Derecho Administrativo

Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

Fundamentos del Derecho Administrativo

1.1. Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y características

1.2. Origen y evolución del Derecho Administrativo

1.3. Ramas del Derecho Administrativo.

1.4. Fuentes del Derecho Administrativo

1.5. Relación con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas

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1.1 Concepto de Derecho Administrativo. Elementos y características

El derecho administrativo, rama del derecho público, regula la actividad del estado que se

realiza en forma la función administrativa, es indispensable saber en primer término en

qué consiste la actividad estatal; en segundo lugar, cuales son las formas que el estado

utiliza para realizar esta actividad y caracterizar entre ellas a la que constituye la función

administrativa que se encuentra sujeta dicha actividad.

La actividad del Estado es el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones

y tareas que realiza en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga. El

otorgamiento de dicha atribuciones obedece a la necesidad de crear jurídicamente los

medios adecuados para alcanzar los fines estatales. Lo que llamamos atribuciones del

estado se ha hecho uso las otras expresiones tales como la de derechos, facultades,

prerrogativas, cometidos o competencias estatales. Las atribuciones en esta forma a

través del tiempo se han sometido al estado y que en los momentos actuales conserva, se

pueden agrupar en las siguientes categorías:

a) Atribuciones del mando, de policía o la coacción que comprenden todos los

actos necesarios para el mantenimiento y protección del estado y la seguridad, la

salubridad y el orden públicos.

b) Atribuciones para crear servicios públicos mediante gestión directa en la vida.

c) Económica cultural y asistencia del país

El estado no se encuentra en condiciones de realizar actividades de orden

económico, porque su organización misma se lo impide, ya que implica un sistema

complicado de relaciones entre funcionarios y empleados que se acomoda a la rapidez y

elástica que exige el negocio activo. El Estado es una sociedad humana, asentada de

manera permanente en el territorio que le corresponde, sujeta a un poder soberano crea,

define y aplica un orden jurídico para obtener el bien público temporal.

Elementos del Estado:

Población

Territorio

Poder

Gobierno

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1.2 Origen y evolución del Derecho Administrativo

El Derecho administrativo moderno tiene su origen con las revoluciones liberales de los

siglos XVIII y XIX. El paso del Antiguo Régimen al Estado liberal supone el tránsito de un

sistema de normas que se encontraban a disposición del monarca a un sistema

caracterizado por:

1. La existencia de unas normas jurídicas, aprobadas por asambleas representativas,

con carácter abstracto, general y permanente que regulan cómo debe relacionarse

el Estado con los ciudadanos;

2. La existencia de un entramado institucional de controles, independiente del

monarca;

3. La aparición de una afirmación con carácter constitutivo y vinculante de los

derechos individuales, tales como la Declaración de los Derechos del Hombre y

del Ciudadano de 1789.

Tras este proceso y sobre todo a partir de las revoluciones liberales surge lo que se

conoce como Estado liberal. Antes de estas revoluciones no se reconocía la igualdad de

todos los hombres como principio jurídico; a partir de ellas, estos dejarán de ser súbditos

para pasar a ser ciudadanos, con derechos y obligaciones iguales. Con posterioridad a la

instalación del régimen administrativo, surge en Francia la pregunta de quién debe juzgar

a la Administración. Se cuestiona si, por una parte, debían ser los jueces ordinarios

pertenecientes al Poder Judicial quienes juzgaran a la Administración, o si, por otra parte,

debía ser la propia Administración quien ejerciera esa función. La raíz del problema se

encuentra en que los jueces ordinarios eran aquellos del Antiguo Régimen, nobles que

quedarían dotados de poder de anular las decisiones del Nuevo Régimen. Por tal razón,

se desconfiaba sumamente. En Francia se resolvió el problema con la creación del

Consejo de Estado, que será el órgano encargado de juzgar a los entes administrativos, al

mismo tiempo que será dependiente del Jefe de Gobierno.

1.3 Ramas del Derecho Administrativo.

Según el maestro Andrés Serra Rojas, "El Derecho Administrativo, es la rama del

Derecho Público Interno, constituido por el conjunto de estructuras y principios

doctrinales, y por las normas que regulan las actividades directas o indirectas, de la

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Administración Pública como órgano del Poder Ejecutivo Federal, la organización,

funcionamiento y control de la cosa pública; sus relaciones con los particulares, los

servicios públicos y demás actividades estatales".

Por otro lado, el maestro Miguel Acosta Romero, considera que el Derecho

Administrativo puede enfocarse en sentido amplio y en sentido restringido, "en sentido lato

considera que el derecho administrativo es el conjunto de normas de derecho que regula

la organización, estructura y actividad de la parte del Estado, que se identifica con la

Administración Pública o Poder Ejecutivo, sus relaciones con otros órganos del estado,

con otros entes públicos y con los particulares. En tanto que en estricto sensu, es el

conjunto de normas de derecho público que regula al poder ejecutivo, administración

pública y su actividad.". Asegura el autor en consulta, que la mayoría de los tratadistas

están de acuerdo con este último concepto.

El maestro García Máynez, lo define "Como la rama del Derecho Público que tiene

por objeto específico la Administración Pública.". Sin embargo agrega que para poder ser

entendida, es preciso explicarla en su última parte, y entiende el vocablo "administrar" en

términos generales, como obrar para la gestión del cuidado de intereses propios o

ajenos.

Gabino Fraga por su parte afirma, que el concepto Derecho Administrativo

comprende por una parte el régimen de organización y funcionamiento del poder

ejecutivo, y por la otra, comprende las normas que regula la actividad del Estado que se

realiza en forma de función administrativa. Para Pérez de León, considera que el

Derecho Administrativo, "es la rama del Derecho Público que se encarga del estudio de

las normas y principios que regulan la actividad formal del Poder Ejecutivo, la actividad

materialmente ejecutiva de los poderes Legislativos y Judicial, y las relaciones de los

particulares con el Estado en dichas actividades.".

Para Gutiérrez y González, El Derecho Administrativo es el conjunto de normas

jurídicas, que determinan la conducta del Estado para el desempeño de sus actividades

catalogadas como función administrativa, ya en forma directa, ya indirecta."

De lo anterior, no resulta fácil la unificación de un concepto del Derecho

Administrativo, inclusive el maestro Miguel Acosta Romero, afirma que es una de las

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ramas del derecho que posiblemente presentan más dificultades para la demarcación de

sus fronteras, y asegura dicho autor, que existen diversos criterios conforme a los cuales

se le ha tratado de precisar, entre ellos, el criterio Legalista, el criterio del Poder

Ejecutivo, el criterio de las Relaciones Jurídicas y el criterio de los Servicios Públicos. El

primero concibe al derecho administrativo como un conjunto de leyes administrativas que

tienen por objeto la organización y la materia propia de la administración.

Estas ideas las sostienen Posadas y Colmeiro, pero es objetable tal criterio porque

no define lo que son leyes administrativas ni lo que es la materia propia de la

administración. El segundo de los criterios considera que el derecho administrativo es él

referente a la organización, funciones y procedimientos del poder ejecutivo, en tanto que

el Tercero de los referidos criterios, es un conjunto de normas que regulan las relaciones

entre el Estado y los particulares, evidentemente asegura el autor en consulta, que el

derecho administrativo no se restringe a esas relaciones. El último de los criterios, son los

defendidos por Duguit y Jéze, consideran dichos autores que es el conjunto de normas

que regulan los servicios públicos. Sin embargo, la actividad del Estado no se limita

únicamente a prestar servicios públicos.

En cuanto a las relaciones del Derecho Administrativo con disciplinas diversas, el

Derecho Administrativo es un género en el cual pueden quedar comprendidas, tanto en

forma directa como indirecta, una serie de materias que van surgiendo con el frecuente

radio de acciones de las actividades del Estado y que forman nuevas ramas del derecho,

consideradas administrativas, bien porque realicen a través de instituciones que

dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, mismas que paulatinamente van

adquiriendo autonomía, pues su objeto de conocimiento es propio y tienen un régimen y

una sistematización independiente, o tienden hacia ello, es decir, a su autonomía.

Se pueden mencionar entre las Ramas del Derecho Administrativo:

Al Derecho Forestal Agrícola y Ganadero; en materia agraria al Derecho Agrario y

el relativo a los Terrenos Nacionales, Comunales, así como al de Colonización; también

debemos considerar al Derecho de Transporte Ferroviario, por carretera y marítimo; El

Derecho de Telecomunicaciones, el relativo a la Telecomunicación Vía Satélite, El Aéreo

y el Postal.

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Independientemente de la autonomía del Derecho Administrativo, el mismo guarda

estrecha relación con otras ramas del derecho, como lo es el Derecho Constitucional, con

el cual tuvo que luchar para lograr su diferenciación, y consecuentemente elegirse como

rama especial del derecho. Sin bien se ha podido fijar características propias a cada una

de estas materias, aún en la actualidad las unen múltiples aspectos, lo que ha llevado al

maestro Gabino Fraga, afirmar, que sus diferencias son únicamente de grado y no de

esencia. A este respecto, Pérez de León, afirma que como el Derecho Constitucional

estudia al Estado, su organización, los derechos del hombre y el ámbito competencial de

las autoridades, es claro que las ocasiones en que tiene vínculo con el Derecho

Administrativo, se repiten frecuentemente, dado que este se encarga de desarrollar,

realizar y hacer efectivo los principios constitucionales relativos a las actividades formales

del Ejecutivo y a las materialmente ejecutivas que llevan a cabo el Poder Legislativo y el

Poder Judicial, y a la situación de los particulares frente a la administración.

En este orden de ideas, es difícil determinar con exactitud hasta donde abarca el

Derecho Administrativo y hasta donde el Derecho Constitucional. También guarda

relación con el Derecho Penal, ya que a ambas materias concierne el cumplimiento de las

sanciones que fija el Derecho Penal; a éste en cuanto a su cumplimiento y al

Administrativo en cuanto al régimen penitenciario. En forma destacada, debe señalarse

que ambas disciplinas también intervienen en la prevención de la criminalidad.

En el Código Aduanero, se ha incluido el delito de contrabando, siendo una

legislación eminentemente administrativa que contiene cuestiones de carácter penal. El

Derecho Administrativo, también se vincula con el Derecho Internacional debido a las

actividades administrativas que realiza nuestro país en otros, o por la que efectúan otras

naciones en México, en razón de que las necesidades, las obligaciones y el derecho de

los individuos rebasan los límites fronterizos.

Se hacen cada día más frecuentes estos vínculos en las labores que desempeñan

las misiones diplomáticas, como las embajadas y consulados, en la celebración de

tratados internacionales de carácter administrativo referentes a cuestiones policiacas,

sanitarias, etc., en la creación de órganos administrativos internacionales. El Derecho

Procesal, tiene relación con el Derecho Administrativo, ya que la materia que estudiamos

contiene disposiciones destinadas a la aplicación y realización de las normas

administrativas. Es el Derecho Procesal el que fija legalmente el camino a seguir para la

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consecución de las declaraciones administrativas emitidas por las autoridades y

proporciona al particular medios de defensas para sus intereses. Con el llamado Derecho

Privado y especialmente con el Derecho Civil, se insertan dentro del Derecho

Administrativo. Instituciones como el domicilio, los bienes, la propiedad, la posesión, el

usufructo, el uso, la habitación, las servidumbres, las obligaciones, los contratos, etc.

1.4 Fuentes del Derecho Administrativo

Las fuentes más importantes del Derecho Administrativo, en México, son el derecho

escrito y la jurisprudencia. La norma jurídica con todas sus características de

generalidad, abstracción, obligatoriedad y permanencia, puede estar contenida en el

texto de mayor o menor jerarquía, fijada en nuestro país por la constitución, las leyes

federales, los tratados internacionales, tratándose del ámbito federal, en tanto que

tratándose del ámbito local se constituye por las constituciones estatales, leyes

ordinarias, leyes reglamentarias y leyes municipales. Nótese que tal orden jerárquico

normativo está en forma decreciente y porque no decirlo, algunos autores lo manejan

en forma ascendente. Y consideran conveniente, agregar a este orden sistematizado el

contrato colectivo de trabajo y las normas individualizadas como son las sentencias,

testamentos, etc. Sin embargo cabe señalar que estas fuentes sólo fijan obligaciones y

derechos a unos o varios individuos determinados; carecen de generalidad. El

derecho escrito otorga seguridad para quienes deben cumplirlo y precisa

expresamente.

En nuestro país, la jurisprudencia está considerada como una de las fuentes

formales más importante; tiende fundamentalmente a precisar el sentido exacto en que

se ha interpretado un texto legal, o bien llenar las lagunas de la ley, que por completa

que sea, no siempre norma todos los problemas jurídicos que presenta la realidad. La

jurisprudencia que establezca el pleno o la sala de la Suprema Corte de Justicia sobre

la interpretación de la Constitución, Leyes Federales o Locales y Tratados

Internacionales celebradas por el Estado Mexicano, es obligatoria para las mismas

salas y para los Tribunales Unitario y Colegiados de Circuito, Juzgados de Distritos,

Tribunales Militares y Judiciales del orden común de los Estados, Distrito Federal y

Tribunales Administrativos y del Trabajo, Locales y Federales. También la

Jurisprudencia que establezcan los Tribunales Colegiados es obligatoria para los

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mismos tribunales, así como para los Juzgados de Distritos, Tribunales Judiciales del

Fuero Común, Tribunales Administrativos y del Trabajo, que funcionen dentro de su

jurisdicción territorial.

Muchos autores del Derecho Administrativo, consideran que las fuentes del

Derecho Administrativo son las mismas que el derecho en general, hay como veremos

más adelante fuentes reales, históricas y formales.

CLASIFICACIÓN DE LAS FUENTES JURÍDICAS EN GENERAL

Las fuentes jurídicas en general divídanse para su estudio, en fuentes Reales,

Históricas y Formales.

Entendemos por Fuentes Reales, según el maestro García Máynez, a los factores

y elementos que determinan el contenido de tales normas; en tanto el término Fuentes

Históricas a los documentos (inscripciones, papiros, libros, etc.) Que encierran el texto

de una ley o conjuntos de leyes. Las Formales son procesos de manifestación de

normas jurídicas. Ahora bien, indica el autor en consulta. La idea de proceso implica la de

una sucesión de momentos. Cada fuente formal está constituida por diversas etapas que

se suceden en cierto orden y deben realizar determinados supuestos. De acuerdo con la

opinión más generalizada, las fuentes formales del derecho son la Legislación, La

Costumbre y la Jurisprudencia.

Por otro lado, Miguel Acosta Romero, considera "Por lo que toca a las fuentes

formales, debemos decir que la mayoría de los autores considera que son fuentes

formales aquellas normas que revisten una forma determinada mediante la que el Estado

establece su aplicación y así, tradicionalmente, se consideran formales la Ley, La

Costumbre y la Jurisprudencia. La teoría en cuestión confunde el procedimiento de

creación de la norma con la fuente de la norma. Al hablar de fuentes formales, en efecto,

creemos que el procedimiento mediante el cual se formaliza una determinada norma

jurídica no puede convertirse en la fuente o lugar donde parte la misma, pues desde un

punto de vista estrictamente lógico, son dos situaciones completamente distinta: una, el

procedimiento de formación; y otra, la fuente de donde nace la norma.

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El citado autor sigue, parafraseando a Du Pasquier, fuente sería el lugar de donde

brota el agua (norma), procedimiento de formación sería el método o instrumento para

llevar el agua al lugar de su destino (acueducto, tubería, cauce del río etc.), que

equivaldría a los procedimientos mediante los cuales se expresa la norma (ley,

costumbre, jurisprudencia); entonces no procede confundir la fuente con el procedimiento

de exteriorización. Según el citado autor, en ése orden de ideas, la fuente siempre sería

anterior al procedimiento de formación y éste no tendría ninguna relevancia en el origen

mismo de la norma, por lo que concluye que las FUENTES DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO SON AQUELLAS QUE LOS AUTORES HAN SEÑALADO COMO

RACIONALES, o sea, todas aquellas que informan al derecho. Y acepta que la única

interpretación que encontramos de la ley sea fuente formal del derecho, es aceptando

cierta jerarquía entre las leyes, a partir de la Constitución, las leyes ordinarias o

secundarias y reglamentos, por lo que considera que la Constitución es la fuente de la

ley ordinaria y en igual sentido la ley ordinaria, lo es del reglamento. Su idea se basa en

el orden jerárquico normativo del derecho positivo mexicano, inspirado en el artículo 133 y

89 fracción primera de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

1.5 Relación con otras disciplinas jurídicas y no jurídicas

En Materia Mercantil, como lo son los actos de comercio, proporciona tantos elementos

que lo vinculan al Derecho Administrativo que es difícil que existan circunscripciones que

permitan distinguir entre un derecho y otro. Además de estas relaciones, el Derecho

Administrativos se vincula con otras ramas no jurídicas, como son la geografía, la

sociología, la economía, la política, las ciencias naturales, etc.

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FUNCIÓN PÚBLICA

2.1 Consideraciones generales de la función

pública

2.2 Situación legal de los servidores público federales

2.3 Las responsabilidades de los servidores públicos federales

2.4 La función pública estatal y municipal

2.5 Las responsabilidades de los servidores públicos locales y municipales

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2.1 Consideraciones generales de la función pública

El concepto de funciones se refiere a la forma de la actividad del Estado. Las funciones

constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones. Las funciones no se clasifican entre

si por el hecho la que cada de ellas tengan contenido, todas pueden servir para realizar

una misma atribución. Será fácil apreciar la relación que guardan las atribuciones con las

funciones legislativa, administrativa y judicial, respecto a las atribuciones que se refieren a

la reglamentación las actividades de los particulares, al función legislativa constituye el

fomento de realizar esa regulación, puesto que ella se hace por normas reales de

derecho.

La función administrativa interviene muy poco en esta categoría, sin embargo

puede señalarse varios casos en que es notable esa intervención:

a) En primer término de relaciones familiares, es por medio de funciones

administrativa que se presta al servicio del registro civil que da validez, publicidad y

certidumbre a esas relaciones.

b) Los registros de propiedad y comercio, cuyas actuaciones son también

administrativa, constituyen medios adecuados para ser estabilidad a las relaciones

privadas.

c) El servicio notarial, impuesto como forzoso en unos casos y voluntario en los

demás, constituye otra de las formas en que la función administrativa interviene con

motivo de las atribuciones.

La intervención de la función administrativa va creciendo a medida que la

legislación civil se va transformando la supletoria en imperativa, lo que hace que la

función jurisdiccional, constituye otro de los medios de que el Estado se vale para ejercitar

sus atribuciones la reglamentación de la vida privada. La función administrativa tiene un

amplio campo de acción, la limitación y la sigilación son actos necesariamente deben

tener un alcance concreto, individual. El otorgamiento de una subvención, el cobro de

impuesto, lo mismo concurre con el otorgamiento de licencias, permisos para desarrollar

una actividad especial.

Las funciones del Estado son muchas y muy variadas. Recogiendo los

planteamientos muy grave pueden definirse cuatro funciones importantes: 1. Mejorar la

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eficiencia económico: resaltemos aquí que un objetivo económico fundamental del Estado

es el de contribuir a la asignación socialmente deseable de los recursos. Se trata

entonces del aspecto macroeconómico de la política económica, que centra su atención

en el qué y el cómo de la vida económica. La justicia por tanto no escapa a este objetivo.

2. Mejorar la distribución del ingreso: el Estado debe destinar importantes montos de

recursos al mantenimiento de unos niveles mínimos de salud, educación, vivienda,

seguridad, justicia, defensa, etc. Aquí juega un papel fundamental el gasto público social

focalizado a aquellos sectores que presentan graves fallas de mercado 3. Estabilización

macroeconómica: el Estado utilizando los instrumentos de política macroeconómica debe

propender por una economía prospera, con un crecimiento económico sostenido y

balanceado. 4. Representar al país internacionalmente: las cuestiones internacionales de

la política económica tienen que ver con áreas como la protección del medio ambiente,

programas de ayuda, coordinación global de la política macroeconómica, convenios sobre

la reglamentación normativa a nivel internacional y las que tienen que ver con la reducción

en las barreras comerciales.

Es importante hacer mención que actualmente una de las preocupaciones

fundamentales de la intervención del Estado se centra en establecer el marco legal para

las economías de mercado, es decir, el Estado regula el funcionamiento de la economía

mediante el conjunto de leyes, normas y reglamentaciones. Nuevamente aquí también

juega un papel preponderante la organización institucional de la justicia. Los fines del

Estado constituyen direcciones, metas, propósitos o tendencias de carácter general que

se reconocen al Estado para su justificación y que consagran en su legislación o de otra

manera son los medios o formas diversas que adopta el derecho para realizar los fines

del Estado.

El concepto de función, constituye la base de este desarrollo: “La misma etimología

de la palabra función determina cumplidamente su concepto: proviene de “Fungere”, que

significa hacer, cumplir, ejercitar, que a su vez deriva de “Finire”, por lo que dentro del

campo de las relaciones jurídicas de cualquier clase que ellas sean, la función significará

toda actuación por razón del fin jurídico en su doble esfera de privada y pública”.

Las funciones del Estado tienen un apoyo lógico y jurídico. Por medio de los fines se

reconocen las etapas para alcanzar una meta, por las funciones se consagran

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procedimientos de la legislación que necesitan para su realización de las tres funciones

esenciales del Estado.

Función legislativa: Es la actividad que el Estado realiza por conducto de los

órganos q forman el poder legislativo, consiste en la producción del Derecho

positivo; la realiza el Congreso Federal compuesto por la cámara de Diputados y

Senadores.

Función jurisdiccional: Está constituida por la actividad desarrollada por el poder

que esta encargada de los actos judiciales, es decir, por el poder judicial.

Función administrativa: Consiste en la ejecución dentro de los limites fijados por la

ley una serie de actividades pendiente a interés general (tareas del gobierno)

ejercido por el poder ejecutivo.

2.2 Situación legal de los servidores público federales

La función administrativa es una función del Estado como una personalidad jurídica. La

administración del Estado constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para

el cumplimiento de sus fines. La administración pública no es una persona jurídica, no es

un ente o sujeto de derechos y obligaciones, pero encierra un conjunto de sujetos de

derecho. Administración es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o

meta, con la aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas. En sentido estricto

se le designa al “conjunto de órganos mediante los cuales son conducidas y ejecutadas

las tareas públicas”.

Una organización es una combinación de los seres humanos en cierta coordinación

sistemática para alcanzar un objetivo. La administración pública federal cumple sus

funciones por medio de un conjunto de órganos jurídicos centralizados, descentralizados y

paraestatales. Conjunto de órganos mediante los cuales el Estado, las entidades de la

federación, los municipios y los organismos descentralizados atienden la satisfacción de

las necesidades generales que constituyen el objeto de los servicios públicos de la cual

se hace mención de algunos artículos que hace referencia de dicha administración

Pública. .

ARTÍCULO 1o.- La presente ley establece las bases de organización de la

administración pública federal, centralizada y paraestatal. La Presidencia de la República,

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las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Consejería Jurídica del

Ejecutivo Federal, integran la Administración Pública Centralizada. Los organismos

descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de

crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de

seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

ARTÍCULO 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los

negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá

las siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada:

I. Secretaria de Estados;

II. Departamento Administrativo y

III. Consejería Jurídica

ARTÍCULO 3o.- El Poder Ejecutivo de la Unión se auxiliará, en los términos de las

disposiciones legales correspondientes, de las siguientes entidades de la administración

pública paraestatal:

I.- Organismos descentralizados

II.- Empresas de participación estatal, instituciones nacionales de créditos, organizaciones

auxiliares de crédito e instituciones nacionales la seguros y de fianzas, y

III. Fideicomisos

ARTÍCULO 4o.- La función de consejero jurídico, prevista en el Apartado A del

artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará a cargo

de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Al frente de la Consejería Jurídica habrá

un Consejero que dependerá directamente del Presidente de la República, y será

nombrado y removido libremente por éste.

Para ser Consejero Jurídico se deben cumplir los mismos requisitos que para ser

Procurador General de la República. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal le

serán aplicables las disposiciones sobre presupuesto, contabilidad y gasto público federal,

así como las demás que rigen a las dependencias del Ejecutivo Federal. En el reglamento

interior de la Consejería se determinarán las atribuciones de las unidades administrativas,

así como la forma de cubrir las ausencias y delegar facultades.

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ARTÍCULO 5o.- (Derogado).

ARTÍCULO 6o.- Para los efectos del artículo 29 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, el Presidente de la República acordará con todos los

Secretarios de Estado, los Jefes de los Departamentos Administrativos y el Procurador

General de la República.

ARTÍCULO 7o.- El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de

Secretarios de Estado, Jefes de Departamentos Administrativos y demás funcionarios

competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política del Gobierno Federal en

materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de

la administración pública federal. Estas reuniones serán presididas por el Titular del

Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas estará adscrito a la

Presidencia de la República.

ARTÍCULO 8o.- El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos contará con las

unidades de asesoría, de apoyo técnico y de coordinación que el propio Ejecutivo

determine, de acuerdo con el presupuesto asignado a la Presidencia de la República.

ARTÍCULO 9o.- Las dependencias y entidades de la administración pública

centralizada y paraestatal conducirán sus actividades en forma programada, con base en

las políticas que para el logro de los objetivos y prioridades de la planeación nacional del

desarrollo, establezca el Ejecutivo Federal.

2.3 Las responsabilidades de los servidores públicos federales

Es un principio general del derecho que todo aquél que cause un daño a otro debe

resarcirlo. Esta obligación de reparar el daño puede tener distinta naturaleza y sujetos a

quienes se debe reparar dependiendo si se trata de una responsabilidad civil o penal; sin

embargo, por la naturaleza y alcances que quienes se desempeñan en él es de tal

envergadura que ha dado lugar a una forma de responsabilidad distinta a las

tradicionales.

Así, la responsabilidad administrativa de los servidores públicos surge como

consecuencia del actuar ilícito de un funcionario, diferenciando esa responsabilidad de las

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penales y civiles a que también está sujeto. Por una parte, la responsabilidad civil del

servidor público se traduce en la obligación de reparar el daño por parte de su causante

frente a la persona concretamente perjudicada, a diferencia de la penal, en la que

responde frente a la sociedad representada por el Estado. De manera que un mismo

hecho puede dar lugar a responsabilidad de distinto orden; pero la responsabilidad penal

siempre será subjetiva, como se dice muy comúnmente: delinquen las personas, no las

instituciones, puesto que las personas jurídicas públicas actúan mediante voluntades

humanas que se ponen a su servicio.

Desde los primeros años del México independiente se fueron sentando las bases

jurídicas para que el Presidente de la República nombre en algunos casos libremente y en

otros con la aprobación del Senado a sus más cercanos colaboradores, tal como se

desprende de las constituciones de 1824 artículo 110, de 1836 artículo 15, de 1857

artículo 85 y de 1917 artículo 89 en su texto original, concretamente los casos de:

Secretarios de Despacho, Jefes de Oficinas generales o superiores de Hacienda,

Diplomáticos, Cónsules, Coroneles y demás oficiales superiores del Ejército y Armada de

México, al Procurador General de la República, al Gobernador o Jefe del Distrito Federal,

al Procurador de Justicia del Distrito Federal, etcétera.

Algunos de dichos nombramientos con la misma mecánica se siguen haciendo

por el Jefe del Ejecutivo Federal hasta nuestros días, tal como se desprende de los

artículos 89, fracciones II, III, IV, V y 102-A de nuestra ley suprema, incluyéndose el caso

de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y de otros servidores

públicos de la Federación, cuyo nombramiento no esté determinado de otro modo de la

Constitución.

Obligaciones de los servidores públicos

Los deberes que la función pública impone al trabajador al servicio del Estado, se

derivan de los propósitos que las leyes fijan para realizar el bien público, según sea la

naturaleza o el tipo de servicios públicos que deban atenderse, pues hay algunos que son

generales y otros son específicos, los primeros se refieren a sus obligaciones comunes, y

los segundos aluden a cuestiones muy concretas para con la sociedad, como son los del

Ejército, Fuerza Aérea, la Armada, la Policía, la Guardia Nacional, el Servicio Exterior, el

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Magisterio. Los principales deberes de los servidores públicos con un sentido general, son

aquellos que la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado en su artículo 44

los denomina como obligaciones de los trabajadores, tales como:

I. Desempeñar sus labores con la intensidad, cuidado y esmero apropiados,

sujetándose a la dirección de sus jefes ya las leyes y reglamentos respectivos;

II.

III. Observar buenas costumbres dentro del servicio;

IV. con las obligaciones que les impongan las condiciones generales de trabajo;

V. Guardar reserva de los asuntos que llegaren a su conocimiento con motivo de su

trabajo;

VI. Evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus

compañeros;

VII. Asistir puntualmente a sus labores;

VIII. No hacer propaganda de ninguna clase dentro de los edificios o lugares de trabajo;

y

IX. Asistir a los institutos de capacitación para mejorar su preparación y eficiencia.

La clasificación doctrinal y legal de las obligaciones de los servidores públicos

a. Deber de prestar la protesta de ley. Previamente a la toma de posesión del cargo y

de la iniciación de labores, de la Constitución Federal impone en su artículo 128 la

obligación de todo funcionario público, sin excepción alguna, prestar, la protesta de

guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. Se trata de una promesa legal

y política que liga al servidor público con el Estado, con efectos jurídicos que se

relacionan con la función pública, ello equivale a una promesa solemne de cumplir

con la obligación de respetar fielmente nuestra Ley Suprema y las leyes que son

consecuentes de la misma para ese efecto la misma ley señala la forma en que debe

rendirse la protesta, por ejemplo el Presidente de la República a la luz del artículo 87

de la Constitución Federal, al tomar posesión de su cargo prestará ante el Congreso

de la Unión, o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente

protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempeñar leal y

patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido

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mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión y si así no lo hiciere que la

nación me lo demande."

b. Por ello no debe perderse de vista que el principio legal de la función pública

recomienda servir a la sociedad con responsabilidad, Intensidad, cuidado y esmero

apropiados, desempeñar el empleo, cargo o comisión de manera continúa durante la

jornada u horario de trabajo acatando los reglamentos interiores respectivos.

Desempeñar el empleo personalmente, esto es no debe delegarse una encomienda

pública en forma indebida, ni tampoco desempeñar conjuntamente otras actividades

oficiales privadas que perjudiquen la marcha de la administración pública. Ajustarse a

las obligaciones morales como son: la obediencia jerárquica, actuar con discreción y

lealtad en el trabajo.

c. El deber legal de la función Pública: la obligación de ejercer las funciones públicas.

En efecto, el principal deber de los trabajadores del Estado es el de obediencia y el de

cumplir fielmente con los mandatos legales relativos a la prestación de sus servicios,

en cumplimiento de las funciones del cargo para el que ha sido designado, en esa

virtud debo patentizar que este deber está íntimamente vinculado con las obligaciones

generales de los servidores que ya fueron citadas a la luz del artículo 44 de la Ley

Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

d. Deber de diligencia, Se trata de una obligación fundamental de los servidores

públicos, lo cual implica atender sus cometidos personalmente en el horario fijado,

con asistencia regular y con las demás condiciones que el servicio lo requiere; esto

es, de que las labores de trabajo deben desempeñarse con la intensidad necesaria.

El deber de diligencia llamado también de asiduidad implica las siguientes consecuencias:

I. Responsabilidad en las tareas que se le encomiendan al funcionario o empleado,

lo cual significa que deben cumplirse fielmente con las disposiciones legales técnicas

y administrativas que lo rigen;

II. Continuidad, es decir, los servidores públicos pronto como asuman una función

pública deben su tiempo al costado, durante los horarios oficiales;

III. La exclusividad, quiere decir que la función pública debe de desempeñarse con

entrega total y con un pleno interés de servir a la comunidad, evitar crear intereses

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personales o de grupo o favorecer negocios particulares; así mismo, se debe evitar la

acumulación de empleos por una misma persona en dos o más dependencias o

entidades públicas, porque ello resultaría contraproducente.

a. Deber de obediencia. Es una obligación de los servidores públicos someterse a la

dirección de sus jefes y obedecer las órdenes de los superiores jerárquicos, y cumplir

con los deberes que le imponga el reglamento interior del trabajo, el desobedecer las

órdenes superiores en perjuicio de la armonía y la marcha de la administración

pública es una causal del cese del trabajador del Estado.

b. Deber de discreción y del secreto profesional. Implica guardar reserva en los

asuntos de que tenga conocimiento un servidor público, con motivo de su trabajo,

sobre todo en aquellos asuntos que requieren el debido cuidado por necesidad de

orden público, seguridad social e integridad del Estado.

c. Deber de seguridad. Tiene ante todo por objeto que en las oficinas públicas se

evite la ejecución de actos que pongan peligro la vida, los bienes o pertenencias de

los servidores, públicos, sobre todo en los casos en que se manejan armas,

explosivos, substancias O elementos que requieren el necesario cuidado para su

manejo y control.

d. El deber de lealtad o fidelidad. Comienza .por el respeto al orden constitucional ya

las leyes emanadas del mismo, para lo cual se requiere de todos los servidores

públicos fidelidad, honestidad y sinceridad para con los intereses de la patria, y sobre

todo con predominio de la soberanía nacional, para preservar la supremacía de

nuestro gobierno en lo interno, y la independencia pero también incluye el respeto

alas instituciones democráticas la forma de gobierno, al principio de legalidad y de

segundad jurídica de los mexicanos.

Por otro lado, como obligaciones de los titulares de las dependencias, organismos o

Poderes del estado, son fundamentales las siguientes: Preferir, en igualdad de

condiciones, de conocimientos, aptitudes, y de antigüedad, a los trabajadores

sindicalizados respecto de quienes no lo estuvieren; cumplir con todos los servicios de

higiene y prevención de accidentes a que están obligados los patrones en general;

reinstalar a los trabajadores en las plazas de las cuales los hubieran separado y ordenar

el pago de los salarios caídos a que fueren condenados por laudo ejecutoriado; cubrir las

indemnizaciones por separación injustificada cuando los trabajadores hayan optado por

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ella, incluyendo los salarios caídos; proporcionar a los trabajadores los útiles,

instrumentos y materiales de trabajo necesarios; cubrir las aportaciones sobre seguridad

social; conceder licencias a los servidores públicos conforme a sus derechos respectivos;

hacer las deducciones y retenciones por concepto de cuotas sindicales, impuestos y

aportaciones de seguridad social.

Derechos de los servidores públicos. Se trata de las ventajas personales necesarias

para su vida y su sostenimiento, básicamente se equiparan a elementos necesarios para

que puedan subsistir decorosamente y puedan hacerle frente a sus requerimientos

personales y familiares en cuanto a su alimentación, vivienda, vestido, recreación,

elevación del nivel social y cultural, etc. y se encuentran plenamente reconocidos tanto en

el Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución Política Federal, como en su ley

reglamentaria, en esa virtud debo destacar a los siguientes:

I. Derecho al cargo. Nos referimos a los trabajadores de base que asumen el

carácter de inamovibles, pudiendo sólo ser removidos por causas graves

debidamente comprobadas ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje.

II. El derecho al cargo más que un derecho autónomo, es el presupuesto y la

condición de los otros derechos que consagra la Ley Federal de los Trabajadores al

Servicio del Estado, porque equivale a una prerrogativa para permanecer dentro del

servicio público una vez que se adquiere la inamovilidad. Para realizar el ascenso se

han adoptado varios sistemas: como la elección libre tomando en cuenta la

antigüedad, el mérito adquirido y el de las aptitudes o capacidades del aspirante. En

efecto el sistema escalafonario que regula el ascenso debe tomar en cuenta: los

conocimientos, aptitudes, antigüedad, disciplina y puntualidad.

III. El derecho al ascenso. Comprende la atribución de un empleo o puesto superior

en la misma función, como la atribución aun sueldo mayor dentro del mismo servicio

público, para lo cual en todas las dependencias debe existir un sistema escalafonario

bien definido, ya que el derecho administrativo moderno tiende a reconocer en el

nombramiento de un empleado administrativo el punto inicial de una gradual

ascensión hacia una mejor posición económica, profesional y social. Ascender es

pasar de una categoría inferior en los cuadros de la Administración Pública, a

categorías superiores que implican mayores derechos, dignidades, obligaciones y

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sobre todo, una mejor remuneración económica. El ascenso es un derecho legítimo

de todo trabajador que aspira a desempeñar eficientemente su labor, a mejorar su

sueldo o salario y las demás prerrogativas que le confiere la ley.

El sueldo es la retribución en dinero que el servidor público percibe por el

empleo, cargo o comisión que desempeñe dentro de algunos de los Poderes del

Estado.

IV. El derecho al sueldo o salario. Ordena el artículo 32 de la Ley Federal de los

Trabajadores al Servicio del Estado que "El sueldo o salario que se asigna en los

tabulado res regionales para cada puesto, constituye el sueldo total que debe pagarse

al trabajador a cambio de los servicios prestados, sin perjuicio de otras prestaciones

ya establecidas. Los niveles. de sueldo del tabulador que consignan sueldos

equivalentes al salarlo mínimo deberán incrementarse en el mínimo deberán

incrementarse el mismo porcentaje en que se aumente éste..."

Constituye uno de los grandes adelantos de la acción gubernamental, pues se trata

de una serie de prerrogativas legítimas para los trabajadores del Estado, precursores

de un régimen nacional de seguridad que comprende tanto al trabajador, como a su

familia, dependientes económico del mismo. Por lo tanto, para atender este problema

se creó el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

V. El derecho a la seguridad social. Sus bases generales ya quedaron asentadas al

transcribirse la fracción XI Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución Política

Federal, en donde se expresan los diferentes rubros que comprende este derecho de

los servidores públicos Federales, como del Distrito Federal.

Este derecho se consagra en la fracción X Apartado "B" del artículo de nuestra Ley

Suprema y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

El artículo 72 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado menciona

que los sindicatos serán registrados por el Tribunal Federal de Conciliación y

Arbitraje, además de los documentos que se deben presentar.

En el artículo 77 de la misma Ley menciona las obligaciones de los sindicatos.

El artículo 79 de la Ley antes citada menciona las prohibiciones de los sindicatos:

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VI. El derecho de asociación sindical de los servidores públicos. El derecho de

asociación sindical de los trabajadores del Estado es una conquista indiscutible, de

los hombres amantes de la libertad asociación en defensa de sus intereses, que se

traduce en dejar al trabajador en posibilidad de formar parte de un sindicato o no

respetar e derecho que tiene para separarse del mismo cuando así convenga a sus

Intereses.

VII. El derecho de huelga. También tiene sus bases en la fracción X Apartado "B" del

artículo 123 de la Constitución Federal y en la Ley Reglamentaria de la misma

disposición fundamental del país.

La huelga, es una manifestación de voluntad de la mayoría de los trabajadores

de una dependencia o entidad pública, y que lleva como propósitos suspender

temporalmente las labores públicas para hacer valer sus derechos, en contra de

injusticias, postergaciones o arbitrariedades del patrón o de el titular de la oficina o

dependencia respectiva, en los términos y condiciones previstas por la legislación

respectiva.

Expresa el artículo 92 de la Ley Federa] de los Trabajadores al Servicio del

Estado, "La huelga es la suspensión temporal del trabajo como resultado de una coalición

de trabajadores, decretada en la forma y términos que esta ley establece."

Los trabajadores podrán hacer uso del derecho de huelga respecto de una o

varias dependencias de los Poderes Públicos, cuando se violen de manera general y

sistemática los derechos que consagra el Apartado "B" del artículo 123 constitucional, y

suspende los efectos de los nombramientos de los trabajadores por el tiempo que dure la

huelga, pero sin terminar o extinguir los efectos del propio nombramiento, debiendo

limitarse al mero acto de suspensión del trabajo, de tal manera que quedan prohibidos los

actos de coacción o , de violencia física o moral sobre las personas.

La huelga terminara por:

A. Avenencia entre las partes en conflicto;

B. Por resolución de la asamblea de trabajadores tomada por acuerdo de la mayoría

de los miembros;

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C. Por declaración de ilegalidad o inexistencia, y

D. Por laudo de la persona o tribunal que, a solicitud de las partes y con la

conformidad de estas, se aboque al conocimiento del asunto.

La responsabilidad de la función pública es la obligación en que se encuentra el

servidor del Estado que ha infringido la Ley, o por haber cometido un delito, una falta

o causado una pérdida o un daño y debe responder por ella.

Responsabilidad política civil, administrativa y penal de los servidores públicos.

A. Responsabilidad Política

B. La responsabilidad política es la que se atribuye a los servidores públicos

en el ejercicio de sus funciones que incurren en actos u omisiones que redunden

en perjuicio de los intereses públicos fundamentales de la nación o de su buen

despacho, como es el caso: del ataque a las instituciones democráticas; el ataque

a la forma de gobierno republicano, representativo y federal; las violaciones

graves y sistemáticas de las garantías individuales o sociales; el ataque a la

libertad de sufragio; la usurpación de atribuciones; las violaciones sistemáticas o

graves a los planes, programas y presupuestos de la Administración pública

Federal o del Distrito Federal, o cualquier infracción grave a la Constitución ya las

leyes federales.

"La responsabilidad política, es la que se le atribuye aun servidor público de alta

jerarquía como consecuencia de un juicio político seguido por presuntas

infracciones graves de carácter político, con independencia de que las mismas

configuren o no algún delito sancionado por la legislación común."

La responsabilidad en cuestión, es la que se hace valer ante el Congreso de la

Unión mediante el juicio político, y en ese particular por mandato constitucional

tienen acción o facultad de iniciar demanda respectiva cualquier ciudadano de la

República Mexicana mediante la presentación de los elementos de prueba que la

Justifiquen.

Los sujetos que pueden incurrir en responsabilidad política están enunciados en

el citado artículo 110 de nuestra Ley Suprema. Se concibe a la responsabilidad Civil como

la consecuencia que sufre una persona por la violación de un derecho ajeno, y que por lo

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tanto debe afrontar la obligación jurídica de no dañar a nadie, es decir pagar los daños

causados. La responsabilidad civil de los servidores públicos, es aquella que se finca,

cuando por negligencia, descuido, irresponsabilidad o engaño se ocasionan daños o

perjuicios a los Intereses patrimoniales de los particulares o del Estado, y en tal caso

deben ser resarcidos o indemnizados los bienes o derechos dañados, de conformidad con

las normas jurídicas observables.

El daño que pueden causar los servidores públicos a los particulares, cuando

obran en el ejercicio de sus funciones pueden ser de dos maneras: económico y de

carácter moral, el primero de ellos, consiste en la pérdida o menoscabo sufrido en al

patrimonio del agraviado; el segundo debe entenderse como la afectación que sufre una

persona física en sus sentimientos, afectos, creencias, decoro, honor; reputación o en su

vida privada.

C. Responsabilidad Civil

La responsabilidad administrativa se exige a todos los servidores públicos por actos u

omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que

deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones; en tales

condiciones, el incumplimiento a tales deberes, la legislación respectiva previene la

aplicación de sanciones por desviaciones ante la arbitrariedad, la ilegalidad, la parcialidad

o la injusticia.

Pretende ante todo darle eficacia al buen proceder de la acción administrativa del

Estado, mediante el acatamiento de los preceptos jurídicos que regulan las funciones

públicas desde el nombramiento Poderes Federales, Estatales o Municipales, que por

convicción y como un principio en el desempeño de un servicio público todos los

trabajadores del Estado sin excepción se ajusten a las normas del buen proceder.

Sin embargo, ante la posibilidad de que tales personas incurran en cualquier tipo de

responsabilidad administrativa en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores

Públicos, se instrumentan los procedimientos idóneos para conocer, tramitar y resolver las

denuncias, quejas o acusaciones que se formulen en contra de cualquier servidor público,

incluyéndose las formalidades legales para la aplicación de las sanciones administrativas

a que haya lugar.

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

D. Responsabilidad Administrativa

E. Responsabilidad Penal

II. Durante el mes de mayo de cada año deberá presentarse la declaración de

situación patrimonial, acompañada de una copia de la declaración anual presentada

por personas físicas para los efectos de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, salvo

que en ese mismo año se hubiese presentado la declaración a que se refiere la

fracción I. Si transcurrido el plazo a que hace referencia la fracción I, no hubiese

presentado la declaración correspondiente, sin causa justificada, quedará sin efectos

el nombramiento respectivo previa declaración de la Secretaría, lo mismo ocurrirá en

la declaración contemplada en la fracción III. Para el caso de omisión, sin causa

justificada, en la presentación de la declaración a que alude la fracción II, se

inhabilitará al infractor por un año."

Este tipo de responsabilidad tiene lugar, cuando los servidores públicos en el

ejercicio de sus funciones incurren en faltas o infracciones que se equiparan .a delitos

previstos y sancionados por el Código Penal respectivo y demás leyes de la materia. En

tal sentido la responsabilidad penal se configura, por actos u omisiones que resulten de

un comportamiento doloso o culposo del servidor público, ya sea por el apoderamiento

indebido de bienes o valores del Estado, por no cumplir fielmente las funciones

encomendadas, por ejercicio indebido de las mismas, por recibir o exigir dinero, bienes,

cosas u objetos al que no se tiene derecho de parte del público, por disponer para

provecho personal de dinero público, por revelar asuntos secretos del Estado, por

usurpación de funciones, por encubrimiento de ciertas conductas ilícitas de otros

trabajadores del Estado o de particulares, por tráfico de influencia, etcétera.

La Constitución Política Federal es muy categórica al expresar en su artículo 109

fracción II que "la comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será

perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal", en esa virtud en el Libro

Segundo, Título Décimo del Código Penal para el Distrito Federal en Materia Común y

para toda la República en Materia Federal, en sus artículos 212 al 224, se establecen

once figuras delictivas en las que pueden incurrir los servidores públicos, y por ellas los

sujetos activos podrán ser sancionados con penas privativas de libertad, con multa,

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

destitución e inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones públicas, así

como el decomiso de bienes por enriquecimiento ilícito.

Sistemas de sanción política, administrativas y penal; y sus fundamento jurídico

Eduardo García Máynez, considera que: "La sanción es la consecuencia jurídica que el

incumplimiento de un deber se produce en relación con el obligado a efecto de mantener

la observancia de las normas, reponer el orden jurídico violado y reprimir las conductas

contrarias al mandato legal.

A. Sanción Política

Las sanciones aplicables en materia política se encuentran reglamentadas en el artículo

8° de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, y estos son:

I. Destitución del Servidor Público

II. Inhabilitación para desempeñar, funciones, empleos, cargos, o comisiones de

cualquier naturaleza en el servicio público dentro del plazo que marque la ley

respectiva que puede ser desde un año hasta veinte años.

A. Sanción Administrativa

Las sanciones administrativas están contempladas por el artículo 53 de la Ley antes

citada, las cuales consisten en:

I. Apercibimiento privado o público;

II. Amonestación privada o pública;

III. Suspensión;

IV. Destitución del puesto;

V. Sanción económica, e

VI. Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el

servicio público.

A. Sanción Penal

Las sanciones penales se aplicaran de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal y

tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause

daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y

con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.

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2.4 La función pública estatal y municipal

Función pública local: es aquella actividad desempeñada por organismos,

dependencias, poderes, autoridades locales (entidades federativas) agentes auxiliares del

poder público en el ejercicio de las atribuciones legales que tiene encomendadas. Función

pública municipal: es la actividad desarrollada por los servidores públicos con relación a

las tareas propias del estado a nivel municipal. Para el Estado de México, sin un apoyo en

la Ley Suprema del País y solamente siguiendo los pasos dados en la Esfera Federal,

siendo Gobernador del Estado el señor Wenceslao Labra, mediante decreto número 144

de la XXXIV Legislatura Local del 9 de agosto de 1939, publicado en la Gaceta del

Gobierno el 30 de agosto de 1939, y en vigor el mismo día de su publicación se expidió el

Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios y

Organismos Públicos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, para regular

los derechos y obligaciones de los trabajadores de base y supernumerarios de ambas

esferas de gobierno.

La nueva Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios,

publicada en la Gaceta del Gobierno, el 23 de octubre de 1998, y en vigor cinco días

hábiles después de la publicación, en su artículo 1°, dice: "Esta Ley de orden público e

interés social y tiene por objeto regular las relaciones de trabajo entre los Poderes

Públicos del Estado y los Ayuntamientos, y sus respectivos servidores públicos.

Igualmente, se regulan las relaciones de trabajo entre los Tribunales Administrativos, los

organismos auxiliares de carácter estatal y municipal y sus servidores públicos. .."

Obligaciones y derechos de los servidores público. Como obligaciones de los

trabajadores el artículo 88 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos establece las

siguientes:

I. Desempeñar sus labores sujetándose a la dirección de sus jefes inmediatos y

ejecutándolas con la intensidad, cuidado y esmero apropiados, en forma, tiempo y

lugar convenidos;

II. Observar buenas costumbres durante el servicio;

III. Cumplir con las obligaciones que les imponga el Reglamento Interior de Trabajo;

IV. Guardar reserva sobre los asuntos de que tenga conocimiento con motivo de sus

trabajos;

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

V. Evitar la ejecución de actos que pongan en peligro su seguridad y la de sus

compañeros;

VI. Asistir puntualmente a sus horas de Trabajo. Así como las demás que se

contienen en la referida norma.

El artículo 42 de la Ley, de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado de México y sus Municipios enumera varias obligaciones de los servidores

públicos para salvaguardar la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en

el desempeño de sus funciones que tienen encomendadas, las que ante todo buscan el

máximo rendimiento en el trabajo, el cumplimiento fiel y oportuno de los planes,

programas y presupuestos correspondientes, el manejo honesto de recursos, bienes y

valores del Estado y municipios, custodiar correctamente la documentación e información

que tengan a su cuidado, observar buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratar

con respeto y con la debida atención a todas las personas que acudan a su oficina, etc. Y

el incumplimiento a estas obligaciones dará lugar afincar responsabilidades de carácter

administrativo, para que sean sancionados conforme a derecho a los responsables de las

faltas u omisiones en que incurran.

En efecto, las responsabilidades en que pueden caer los servidores públicos

pueden ser de carácter político, administrativo, penal y, civil, y las sanciones respectivas

son aplicables bajo el principio de legalidad según la gravedad de la infracción para cada

caso particular, pues ello es motivo de un estudio por separado que con posterioridad

será abordado.

Derecho de los servidores públicos, son derechos de los trabajadores:

a. La jornada de trabajo y las vacaciones

b. El salario o sueldo

c. Ascenso

d. Seguridad de los Servidores Públicos Estatales y Municipales.

e. Organización Sindical.

f. Derecho de Huelga.

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

Para la sanción de conflictos individuales colectivos o intergremiales que se

susciten entre los Poderes de esta Entidad Federativa y sus Municipios con sus

trabajadores, se ha establecido el tribunal de Arbitraje del Estado de México.

2.5 Las responsabilidades de los servidores públicos locales y municipales

Aunque hoy existe una tendencia académica que parece haber tenido eco en la

legislatura respecto a que el Estado debe ser solidariamente responsable respecto a los

daños y perjuicios ocasionados por sus funcionarios, en todos los casos, no sólo cuando

estos actúen dolosamente. Por lo tanto, al hablar de responsabilidad administrativa sólo

se hace referencia a la responsabilidad civil de las personas públicas. Conforme a esta

idea, se considera que un servidor público debe responder por sus actos indebidos o

ilícitos, según lo establezcan las leyes.

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EL PODER EJECUTIVO Y LA FUNCIÓN EJECUTIVA ADMINISTRATIVA

3.1 El presidente de la República

3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado

3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno

3.1.3 Facultades y obligaciones

3.2 El presidente de la República y su estructura político administrativo

3.2.1 Secretarías de Estado

3.3 Centralización administrativa federal

3.4 Desconcentración administrativa federal

3.5 Descentralización administrativa federal.

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

3.1 El presidente de la República

En los países con régimen de gobierno republicano, el jefe de Estado o gobierno recibe el

título de presidente. Normalmente, los Jefes de Estado son elegidos por el pueblo, el

congreso o parlamento por un período inferior a una década (4 a 8 años, según el país).

Los presidentes se pueden distinguir según sus funciones y poderes de la

siguiente forma:

3.1.1 Ejerciendo como Jefe de Estado

Cuando cumplen únicamente funciones de jefe de Estado: esta es la forma cómo

funcionan las repúblicas parlamentarias. En dichas formas de gobierno el presidente

designa al primer ministro de acuerdo al apoyo del parlamento y carece de funciones

ejecutivas. Sólo firma las leyes y decretos aprobados por el consejo de ministros y tiene la

capacidad de disolver el parlamento, previo acuerdo con el primer ministro. El presidente

cumple la función de representar el Estado y las funciones protocolares asociadas. Tiene

exactamente el mismo papel que un rey de una monarquía constitucional o parlamentaria,

donde lo único que cambia básicamente es el nombre. Son electos por sufragio directo o

de forma indirecta por el parlamento o una asamblea electoral formada para dicho

propósito. Existen habitualmente en los países que han pasado de una monarquía a una

república.

Cuando además de las funciones de jefe de Estado, tiene algunas del poder

ejecutivo que son de su exclusivo campo de acción o las comparte con el primer

ministro: esta corresponde a formas de gobierno semipresidenciales o

semiparlamentarias, como en Francia. En estos sistemas, el presidente tiene un

importante rol en la dirección de las relaciones exteriores y la defensa nacional, la facultad

de convocar a plebiscitos y disolver el parlamento por su iniciativa, y también es el

garante del orden constitucional. Por lo general son electos por sufragio universal.

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3.1.2 Ejerciendo como Jefe de Gobierno

Cuando es a la vez jefe de Estado y jefe de gobierno: en este caso el presidente

nombra o designa a todos los integrantes del gobierno en forma exclusiva. Estos

regímenes políticos se denominan presidencialistas, en ellos suele existir una clara

división de poderes, y los presidentes no tienen la capacidad de disolver el Congreso,

aunque suelen ser también colegisladores. Surge en los Estados Unidos (1787) y es la

forma de gobierno de los Estados del continente americano, salvo en Canadá y gran parte

del Caribe que tienen un régimen parlamentario. Son electos por sufragio directo en la

mayoría de los países, como Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México,

Uruguay y Venezuela, o indirectamente como en Estados Unidos, por medio de un colegio

electoral.

3.1.3 Facultades y obligaciones

En el artículo 89. Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 25 de octubre de

1993)

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unión, proveyendo en la esfera

administrativa a su exacta observancia; (modificado por la reimpresión de la constitución,

publicada en el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)

II. Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho, remover a los agentes

diplomáticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y remover libremente a los

demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o remoción no esté determinado de

otro modo en la constitución o en las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el

diario oficial de la federación el 31 de diciembre de 1994)

III. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales, con aprobación del

senado; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la

federación el 6 de octubre de 1986)

IV. Nombrar, con aprobación del senado, los coroneles y demás oficiales superiores del

ejército, armada y fuerza aérea nacionales, y los empleados superiores de hacienda;

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero

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de 1944. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial de la

federación el 6 de octubre de 1986)

V. Nombrar a los demás oficiales del ejército, armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo

a las leyes; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el

10 de febrero de 1944. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el

diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)

VI. Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la

totalidad de la fuerza armada permanente o sea del ejército, de la armada y de la fuerza

aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 05 de abril de

2004)

VII. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetos, en los términos que previene la

fracción IV del articulo 76; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en

el diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)

VIII. Declarar la guerra en nombre de los estados unidos mexicanos, previa ley del congreso

de la unión; (modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial

de la federación el 6 de octubre de 1986)

IX. Designar, con ratificación del senado, al procurador general de la republica;

(reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 31 de

diciembre de 1994)

X. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar, denunciar,

suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas

sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del senado. en la conducción de tal

política, el titular del poder ejecutivo observara los siguientes principios normativos: la

autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la solución pacífica de controversias;

la proscripción de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la

igualdad jurídica de los estados; la cooperación internacional para el desarrollo; el respeto,

la protección y promoción de los derechos humanos y la lucha por la paz y la seguridad

internacionales; (reformada mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación

el 10 de junio de 2011)

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

XI. Convocar al congreso a sesiones extraordinarias, cuando lo acuerde la comisión

permanente; (reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el

24 de noviembre de 1923. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el

diario oficial de la federación el 6 de octubre de 1986)

XII. Facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus

funciones;

XIII. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas, y designar su

ubicación;

XIV. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de

competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos del orden común

en el distrito federal;

XV. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley respectiva, a los

descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la industria;

XVI. Cuando la cámara de senadores no esté en sesiones, el presidente de la republica podrá

hacer los nombramientos de que hablan las fracciones III, IV y IX, con aprobación de la

comisión permanente.

XVII. Se deroga.

XVIII. Presentar a consideración del senado, la terna para la designación de ministros

de la suprema corte de justicia y someter sus licencias y renuncias a la aprobación del

propio senado;

XIX. Derogada.

3.2 Las demás que le confiere expresamente esta constitución.

3.3 El presidente de la República y su estructura político administrativo

3.3.1 Secretarías de Estado

En México el Poder Ejecutivo Federal del gobierno es ejercido por el Presidente de la

República cuya denominación oficial es Presidente Constitucional de los Estados Unidos

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

Mexicanos, para llevar a cabo el desarrollo de sus atribuciones y funciones, el presidente

tiene la facultad de nombrar libremente a los miembros de su gabinete, cada uno del cual

es titular de una Secretaría de Estado que tiene a su cargo un ramo de la Administración

Pública Federal, la organización de estas dependencias y las atribuciones que cada una

tienen, están fijadas por la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley

Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de

la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado que constituirán el

Gabinete en México constituido por los titulares de las secretarías de estado. Los

Secretarios de Estado serán nombrados por el Presidente de los Estados Unidos

Mexicanos. El Presidente de la República podrá convocar a reuniones de Secretarios de

Estado y demás funcionarios competentes, cuando se trate de definir o evaluar la política

del Gobierno Federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias

dependencias, o entidades de la Administración Pública Federal. Estas reuniones serán

presididas por el Titular del Ejecutivo Federal y el Secretariado Técnico de las mismas

estará adscrito a la Presidencia de la República.

3.4 Centralización administrativa federal

La Constitución es el instrumento jurídico mediante el cual se precisa la actividad del

Estado y se organizan los cuadros generales, políticos y administrativos, con ello se

cumplen los fines públicos. El Derecho Administrativo regula, en forma pormenorizada, la

organización y actividad de los entes que forman a la Administración Pública. La tarea de

esos órdenes es crear órganos, dotarlos de facultades, relacionarlos entre sí en estrecha

vinculación y otorgarle la personalidad jurídica general al Estado, que a su vez es creador

de otras personalidades públicas menores, como medio de llevar a cabo la competencia

que les ha sido asignada.

Se llama Centralización Administrativa: "Al régimen que establece la subordinación

unitaria, coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central, bajo los

diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica

para satisfacer las necesidades públicas.(Andrés Serra Rojas)”.

Derecho Administrativo

Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

3.5 Desconcentración administrativa federal

La administración reparte algunas de sus funciones no solamente a través de la

descentralización administrativa; en ocasiones utiliza bien la desconcentración o bien a

las empresas de participación estatal. La desconcentración puede entenderse como la

transferencia que de ciertas competencias hace la administración pública en favor de

órganos que no tienen personalidad jurídica diversa, sino que continúan formando parte

de la propia administración pública, aunque si gozan de cierta autonomía. Por medio de

la desconcentración, los órganos supremos del estado otorgan medios y facultades de

actuación a otros inferiores, que siguen perteneciendo al Estado.

La desconcentración no presupone el nacimiento de una nueva persona jurídica

diferente de la que la cedió determinada facultades: en cambio la descentralización sí

crea nuevas personas morales diferentes. El Doctor Serra Rojas afirma que la

desconcentración es la preparación de un organismo en tránsito hacia la

descentralización, y de ella se sirve el Estado para descongestionar el poder central, en

provecho de sus representantes locales.

Para mayor claridad en el establecimiento de las diferencias que existen entre la

descentralización y la desconcentración, algunos estudiosos del tema consideran que

mientras en la primera los órganos gozan de autonomía orgánica, capacidad de

estructurarse y dictarse sus propios ordenamientos reguladores, y de autonomía técnica,

facultad de elegir por si mismo las normas técnicas para su adecuada gestión, los

organismos desconcentrados solamente gozan de autonomía técnica.

3.6 Descentralización administrativa federal.

Con motivo del crecimiento desorbitado de las necesidades de carácter público, que tiene

la obligación de satisfacer el Estado, ha surgido una forma de organización administrativa

diferente de la descentralización. En esta nueva forma se intenta que el Estado cumpla

realmente con los requerimientos que le presenta la sociedad moderna, y para ello

encarga la realización de ciertas actividades a diversos órganos cuya actuación goza de

cierta autonomía respecto del poder central.

Derecho Administrativo

Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

Por medio de esta forma de organización administrativa denominada

descentralización, se buscan fundamental dos fines: aligerar un tanto al Estado de las

cargas que le impone actualmente la colectividad y satisfacer ciertas necesidades de

manera pronta y eficaz por medio de diferentes entes que por su carácter localista o por

su especialización técnica, estarán capacitados para hacerlo. La Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, en su artículo 45 determina como organismos

descentralizados, las entidades creadas por la ley o por decreto del Congreso de la Unión

o por decreto del Ejecutivo Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios,

cualquiera que sea la estructura legal que adopte; y en su artículo 46 reconoce como

empresa de participación estatal mayoritaria las siguientes:

I. Las Sociedades Nacionales de Crédito constituidas en los términos de su legislación

específica;

II. Las Sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las Organizaciones

Auxiliares de Crédito, así como las Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas, en

que se satisfagan alguno o varios de los siguientes requisitos:

A) Que el Gobierno Federal o una o más Entidades Paraestatales conjunta o

separadamente, opten o sean propietarios de más del 50% del capital social.

B) Que en la Constitución de su capital se hagan figurar títulos representativos de capital

social, se serie especial que sólo puedan ser suscritas por el Gobierno Federal; o

C) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los

miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al Presidente o

Director General, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano

de gobierno.

Se asimilan a las Empresas de participación estatal mayoritaria, Las Sociedades

Civiles así como las Asociaciones Civiles en la que la mayoría de los asociados sean

dependencias o entidades de la Administración Pública Federal o Servidores Públicos

Federales que participen en razón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obliguen a

realizar o realicen las aportaciones económicas preponderantes.

Ante la imposibilidad de que sólo la centralización o sólo la descentralización puedan

cumplir correctamente su cometido, en la mayoría de los estados se ha optado por elegir

una forma de organización administrativa dentro de la cual coexistan ambos sistemas,

razón por la que frecuentemente se les observa actuar conjuntamente.

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

DIFERENCIAS ENTRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA DESCONCENTRACIÓN

ADMINISTRATIVA.

Los órganos desconcentrados no tienen personalidad propia, no tienen patrimonio propio,

no se crea una persona moral diversa del Estado, es una sub-dependencia, que está

directamente concertada con el Secretario del ramo, no se le da función alguna, ajena a

las que le compete al Secretario. El fundamento legal de estos órganos desconcentrados,

está contemplado en el artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal que a la letra dice: "Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los

asuntos de su competencia, las Secretarías de Estados y los Departamentos

Administrativos, podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que le

estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver

sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de

conformidad con las disposiciones legales aplicables".

Aunque el artículo antes indicado ha sido criticado por la doctrina, pues habla de

"órganos desconcentrados", y por lógica elemental, no se puede pensar que en un

subórgano como es una Secretaría pueda crearse un órgano. El órgano es el Ejecutivo,

la Secretaría un subórgano, y el desconcentrado un subórgano, pero nunca en un órgano.

Ejemplo de estos organismos desconcentrados o subórganos desconcentrados son:

el Centro Nacional de Estudios Municipales; Comisión Nacional de Caminos

Alimentadores y Aeropistas, (CONACAL), este último, minimizó las funciones de las

Secretarías de Obras Públicas, YA QUE CONACAL, se integraría en aquélla época, 22 de

noviembre de 1971, con 16 representantes oficiales que fueron: El Presidente, cargo que

correspondería al Secretario de Obras Públicas; un Vocal Ejecutivo y un Vocal Secretario,

designado por el propio Secretario de Obras Públicas; 4 miembros más de esta

dependencia del Ejecutivo, que serían los Directores Generales de Carreteras en

cooperación, planeación, y programa, de control y de contabilidad, y representantes que,

a invitación que se les formulara, designaron la Secretaría del Patrimonio Nacional, de

Salubridad y Asistencia, de Recursos Hidráulicos, de Hacienda y Crédito Público, de

Industria y Comercio y de Agricultura y Ganadería, el Departamento de asuntos Agrarios y

Colonización, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad, y con los

representantes que, también a invitación, designaron el Instituto Nacional para el

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desarrollo de la Comunidad Rural y la Vivienda Popular, la Confederación Nacional

Campesina y la Asociación Mexicana de Caminos.

Así también, otro ejemplo es, cuando se daba después la orden al Departamento de

Aerofotografía para que se tomaran fotos de la región por donde debería pasar la

carretera, y después de las fotos se llevaban al Departamento de Granometría para

interpretarlas; luego al Departamento de Ingeniería de Caminos para que se hiciera el

trazo y llegado a este momento, se tenían que pedir a otros Secretarios de Estados su

cooperación e información. Pero los celos de los funcionarios era evidente, pues no era

posible que un simple director o un simple subsecretario de Obras Públicas, le hablara al

representante de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, hoy de Salud, para pedirle le

informara si por los lugares por donde pasaría la carretera, había brigadas de salud, y si

en esos lugares había insectos o qué tipo de enfermedades se propagaban en esas

regiones.

No, no se le informaba, tenía que ir con el Secretario Particular del Secretario de

Obras Públicas, y decirle que le hablara al Secretario de Salubridad y Asistencia, y le

pidiera que se le mandara el informe sobre las enfermedades de la zona, y sobre si había

o no brigadas de salud. El Secretario de Salud, si quería, llamaba a su Subsecretario, le

daba instrucciones de que obtuviera esa información y también le ordenaba al Director de

enfermedades tropicales, por ejemplo, que obtuviera los datos del caso, pero a su vez

estos últimos funcionarios tenían a su vez Jefes de Departamentos y éstos volvían a

recorrer el mismo camino, es decir, le tenían que informar al Director de Enfermedades

Tropicales, y era el cuento de nunca acabar. Y lo mismo sucedía con la Secretaría de la

Defensa Nacional, cuando se le pedía informe sobre la protección y seguridad que podía

tener el personal que trabajara en la construcción de la carretera en esa zona, lo mismo

sucedía con el Secretario de Comercio, con el de la Reforma Agraria, etc., etc., y para

cuando ya se tenía que dar inicio a la construcción de la Carretera habían pasado tres o

cuatro años. ESA ERA Y SIGUE SIENDO LA BUROCRACIA.

Con CONACAL, puede afirmarse que se desenterraron los anteriores vicios, puede

afirmarse que tuvo un éxito completo, pues cosa rara, los Secretarios de Estado a los

cuales se les invitaba a que enviaran un Representante, todos dejaron un poco de lado su

celo y enviaron como representante, nada menos que a sus Subsecretarios, a los cuales

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se les veía llegar el día de la reunión con grandes alteros de papeles bajo el brazo, o con

un ayudante que cargaba el paquete de información que se iba a requerir para llevar

adelante la construcción de la obra.

El Vocal Ejecutivo de CONACAL, enviaba un oficio a cada vocal representante de los

Secretarios de Estado, y les decía sobre cual proyecto de camino o aeropista se iba a

trabajar en la próxima junta mensual, pidiéndoles que el día de la reunión llevaran toda la

documentación que pudieran sobre la región en que se iba a realizar la obra.

En el mes anterior a la fecha de la reunión, ese Secretario al que se le pedía el dato,

instruía a su subsecretario para que consiguiera toda la documentación sin que le

pusieran trabas o dificultades para dárselo, y así un día antes de la reunión mensual, ese

representante del secretario del ramo, tenía en su poder toda la documentación que se

requería por el de Obras públicas, para seguir adelante con el proyecto de obras,

coordinadas por el titular del órgano ejecutivo federal y el día de la reunión, puntualmente,

se veía llegar a las oficinas asignadas para la reunión de CONACAL, a los subsecretarios,

representantes de los secretarios del ramo invitado, llegaban con sus alteros de

información necesaria para el avance de la obra.

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UNIDAD IV

EL ACTO ADMINISTRATIVO

4.1 Definición de acto administrativo

La definición del acto administrativo tuvo origen entre los alemanes y franceses,

quienes se basaron en los trabajos realizados por Emmanuel Kant quien los elaboro en el

siglo XVII, de ahí toma referencia la teoría del acto administrativo, pero fue que con la

Revolución Francesa tuvo que establecer la diferencia entre la justicia administrativa y la

justicia ordinaria. El acto administrativo tiene gran relevancia en cuantos a las funciones

públicas que ejercen los servicios públicos hacia el interés colectivo y social de las

personas para establecer un bien común y el interés público. Los antecedentes del acto

administrativo eran los actos del Rey y los actos fiscos, sin la antelación de la revolución

francesa era desconocida la teoría del acto administrativo.

El concepto del acto administrativo radica en satisfacer los interese colectivos, pues la

administración pública se realiza de numerosos actos de muy distinta naturaleza y

origen, por consiguiente la función administrativa se manifiesta en actos jurídicos, hechos

jurídicos y actos materiales. Pues como se sabe el acto consiste en la manifestación de

voluntad, pero en cuanto a la administración se puede decir que la manifestación de

voluntad de conocimiento o de deseo realizada por una Administración en el ejercicio de

una autoridad administrativa.

Según Rafael de Pina Vara el “acto administrativo es la declaración de voluntad de

un órgano de la administración pública, de naturaleza reglada o discrecional, susceptible

de crear, con eficacia particular o general, obligaciones, facultades o situaciones jurídicas,

de naturaleza administrativa”1.

4.2 Naturaleza del acto jurídico

4.3 Clasificación del acto administrativo

Los actos administrativos son realizados para el bienestar de la sociedad y pueden

ser materiales (no produce consecuencias jurídicas) y jurídicos (si produce consecuencias

de derecho). Según las voluntades única (unilateral). El acto colegial emana de un

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órgano único de la administración constituido de varios miembros, consejos o comisiones.

El acto complejo o colectivo: se da por el concurso de varias voluntades de órganos de la

administración - el refrendo. El acto unión es la unión de varias voluntades sin finalidad

idéntica ni buscan dar nacimiento a una situación jurídica individual como los contratos Ej.

El nombramiento de un empleado público. Se clasifica en: acto obligatorio la mera

ejecución de la ley o complemento de que la norma impone a la administración; el acto

discrecional es la facultad dada la administración por la ley de apreciar o decidir en qué

momento debe obrar y cómo debe hacerlo. Son actos internos los señalamientos de

labores que cada empleado corresponde dentro de una oficina, las instrucciones y

disposiciones en donde autoridades superiores ilustran a las inferiores y los externos son

los realizados por el Estado en sus actividades.

Por su finalidad se dividen en preliminares y de procedimiento, decisiones o

resoluciones y en actos de ejecución. Los preliminares son la facultades para exigir la

presentación de libros, papeles, manifestaciones declaraciones etc.; en cuanto a los actos

de ejecución son los de material y orden jurídico, sólo que sin cumplir las resoluciones y

lesiones efectivas. Por su contenido, primeramente los destinados a ampliar la esfera

jurídica de la admisión, aprobación, dispensa, condonación, licencias, permisos, con

sesiones, privilegios de patentes. En los primeros encontramos las órdenes, los actos de

expropiación, sanciones y de ejecución. Los actos que hacen constar la existencia de un

estado de hecho o de derecho como son los actos de registro, de certificación,

autentificación, notificaciones y publicaciones. Los actos de misión son los que dan hacer

a un particular los beneficios del servicio público.

En los de aprobación la autoridad superior da el consentimiento para que una

autoridad inferior pueda actuar. La autorización, licencia o permiso que en sí son actos

que condicionan, podrán facultar a un particular para poder ejercitar un derecho. La

concesión solo da derechos o facultades para desarrollar una actividad. Por el contrario

hay actos que limitan o restringen la actividad jurídica de los particulares como las

órdenes administrativas que son obligaciones de dar o hacer, no hacer, llamados también

mandatos o prohibiciones. En la expropiación por causa de utilidad pública el estado

impone a un particular de ceder su propiedad por que será esta de utilidad pública y por la

cual tiene derecho a una compensación.

4.4 Elementos del acto administrativo

Derecho Administrativo

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Elementos del acto: El sujeto que es el órgano de la administración que lo realiza; la

voluntad es la posibilidad para una persona de crear o de decidir libremente los efectos de

derechos y obligaciones dentro de la reglamentación jurídica. El objeto debe ser

determinado, posible, lícito, no debe estar prohibido por la ley y debe estar expresamente

autorizado por esta. El motivo es el antecedente que lo provoca. La finalidad debe ser de

interés y beneficio general, debe entrar en la competencia del agente que lo realiza y no

puede permitirse sino por los actos que la ley establece. La forma es un elemento externo,

generalmente es de manera escrita y también puede ser de manera oral

De otra manera más especifica se hace la clasificación de los elementos que

debe de contener un acto jurídico, que son:

Sujeto. Es la organización que realiza el acto en su carácter de Acto Jurídico el

Acto Administrativo exige ser realizado por quien tiene actitud legal. Cuando el

sujeto realiza un acto administrativo como en su carácter de acto jurídico deberá

observarse así como en el Derecho privado no esté viciado por error, dolo o

violencia.

Objeto del acto. Debe ser determinado, posible y licito. La licitud supone que el

objeto no esté prohibido por la ley, sino que además sea autorizado expresamente

por ella. La licitud del objeto que genere el acto debe calificarse de acuerdo con

estas tres categorías.

4.5 El silencio administrativo

4.6 Concepto y definición del acto administrativo

Serra Rojas, menciona: "La definición que proponemos y que examinaremos más

adelante, resume los caracteres del acto administrativo en los términos siguientes:

a.- El acto administrativo es un acto jurídico, de derecho público, que emana de la

administración pública; y sometida al derecho administrativo.

Con ello se excluye del concepto:

1. Los actos políticos de gobierno;

2. Los actos emanados de órganos legislativos y judiciales, aunque tengan un

contenido administrativo;

3. Los actos de los administrados, aunque produzcan efectos jurídicos conforme a

derecho administrativos.

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b.- Su naturaleza no normativa, resultado de distinguir los actos administrativos y las

normas jurídicas. La norma administrativa mantiene su vigencia hasta que sea

derogada, en tanto que el acto administrativo se agota con su cumplimiento.

Guardan estrecha vinculación, pero actos y normas, obedecen a diverso régimen

jurídico.

C.- Es una decisión ejecutoria y no contenciosa.

Se trata de una declaración intelectual, lo que excluye las actividades puramente

materiales. Una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

d.- Es una declaración que emana de una autoridad administrativa, unitaria o

colegiada, en el ejercicio de la función administrativa.

e.- Unilateral, ejecutiva y oportuna que produce una situación jurídica concreta que

excluye del concepto los actos jurídicos del administrado.

f.- La administración crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación

jurídica subjetiva.

g.- Se propone la satisfacción de un interés general, en ejercicio de la función

administrativa.

Es decir, para estos autores, son actos administrativos cualquier acto que provenga

de la administración pública. Zanobini, ofrece una definición general diciendo que: "acto

administrativo es cualquier declaración de voluntad, de deseo de conocimiento, de juicio

realizado por un sujeto de la administración pública en el ejercicio de una potestad

administrativa.". No serán actos administrativos los actos jurídicos que realice la

administración conforme al derecho privado. (Andrés Serra Roja).

Esta definición toma en cuenta el órgano que realiza la función administrativa. En

este sentido, todos los actos de la administración son actos administrativos, pero

estimamos, dice el autor en consulta, que este concepto excesivo para precisar

materialmente la noción del acto administrativo, de acuerdo con la definición antes

expuesta, que atiende preferentemente a la vinculación con la función administrativa.

Debemos agregar que el acto administrativo produce efectos jurídicos directos e

inmediatos, porque ellos provienen del mismo acto. Es un acto jurídico y tiene dos notas:

una subjetiva, ya que lo realiza la administración; otra objetiva: está sometido al derecho

administrativo.

Dice el autor en consulta, que hay actos que no deben ser considerados como actos

administrativos y dice al respecto: "La función administrativa se manifiesta en una notable

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variedad de actos jurídicos, hechos jurídicos y actos materiales, es decir, una actividad

jurídica y una actividad material.

La actividad de la administración pública para conseguir sus fines, distingue

doctrinalmente dos clases de actos:

a.- Actos de pura ejecución, simples operaciones materiales que no producen un

efecto jurídico inmediato o directo, aunque en ocasiones puedan lesionar

intereses particulares.

b.- Actos jurídicos, declaraciones de voluntad que produce, conforme al derecho

objetivo, efectos jurídicos directos.

Los Actos Jurídicos pueden estar regidos por una norma de derecho público o de

derecho privado, lo cual origina actos jurídicos públicos o privados. Resultará aplicable al

Derecho Administrativo según la opinión más general:

1. A los actos de poder o de autoridad;

2. A las actividades administrativas de servicio público que persigan un fin público y

3. A los actos de la Administración en que este haga uso de sus prerrogativas o

poder de mando. (Cazorla Prieto).

El Sector más importante es el que corresponde a los actos administrativos, que son

el objeto principal de este capítulo. Los actos administrativos tienen por objeto originar un

efecto de derecho, como el nombramiento de un empleado, el otorgamiento de una

concesión, una declaración de expropiación por causa de utilidad pública, de requisición,

o de una declaración de nacionalización. (Nicolás Coviello, Doctrina General del Derecho

Civil. México 1938, página 333).

A) No deben entenderse como actos administrativos los actos de gobierno o actos

políticos que se relacionan con la orientación o dirección política general o con la

integración de los órganos públicos. No se concibe la acción del poder sin este

singular medio discrecional que permite encauzar a un alto nivel la actividad estatal.

4.7 Clasificación de los procedimientos administrativos

El acto administrativo está destinado a producir efectos. Creemos que aun aquellos que

son exclusivamente declarativos, también surten determinados efectos.

DISTINCIÓN ENTRE ACTO PERFECTO Y ACTO EFICAZ. Sobre este aspecto, la

doctrina denomina "Acto Administrativo Perfecto" a aquel que está completamente

formado, es decir, que todos sus elementos son regulares y sus modalidades y requisitos

se han cumplido y, por lo tanto tiene una existencia jurídica plena. Pero no basta que el

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acto sea perfecto para que sea eficaz, y se entiende por acto eficaz, aquel que se realiza

jurídica y materialmente. Puede suceder que el acto perfecto no sea eficaz, porque esté

sujeto a término o condición y durante los lapsos que estos se cumplan, el acto

administrativo no tenga eficacia, pues esta entraña la realización del contenido del acto.

Para que el acto sea eficaz se necesita una serie de actos subsecuentes o posteriores

que generalmente se inician con la notificación.

La nueva Ley Federal del Procedimiento Administrativo recoge el concepto de acto

eficaz y la necesidad de su notificación en los artículos 8o, 9o y 10. (Miguel Acosta

Romero).

Artículo 8o.- El Acto administrativo será válido hasta en tanto su validez no haya sido

declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el

caso.

Artículo 9o.- El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir que surta

efectos la notificación legalmente efectuada.

Se exceptúa de lo dispuesto en el párrafo anterior, el acto administrativo por el cual

se otorgue un beneficio al particular, caso en el cual su cumplimiento será exigible por

éste al órgano administrativo que lo admitió desde la fecha en que se dictó o aquella que

tenga señalada para iniciar su vigencia; así como los casos en virtud de los cuales se

realicen actos de inspección, investigación o vigilancia conforme a las disposiciones de

ésta u otras leyes, los cuales son exigibles a partir de la fecha en que la administración

pública federal los efectúe.

Artículo 10.- Si el acto administrativo requiere aprobación de órganos o autoridades

distintos del que lo emita, de conformidad a las disposiciones legales aplicables, no

tendrá eficacia sino hasta en tanto aquella se produzca.

4.8 Requisitos y formalidades constitucionales del acto administrativo

4.9 Efectos del acto administrativo

Los efectos del acto administrativo pueden estimarse en directos e indirectos; efectos

directos serán la creación, modificación, transmisión, declaración o extinción de

obligaciones y derechos, es decir, producirá obligaciones de dar, de hacer o de no hacer,

o declarar un derecho. Los efectos indirectos son la realización misma de la actividad

encomendada al órgano Administrativo y de las decisiones que contiene el acto

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administrativo, por ejemplo, en el cobro de un impuesto, el efecto directo será determinar

la obligación liquida y exigible a cargo del causante, el efecto indirecto es que el órgano

fiscal cumpla con su actividad en esa materia y se haga efectivo el crédito fiscal.

EL ACTO ADMINISTRATIVO COMO CREACIÓN DE DERECHO. Personales,

Reales. Críticas. Cuando el acto administrativo se dirige, a los particulares puede crear a

favor de estos, derechos y obligaciones que, por lo general, son de naturaleza personal e

intransmisible; por ejemplo, los derivados del nombramiento de un empleado público, los

derivados de un acto de extensión de impuesto, de las concesiones en algunos casos;

pues otros derechos, aun cuando son personales, pueden ser transmisibles, por ejemplo,

los que reconocen patentes y marcas y derechos de autor (en estos últimos sólo son

transmisibles los derechos patrimoniales, no así el derecho moral del autor).

Algunos autores, como Trinidad García, estiman que los derechos derivados de un

acto administrativo constituyen verdaderos derechos reales. Diciendo de esa opinión, ya

que el derecho real se concibe como un poder jurídico que tiene una persona como una

cosa, o sobre determinados elementos inmateriales, pero apreciables pecuniariamente

(derechos), para aprovecharlos y utilizarlos en un beneficio, es absolutamente oponible a

todos y su duración generalmente indefinida.

Es discutible que los derechos administrativos tengan las mismas características que

el derecho real. En nuestra opinión, aquellos aumentan la esfera económica-jurídica del

particular, siempre dentro de los límites que señalan las leyes que prevén su

otorgamiento;

Así vemos que el derecho de autor, las patentes, las concesiones y el nombramiento,

efectivamente otorgan ciertas facultades y derecho, inclusive pecuniarios, al particular,

pero están sometidos a una serie de limitaciones y modalidades; su uso debe restringirse

por el interés público, no son indefinidos en cuanto al tiempo y a su extinción, pueden

utilizarse algunos de ellos por quien tenga interés.

Así pues, consideramos que el derecho que deriva de un acto administrativo es

personalismo, generalmente intransferible y su contenido patrimonial está sujeto a las

normas que regulan su otorgamiento. Hauriou les llama simplemente derechos

administrativos y creemos que la terminología es apropiada por cuanto a que suprime la

característica de reales, pues ello implica un principio que es manejado por el derecho

civil, pero que en derecho administrativo y en este aspecto, estimamos, no tiene cabida.

EFECTOS FRENTE A TERCEROS.

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El acto administrativo surte también efectos que son oponibles frente a los demás

órganos de la administración, a otras entidades públicas y a los particulares; por ejemplo,

el otorgamiento de una licencia de manejar, surte efecto frente a los grupos de personas

antes aludidos, lo mismo una exención de impuesto o una concesión aunque es de

aclarar que no siempre los actos administrativos tienen esta característica.

En Derecho Administrativo puede entenderse por tercero:

a).- Todo aquel frente al que se puede hacer valer un acto administrativo, y

b).- Aquel que tiene un interés jurídico directo en que se otorgue, o no, o en que se

modifique el acto administrativo.

Un ejemplo típico del concepto de terceros, en el sentido a que hacemos referencia

en el inciso b).- anterior, lo tenemos en lo previsto en la Ley de Aguas Nacionales.

4.10 Ejecución de las resoluciones administrativas

4.11 Nulidad de los actos administrativos

La nulidad relativa del acto administrativo es cuando no reúne todos los caracteres

enumerados en el artículo anterior. Siempre permite que el acto produzca

provisionalmente sus efectos.

- Cuando un acto es de nulidad relativa, existen unos interesados que pueden pedir la

anulación del mismo. Mientras tanto, el acto es válido. También se le conoce como

nulidad saneable. La nulidad absoluta del acto administrativo por regla general no impide

que el acto produzca provisionalmente sus efectos, los cuales serán destruidos

retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevalerse

todo interesado y no desaparece por la confirmación o la prescripción.

- Cuando un acto es nulo, afectando una norma de orden público y vulnerando a toda la

sociedad, no tiene ningún efecto jurídico, y cualquier juez, puede por lo general, declarar

la nulidad de oficio. Se le conoce como nulidad absoluta o insaneable.

Cumplimiento del objeto.

Imposibilidad del plazo.

Expiración del plazo.

Acaecimiento de una condición resolutoria.

Renuncia.

Rechazo.

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Revocación.

Caducidad.

Declaración judicial de inexistencia o nulidad.

4.12 Revocación de los actos administrativos

5 LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

5.1 Aspectos generales de los contratos administrativos

Los contratos de derecho público son aquellos por los cuales el Estado satisface

indirectamente el interés general. Los contratos de derecho público (género) pueden

clasificarse como internacionales (tratados que realiza el P.E. con aprobación del

Congreso) o internos. Éstos últimos son los contratos administrativos.

5.2 Diferencias entre los contratos administrativos y los contratos civiles

5.2.1 Criterio subjetivo

5.2.2 Criterio de la jurisdicción.

5.2.3 Criterio formal

5.2.4 Criterio de las cláusulas exorbitantes

5.2.5 Criterio legista

5.2.6 Criterio de los servicios públicos

5.2.7 Criterio de la finalidad de utilidad pública

5.2.8 Criterio de la finalidad de interés público

5.3 Concepto de contrato administrativo

El concepto de contrato administrativo no difiere del concepto de contrato en el derecho

privado, pero al ser una de las partes el Estado, tiene características propias. Puede

definirse el contrato administrativo como aquel en que la Administración ejerce

prerrogativas en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidando de no alterar

la ecuación financiera del mismo. El objeto de este contrato se rige por el derecho público.

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En todo contrato administrativo tiene que participar un órgano estatal en ejercicio de

función administrativa.

5.4 Elementos de los contratos administrativos

5.4.1 Sujetos

Dentro de los contratos administrativos van haber sujetos para celebrar los contratos

dentro de ellos pueden encontrarse empresas para estatales, personas físicas, morales y

el mismo estado. Que para ellos se lleva una selección

Etapa precontractual:

5.4.2 Consentimiento

Acuerdo de voluntades, que implica una manifestación de voluntad coincidente de las

partes y presupone la capacidad jurídica del contratante y la competencia del órgano

estatal.

5.4.3 Objeto

Celebrado por un organismo estatal competente.

Objeto del contrato es la obligación consistente en una prestación de dar, hacer o no

hacer, querida por las partes. Pueden ser objeto del contrato cosas que están fuera del

comercio.

5.4.4 Causa

Causa del contrato es la situación de hecho que ha considerado la Administración y que la

determina a contratar para satisfacerla. Es considerada un elemento esencial por

aplicación analógica de lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549. Forma se refiere al

cómo se documenta el vínculo contractual.

5.4.5 Finalidad

La finalidad del contrato administrativo es la satisfacción del interés general, fin que debe

ser tenido en cuenta por la Administración en la realización del contrato.

5.4.6 Forma

Mediante la:

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detección de la necesidad.

Partida presupuestaria (debe haberla, ya sea contemplada en la Ley de Presupuesto o

no).

Preparación del proyecto (trabajo técnico).

Selección del contratante, mediante diversos mecanismos: Licitación pública, licitación

privada, contratación directa, remate, concurso, etc. El principio general es que el Estado

puede elegir discrecionalmente el método a utilizar, salvo que se trate de contratos por

montos superiores a los $ 950.000, en cuyo caso debe procederse a licitación.

Pre adjudicación y/o adjudicación. Tarea realizada por comisiones, donde el principio es

adjudicar el contrato a la oferta más conveniente (no necesariamente la más barata).

Perfeccionamiento del contrato. En las etapas anteriores el particular es oferente. A partir

de esta etapa ya se habla de contratante.

Etapa contractual: Ejecución del contrato.

5.5 Procedimiento para la formación de los contratos administrativo

Licitación Pública:

Principios de la licitación pública:

5.5.1 Sistema de libre elección

5.5.2 Sistema de restricción

5.6 Licitación pública

5.6.1 Naturaleza jurídica

5.6.2 Fines de la licitación

5.6.3 Principios jurídicos

5.6.3.1 Concurrencia

5.6.3.2 Igualdad

5.6.3.3 Publicidad

5.6.3.4 Oposición o contradicción

5.6.4 Fases de la licitación pública

5.6.4.1 Autorización presupuestaria

5.6.4.2 Preparación de las bases o pliego de condiciones

5.6.4.3 Publicación de la convocatoria

5.6.4.4 Presentación de la oferta

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5.6.4.5 Apertura de ofertas

5.6.4.6 La admisión de oferta

5.6.4.7 Adjudicación

5.6.4.8 Perfeccionamiento o formalización del contrato

Oposición y concurrencia de todos los oferentes.

Publicidad del acto, traducido en la publicación de los pliegos y sus modificaciones.

Igualdad de todos los oferentes.

Pliego de condiciones: Debe prepararse previo al llamado a licitación. El pliego de

condiciones es el documento que establece las obligaciones de las partes. Es

preparado unilateralmente por la Administración, los particulares tomarán

conocimiento de él después de publicado. Se dice que los pliegos de condiciones

son la ley del contrato, ya que determinan las normas a seguir en todo el

desarrollo de la operación y los elementos y los efectos del contrato a celebrarse,

debiendo cumplirse estrictamente sus reglas. No puede ser modificado con

posterioridad a la presentación de las propuestas ni luego de la adjudicación. El

pliego de condiciones puede ser:

General: El que establece las disposiciones aplicables a todos los contratos

realizados por un mismo órgano de la Administración

Particular: Contiene todos los derechos y disposiciones particulares de cada

contrato.

El precio del pliego de condiciones tiende a resarcir a la Administración del costo del

pliego y a evitar la presentación indiscriminada de oferentes.

Llamado a licitación: Publicación realizada en diarios de alcance masivo y en la

separata de licitaciones del Boletín Oficial. En este llamado se dan a conocer

todas las características de la obra y condiciones de la licitación.

Presentación de propuestas: Las propuestas deben ser secretas y presentarse por

escrito y en sobre cerrado; el secreto de la propuesta:

Salvaguardada los intereses económicos de la Administración, evitando confabulaciones

de los licitantes, protege a los licitantes, ya que evita los manejos que los funcionarios

públicos pudieran intentar a favor de uno de ellos y en perjuicio de los demás,

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salvaguarda el derecho a la igualdad de oportunidades y el derecho a que todos los

oferentes sean tratados por igual.

Una vez presentada la propuesta no puede ser retirada sin ser pasible el licitante de la

aplicación de las sanciones administrativas previstas.

Apertura de sobres: Es un acto solemne (en presencia de un escribano público) al

que pueden concurrir todos los que han intervenido en la licitación.

Adjudicación: Dependiendo de la complejidad del contrato, puede haber una pre

adjudicación en la que una comisión que se expedirá al respecto. Si es un contrato

simple, la adjudicación es directa, la cual suele ser aplicable cuando el criterio para

evaluar las ofertas es el menor precio. Podría darse el caso de que ninguna oferta

satisfaga a la Administración, caso en el cual se declarará fracasada la licitación.

Si hay empate o empate técnico los impactantes deben mejorar sus ofertas.

Impugnación: Puede realizarla un oferente sobre puntos de la oferta de otro

licitante. Los recursos a disposición a estos efectos son establecidos en el pliego

particular de condiciones.

Licitación privada: Es una invitación restringida a aquéllos que la Administración

sabe que están en condiciones de ejecutar el contrato. Es procedente en los

siguientes casos:

Contrato con especial capacidad o competencia: porque se sabe que dicha

capacidad está en manos de pocos y conocidas personas.

Contrato que no supere determinado límite: Sólo aplicable a contratos que no

superen un monto de $ 950.000.

Licitación pública fracasada o desierta: Una licitación pública se considera desierta

cuando no se presentó ningún oferente, y fracasada cuando ninguna oferta ha sido

satisfactoria.

Trabajos urgentes o suplementarios: trabajos que deben realizarse por

circunstancias imprevistas o para la satisfacción de intereses comunitarios

impostergables.

Contratación directa: Es procedente: Si no excede el límite de $ 950.000, cuando se trata

de trabajos urgentes o suplementarios. Por circunstancias imprevistas o urgentes (v.g.:

escasez notoria de un producto que satisfaga necesidades inmediatas). Cuando se trata

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de contrataciones entre distintos organismos de la Administración. Cuando es para

reparar vehículos o motores.

Remate: Mecanismo para la realización de bienes muebles o inmuebles por parte de la

Administración.

Concurso: Se utiliza para cubrir vacantes en el sector público. El concurso comprende las

siguientes etapas:

Decisión administrativa fijando las bases y llamando a concurso, a cuyo efecto deberán

hacerse las publicaciones pertinentes.

Presentación de los aspirantes, indicando sus antecedentes y su aceptación por la

administración.

- Realización de los exámenes (oposición) o valorización de los antecedentes.

Pronunciamiento del ente encargado del concurso.

- Aprobación de la decisión de ese ente y nombramiento del agente.

- Los concursos pueden ser de oposición; de antecedentes; de oposición y

antecedentes.

6 EL ORDENAMIENTO JURIDICO ADMINISTRATIVO

6.1 Aspectos generales de la legislación administrativa

6.2 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

6.3 La Ley

6.3.1 Diferentes tipos de leyes

6.3.2 Subordinación a la Constitución

6.3.3 Oportunidad de la ley

6.3.4 Autoridad formal de la ley

6.3.5 Legalidad

6.3.6 Reserva de la ley

6.3.7 Irretroactividad de la ley

6.4 El reglamento

6.4.1 Facultad reglamentaria

6.4.2 Leyes en blanco

6.4.3 Tipos de reglamento

6.4.4 Diferencias con la ley

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6.5 La jurisprudencia

6.6 Circulares, acuerdos y decretos

6.7 La doctrina

7 RÉGIMEN PATRIMONIAL DEL ESTADO

7.1 El patrimonio del Estado

7.1.1 Nociones generales

Al conjunto de bienes que utiliza el Estado para la realización de sus fines se le ha

denominado: patrimonio del Estado, patrimonio nacional, etc. Para Bielsa:

"El patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre

las que el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre

aquellos bienes destinados a un servicio público. . ., y aquellos que no lo están y

pueden ser enajenados". (Principios de Derecho Administrativo, Pág. 556.)

Para Gabino Fraga es:

"El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado

para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio

Estado". (Ob. cit., Pág. 3430) Por su parte, Acosta Romero lo define como: "El

conjunto de elementos materiales tanto del dominio público, como del privado,

bienes y derechos, e ingresos, cuya titularidad es del propio Estado, ya sea en

forma directa o indirecta (a través de organismos descentralizados o sociedades

mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y

cometidos". (Teoría General del Derecho Administrativo, Pág. 5670)

A nivel doctrinal los tratadistas consideran dentro del patrimonio nacional únicamente a

los bienes materiales, olvidándose que también se integra con bienes inmateriales o

incorpóreos, como el espacio aéreo y los derechos, e inclusive aquellos que no es

posible valuar en dinero, como los monumentos históricos, artísticos y arqueológicos, y

que constituyen el patrimonio cultural de la Nación, o bien el territorio nacional, respecto

de los cuales no es posible determinar o asignar precio alguno.

7.1.2 Patrimonio del Estado. Concepto

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Por otra parte, también olvidan que el patrimonio está integrado por un aspecto positivo o

activo y otro negativo o pasivo. El primero está constituido por los bienes y derechos, y el

segundo por las cargas y obligaciones.

En consecuencia, es posible conceptualizar el patrimonio del Estado como el conjunto de

bienes materiales o incorpóreos, susceptibles de apreciación pecuniaria o no, y de

obligaciones del mismo, que posee como elementos constitutivos de su estructura

político-social y que los destina de manera directa o indirecta a la consecución de sus

objetivos.

El patrimonio estatal está constituido por diferentes patrimonios específicos como son: el

de la Federación, el cual es el objeto de este tema;

7.1.3 Elemento del patrimonio. El territorio y todas las partes integrantes

del mismo

7.1.4 Todos los bienes cuya titularidad directa sea del Estado

El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para

realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado.

Desde el punto de vista de la forma de incorporación de los bienes al dominio público, se

pueden clasificar en dos categorías: los que constituyen el dominio natural y los que

constituyen el dominio artificial.

Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan incorporados al dominio

público, mientras que los segundos son los que se incorporan por una disposición

expresa de la ley.

Esta distinción tiene una gran importancia, porque los bienes del dominio público artificial

pueden ser retirados del uso común y en tal caso deja de serles aplicable el régimen

especial que se creó en la ley para los bienes de dominio público (art. 16).

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7.1.5 Los bienes del dominio privado del Estado

En los términos de la Ley General de Bienes Nacionales (D. O., enero 8 de 1981), el

patrimonio nacional se compone de:

I Bienes de dominio público de la Federación, y

II. Bienes de dominio privado de la Federación (Art. 19).

7.1.6 Los ingresos del Estado por vías del derecho público y del derecho

privado

7.1.7 Todos los derechos de los que el Estado es titular

Los bienes enumerados en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional son: a) los

recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; b)

los recursos minerales; c) el petróleo y todos los hidrocarburos; y d) el espacio situado

sobre el territorio nacional.

7.1.8 El derecho del Estado sobre su patrimonio

7.1.9 Evolución del concepto jurídico del dominio público

7.1.10 Titularidad soberana del Estado sobre sus bienes

7.1.11 Patrimonio de las entidades federativas y de los municipios

7.2 La administración y disposición de los bienes del Estado

7.2.1 Clasificación de los bienes del Estado

7.2.2 Bienes del dominio público

Los bienes de dominio público son:

I. Los de uso común;

II. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto y quinto, y 42, fracción IV, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

III. Los enumerados en la fracción II del artículo 27 constitucional, con excepción de los

comprendidos en la fracción II del artículo 39 de la Ley;

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IV. El suelo del mar territorial y el de las aguas marítimas interiores;

V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de

hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la Ley;

VI. Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal;

VII. Los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.

VIII. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienable

e imprescriptible;

IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o

esteros de propiedad nacional.

X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;

XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente

sustituibles, y

XII. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida

permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos

descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional (Art. 2).

La ley establece que los bienes de dominio público estarán sometidos a la jurisdicción

exclusiva de los Poderes federales, desde la fecha en que otorgue su consentimiento la

Legislatura local de la Entidad en que estén ubicados, salvo que se trate de bienes

adquiridos por la Federación antes del 1º de mayo de 1917 o que la Constitución los haya

nacionalizado, y en el concepto de que si la legislatura no da su consentimiento, los

inmuebles quedarán en la situación jurídica de los de dominio privado nacional.

Como consecuencia de la jurisdicción federa1 se previene que los Estados no podrán

gravar los bienes de dominio público nacional en ninguna forma, ni tendrán eficacia

alguna, respecto de los, las disposiciones generales o individuales que emanen de

cualesquiera de sus autoridades, a menos que obren por .encargo o en auxilio de las

autoridades federales (art. 59).

Igualmente dispone la Ley que salvo lo que dispongan las leyes que rijan materias

especiales, corresponde a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la

representación del Gobierno Federal en todos los actos y operaciones relacionados con

los bienes referidos y que sólo los Tribunales de la Federación serán competentes para

conocer los juicios civiles, penales o administrativos, así como de los procedimientos

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judiciales no contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean de dominio

público o de dominio privado (arts. 79 y 80).

"Ciertas cosas corporales manifiestan, por su misma configuración exterior, un

destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Citaremos las vías

públicas, los ríos, las fortificaciones. Se les llama cosas públicas. Su destino no

permite que estén en poder de un particular que dispondría de ellas según sus

intereses personales; por lo tanto, quedan sustraídas al comercio ordinario del

derecho privado. Por otra parte, ese destino como objetos de interés público las

coloca en una dependencia especial del poder público, del Estado. Esta

dependencia puede encontrar su expresión en la forma de la propiedad pública o

del dominio público del cual vamos a hablar. . ." (Mayer, Otto, Derecho

Administrativo Alemán, tomo III, Pág. 91.)

Según Serra Rojas, para Hauriou:

"El dominio público está constituido por el conjunto de propiedades administrativas

afectadas actualmente a la entidad pública, sea por el uso directo del público, sea

por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta afectación, son

inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de inspección". (Ob. cit.,

Pág. 119.).

Con la misma idea, Capitant señala que el dominio del Estado es el:

". . .conjunto de bienes inmuebles y muebles y de derechos patrimoniales que se

hallan a disposición del Estado, el departamento, la comunidad, la colonia o el

establecimiento público, con el objeto de asegurar directa o indirectamente el

funcionamiento de los servicios públicos o la realización de fines de entidad

pública". (Vocabulario Jurídico, Pág. 235.)

Por nuestra parte, consideramos que el dominio público es el derecho de propiedad que

el Estado tiene sobre determinados bienes, que de acuerdo con la legislación mexicana

están destinados al uso común, al servicio de las dependencias del gobierno federal, a un

servicio público, y los que de manera general estén afectos o destinados a un propósito

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de interés general, y que, por lo tanto, tienen la característica de inalienables e

imprescriptibles, y que están sometidos a un régimen de derecho público.

Marienhoff señala que la locución "dominio 'público" fue utilizada por vez primera por

Pardessus en 1806, para designar la categoría de bienes del Estado no pertenecientes al

dominio privado del mismo. El citado autor argentino también menciona que a dicha frase

se le han asignado otras expresiones equivalentes como son: "bienes dominicales",

"bienes dominiales", "bienes o cosas públicas", y que para referimos al dominio público

bastaría:

". . .con hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad', sin que sea necesario

agregarles a estas palabras el adjetivo 'público', ya que el hacerlo implicaría una

redundancia o pleonasmo, porque al hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad',

técnicamente nadie puede pretender que ello se refiera al dominio privado del

Estado". (Tratado del Dominio Público, Págs. 31 y 32.)

7.2.3 Régimen de los bienes del dominio público

Respecto de los bienes de uso común, las legislaciones modernas han adoptado diversos

criterios que pueden agruparse en estas dos orientaciones: una, que los considera como

bienes sometidos al derecho de propiedad, y otra, como insusceptibles de tal derecho.

Dentro de la primera orientación, y reconociéndose en todos los casos que el uso es

público y, por lo mismo, regulado por prescripciones de derecho público, se pueden

reconocer dos sistemas: el de la propiedad privada del Estado o de los particulares, y el

de la propiedad pública del Estado o de otras entidades públicas.

Dentro de la segunda orientación, la que niega que los bienes del dominio público sean

susceptibles de propiedad, también pueden señalarse dos sistemas: uno, que otro, que

negando la existencia de la propiedad como un derecho subjetivo afirma que el dominio

público constituye un patrimonio afectado a un fin de interés colectivo que no necesita de

ningún titular.

Creemos que la legislación mexicana puede colocarse dentro de la orientación que

reconoce que los bienes de dominio público son susceptibles del derecho de propiedad.

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Mientras que la legislación colonial estableció respecto de algunos bienes la propiedad

privada con la servidumbre legal necesaria para garantizar ciertos usos comunes, como

sucedía con las aguas, que reportaban la servidumbre en favor del uso común de

abrevadero de ganados y consumo de las poblaciones (Vera Estañol. Cuesto Jurídico-

constitucionales, Pág. 23), la legislación que rige en la actualidad, por lo menos a partir

del año de 1902, fecha de la primera.

Ley de Inmuebles Federales, consigna la propiedad del Estado sobre los bienes de

dominio público o uso común.

En efecto, el artículo 1º de dicha ley, establece que "el patrimonio nacional se compone

de: 1. Bienes de dominio público o de uso común....

En segundo lugar, la prohibición que implica la inalienabilidad que para estos bienes se

consigna en el artículo 16 de la ley, sólo se explica en tanto que existe una propiedad y

un propietario a quien se dirija la prohibición.

Además, al establecer el mismo artículo que los bienes de dominio público que mediante

los requisitos legales se desincorporen de tal dominio pueden ser enajenados, está

indicando claramente que existe un propietario de ellos pues de otro modo no podría

hablarse de esa posibilidad de enajenar. Por último, el Código Civil del Distrito Federal, al

clasificar los bienes por razón de las personas a quienes pertenecen, considera que los

bienes que al Estado corresponden son de dos clases; una de ellas es precisamente la

formada por los bienes del dominio público o de uso común.

Los bienes de uso común pueden clasificarse desde dos puntos de vista diferentes de la

naturaleza de los propios bienes, y desde el punto de vista de la forma de su

incorporación al dominio público.

Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las siguientes categorías:

a) Dominio público aéreo. La incorporación dado sobre el territorio y mares territoriales,

ha desarrollo de las comunicaciones aeronáuticas.

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Si hubiera seguido siendo reconocido como de propiedad particular, además del poco

interés que para el propietario del suelo representa a la altura en que es atravesado por

las aeronaves, se crearía un obstáculo para las comunicaciones aéreas, pues éstas sólo

serían factibles mediante permisos de los propietarios del suelo.

Si se considera corno res nullius y se declara la libertad del aire, como se reconoce la de

los mares, el Estado se vería expuesto a no poder impedir los vuelos de reconocimiento

de posiciones de defensa militar, o simplemente de estudio de configuración geográfica

del territorio para fines de agresión, y además, tampoco podrían prevenirse los daños que

pueden sufrir las propiedades, aunque la Ley General de Bienes Nacionales considera al

espacio aéreo nacional dentro de la categoría de los bienes de uso común (art. 29) la

reforma de 5 de enero de 1960 al artículo 27 de la Constitución, le quitó ese carácter al

declarar que "corresponde a la Nación el dominio directo de el espacio situado sobre el

,territorio nacional en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional", y ese

mismo carácter de dominio directo, y no de bien de uso común, le da el artículo 1º de la

Ley Federal de Radio y Televisión de 8 de enero de 1960.

b) Dominio público marítimo. Dentro de esta categoría se catalogan:

1. El mar territorial hasta una distancia de doce millas (22,224 metros) contado desde la

línea de la marea más baja. En caso de que la costa del territorio nacional tenga

profundas aberturas y escotaduras o en que haya una franja de islas a lo largo de la

costa situada en su proximidad inmediata, el mar territorial empezará a partir de las líneas

que unan los puntos más adentrados en el mar;

Además por virtud de la adición al artículo 27 constitucional (D. O. de 6 de febrero de

1976) se resolvió que la Nación ejerce derechos de soberanía y las jurisdicciones que

determinen las leyes (D. O. de 13 de febrero de 1976) en una zona económica exclusiva

de doscientas millas náuticas medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide

el mar territorial.

2. Las aguas marítimas interiores o sean las situadas en el interior de la línea de base del

mar territorial o de la línea que cierra las bahías;

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3. Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la

marea cubre y descubre el agua desde los límites de menor reflujo hasta los límites de

mayor reflujo anuales;

4. La zona federal marítima terrestre o sea la faja de veinte metros de ancho de tierra

firme, transitable, contigua a las playas del mar y a las riberas de los ríos desde las

desembocaduras de éstos en el mar hasta el punto río arriba donde llegue el mayor

reflujo anual;

5. Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando

sean de uso público (art. 18, fracs. II, III, IV, V Y XI), y

6. Los puertos, bahías, radas y ensenadas (art. 29, Fr. I a V y XI).

c) Dominio público terrestre. Está constituido por los cauces de las corrientes y los vasos

de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; por las riberas y zonas federales

de las corrientes; por los caminos, carreteras y puentes que constituyan vías generales

de comunicación; por las presas, diques, y sus vasos, canales, bordos y zanjas

construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública con sus zonas

de protección y derechos de vía o riberas; las plazas, paseos y parques públicos cuya

construcción o conservación esté a cargo del Gobierno Federal; los monumentos

artísticos e históricos y las construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares

públicos para ornato o comodidad de quienes la visiten; los monumentos arqueológicos;

inmuebles (art. 18, fracs. VI, VII, IX, X, XII, XIII y XIV). Los bienes de uso común lo

mismo que todos los bienes de dominio público, están sujetos al régimen jurídico de

inalienabilidad e imprescriptibilidad (art. 16).

7.2.4 Inalienabilidad de los bienes de dominio público

La inalienabilidad, de la que es una consecuencia la imprescriptibilidad, debe ser

estudiada en cuanto a su fundamento para poder determinar su alcance. La

inalienabilidad significa que los bienes de dominio público no están sujetos a acción

reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional y que los particulares y las

instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación

de estos bienes los derechos regulados en la propia Ley.

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Sin embargo, se declara que pueden establecerse sobre los bienes de dominio público

aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de tales

bienes en cuyo caso tales aprovechamientos se regirán por el derecho común, pero los

derechos de tránsito, de vista, de luz de derrames y otros semejantes se regirán

exclusivamente por las leyes y reglamentos administrativos.

Todavía pudiera objetarse que la inalienabilidad es contraria a la facultad de disponer que

se ha reconocido como elemento característico de la propiedad, tal como se organiza por

las legislaciones que derivan directamente de la romana; persa, este argumento sólo

seria válido si no se conociera más que ese tipo de propiedad y si no fuera notoria la

evolución del concepto primitivo de ésta considerada como derecho subjetivo, al de la

propiedad como función social en la que el régimen correspondiente se basa, no en

modelos invariables, sino en la necesidad de favorecer la realización de los fines a que

los bienes están afectados.

Así, tratándose de los de dominio público, nos encontramos con un conjunto de bienes

que están destinados a satisfacer necesidades colectivas, de tal manera que, si el

régimen que les fuera aplicable permitiera su libre enajenación como cuando se trata de

una propiedad que sólo satisface necesidades particulares de su titular, se haría

imposible la satisfacción de los intereses colectivos. Pero, además, como la satisfacción

de tales intereses constituye una de las atribuciones del Estado, la propiedad que a éste

se reconoce sobre los bienes de dominio público debe estar sujeta a un régimen

adecuado a su finalidad, y que sólo estableciendo la prohibición de enajenar se puede

impedir que el Estado deje de cumplir eficazmente sus atribuciones.

De aquí también se desprende que, como el régimen de los bienes de dominio público

está íntimamente vinculado al cumplimiento de las atribuciones del Estado, dicho

régimen, de acuerdo con las nociones expuestas en la primera parte de esta obra, forma

parte del derecho público. Precisada la naturaleza del régimen de la propiedad sobre los

bienes de dominio público, es fácil explicar el alcance que la ley atribuye a la regla de

inalienabilidad.

Esta tiene un carácter absoluto cuando se trata de bienes que por su naturaleza se

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incorporan al dominio público. Por el contrario, cuando han sido afectados al uso común

por disposición de la ley, el carácter de inalienables sólo se les reconoce mientras no

varíe su situación jurídica (art. 16). La Ley de Bienes Nacionales previene que las

concesiones sobre bienes del dominio público no crean derechos reales; otorgan

simplemente, frente a la Administración, y sin perjuicio de terceros, el derecho de realizar

los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que

establezcan las leyes (art. 20).

Igualmente se establece que dichas concesiones, acuerdos, permisos, y las

autorizaciones son anulables por incompetencia de las autoridades otorgantes o por

violación de un precepto legal o por error, dolo o violencia que perjudiquen o restrinjan los

derechos de la nación o los intereses legítimos de un tercero (art. 17) pudiendo cuando

exista motivo que lo amerite someter el asunto al conocimiento de los tribunales (art. 18).

También se previene que las concesiones podrán rescindirse por causa de utilidad o

interés público, mediante indemnización, cuyo monto será fijado por peritos (art. 26). Al

lado de los bienes de uso común, la Ley de Bienes Nacionales considera como bienes de

dominio público a los destinados a un servicio público y a los equiparados a éstos (art. 2º,

frac. III).

Corresponden a esta clase de bienes todos los inmuebles afectados al uso de oficinas

públicas y sus dependencias; los predios rústicos utilizados directamente por los servicios

de la Federación; los establecí. cimientos fabriles del Gobierno Federal; los inmuebles de

propiedad federal destinados al servicio de los Estados y Municipios dentro de sus

respectivas jurisdicciones; los que constituyan el patrimonio de los organismos públicos

creados por la ley federal, y los otros adquiridos por medios de derecho público salvo los

nacionalizados (art. 34). En la misma Ley se declaran equiparados a los anteriores los

templos y anexidades cuando estén legalmente abiertos al culto público; los afectos,

mediante convenio que se publicará en el Diario Oficial de la Federación, a actividades de

organizaciones internacionales de que México sea miembro y los afectos, mediante

decreto, a actividades de interés social a cargo de asociaciones o instituciones privadas

que no pero sigan propósitos de lucro (art. 35).

La forma establecida por la ley para afectar un bien propio al servicio público, es la de un

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decreto que así lo determine y que se expida por el Ejecutivo, por conducto de la

Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (art. 37). Igual procedimiento se

establece para el cambio de destino o desafectación del inmuebles de que se trate (art.

37).

El decreto que en ambos casos se requiere, constituye un acto administrativo desde el

punto de vista material, puesto que es la condición necesaria para que se aplique o deje

de aplicarse a un caso concreto el régimen general creado por la ley para los bienes

afectados a un servicio público y para los que dejan de tener esa utilización. El decreto,

por sí solo, no crea ninguna situación jurídica, ni general, ni individual; sólo hace aplicable

la que la ley establece. El régimen jurídico aplicable a esta clase de bienes es igual al que

corresponde a los bienes de uso común, pues mientras se encuentran afectados al

servicio, no pueden ser enajenados ni prescritos, prohibiéndose respecto de ellos todo

gravamen real.

Sin embargo, la ley previene que los bienes que constituyan el patrimonio de organismos

públicos creados por la ley federal, excepto los que por disposición constitucional sean

inalienables, pueden gravarse siempre que el Ejecutivo Federal, por conducto de la

Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas lo autorice en forma expresa

(art. 41).

7.2.5 Decreto de destino para incorporar su adquisición y venta

7.2.6 Bienes del dominio privado del Estado

Los inmuebles de dominio privado están sujetos en todo lo no previsto por la Ley General

de Bienes Nacionales, al Código Civil Federal y en las materias que dicho Código no

regule, a las disposiciones de policía, de urbanismo, así como a las referentes al plano

regulador, vigentes en el lugar de su ubicación. De todas maneras, estos inmuebles son

inembargables y aunque pueden adquirirse por prescripción, ésta sólo se completa

duplicando los términos establecidos por el Código Civil Federal (arts. 49 y 60).

Los inmuebles de dominio privado pueden ser enajenados a título gratuito o a título

oneroso. Lo primero, cuando se destinen a los servicios públicos de los Estados de la

Federación y Municipios o a instituciones o asociaciones privadas, cuyas actividades

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sean de interés social y no persigan fines de lucro. Lo segundo, se hará mediante venta

en subasta a los precios que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, o

fuera de subasta, pero al precio que fije dicha Comisión, en el caso en que el Ejecutivo lo

autorice mediante acuerdo a la Secretaría (artículos 57 a ..).

Forman parte de la legislación civil especial las disposiciones de la Ley en las que se fijan

las condiciones de los contratos que celebre la Administración respecto de los bienes

propios y los derechos que el Estado se reserva de los mismos, tales como las relativas a

que ninguna venta se hará sin que se entregue en efectivo cierta suma y su pago total

sea a corto plazo (art. 66). Por último, la Ley declara que los bienes de dominio privado

pueden ser objeto de todos los contratos que regule el derecho común con excepción de

los de comodato y las donaciones no autorizadas por la ley.

Son bienes de dominio privado:

I. Las tierras y las aguas no comprendidas en el artículo 29 de esta Ley, que sean

susceptibles de enajenación a los particulares;

II. Los nacionalizados conforme a la fracción II del artículo 27 constitucional, que no se

hubieren construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto

religioso;

III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, considerados por la legislación común

como vacantes;

IV. Los que hayan formado parte de carácter federal, que se extingan en la a la

Federación.

V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no

comprendidos en la fracción XI del artículo anterior.

VI. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la

Federación (art. 39).

I. Los bienes muebles e inmuebles que la Federación adquiera en el extranjero.

7.2.7 Procedimiento para su adquisición y venta

7.2.8 El registro público de la propiedad federal

7.3 Modos de adquisición de bienes por parte del Estado

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7.3.1 Modos de adquisición por vías de derecho público y por vías de

derecho privado

7.3.2 Adquisición y soberanía territorial. Propiedad originaria y dominio

directo

7.3.3 Expropiación por causa de utilidad pública

7.3.3.1 Concepto de expropiación

La expropiación por causa de utilidad pública es el acto administrativo por el cual el

Estado, de manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus bienes

para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, mediante el pago de una

indemnización.

En México, la base constitucional de la expropiación se encuentra en el segundo párrafo

del artículo 27 que establece:

"Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante

indemnización".

Esta institución de derecho público surge por la imperiosa necesidad que tiene el Estado

de satisfacer las necesidades públicas, sacrificando, inclusive, la propiedad privada.

Teorías que fundamentan la expropiación

A nivel doctrinal, las teorías más importantes que han pretendido fundamentar el

derecho del Estado a la expropiación son dos: a) la del dominio eminente, según la

cual el Estado conserva el poder para disponer de tales propiedades cuando el

interés público lo requiera, en virtud de que a la nación le corresponde la

propiedad originaria de las tierras y aguas ubicadas dentro del territorio nacional, y

sólo por una concesión suya se constituye la propiedad privada, y b) la de los fines

del Estado, que sostiene que la expropiación se justifica por las necesidades que

el Estado tiene para cumplir sus fines, entre los que tiene

7.3.3.2 Elemento de la expropiación

Los elementos esenciales que integran la expropiación son: a) los sujetos; b) el bien

objeto de la expropiación; e) el fin que justifica o determina la expropiación; d) el

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procedimiento expropiatorio, y e) la indemnización.

a) Sujetos

Los sujetos de la relación expropiatoria son el sujeto expropiante, el expropiado y el

beneficiario. El sujeto expropiante, o activo, siempre es el Estado, y se manifiesta a través

de la Federación y las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal.

El sujeto activo se distingue en dos momentos: el primero como órgano legislativo, sea de

la Federación o de los estados, en los ámbitos de sus respectivas competencias, cuando

en forma general determina los casos ce utilidad pública por los cuales puede ser

expropiada la propiedad privada; el segundo representado por el órgano administrativo,

que declara en cuáles casos concretos se está en presencia de una causa de utilidad

pública y el cual tramitará el procedimiento correspondiente.

En materia federal, al Ejecutivo de la Unión le corresponde emitir la declaratoria de

utilidad pública, que constituye propiamente la expropiación, previa tramitación del

procedimiento respectivo a cargo de la secretaría del ramo, correspondiéndole a la

Secretaría de Gobernación dicha facultad en los casos en que no sea encomendada a

otra dependencia.

Tendrán el carácter de sujetos expropiados los particulares, sean personas físicas o

colectivas, que sean titulares del bien expropiado, los cuales podrán ser capaces o

incapaces, e inclusive aquellos propietarios cuyo nombre o domicilio se ignoren.

Los beneficiarios podrán ser la Federación, los estados, municipios, el Distrito Federal, o

bien otras personas, como puede ser un organismo descentralizado, una empresa de

participación estatal, los ejidos en materia de expropiación agraria, o inclusive particulares

concesionados.

b) El bien objeto de la expropiación

Podrán ser objeto de expropiación todos los bienes susceptibles del derecho de

propiedad, sean muebles o inmuebles, o derechos como son los de autor y los de

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patentes de invención. De éstos se excluye el dinero, ya que como apunta Acosta

Romero (Ob. cit., Pág. 595): "Sería ilógico expropiar dinero para indemnizar con dinero. .

.", así como los bienes de dominio público, en virtud de que ya están afectos directa o

indirectamente a la utilidad pública y, por lo tanto, la expropiación no tendría razón de ser,

por inútil.

7.3.3.3 Concepto de utilidad pública

c) El fin que justifica o determina la expropiación

El fin que justifica la potestad expropiatoria lo constituye la utilidad pública. Fernández del

Castillo (La Propiedad y la Expropiación en el Derecho Mexicano Actual, Pág. 75.) señala

que en virtud de que

". . . la utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas para satisfacer nuestras

necesidades",

Para que haya utilidad pública se precisa de una necesidad que requiere ser satisfecha,

un objeto capaz de satisfacer y un posible destino concreto del objeto a la satisfacción de

la necesidad.

Conforme al texto del artículo 27 constitucional, corresponde al Congreso de la Unión y a

las legislaturas de los estados determinar las causas de utilidad pública. Por ello es

discrecional el ejercicio de la potestad de determinar las causas de utilidad pública, sin

embargo, esta facultad no debe ser ejercida de manera caprichosa ni arbitraria, ya que

está condicionada al logro de la satisfacción de las necesidades colectivas, que

corresponde al Estado cubrir.

De esta manera, el concepto de utilidad pública debe estar íntimamente relacionado con

las atribuciones del Estado, de tal modo

". . . que el legislador no puede considerar como causa de utilidad pública la

satisfacción de una necesidad cuando el Estado no tiene conferida la atribución

correspondiente para atenderla". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 383.)

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La Ley de Expropiación, en su artículo 10, señala las siguientes causas de utilidad

pública:

I El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público.

II La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes,

caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano.

III. El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la

construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de

aterrizaje; construcción de oficinas para el Gobierno Federal, y de cualquier otra obra

destinada a prestar servicios en beneficio colectivo.

IV. La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos

de arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se

consideran como característica notable de nuestra cultura nacional.

V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el

abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de

consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la

propagación de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras

calamidades públicas.

VI. Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz

pública.

VII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales

susceptibles de explotación.

VIII. La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja

exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una

clase en particular.

IX. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la

colectividad.

X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los

daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad.

XI. La creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de vida.

XII. Los demás casos previstos por leyes especiales.

Conforme a esta última fracción las leyes administrativas especiales son las de aguas,

minera, petróleo, vías de comunicación, ecología, agraria, habitacional, etc.

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7.3.3.4 Procedimiento para decretar la expropiación

d) El procedimiento expropiatorio

El ejercicio de la facultad expropiatoria está sujeto a un procedimiento administrativo, que

aunque no reviste formalidad alguna, los requisitos que comprende constituyen

auténticos derechos de los particulares expropiados y que es necesario observar con el

fin de no convertir a la expropiación en un acto ilegal.

En materia federal, corresponde al Ejecutivo de la Unión hacer la declaratoria de utilidad

pública, previa tramitación del expediente administrativo a cargo de la secretaría

respectiva; en los casos no encomendados a una dependencia en particular lo efectuará

la Secretaría de Gobernación.

No obstante que la ley federal de la materia no establece los elementos que integrarán el

expediente administrativo de expropiación, el criterio unánime es que deberá formarse

con la solicitud de expropiación, la determinación del bien que se pretende expropiar, la

calificación concreta de la utilidad pública y la determinación de su necesidad.

El procedimiento expropiatorio se inicia de oficio, o bien a petición de parte; esto último en

aquellos casos en que las leyes especiales establezcan la posibilidad de que los

beneficiarios soliciten expropiaciones, por ejemplo, en materia de aguas, minas, etc. En

ambos casos se deberá establecer el bien que se pretende expropiar y realizar los

estudios pertinentes que determinen que el objeto expropiatorio es adecuado para

satisfacer la necesidad pública que se pretende; posteriormente el Presidente de la

República hará la declaratoria de expropiación. En esta etapa no rige la garantía de

previa audiencia, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia No. 391 de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, que menciona:

"EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN

MATERIA DE.- En materia de expropiación, no rige la garantía de previa audiencia

consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque este requisito no

está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta

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Fundamental".

"Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene

que dentro del procedimiento se dé oportunidad al afectado para que presente sus

defensas, hay obligación de seguir ese procedimiento". (Fraga, Gabino, ob. cit.,

Pág. 385.)

La declaración de expropiación es para Fernández del Castillo (Ob. cit., Pág. 103.)

". . . el acto de autoridad por el cual se hace pasar la propiedad, del expropiado a

la persona en cuyo favor se haga la expropiación".

Conforme al artículo 40 de la Ley de Expropiaciones, la declaratoria de expropiación

deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y, además, será notificada

personalmente a los afectados; pero en caso de ignorarse el domicilio de éstos, se

ordenará una segunda publicación en dicho diario, la que hará las veces de notificación

personal.

En contra de la declaratoria de expropiación los afectados podrán interponer recurso

administrativo de revocación ante la dependencia que haya efectuado el trámite, dentro

de los quince días hábiles siguientes a la notificación de dicha declaratoria, el cual

suspenderá el procedimiento administrativo de ocupación, con excepción de los casos

previstos en las fracciones V, VI Y X del artículo 10 de la Ley de Expropiación antes

mencionado.

En los casos en que proceda la ocupación del bien expropiado, ya sea por haber

quedado firme la declaratoria de expropiación, o porque no procede la suspensión del

procedimiento respectivo, corresponderá a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología

determinar el curso de dicha ocupación (artículo 14 de la Ley General de Bienes

Nacionales).

La facultad que la ley otorga a la secretaría de Estado aludida ha dado lugar a dos

opiniones contrarias. La primera sostiene que la ejecución de la declaratoria de

expropiación se debe efectuar por autoridad judicial, tesis que tiene su apoyo en lo

dispuesto por la fracción VI del artículo 27 constitucional que establece:

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"El ejercicio de las acciones que correspondan a la nación, por virtud de las

disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial";

en consecuencia, "como la expropiación constituye una de las acciones que a la

Nación corresponde por virtud del artículo 27, la aplicación de la parte transcrita

del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial" . (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág.

379.)

La segunda sostiene que no es necesaria la instrumentación judicial para la ocupación

temporal o definitiva del bien expropiado, ya que esto es una facultad de la autoridad

administrativa, para lo cual se apoya en lo dispuesto por la propia fracción VI del artículo

27, conforme al cual se fijan las reglas de la expropiación, reservando exclusivamente a

la autoridad judicial su intervención en el procedimiento de indemnización al establecer

que:

"El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las

mejoras o deterioro ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del

valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución

judicial" .

Este último criterio es el que adopta nuestra legislación, mismo que también ha retornado

el Poder Judicial en algunas tesis jurisprudenciales, entre las cuales está la emitida por el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión

5220/80, incluido en el informe de 1980, Primera Parte, Pág. 350, que establece:

". . . el segundo párrafo de la misma fracción VI del artículo 27 de la Carta Magna,

no establece que para emitir la declaratoria de expropiación se deba seguir un

procedimiento judicial, pues al contrario, dispone que lo único que deberá quedar

sujeto a resolución, será el exceso de valor o el demérito que haya tenido la

propiedad particular a la asignación del valor fiscal", agregando más adelante ". . .

lo que no sucede en materia de expropiación, porque para emitir el decreto

expropiatorio el Estado no ejercita acción ante algún tribunal, ya que tal decreto se

dicta unilateralmente por la autoridad administrativa. .

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7.3.3.5 Bienes que pueden ser objeto de expropiación

Fuera de los bienes regulados dentro de la Ley de Bienes Nacionales, encontramos otro

grupo de bienes que según esa misma Ley están sujetos a una legislación especial. Entre

estos bienes se encuentran los comprendidos en el párrafo primero del artículo 27

constitucional.

El párrafo primero del artículo 27 dice así: "La propiedad de las tierras y aguas

comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a

la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los

particulares, constituyendo la propiedad privada."

Las características especiales de la propiedad originaria de la Nación que consagra ese

primer párrafo del artículo 27 de la Constitución vigente, no pueden ser debidamente

comprendidas y apreciadas sin conocer los precedentes singulares de la propiedad

territorial en México, los cuales datan de la época de la Colonia.

El principio base de toda la construcción jurídica de la propiedad colonial fue el de que la

conquista no constituye el origen de la propiedad, pues ella no es más que un medio para

tomar posesión de las tierras descubiertas, ya que desde antes de serlo tenían como

titular a los reyes de España.

Estos habían adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas y por descubrir, entre

otros títulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, según la cual se da,

concede y asigna perpetuamente a los Reyes de Castilla y de León y a sus sucesores,

"con libre, llano y absoluto poder, autoridad y jurisdicción", "todas las Islas y tierras firmes,

halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occidente y

Mediodía, fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es el Septentrión, al

Polo Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallado Islas y tierras, ora se hayan de

hallar hacia la India o hacia otra cualquier parte, la cual línea dista de cada una de las

Islas que vulgarmente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente

y Mediodía y de cuyas tierras no hubiere tomado posesión ningún otro rey o Príncipe

Cristiano hasta el día de Navidad del año de 1492".

Además, la donación se entendió en su tiempo no en favor del Estado Español, sino

directamente en beneficio de la Corona de España. (Ley I, tít. I, Lib. III, y Ley XIV, tít. XII,

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Lib. IV. Recopilación de Indias.)

Así es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas

correspondía a los Monarcas Españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno

sobre ellas sin un título que emanara de la Corona marcándose así una profunda

diferencia entre la propiedad que estableció la legislación colonial española y la

reconocida por las legislaciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana,

diferencia que se acentuó con otras características peculiares que asumió la propiedad

colonial.

En efecto, la propiedad mercedada no fue una propiedad absoluta. Estaba sujeta a la

condición suspensiva de su ocupación y a varias condiciones resolutorias, como eran las

de no tener pobladas y cultivadas las tierras y la de enajenar dichas tierras a iglesias,

monasterios o personas eclesiásticas. (Leyes, I, III y X, tít. XII, Lib. IV. Rec. de Indias.)

Fue también característica del régimen colonial de la propiedad la posibilidad constante

de revisión de los títulos que la amparaban. Pasada la primera preocupación de las

autoridades de poblar y poner en producción las tierras descubiertas, se trató de ordenar

la titulación de la propiedad que había llegado a un alto grado de confusión, por la

multiplicidad de autoridades que intervenían en los repartos y mercedaciones y para tal

efecto se expidieron diversas disposiciones, de las que sin duda la más importante es la

consignada en la Real Instrucción de 15 de octubre de 1754 que precisó las autoridades

que deben de intervenir en la venta y composición de las tierras y baldíos pertenecientes

a la Corona y que estableció las bases para determinar la legalidad de los diversos títulos

que hubieren sido extendidos antes y después de la propia Real Instrucción.

7.3.3.6 Derecho de reversión en la expropiación. Concepto de

indemnización

e) La indemnización

La indemnización constituye una de las garantías individuales a favor del expropiado y

consiste en la retribución que hace el Estado en virtud de la lesión producida por la

desposesión de la propiedad privada.

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Conforme al derecho común, la indemnización tendrá lugar en los casos en que una

persona, obrando ilícitamente, cause daños y perjuicios a otra. En este contexto, la

reparación consiste en la restitución de la cosa en el mismo estado en que se encontraba

antes de producir la lesión, o entregando otra del mismo género y calidad, para que el

patrimonio afectado quede en las mismas condiciones, y sólo en los casos en que tales

reparaciones no sean posibles, esto se hará cubriendo su valor en dinero.

Sin embargo, tratándose de la expropiación por causa de utilidad pública no sucede así,

ya que el daño sufrido por el particular no es producto de la actividad ilegal de la

Administración Pública, y por tal motivo

". . . la indemnización es una reparación debida por la Administración Pública al

titular de ciertos derechos que ceden ante el ejercicio legítimo de una potestad

administrativa". (Altamira Gigena, Julio l., Responsabilidad del Estado, Pág. 45.)

Por otro lado, la reparación no podrá consistir en restituir la cosa, ni entregarle otra del

mismo género y calidad, puesto que la cosa expropiada desaparece jurídicamente por

completo para el antiguo propietario, a quien no puede entregársele una del mismo

género y calidad, pues entonces la expropiación no tendría razón de ser, dado que

aquello que la administración pretendiera pagar, sería igual a lo que pretendiera

expropiar. (Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 87.)

Por esta razón, la indemnización, por regla general, se cubrirá en dinero. Sin embargo, en

nuestro sistema jurídico se reconocen otras formas de pago, como en materia de

expropiaciones agrarias, que conforme a la fracción XVII, inciso a), del artículo 27

constitucional se prevé que pueda ser a través de bonos de la deuda agraria local.

Asimismo, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales señala otra forma de

pago, ya que establece que la indemnización podrá efectuarse mediante la entrega de

bienes similares a los expropiados, y donar al afectado la diferencia de más que pudiera

resultar de los valores, siempre que se trate de personas que perciban ingresos no

mayores a cuatro veces el salario mínimo general de la zona económica en la que se

localice el inmueble expropiado, siempre que éste se estuviera utilizando como habitación

o para alojar un pequeño comercio, un taller o una industria familiar propiedad del

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afectado. Tales supuestos también procederán en los casos de campesinos de escasos

recursos económicos, cuando se les entreguen terrenos de riego en sustitución de los

que les hayan sido afectados como consecuencia de la ejecución de obras hidráulicas o

de reacomodo o relocalización de tierras en zonas de riego.

La indemnización tiene como fundamento el principio de la igualdad de todos ante las

cargas públicas, el cual "hace odioso el sacrificio especial sin indemnización".

Conforme a los artículos 27, fracción VI, constitucional, y 10 de la Ley de Expropiación, el

monto de la indemnización, en primer lugar, se basará en el valor fiscal que figure en las

oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que haya sido manifestado por el propietario

o simplemente aceptado por él de modo tácito por haber pagado sus contribuciones con

esta base.

En virtud de que esta primera forma de valorar el monto de la indemnización tiene un

carácter netamente fiscal, para determinar el valor comercial tales preceptos establecen

que el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad por las mejoras o

deterioros ocurridos con posterioridad a la asignación del valor fiscal, se efectuará por

juicio pericial y resolución judicial, lo cual también opera cuando los valores no estuvieran

fijados en las oficinas rentísticas.

El sistema antes descrito para la fijación del monto de la indemnización no es suficiente

para lograr el pleno resarcimiento del daño causado, lo que provoca que tal

indemnización no sea integral al comprender solamente el pago del valor del bien, pero

no los daños o perjuicios que resultan de la consecuencia directa e inmediata de la

expropiación, como son los gastos de mudanza y desocupación que el afectado tenga

que erogar, y tampoco contempla la pérdida que la desvalorización de la moneda pueda

tener, sobre todo en aquellos casos en que el pago se efectúa a plazos.

Los pagos de intereses sólo están reconocidos por la Constitución tratándose de

expropiaciones agrarias, pero no para los demás casos, respecto de los cuales no podría

ser aplicable el interés establecido por el Código Civil (artículo 217), ya que como lo

hemos señalado, la indemnización en esta materia no se basa en las reglas del Derecho

Civil.

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El artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales establece que corresponde a la

Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales fijar el monto de la indemnización, en los

casos de adquisición por vía de derecho público que requieran la declaratoria de utilidad

pública, pero tal situación no es operante tratándose de expropiaciones, puesto que es

contrario al sistema antes descrito previsto en la Constitución.

Por lo que respecta a la época en que deberá efectuarse la indemnización, la

Constitución es omisa para las expropiaciones de tipo general, ya que sólo establece que

se harán mediante indemnización. Sin embargo, para las agrarias en que la

indemnización se cubrirá con bonos de deuda agraria, lógico es que se realizará con

posterioridad a la expropiación.

Fuera de este último caso, ha existido una gran controversia respecto de si el pago puede

ser previo o posterior a la de posesión del bien respectivo, por el significado que debe

darse a la palabra mediante empleada por la Constitución Política de 1917.

Dos han sido las opiniones que al respecto se han manifestado. La primera considera

que la indemnización debe ser previa a la privación del bien expropiado, tal y como lo

establecía la Constitución de 1857, en virtud de que aun cuando se ha sustituido la

palabra previa por mediante, el sistema no ha variado.

Según Gabino Fraga (Ob. cit., Pág. 387) esta tesis tiene como apoyo las siguientes

razones:

"a) No existiendo ninguna disposición expresa en el texto constitucional, no hay

motivo para considerar que la indemnización pueda ser a posteriori”.

"b) Como la expropiación es una venta forzada que se impone a un particular, y

como la venta supone a falta de cláusulas expresas la simultaneidad en el

cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador, el propietario no

puede ser desposeído mientras el comprador, que es el Estado, no cumpla con la

obligación que tiene de pagar el precio".

"c) La palabra 'mediante' usada por el texto constitucional, de ninguna manera

significa que la indemnización pueda ser a posteriori, pues dicho término es

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empleado en otros artículos de la misma Constitución en el sentido de significar un

acto previo para la realización de otro. Así, por ejemplo, cuando el artículo 14 de la

Constitución dispone que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de

sus posesiones o derechos, sino mediante juicio, está significando claramente con

el término 'mediante' la necesidad de que el juicio sea previo a la privación que en

el propio precepto prevé".

"La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitución exija la

indemnización previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque

haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra

'mediante', porque el cambio que al emplear esta palabra hizo el término usado

por la Constitución de 1857, revela claramente que hubo un propósito de variar el

requisito que dicha Constitución establecía, no siendo por lo mismo necesario que

la indemnización sea previa". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 388.)

En la iniciativa, dictamen y discusión del artículo 27 de referencia en el Congreso

Constituyente, no se estableció cuál sería el significado que tendría la palabra mediante.

Sin embargo, Don Andrés Molina Enríquez, redactor del precepto que nos ocupa (citado

por Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 93), en declaraciones al periódico Excélsior de la

ciudad de México el 30 de enero de 1922, expresó:

"La manera, sin embargo, de evitar que la sociedad abuse del derecho de

expropiación, es obligarla a la indemnización y, desde este punto de vista, la

palabra mediante indica que la indemnización debe ser forzosa; pero como no hay

razón ya para que sea previa, puede hacerse desde el momento de dictarse la

resolución respectiva, hasta que el propietario pierda el último recurso que las

leyes le conceden para revocar dicha resolución o para cobrar la indemnización

misma. La acepción en este caso de la palabra mediante, es la de que la

indemnización debe mediar entre los dos citados puntos extremos. Ahora bien, la

equidad impone que esos dos puntos se acerquen todo lo más que sea posible,

coordinando las posibilidades de pago por parte de la sociedad, con el deber

moral que ésta tiene de no causar al propietario innecesarios perjuicios".

En el ámbito jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia no ha fijado un criterio unánime

pues en algunas ocasiones ha sostenido que:

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". . . como la indemnización en caso de expropiación es, de acuerdo con el artículo

27 constitucional, una garantía, para que ésta sea efectiva y así ella llene su

cometido, es necesario que sea pagada, si no en el momento preciso del acto

posesorio, sí a raíz del mismo, y de una manera que permita al expropiado

disfrutar de ella, por lo que la ley que fije un término o plazo para cubrir la

indemnización, es violatoria de garantías". Por el contrario, en otras ha sustentado

que: "Cuando el Estado expropie con el propósito de llenar una función social de

urgente realización, y sus condiciones económicas no permitan el pago inmediato

de la indemnización, como debe hacerse en los demás casos, puede,

constitucionalmente, ordenar dicho pago dentro de las posibilidades del erario".

(Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1975, tercera parte, Págs.

648 y 641.)

Asimismo, ha sostenido que

". . . el justiprecio de la cosa expropiada y el pago de la indemnización, son actos

posteriores a la expropiación"; "la indemnización debe hacerse, cuando mucho, a

raíz de haberse ejecutado la expropiación"; "el plazo que transcurra entre la

declaratoria respectiva y el pago del importe de la cosa expropiada, será

razonable tomando en cuenta el tiempo necesario para determinar el monto de la

indemnización y entregarla al interesado", y "si la jurisprudencia de la Suprema

Corte de Justicia determina que la fijación y el pago de la indemnización pueden

ser actos futuros, no puede tacharse de inconstitucionalidad una ley que establece

plazo para cubrirla". (Citados por Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 94.)

Nuestra legislación adopta la segunda de las tesis expuestas, ya que en los artículos 19 y

20 de la Ley de Expropiación se establece que el importe de la indemnización será

cubierto por el Estado o por el beneficiario, según sea que el bien ingrese al patrimonio

de uno o del otro, debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que aquélla

será cubierta, mismos que no abarcarán nunca un periodo mayor a diez años. Por su

parte, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales confiere facultades a la

Secretaría de Programación y Presupuesto para fijar dichas formas y plazos.

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7.3.3.7 Diferencia entre la expropiación y el impuesto

7.3.4 El decomiso. Los esquilmos

El decomiso, doctrinalmente se le denomina comiso, constituye una sanción establecida

en la ley que tiene por efecto privar al particular de los bienes que componen el objeto de

una infracción. En materia penal es la pérdida de los bienes con los cuales se cometió un

delito, o de los que son objeto del mismo.

"El comiso no significa la pérdida total del patrimonio y la privación coactiva de

una parte de los bienes de una persona por razón de utilidad pública (como

sucede en la confiscación y en la expropiación, respectivamente). El comiso no

tiene por finalidad afectar la cosa comisada a usos públicos. La cosa continúa

siendo privada en manos de la administración, salvo en los supuestos especiales

en que el legislador la afecta al dominio público. En general, las cosas caídas en

comiso por razones de seguridad, moralidad o salubridad que sean peligrosas,

pueden ser destruidas. Se podría decir, en consecuencia, que el comiso es la

pérdida definitiva de una cosa mueble sin indemnización por razones de

seguridad, moralidad o salubridad". (Diez, Manuel, Ma., tomo 11, ob. cit., Pág.

303.)

7.3.5 La requisición

La requisa, denominada en la legislación y en la doctrina mexicana como requisición, es

un acto administrativo unilateral por el cual un órgano administrativo impone a un

particular, con base en el interés general, la transferencia de la propiedad de bienes o el

uso de los mismos, e inclusive la obligación de prestaciones de servicios o de

actividades, mediante indemnización.

"La requisa tiene sólo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe

resolverse. Se trata de hacer frente a las necesidades de naturaleza extraordinaria

o, cuando menos, fuera de lo normal, necesidades que no pueden preverse sino

cuando nacen y no antes. Estas necesidades exigen una satisfacción inmediata.

Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto están destinadas a

desaparecer con la cesación de las circunstancias de tiempo y lugar que les

dieron origen. Se tratará, entonces, de una actividad extraordinaria de la

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administración, la que se realiza cuando esas necesidades se manifiestan con la

intensidad necesaria". (Diez, Manuel Ma., tomo 11, ob. cit., Pág. 299.)

La requisición puede realizarse en propiedad o en uso. La primera opera en bienes

muebles y cosas fungibles; la segunda se da, por regla general, sobre bienes inmuebles.

La requisa es una figura administrativa muy parecida a la expropiación, ya que inclusive

se ha dicho que es una de las operaciones expropiatorias, o bien se le ha definido como

la expropiación del uso de una cosa. Entre ambas figuras existe similitud en cuanto que

las dos obedecen a razones de interés público y coinciden además en el procedimiento

unilateral y en la indemnización, así como en la transferencia de la propiedad de las

cosas consumibles. Pero se diferencian en cuanto al presupuesto que las origina, ya que

en la expropiación la necesidad es permanente y no de urgencia, como en la requisa.

Por otro lado, la expropiación recae, por regla general, en bienes fungibles. En la requisa

de bienes inmuebles o muebles fungibles sólo es de uso, en la expropiación, por el

contrario, es de propiedad. Por último, cabe mencionar que la requisa podrá hacerse por

la prestación de servicios o actividades, lo cual no será posible tratándose de la

expropiación.

7.3.6 La confiscación

La confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por parte del

Estado. Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que incidía

sobre el patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban fuera de

la ley.

En virtud de que esta pena tiene carácter trascendente, ya que afecta a personas

distintas del sujeto que cometió el acto ilegal, como son sus familiares, ha sido criticada y

abolida en casi todos los sistemas jurídicos, siendo España la primera en derogarla en su

Constitución de 1827.

En nuestro país también está abolida por el artículo 22 constitucional que establece:

"Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos,

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el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, y

cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales".

7.3.7 La nacionalización

8 LAS FINANZAS PÚBLICAS. ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO

8.1 Gasto público

El sostenimiento de la organización y funcionamiento del Estado implica necesariamente

gastos que éste debe atender procurándose los recursos indispensables.

Esta materia y la regulación que exige, forman parte de una sección del derecho

administrativo que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economía,

tiende a segregar se constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas

públicas como una rama especial y autónoma del derecho público.

Como indudablemente la actividad financiera del Estado está íntimamente vinculada con

el desarrollo de las funciones públicas y como la forma que la propia actividad reviste la

coloca principalmente dentro de la competencia del Poder Administrativo, no podemos

prescindir de estudiarla aunque sea a grandes rasgos.

Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos interesan, y a ese

efecto creemos que podemos reducirlo a los siguientes:

a) Ingresos del Estado.

b) Gastos del mismo.

c) La contabilidad pública y el control sobre la actividad financiera

8.2 Ingreso del Estado. Su clasificación

Los ingresos del Estado se originan normalmente por los impuestos que decreta, por los

derechos, los productos y aprovechamientos que obtiene por sus actividades, y

excepcionalmente por los financiamientos que contrata dentro o fuera del país.

Los impuestos son considerados por el Código Fiscal vigente (D.O. de 31 de

diciembre de 1981, y varias adiciones, siendo la última en el D.O. del 29 de diciembre de

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1993). Como las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carácter general

y obligatorio, a cargo de personas físicas y morales para cubrir los gastos públicos y los

derechos como las contra prestaciones establecidas por el Poder público conforme a la

ley, en pago de un servicio; los productos, como los ingresos que percibe la Federación

por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho

público o por la explotación de sus bienes patrimoniales y los aprovechamientos, como

los recargos, las multas y los demás ingresos de derecho público no clasificables como

impuesto, derechos o productos.

8.2.1 Contribuciones y su clasificación

Los financiamientos provienen de la contratación de créditos, empréstitos o préstamos

derivados de: 1) la suscripción de bonos o emisión de títulos de crédito o cualquier otro

documento pagadero a plazo; II) la adquisición de bienes o contratación de obras o

servicios pagaderos a plazo; III) los pasivos contingentes relacionados con los actos

anteriores y IV) la celebración de actos jurídicos análogos a los mencionados y todos los

pasivos creados por esas operaciones constituyen la deuda pública estatal (arts. 1º y 2º,

Ley General de Deuda Público, D. O., 31 de diciembre de 1976).

El artículo 31 del Código Político consigna entre las obligaciones de los mexicanos, la de

"contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en

que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"

De dicha disposición se desprenden los siguientes elementos: a) el impuesto constituye

una obligación de derecho público; b) el impuesto debe ser establecido por una ley; e) el

impuesto debe ser proporcional y equitativo, y d) debe establecerse para cubrir gastos

públicos.

El impuesto se establece por el Poder público ejercitando una prerrogativa inherente a la

soberanía; de tal manera que la obligación de cubrirlo no constituye una obligación

contractual ni regida por las leyes civiles, sino una carga establecida por decisión

unilateral del Estado, sometida exclusivamente a las normas del derecho público.

En el Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad económica coactiva, el señor

licenciado Vallarta sostiene la tesis que se acaba de exponer, en los términos siguientes:

"Y todo eso que he sostenido hablando del servicio militar a que los mexicanos están

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obligados, es por completo y necesariamente aplicable al pago del impuesto que tiene

que satisfacer nacionales y extranjeros. Porque fuera de discusión está puesta la verdad

de que ninguna de esas dos obligaciones consagradas por el precepto constitucional trae

su origen del contrato, ni está regulado por el derecho civil, ni puede asumir la forma

judicial; antes por el contrario son la imperiosa exigencia de una necesidad política regida

por el derecho administrativo, constituyen servicios públicos que se deben prestar aun

contra la voluntad del obligado; porque así como para la autonomía de la patria es

indispensable su defensa por sus propios hijos, así el pago del impuesto es precisa

condición de la exigencia del Gobierno, del mantenimiento del orden público a cuya

sombra reposa la sociedad civil.

Del carácter especial que tiene el impuesto como crédito y obligación de derecho público

deriva la forma particular en que se exige: la vía económico-coactiva que es un

procedimiento administrativo de ejecución, del cual habremos de ocuparnos

posteriormente con todo detalle.

El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es, según el precepto

constitucional, una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la Constitución en los

casos en que habla de la ley se refiere a disposiciones que emanan del Poder Legislativo.

La explicación racional e histórica de la necesidad de la ley se encuentra en que, como el

impuesto constituye una carga para los gobernados, éstos deben ser los que intervengan

en su establecimiento por medio de su genuino representante, el Poder Legislativo, y esa

misma razón explica el precepto de que sea la Cámara de Diputados, es decir, la Cámara

popular, la que forzosamente debe discutir, en primer térmico, los proyectos de leyes

sobre impuestos (Const. Fed., arte 72, inc. h).

Pero antes de pasar adelante, es conveniente determinar si la ley de ingresos es también

un acto legislativo desde el punto de vista material.

Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro sistema legal,

anualmente debe el Congreso en su período ordinario de sesiones, decretar los

impuestos necesarios para cubrir el presupuesto del año fiscal siguiente (Const. Fed., art.

65, 73, Fr. VII y 74 Fr. IV).

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Ahora bien, la forma en que se decretan tales impuestos es haciendo en la ley de

ingresos respectiva una simple enumeración de las diversas contribuciones que deben

cubrirse durante el año, sin especificar, salvo casos excepcionales, ni cuotas ni formas de

constitución del crédito fiscal y sólo estableciendo que los impuestos enumerados se

causarán y recaudarán conforme a las leyes en vigor.

Esto da a entender que, en materia de impuestos, existen dos clases de disposiciones:

las que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y

recaudarse, y las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse; de modo

que la ley general que anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no

contiene por regla general sino un catálogo de los impuestos que han de cobrarse en un

año fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que regulan los propios impuestos y

que no se reexpiden cada año cuando la primera conserva el mismo concepto del

impuesto.

Con estos antecedentes, y en relación con el problema planteado acerca de la naturaleza

intrínseca de las disposiciones legales en materia de impuestos, podemos afirmar que

las leyes que regulan cada impuesto estableciéndolo en todos sus detalles, constituyen

indudablemente leyes en sentido material, en las que se encuentran todos los elementos

de los actos creadores de situaciones jurídicas generales

Pero si sobre este punto no hay ninguna discusión, no sucede lo mismo respecto de la ley

general de ingresos.

Se debe considerar que el Congreso no tiene dos facultades distintas para expedir, por

una parte, las leyes especiales de impuestos y, por la otra, la ley general de ingresos, sino

que en los términos en que están redactados los textos constitucionales, no hay más que

una sola facultad.

El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso "para imponer las contribuciones

necesarias a cubrir el Presupuesto". Y el 74, fracción IV establece como facultad exclusiva

de la Cámara de Diputados "examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de

Egresos de la Federación y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero

las contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlos".

De aquí se desprende que si anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones

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necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes tanto la general de ingresos como las

especiales de impuestos, tienen una periodicidad de el año, al cabo del cual

automáticamente dejan de producir sus efectos, a tal grado, que si en la ley de ingresos

se omite un impuesto que el año anterior ha estado en vigor, por ese simple hecho se

considera que en el año fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial que sobre el

particular haya regido.

Esto significa que en realidad el Congreso sólo se vale de un procedimiento práctico para

evitarse la tarea de volver a discutir y aprobar toda la legislación sobre impuestos que ha

regido en años anteriores, pues si se conserva el concepto que desarrollan las leyes

especiales, éstas deben entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que

anualmente les imprime su propia vigencia.

En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorización, no sólo es

un acto condición, sino que tiene todos los caracteres del acto legislativo desde el punto

de vista de su naturaleza intrínseca, caracteres que no pierde, según tuvimos oportunidad

de demostrarlo anteriormente, por el hecho de su valor temporal.

La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que "aun cuando

las leyes de ingresos... Deben ser aprobadas anualmente. . . esto no significa que las

contribuciones establecidas en las leyes fiscales relativas tengan vigencia anual, ya que

las leyes de ingresos no constituyen sino un catálogo de gravámenes tributarios, que

condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial,

pero que no renuevan la vigencia de estas últimas, que deben estimarse en vigor desde

su promulgación hasta que son derogadas" (Jurisp. de la S. C. de J. 1917-1965. Pleno,

tesis 16).

Para la expedici6n de la ley de ingresos se requiere un estudio de las condiciones

particulares económicas del país y de las posibilidades que haya de satisfacer la carga del

impuesto, haciendo una estimación probable de su rendimiento ya que dichos ingresos

deben ser bastantes para cubrir el presupuesto de egresos.

Las Cámaras que forman el Congreso no tienen la preparación técnica ni los medios

adecuados para realizar todos los actos previos para la formación del proyecto de ley de

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ingresos. Por esa razón la Constitución de 1857 otorgaba al Ejecutivo el derecho de

iniciativa de dicha ley, considerando que el poder administrativo sí estaba dotado de todos

los medios y elementos para poder hacer los cálculos y estimaciones que forzosamente

implica el proyecto de ley. De tal modo que, para que el Congreso procediera a la

discusión y aprobación de la ley de ingresos, se requería en dicha Constitución la

iniciativa del Poder Ejecutivo (artículo 69)

Ese precepto desapareció en la Constitución de 1917 y no quedó sino la facultad general

de iniciar leyes, que se otorga al Ejecutivo en la fracción I del artículo 71 de la

Constitución en vigor; pero sin que el Congreso esté obligado a esperar la iniciativa de

ley de ingresos para proceder a decretar las contribuciones necesarias a cubrir el

presupuesto.

Sin embargo, la reforma de 1º de diciembre de 1977 (D. O. de de Dic.) establece

claramente que el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de

la ley de ingresos a más tardar el día último del mes de noviembre (art. 74, Fr. IV), lo que

indica que se reserva a dicho Poder Ejecutivo la facultad de iniciar la ley de ingresos.

La discusión y aprobación de la ley de ingresos corresponde al Congreso general, a

diferencia de lo que ocurre tratándose del presupuesto de egresos, cuya aprobación es

facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.

En la discusión y aprobación de la ley de que se trata debe observarse, según lo

indicamos anteriormente, un orden que no existe para la generalidad de las disposiciones

legislativas, pues respecto de ellas es indistinto que se inicien y se aprueben en

cualquiera de las dos Cámaras; pero tratándose de la ley de ingresos existe disposición

expresa en el sentido de que debe prevenir en el conocimiento de ella la Cámara de

Diputados (art. 72, inciso h).

Puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que al principiar el año fiscal el Congreso no haya

concluido la discusión y aprobación de la ley de ingresos, y, para ese caso, dada la

periodicidad de dicha ley, surge el problema relativo a determinar si el Poder público

puede exigir entre tanto los impuestos decretarlos en la legislación anterior.

En otros países existe, para esos casos, una solución consistente en que el Poder

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Legislativo otorga al Ejecutivo autorización provisional y limitada en cuanto al tiempo,

para seguir aplicando la ley de ingresos del año fiscal inmediato anterior; pero en nuestro

sistema tales autorizaciones provisionales no se han previsto por la circunstancia de que

el período ordinario de sesiones del Congreso concluye precisamente el día anterior a la

iniciación del año fiscal, de tal manera que para esa fecha ya la ley de ingresos debe

estar aprobada.

En los casos en que, a pesar del sistema, el Congreso no aprueba dicha ley la conclusión

única que puede aceptarse por aplicación de los preceptos constitucionales es la de que

no puede hacerse cobro de ningún impuesto conforme a la ley anterior. Como tercer

carácter constitucional del impuesto se establece la necesidad de que sea proporcional y

equitativo.

8.2.2 Análisis de los conceptos de ingresos del Estado

Para definir estos conceptos nos referimos nuevamente a un voto emitido por Vallarta,

con motivo del amparo interpuesto contra la contribución a las fábricas de hilados y

tejidos por la ley de ingresos de 5 de junio de 1879. Dice así: "Cierto es que el impuesta

sobre las fábricas recae solamente sobre las capitales invertidas en esta industria y sobre

los fabricantes, pocas como lo son de verdad en este país; pera innegable es también

que la contribución predial no la pagan más que las propietarias que representan una

fracción mínima de la población de la República. Y si a las quejosas valiera su argumenta

pala eximirse de un impuesto, porque sólo gravita sobre sus fábricas, él serviría del

mismo modo para iguales fines a los importadores, a los propietarios, a las mineras, a

todas cuantos pagan una contribución que no afecta universalmente a todos los

contribuyentes y a cuantos pueden serlo. Esta, como a la simple vista se nota, no puede

ser, porque esa es el absurda. Tan sinceras reflexiones coma ésta, demuestran

evidentemente, así la crea ya, que la preparación en el impuesto no se toma de la

universalidad de su pago, sino de su relación con las capitales que afecta. Las

economistas par esta no reputan desproporcional a la contribución que paguen pocos a

muchas, en virtud de ser muchos o pocos los dueños de los valores sobre que recaiga,

sino a la que se exige sin tener en cuenta la cuantía o importancia de esos valores. Una

contribución igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de éstas, sería

del todo desproporcionada. Vista la cuestión por esta faz, y entiendo que es como debe

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verse, el argumento que trata de satisfacer comienza a desplomarse falta de base. . . Si

el Erario quisiera vivir sólo de las fábricas, razón sobraría para quejarse de un impuesto

falta de equidad sin duda; pero cuando el presupuesto enumera y detalla, otras muchas

contribuciones que los habitantes del país que no son fabricantes tienen que pagar, no

hay motivo constitucional para decir en justicia que se ha faltado a ese de equidad), que

exige el artículo 32, en el reparto del impuesto, sólo porque no se ha gravado a otras

industrias que pudieran también contribuir para las atenciones del Erario. . ., para que

este argumento de los quejosos fuera fundada. . ., sería preciso que existiera algún texto

en la Constitución que obligara al legislador a no decretar más impuestos que las que

afectan todas las ramas de la riqueza pública sin una sola excepción y ese precepto no

sólo no existe, sino que no puede existir, porque sería absurdo. . . Pero nos queda viva

aún, otra, objeción con él conexionada: la que intenta fundar la desproporcionalidad del

impuesto en la excepción de los capitales menores de quinientos pesos; excepción que

establece una desigualdad a perjuicio de los de mayor cuantía. Yo veo esta cuestión de

un modo absolutamente diverso, y creo que esa excepción es, por el contrario, la prueba

de que el legislador quiso cuidar la preparación conveniente entre el impuesto y el capital.

Nadie puede desconocer la desigualdad de condiciones que hay entre los capitales

pequeños y los grandes, y son obvias las razones de justicia que asisten al legislador

para determinar el mínimo del valor sobre el que gravita el impuesto." (Votos, tomo II,

Págs. 11 y 12.)

Como estimamos perfectamente fundadas las apreciaciones que se contienen en la

opinión transcrita, nos abstenemos de insistir más en ellas para ocuparnos de otro

problema que se ha suscitado alrededor de este carácter de proporcionalidad y equidad

de los impuestos.

Se discute si la apreciación de proporcionalidad y equidad del impuesto corresponde

exclusiva y soberanamente al Poder Legislativo o si por el contrario, puede ser controlada

por el Poder Judicial.

En el mismo voto antes citado, Vallarta asienta esta tesis: "Es, pues, el principio general

en estas materias, que toca al Poder Legislativo pronunciar la última palabra en las

cuestiones de impuestos, siendo final y conclusiva su decisión sobre lo que es propio,

justo y político en ellas, y sin que puedan los tribunales revisar esa decisión para inquirir

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hasta qué grado la cuota del impuesto es el ejercicio legítimo del poder y en cuál otro

comienza su abuso. Y la excepción que ese principio sufre, tiene lugar cuando el

Congreso ha traspasado los límites de sus poderes y ha decretado con el nombre de

impuesto lo que solamente es expropiación de la propiedad, conculcando no sólo los

preceptos constitucionales que no toleran la arbitrariedad y el despotismo, sino las más

claras reglas de la justicia."

Para el caso de que se esté dentro de esa excepción, el ministro Vallarta sostiene,

siguiendo la opinión del Juez Marshall, que la única garantía contra el abuso de la

facultad de imponer contribuciones se encuentra en la estructura misma del gobierno que

permite la renovación de los representantes del pueblo por medio de las elecciones en la

forma establecida en el sistema constitucional.

Este criterio fue variado por jurisprudencia posterior en la que se sostiene lo siguiente:

"De acuerdo con este precepto, es conveniente modificar la jurisprudencia de la Corte,

estableciendo ahora que sí están capacitado el Poder Judicial para revisar los decretos o

actos del Poder Legislativo en cada caso especial, cuando aparezca a los ojos del Poder

Judicial que el impuesto es exorbitante y ruinoso, o porque se ha excedido el Poder

Legislativo de sus facultades constitucionales. Esa facultad de la Suprema Corte de

Justicia proviene de la obligación que tiene de examinar, cuando se ha reclamado como

violación de garantías, la falta de proporción o de equidad en un impuesto; y si bien el

artículo 31 de la Constitución Política, que establece en su fracción IV esos requisitos

como derecho de todo contribuyente, no está en el capítulo relativo a las garantías

individuales, la lesión de aquel derecho es una violación de las garantías que protegen

los artículos 14 y 16 de la Carta Magna. De suerte que si la Suprema Corte, ante una

demanda de garantías dirigida contra una ley o decreto que estableciera un impuesto

notoriamente exorbitante y ruinoso, resolviera negando el amparo porque no es el Poder

Judicial el capacitado para poner el remedio a tal violación y dijera al quejoso que ese

remedio lo encuentra mediante el sufragio popular, negándose a refrendar su voto a los

legisladores torpes o injustos, y concediéndoselo a los que estime rectos, ecuánimes y

patriotas, con tal razonamiento haría nugatoria la prescripción de la fracción I del artículo

103 de la Constitución Federal, que establece el amparo de garantías contra leyes que

las violen, puesto que la misma razón podría invocarse para negar los amparos en todos

los casos en que se reclamara contra leyes." (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Pleno,

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tesis 54, Pág. 127.)

Para terminar este punto, sólo debemos agregar que el artículo 22 constitucional

reconoce una gran latitud al legislador para el establecimiento de los impuestos, ya que

después de prohibir la confiscación de bienes, establece que no se considerará con ese

carácter la aplicación total o parcial de los bienes de una persona para el pago de

impuestos.

Íntimamente relacionada con la cuestión relativa a la proporcionalidad y equidad en el

impuesto, se encuentra una materia que ha sido motivo de serios estudios en nuestro

país, por las repetidas ocasiones en las cuales se ha presentado.

Toda la historia administrativa de México está llena de casos en que el Poder Ejecutivo o

el Poder Legislativo han establecido en concesiones para muy diverso objeto cláusulas

en virtud de las cuales el concesionario queda libre por un tiempo determinado de los

impuestos que establecen las leyes generales.

Igualmente ha sido también una práctica dentro de nuestro sistema legal, otorgar, por

virtud de disposiciones legislativas, exenciones de impuestos a algunas ramas de la

actividad de los particulares por un tiempo determinado.

El estudio de esta cuestión nos lleva directamente a tratar el punto relativo a la exención

de impuestos y a fijar el alcance del texto constitucional que a ella se refiere.

Conforme al artículo 28 de la Constitución Federal, "en los Estados Unidos Mexicanos no

habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exención de impuestos, ni

prohibiciones a título de protección a la industria...

Esta prohibición contenida en el precepto transcrito indudablemente, que no puede

referirse a aquellos casos en los cuales se libra a una determinada de individuos o de

actividades del pago de los impuestos pues de acuerdo con lo que expusimos en el

número anterior, la proporcionalidad y la equidad del impuesto exige que se reconozca la

desigualdad de condiciones que hay entre los individuos, no significando la

proporcionalidad en el impuesto la universalidad de su pago, sino como dijo Vallarta, su

relación con los capitales que afecta. Por tanto, es indudable que cuando por vía de

disposición general se eximen capitales que están abajo de cierto mínimo en el cual

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empieza a cobrarse el impuesto, no se viola la prohibición constitucional, pues en dicho

caso no se concede una protección individual que venga a romper la igualdad entre los

particulares ni a obstruir el libre juego de las leyes económicas sobre la concurrencia. En

dicho caso, la exención tiene un carácter de generalidad, que hace que gocen de ella

todos aquellos que reúnan las condiciones legales.

De aquí se desprende que lo que la Constitución prohíbe es la exención para un caso

individual, es decir, que se sustraiga a un caso particular de una regla general creada de

antemano. En tal ocurrencia, sí existe una verdadera desigualdad entre los sujetos del

impuesto, se crea una protección en favor del individuo exento y se le coloca en una

situación de superioridad en la lucha económica.

Siguiendo este criterio, el artículo 13 de la Ley de Monopolios reglamentaria del artículo

28 constitucional, previene que: "se considera que, hay exención de impuestos cuando se

releva total o parcialmente a una persona determinada de pagar un impuesto aplicable al

resto de los causantes en igualdad de circunstancias, o se condonan en forma privativa

los impuestos ya causados".

Por lo que hace al otro caso de exenciones de impuestos otorgadas en virtud de una

cláusula de una concesión, las opiniones no son uniformes, pues mientras en unos casos

se sostiene su validez, en otros se le niega.

La doctrina que ha venido dominando a este respecto, es la de considerar que la

exención de impuestos concedida en un contrato o en una concesión es válida en tanto

que el particular se obligue a proporcionar determinadas ventajas al Estado que exime de

impuestos; que por lo mismo, siendo la cláusula respectiva perfectamente válida y

fundada en la compensación que recibe el Estado, una ley o acto de la autoridad

administrativa que pretendiera exigir los impuestos respecto de los cuales se ha

concedido la exención seria violatoria de los derechos del contratista o concesionario.

Esta teoría de la compensación se tomó de la doctrina y jurisprudencia americanas, en

las que se sostiene que "un convenio celebrado por un Estado a cambio de una

compensación recibida o que se supone ser recibida, de que cierta propiedad, derecho o

franquicia serán exentos de impuestos o serán impuestos con determinadas cuotas

convenidas, es un contrato protegido por la Constitución", agregándose que "en todo

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caso, sin embargo, debe haber una compensación, de tal manera que pueda suponerse

que el Estado ha recibido un beneficio equivalente; porque es admitido unánimemente

que si la exención se hace solamente como un privilegio, puede ser revocada en

cualquier tiempo". (Cooley, On Constitutional Limitations, Pág. 396.)

Por nuestra parte creemos, siguiendo en esto la opinión del ex Presidente de la Suprema

Corte de Justicia, don Salvador Urbina, que la exención de impuestos en los casos a que

nos venimos refiriendo es perfectamente anticonstitucional. Los motivos que fundan esta

opinión son los siguientes:

En primer lugar porque en realidad cuando el Estado se compromete a no cobrar

impuestos sobre los capitales que se invierten por virtud de un contrato o concesión, está

contratando una de las facultades que le corresponden como Poder soberano, y es bien

sabido que los atributos de la soberanía no constituyen bienes que estén en el comercio y

que puedan en alguna forma ser objeto de transacciones con particulares.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, un contrato o una concesión en la

forma que hemos indicado, implica que el Poder que la otorga está ligando al propio

Poder para lo sucesivo, de tal manera que no puede ya hacer uso de sus facultades

constitucionales.

En tercer lugar, la teoría de la compensación que las autoridades judiciales han admitido

como básica para legitimar esa clase de exenciones de impuestos, es una teoría que no

cuadra con nuestra organización constitucional ni con el sistema legal en materia de

contratos y concesiones. Aunque el Estado reciba por virtud del contrato o concesión un

beneficio, eso no quiere decir que el particular que preste dicho beneficio al Estado lo

haga simplemente por razón de que se le exceptúe de contribuciones, sino que en todos

los casos lo presta sobre la base de obtener una remuneración. El particular que realza

un acto que puede ser benéfico para la colectividad, va buscando principalmente la

satisfacción de sus intereses individuales sin que haya en él la idea de prestar al Estado

un beneficio prescindiendo de su interés personal.

Ahora bien, no existiendo esa idea, no hay razón para que, por su parte, el Estado

prescinda de sus medios de vida y beneficie con perjuicio de los demás contribuyentes el

interés individual del contratista o concesionario.

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Por último, hay otras razones que son de segunda importancia para la estimación del

caso, pero que de todos modos es conveniente tener presentes. Como la facultad de

imposición se ejercita por períodos de tiempo marcados en la Constitución, y como los

contratos y concesiones a que nos venimos refiriendo generalmente tienen una duración

mayor de un año, si el Estado otorga una exención de contribuciones por toda la vigencia

del contrato o de la concesión, viene a contrariar el principio de periodicidad con que

deben renovarse las disposiciones fiscales.

A pesar de las razones anteriores la Suprema Corte de Justicia considera que no existe

la exención de impuestos prohibida por el artículo 28 constitucional cuando a cambio de

los impuestos el concesionario da alguna cosa; que en ese caso no existe la desigualdad

que trata de evitarse con aquella prohibición (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Segunda

Sala, tesis 158, Pág. 286).

Como último carácter constitucional del impuesto, en los términos del artículo 31, fracción

II de la Constitución Federal, se encuentra el de que dicho impuesto debe establecerse

para cubrir los gastos públicos.

Al precisar la Constitución esta finalidad, descarta todas las teorías que pretenden

considerar al impuesto como una contra puntación de los servicios que el particular recibe

del Estado. Para la ley no existe ni debe existir ningún vínculo entre los beneficios de que

goza el particular y la aportación de parte de la riqueza de éste. Estos beneficios los

reciben aun los que no pagan impuesto, de tal modo que si económicamente es falso el

concepto del impuesto como contraprestación, legalmente también es insostenible esa

idea.

Existe cierta dificultad para precisar en términos definidos lo que deba entenderse por

gastos públicos, pues aunque ellos se encuentran señalados en el presupuesto de

egresos, la formulación de éstos supone que previamente ha sido resuelto el problema.

Creemos que por gastos públicos deben entenderse los que se destinan a la satisfacción

atribuida al Estado de una necesidad colectiva, quedando por tanto excluidos de su

comprensión los que se destinan a la satisfacción de una necesidad individual. (Jurisp. de

la S. C. J. 1917-1975, Segunda Sala, tesis 184, Pág. 319).

Como la cuestión relativa a los egresos del Poder público tendrá que ser motivo de un

estudio especial al tratar en el capítulo siguiente sobre el presupuesto, nos limitamos a

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las ideas que acabamos de exponer a fin de poder pasar al estudio de otra cuestión que

también tiene una gran importancia práctica en relación con las entidades para cuyos

gastos sé decretan los impuestos.

Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al principio de este

Capítulo o sean los financiamientos que se contraen, existen disposiciones en la

Constitución y en la Ley General de Deuda Pública de 29 de diciembre de 1976 (D. O. de

31 de Dic.).

En la Constitución se atribuyen al Congreso las facultades de "dar bases sobre las cuales

el Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación las de aprobarlos y

reconocer y mandar pagar la deuda nacional pero en el concepto de que ningún

empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan

un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósito de

regulación monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante

alguna emergencia declarada en los términos del artículo 29 constitucional" (Const. Fed.,

arto 73, Fr. VIII).

En la Ley General de Deuda Pública se establecen las normas para la obtención de los

financiamientos que constituirán la Deuda Pública y la competencia que en la materia

corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estas cuestiones serán

tratadas más adelante en el título tercero, capítulo I, apartado 321.

8.3 Egresos del Estado

El presupuesto de egresos de la Federación constituye el documento a través del cual se

asignan fondos públicos a los órganos de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo,

para que sean ejercidos durante un periodo fiscal, de acuerdo con sus programas

anuales.

8.3.1 Presupuesto. Naturaleza jurídica, principios que lo rigen

Por esta razón, el presupuesto de egresos actualmente constituye el instrumento idóneo

para la programación de las actividades de la Administración Pública Federal, motivo por

el cual tiene una relación directa con la planeación nacional, prevista en el artículo 26

constitucional.

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

Esta vinculación ha sido la base del cambio de presupuesto tradicional por el de

programas:

"En México, los criterios de la estructura del Presupuesto de Egresos de la

Federación habían sido hasta 1976 los tradicionalmente empleados por la

Hacienda Clásica. La clasificación de los gastos públicos en el Presupuesto de

Egresos hasta ese año, atendían casi exclusivamente a una adscripción orgánica

o administrativa, agrupándolos en función de las dependencias y entidades de la

Administración Centralizada y Paraestatal, que realizaban el gasto público. Esta

clasificación orgánica, facilitaba en gran medida la elaboración del Presupuesto de

Egresos, elaboración que hacía cada dependencia y entidad, en forma de

anteproyecto, para su aprobación final a cargo de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, hasta antes de entrar en vigor la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, pues a partir de esta ley, la elaboración del

presupuesto quedó a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto".

"El criterio tradicional empleado en el Presupuesto de Egresos de la Federación

hasta 1976, nos indicaba quién gastaba y cuánto se gastaba, pero con la seria

deficiencia de que no suministraba la suficiente información sobre los objetivos y

metas del programa del gasto público del Ejecutivo Federal, y sobre el coste

económico de los programas gubernamentales, y de las repercusiones

económicas que se esperaban producir en la economía nacional". (Faya Viesca,

Jacinto. Finanzas Públicas, Pág. 228.)

Conforme al artículo 20 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público

Federal, que es la ley reglamentaria del presupuesto de egresos de la Federación, el

gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión

física, inversión financiera y pago de pasivo o deuda pública.

8.3.2 Elementos del presupuesto

Gasto corriente es el importe de las erogaciones del sector público que se consumen en

el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la prestación de servicios que

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realiza, además de las transferencias de consumo que efectúa a otros sectores. Por este

motivo, a este tipo de gastos también se les conoce como gastos de administración.

Inversión física son las erogaciones que se destinan a los siguientes capítulos: planta,

equipo y construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción),

maquinaria, muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión

financiera se integra por las erogaciones destinadas a la realización de actividades

financieras que el Gobierno Federal efectúa con fines de fomento y regulación crediticia y

monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.

Finalmente, la deuda pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los

empréstitos o cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados sobre el

crédito de la nación. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley General de Deuda Pública,

este concepto se integra con las obligaciones de pasivo, directas o contingentes,

derivadas de financiamiento a cargo de los órganos que integran la Administración

Pública Federal. Por su parte, el artículo 2o de esta ley establece que se entiende por

financiamientos, para efectos del capítulo que nos ocupa, los contratados dentro o fuera

del país de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: a) la suscripción o emisión de

títulos de crédito o cualquier otro documento pagaderos a plazo; b) la adquisición de

bienes, así como la contratación de obras y servicios cuyo pago se pacte a plazos; c) los

pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados, y d) la celebración de

actos jurídicos análogos a los anteriores.

8.3.3 Ejecución del presupuesto

Una vez que se ha obtenido el ingreso de la contribución de los particulares, el Poder

público debe proceder a su inversión. De la misma manera que el sostenimiento de las

actividades privadas exige un cálculo de ingresos y una previsión de gastos, el desarrollo

de las actividades del Estado, que constituye la más bastan de las empresas, requiere

con mayor razón tales cálculos y previsiones.

Por lo mismo, la inversión de los fondos públicos no debe quedar al arbitrio de la

Administración, ya que si así se procediera vendría un desorden perjudicial a la eficaz

atención de los servicios que aquélla tiene encomendadas. Para evitar esas

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Elaborado por el MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

consecuencias debe sujetarse a un programa determinado que prevea todas las

necesidades que reclamen -satisfacción y muy claros a la disposición del artículo 126 de

la Constitución Federal, según el cual "no podrá hacerse pago alguno que no esté

comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior".

Para tal efecto la ley determina que el Presupuesto de Egresos de la Federación es el

que aprueba la Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo para expensar durante el

período de un año a partir del 1º de enero las actividades, las obras y los servicios

públicos que respectivamente correspondan al Poder Legislativo, al Poder Judicial, a la

Presidencia de la República, a las Secretarías de Estado, a los Departamentos

Administrativos, a la Procuraduría General de la República, a los organismos

descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria y fideicomisos que se

determine incluir en dicho presupuesto (, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto

Público, 29 de diciembre de 1976 (D. O., 31 de Dic.).Arts. 15 y 16).

Según la propia Ley el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto

corriente, inversión física, inversión financiera, pago de pasivo o deuda pública y se

basará en las directrices y planes nacionales de desarrollo económico y social (arts. 2º y

4º).

Las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto público

federal están a cargo de la Secretaría Hacienda y Crédito Público a la que deben

remitirse los anteproyectos que formulen las diversas entidades que han de quedar

comprendidas en el presupuesto, con excepción del Poder Judicial, que formulará su

respectivo proyecto de presupuesto (art. 17).

El proyecto de presupuesto de egresos debe ser enviado a la Cámara de Diputados a

más tardar el día 30 de noviembre (Const., arto 74, Fr. IV y Ley, arto 20) del año

inmediato anterior al que corresponda.

La primera cuestión que surge con motivo de la iniciativa del presupuesto consiste en

determinar si al Ejecutivo corresponde exclusivamente la iniciativa del presupuesto de

egresos, o si ella puede originarse en el seno mismo de la Cámara de Diputados. De otro

modo dicho, si esta Cámara puede formular y aprobar independientemente el

presupuesto.

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Bajo el régimen de la Constitución de 1857 era claro que el Ejecutivo tenía el derecho de

iniciar el presupuesto de egresos y que la Cámara de Diputados no podía de modo propio

proceder a decretarlo.

En efecto, el artículo 69 de dicha Constitución disponía que el penúltimo día del primer

período de sesiones, el Ejecutivo debería presentar a la Cámara de Diputados el proyecto

de presupuesto del año próximo siguiente y las cuentas del anterior; que dichos

documentos pasarían a una comisión que presentaría dictamen en la segunda sesión del

segundo período. Además, en el texto primitivo de la fracción VII del artículo 72, se

facultaba al Congreso "para aprobar el presupuesto de los gastos de la Federación que

anualmente debe presentarle el Ejecutivo".

En la Constitución de 1917 desapareció dicho precepto, quedando sólo las disposiciones

de los artículos 65, fracción 11, y 74, fracción IV.

La primera dispone que "el Congreso se reunirá el día primero de septiembre de cada

año para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupará de los asuntos

siguientes: "I. . . II. Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente. . .

“En la segunda se establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la de

"aprobar el presupuesto anual de gastos. . . ", pero en las reformas de esos dos

preceptos (D. O., Dic. 6, 1977), se resumió en el citado artículo 74 todo el sistema en

materia presupuestal al determinar que la Cámara de Diputados deberá examinar,

discutir y aprobar el Presupuesto, cuya iniciativa debe serle enviada por el Ejecutivo.

La ley orgánica del presupuesto establece algunas restricciones a las que debe

someterse la Cámara de Diputados, como son la que a ninguna proposición para

modificar los proyectos del Ejecutivo se dará curso una vez iniciada la discusión de los

dictámenes de las comisiones (art. 23); que a toda proposición de aumento o creación de

partidas en el presupuesto deberá agregarse la correspondiente iniciativa en materia de

ingresos para evitar el desequilibrio presupuestal (art. 24).

Estas restricciones vienen, no sólo a confirmar que, en la idea de dicha ley, la iniciativa

del presupuesto es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusión y

aprobación pueden llevarse a cabo sobre otros lineamientos que los que el mismo

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Ejecutivo ha planteado, consecuencia que implica un problema de carácter constitucional

sobre si la ley secundaria puede restringir en esa forma la actuación de los miembros de

la Cámara de Diputados.

Se han señalado como reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto

las siguientes: a) universalidad; b) unidad; c) especialidad, y d) anualidad.

a) La universalidad del presupuesto consiste en que todas las erogaciones y gastos

públicos deben ser considerados en él. El precepto legal que la establece es el artículo

126 constitucional, al que hemos hecho alusión y que, como se recordará previene que

no puede hacerse ningún gasto que no esté autorizado en el presupuesto.

b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios siendo dicha unidad

exigible por ser la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del

Poder Público, lo cual constituye una garantía de orden en el cumplimiento de ellas.

Esta regla no es, sin embargo, absoluta, pues el mismo artículo 126 constitucional

previene que un gasto no sólo en el presupuesto puede aprobarse, sino también en una

ley posterior. Parece dudoso constitucionalmente que la ley autorice al Ejecutivo para

asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en el presupuesto, a los

programas que considere convenientes (art. 25), pues de esta manera no se cumple el

mandato de dicho artículo 126.

c) La especialidad significa que las autorizaciones presupuestales no deben darse por

partidas globales, sino detallando para cada caso el monto del crédito autorizado.

La finalidad de esta regla es no sólo establecer orden en la administración de los fondos

públicos sino también dar la base para que el Poder Legislativo pueda controlar

eficazmente las erogaciones.

Difícilmente podría ejercerse esta facultad si el presupuesto se limitara a dar

autorizaciones globales, sin precisar los objetos en que concreta y detalladamente

pudieran utilizarse. La única excepción que la Constitución admite es la que consigna el

tercer párrafo de la fracción V del artículo 74 constitucional, en estos términos: que podrá

haber otras partidas secretas fuera de las que se consideren necesarias con ese carácter

en el mismo presupuesto, las que emplearán los Secretarios por acuerdo escrito del

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Presidente de la República".

Puede ser muy variable el grado de especialidad que se adopte en los presupuestos, por

más que la tendencia es llevarlo hasta donde sea realmente factible.

8.3.4 Clases de presupuesto

De acuerdo con nuestro sistema legal, el presupuesto se clasifica en primer término por

ramos, comprendiendo en ellos a los Poderes de la Federación, Presidencia de la

República, a las Secretarías de Estado, a los Departamentos Administrativos y

Procuraduría General de la República, Deuda Pública y Organismos descentralizados y

Empresas de participación estatal mayoritaria.

Una consecuencia de la regla de especialidad del presupuesto es la prohibición de hacer

transferencia de partidas, es decir, de la aplicación de un crédito señalado para objeto

especial a otro que no quepa dentro del que se ha consignado expresamente. Sin

embargo el artículo 25 de la Ley autoriza al Ejecutivo podrá hacer los tres pasos de

partidas cuando sea procedente.

Además, la especialidad en el presupuesto implica, no sólo la necesidad de que se

señale un objeto determinado en el cual han de invertirse los fondos públicos, sino

también la de que fije la suma que representa el crédito que para dicho objeto se

autoriza.

Sin embargo, existen erogaciones cuyo monto no es posible prever desde el momento de

la formación del presupuesto: Para evitar el inconveniente que traería una limitación

rígida a determinada cantidad, la ley ha previsto un sistema de adicionar el crédito

correspondiente por medio de un procedimiento de ampliación automática que viene a

ser una derogación del principio general sobre reforma del presupuesto en los casos en

que no sea posible hacer previsión adecuada como ocurre con las erogaciones por

diferencia de cambio, situación o traslado de fondos, pagos de defunción de funcionarios,

participación a denunciantes, pago de intereses contingentes (art. 25).

d) Por último, es una regla que preside la formación del presupuesto, la de que la

autorización que él implica sólo tiene duración por el término de un año, de tal manera

que las prevenciones que contiene deben referirse a las necesidades que dentro del

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propio año sea necesario satisfacer.

La regla de anualidad del presupuesto está fijada por la Constitución, en la fracción IV del

artículo 74 constitucional.

De la regla de anualidad del presupuesto se desprenden ciertas consecuencias de una

gran importancia jurídica y práctica.

Así, en primer término, la Cámara de Diputados no puede conceder al Ejecutivo una

autorización permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarla cada año. La

única excepción que puede señalarse a esta primera consecuencia, es la que se

consigna en el artículo 75 de la misma Constitución, según el cual, cuando el

presupuesto omite señalar retribución a un empleo que está establecido por la ley, debe

entenderse por señalada la que hubiera tenido fijada en el presupuesto anterior o en la

ley que estableció el empleo.

Esta excepción, como puede apreciarse, no llega a destruir el principio de anualidad de la

autorización presupuestal, pues su sentido es el de que, constitucionalmente, debe

considerarse renovada automáticamente la autorización que se dio al expedirse la ley o

en el presupuesto anterior, sin que para nada intervenga en la decisión la Cámara de

Diputados.

En segundo lugar, y también como una consecuencia derivada de la anualidad forzosa de

la autorización presupuestal, debe consignarse la consistente en que el Poder público no

puede válidamente contraer compromisos de desembolso de fondos que se extiendan a

un período mayor del de la vigencia del presupuesto que rige en la época en que se

celebra el compromiso, pues si el presupuesto del año siguiente omite la autorización

para el gasto respectivo, éste no podrá ejecutarse por la Administración ni demandarse

por el particular.

En corroboración de esa afirmación deben citarse algunos pasajes de uno de los votos de

Vallarta, emitido con motivo de la ejecución de sentencia contra el Erario por devolución

de contribuciones (Voros, t. I, Pág. 182). En dicha opinión se sostiene entre otras cosas lo

siguiente: "Le lógica sola, sin necesidad de ley alguna, deduce estas consecuencias de

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esos preceptos: luego los tribunales no pueden alterar los presupuestos incluyendo en el

de egresos, pagos o devoluciones que no autorice ninguna de sus partidas; luego los

tribunales no pueden mandar pagar ni todo y ni siquiera una parte de la deuda nacional,

sin que el Congreso así lo disponga, después de calcular si ese pago es compatible con

la retribución de otros servicios que ningún país puede posponer a otras atenciones. . ." y

más adelante sigue diciendo: "luego los tribunales cometerían un doble atentado contra

esos preceptos, aumentando, por una parte, el Presupuesto de Egresos con un gasto que

él no comprende y mandando, por otra parte, pagar una parte siquiera mínima de la

deuda, porque esto no se puede hacer, según la Constitución, sino por el Congreso.

Terminante y absoluto como es ese precepto constitucional, nadie, ninguna autoridad,

puede mandar pagar deudas más que el Congreso".

Sin embargo, la Ley de Presupuesto previene que en casos excepcionales y

debidamente justificados, la Secretaría de Programación y Presupuesto podrá autorizar

que se celebren contratos de obras públicas, de adquisiciones o de otra índole que

rebasen las asignaciones presupuestales aprobadas para el año pero que en estos casos

los compromisos excedentes no cubiertos quedarán sujetos para su ejecución y pago a la

disponibilidad presupuestal de los años subsecuentes (art. 30).

Por último, la misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera

consecuencia la de que las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir

conceptos originados en ejercicios fiscales anteriores o que deban originarse en

ejercicios posteriores, con excepción de las partidas relativas a deuda pública, que por su

naturaleza misma tienen que referirse a obligaciones contraídas con anterioridad a la

vigencia del presupuesto o en el caso arriba citado que autoriza el artículo 30 de la Ley.

Nuestros tribunales han considerado que "si en el presupuesto del año en vigor no hay

partida para cubrir un adeudo en contra del Estado, debe tomarse dicho adeudo para

incluido en el presupuesto de egresos del año siguiente, a fin de pagado" (Jurisp. de la S.

C. J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 114).

8.3.5 Regulación jurídica de los ingresos y egresos del Estado

Habiendo estudiado hasta aquí el carácter financiero del presupuesto, como un programa

general de la Administración, y habiendo señalado los diversos elementos que

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caracterizan la preparación, aprobación y estructura del mismo, creemos estar ya en

posesión de todos los datos que han de servimos para precisar su naturaleza y efectos

jurídicos.

Al tratar de este mismo punto en relación con la ley de ingresos, tuvimos oportunidad de

señalar el sentido de las opiniones de la doctrina extranjera que equiparan la naturaleza

jurídica de dicha ley y la del presupuesto, considerando que ambos tienen el carácter de

un acto administrativo, opinión que no aceptamos por considerar que la ley de ingresos

tiene jurídicamente los caracteres de un acto legislativo, no sólo desde el punto de vista

formal, sino también desde el punto de vista material.

Por lo que hace al Presupuesto de Egresos, es evidente que formalmente constituye un

acto legislativo, por tener su origen en uno de los órganos del Poder encargado de dictar

las leyes, y que ese carácter lo conserva aun admitiendo que es un acto en el cual existe

una colaboración forzosa de parte del Ejecutivo, pues en tal hipótesis, el acto de

aprobación, que es el que le da fuerza legal, es exclusivo de la Cámara de Diputados.

Ese carácter legislativo formal, da al presupuesto una autoridad foro mal también, cuyas

consecuencias ya hemos estudiado al indicar la necesidad de que en las reformas que

sufra intervenga nuevamente la Cámara, siendo excepcionales los casos en que el Poder

Administrativo puede proceder a efectuada sin necesidad de tal intervención.

Pero la dificultad surge cuando se trata de determinar la naturaleza intrínseca del acto.

Para poder llegar a una conclusión sobre el particular es necesario conocer a fondo los

efectos jurídicos que produce el presupuesto.

De lo que hemos expuesto con anterioridad podemos reducir dichos efectos a los

siguientes:

a) El presupuesto constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo

efectúe la inversión de los fondos públicos. (Const. Fed., arto 126.)

b) El presupuesto constituye la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo

debe rendir al Legislativo. (Const. Fed., arlo 74. frac. IV.)

c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar de responsabilidad

al Ejecutivo, como todo manejador de fondos se descarga cuando obra dentro de las

autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos.

d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad,

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cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts. T y 17 de Ley

Org. de la Contaduría Mayor de Hacienda) .

El primero de los efectos jurídicos señalados, del que son un corolario los demás, es el

que en realidad viene a dar la clave para la solución del problema que tenemos

planteado. Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal

necesaria para ejercer una competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino

que está regulada por una ley anterior.

Tan es exacto eso, que la Cámara de Diputados no podría dar su autorización a otro

órgano del Estado que no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro

régimen constitucional, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos

públicos (art. 89, Fr. I).

No puede, por tanto, decirse que la Cámara, por medio del presupuesto, dé nacimiento a

una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en

tanto que sí debe afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un

caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto

administrativo, con todos los caracteres que a éste reconocimos en su lugar oportuno.

A pesar de lo anterior no es extraño que en el presupuesto además de las partidas de

gastos que autoriza, se contengan disposiciones de carácter general para su aplicación,

en cuyo caso, tales disposiciones sí tendrían el carácter de actos legislativos materiales

aunque por razón de su contenido sigan siendo de la competencia de la Cámara de

Diputados.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE

Clase conferencia, mediante preguntas y comentarios.

Clase activa, partiendo del proceso enseñanza-aprendizaje, desarrollando el alumno temas del programa.

Conferencias tanto por los alumnos, maestros o por individuos.

Lecturas dirigidas en clases, en textos jurídicos relevantes.

Análisis y discusión de la información.

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CRITERIOS Y PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN

Primer parcial fecha de aplicación 21/01/12

Examen parcial 50 %

Trabajo en clases 20 %

Exposición en clases 15 %

Mapa conceptual unidad IV 15 % consultar tres autores fecha de entrega 17/12/11 checar el anexo 1

Segundo parcial fecha de aplicación 25 /02/12

Examen parcial 50 %

Trabajo en clases y participaciones 10 %

Entrega de proyecto 40 %

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

DELGADILLO Gutiérrez, Luís Humberto. Principios de Derecho Tributario. Editorial Limusa, México, 1986.

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 33 a Edición México 1994.

BIBLIOGRAFÌA COMPLEMENTARIA

ACOSTA, Romero Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 1993. CORTINA Gutiérrez, Alfonso. Los Reglamentos de Policía. Tribunal Fiscal de la Federación, 50 Años al Servicio de México, Vol. I, México. DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1981. GARRIDO Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986. GORDILLO, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1984. SERRA, Rojas Andrés, Derecho Administrativo 2º Curso, Editorial Porrúa, México 1995. SERRA, Rojas Andrés. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984.

BIBLIOGRAFÍA PARA CONSULTA

DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porrúa, S.A., México,

1976.

Derecho Administrativo

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DUVERGER, Maurice. Hacienda Pública. Bosch Casa Editorial, S.A., Barcelona España, 1980. FAYA Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa, S.A., México, 1981. RÍOS Elizondo, Roberto. "El Presupuesto de Egresos". Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972.

LEYES, CÓDIGOS Y REGLAMENTOS

Constitución Política de los Estados Unidos de México.

Ley de Ingresos de la Federación”, en Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972.

Ley de Ingresos del Estado

Ley de Egresos del Estado

Agenda Administrativa 2011

Ley de Bienes Nacionales

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ANEXO 1

Forma (30p)

Variables Descripción de la puntuación SC

6 puntos Extensión Presentación del esquema en una cuartilla.

6p

No aplica. No aplica. No aplica. Extensión mayor a una cuartilla.

0p

6 puntos Datos generales. Contiene :

1. Elementos generales: Título, nombre, matrícula, módulo, nombre del curso, actividad, fecha, nombre del profesor, sede, equipo y bibliografía

2. Elementos indispensables: Mapa conceptual (esquema), donde se encuentre representatividad y relación entre conceptos y bibliografía

Contiene todos los datos solicitados.

6p

Carece del elemento indispensable solicitado. O carece de 2 elementos generales.

4p

Carece de 1 elemento indispensable solicitado. O carece de 3 elementos generales.

2p

Carece de 2 elementos indispensables solicitados y carece de 3 elementos generales.

1p

Carece de los elementos indispensables solicitados.

0p

4 puntos Bibliografía Reporta y utiliza las fuentes mínimas solicitadas.

4p

Utiliza las fuentes mínimas sin reportarlas.

3p

Reporta las fuentes mínimas. Utiliza sólo una de ellas.

2p

Reporta y utiliza sólo una de las fuentes requeridas.

1p

Reporta y no utiliza las fuentes solicitadas en el documento.

0p

6 puntos Ortografía 0 - 3 errores.

6p

4-7 errores.

4p

8-11 errores.

3p

12-16 errores.

2p

Más de 17 errores.

0p

8 puntos Organización. El

mapa conceptual se encuentra presentado de manera ordenada con

La organización es óptima y se realizó con respecto a los

La organización se realizó con respecto a los

La organización se realizó con respecto a los

La organización es óptima y se realizó con

La organización del mapa conceptual no

UNIVERSIDAD POPULAR AUTOMA DE VERACRUZ

LICENCIATURA EN ADMINISTRACIÓN DE EMPRESAS

RÚBRICA PARA EVALUAR MAPAS CONCEPTUALES

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respecto a un criterio preestablecido (Lógico, secuencial, jerárquico).

criterios pre- establecidos en un 100%.

8p

criterios pre- establecidos en un 75%.

6p

criterios pre- establecidos en un 50%.

4p

respecto a los criterios pre- establecidos en un 25%.

2p

es adecuada.

0p

Contenido (70p)

Variables Descripción de la puntuación SC

35 puntos Representatividad. Los principales conceptos se encuentran presentados en el esquema.

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 100%.

35p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 75%.

27p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 50%.

18p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 25%.

9p

Se encuentran algunos conceptos aunque poco relevantes al tema.

3p

No se encuentran los conceptos principales en el producto presentado.

0p

35 puntos Relación. Los

conceptos están relacionados unos con otros a través de las palabras y/o conectores de manera lógica.

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 100%.

35p

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 75%.

27p

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 50%.

18p

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 25%.

9p

Los conceptos se encuentran mal relacionados.

3p

No existe relación entre los conceptos.

0p

OBSERVACIONES:

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ANEXO 2

RUBRICA PARA EL COMPENDIO DE CONTRATO DE LA MATERIA DE DERECHO ADMINISTRATIVO PARA LA LICENCIATURA EN FINANZA Y CONTADURIA PUBLICA

TRABAJO Contrato de licitación (Trabajo en equipo)

PORCENTAJES

REQUISITOS DE CONTENIDO

a) Debe de Llevar una Introducción b) Desarrollo del trabajo: Estructura

del contrato de licitación, fases de la licitación: autorización presupuestaria, pliego de condiciones, publicación de la convocatoria, presentación de la oferta, apertura de oferta, admisión de oferta, perfeccionamiento y formalización del contrato.

c) Conclusión

30 %

REQUISITO DE FORMA

d) Debe de ir redactado en letra arial número 12

e) Debe de ir en hoja tamaño oficio impreso de ambos lados

f) Utilización de la ortografía adecuadamente

g) Márgenes: Izquierdo 3 y los demás 2.

h) Sólo la introducción y conclusión no irán impreso de lado y lado

10 %

FORMA DE ENTREGA

i) En un folder color Beige Tamaño carta.