otras; además de los reglamentos que regulan los aditivos que se manifiestan en formade listas positivas o de prohibición, consistente en considerar prohibido el uso de todo aditivo que no se menciones en la lista, es decirsólo autorizar el uso de aquellos que se relacionan.PALABRAS CLAVE: Ordenamiento alimentario, Codex Alimentarius, Código Alimentario Español, reglamentaciones técnico-sanitarias,seguridad alimentaria.

La alarma suscitada por el anun-cio, en 1996, de una nueva va-riante de la enfermedad deCreutzfeldt-Jacob asociada a la

encefalopatía espongiforme bovina fue elelemento que sirvió de acicate para quelas instituciones de la Unión Europea ysus Estados miembros se replantearan laposibilidad de un nuevo diseño en la polí-tica de seguridad alimentaria, debido alas deficiencias que se habían registradoen el funcionamiento del sistema y en eltratamiento de la comunicación con laopinión pública. Si en Europa la mencionada crisis fue

el elemento que desencadenó el diseñode una nueva política alimentaria, habíasido, noventa años antes, una obra litera-ria la que había logrado que en EstadosUnidos se hubiera tomado conciencia dela importancia capital de la necesidad deimplantar un sistema efectivo de seguri-dad-sanidad como elemento fundamentaldel ordenamiento y sistema de adminis-tración sobre los alimentos. En efecto,fue la novela de Upton Sinclair, The Jungle(3) escrita en 1906, que hace un retratofiel y despiadado de los orígenes de la so-ciedad del bienestar y en la que la crudadescripción de las insalubres condicionesen que se desarrollaban las actividadesde los mataderos e industrias de la carneen la ciudad de Chicago, centro emergen-te de la actividad económica norteameri-cana de principios del siglo XX y donde seconcentraban los sectores de tratamien-to y transformación del ganado proceden-te de las inmensas llanuras del medio ylejano oeste. El impacto que causó la novela de Sin-

clair movió a la Administración de Theodo-re Roosevelt a ordenar al Departamentode Agricultura, en el mismo año de la pu-blicación de la novela, una profunda y rigu-rosa investigación sobre los mataderos yotras instalaciones de la primera etapa dela industrialización alimentaria de aquelpaís. Sus resultados movieron a su vez ala aprobación de dos importantes leyes:la Food and Drug Act y la Meat InspectionAct; pero todavía mayor impacto social su-puso la creación de la Food and Drug Ad-

ministration, que pasa por ser la primeraAgencia de Seguridad Alimentaria median-te fórmula de Administración que, recien-temente, se extiende por Europa y pornuestro país en esta época de prolifera-ción de las agencias como modo especialde Administración pública. El autor citado fue llamado en 1967, un

año antes de su muerte, por el presidenteLyndon Johnson para obtener su apoyoen la aprobación de la Wholesome MeatAct que renovaba y revisaba, por comple-to, la vieja legislación de 1906. Esta nue-va ley ya apuntaba a la nueva era tecnoló-gica en el sector alimentario que se desa-rrolló en la década de los setenta y desdeentonces los avances no han dejado desucederse en la sociedad del riesgo, co-mo se describe en algún capítulo del tex-to que sigue a continuación.

ANTECEDENTES PRECONSTITUCIONALESDEL ORDENAMIENTOALIMENTARIO EN ESPAÑA

Una de las primeras respuestas de la Ad-ministración española para estableceruna mayor presencia de los poderes pú-blicos en la economía, y en concreto en loque se refiere a la ordenación del merca-do, fue la creación en 1918 del Ministeriode Abastecimientos.Tras la guerra civil, en 1939 se creó la

Comisaría de Abastecimiento y Transpor-tes, por ley de 10 de marzo, que fue la pri-mera disposición normativa que de algúnmodo consolidó las competencias de in-tervención administrativa en materia ali-mentaria.A partir de 1940 se produjeron bastan-

tes progresos en el ámbito de la tecnolo-

Fundamentos del derecho alimentario (I)


gía alimentaria, por lo cual los riesgos pa-ra la salud, derivados de los alimentos yaplicaciones de la química en este sector,comenzaron a interesar y preocupar cadavez más.La propia existencia de la CAT ponía de

relieve la diferencia entre la antigua políti-ca liberal de abastos, de carácter absten-cionista, que había dejado esta materiaen manos de los ayuntamientos, y la nue-va política de intervención en materia dealimentos, que se ponía en manos delaparato estatal.La primera disposición normativa que

consolidó las competencias estatales enmateria de sanidad alimentaria fue la Leyde Bases de la Sanidad Nacional, de 25de noviembre de 1944, sin dejar de ladolas competencias municipales, que tam-bién fueron reguladas atribuyendo a la fi-gura del alcalde la responsabilidad últimadel cumplimiento de la normativa en ma-teria alimentaria con cuatro obligacionesprincipales: – Proporcionar aguas potables de pu-reza bacteriológica garantizada.

– Poner un buen servicio de vigilancia yexamen de alimentos y bebidas.

– Mantener los servicios de inspec-ción de fábricas de embutidos, sala-zones, comercio de alimentos en ge-neral, confiterías, panaderías, leche-rías, etc.

– Las competencias en materia de ali-mentos eran compartidas por la Di-rección General de Sanidad y la CAT,y, en un primer periodo, las faculta-des de inspección y sanción se atri-buyeron a esta última.

Mediante un decreto de 21 de marzode 1975 se atribuyó a la Dirección Gene-ral de Sanidad el control, la inspección yla vigilancia sanitaria de los alimentos ydemás productos de consumo humano,así como de las industrias, estableci-mientos e instalaciones.Cinco años después, las competencias

de este centro directivo en materia decontrol de cumplimiento de la normativasanitaria pasaron a depender del Ministe-rio de Sanidad.Ya desde los años sesenta, los objeti-

vos de abastecimiento habían sido susti-tuidos por un nuevo objetivo: la calidad delos alimentos, dando paso a una evolu-ción desde una política cuantitativa deabastecimiento a una política cualitativade calidad alimentaria.Esta tendencia propició una mayor

asunción, por parte de la Administraciónestatal, de funciones en materia de com-petencia y disciplina del mercado.A partir de esta normativa reguladora

de los mercados centrales, e invocandola necesidad del abastecimiento extramunicipal, la Administración estatal asu-mió competencias también en esta ma-teria.

CODEX ALIMENTARIUS

La diversidad normativa alimentaria pues-ta en marcha por los países desarrolla-dos durante la primera mitad del siglo XXcomplicó las relaciones interestatales enesta materia, porque conllevaba ciertosobstáculos al comercio. La Federación In-

ternacional de Lechería (FIL) jugó un pa-pel muy importante en la creación del Co-dex Alimentarius, por el papel que desem-peñó tanto en lo relativo al establecimien-to de procedimientos para la elaboraciónde normas como a la propia elaboraciónde normas relativas a la leche y otros pro-ductos lácteos.Con objeto de ofrecer una mayor pro-

tección de la salud de los consumidores ysolucionar los obstáculos comerciales deaplicación de las diferentes normativasnacionales, los Estados miembros de laOrganización de las Naciones Unidas pa-ra la Agricultura y la Alimentación (FAO) yde la Organización Mundial de la Salud(OMS) propusieron llevar a cabo una laborlegislativa internacional.En noviembre de 1963 fue creada la

Comisión del Codex Alimentarius (comi-sión mixta de expertos FAO/OMS), parallevar a cabo el programa conjunto quedeberían articular la FAO y la OMS con ob-jeto de elaborar la normativa alimentariainternacional, bajo el programa conjuntoFAO/OMS de normas alimentarias.



Esta comisión elaboró el Codex Ali-mentarius, que es un conjunto de nor-mas, códigos de prácticas, directrices yotras recomendaciones, consiguiendoque la inocuidad y calidad de los alimen-tos fuera objeto de atención mundial ysiendo un poco relevante en la búsque-da de la armonización internacional denormas.Desde el origen, las actividades del Co-

dex han tenido un fundamento científico,cuyos principios han sido posteriormenteadoptados por la normativa de la UniónEuropea.Los Estados quedaron involucrados en

esta iniciativa internacional en dos aspec-tos: en primer lugar por su participaciónen la comisión y en segundo lugar por latarea que tuvieron que desarrollar desdeel inicio en el ámbito interno.La Comisión del Codex Alimentarius,

contribuyó a que la cuestión alimentariase incluyera las agendas y programas po-líticos de los Estados.Estas recomendaciones de FAO/OMS

dieron lugar a que en España se creara en

1960 (orden de 29 de marzo de 1960),un grupo de expertos dentro de la Comi-sión Interministerial Técnico-Sanitaria,con el objetivo de redactar un proyecto deCódigo Alimentario Español (CAE).

CÓDIGO ALIMENTARIO ESPAÑOL

El Código Alimentario Español constituyóun hito en la construcción del ordena-miento alimentario de nuestro país, delmismo modo que a nivel internacional loha sido y es el Codex Alimentarius.La comisión española del Codex Ali-

mentarius ha realizado las tareas funda-mentales en materia de normalización ali-mentaria (que en el ámbito industrial hanido desarrollando otros organismos denormalización de naturaleza privada).El Código Alimentario Español estable-

ció unos principios y una sistematizaciónde la materia alimentaria con vocación degeneralidad.Está dividido en cinco partes:1ª) Principios generales.

2ª) Condiciones generales de los mate-riales, tratamientos y personal rela-cionados con los alimentos, estable-cimientos e industrias de alimenta-ción.

3ª) Disposiciones relativas a los ali-mentos y bebidas.

4ª) Todo lo relativo a los aditivos e im-purezas.

5ª) Productos directamente relaciona-dos con los alimentos.

El CAE fue aprobado por Decreto2484/1967 (entró en vigor en 1974) (de-biera haber tenido rango de Ley si bien surango reglamentario ha facilitado las mo-dificaciones posteriores).Hay que tener en cuenta que sus previ-

siones han sido desarrolladas en su ma-yor parte a través de reglamentacionestécnico sanitarias y normas de calidad so-bre la elaboración de los productos, delas que hablaremos más adelante.

ORDENAMIENTO ALIMENTARIODESPUÉS DE LA CONSTITUCIÓN

Competencias estatales y autonómicas

La entrada en vigor de la Constitución es-pañola materializó la posibilidad de inter-vención de los poderes públicos en mate-ria sanitaria, reflejando que dicha inter-vención podía operarse desde distintosflancos:– Se otorgó rango constitucional a lanecesidad de protección de la saludde los consumidores y usuarios.

– Se estableció la obligación de los po-deres públicos de establecer la orga-nización y tutela de la sanidad pú -blica.

De este modo, las tradicionales políti-cas de abastos y subsistencias en mate-ria de alimentos en los que se habría cen-trado la intervención pública en materiade comercio interior dejaban paso a otrosfines u objetivos, entre los que figuran elsistema de libre mercado de alimentos yla seguridad alimentaria.La Constitución establece (3) que los

poderes públicos garantizan la defensa



de los consumidores y usuarios, prote-giendo, mediante procedimientos efica-ces, la seguridad, la salud y los legítimosintereses económicos de los mismos.Por su parte, el artículo 43 impone a

los poderes públicos la obligación directade proteger la salud, mediante la organi-zación y tutela de la sanidad pública y elestablecimiento de medidas preventivasy prestaciones de servicios necesarios.Por ello, la garantía de la seguridad ali-

mentaria está apoyada en ambos precep-tos constitucionales.Es cierto que la Constitución no ha pre-

visto el apartado “la alimentación” comoobjeto de competencia estatal o de lascomunidades autónomas.No obstante el texto constitucional re-

coge cierto número de materias en cone-xión con la alimentación:a) Por ejemplo el artículo 148 atribuye

a las CCAA materias relacionadascomo:– Agricultura.– Ganadería.– Medio ambiente.– Marisqueo.– Acuicultura.– Ferias interiores.– Sanidad e higiene.– Pesca en aguas interiores.

b) El artículo 149 CE atribuye a la com-petencia estatal materias conexascomo:– Planificación general de la econo-mía.

– Sanidad exterior.– Bases de coordinación generalde la sanidad.

– Pesca marítima, entre otros.De todos modos hay que tener en cuen-

ta que las materias en las que se encua-dra la intervención pública sobre alimen-tos por razones de salud son los tres si-guientes:a) La sanidad.b) La defensa del consumidor.c) El orden público.El Tribunal Constitucional ha atribuido

competencias al Estado en materia de ali-mentación, a través de una interpretaciónjurisprudencial abierta de los elementos

que componen la noción jurídica de OrdenPúblico a saber: tranquilidad, seguridad ysalubridad.Las comunidades autónomas, por su

parte, tienen la competencia en materiade sanidad e higiene salvo en el ámbitoexterior y labores de la sanidad general,que es de competencia estatal.Por otra parte, las comunidades autó-

nomas pueden asumir todas las compe-tencias en esta materia, siempre que setenga en cuenta el carácter de legislaciónbásica que tienen ciertas leyes estatales,como el Texto Refundido de 2007 de laLey 14/1986, General de Sanidad, o laLey General para la Defensa de los Con-sumidores y Usuarios.Por ello, en materia de alimentación, le

corresponde al Estado dictar las bases ycoordinación, mientras que correspondea las CC. AA. la normativa de desarrollo yejecución, y los Ayuntamientos participan-do en la ejecución.

Competencias localesen materia de alimentación

En primer lugar hay que recordar que losartículos 137, 140 y 141 de la Constitu-ción proclaman la autonomía de los muni-cipios para la gestión de sus intereses.La legislación de Régimen Local (Ley

7/1986, art. 25.2 g y h) determina que elmunicipio ejerce competencias, de acuer-do con la legislación estatal y de las Co-munidades autónomas, en materia deabastos, ferias, mercados y defensa deusuarios y consumidores, así como deprotección de la salubridad pública.Por ello, el art. 26.1 de la Ley de Bases

de Régimen Local (LBRL) atribuye a losmunicipios como competencia directaprestar el servicio de control de alimentosy bebidas, además del establecimientode mercados en aquellos cuya poblaciónsupere los 5.000 habitantes, declarándo-se además la reserva, a favor de las enti-dades locales, de las actividades o servi-cios esenciales de abastecimiento y de-puración de aguas, mataderos, mercadosy lonjas centrales.Varias disposiciones normativas secto-

riales estatales o autonómicas han con-cretado las competencias de las entida-des locales tanto en materia de comerciointerior como de seguridad alimentaria.Así, el Texto Refundido de la Ley Gene-

ral para la Defensa de los Consumidoresy Usuarios, aprobado por Real Decreto le-gislativo 1/2007, entiende como compe-tencia local la inspección de los produc-tos y servicios para comprobar el origen yla identidad de los alimentos así como elcumplimiento de la normativa vigente enmateria de precios, etiquetado, presenta-



ción y publicidad, y de otros requisitos ysignos externos, que hacen referencia asus condiciones de higiene, sanidad y se-guridad.Asimismo de acuerdo con lo que dispo-

ne la Ley General de Sanidad (Ley14/1986) en su artículo 42 los ayunta-mientos, sin perjuicio de las competen-cias de las demás administraciones pú-blicas son responsables “del control sani-tario de la distribución y suministro de ali-mentos, bebidas y demás productos, di-recta o indirectamente relacionados conel uso o consumo humano, así como delos medios de transporte”. De este modo aunque en la normativa

actual casi todo apunta a que las compe-tencias locales están limitadas a la vigi-lancia y control de los alimentos, quedan-do fuera el ejercicio de otras potestadescomo establecer medidas preventivas,hay ciertas disposiciones que inducen ala duda.Así la LBRL dispone en su disposición

transitoria segunda, que los municipiosostentan cuantas competencias de ejecu-ción no estén conferidas por la normativasectorial en materia de protección de lasalubridad pública, a otras administracio-nes públicas.No obstante la mayor parte de los mu-

nicipios carecen de personal específicopara estas tareas de control y en muchoscasos tampoco tienen desarrolladas Or-denanzas que regulen las actividades desu competencia por lo cual a menudo seregistran situaciones de desprotecciónde los consumidores que no son asumi-das por ninguna administración.

Fundamentacion legaldel ordenamiento alimentario español

Todo aquello relativo a los productos ali-mentarios, o su producción, comercializa-ción, etc., es objeto de intervenciones pú-blicas con diferentes finalidades:a) Intervención de ordenación comer-

cial del sector.a) Intervención para garantizar los in-

tereses económicos.

b) Intervención para salvaguardar laseguridad de los ciudadanos en ma-teria sanitario-alimentaria.

El Tribunal Constitucional ha considera-do que el título o motivo fundamental quelegitima la intervención de los poderespúblicos en el ámbito de la actividad eco-nómica en materia de alimentos es la sa-lud y sanidad de los consumidores.Por ello se ha dicho, con razón, que la

seguridad alimentaria es actualmente elprincipal título de legitimación de la inter-vención de las Administraciones públicasen materia alimentaria, por encima deotros títulos como el consumo.Sobre todo porque la defensa de los

consumidores no atañe sólo a la salud,sino también a otros intereses.La Ley de Sanidad considera el sector

de los alimentos como un aspecto de lasanidad misma.De este modo considera como activi-

dad básica del sistema sanitario la queincide en el ámbito de la salud pública enrelación con el control y la higiene, la tec-nología y la investigación alimentarias,además de en la prevención de zoonosisy técnicas que eviten riesgos por anima-les y sus enfermedades.Por ello, el control sanitario y la preven-

ción de riesgos para la salud derivados delos productos alimenticios y las activida-des relativas a la higiene alimentaria en

industrias y mataderos así como la luchacontra las zoonosis son competencia delas Administraciones públicas, cuyos res-ponsables participan en la elaboración yejecución de la normativa sobre alimen-tos e industrias alimentarias (arts. 18 y19 LGS).El Texto Refundido de la LCDCU dispo-

ne en su artículo 11 que los bienes y ser-vicios puestos en el mercado deben serseguros sin presentar riesgo alguno parala salud y seguridad de las personas o, to-do lo más, los riesgos admisibles paradentro de un nivel elevado de protecciónde la salud y seguridad.Además de todo ello, la salud de los

consumidores también tiene un ámbitopenal de protección a través de la tipifica-ción de delitos contra la salud pública. Eneste sentido, el Código Penal se refiere,en su artículo 363, a la protección de lasalud de los consumidores de maneraconcreta y tomando como punto de parti-da el concepto de consumidor de la LGDCU y tipificando conductas, relaciona-das con la alteración o adulteración deproductos alimenticios, que ponen en pe-ligro la salud de aquéllos.

Estructura normativadel ordenamiento alimentario español

La normativa fundamental de rango legalen materia de seguridad alimentaria laconstituyen:– La Ley 14/1986, General de Sanidad.– El Texto Refundido de la Ley Generalpara la Defensa de los Consumido-res y Usuarios, aprobado por RealDecreto legislativo 1/2007.

Esta normativa con rango de ley formallegitima en lo que se refiere a la actividadde policía administrativa en lo relativo adesarrollo reglamentario y en la potestadde autorización, control y represión.Otra legislación que integra el ordena-

miento alimentario incluye:– Ley 11/2001, Agencia Española deSeguridad Alimentaria y Nutrición.

– Comisiones Interministeriales (CIOA),R.D 1456/1982.



– Real Decreto 2257/1972, Normali-zación productos agrícolas y ganade-ros en mercado interior.

– Normativa sobre laboratorios.– Control oficial de los productos ali-menticios.

– Seguridad general de los productos.– IVA en determinados productos ali-menticios.

– Patentes en el sector de la alimenta-ción.

Ahora bien, también en otras facetasdel derecho alimentario hay que tener encuenta algunas disposiciones legales deotros textos como la Ley de Comercio mi-norista, la Ley de Industria o la legisla-ción sobre propiedad industrial, entreotras.Por su parte, los reglamentos son la

principal manifestación de la policía admi-nistrativa de carácter preventivo por cuan-to regulan las actividades y la composi-ción de los alimentos, así como sus mani-pulaciones y las obligaciones del sectoralimentario.Hay varios tipos de reglamentos ali-

mentarios:– Reglamentos horizontales, que enmateria alimentaria detallan manipu-lación, transporte, etc., son aplica-bles a todo tipo de alimentos pudien-do tomar forma de reglamentacionestécnico sanitarias.

– Reglamentos verticales, cuidan deregular el régimen aplicable a cadaproducto o grupo de productos ali-menticios (composición, elabora-ción, comercialización, etc.).

– Otro tipo de reglamentos relaciona-dos con la sanidad alimentaria, infor-mación al consumidor, publicidad oestatuto de los operadores.

Los reglamentos también regulan losaditivos en forma de listas positivas o deprohibición.

Reglamentaciones técnico-sanitarias,normas de calidady reglamentaciones técnicas

Una de las principales manifestacionesnormativas de ámbito estatal son las re-glamentaciones técnico-sanitarias que re-gulan la elaboración y las característicassanitarias, técnicas y comerciales de to-do tipo de productos o sectores de ali-mentación: cárnico, pesquero, lácteo,etc.Son disposiciones de carácter horizon-

tal o vertical, aprobadas por real decretode la Presidencia del Gobierno a pro-puesta de varios ministerios en el quejuega un papel especial la Comisión In-terministerial de Ordenación Alimentaria(CIOA).

Han sido el principal instrumento de de-sarrollo de las previsiones del Código Ali-mentario Español, en el que tienen su fun-damento jurídico.Las normas de calidad son disposicio-

nes de carácter vertical que fijan con de-talle las características que debe reunirun alimento o producto alimentario paraque pueda llevarse a cabo legalmente sucomercialización.De este modo existen normas de cali-

dad relativas a casi todos los alimentos:miel, nata, jamón ibérico, queso, produc-tos cárnicos, etc.Las normas de calidad no se concibie-

ron en su origen como disposiciones dedesarrollo del Código Alimentario Espa-ñol, sino que su fundamento y finalidadiniciales fueron la normalización de pro-ductos agroalimentarios.Posteriormente, y a medida que las re-

glamentaciones técnico-sanitarias y lasNormas de Calidad fueron aproximándo-se y coincidiendo en objetivos, comenzó amanifestarse también el carácter comple-mentario de las normas de calidad res-pecto del Código Alimentario Español, talcomo había ocurrido con las reglamenta-ciones técnico-sanitarias.En la actualidad, debido a la convergen-

cia de contenidos de ambos tipos de nor-mas, la regulación completa de un ali-mento puede realizarse tanto a través de



reglamentaciones técnico-sanitarias co-mo de normas de calidad, pues ambasson expresión de la potestad administra-tiva reglamentaria en el ámbito de la ali-mentación y hoy se aprueban mediantereal decreto.Ahora bien, la regulación de la alimen-

tación coincide en sus fines y contenidoscon la normalización que se lleva a cabo aescala internacional por el sector privado,si bien en nuestro ordenamiento esta nor-malización se halla formalmente integra-da por normas del denominado Soft Lawde cumplimiento voluntario, que son lasreglamentaciones técnicas.Tanto las normas de calidad como las re-

glamentaciones técnico-sanitarias y lasnormas técnicas son manifestación de lanormalización alimentaria, pero sólo lasnormas técnicas tienen carácter voluntario.La reglamentación es, ella misma, una

fuente de Oordenación en materia de poli-cía alimentaria. Así, la Ley General de Sanidad (art. 25)

encarga a los reglamentos fijar medidaspreventivas, medios de intervención ycontrol (procedimiento de autorización,obligación de registro de empresas y pro-ductos o establecimiento de prohibicio-nes y requisitos mínimos o certificacio-nes sobre procedencia y salubridad delos alimentos transportados, inspeccio-nes de vehículos, etc.).Por otra parte también la LGS, además

de contemplar medidas preventivas parahacer frente a riesgos sanitarios inminen-tes y extraordinarios para la salud, permi-te la posibilidad de adoptar cuantos otrosse consideren sanitariamente justifica-dos, por ejemplo: incautación, inmoviliza-ción de productos, suspensión de activi-dades, cierre de empresas y estableci-mientos, intervención de medios materia-les o personales, etc.

Protección penal

En el ámbito penal hay que citar los pre-ceptos que se refieren a la protección pe-nal de los consumidores en materia ali-mentaria.

El artículo 363 castiga con penas deprisión de uno a cuatro años, multa e in-habilitación a los productores y distribui-dores que pongan en peligro la salud delos consumidores a través de las siguien-tes conductas:– Ofreciendo en el mercado productosalimentarios con omisión o altera-ción de los requisitos establecidosen las leyes o reglamentos sobre ca-ducidad o composición.

– Fabricando o vendiendo bebidas ocomestibles destinados al consumopúblico y nocivos para la salud.

– Traficando con géneros corrompidos.– Elaborando productos cuyo uso nose halle autorizado o sea perjudicialpara la salud o comerciando conellos.

– Ocultando o sustrayendo efectosdestinados a ser inutilizados o desin-fectados para comerciar con ellos.

El artículo 364 que tipifica la adultera-ción con aditivos y otros agentes no auto-rizados, así como puesta en el mercadoanimales o su carne de manera irregular.Además, el artículo 365 castiga con pe-

na de prisión al que envenenare o adulte-rare con sustancias infecciosas u otrasque puedan ser gravemente nocivas parala salud, las aguas potables o las sustan-

cias alimenticias destinadas al uso públi-co o al consumo de una colectividad depersonas.El artículo 366 prevé la posibilidad de

imponer medidas de clausura del estable-cimiento, fábrica, laboratorio o local portiempo de hasta cinco años y en supues-tos de extrema gravedad puede decretar-se el cierre definitivo.Estas conductas son castigadas, aun-

que se realicen por imprudencia (artículo367).

ORDENAMIENTO ALIMENTARIO EN LAUNIÓN EUROPEA

De la libre circulaciónde mercancías a la protecciónde la salud de los consumidores

En un principio, las disposiciones comu-nitarias europeas en materia alimentariano tenían como finalidad primordial laprotección de la salud, ni tan siquiera ga-rantizar los intereses de los consumido-res.Simple y llanamente tenían la finalidad

de eliminar obstáculos a la libre circula-ción de mercancías en orden a la conse-cución del mercado común.



Sin embargo, lo cierto es que, con eltiempo, la tutela de intereses de los con-sumidores ganó terreno llegando a serimperante en el ordenamiento comunita-rio en materia de alimentos.El Tratado de Roma no preveía estable-

cer una política de consumo y la PolíticaAgraria Común (PAC) se concibió (1962)en un primer momento sólo para dar solu-ción a las situaciones de carencia tras laguerra, siendo su objetivo primordial ga-rantizar la autosuficiencia alimentaria delos ciudadanos europeos.Posteriormente, en los años 70 y una

vez logrado el primer objetivo, tanto elsector agrario como la industria alimenta-ria dirigieron sus esfuerzos a satisfacernuevas prioridades como la seguridad ycalidad de los alimentos.Fue en este periodo cuando se fraguó

una verdadera política de protección delos consumidores (Consejo Europeo de1972).De este modo, y tras diversas medidas

sectoriales, el Tratado de Maastricht de1992 supuso un gran avance para conso-lidar una política comunitaria de defensade los consumidores y establecer un mar-

co de acción institucional de protecciónde la salud de ámbito europeo.Algunas crisis como la de la encefalo-

patía espongiforme bovina (EEB) incre-mentaron el interés general por la saludde los consumidores y la seguridad ali-mentaria, dando lugar a reorganizacionesinstitucionales en la Comisión Europea afin de ganar en eficacia en la gestión deestas materias.Más adelante, el Tratado de Ámster-

dam (art. 153) reflejó en su texto todasestas preocupaciones colocando la pro-tección de la salud, seguridad e intereseseconómicos, así como su derecho a la in-formación, educación y organización, en-tre los principales objetivos de la políticaeuropea de los consumidores.En ese momento se planteó la oportu-

nidad de desarrollar una política sanitariaa escala comunitaria.De este modo, la seguridad alimentaria

se incluyó como prioridad en las agendaspolíticas de la Unión Europea y de los Es-tados miembros a fin de conseguir un altonivel de salud pública.

El Reglamento CE 178/2002

Posteriormente, y con la aprobación delReglamento 178/2002, se establecieronlos principios y requisitos generales de lalegislación alimentaria, se creó la Autori-dad Europea de Seguridad Alimentaria yse fijaron los procedimientos relativos ala seguridad alimentaria en el ámbito dela Unión Europea.Este Reglamento 178/2002 marcó

dos objetivos de la legislación alimentariaeuropea:1º) Lograr un nivel elevado de protec-

ción de la vida, salud e intereses delos consumidores.

2º) Conseguir la libre circulación de ali-mentos y piensos de la Comunidad.

Por otra parte hay que recordar que, enla actualidad, el séptimo Programa Marco(2007-2013) en materia de investigacióne innovación incluye la seguridad y cali-dad alimentarias en lugar preferente en-tre las actividades de investigación.



Política de armonizaciónlegislativa en materia alimentaria

La Unión Europea ha realizado una tareade armonización y unificación de las legis-laciones estatales, dejando en manos delos Estados miembros el control del cum-plimiento normativo.Los instrumentos utilizados para esta

armonización legislativa han sido tantolos reglamentos y directivas como losprogramas, decisiones y recomendacio-nes.Los reglamentos comunitarios en ma-

teria alimentaria remiten a normativas na-cionales para llevar a cabo sus previsio-nes. Además, esta normativa comunitariarequiere, para su efectiva aplicación, deun régimen nacional en materia de con-trol y sanción.Las directivas en el sector alimentario

constituyen uno de los ámbitos donde laarmonización es incluso anterior a laadopción de la Política Comunitaria de ar-monización mediante las directivas de“nuevo enfoque” y de “enfoque global”para la eliminación de obstáculos técni-cos a los intercambios al comercio de pro-ductos industriales en el mercado euro-peo. Por el contrario, la armonización delos productos alimenticios responde aldenominado antiguo enfoque.

Esta armonización se refiere a todo lorelativo a la preparación, presentación yetiquetado de productos alimenticios, asícomo la higiene, contaminación y factoresmedioambientales de estos productos:– En lo relativo a la elaboración de pro-ductos alimenticios, la armonizaciónalcanza a todo tipo de alimentos in-cluyendo objetivos nutricionales, adi-tivos y aromas. Producción ecológi-ca, OMG y exigencias de trazabilidad.

– En cuanto a presentación y etiqueta-do de alimentos, además de las dis-posiciones generales, hay regulacio-nes sobre el etiquetado de produc-tos específicos, bebidas, OMG, cali-dad vinculada al origen (DO), calidadvinculada a los métodos de elabora-ción y producción (etiqueta ecológi-ca, etc.) y calidad en relación con di-versos acondicionamientos (embala-jes, envasado, etc.).

– En lo relativo a la higiene de los ali-mentos, la armonización incluye nor-mas generales sobre higiene y con-troles de alimentos y regulacionesespeciales sobre los de origen ani-mal, importaciones de países terce-ros y normas que atañen a la produc-ción y comercialización de carnes yotros productos como leche y pro-ductos de acuicultura.

– La armonización en materia de con-taminación y factores medioam-bientales se lleva a cabo a travésde normas generales sobre conta-minantes presentes en la alimenta-ción humana y otras normativas es-peciales relativas a diversos tiposde contaminación: radiactiva, porproductos químicos (abonos y pla-guicidas), por sustancias hormona-les, por contacto con alimentos ocon OMG y otras fuentes de conta-minación.

– Este tipo de armonización normativatambién se refiere a la normativa so-bre calidad de las aguas. �

Nota final: este trabajo se completará conuna segunda parte, que será publicada enun número posterior de esta revista.

NOTAS

(1) El presente artículo es la versión escrita de unaconferencia pronunciada por el autor en la Real Acade-mia de Ciencias Veterinarias.

(2) De esta novela se hicieron 772 traducciones acuarenta y siete idiomas, en España La Jungla, Edito-rial Noguer, cuya primera edición es de 1977.

(3) Artículo 5.1.



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