LA CONSTITUCIóN Y LOS TRATADOS

Dr. FRAN~ISW VENEGAS TREJO *

1. La CCdustitucióu es la ley suprema del y en el Estado; es el encuadra- miento jurídico de las instituciones politicas rectoras de un país y deli- mitación fundamental de las principales atribuciones y facultades con- feridas a los órganos del Estado.

JI, Confotme a la teoría tradicional, dos poderes u úrganos son autkn- ticamente políticos. en el sentido de ser impulsores del dinamismo y de la creatividad del Estado: el legislativo y el ejecutivo. Es incuestionable que nunca y en ningún lugar, desde su concepción democritica en el Estado contemporáneo. la separación de poderes ha sido sigida y abso- luta; no es mi aconsejable ni posible; establecerla conduciría a la paráli- sis, al enfrentamiento, a la impotencia y al fracaso de la estructura de- mocrática. Les asiste la razón a quienes, en nuestra doctrina, tímidamente y con recato, hablan de "temperamentos" de la división de poderes, y a quienes, conforme a la corriente francesa sociológica. sostienen que no hay tal "división", sino "distribución orgánica del poder del Estado".

111. Según este criterio de distribución de la potencia pública, ningu- no de los tres órganos con que actúa el Estado es. definitivamente, superior a los otros. En efecto, los puristas, según sus inclinaciones o especialidades, pretenden considerar un órgano como prevaleciente, como primus iiner pares, como superior político dentro de la igualdad ju- rídica:

A) El órgano authticamente supremo, sostienen algunos, es el legis- lativo, pues es 61 quien, mediante sus leyes, dirige, o más bien ordena en y al Estado; los demis gobernantes, al igual que los gobernados, se guían en sus funciones y reIacioues por los dictados, imperativos y co- activos, del órgano legislativo, si quien decide manda esencia del po- der-, el mando supremo corresponde a los legisladores.

Director del Seminario de Derecho Constitucional. Facultad de Derecho. UNAM.

www.derecho.unam.mx

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B) Otra corriente se inclina por la supremacía del Ejecutivo. Tradi- ción y operatividad actúan en su favor. Cierto, sostienen, desde siempre, desde que el fenómeno político emergió en el planeta, el poder público se ha traducido en órdenes concretas, en resolución de problemas evi- dentes e impostergables, en ejecución imperativa de actos para mante- ner el orden social y la unidad comunitaria, con el tiempo, unidad nacional. Incluso el monarca era el sumurn del poder, la autktica auto- ridad, el gobernante por excelencia. Hoy día el Estado democrático ha desvinculado la facultad legiferendaria; pero la ley, en si misma, es manojo de pensamientos, rosario de ideas concatenadas, anhelo escrito de buenas costumbres que, para serlo realmente, necesitan ejecuci6n, práctica y, por tanto, gobierno en sentido estricto.

C) La superioridad corresponde al órgano judicial, manifiestan los juristas por ello y con razón es que se habla de la majestad de la justi- cia, del magisterio -que es enseñanza de rectitud- de los jueces, los le- gisladores emiten leyes, pero éstas caen por la decisión de los jueces; los gobernantes deciden la ejecución de obras o de conductas, pero los sacer- dotes de la justicia anulan sus mandatos. Jose Maria Lozano -jurista prócer de nuestro siglo XIX- pregonaba que las malas leyes caen con el golpe permanente de la jurisprudencia. El poder, como expresi6n supre- ma de convivencia pacifica y justa, corresponde al órgano judicial.

IV. De lo antes expuesto se deriva un precipitado con dos manifes- taciones: "Ningún órgano es superior a los demás" o "todo órgano es supremo en el ámbito y ejercicio de sus facultades". S610 son leyes los ordenamientos que aprueba el cuerpo camaral que es el legislativo; sólo al ejecutivo corresponde la administración, y el pronunciamiento deci- sivo de justicia es facultad exclusiva del úrgano judicial.

Empero, como ya quedó dicho, los Órganos no son enclaustramiento de facultades, ni reducto impenetrable para quienes no los configuran; no, los órganos colaboran y al mismo tiempo se controlan; son coadyu- vantes y catones; auxiliares y vigías. Esta dualidad es indubitable en la concertación y vigencia de los tratados internacionales.

V. En efecto, los tratados son ordenamientos jurídicos que no discute ni elabora el órgano legislativo: son normatividad que conviene el ejecutivo, sin tratarse de reglamentos, acuerdos o circulares; son parte del derecho del Estado y sin embargo, su gestación no es parlamentaria, sino de gabinete, como las antiguas cartas que otorgaba o pactaba el monarca; sus preceptos no son únicamente vínculos intergobiernos, sino

reglas de derecho interno. ¿Cómo admitir su validez sin el referido prin- cipio de disuibución orgánica del poder que implica la colaboración? Si esta no se admitiera, la potestad normativa seria ejercicio exclusivo de las cámaras legislativas y, por consiguiente, no habri:~ tratados; si los adoptara el legislador se desprendería de su esencia y se condenaría a la extinción; más aún, la suma potestas del pueblo, su facultad de auto- determinarse conforme a derecho, la soberanía estaría en entredicho La humanidad se fraterniza, pero aún no se funde en la unidad. Los trata- dos son pasos de acercamiento, pero la dirección unitaria del planeta aún no es concebible. Tal vez transcurridos varios siglos, tal vez mile- nios; las diferencias ideológicas, fronterizas, económicas y culturales se disipen. Que los archivos y filmotecas, memoria del evo, sean vehiculo para que el hombre del futuro sepa que advertimos de su existencia de uniformidad universal. Pero no seamos papalotes errantes ni estimule- mos la fantasía huidiza. Vivamos nuestra época, nuestra realidad, nues- tra circunstancia, para recordar al filósofo liispano Ortega y Gasset.

VI. Los tratados internacionales son resultado de la intensa vida de relaciones pliiridiwiplinarias que mantienen los pueblos, ya en la anti- güedad helknica se produjeron alianzas y confederaciones, que pueden ser consideradas como expresiones rudimentarias, simplistas, de tratados entre pueblos independientes. En la edad media, pese a las comunica- ciones difíciles y a los transportes inc6modos y lentos, no pocas veces se evitaron conflagraciones por la concertaci6n de tratados. O &tos fueron la conclusión de enfrentamientos entre soberanos o monarcas, aunque tenían frágil y efímera duración.

Hoy, en cambio, el planeta parece haber reducido sus dimensiones y los contactos se han multiplicado, venciendo distancias, lenguas, diferen- cias btnicas y posturas ideológicas. Los medios de comunicación han reducido a polvo las diferencias de horario; los perfeccionamientos de la técnica son tan sorprendentes que, incluso, fuimos testigos presencia- les de la guerra en Irak. Hemos llegado al descaro, a la crudeza, franca- mente al sadismo en la información de los hechos. Desde luego que esta comunicación, abierta y cruda, nos pone ante nuestra propia conciencia y nos hace meditar sobre las aberraciones a que puede conducimos la falta de racionalidad en nuestros actos y, por consiguiente, nos advierte sobre la necesaria relación entre comunidades distintas para buscar, me- diante la colaboración y el respeto reciprocos, la concordia, la paz y la seguridad del universo y de nuestros pueblos.

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Vil . La vida internacional no puede ni debe ejercitarse al margen O

con desconocimiento del derecho; s61o éste le confiere seguridad, efica- cia y firmeza. El derecho internacional es perfecto, pues sus normas son bilaterales y cuentan con la sanción del repudio o rechazo a quien, o quienes, faltan a su palabra y se producen negativas al mantenimiento de relaciones políticas y económicas. Los tratados son la principal -y hasta ahora más perfecta- expresión jurídica de la vida internacional. Tienen, cierto es, naturaleza especial por su contenido y por la persona- lidad de quienes los celebran; pero poseen, en forma indubitable, todos los elementos que configuran a las nomas juridicas.

Los uatados deben analizarse a la luz de los criterios y parámetros del derecho internacional. Sin embargo, con el objeto de demostrar su plena incorporación en el esquema jurídico, y concretamente en el de- recho interno de México, aun a riesgo de que se nos considere profana- dores en el tratamiento de cuestih tan importante, vamos a comprobar su perfección jurídica.

. . :VIII. Lostratados son expresión sui ieneris de lbs contrates:,$ @:or

tanto, ?e los.convenios. En efe=to, si convenio es el acuerdp ~ e ~ v a l y - :.., ,,. tades que crea, transforma, modifica o extingue derechos y ob¡igacion&s; es :iicuestionable que 19s tratad?, ;?nq~e internacionales, soii &+ve{ nios. , ., Y 'si contrato es é l c o n v ~ ~ i o que prqayce transfi&'oblig+iones yderechos es también cierto los dociin@os juridiko interñadoxia:

. : ~ d 'J les, spn coutrat0s. Por conse<ueficia, para su ~oncertación, se requieren, ...~

a1 'igual 'que para los contratos civiles, el C<i"sentimiinto ¿Ie las paftes y un objeto propio de ser materia de creación bilateral o multilateral . , . . de d'erechbs ; obligabiohs.

, ,

IX. En su más lata dimensión, conforme a los criterios y parámetros que forjara el yunque jurídico de Roma, es indubitable que los tratados soq normas perfectas. No los concertan los particulares, para quienes opqan, básicamente, las figuras contractuales, civilistas o jus-privatistas; sino quienes tienen personalidad juridica internacional: Estados y or- ganismos internacionales. Estos sujetos, mediante sus agentes autoriza- dos, tratan un asunto que les es común, que comparten en sus orígenes o en sus consecuencias y establecen, por acuerdo, la forma de resolver su compartida preocupación. Porque se reúnen para tratar un tema com- partido, su pacto se llama tratado y cuando una parte es la Iglesia ca- tólica, por su secular terminología. se afirma que las panes en un tema

concuerdan, y por ello el documento que pactan se denomina con- cordato.

X. Si quienes t r a t ~ n o concuerdan son entidades jurídicas especiales, hhicamente; Estados potencias, precisan los internacionalistas acatando la denominación introducida por Rousseau, y si las normas adoptadas tcndriri operatividnd cn ámbitos geográficos diversos, lógico es que los preceptos de los tratados no pueden ser elaborados por los legisladores ordinarios. Cierto es que a través del Parlamento europeo ya puede IinbIarse, en dicho continente, de un dere~ho comunitario pero sólo expide normatividad sobre aspcctos específicos y siis autores, legisladores continentales, son electos por sufragio universal y directo de los ciuda- danos de cada país miembro del Parlamento. Reiteramos que el futuro puede conoccr esta concertación paranacional, pero aún 10s sistemas po1lt;icos se apoyan en la soberanía de pueblos que defienden su esencia, si13 valores e intereses.

. . , .

XI. Si los. dispositivos de los tratados trascienden las fronteras.de un Est4rl0,. obvio resulta que su discusión y aprobación, su iratamiento o concordamiento roil-esponden al brgano del Estado que tiene faniltad constitucional para dirigir la política exterior: el ejecutivo, desde luego que;de& antiguo, no son los titulares de este órgano quienes, directa- niepte, celebran los tratados; ni aun en la época del,absolmt%smo; Para determinan los temas compartidos y para proceder a su discusidti y con- cer&tii>n -palabra d e estirpe internacional que. ahora recoge -nuestro derecho interno- el ejecutivo cuenta con u n departamento, secretaria o niinisterio, especializado en la conduccióii.de la política exterior; entre no~otros, la Secretaria de Relaciones Exteriores. ,

Estas de.pendencias del Gobierno funcionan con personal altamente calificado, que se desenipeña en su propio territorio o en el de otros Estados, en donde actúan con diferentes nomenclaturas y jerarquías: embajadores, plenipotenciarios o, ministros. Estos f~incionarios, al igual que sus principales colaboradores: secretarios, agregados, cancilleres, cuando son de carrera, esto es, cuando ingresan al servicio exterior por coricursos o inalterable ejercicio de la diplomacia, tienen sólidos cono- cimientos de los problemas internacionales, tienen especialización que les ~ e r m i t e desenvol.verse con soltura y agilidad en el tratamiento de ciertos problemas. Diplomáticos hay, entre ouos, especialistas en cues- tiones del Cercano Oriente, de Africa, de la Cuenca del Pacifico, de

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América Latina. de la Comunidad Europea o en aspectos políticos deter- minados: finanzas, economia. cultura, turismo, etc.

Al lado de estos funcionarios diplomáticos actúan otros a quienes los sistemas o regirnenes brindan la oportunidad de cargos públicos de im- portancia, se trata de politicos que no tienen estrechos vinculos con los gobernantes en turno y para quienes el reducido cuadro de ajedrez po- litico no les confiere casillas para participar en la conducción y respon- sabilidad de los servicios públicos. El repudio o celo hacia estos diplo. rniticos repentinos, es a veces manifiesto por los agentes internacionales de carrera, porque reducen el embudo quc les permita filtrarse a la directa conducción de los asuntos exteriores en una embajada o consu- lado general. Comprensible resulta esta actitud de desacuerdo; pero analizada desde afuera su actuación, tanto en México como en todos los paises, podemos concluir que su desempeño no es, por lo general. erritico ni improductivo. Cierto es que no tienen la preparación y la práctica internacionalistas, a veces desconocen el protocolo y le savoir faire de los diplomáticos de formación; no tienen de estos el corps de spi t , pero en cambio, por su desempeíío político, tienen perseverancia. tenaadad, practican con kxito la política de pasillo y dominan el arte -sin los modales- de la concertaci6n, cualidad maestra de la diplo. maaa.

XII. Resulta evidente la conveniencia de que la politica exterior, y por ende loa compromiso^ juridicc-internacionales, sean facultad propia del órgano ejecutivo. Éste. a travks de sus agentes, multiplica los con- tactos con dirigentes de otras potencias o de organismos internacionales, y con ellos acuerda instrumentos de corresponsabilidad para atender preocupaciones compartidas. El nombre de estos documentos carece de inter&s; pueden llamarse tratados, convenios, convenciones, protocolos, acuerdos. Lo que interesa es su contenido de concertación, sus formas de celebrarse y su efectividad.

Ahora bien, el ejecutivo no celebra ad libitum, los convenios inter- nacionales. Las partes signatarias se someten tanto a normas de derecho escrito y a normas consuetudinarias; a modalidades protocolarias y a su armonia con la dignidad de pueblos soberanos. Las potencias y orga- nismos act6an conforme a derecho. Si asi no fuera, los gobernados re- chazarían pactos arbitrarios y, en la dimensión interna, condenarian a sus dirigentes. En una democracia la actuaci6n del Estado, de sus gober- nantes, debe ajustarse al derecho, sólo el Estado legal, escribe Lauba- dere, es admitido por la conciencia universal.

LA WNSTITUCI~N Y LOS TRATADOS 161

Si el derecho interno, mediante sus instituciones y esquemas jurídicos Iia influido en el derectio internacional, éste :ambién transmite su hue- lla al sistema jurídico nacional y, con rrecuencia, las normas cunsuetu. dinarias preceden a las escritas.

En efecto, cuantas veces hemos visto que un tratado internacional es causa de la expedición de leyes internas (ley para conclenar la tortura, por ejemplo) y en nuestro medio, s610 hasta 1987 se introdujeron en nuestra Coustituciún las normas que, desde la pasada centuria, han regido, de manera inalterable, nuestra política exterior.

XIV. Si súlo el actuar coriforme a la ley es expresión concreta de se- guridad y si los funcionarios públicos súlo pueden realizar lo que les seíiala expresamente el derecho, ¿cuál es el fundamento constitucional de las funciones internacionales del ejecutivo en México? ¿Qué limita- ciones tiene su capacidad de negociación externa? ¿Que modalidades reviste la integraciún de los ciierpos diplomático y consular? {Qué para- metros o principios rectores no puede eludir? ¿Su actuacihn no esti sujeta a contralor o censor? (En este canipo sus facultades son exclusivas o compartidas? (Los jueces de México carecen de competencia para co- nocer de asuntos de génesis internacional? ¿Los tratados, en su actual concepción, planean por sobre las leyes nacionales? ¿I,a integridad de los pueblos está en entredicho? {Es la hegemonia el objetivo de los tra- tados? ¿Son expresiún refinada y centralista de tecnocracia? He aquí las principales inquietudes que nuestra dinámica vida internacional suscita en la temática del dereclio constitucional.

XV. En México la ley suprema es contundente: los funcionarios o servidores públicos federales deben ajustarse a las siguientes determina- ciones constitucionales.

A) S610 pueden ejercitar las facultades expresas que la Constitiición les concede;

B) Deben, en el memento de asumir un cargo, rendir la proteita de sujetarse a la Constituciún y a las leyes que de ésta emanen;

C) so pena de inciirrir en iesponsabilidad administrativa, su gestión debe ajustarse a los siguientes criterios: legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

D) Si los altos servidores públicos, en el ejercicio de sus facultades, incurren en actos u omisiones que perjudiquen los intereses públicos fundamentales o su buen despacho, serin sujetos de juicio político.

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XVI. Los anteriores, son los criterios rectores de toda función públi- ca, su generalidad abarca a todos los individuos que hacen funcionar al Estado; de manera primordial y sobresaliente, a quienes tienen facul- tades de decisión, de impulsión y de resolución con imperatividad. La generalidad no es nuestro tema ni nos congrega; sino la problemática que gira en torno a los tratados internacionales.

Hemos afirmado que su concertación es competencia del ejecutivo; pero debemos demostrar la veracidad de nuestro aserto, debemos fun- damentar la juricidad de nuestra afirmación; de no hacerlo, conforme a las anatemáticas expresiones del maestro Burgoa, en lugar de razonar como juristas, incursionamos en las filas de los simuladores del derecho.

El articulo 89 Constitucional, en diversas fracciones confiere y detalla la potestad del ejecutivo de concertar tratados internacionales. Evoque- nioslo, en sus partes conducentes. Articulo 89 "Las facultades y obliga- ciones del Presidente son las siguientes: Fracción 11

2. Remover a los agentes diplomáticos. 3. Nombrar los ministros, agentes diplomáticos y cónsules generales,

con aprobación del Senado. 10. Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales so-

metiendolos a la aprobación del Senado. De lo anterior se desprenden las siguientes conclusiones: A) Es clara y patente la facultad del presidente, titular del Ejecutivo

Federal, de comprometer internacionalmente a México, mediante la ce- lebración de tratados;

B) dichos convenios debe someterlos a la ratificación de la Cámara de Senadores;

C) nombra, con aprobación del Senado o de la Comisión Permanen- te del H. Congreso de la Unión a los ministros, cónsules y agentes diplo- máticos.

D) La remoción de estos servidores públicos la puede verificar el Pre- sidente con entera libertad, es decir no requiere para ello la anuencia de la Cámara de Senadores. Esta remoción tiene dos facetas: la de cam- bio de adscripción y la definitiva destitución.

XVII. Las limitaciones presidenciales en materia de tratados no se restringen a la corresponsabilidad interorgánica de su adopción, sino a la esencia, al contenido, al objetivo de los convenios que celebre MGxico m sujetos de derecho internacional. En este punto es en donde, reite- ramos, las prácticas políticas, como autenticas normas jurídicas, han pre-

cedido a preceptos escritos de la Constitucibn. La incorporación a la ley suprema de los principios rectores de nuestra política exterior, es un homenaje a los servidores públicos de nuestra diplomacia que enfi- laron a México por el sendero de la equidad, del respeto mutuo y de la vigencia de nuestra soberania.

Los principios guías de nuestra actividad internacional tienen, en sí mismos, la elocuencia que los dignifica, sin necesidad de ulterior expli- citación. Helos aquí:

- Autodeterminacibn de los pueblos; - no iutervencibn; - solución pacífica de controversias; - proscripción de la amenaza o del uso de la fuerza en las relaciones

internacionales; - igualdad jurídica de los Estados; - cooperacibn internacional para el desarrollo; y - lucha por la paz y la seguridad internacionales.

Los anteriores principios son convicciones arraigadas de nuestra expe. riencia histórica, son reclamos de coexistencia internacional respetuosa y defensa inalterable de la libertad política, que es autodeterminacibn soberana, que hemos defendido desde nuestra incorporación a la co- yuntura internacional, como corolario diamantino de nuestra indepen- dencia. Ya país libre, sufrimos, en diversas ocasiones, los asaltos de gobernantes extranjeros, incomprensivos de nuestra postura gallarda y ambiciosos de los tesoros que guarda nuestra naturaleza y que miilti- plica el esfuerzo de los mexicanos.

México nunca ha sido invasor; ha sido invadido; en la defensa de nuestro ser hemos sido víctimas de intereses mezquinos pero así como el espíritu distingue al hombre, la integridad y congruencia ideológica es sello característico de los pueblos conscientes de su dignidad.

Aunque hemos sido victimas de malas interpretaciones legales que han mutilado nuestro territorio -recuérdese el episodio del parcial lau- do por el que perdimos la isla de la Pasibn-, no claudicamos en la perseverancia solidez y utilidad del derecho. Durante más de una cen- tuna litigamos en cortes internacionales, la faja territorial que produjo la desviación del río Bravo y recuperamos, como símbolo de integridad, el minúsculo espacio de "El Chamizal".

Por los embates que hemos padecido, en la fragua de nuestra con- ciencia se templaron los criterios de política internacional, que practi-

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camos como derecho consuetudinario, y que ahora hemos incorporado en el catálogo de decisiones fundamentales que es nuestra Constitución.

XVIII. Los principios anotados no son las únicas limitaciones que nuestra ley suprema opone a la facultad presidencial de celebrar trata- dos o convenciones internacionales. En efecto, el artículo 15, en estre- cha vinculación con los numerales primero y segundo, todos de nuestro Código Polilico, decreta que no se autoriza la celebración de tratados que tengan como objetivo la extradición de reos políticos o de dclin- cuentes extranjeros que tenían en su pais la condición de esclavos. ni los que pretendan alterar los derechos del hombre.

Semejantes prohibiciones nos enorgullecen, pues ponen de relieve que nuestro Estado es, ante todo y sobre todo, imbito político de libertad humana.

XIX. Fuera de las anteriores restricciones, conforme al texto de nues- tra Constitución, se pueden advertir dos tipos de tratados que puede concertar nuestro pais: unos se pactan por inducción de la propia ley suprema y otros por decisión de utilidad que perciba el Presidente de la República.

Los tratados de inducción que ya advierte nuestra Carta Magna, se localizan en sus artículos 18, 27 y 42. De conformidad con dichos dis- positivos, localizamos la posibilidad de suscribir tratados sobre:

la) Extradición de reclums sentenciados para que verifiquen su reha- bilitación en nuestro territorio, si son mexicanos condenados en el ex- tranjero, o viceversa, es decir extranjeros delincuentes en Mkxico que soliciten su traslado a sus paises de origen.

b) Tratados para delimitar la llamada zona económica e~clusiva que nosotros, fieles a su origen latinoamericano, insistimos en denominar 'mar patrimonial", cuado dicha extensión marítima coincida y produz- ca superposición con la de otros Estados, Cuba, por ejemplo.

c) Tratados para precisar la anchura del mar territorial y para preci- sar la extensión del espacio akreo. En este rubro y conforme al espíritu de coordinaci6n internacional, Mkxico suscribió la Convención del Mar.

XX. Los tratados de utilidad discrecional del Presidente, son aquellas que celebra el ejecutivo, para diversificar y afianzar nuestras relaciones de cooperación y de entendimiento con todas las potencias de la co- yuntura y con los organismos de estirpe internacional, con el objeto de incorporarnos a los beneficios de la vida internacional y de contribuir

a la realización del reclamo universal que no tiene credo: la paz, am- biente imprescindible para el desarrollo de los pueblos.

XXI. Túcariosaliora coriiprobar que la política internacional y, en concreto, la suscripción de tratados y convenios interriacionales, es po- testad exclusiva de la Federación. Aunque ya comprobamos la facultad expresa que al respecto tiene el ejecutivo de la Unión, para evitar titu- beos y disipar dudas, el articulo 117 de nuestra Constitución, tajante y absolutainente, prohibe a los Estados integrantes de nuestra Federa- ción celebrar tratados con las potencias extranjeras. L;i disposición que se coirienta no es arbitraria, sino congruente con la forma de Estado Federal qiie adoptamos desde la consolidación de nuestra soberanía: la Federacidii. Sin embargo, las entidades federativas no permanecen al margen de la corresponsabilidad de la política exterior. En efecto, en virtud y en acatamiento del principio de participación, priqio del fede- ralismo, la intervención senatorial se produce como presencia y colabo- ración de los Estados, en la determinación de nuestros agentes diplo- ináticos y en la aprobación de los tratados, cuando Cstos son compatibles y no violatorios u opuestos de nuestros dispositivos constitvicionales. Veamos éstos con más detciiimieutos.

XXII. Tocarnos aquí el tema de la colaboración que anui~ciamos como fórmula eficaz del principio de la distribución orginica del po- der del Estado.

La concertación de convenios internacionales no es facultad libérrima del Presidente de la República. Los tratados que éste, o sus agentes diplomáticos concerten, no adquieren la perfección jurídica sino des- pués de haber pasado por el análisis sereno del órgano legislativo. Ahora bien, si en México éste es bicamaral, se confiere la facultad de aproba- ción a la Cimara que, conlorme a nuestra tradición, y a la esencia del Estado federal, representa a los Estados federados: la Camara de Sena- dores.

(Que acontece en el recinto de este cuerpo colegiado? ¿Qué tratamien- to o cu.41 es el proceso que se sigue en el Senado de la República?

Creemos que el detalle de dicho proceso es prácticamente descono. cido, fundamentalmente porque la ley y el reglamento que detallan la actos del prweso legislativo, son tan sólo conocidos por los integrantes de las dos Cámaras que componen al Congreso de la Unión.

Ya manifestamos que el nombramiento de los embajadores, ministros p agentes diplomi4ticos. debe recibir el visto bueno, la previa aproba-

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ción de la Cámara de Senadores o, en su defecto, si esta se encuentra en receso, de la Comisión Permanente del H. Congreso de la Unibn. De igual forma, los tratados y convenciones internacionales en que Mbxi- co sea parte, pa-a que entren en vigor, deben tambien contar con la aprobación exclusiva de la Cámara de Senadores. Mas aún, desde 1977 tambiku corresponde a esta Cámara federal "analizar la política exterior desarrollada por el ejecutivo federal". De esta manera, toda la actuación internaciona'l de Mexico debe pasar por el tamiz de la Cámara de Sena- dores, y someterse a la discusión, a veces enconada, que suscitan los convenios internacionales. El artículo 76, consagrado a determinar las fa- cultades exclusivas del Senado, precisa esta facultad analítica de nues- tra vida internacional y, además, en sus fracciones 1 y 11, reitera la po- testad de ratificación de nuestros funcionarios diplomáticos.

XXIII. Para verificar el análisis de la política exterior que realice el ejecutivo de la Unión, y aunque el propio artículo 76 establece que el análisis en cuesti6n se verifique con base en los informes, que respec- tivamente rindan el presidente de la República y el secretario de Rela- ciones Exteriores, se estila, como loable práctica parlamentaria, que el Senado de la República, mediante acuerdo, y con fundamento en el ar- ticulo 93 de la ley suprema, haga comparecer ante el pleno, al titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Este servidor público, al ini- ciar la sesión, expone en forma amplia y detallada los principales rubros, logros y contratiempos resentidos en la práctica internacional del último año. Acto seguido es cuestionado, de manera franca y abierta por los senadores de la República, con derecho a replica y dúplica. La sesión se prolonga a veces hasta por 10 horas. Concluida la sesión de compa- recencia, en la última sesión ordinaria, previo dictamen de la Comisión de Relaciones Exteriores se emite la resolución del Senado:de la Repú- blica. . .

XXIV. Por lo que se refiere a los tratados, materia especifica de:esta disertación, insistimos en que conviene explicitar el trámite o:promso de ratificación senatorial. A continuaciónexponemos dicho proceso ...

Los documentos certificados del tratado, convenio, convención o pEo- tocolo, se:remiten a la Cámara de Senadores.por conducto de la Secfe- taría de. Gobernación. El secretario, en la tribuna, les da:entrada y-:el: presidente de la Ciunara, conhme a la ley orgánica del Congreso Gane ral de 1osEstados Unidos Mexican~s, y al reglamento interior de, prapio Congreso, turna el expediente a la consideración, y. deliberacieión,, ge,ne-

ralmente. de dos comisiones, la de Relaciones Exteriores y otra que varia según la índole y materia del tratado; por ejemplo la Comisión de Comercio, que será la competente para opinar sobre el Tratado de Libre Comercio.

Las referidas comisiones, en cuanto reciben del presidente de la Cá- mara el documento internacional, lo distribuyen entre los miembros de las dos comisiones, a fin de estudiar, en lo particular, tanto las con- sideraciones como el texto del tratado o convención.

Con posterioridad, por convocatoria de los presidentes de las comi- siones unidas, éstas celebran una primera reunión, en cuyo desarrollo se exponen, con entera libertad, los puntos de vista, interes para México y alcance concreto de los textos de los documentos internacionales.

Si del intercambio de opiniones se despiertan inquietudes y dudas, coriforme al artículo 102 de la ley orginica y del 53 y 90 del indicado reglamento, las comisiones pueden decidir celebrar otra reunión de tra- bajo, pero ahora con la participación y colaboración de funcionarios y servidores públicos de la Secretaria de Relaciones Exteriores y, por ejemplo, de la de Comercio.

Fn esta segunda reunión, los servidores públicos convocados deberán explicar y aclarar las dudas e inquietudes de los senadores. Incluso, a dichos funcionarios pueden solicitarles mayor inEormaci6n por escrito, a fin de poder emitir su dictamen.

Cuando ya se han hecho los estudios necesarios que cada caso requie- re, se redacta un proyecto de dictamen que, en posterior reunión se somete a discusión y, en su caso aprobación de los integrantes de las comisiones unidas, en la inteligencia de que, para ser definitivo, debe ser apoyado por más de la mitad de los integrantes de cada comisión.

Claborado que sea el dictamen, conforme al articulo 33 del regla- mento, su contenido, en sesión secreta, se discute por los integrantes del pleno de la asamblea, en la discusión los senadores pueden, desde la tribuna, apoyar o impugnar la proceden~ia del tratado o convención. Es oportuna señalar que la defensa, de ordinario, corre a cargo de los miem- bros de las comisiones unidas redactores del dictamen.

Agotada la discusión se procede a la votación nominal, en la que cada senador, poniéndose de pie, levantando la mano y diciendo su apellido y en su caso, su nombre, expresa si aprueba o rechaza e1 decreto con que concluye el dictamen. Al votarse afirmativamente, el deaeto de aprobación se turna al ejecutivo de la Uni6n "para los efectos constitu- cianales", consistentes estos en la promulgaci6n y publicación del decre- to de aprobación del tratado o convención. , f

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XXV. Ya con la publicación del decreto de aprobación de la Cámara de Senadores, entra en vigor el tratado o convención y pasa a ser par- te de la legislación nacional. Esta incorporación la determina el articu- lo 133, al estatuir que la legislación suprema de la República se integra por la Constituciún misma; por las leyes del Congreso de la Unión que de ella emanen y por todos los tratados que estén de acuerdo con la propia ley fundamental si, además de haber sido celebrados por el ejecutivo, fueron aprobados por la Camara de Senadores.

Es conveniente advertir que este artículo 133, en la parte que nos interesa, fue reformado en 1934 para quedar como ahora figura; toda vez que en el texto original no se indicaba que los tratados deberían estar acordes con nuestra ley fundameneal; circunstancias que podía ocasionar discrepancia y aun conflictos de leyes, con probable detrimen- to de nuestra soberanía. En cambio, mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación de 18 de febrero de 1934, se subraya la supremacía de la Constitución y s610 tienen validez los tratados que esten plenamente de acuerdo con las disposiciones de nuestra ley €un damental.

XXVI. También con base en el citado artículo 133, estrechamente li- gados con el 17 de la propia ley de leyes, por quedar los tratados incor- porados a nuestra legislación, a ellos deben sujetarse no sólo los gober- nantes, sino también los particulares. De este modo, en la impartición de justicia, esto es, en la resolución de conflictos, los jueces de Mkxico, sean federales o de los estados de la Unión están obligados a aplicar, con rango de ley, los tratados internacionales de que México sea parte.

Lo anterior significa que si al tenor del articulo 17 Constitucional. toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por los tri- bunales, las resoluciones de estos pueden apoyarse tanto en las leyes como en los tratados. Por otra parte, y a nivel del control constitucional que representa y es el juicio de amparo, los jueces de distrito y los magistrados de los tribunales colegiados de circuito, pueden conocer y resolver sobre demandas de amparo suscitadas con motivo de la publi- caci6n de los tratados internacionales, o de algún acto concreto de apli- cación de estos, si el quejoso considera que el tratado en si, o su espe- cifica aplicación, lesiona o vulnera sus garantías individuales.

El problema es muy distinto cuando se quieren introducir instancias jurisdiccionales internacionales para conocer de controversias originadas por la aplicaci6n de los tratados. Huelga decir que, en esta ewntuali- dad, no es procedente la jurisdicci6n internacional por lo que respecta

a los paiticulares, ya que los tratados, por la ratificación senatorial, pa- san a ser parte de la legislación nacional y, para resolver los cliferendos qiie esta oca~iona, sólo tienen competencia los tribunales nacionales. De iio ser así, 1;i soberanía resultaría menospreciada, y con ello nuestra ca- tegoría de auténtico Estado.

XXTJI I . Los tratados y convenciones son instrumenios de acercamien- lo y de colaboración entre piieblos disímiles y distantes; son expresión respetuosa de autodeterminacióii y medios de gran valor para evitar fricciones y enfrentamientos; requieren ser elaborados por especialistas, por tecnicos en derecho internacional y peritos en las materias de que se ocupen; pero en la actual etapa del desarrollo huniano, ni conducen a la liegemonia, ni propician In ehtructura politica coactiva universal, ni alteran o vio1ent;in a la democracia.

El que sean elaborados por especialistas no implica, en lo absoluto, la tecnocracia, sino su viabilidad, su acuerdo para preservar la paz y para precipitar el desarrollo y la seguridad internacionales. Se concer- tan por potencias soberanas en un auténtico plano de igualdad jurídica o por organismos que ellas crean o autorizan. Si son instrumentos y expresiones de justicia iiiternacional, se fundamentan en Ia autodeter- minación de los pueblos y no interfieren en el ámbito interno de deu- siones y organiiación política. Prohijan la libertad de los Estados, y por consiguiente su democracia.

La revolución del gorro frigio de 1789, juntamente con su declaración solemne de derechos del hombre y del ciudadano, nos legó tres postu- lados políticos de dimensión universal, que se manifiestan y perciben en la vida política contemporánea:

En la vida comunitaria y libre de las entidades soberanas, libertad; En las relaciones internacionales pacificas y constructivas, igualdad; En el anhelo universal de bienestar y armonía, fraternidad.