francisco robles badillo, daniel reyes valencia, alejandro ... · francisco robles badillo, daniel...

Victorino Barrios Dá[email protected]

Francisco Robles Badillo, Daniel Reyes Valencia, AlejandroLujano Valenzuela y Ulises Torres Hernández, Directores de Res-ponsabilidades Administrativas, de Situación Patrimonial, de Vin-culación Municipal y de Auditoría Interna, respectivamente, de laContraloría del Poder Legislativo.

Patricia Solleiro GarcíaJuan José DomínguezOrozco

Zoila Román [email protected]

es una revista de análisis abierta a toda la ciudadanía que tiene como objetivo promover y difundircolaboraciones e investigaciones sobre casos exitosos, así como programas y propuestas inéditos, para mejorar eldesempeño de la administración pública y los sistemas de transparencia y rendición de cuentas.

, año IV, No. 7, julio-diciembre 2013, es una publicación semestral editada por el PoderLegislativo del Estado de México. Plaza Hidalgo s/n, Col. Centro, Toluca, Estado de México, C.P. 50000, Tel. 01722 2 15 08 21, http://www.cddiputados.gob.mx, [email protected]. Editor responsable: Victorino Ba-rrios Dávalos. Reserva de Derechos al Uso Exclusivo No. 04-2012-103113481400-102, ISSN número 2007-8633,ambos otorgados por el Instituto Nacional del Derecho de Autor; Certifi cado de Licitud de Título y Contenidonúmero 16216, emitido por la Comisión Califi cadora de Publicaciones y Revistas Ilustradas de la Secretaría deGobernación. Impresa por Géminis Editores e Impresores S.A. de C.V., Emma No. 75, Col. Nativitas C.P. 03500,México, D.F. Tels. 01 5590 70 50 y 01 5579 88 05. Este número se terminó de imprimir el 22 de mayo de 2014 conun tiraje de 1,000 ejemplares. Distribuida por la Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México. Indepen-dencia No. 102 Oriente, primer piso, Col. Centro, C.P. 50000, Toluca, Estado de México, Teléfonos: 01 (722) 2 7964 00, 2 15 35 17, 2 15 35 19 y 2 15 35 20.

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Se autoriza la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio gráfi co o magnético, siempre y cuandosea sin fi nes de lucro y se cite la fuente de referencia.

Disponible en para su consulta en la página electrónica de la Contraloría.

Las intermunicipalidades y los retos estratégicos para el desarrollosustentable de los municipiosLeticia Santín Del Río

Transparencia, acceso a la información tributaria y el secreto fi scal.Desafíos en MéxicoIssa Luna Pla y Gabriela Ríos Granados

La estructura de la rendición de cuentas gubernamentalAlejandra Ríos Cázares

La responsabilidad ambiental de los municipiosIgnacio Pichardo Pagaza

Recolección y disposición fi nal de basura. Áreas verdesVíctor Manuel Chávez Alvarado

Agua potable y drenaje. Plantas de tratamientoRubén López Cano

La ética de Ética para la ciudadanía. A propósito de la obra de OscarDiego BautistaJaime Rodríguez Alba

Lineamientos de publicación

Hace más de dos siglos, de octubre de 1787 a mayo de 1788, en la colección de ensayosque integraron a El Federalista, Alexander Hamilton, James Madison y John Jay escri-bieron: “El mundo político cambia y es preciso, en adelante, buscar nuevos remedios amales nuevos. Fijar al poder social extensos límites, pero visibles e inmóviles; dar a losparticulares ciertos derechos y garantizarles el goce tranquilo de ellos; conservar al indi-viduo la poca independencia, fuerza y originalidad que le quedan; elevarlo al nivel de lasociedad, sosteniéndolo frente a ella” (1998: 761). Esta afi rmación permanece inamovi-ble recorridos los primeros 14 años del siglo . El papel de los gobiernos locales y delas legislaturas, sigue siendo fundamental para la implementación de políticas públicas enlo concerniente al desarrollo sustentable.

En esta ocasión, en el número 7 de la , la Contraloría del Poder Legislativodel Estado de México recupera las problemáticas y propuestas abordadas durante el ciclode conferencias 2013 que organiza esta dependencia, mismas que versaron sobre asocia-cionismo municipal, responsabilidades ambientales, así como de transparencia y rendi-ción de cuentas. Es así que se presentan seis propuestas de trabajo y una reseña.

Comienza el apartado de Investigaciones y Artículos con el trabajo de Leticia Santín,“Las intermunicipalidades y los retos estratégicos para el desarrollo sustentable de losmunicipios”, cuyo objetivo es proponer la intermunicipalidad para aumentar la capacidadde gestión y atender de manera efi ciente problemas comunes y la prestación de serviciospúblicos de los gobiernos asociados.

El siguiente trabajo de Issa Luna y Gabriela Ríos, “Transparencia, acceso a la informa-ción tributaria y el secreto fi scal. Desafíos en México”, tiene como propósito abordar latransparencia fi scal en virtud de que la transparencia no se limita a lo que gasta el Poderejecutivo o a lo que gastan los gobiernos, sino que también incluye el derecho a sabertodos los recursos que ingresan al Estado.

Alejandra Ríos Cázares en “La estructura de la rendición de cuentas gubernamental”,argumenta que uno de los problemas centrales para que ésta exista en los distintos ám-bitos de gobierno, radica en su conceptualización, por lo que propone una defi niciónoperativa para ésta.

Los últimos tres trabajos de este apartado revisten particular importancia respec-to a la responsabilidad de los gobiernos locales en materia ambiental. El ensayo “Laresponsabilidad ambiental de los municipios”, de Ignacio Pichardo Pagaza, desarrolla laparte conceptual relativa al medio ambiente, a fi n de comprender la complicada tarea delos ayuntamientos respecto de sus obligaciones jurídicas en esta materia. Víctor ManuelChávez, a través del trabajo “Recolección y disposición fi nal de basura. Áreas verdes”,analiza la problemática de los gobiernos municipales para atender lo que estipula el artí-culo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ( ) respectode las funciones y servicios de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposiciónfi nal de residuos. Finaliza esta sección “Agua potable y drenaje. Plantas de tratamiento”,donde Rubén López explica el estrés hídrico en el que viven el país y la entidad mexiquen-se; ante lo cual propone políticas y alternativas de saneamiento en el ámbito municipal,derivado de la responsabilidad que también se establece en el artículo 115 de lapara los municipios en materia de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y dis-posición de sus aguas residuales.

Por último, en el apartado de Reseñas, Jaime Rodríguez presenta la obra de Oscar Diego,“Ética para la ciudadanía”, puesto que es imprescindible que en sistemas democráticos,prevalezca una ciudadanía “educada” en su doble sentido: conocedora y cuidadosa de símisma, para evitar ser presa fácil de la corrupción y la servidumbre.

Victorino Barrios DávalosContralor del Poder Legislativo

Editor responsable

Investigacionesy artículos

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Año IV, No. 7, julio-diciembre de 2013

Las intermunicipalidades y los retos estratégicos para el desarrollo sustentable de los municipios

Leticia Santín Del RíoFacultad de Ciencias Políticas y Sociales,

Introducción

a capacidad de España para llevar a cabosu transición hacia la democracia se debióa la fortaleza de sus gobiernos municipales;si bien se dice que el Rey Juan Carlos I tuvoun papel importante, al igual que los parti-dos políticos, en su momento, la fortalezalocal estaba tan hecha en el caso español,que fue posible sostener un nuevo Estado— en el amplio sentido de la palabra — ycrear entidades supramunicipales, llamadasmancomunidades. Francia también ha fortalecidosu descentralización — a pesar de ser unEstado unitario — debido a su profundatradición en la gestión intermunicipal. EnEstados Unidos y Brasil, así como en di-versos países, la organización territorial delpoder político se apoya en estructuras quemejoran la efi ciencia en la dotación y ma-nutención de los servicios públicos.

¿A qué problemas se tienen que enfren-tar los gobiernos locales?

• México cuenta con 2,440 municipios,diversos y heterogéneos, con desiguales

capacidades institucionales y fi nancieras;en efecto, se observa un amplio mosaicode municipios con población indígena, ru-rales, semirurales, urbanos, semiurbanos,metropolitanos, pero con un mismo esque-ma de gobierno y la estructura con la quefuncionan es muy parecida en todos ellos.

• Tienen escasez de recursos propios, pocacapacidad técnica y fi nanciera, altos costosde inversión y operación de los serviciospúblicos; y en general, poca capacidad paraejercer las funciones encomendadas, comoparte del derecho público, por la Cons-titución Política de los Estados UnidosMexicanos ( ). Cabe señalar que laescasez de recursos propios no es privativade México, todos los gobiernos munici-pales del mundo la padecen, la diferenciaestriba en la creatividad para hacer usotanto de las aportaciones y participacionesfederales como de la captación de recur-sos propios, a los que constitucionalmentetienen derecho.

• Enfrentan una rápida urbanización y ex-pansión de áreas urbanas, más de 70% dela población del país vive en dichas zonas.

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Leticia Santín Del RíoLas intermunicipalidades y los retos estratégicospara el desarrollo sustentable de los municipios

• Se les exige mayor efi ciencia para la pres-tación de los servicios públicos.

• Deben asegurar la competitividad econó-mica del territorio.

Ahora bien, cada persona que vive encualquier parte de la República mexica-na primero es ciudadano municipal — ymás en un Estado federal — en virtud deque selecciona a la autoridad municipal, ydespués a la estatal y federal; lo anteriores una doble condición ciudadana en elfederalismo. En México, aún se tiene un fe-deralismo fi nancieramente centralizado,en particular, en materia tributaria, debidoa que los estados y municipios dependen,en promedio, del 78% de las aportacionesy participaciones federales. El reto quetienen enfrente los gobiernos locales esmayúsculo, sea un municipio como Ecate-pec de 1,655 millones de habitantes o unmunicipio de 15 mil o menos habitantes. El asociacionismo intermunicipales una competencia que otorga el artículo115 constitucional, donde establece lo si-guiente:

Los municipios, previo acuerdo entre susayuntamientos, podrán coordinarse y asociarsepara la más efi caz prestación de los serviciospúblicos o el mejor ejercicio de las funcionesque les correspondan. En este caso y tratán-dose de la asociación de municipios de dos omás estados, deberán contar con la aprobaciónde las legislaturas de los estados respectivas.

Asimismo cuando a juicio del ayuntamientorespectivo sea necesario, podrán celebrar con-venios con el estado para que éste, de maneradirecta o a través del organismo correspondien-te, se haga cargo en forma temporal de algunosde ellos, o bien se presten o ejerzan coordina-damente por el estado y el propio municipio.

Las reformas de 1983, para determinar laserie de competencias y funciones; y de1999, para otorgar la calidad de gobiernoa los municipios, son realmente nuevas.Como gobierno, el municipio requierefortalecer su autonomía, lo que implicatambién, fortalecer toda la gestión de ma-nera integral para lograr estratégicamentedesarrollos más sustentables. Ramón Martín Mateo, especialistasobre intermunicipalidades, dice que: “Lamodernización de nuestro régimen localpasa, sin duda, por la fl exibilización delmodelo tradicional apegado a un diseñomunicipal homogeneizante… La situaciónactual exige, con más apremio, un diseñofl exible y una gran disponibilidad morfo-lógica” (1987). En consecuencia, si se estáde acuerdo en que hay diversidad y hete-rogeneidad municipal, y se está ceñido auna forma de diseño institucional, cuestamucho trabajo moverse para otras partes.

Municipalistas como TonatiuhGuillén o Mauricio Merino, consideranque el diseño institucional necesita mo-difi carse, y aunque hay diversos modelosde gobierno, la intermunicipalidad — dela que se hablará profusamente aquí — esuna metodología de administración de los

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servicios públicos; cabe señalar que no esnovedosa, en otros países ya se ha llevadoa cabo, y en México, se evidencian casosrealmente exitosos.

¿Por qué es importante asociarse?

La intermunicipalidad permite a los mu-nicipios aumentar su capacidad de gestiónpara una adecuada y más efi ciente atencióna sus problemas comunes y prestación deservicios públicos, y establecer economíasde escala, asegurando estrategias para eldesarrollo sustentable del territorio. La intermunicipalidad, como fi gu-ra de administración, no compromete laautonomía municipal, optimiza recursoshumanos y económicos, utiliza una meto-dología de administración asociativa, y lespermite a los gobiernos municipales unavisión de planeación de mediano y largoplazo.

¿Qué se entiende por asociacionismointermunicipal?

Es un mecanismo de unión voluntaria demunicipios más próximos para resolverproblemas comunes, mediante un acuerdoformal entre ayuntamientos, con propósi-tos y objetivos específi cos para la ejecuciónde obras y la prestación de servicios públi-cos determinados. En 2002, hace más de una década, elInstituto Nacional de Estadística, Geografía

e Informática ( ), el Instituto de De-sarrollo Social ( ), y el ConsejoNacional de Población ( ), realiza-ron la “Encuesta Nacional a PresidentesMunicipales sobre Desarrollo Social”. Alrespecto, hubo 17 preguntas relacionadascon la asociación intermunicipal para laprestación de servicios públicos o llevara cabo otra función; en éstas, más de 500municipios dijeron asociarse y hacerlo defacto, sin convenios, y reconocieron asociar-se debido a que mediante este mecanismo seapoyaban mutuamente. Lo anterior evidencia que es unapráctica que se lleva a cabo recurrente-mente en muchos municipios, y en virtudde la fl exibilidad de esta fi gura, un muni-cipio puede estar asociado con otros trespara atender asuntos de pavimentación ycon otros dos para temas concernientes alagua; en consecuencia, un mismo munici-pio puede asociarse con varios para dife-rentes vocaciones u objetivos, lo que le daun potencial enorme.

¿Qué distingue la intermunicipalidadde otras formas de asociación?

En principio, es importante distinguir queuna asociación municipal es de carácterpúblico y una asociación civil es de carác-ter privado. Como ejemplo de asociacio-nes civiles municipales en México están:la Asociación de Municipios de MéxicoAC ( ), la Asociación de Autoridades

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Locales de México AC ( ), la Fede-ración Nacional de Municipios de México( ), éstas tienen un carácter civil,capacitan, brindan una serie de apoyos,pueden ser interlocutores con la cámarade diputados federal o con los congresoslocales; pero no están asentados en el terri-torio municipal, no hay colindancias. El asociacionismo intermunicipales de derecho público porque es una facul-tad constitucional — y no es una facultadconcurrente —, ya que de acuerdo con lafracción III del artículo 115 constitucional,los municipios se pueden coordinar y aso-ciar por voluntad propia, previo acuerdoentre sus ayuntamientos, para atender demejor manera, problemas comunes. En consecuencia, el esquema deintermunicipalidad no altera la autonomíani las facultades de cada gobierno munici-pal en lo particular. Los municipios se unenpor algunos problemas comunes, dentrode los cuales se encuentran sus serviciospúblicos: agua potable, drenaje, alcantari-llado y disposición de aguas; panteones;mercados y centrales de abasto; rastro; ca-lles, parques, jardines y su equipamiento;alumbrado público; limpia, recolección,traslado y tratamiento de residuos. Así comosus funciones públicas: seguridad pública,policía preventiva y tránsito municipal; for-mular, aprobar y administrar zonifi cación yplanes de desarrollo urbano; participar enla creación y administración de reservasterritoriales; autorizar, controlar y vigilar

el uso del suelo; transporte público; admi-nistración de zonas federales.

¿Qué marco normativo es el que rigea los asociacionismos municipales enMéxico?

El asociacionismo municipal se encuen-tra regido por la , las constitucioneslocales de cada una de las entidades fede-rativas, así como por las leyes orgánicasmunicipales. Asimismo, esta normatividadrige la manera en la que habrá de realizarsela asociación. Estos marcos normativos hay quetomarlos en cuenta, porque en el año 2000,nueve municipios del estado de Guerrerointentaron hacer una asociación para re-llenos sanitarios, y la constitución de estaentidad no permitía la intermunicipalidad,a pesar de que la sí. En tal sentido,se tuvo que hacer una reforma constitucio-nal local así como modifi car su ley orgánicamunicipal para que los nueve municipiosse pudieran asociar. Al respecto, al analizar las cons-tituciones de cada una de las entidadesfederativas del país, se ubicaron las quepermiten hacer un mejor asociacionismo ylas que hacen que se constriña, como erael caso de Guerrero, que después de su re-forma, entró en la categoría de alto perfi l.Hidalgo, Yucatán y Quintana Roo, prácti-camente no ven la utilidad de esta fi gura.En cuanto a legislación promedio fi gura el

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Estado de México. De la legislación de alto perfi l, cabe destacar el caso de Aguascalientes,el cual, en su constitución política, artículo 69, fracción IX, señala lo siguiente:

Los Municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la másefi caz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan.En este caso y tratándose de la asociación de Municipios del Estado con uno o más Municipios de otrau otras Entidades Federativas, deberán contar con la aprobación del Congreso.

Cuadro 1. Desarrollo normativo para el asociacionismoen las entidades federativas de México

Desarrollo normativopara el asociacionismo Entidad federativa

Legislación de bajo perfi l Hidalgo, Yucatán, Quintana Roo

Legislación promedio

Puebla, Jalisco, Michoacán, Chiapas, Estado de México,Veracruz-Llave, Zacatecas, Tlaxcala, Tamaulipas, SanLuis Potosí, Chihuahua, Coahuila, Durango, Morelos,Durango, Nuevo León, Querétaro, Tabasco, Baja Cali-fornia, Sinaloa, Campeche

Legislación de alto perfi l Oaxaca, Guerrero, Guanajuato, Nayarit, Aguascalien-tes, Sonora, Baja California Sur, Colima

Fuente: elaboración propia con base en las constituciones locales de México.

Respecto al Estado de México, el artículo 126 de la Constitución Política del Estado Librey Soberano de México, señala que:

Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la másefi caz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspon-dan…

La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en cuanto al asociacionismo, señala losiguiente:

Artículo 31.- Son atribuciones de los ayuntamientos:VII. Convenir, contratar o concesionar, en términos de ley, la ejecución de obras y la prestación de

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servicios públicos, con el Estado, con otrosmunicipios de la entidad o con particulares, re-cabando, cuando proceda, la autorización de laLegislatura del Estado;

Artículo 126.- La prestación de los serviciospúblicos deberá realizarse por los ayuntamien-tos, sus unidades administrativas y organismosauxiliares, quienes podrán coordinarse con elEstado o con otros municipios para la efi caciaen su prestación.

Como puede observarse, la legislación delEstado de México es una fórmula asocia-tiva que no permite todavía ser más laxasni más fl exibles a las asociaciones munici-pales, pues a pesar de que los munícipestienen estatus de gobierno, tienen que con-tar con la autorización de la Legislatura.Tampoco refi ere, como sí lo hace la ,que los municipios mexiquenses puedanasociarse con municipios de otra entidad,previa aprobación de las legislaturas de susestados. Los municipios mexiquenses nopueden asociarse con las delegaciones delDistrito Federal; los que colindan con di-chas delegaciones lo hacen mediante unacoordinación metropolitana, la cual generavarios confl ictos. No obstante, los munici-pios pueden hacer asociaciones intermuni-cipales con carácter metropolitano, porqueson del tamaño de una metrópoli. Es de destacar la fortaleza y po-tencial que puede lograr una coordinaciónasociada intermunicipal como bajar fondosmetropolitanos del Ramo 331. Por ejemplo,

el programa Hábitat, de la Secretaría deDesarrollo Social del gobierno federal,tiene una partida presupuestal para apoyarproyectos económicos realizados por unaasociación de municipios.

Intermunicipalidad: características desu naturaleza jurídica y política

Cuando se crea una asociación intermuni-cipal, tiene la siguiente naturaleza jurídicay política:

• Carácter voluntario: decisión de cadamunicipio.• Personalidad jurídica: acuerdo formalentre ayuntamientos: convenio o estatu-to, más reglamento. Personalidad jurídicadistinta a la de los municipios miembros,cuando se unen diversos municipios naceuna nueva entidad local, persona de de-recho público de naturaleza institucional,con sus propios órganos y presupuesto.Los municipios que la integran conservansu personalidad propia.• Con propósitos y fi nes específi cos: unoo varios fi nes, ejemplo: recolección de ba-sura, agua potable.• Estructura económica, política y técni-ca: sistema de fi nanciamiento, órgano dedecisión y de gestión operativa.• Variedad y fl exibilidad: de acuerdo conla posibilidad de adaptación a las exigen-cias de cada caso. La variedad está dadapor el número de miembros (número po-testativo).

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Cuadro 2. Construcción del proceso de acuerdo entre municipios

Fuente: elaboración propia.

Como se explica en el cuadro 2, se iniciael proceso de acuerdo entre municipiosmediante la detección de problemas co-munes, enseguida se defi nen objetivos yfi nes, se presenta ante los cabildos, quie-nes lo aprueban, llegan al acuerdo, crean elconvenio o estatuto, y de ahí nace la inter-municipalidad. El cuadro 3 muestra un ejemplode los pasos seguidos por una asociaciónde municipios. Se trata del Sistema Inter-municipal de Manejo de Residuos ( ),integrado por nueve municipios de Jalisco:Mazamitla, Quitupan, Valle de Juárez, San-ta María del Oro, La Manzanilla de la Paz,Concepción de Buenos Aires, Teocuitatlánde Corona, Tuxcueca y Tizapán; y uno deMichoacán: Marcos Castellanos; los cualesse unieron para atender el problema de re-siduos sólidos en cuanto a su tratamiento,traslado y recolección. Los pasos que se siguieron fueronlos siguientes: a partir de la atribución que

les otorga el artículo 115 constitucional,hicieron un estudio socioeconómico a laregión sureste de Jalisco, fi nanciado por elgobierno del estado, el cual, fue un aliadoestratégico importante; el problema detec-tado fue el manejo inadecuado de residuosurbanos. En consecuencia, los gobiernoslocales celebraron reuniones con la auto-ridad estatal para tratar el tema, y comopropuesta conformaron una asociaciónintermunicipal con el carácter de organis-mo público descentralizado intermunicipal( ). Después hicieron la propuesta deconvenio de asociación intermunicipal pro-movida por el gobierno del estado de Jalisco. La propuesta fue analizada, discu-tida y aprobada por los ayuntamientos, conmayoría califi cada; cabe señalar que los go-biernos municipales decidieron asociarsepor voluntad propia. Con lo anterior, se fi r-mó el convenio de asociación con carácterde , y se publicó en el Periódico Ofi cialdel Estado de Jalisco.

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Cuadro 3. Pasos seguidos para constituir el SistemaIntermunicipal de Manejo de Residuos ( ) Sureste


De esta manera, se puso en marcha el funcionamiento del , que cuenta con recursointermunicipal, estatal y federal; tiene una estructura de rendición de cuentas; y de igualforma, se apoya con un instrumento de planeación estratégica, así como con un Progra-ma Integral de Manejo de Residuos 2009-2016. Sobre los trabajos realizados, cabe resaltar que el 4 de junio de 2013, se inauguróla Planta Intermunicipal de Selección de Residuos Sólidos que pertenece a los diez mu-nicipios. Este programa intermunicipal de manejo de residuos sólidos tiene medidas deevaluación de programas y de políticas públicas.

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Estructura orgánica del

Al crearse una intermunicipalidad se establece una nueva estructura orgánica, como semuestra en el cuadro 4:

Cuadro 4. Estructura orgánica del

Consejo deadministración

Consejo técnicoo equivalente

Consejo ciudadano

Máxima autoridad / órganode gobierno integrado porpresidentes municipales.Puede contar con la re-presentación del ejecutivoestatal y delegados.

Operado por un directorencargado de administrarel .

Apoya la operatividad de laestructura administrativa,pueden estar ingenieros,arquitectos, y en general,expertos y también ciuda-danos.


El director del , el consejo ciudadano, así como el ejecutivo estatal y los delegadostienen voz, pero los que tienen voz y voto son los presidentes municipales integrantes delórgano, quienes fundamentalmente toman las decisiones. La asociación debe contar con asignación presupuestal de los municipios. Porotro lado, el no es independiente del consejo de administración de la asociación,pero sí autónomo en sentido administrativo y técnico.

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Organigrama 1. -Sureste


Como puede observarse en el organigrama del , hay un presidente del Consejo deAdministración, representado por un alcalde de los municipios integrantes, y es un cargorotativo. Se cuenta con una cooperativa intermunicipal de valorización y reciclaje, com-puesta por gente de los diez municipios, inclusive se incorporaron los pepenadores, cuyatarea es promover la imagen pública y el sistema de educación medioambiental. Tal ha sido la tarea del , que por ejemplo, Mazamitla, que es un pueblo má-gico, recibe una población fl otante muy alta los fi nes de semana, por lo que la cantidad deresiduos sólidos que se generan estaban tirados en las diferentes carreteras y en muchoslados; sin embargo, a través de la asociación, lograron una mejor forma de organizar elservicio público.

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¿Cuáles son las ventajas de la intermu-nicipalidad?

a) Legitimidad, porque funciona mejor al-gún servicio público.b) Impacto local y regional territorial.c) Cooperación y corresponsabilidad inter-municipal e intergubernamental.d) Coordinación y planeación a mediano ylargo plazo.e) Racionalidad en el uso de los recursosfi nancieros.f) Competitividad económica territorial.g) Transparencia y rendición de cuentas.h) Descentralización horizontal.

¿Cuáles son los obstáculos del asocia-cionismo?

a) Resistencia de los actores municipales ydel gobierno estatal; generalmente porqueno son del mismo partido. No obstante,la experiencia en varios estados del país,indica que cuando es necesario atender elproblema, da igual que sean de una ads-cripción política o de otra, lográndose losacuerdos políticos, caso contrario; quienpierde no es el gobierno en sí, sino la po-blación local.b) Descoordinación interinstitucional.c) Insufi ciencia de recursos y los disponi-bles, en su mayoría, están etiquetados.d) Falta de incentivos para impulsar estapráctica.e) Desconocimiento en los municipios del

esquema del asociacionismo intermunici-pal, además, consideran que los limita elperiodo trianual del gobierno municipal.f) No existen incentivos económicos paraimpulsar la práctica asociacionista.g) Renuencia de funcionarios municipalesal pago de costos reales para el sosteni-miento de la cooperación intermunicipal.

La organización intermunicipal tiene for-mas distintas: convenios, organismospúblicos descentralizados, sistemas inter-municipales cuando tienen vocación única,juntas intermunicipales cuando tienen másde una vocación, fi deicomisos; con el pro-pósito de asegurar una gestión efi caz de losservicios públicos y funciones municipales,y un mejor uso de los recursos fi nancieros.

Sus características son:• Una voluntad política en un territorio co-herente.• Una personalidad jurídica propia.• Atribuciones compartidas para los fi nescomunes.• Un presupuesto único y anual que se apli-ca de rigor a todos.• Una asamblea deliberativa representati-va.

Retos del siglo XXI para formalizar lapráctica intermunicipal

• Promover la participación estratégica delos municipios mediante la creación de

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convenios intermunicipales con sus respectivos organismos públicos descentralizados( ), para generar certezas a mediano y largo plazo, más allá del periodo trianual degobierno.• Llevar un seguimiento de las necesidades regionales entre municipios, para lograr unaplaneación estratégica de los servicios públicos y obtener un control más efi caz de laplaneación urbana y del ordenamiento territorial.

Casos de intermunicipalidades en México

Cuadro 5. Casos de intermunicipalidades en México

Intermunici-palidad

Sistema Inter-municipal paralos Servicios deAgua Potable yAlcantarillado( )4 municipios

Consejo de laZona Metro-politana deG u a d a l a j a r a( )*8 municipios

Junta Intermu-nicipal del RíoAyuquila ( )10 municipios

Sistema Inter-municipal deManejo de Re-siduos ( )Ayuquila Valles4 municipios

AyuquilaLlano5 municipios

Año de inicio1978 inicio /2002 conveniode asociación

1989 (Acuerdodel goberna-dor)

2001 inicio /2007 conveniode asociación

2008 conveniode asociación


Municipiosque la

integran

GuadalajaraTlaquepaqueTonaláZapopan

GuadalajaraEl SaltoIxtlahuacán delos MembrillosJuanacatlánTlajomulco deZúñigaTlaquepaqueTonaláZapopan

AutlánEjutlaEl GrulloEl LimónSan GabrielTolimánTonayaTuxcacuescoUnión de TulaZapotitlán deVadillo

EjutlaEl GrulloEl LimónUnión de Tula

San GabrielTonayaTuxcacuescoTolimánZapotitlán deVadillo

* No es propiamente una intermunicipalidad, es un consejo metropolitano integrado por una comisióninterinstitucional, instancia consultiva de coordinación y apoyo que preside el gobierno del estado.Fuente: elaboración propia.

El cuadro 5 hace referencia a cinco casos de intermunicipalidades en México. La junta inter-municipal del Río Ayuquila ( ) es de vocación múltiple y está integrada por diez municipios.

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Ayuquila Valles está integrada por 4 municipios y fue formada en 2001; sin embar-go, en 2007 hicieron el convenio de asociación dado que únicamente estaban unidos defacto. Esta junta intermunicipal sirvió de modelo para crear todas las demás asociaciones.Empezó la asociación de , elaborándose su convenio en 2002, y a pesar de que espequeña, está integrada por los municipios metropolitanos: Guadalajara, Tlaquepaque,Tonalá y Zapopan.

Cuadro 6. Asociaciones intermunicipales, Jalisco

Intermunici-palidad

-Sureste10 municipios(9 de Jalisco,1 de Mi-choacán)

-SurSureste7 municipios

Junta intermu-nicipal de me-dio ambientepara la gestiónintegral de lacuenca del ríoCoahuayana( )12 municipios

AsociaciónIntermunicipalpara la Protección del Me-dio Ambientey DesarrolloSustentable delLago de Cha-pala (

)16 municipios

Junta Inter-municipal deMedio Am-biente de SierraOccidental yCosta7 municipios

Año de inicio 2008 conveniode asociación





M u n i c i p i osque la

integran

Concepción deBuenos AiresLa Manzanillade la PazMazamitlaQuitupanSanta María delOroTeocuitlán deCoronaTizapán ElAltoTuxcuecaValle de JuárezMarcos Caste-llanos (Edo. deMichoacán)

JilotitlánPihuamoTamazula deGordianoTecalitlánTonilaTuxpanZapotiltic

Concepción deBuenos AiresGómez FaríasMazamitlaPihuamoQuitupanTamazula deGordianoTecatitlánTuxpanTonilaValle de JuárezZapotlán elGrandeZapotiltic

Atotonilco elAltoAyotlánChapalaDegolladoIxtlahuacán delos MembrillosJamayJocotepecJuanacatlánLa BarcaLa Manzanillade la PazOcotlánPoncitlánTizapán El AltoTototlánTuxcuecaZapotlán el Rey

AtenguilloCabo Corrien-tesGuachinangoMascotaMixtlánSan Sebastiándel OesteTalpa deAllende


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El cuadro 6 presenta las asociaciones intermunicipales que se han conformado en el es-tado de Jalisco. hizo su convenio en 2009, es de vocación múltiple, y están 16municipios asociados. La también es de vocación múltiple.

Cuadro 7. Municipios que comparten más de una asociación intermunicipal en Jalisco

Municipio Asociaciones IntermunicipalesGuadalajara yTlaquepaque yTonalá yZapopan yIxtlahuacán de los Membrillos yEjutla y Ayuquila VallesEl Grullo y Ayuquila VallesEl Limón y Ayuquila VallesUnión de Tula y Ayuquila VallesTolimán y Ayuquila LlanoZapotitlán de Vadillo y Ayuquila LlanoTuxcacuesco y Ayuquila LlanoLa Manzanilla de la Paz -Sureste yTizapán El Alto -Sureste yTuxcueca -Sureste yConcepción de Buenos Aires -Sureste yQuitupan -Sureste yValle de Juárez -Sureste yMazamitla -Sureste yTamazula de Gordiano - Sur Sureste yTecalitlán - Sur Sureste yTuxpan - Sur Sureste yZapotiltic - Sur Sureste yTonila - Sur Sureste yPihuamo - Sur Sureste y


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Como lo evidencia el cuadro 7, varios de los municipios jaliscienses están en dos asocia-ciones debido a que, dependiendo de los problemas que tengan que atender, se integrana diversas asociaciones intermunicipales.

Cuadro 8. Programa Intermunicipal para la Prevención y GestiónIntegral de Residuos Sólidos Sureste 2009-2016 / 10 municipios


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Cuadro 9. Intermunicipalidad de Municipios del Surorientedel Estado de México ( ) 2008-2012, 14 municipios


La asociación de municipios del suroriente del Estado de México (ver cuadro 9) secreó en 2008, con una vocación turística para impulsar la preservación, promoción ymejoramiento del desarrollo urbano regional, así como para fomentar el desarrolloartesanal. Justamente, la autora de este trabajo estuvo en las pláticas con los alcaldes de 14municipios: Amecameca, Atlautla, Ayapango, Chalco, Cocotitlán, Ecatzingo, Ixtapaluca,Juchitepec, Ozumba, Temamatla, Tenango del Aire, Tepetlixpa, Tlalmanalco y Valle deChalco Solidaridad.

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Cuadro 10. Municipios asociados del surorientedel Estado de México, Región III Texcoco


De acuerdo con el cuadro 10, dentro de la región III Texcoco, todos los municipios queconformaron la asociación se encuentran resaltados en color gris y son gobiernos localescolindantes. Por otro lado, el trabajo y resultados de esta intermunicipalidad la llevaron aobtener un lugar en el Premio Gobierno y Gestión Local del (Centro deInvestigación y Docencia Económicas).

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Cuadro 11. Experiencias de asociación municipal. Encuesta nacional 2000

CONCEPTOSCASOS

ESTADO DEMÉXICO

SAN LUISPOTOSÍ OAXACA

MUNICIPIOSASOCIADOS

IxtlahuacaJocotitlán

VenadoCharcasVilla de Guadalupe

26 municipios de Ixtlándel Distrito Judicial deIxtlán de Juárez

ANTECEDENTES

Intención de la empresaIUSA de relocalizarseen otro estado debidoa la inseguridad en lazona

Se requería la admi-nistración conjunta deun pozo para abaste-cimiento de agua a losmunicipios

Se funda en 1937 comouna instancia de gestiónde obras públicas

FIGURA JURÍDICA Asociación con fi nes dederecho público

Asociación con fi nes dederecho público

Asociación civil confi nes políticos

TIPO DECONVENIO

Convenio de asociaciónmunicipal

No se formalizó elconvenio

No se formalizó elconvenio

OBJETO DE LAASOCIACIÓN

Hacer más efi ciente lafunción de seguridadpública municipal

Dotar de agua potable acomunidades de los tresmunicipios

Gestionar recursos parafi nanciar obras públicasque benefi cien a losmiembros de la unión

PATRIMONIO YFINANCIAMIENTO

Aportaciones de cadamunicipio del Fondo IVdel Ramo 33

Contribuciones igualesde los tres municipios

Fondo común

PLAZO DEVIGENCIA

Terminación delperiodo constitucional

No se estableció Indefi nido

PRINCIPALDIFICULTAD QUE

ENFRENTÓ LAASOCIACIÓN

Falta de recursossufi cientes

Desacuerdo en lastarifas y formas deoperación

Falta de recursos ydispersión de lascomunidades

RESULTADOS

Se redujeron los índicesde inseguridad y seevitó la salida de laempresa IUSA

Ninguno Múltiples obras debenefi cio social yaserradero


Respecto de otras experiencias de asociacionismo, como se observa en el cuadro 11,destacan el caso de Ixtlahuaca y Jocotitlán, Estado de México. La empresa IUSA está

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ubicada en Jocotitlán, y los obreros, casi todos oriundos de Ixtlahuaca, eran víctimas deasalto cada quincena. Por tal motivo, dicha empresa quería trasladarse a Puebla, en virtudde que le ofrecía mejores condiciones. Ante tal situación, el entonces presidente municipal de Ixtlahuaca buscó acerca-miento con el alcalde de Jocotitlán para realizar un programa de seguridad pública puestoque más de tres mil obreros perderían su trabajo. La asociación de estos dos municipiosevitó que IUSA se trasladara a otro lugar, y se redujeron los índices de inseguridad. En el estado de San Luis Potosí, los municipios del Venado, Charcas y Guililla deGuadalupe tienen zonas muy desérticas; en consecuencia, se asociaron para dotar de aguapotable a sus comunidades. En el Distrito Judicial de Ixtlán de Juárez, Oaxaca, 26 municipios se asociaronpara realizar obras públicas; por ejemplo, han hecho carreteras comunes. Actualmenteconservan la asociación, y cada uno mantiene su autonomía municipal.

Cuadro 12. Programa Hábitat 2004Proyectos para constituir asociaciones de municipios en zonasmetropolitanas. Proyectos de Asociación de Municipios 2003

Entidad GuerreroProyecto Constitución de la Asociación de Municipios de la Zona Norte

Municipiosparticipantes

Iguala de la Independencia, Copalillo, Atenango del Río, Huitzuco de los Fi-gueroa, Tepecoacuilco de Trujano, Cocula, Buenavista de Cuéllar, Cuetzala delProgreso

AportaciónFederal: $1’000,000Municipal: $725,000

Resultados

• Convenio de asociación aprobado por los cabildos y el Congreso local• Reglamento interior de la asociación aprobado por los cabildos• Estudios técnicos especializados sobre:- Diagnóstico institucional- Contaminación de fuentes de agua- Disposición de residuos sólidos- Hacienda municipal- Seguridad pública regional• Programa de inversión intermunicipal 2004- Sistema de residuos sólidos regional- Obras y acciones básicas para el saneamiento de los sistemas de agua potable


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En el cuadro 12 se observa el proyectode Asociación de Municipios de la ZonaNorte de Guerrero. Dicha asociación pudolograrse por medio del programa Hábitat,en la cual hubo aportación federal y tam-bién municipal. Esta intermunicipalidadtenía como propósito la realización de unrelleno sanitario y tratamiento de residuossólidos.

Conclusiones

El potencial del asociacionismo municipalpuede ser enorme, en la medida en la quese logren poner de acuerdo. La posibilidad de lograr acuerdoscon asuntos específi cos, puede ser impor-tante en términos de economías de escala,organización, servicios públicos. Si los municipios se organizan demanera conjunta y coordinada, pueden re-solver muchos problemas a sus sociedadeslocales y favorecer, por supuesto, su forta-leza como gobiernos.

Nota

1 Es el mecanismo presupuestario diseñadopara transferir a los estados y municipios,recursos que les permitan fortalecer su ca-pacidad de respuesta y atender demandasde gobierno ( y , 2013).

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Secretaría de Hacienda y Crédito Público( y ) (2014), Ramo 33, en http://hacien-da.gob.mx/ApartadosHaciendaParaTo-dos/aportaciones/33/aportaciones.html

Sureste (2008), Programa Intermu-nicipal de Manejo de Residuos Sureste 2009-2016, en http://www.cmic.org/comi-siones/sectoriales/medioambiente/eventos/simposio_residuos/8%20de%20noviembre/1%20Fortalecimiento%20Ins-titucional,%20construyendo%20capacida-des%20locales/4%20PIPGIR.pdf

. Candida-ta a Doctora en Filosofía Política por laUniversidad Nacional de Educación a Dis-tancia de España. Posgrado en CienciaPolítica y Derecho Constitucional por elCentro de Estudios Políticos y Maestría enConfi guraciones Sistémicas Sociales, paraorganizaciones y grupos por el Institutode Estudios Superiores Sowelu, México.Profesora-investigadora en la Facultad deCiencias Políticas y Sociales de la . Lí-neas de investigación: intermunicipalidad,federalismo y municipalismo, democracia,ciudadanía y derechos ciudadanos.

El trabajo forma parte de la ponencia dic-tada el 30 de julio de 2013, en el marco delciclo de conferencias que organiza la Con-traloría del Poder Legislativo del Estado deMéxico.

Bibliografía

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Martín Mateo, Ramón (1987), Entes localescomplejos, Madrid, Trivium.

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Transparencia, acceso a la información tributaria y el secreto fi scal. Desafíos en México

Issa Luna PlaGabriela Ríos Granados

Instituto de Investigaciones Jurídicas,

Antecedentes sobre transparencia yacceso a la información tributaria

ara iniciar el estudio sobre transparenciafi scal, primero planteamos una preguntaclave: ¿la transparencia únicamente es paralos egresos; es decir, lo que se gasta es loque se transparenta? Y si es así, ¿entonceslos ingresos no se transparentan; esto es,lo que recupera el Estado? ¿Y las políticascon las que lo hace, eso tampoco? Encon-tramos que en el estándar internacional yen el concepto de Derecho Fundamental oDerecho Humano a la Información, tam-bién se transparentan los ingresos. En consecuencia, la transparenciano se limita solamente a lo que gasta el Po-der ejecutivo o a lo que gastan los gobier-nos, sino que también incluye el derechoa saber todo lo que ingresa al Estado; y asu vez, cómo ingresa, cuáles son sus usos,cómo se benefi cia, cómo se condonanciertas deudas. Tal situación la hemos observadoa raíz de que, en México, en el año 2002, seaprobara la Ley Federal de Transparencia yAcceso a la Información Pública Guberna-mental. Con esta ley, en todos los niveles

de gobierno se empezó a promover unaregla que tenía que ver con un principio demáxima publicidad; es decir, todo lo quese hace dentro del gobierno se tiene quepublicar, las acciones, los procedimientos yla toma de decisiones también. ¿Con qué propósito, qué sentidotiene y por qué lo tienen que hacer? Por-que, como se sabe, eso implica trabajo yrecursos; quienes nos dedicamos a estu-diarlo, sabemos particularmente que haymucha gente detrás de toda la informaciónque se publica, de la sustentación de docu-mentos y de la buena administración de losarchivos, así como para hacer las cuentas lomás legibles y accesibles posibles a fi n deque puedan ser conocidas por el público. La reforma de transparencia noslleva a refl exionar hasta dónde pueden lle-gar estos temas, y en nuestro caso, hastaconocer los ingresos y su administración;además, no solamente encontramos que larazón de peso es el derecho a la informa-ción, sino también otras que benefi cian alinterés público.

Benefi cios de transparentar los ingresos

Con transparencia en los ingresos es


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posible contribuir a la justicia tributaria.Si todos conocemos cómo se administranlos ingresos y si sabemos que la autoridadtributaria es justa con unos y con otros,es posible tener confi anza en esta institución. Con transparencia en los ingresospodemos incentivar la recaudación de im-puestos; es decir, si los ciudadanos cono-cen en qué se gastan los impuestos y obtie-nen un benefi cio específi co y concreto ensu vida directa. Por ejemplo, si el ciudadano sabeque sus impuestos están en una calle pa-vimentada, en los servicios escolares y enuna clínica médica decente, por supuestoque pagará tales impuestos; pero si no velos benefi cios directos y por más que pagaimpuestos, la calle sigue sin pavimentarsey la clínica sin medicinas, el incentivo seráperverso; esto es, el ciudadano no pagaráimpuestos porque no ve el retorno de lainversión que hace al Estado y a su admi-nistración. En consecuencia, con mayortransparencia en ese nivel, se podría lograrque los ciudadanos conocieran realmenteen qué se gastan sus impuestos, en qué seinvierten, cómo se administran, y tener lacerteza que en algún momento verán elbenefi cio, directa o indirectamente. En-tonces, transparencia tributaria sí funcionapara muchos aspectos de nuestra vida co-tidiana, como mejorar las instituciones, larecaudación, entre otros.

Problemas y obstáculos de latransparencia tributaria

¿Qué nos encontramos cuando empeza-mos a estudiar este tema? En el apartadoanterior comentamos los grandes atribu-tos de la transparencia tributaria, ahoraveamos algunos de los grandes proble-mas y obstáculos que hemos encontradoa lo largo de ocho años de investigacióny que materializamos en diversas publi-caciones.

Primero publicamos un trabajoprimario de corte exploratorio, que consis-tió en revisar 3 mil solicitudes de cualquiertipo de persona, siendo éstas desconocidas;enseguida se revisaron todas las solicitudesque le llegaron al Sistema de Administra-ción Tributaria ( ) sobre informaciónrelacionada con ingresos; fi nalmente, ana-lizamos lo que pidieron los ciudadanos endichas solicitudes, y qué les contestó la au-toridad fi scal. Encontramos que en la gran partede los casos, las personas pidieron, par-ticularmente, las deudas que se habíancondonado o que se habían cancelado. Alrespecto, la autoridad fi scal sistemática-mente reservó esa información con unafi gura jurídica que se conoce como secretofi scal. En efecto, revisamos que en susrespuestas no existía fundamento ni ex-plicación alguna en la que dijeran que no

Issa Luna Pla y Gabriela Ríos GranadosTransparencia, acceso a la información tributaria

y el secreto fi scal. Desafíos en México

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podían otorgar la información en virtud delo que marca el “Capítulo III Informaciónreservada y confi dencial” de la Ley Federalde Transparencia y Acceso a la Informa-ción Pública Gubernamental, donde seña-la que se puede reservar la información sicausa algún daño, al parecer no había nin-gún daño; si hay alguna afectación al erariopúblico, al parecer tampoco había ningunaafectación; si hay algún daño a la seguridadnacional del país, menos aún.

El secreto fi scal

Entonces, ¿por qué se reserva esa infor-mación? Ese fue el misterio que nos llevóa la siguiente investigación, cuyo resultadofue la obra: “Transparencia, acceso a lainformación tributaria y el secreto fi scal.Desafíos en México” o “El gran misteriodel secreto fi scal”.

En ese libro analizamos y estudia-mos el origen del secreto fi scal, y nos en-contramos que cuando se refi eren a éste,aluden al artículo 69 del Código Fiscal dela Federación, en el que se le otorgan facul-tades a la autoridad fi scal para reservar estainformación a los ciudadanos; pero consi-dera ciertas excepciones para compartir lainformación fi scal con algunas autoridades,como el Instituto Federal Electoral ( ), elInstituto Nacional de Estadística y Geo-grafía ( ), las autoridades judiciales, encaso de procedimientos, entre otros.

No obstante, en esta excepción seencuentra el buró de crédito, mismo que

no es autoridad; y sin embargo, con ellostambién se puede compartir la informa-ción. Además, hay una cláusula en la que seseñala que el propio titular de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público ( y ) tie-ne facultades discrecionales para determi-nar con quién se comparte la informaciónfi scal y con quién no. El artículo 69 del Código Fiscalde la Federación establece una reservaabsoluta de la información de los contribu-yentes, pero es de llamar la atención, puestoque justamente la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información PúblicaGubernamental, señala lo contrario; esdecir, desaparece las reservas absolutas ycrea un sistema para reservar informaciónpor ley, con fundamentos, con sustentos ydemostrando cuál será el daño, y éste úl-timo, ni siquiera absolutamente, sino par-cialmente. Por consiguiente, observamos quees completamente incompatible el régimenestablecido en el Código Fiscal de la Fede-ración con el nuevo régimen de transpa-rencia y acceso a la información pública,por lo que entonces estudiamos el origendel secreto fi scal. Así, encontramos que en cada có-digo fi scal — desde el primero que existióen nuestro país — se ha repetido la mismafrase, sin que haya una exposición de moti-vos que nos diga porqué políticamente loslegisladores decidieron reservar la infor-mación de los ingresos.


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En consecuencia, nos dimos cuen-ta que el secreto fi scal es una fi gura quese le ocurrió a alguien, y que francamenterepetimos constantemente, no sabemosexactamente a qué se refi ere. En tal sen-tido, propusimos un sistema que abra lainformación de ingresos con base en casosespecífi cos. Por ejemplo, puede existir unaafectación a derechos de privados. Si al-guien solicita mi situación fi scal ante el ,en principio, la dependencia se la negará,pero en caso de que se la diera, podríaafectar mi vida privada, puesto que dichainformación contiene cuánto gasto endoctores, incluso qué como, qué comproen las tiendas, cuánto gasto en la colegiatu-ra de mis hijos, etcétera. Como se ve, desde luego queexisten intereses de vida privada, tratán-dose de personas físicas que se puedenafectar; y en lo que concierne a las per-sonas morales, también podría haber undaño patrimonial a las empresas en casode conocer y abrir esa información al pú-blico. Sin embargo, encontramos casosen países donde la información de los con-tribuyentes se abre a todas las personas,donde se puede conocer — en los casosmás extremos como Noruega — si el con-tador ya pagó sus impuestos o no, sin tenerque demostrar ningún interés legítimo ojurídico. Pero también existen casos don-de contextos como la inseguridad, son una

razón de peso para resguardar lainformación; aunque también se protegeinformación que no causa afectación a unbien jurídico protegido, como la vida pri-vada o el interés patrimonial, sino que laintención es resguardar malos actos de ad-ministración y corrupción. Justamente esto último nos llevó ala información que tiene que ver con laslistas de los deudores de los créditos fi s-cales cancelados por el , encontrándoseque dicha información se reservó sin nin-gún motivo ni justifi cación. Con base enla investigación, consideramos que estainformación tendría que ser de conoci-miento público porque permitiría conocercómo se ejercieron las facultades discrecio-nales del fi sco para condonar, perdonar obenefi ciar a esa población a diferencia deotros. Además, el interés público dedicha información se justifi ca porquequeremos saber a quiénes benefi ciaron, sila condonación y cancelación se les hizode manera justa, con el procedimiento ybajo lo que la ley establece. Cabe mencio-nar que esa información se negó y hastala fecha no se conoce, puesto que es re-servada por secreto fi scal. En México tenemos un sistema —que podemos llamar — híbrido para quese dé la información pública. En el artículosexto de la Constitución Política de los Es-tados Unidos Mexicanos ( ) existe elprincipio de máxima publicidad; es decir,



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muy pocos deben ser los casos que sereserven, tales como los datos confi den-ciales que se reservan cuando se investigaun delito, evidentemente esa informaciónno puede abrirse, pero una vez dada unasentencia condenatoria, ya puede desclasi-fi carse dicha información y darse a toda laspersonas. Para acceder a la información pú-blica se tienen tres caminos. El primero esla vía administrativa a través del Institu-to Federal de Acceso a la Información yProtección de Datos ( ), donde se hacela consulta, la cual ingresa a la instituciónque debe dar la información, y en caso deno hacerlo, el ciudadano puede establecerun recurso de revisión directamente con el

. La segunda vía es solicitar direc-tamente la información a la dependencia,como puede ser el Sistema de Administra-ción Tributaria ( ), y en caso de negar lainformación, el ciudadano puede escoger,por un lado, solicitarla a través del , obien interponer un juicio de amparo por-que se le negó el derecho de acceso a lainformación. Un último camino para poder ac-ceder a la información es el mandato le-gislativo, donde el legislador decide qué in-formación pone a la luz de los ciudadanos,como se observa en el caso del CódigoFiscal de la Federación. Como ya se comentó, el primer Có-digo Fiscal de la Federación, promulgado

en el gobierno de Lázaro Cárdenas (1934-1940), comenzó a regir a nuestras insti-tuciones fi scales, y éste recogió por vezprimera el secreto fi scal, al parecer incor-porado por un asunto de confi anza, deintuición, puesto que al revisar la exposi-ción de motivos, ésta no arroja argumen-tación alguna. Sin embargo, ese mismosecreto fi scal se incorporó al segundo Có-digo Fiscal, y actualmente sigue vigenteversus la novedosa ley de transparencia de2002. A la luz del secreto fi scal en el Có-digo, encontramos nueve excepciones, quecorren y transitan, no a los ciudadanos,sino a las autoridades competentes. Enton-ces, si la Secretaría del Trabajo o las Juntasde Conciliación de Trabajo solicitan a otraautoridad, por ejemplo, al , ¿cuál fue lautilidad de los trabajadores en determina-do año?, la dependencia está obligada a darla información. Otro tránsito de información escuando el proporciona informacióna la administración tributaria de EstadosUnidos, y no por un acuerdo entre lossecretarios de hacienda de ambos países yratifi cado por el Senado, sino por un acuer-do entre administraciones. Por lo tanto,nuestra información puede estar en manosde cualquier gobierno extranjero que lo so-licite, siempre y cuando medie este acuerdode intercambio de información internacio-nal, mientras que el ciudadano mexicanono puede o le resulta muy complicado


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acceder a este tipo de información. Por suparte, una de las conclusiones de nuestrainvestigación es que no necesariamentemayor transparencia da mayor confi abi-lidad a los contribuyentes, sino que, porel contrario, puede generar un efecto a lainversa.

¿En qué casos puede darse latransparencia fi scal?

Hay casos donde en efecto se requiereabrir esta información: cuando la yotorga el perdón a una persona física omoral, y las razones de otorgarlo, o cuan-do se persigue un delito por defraudaciónfi scal, etcétera. Lo anterior no se encuen-tra en la legislación, pero es una propues-ta que plasmamos en nuestro libro, y queactualmente está vigente; a su vez, otra denuestras propuestas es sobre los regímenesde excepción o lo que se conoce como elpresupuesto de gastos fi scales; esto es,cuando se cancelan créditos fi scales, cuan-do se realizan condonaciones, inclusocuando se dan subsidios, porque es dineroque estaba presupuestado por el Estado ydejó de estarlo.

Tales propuestas fueron posterior-mente vigentes y siguen siéndolo por lo si-guiente. Después de la publicación del librosobre transparencia y acceso a la informa-ción tributaria, Issa Luna hizo el seguimien-to de las resoluciones que emitió el , delas cuales, una siguió un curso interesante.

Normalmente cuando un ciudada-no solicita información, supongamos so-bre cancelación de créditos, condonacióno defraudación fi scal, el no da la infor-mación justifi cándose mediante el artículo69 del Código Fiscal. Por lo tanto, el ciu-dadano interpone un recurso de revisiónante el y usualmente, este organismo,convalida la respuesta del , también conel argumento del artículo en cuestión. Sin embargo, un comisionado del

consideró que la cancelación de cré-ditos fi scales por parte del en 2007,por $74 mil millones, a personas físicas ymorales, caso incluso mediatizado, era untema de interés público y de rendición decuentas; así que el determinó que eldebería hacer público los nombres de laspersonas benefi ciadas. Platicamos con el comisionadodel , y nos comentó que la resolucióntuvo algunas defi ciencias argumentativas,lo cual generó molestias con los aboga-dos fi scalistas, dado que en su resolucióndecía que una vez que se es deudor, ya nose cae en la hipótesis del artículo 69 delCódigo Fiscal, y por lo tanto, tal reservaya no le protege. Al respecto, señalamos que enefecto sí sería contribuyente, pero deu-dor, y que la cancelación del crédito nosignifi caba que se le perdonara la deuda.Por ejemplo, cuando hablamos de cance-lación de créditos fi scales, nos referimosa multas que la persona no paga, y en



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consecuencia el Estado le fi nca un cré-dito fi scal; también se puede fi ncar porresponsabilidad de servidores públicos o porcuotas compensatorias. Asimismo, se tratade créditos fi scales porque el Estado lospuede cobrar por su propia mano aplican-do su facultad económica coactiva. Loscréditos fi scales cancelados en 2007, fue-ron retirados de la cuenta pública por el

; nuestro argumento es que la cancela-ción de dichos créditos fi scales no era unacondonación, puesto que ésta implica unacto administrativo que deriva de un decre-to o una ley, que surte efectos inmediatos;es decir, se perdona la deuda de 80, 70, o50%, y en la cancelación era distinto; sinembargo, dicha cancelación permitía quese quitara de la cuenta pública y como lasfacultades de la auditoría fi scal prescribencon el transcurso del tiempo, prescribiríanesos créditos cancelados y al fi nal del díasería un mutatis mutandis, una condonación;por lo tanto, sí había un interés fi scal. Elcaso es que el no acató la resolución,dijo que no daría esa información y has-ta la fecha siguen en desacato mediante elargumento del secreto fi scal. Posterior a esta historia, una orga-nización civil llamada “Fundar, centro deanálisis e investigación” — que ha luchadosiempre por este acceso a la información—, interpuso un juicio de amparo estraté-gico. Hicieron la misma solicitud de infor-mación, siguieron el mismo camino que elciudadano que hasta hoy desconocemos,

sabían que el no proporcionaría lainformación y en lugar de ir con el ,decidieron interponer directamente el jui-cio de amparo en contra de la contestacióndel y en contra del artículo 69, bajo elargumento de que es un sistema que rom-pe con la transparencia porque en efectoguarda una reserva absoluta, que está encontra del régimen constitucional. Así, laorganización llegó a un juzgado auxiliar,mismo que dijo que no había materia, y enconsecuencia, Fundar interpuso un recur-so de revisión ante el Tribunal Colegiado,el cual declaró competencia, pero lo envióa la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción, bajo la ponencia del ministro ArturoZaldívar Lelo de Larrea, quien estudió elasunto en virtud de que observó un temade derecho de acceso a la información y dederecho a la intimidad y datos personales.En su proyecto de resolución el ministroZaldívar señaló:

… el proyecto propone considerar fundadosdichos conceptos de violación, con apoyo enun test de interés público para declarar la in-constitucionalidad del acto de aplicación, queconsiste en la negativa a la solicitud de infor-mación pública sobre cancelación de créditosfi scales en dos mil siete, por parte del sistemade administración tributaria, al considerar queen este caso concreto existen razones de inte-rés público para revelar los datos personalesde los contribuyentes benefi ciados con dichadeterminación de las autoridades hacenda-rias (Suprema Corte de Justicia de la Nación,09/06/2012: 10).


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El proyecto se discutió y fi nalmente lamayoría de los ministros votaron en con-tra del proyecto, el engrose ya se publicó,y en efecto, no hubo manera de declararinconstitucional el artículo 69 por vía ju-risdiccional y no podemos conocer hastaahora, a quienes se les cancelaron dichoscréditos fi scales.

Otros casos

Aunado a lo anterior, ha habido casosalarmantes. Por ejemplo, tenemos que laLey de Ingresos de la Federación para elEjercicio Fiscal 2013, estableció en su ar-tículo tercero transitorio — lo cual realizacada cambio de sexenio — la condona-ción total o parcial de los créditos fi scales “consistentes en contribuciones federalescuya administración corresponda al Servi-cio de Administración Tributaria, cuotascompensatorias, actualizaciones y acce-sorios de ambas, así como las multas porincumplimiento de las obligaciones fi sca-les federales distintas a las obligaciones depago” ( , 17/12/2012). Así, el pusoen marcha el programa “Ponte al corrien-te”, donde se condonó a la empresa Te-levisa 90% de su crédito fi scal, por 3 milmillones de pesos. Este caso se conociómediante los periódicos, y no a través delas instituciones de transparencia. Otro caso que documentamos fuela condonación que dio el , tambiénmediante el programa “Ponte al corriente”,

al gobierno de Naucalpan, Estado deMéxico, por adeudos del Impuesto Sobrela Renta ( ) de 178 millones de pesos. En tales circunstancias, elcondonó estas cantidades a través de susfacultades discrecionales que no son arbi-trarias. Al respecto, ¿qué signifi ca la dis-crecionalidad? Es donde juega el criteriodel funcionario o del servidor público deejercer o no ejercer esa facultad. La can-celación de créditos, la condonación decréditos, el perdón en la persecución de losdelitos, son facultades discrecionales. A través de transparencia quisimossaber los motivos por los cuales decidieroncondonar, cancelar o perdonar — porqueson regímenes que excluyen, debido a queno dan el mismo trato a todos los contri-buyentes, se premia a los contribuyentesincumplidos frente a los cumplidos; consi-deramos que es importante incentivar a loscontribuyentes cumplidos otorgándolesamnistías fi scales, porque es muy cómo-do ser contribuyente incumplido, ya que alos deudores es a quienes les dan condo-naciones —; pero nosotras como investi-gadoras, e incluso los juzgadores, cuandoanalizamos las motivaciones del Legislati-vo — dejemos de lado el que no moti-va, pues únicamente lo fundamenta con elartículo 69 —, encontramos que tampocoexisten, no dicen porqué decidieron con-donar, simplemente se realizó a través deun dictamen de la Comisión de Hacienda.



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Lo anterior permite caer en unrégimen de privilegios, y justamente enel sistema tributario siempre ha habidoprivilegios para unos e impuestos confi s-catorios para otros. ¿Qué queremos en unasociedad democrática? que se eliminen estetipo de privilegios, estamos de acuerdo enque existan condonaciones, deben existir,pero la razón de éstas no debe ser “sí por-que sí”, como tampoco “no porque no”.Las condonaciones deben tener una razón,misma que el legislador debe fundamentary motivar. El legislador otorga al presidentede la república facultades para condonar;por ejemplo, cuando se presentan situacio-nes de emergencia, emergencia económi-ca inclusive, en el caso de un terremoto,de una sequía, de un huracán, entre otros.En tales circunstancias, al mandatario sele otorgan facultades extraordinarias, me-diante decreto, para condonar, y no porqueal legislador se le ocurra decir que se harála condonación porque no hay manera decómo cobrarles, eso no es una razón váli-da, por el contrario, este argumento creaprivilegios, regímenes de excepción.

De esta forma, queremos acceder adicha información porque mediante ella losciudadanos podemos exigir cuentas a nues-tras autoridades, al decir: — yo soy contribu-yente cautivo porque a mí se me retiene miimpuesto sobre la renta, y por qué a algunaspersonas se les condona su impuesto, dametus explicaciones autoridad competente —.

De igual forma, un requisito para quese pueda dar la condonación, es que nomedie recurso o se desista del mismo.Pensemos que alguien tiene una contro-versia ante el Tribunal Federal de JusticiaFiscal y Administrativa o ante tribunaleslocales en materia administrativa, y se ledará su condonación si y sólo si se resistedel recurso, y una vez hecho esto, terminael pleito, y se le condona 80%. Pero no sejustifi ca este porcentaje, porque es dineroque ya estaba presupuestado, que sería des-tinado a una obra en específi co. Por lo anterior es que resulta tanimportante el acceso a la información, sípresupuestaria, pero también de este tipode regímenes que otorgan exenciones, con-donaciones, deducciones; por un lado, paraque nos rinda cuentas la autoridad admi-nistrativa como recaudadora; y por el otro,para que la autoridad legisladora aprendaa argumentar la razón de las condonacio-nes, dejar de ser un sistema de privilegios yser en efecto, un sistema de exención, perocon base en la racionalidad de la ley. Au-nado a lo anterior, para crear confi anza yuna cultura del pago de contribuciones enel que se observen bienes comunes, bienespúblicos que tiene que generar el Estadoque para eso deben ser los impuestos. Y si bien a nadie le gusta pagarimpuestos, hay sociedades que tienen in-ternalizado por qué pagar impuestos, envirtud de que saben que a cambio reci-birán una educación pública de calidad,


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sin tener que pagar cuotas extraordinariasa los profesores, por dar un ejemplo. Por elcontrario, si los ciudadanos observan quela moral de la autoridad está relajada, siobservan casos como el del exgobernadorAndrés Granier, de la exlideresa sindicalElba Esther Gordillo o del líder del sindi-cato petrolero Carlos Romero Deschamps,y otros más casos de corrupción, no paga-rán impuestos.

Conclusión

Hay secretos de estado que sí se justifi cany que están dentro de la rectoría econó-mica del Estado, pero hay cuestiones queno se justifi can como tales, que no tienenporqué esconderse, como las materias tra-tadas en este trabajo; caso contrario, hacenpensar que existe corrupción, y de lo quese trata es de combatirla y si se observanlos índices de Transparencia Internacional,México continúa con niveles muy altos decorrupción. Incluso, algunos temas que es-tamos trabajando es que las leyes de trans-parencia, lejos de permitir mayor acceso,han permitido manejar un disfraz de quete doy pero no te doy la información.

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Suprema Corte de Justicia de la Nación,09/06/2012, Sesión pública ordinaria del plenode la Suprema Corte de Justicia de la Nación,en https://www.scjn.gob.mx/PLENO/ver_taquigrafi cas/09072012PO.pdf

. Doctora enDerecho por la Universidad de Salamanca,España. Realizó una estancia de investiga-ción postdoctoral en el Instituto de Estu-dios Fiscales del Ministerio de Hacienda deEspaña en 2002. Realizó una estancia deinvestigación sabática en la Universidad deMcGill, en Montreal Canadá, durante 2009.Investigadora de tiempo completo titularC y Coordinadora del área de DerechoTributario del Instituto de InvestigacionesJurídicas de la . Miembro del SistemaNacional de Investigadores Nivel I.

. Maestra en DerechosHumanos por la Universidad LondonSchool of Economics and Political Scien-ces, Reino Unido. Doctora en Derechode la Información en la Universidad de



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Occidente, Sinaloa. Investigadora en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la .Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores Nivel I. Se ha especializado en temassobre medios de comunicación y democracia, libertad de expresión y libertad de infor-mación.

El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 27 de agosto de 2013, en el marco delciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado deMéxico.

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La estructura de la rendición de cuentas gubernamental

Alejandra Ríos CázaresCentro de Investigación y Docencia Económicas ( )

Introducción

l objetivo de este trabajo es compartir una refl exión propia pero también conjunta,sobre lo que se entiende como la estructura de la rendición de cuentas, y donde, a partirde una serie de investigaciones, de diagnósticos y análisis, creemos que este es uno delos problemas centrales para la efectiva rendición de cuentas en los distintos niveles degobierno.

Incremento en la competencia y competitividad electoral lleva a mejor rendiciónde cuentas

Por principio y sin lugar a dudas, la rendición de cuentas se ha vuelto uno de los temas dedebate más intenso de los últimos años. En buena medida esta centralidad del tema de larendición de cuentas se afi anza a partir de que empieza a darse una mayor competenciay competitividad electoral. Al respecto, las teorías de Ciencia Política argumentan que elincremento en la competencia y competitividad electoral llevan a una mejor rendición decuentas.

Gráfi ca 1. Conformación partidista del poder legislativo del Estado de México

Nota: en la LIV Legislatura se registra un diputado con licencia temporal.Fuente: elaboración propia a partir de Magar y Cázares. Base de datos.

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Alejandra Ríos CázaresLa estructura de la rendición de cuentas gubernamental

La pregunta sin embargo, es si realmente todo esto ha funcionado. La gráfi ca 1 muestralos cambios que se han dado en el Estado de México en la conformación del Congresolocal y esto es nada más para ejemplifi car que esta fotografía puede verse en casi todas lasentidades de la República mexicana.

Gráfi ca 2. Número efectivo de partidos 1986-2013

Fuente: elaboración propia a partir de Magar y Cázares. Base de datos.

La historia se pone un poco más interesante cuando lo vemos con los indicadores quemuestra la gráfi ca 2, en la que se presenta el número efectivo de partidos políticos que serequieren para la toma de decisiones legislativas. Cuando es menor a dos, se habla de unpartido dominante, situación que todos conocimos; si se mueve entre dos y dos puntocinco, se trata de un bipartidismo; cuando se mueve entre dos punto cinco y tres, de unbipartidismo plural, es decir, hay un partido político que puede ser bisagra; y a partir detres, se trata de un multipartidismo. La fotografía que es solamente del Estado de México, se ve en casi todas las en-tidades federativas. Si se reproduce esta imagen en el nivel de competencia electoral; esdecir, de la cantidad de votos que se perciben, encontramos que: 1) la competitividad enel nivel distrito se ha incrementado, aunque de repente se estanca; y 2) una persistentevolatilidad de los partidos políticos, y volatilidad no solamente de elección con elec-ción, sino de distrito contra distrito; esta situación puede generar una serie de incentivosbastante perversos en términos del uso de los recursos públicos, puesto que cuandolos partidos políticos no tienen bastiones seguros, tienden por una simple estrategia,que consiste en tratar de ser medianamente puntuales en las decisiones de inversión yen las decisiones de política pública, entre otras cosas, porque quieren convencer

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— déjenme anotarlo así — a la gente que no está convencida. Asimismo, hemos observado que a partir de este cambio en la competencia elec-toral se han incrementado cada vez más y a mayor velocidad las reformas normativas einstitucionales en todos los ámbitos de gobierno (véase gráfi ca 3). Ahora, por ejemplo,se tiene una Auditoría Superior de la Federación; todas las entidades, con excepción delDistrito Federal, tienen sus órganos de fi scalización superior, derivado de la transforma-ción de las contadurías mayores de hacienda; en todas las entidades ya existe un órganogarante de transparencia, así como consejos de evaluación de política social; algunosestados crearon secretarías con el nombre de rendición de cuentas y transparencia, comoson los casos de la Secretaría de Fiscalización y Rendición de Cuentas de Coahuila, de laSecretaría de Fiscalización y Rendición de Cuentas de Aguascalientes, de la Secretaría dela Transparencia y Rendición de Cuentas de Guanajuato.

Gráfi ca 3. Expedición de las primeras leyes de transparencia por año


Más rendición de cuentas, menos corrupción… ¿concuerda?

Sin embargo, ¿qué ha pasado con todas estas reformas? Bien vistas y de manera indivi-dual, tienen como objetivo fortalecer la rendición de cuentas, de lo cual, parece ser queno hay dudas; además, se han promovido bajo la lógica de que dicho fortalecimiento tienecomo contraparte abatir la corrupción y abatir los gobiernos inefi caces e inefi cientes. La pregunta que queda, no solamente a los que investigamos, sino al ciu-dadano común es: ¿y ha funcionado? Porque las iniciativas de reforma en ma-teria de fi scalización superior y transparencia se arrastraron desde la década

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de los 90, materializándose efectivamenteal inicio de este siglo; de esta forma, lle-vamos 15 años con reformas instituciona-les y normativas. Justamente ya se discutey se refl exiona la creación de la ComisiónAnticorrupción y lo más interesante es queen las entidades federativas también ya sereproduce el debate sobre la pertinencia desu creación. El peligro que vemos en esta seriede reformas radica en la lógica que se hadado detrás; por supuesto que fortalecera las contadurías mayores de hacienda ydarles la característica de órganos de fi s-calización con mandatos más precisos,fue una decisión correcta. La pregunta es¿cómo estamos percibiendo dichas refor-mas institucionales y normativas? Lo quetenemos es que la evidencia cotidiana dejaen claro que no están refl ejando lo que nosdijeron que refl ejarían. Al respecto, un ejemplo son losgrandes escándalos en términos del usode recursos públicos por parte de exgo-bernadores. El caso del exgobernadorde Coahuila, Humberto Moreira; delexgobernador de Tabasco, Andrés Gra-nier; está pendiente el caso del exgober-nador de Aguascalientes, Luis ArmandoReynoso Femat; acaba de surgir el casodel exgobernador de San Luis Potosí,Marcelo de los Santos Fraga. Todos losanteriores en un periodo corto que pue-de manifestar que efectivamente estánfuncionando los engranes de la rendición

de cuentas; aunque queda la duda de suverdadero funcionamiento. Otro ejemplo es el abuso de ladeuda pública, no sólo por los gobiernosestatales, sino también por parte de losgobiernos municipales con justifi cacio-nes bastante endebles. Un tercer caso de ausencia de ren-dición de cuentas que es todavía palpabley de hecho hasta doloroso, es la inefi caciaen la reacción de las consecuencias de loseventos meteorológicos, como se eviden-ció con el paso por México de las tor-mentas tropicales: Manuel en el Pacífi co eIngrid en el Golfo de México. El problemasevero del perfi l que tenían los funciona-rios de Protección Civil en los niveles degobierno ¿quién responde por ese tipo decircunstancias?, así como la inefi cacia enlas promociones de los avisos de Protec-ción Civil. Entonces, la rendición de cuen-tas — y esto es lo que queremos dejar enclaro —, no se restringe al combate de lacorrupción, abarca las posibilidades degobierno en las que efectivamente rindancuentas sobre las decisiones que toman,lo cual no solamente atañe al uso del pre-supuesto, sino también a las decisiones depolítica pública, ¿por qué se construye uncamino aquí y no acá?, ¿por qué el líderde Protección Civil resultó ser veterinarioy no tuvo la capacitación adecuada?, porqué se hicieron los anuncios en estradossi tenía que haberse comunicado a todo

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el Estado? Necesitamos y demandamosuna justifi cación y una explicación de lasdecisiones que se toman, o que no se to-man, por parte de los gobiernos, en todossus niveles. Por tanto, una mala decisión queno tiene ninguna justifi cación y tampocouna explicación sólida, implica una res-ponsabilidad por parte de los servidorespúblicos; en consecuencia, debe otorgarseuna muy buena explicación de las respon-sabilidades del fenómeno meteorológico, ysi bien no se pueden prever, sí se puedenprevenir sus efectos. No obstante, el incre-mento, en términos presupuestales, en losúltimos años, de uno de los fondos fede-rales que alimenta Protección Civil, es de-cir, del Fondo Nacional de Prevención deDesastres ( ) ha sido básicamenteinercial, casi refl ejo de la infl ación; mientrasque el Fondo Nacional de Desastres (

) ha tenido un incremento exponencial¿cuáles son los criterios que se utilizan paradeterminar la asignación de los fondos?,¿no sería mejor invertir en protección y enprevención que en resolución de desastres?Sobre todo por los gravísimos problemasque implica en materia de fi scalizaciónel seguimiento del uso de recursos de re-construcción, porque se tiene que actuarurgente; entonces, seguramente se tomanmalas decisiones, y la asignación de recur-sos y de fondos también exige rendiciónde cuentas, señalar, por ejemplo ¿por quése asigna de una manera y no de otra? Con

este caso queda claro que la rendición decuentas no solamente atañe al combate dela corrupción, sino también atañe a efi cien-cia y efi cacia, donde es una responsabilidadde los gobiernos — medianamente — serclaros en este tipo de situaciones.

La importancia de los conceptos

Ahora se ofrece lo que, argumentamos,son las causas del problema de la ausen-cia de rendición de cuentas, pero antes seabre un pequeño paréntesis teórico. Larendición de cuentas es uno de esos gran-des conceptos que van y vienen, regresany todo mundo habla de él, pero cuando setrata de defi nirlo no queda muy claro; y sise revisa, en términos de la literatura, laidea de rendición de cuentas o government ofaccountability, se despliegan miles de títulosque resulta casi imposible ilustrar todos, lomismo sucede con democracia, dependeráde quien la defi na; así, ambos son concep-tos enormes. Por lo tanto, en este trabajo seofrece una defi nición operativa de rendi-ción de cuentas. La rendición de cuentas esuna relación entre dos actores (A y B) en laque A está formalmente obligado a infor-mar, explicar y justifi car su conducta a B(con respecto a algún asunto determinado,M). En esta relación, B tiene la facultad deexaminar la conducta de A (con respecto aM) y cuenta con instrumentos para vigilar-lo e incidir en su comportamiento.

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¿Cuál es la ventaja de esta defi nición derendición de cuentas? Permite identifi carsus elementos:

1. Actores (y sus características)2. El asunto de la rendición de cuentas (elmandato)3. El esquema de incentivos. Una de lascaracterísticas centrales de la rendiciónde cuentas es que aquél al que se le rin-de cuentas, tiene la capacidad de incidir enel comportamiento del que rinde cuentas,ya sea por sanciones o por incentivospositivos.

¿Por qué es importante identifi car a losactores? Pensemos en esto, un diputado lerinde cuentas a su distrito electoral, enton-ces puede ser que el que rinda cuentas seaindividual y el que exija cuentas sea colecti-vo, eso implica un reto enorme para quienexige cuentas porque tiene que resolverun problema de organización y de accióncolectiva. ¿Qué sucede cuando el que rin-de cuentas es colectivo? Por ejemplo, elcongreso cuando tiene que rendirle cuen-tas, digamos a la población, tenemos unproblema, dado que hay dos actores quese exigen y se piden cuentas, y ambos soncolectivos. ¿Qué sucede cuando el mandatono es claramente defi nido? Podemos iden-tifi car con mucha claridad quiénes son losactores; pero si no tenemos claridad so-bre cuál es el mandato, resulta muy difícil

poder asignar responsabilidades a la rendi-ción de cuentas ¿Cuáles son las sanciones queefectivamente existen? Ahora bien, pue-den quedar claros el mandato y los actores;pero es fundamental identifi car los elemen-tos que tiene aquél que exige la rendiciónde cuentas para de hecho poder exigirlas,porque se parte del supuesto de que larendición de cuentas no tiene que ser unproceso doloroso para quien las rinde, perosí un esfuerzo ya que es una obligación.

Esquema 1. El componente democráticode la rendición de cuentas


La rendición de cuentas — en general ocu-rre en muchos lados — tiende a asociarsecon los procesos democráticos. Pero bienvista la rendición de cuentas, ocurre en lamafi a, de hecho la rendición de cuentasde la mafi a tiende a ser bastante efectivaporque las sanciones son creíbles, son ope-rativas y se aplican. Por otro lado, lo que

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hace que la rendición de cuentas contenga un componente democrático es que el manda-to esté enfocado al ciudadano (ver esquema 1). Entonces, cuando se estudia el diseño institucional de aquellas organizacionesgubernamentales o sus responsabilidades, las preguntas que hay detrás, en términos derendición de cuentas son: ¿este actor rinde cuentas o las exige?; si las exige, ¿cuáles sonsus capacidades de incidir en el comportamiento de quien las tiene que entregar?; si es elque las tiene que entregar, ¿tiene la capacidad de hacerlo o no?; ¿es claro o no el mandatopor el cual se rinde cuentas?, porque usualmente este es el problema, no hay claridad enel mandato; y fi nalmente, ¿el mandato efectivamente corresponde o tiene un componentedemocrático que sería un componente ciudadano?

Esquema 2. Régimen presidencial


¿Qué pasa en los regímenes presidenciales? En todas las democracias, el electorado de-lega a los representantes la función, justamente, de representarlos y tomar las decisiones.Una característica distintiva de los regímenes presidenciales, es dividir la legitimidad delos poderes de gobierno entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, ésta es una primeradelegación así como una primera relación de rendición de cuentas. El poder ejecutivo tiende a conformarse y apoyarse por un cuerpo burocrático.Entonces en la secretaría A o en la secretaría B se vuelve a generar otra rendición decuentas, que en última instancia, si se siguen las fl echas del esquema 2, la secretaría Atiene que rendirle cuentas al electorado y a la ciudadanía.

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Esquema 3. La infl uencia del tipo derégimen político federalismo


Además, en los regímenes presidenciales,por una cuestión de control de poderes, lasburocracias deben rendirle cuentas al po-der legislativo, de ahí la razón, entre otrascosas, de que los congresos se organicen encomisiones legislativas, dado que resuelveno deberían resolver el problema del segui-miento y la evaluación; de ahí también quetodos los congresos tengan un órgano defi scalización, cuya función es justamenteexigirle cuentas a las burocracias estatales. A su vez, en los regímenes presi-denciales, los estados tienen ciertas obli-gaciones ante la soberanía nacional; así, laAuditoría Superior de la Federación puedehacer una fi scalización en el ámbito esta-tal por el uso de fondos federales, lo quemultiplica el número de relaciones de ren-dición de cuentas existente; aunado a ello,se agregan los diversos mandatos que unaunidad puede tener y rendirle cuentas a

distintas personas, lo cual hace una redmuy densa de estructuras de rendición decuentas. Todo este primer avance sirve paratratar de sustentar el argumento de por quéhemos fallado en la implementación de laestructura de rendición de cuentas, conta-mos ya con órganos de fi scalización, conórganos de transparencia, con legislacióncontable, con legislación en materia deevaluación, con instituciones en materia deevaluación, entre otros.

¿Qué ha fallado?

¿Por qué no tenemos resultados? El argu-mento central es que no tenemos una polí-tica pública de rendición de cuentas que in-corpore una perspectiva sistémica de todaslas reformas, instituciones y normativas.

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Las causas del problema

¿Qué quiere decir una política de rendiciónde cuentas? Signifi ca que efectivamentedebe tener normatividad, actores y presu-puesto, pero fundamentalmente debe tenercoherencia, y eso es lo que creemos que hafallado y que son las causas de este proble-ma; al respecto damos cinco ideas.

1. Reformas institucionales no articuladas

Las reformas que han tenido lugar en losúltimos años básicamente han sido refor-mas aisladas más que articuladas; es decir,no se ha seguido un diseño deliberadodonde cada pieza desempeñe una funciónespecífi ca. Bien vista y bien analizada, lahistoria legislativa de las reformas nor-mativas institucionales responde más areacciones coyunturales que a una lógi-ca estratégica para generar un sistema derendición de cuentas, baste pensar cuándoempezaron las transformaciones de losórganos de fi scalización superior, cuán-do empezó la creación de los órganos detransparencia, etcétera; por tanto, las refor-mas más bien son respuestas coyunturalesque van en la dirección correcta pero ensentidos dispersos. Lo anterior es un problema im-portante, debido a que la generación dereformas, que tiene una lógica propia, enúltima instancia, puede crear institucionesque terminan estorbándose o pisándose

la jurisdicción, por decirlo con toda clari-dad; al fi nal, el problema es la inefectividadtotal y absoluta de la rendición de cuen-tas. Al respecto viene a cuento, retomandouna analogía, el caso de Brasil, donde lasinvestigaciones por corrupción, las podíallevar a cabo el ministerio público que te-nía autonomía constitucional, el ministeriode justicia que también tenía capacidad deinvestigación, así como las comisiones es-peciales en investigación de la Cámara dediputados. Y la conclusión del análisis fueque todos investigaban, pero también seestorbaban mutuamente en sus distintasresponsabilidades. Precisamente esto es un problemaporque en un sistema presidencial y fede-ral, lo que se requiere es una articulaciónexplícita de los objetivos, los procesos, lasmetas, no solamente de las legislaciones,sino también de las instituciones encarga-das de la rendición de cuentas.

2. Nuevas responsabilidades y/o nuevas institu-ciones, pero sin estrategia deliberada de fortaleci-miento institucional

La segunda causa que proponemos comorefl exión, es que las recientes refor-mas efectivamente han asignado nuevasresponsabilidades en instituciones ya exis-tentes, incluso han generado nuevas insti-tuciones, pero no se ha dado una estrategiadeliberada de fortalecimiento institucio-nal; o lo que es lo mismo, se han creado

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mandatos sin fundamento o sin capacidadde implementación real y empírica. Comorefl exión general, las capacidades técnicasde los órganos de fi scalización superior,por ejemplo, no son equivalentes, por elcontrario, son bastante heterogéneas, lomismo sucede con los órganos garantes detransparencia y con las características de lassecretarías equivalentes a la Secretaría de laFunción Pública. Se crean instituciones sinnecesariamente proveerlas de capacidadestécnicas y sin los recursos sufi cientes parapoder llevar a cabo sus actividades, y estono se restringe a si tienen computadoras,sillas o papel, sino a su capacidad de san-ción. De esta forma, se puede crear unórgano de transparencia, cuyas resolucio-nes sean absolutamente inatacables, peroque no tenga capacidad de sancionar alservidor público que no entrega la infor-mación; porque sucede que esa sanción sela delega al órgano interno de control de ladependencia donde están completamentedesvinculados, y este órgano interno, pue-de, básicamente, detener dicha sanción,además de que el funcionario puede ampa-rarse contra la sanción y al fi nal del día, elórgano de transparencia queda arrincona-do sin tener habilidad de poder sancionar. Y en este sentido es importanteseñalar que no se trata de que a cada ins-titución se le otorguen dientes; es decir,que el órgano de fi scalización tenga quesancionar directamente, o el órgano de

transparencia, o los consejos de evaluación,sino que estén articulados de tal suerte quequien tenga dientes, realmente reaccione alo que el otro solicita. Es la ortodoncia dela rendición de cuentas que me parece muybuena analogía.

3. Estructura normativa que genera incentivoscontradictorios entre instituciones clave

En México prevalece una estructura nor-mativa que genera incentivos contradic-torios para la rendición de cuentas. Laincidencia real de las instituciones dedica-das al control gubernamental, está fuerte-mente condicionada por el compromisoque muestran las instituciones que cuentancon la atribución de sancionar. Resulta muycomplicado pensar que pueda funcionarbien un sistema de rendición de cuentas,donde las instituciones que identifi can losproblemas tienen que solicitar la sanción almismo cuerpo en el que se registran dichosproblemas. Y aquí valdría la pena refl exionarde manera seria la importancia que ten-dría que los tribunales administrativos semovieran al Poder judicial para realmenteejercitar un efectivo contrapeso y controlde poder.

4. Resolver la indeterminación de responsables yresponsabilidades

Las reformas normativas e institucionales

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no han logrado resolver un grave proble-ma de indeterminación de responsablesy responsabilidades. Así, en ocasiones sedispersa tanto la responsabilidad, que nose sabe a quién se le asignarán responsabi-lidades. Por ejemplo, pensemos que exis-ten problemas de deuda pública municipal,misma que se aprueba en cabildo, y unavez hecho esto, se encontraron errores téc-nicos por parte de tesorería y errores decontrol por parte de contraloría, ¿a quiénse le asigna la responsabilidad? Hay unadiscusión importante si se asignan respon-sabilidades colectivas o individuales; y sise asignan responsabilidades por omisióno solamente por comisión. Cuando loscongresos son los que participan en laaprobación de los niveles de deuda muni-cipal, tenemos un grave problema de res-ponsabilidad conjunta. En consecuencia,tenemos fallas sobre cómo estructuramosnuestros sistemas de responsabilidades.

5. Instituciones sin un sentido claro de lo pú-blico

Y fi nalmente, las instituciones no tienenun sentido claro de lo público. Ahora bien,muchas causas y muchos problemas, ¿quéhacemos?

¿Qué hacer?

¿Cuál es la propuesta sobre lo qué se tieneque hacer? A continuación se establecen tres.

a) Empezar en casa: instituciones que indivi-dualmente informen, expliquen y justifi quen susacciones a los ciudadanos

Primero es recuperar los verbos rectoresde la rendición de cuentas. Recuérdese quela rendición de cuentas es cuando A infor-ma, explica y justifi ca a B sus acciones. Eneste sentido, necesitamos que quien rindacuentas nos informe, de ahí la necesidad yla importancia de la transparencia guber-namental; necesitamos que nos justifi que yque nos explique, de ahí la importancia delos procesos de evaluación de políticas pú-blicas, ¿por qué continuar con una políticapública que no ha demostrado impacto?,necesitamos una justifi cación y una buenaexplicación al respecto. Tampoco existe en el Congresode la Unión ni en los congresos estatales,la vinculación de las decisiones de eva-luación a las decisiones presupuestalesdel ciclo siguiente. Ningún congreso seha dado a la tarea de generar las estructu-ras normativas que puedan hacer que losresultados de evaluación gubernamentalalimenten las decisiones presupuestales;en consecuencia, no podemos identifi -car ni áreas de oportunidad, ni áreas deriesgo y menos aún podemos permitirlea los órganos de control medianamenteorientar sus trabajos de evaluación. Necesitamos contrapesos insti-tucionales efectivamente vinculados conla ciudadanía en general. La rendición de

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cuentas gubernamental se entiende comosi fuera un todo amorfo; hay rendición decuentas gubernamental del congreso delestado, del congreso federal, hay rendiciónde cuentas de cada una de las dependen-cias, hay rendición de cuentas del poderejecutivo, hay rendición de cuentas de losgobiernos municipales; y en este sentido,cada uno de estos poderes tiene que infor-mar, explicar y justifi car.

b) Claridad: instituciones con responsabilidadesclaramente defi nidas y con la capacidad para lle-varlas a cabo

Necesitamos instituciones con respon-sabilidades claramente defi nidas y con lacapacidad para llevarlas a cabo. Al respec-to, veamos un ejemplo que no tiene quever con las instituciones usualmente rela-cionadas con la rendición de cuentas. Segeneraron en todas las entidades guber-namentales institutos estatales de la mujer,a los cuales, se les otorgó el mandato detrabajar en la transversalización de género;es decir, que cada decisión de política pú-blica incluyera una perspectiva de género.Tal situación, desde nuestro punto de vis-ta, es un mandato que obliga y demandaque dichos institutos estatales tengan unajerarquía burocrática que pueda incidir entoda la administración pública, pues no su-cederá si es un órgano desconcentrado dela secretaría de gobernación, si es un orga-nismo descentralizado de la secretaría de

desarrollo social, o si el personal se integrabásicamente por 10 personas que tendránque dedicar el tiempo en la atención a mu-jeres víctimas de violencia. Entonces, si generamos institu-ciones, tenemos que establecer responsa-bilidades acordes, sino básicamente es unacto de falta de ética de todos aquéllos queaprueban las normatividades que crean es-tas instituciones, las cuales, terminan porhacer o ejercer los mandatos de una mane-ra absoluta y totalmente limitada. Por lo tanto ¿qué sucede conla famosa transversalización de género?Nunca ocurrirá, porque a quien le deleganesta responsabilidad no tiene las capaci-dades técnicas para llevarla a cabo, proba-blemente podemos acusar a los institutosestatales de la mujer, pero también a losque los crearon con tan pocas capacida-des técnicas. En tanto, vale la pena señalarque 80% del presupuesto de los institutosestatales de la mujer, es dinero federal; y sila federación cierra la llave, el compromisoque hacen los estados sobre la perspecti-va de género es completamente vacío, ysignifi ca no rendir cuentas, aunque nohay ningún acto específi co de corrupcióncomo tal.

c) Internalización: procedimientos de gestióncotidiana en todas las instituciones de gobiernoque efectivamente refl ejen los verbos rectores de larendición de cuentas

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Hay problemas severísimos en materia detransparencia en el nivel municipal, en oca-siones, por una cuestión de capacidades,pero en otras, por una abierta indolenciaa los procesos de acceso a la información.Eso implica también el ajuste de los pro-cesos y las rutinas cotidianas. El acceso ala información no puede darse si no hayinformación; por lo tanto, tener una uni-dad de enlace sin prestar atención y sin serserios en la gestión de los archivos guber-namentales, es básicamente una falacia. Incorporar a las rutinas de gestióncotidiana los procesos de informar, ex-plicar y justifi car, sería un primer paso, yprecisamente la normatividad invita a quese haga, sin necesitar reformas grandilo-cuentes, sino reformas a los procesos in-ternos. Parafraseando a Mauricio Merino,se trata de la “fontanería de la rendición decuentas”. ¿Cómo se registran las carátulas enlos documentos?, ¿cómo se registran losexpedientes?, ¿cuáles son los procesos enlos que el presidente municipal explica unaobra?, ¿cuáles son los procesos de infor-mación de los diputados?, ¿cuáles son losprocesos de información de los gobiernosestatales?

Armonía entre los mecanismos derendición de cuentas

Un último punto es la armonía entre lasinstituciones involucradas, de la necesidad

de articular de mejor manera las correspon-dencias entre los mecanismos de rendiciónde cuentas de distintas instituciones. A suvez, un tema que actualmente genera mu-cho debate y con justa razón es: ¿Cómo ha-cemos corresponsables y correspondienteslas estructuras de rendición de cuentas enel nivel federal y en el nivel estatal? Comose observa la situación, en fechas próximastendremos hasta una ley general del fede-ralismo, en virtud de que la tendencia, queal parecer se sigue, es generar legislacionesque cada vez más centralicen los mecanis-mos de control. ¿Este es el camino que queremosseguir?, ¿cómo defenderemos en los esta-dos, todos los que creemos fi rmemente enel federalismo, la necesidad de su autono-mía, si en la mayoría de estos, los sistemasde rendición de cuentas no funcionan?, ¿ysi las reformas que se están implementan-do son básicamente reformas reactivas? Eneste sentido, necesitamos hacer un llamadoa las entidades federativas para que se arti-cule realmente y de una manera completa-mente autónoma, inventiva e innovadora,esta estructura de rendición de cuentas; sino la Comisión Nacional Anticorrupciónpeinará hasta el nivel municipal, ya tenemosla Ley General de Contabilidad Guberna-mental, se discute el Instituto Nacional deElecciones, pero ya es momento de quelos estados fortalezcan sus estructuras derendición de cuentas, porque si no, nues-tro federalismo seguirá siendo muy débil.

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Las entidades federativas necesitan forta-lecerse, pero ello requiere una responsa-bilidad muy importante, la cual, en buenamedida, radica en fortalecer la estructurade rendición de cuentas que tienen.

Conclusiones

La refl exión compartida proviene de unejercicio grupal que se realiza en la Red porla Rendición de Cuentas ( ), en la que seencuentran una serie de documentos quetratan de orientar las decisiones en térmi-nos de la articulación de la rendición decuentas. Evidentemente no es la última pa-labra, pero son invitaciones a la refl exión,porque sí nos parece, — y esto creo quetiene muy poca discusión —, que el forta-lecimiento de la democracia, la rendiciónde cuentas y la efectividad gubernamentalen México, empieza desde lo local, desdelas presidencias municipales, pasando porlos estados; y sin duda, una de las institu-ciones clave en la estructura de la rendiciónde cuentas gubernamental, de este tipo deregímenes, es el congreso. Un congreso fuerte, responsable,que asuma con total cabalidad sus obli-gaciones de seguimiento y evaluación esfundamental; sin esa pieza, muchos delos esfuerzos de armonía institucionalfracasarán, puesto que es el principio delcontrapeso de los poderes en un régimencomo el que tiene el Estado de México,y general, como el que tienen todas las

entidades federativas.

Bibliografía

Eric Magar y Alejandra Ríos Cázares, Con-formación partidista de las legislaturas locales deMéxico (1985-2010). Base de datos.

. Estudió la li-cenciatura en Ciencia Política y Relacio-nes Internacionales en el . Obtuvo lamaestría y el doctorado en Ciencia Políticaen la Universidad de California, San Die-go. Desde diciembre de 2007 es profesora-investigadora en la División de Adminis-tración Pública del . Su investigaciónes sobre el análisis comparado de las insti-tuciones políticas con particular énfasis enlas instituciones y los procedimientos aso-ciados a la rendición de cuentas de gobier-nos sub-nacionales (estatales). Participa enproyectos sobre transparencia guberna-mental y rendición de cuentas. Es miem-bro del Comité Editorial del Instituto Fe-deral de Acceso a la Información Pública yProtección de Datos ( ) de México y esmiembro del Sistema Nacional de Investi-gadores, nivel I.

El trabajo forma parte de la ponencia dic-tada el 17 de octubre de 2013, en el marcodel ciclo de conferencias que organiza laContraloría del Poder Legislativo del Esta-do de México.

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La responsabilidad ambientalde los municipios

Ignacio Pichardo PagazaFacultad de Ciencias Políticas y Sociales,

Introducción

ste trabajo aborda la parte conceptual oteórica relativa al medio ambiente, lo que ami juicio es necesario si se quiere entenderla complicada tarea que para los ayunta-mientos signifi ca cumplir con sus obliga-ciones jurídicas en materia de protecciónal medio ambiente. En principio, habrá que reconocerque tanto los ayuntamientos mexiquensescomo, muy probablemente todos los deMéxico, tienen un reto mayúsculo en ma-teria de medio ambiente, y los elementoshumanos y fi nancieros que disponen losgobiernos municipales son escasos parahacer frente al tamaño de esos retos. Los aspectos conceptuales seagrupan en categorías. A la primera le lla-mo “cuestiones de capital”. A la segundale nombro “encadenamientos ambienta-les”. En este trabajo se da por conocidoel marco jurídico que rige las obligacionesmedioambientales de los ayuntamientos,siendo, principalmente, el artículo 115 dela Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos ( ), la Ley Orgá-nica Municipal del Estado de México, losreglamentos de los ayuntamientos, y el Có-digo para la Biodiversidad del Estado de

México. Tampoco se aborda la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Pro-tección al Ambiente, en virtud de la sime-tría que existe entre ésta y el Código parala Biodiversidad. Las cuestiones de capital tienen lassiguientes dimensiones:

a) capital social,b) capital político,c) capital fi nanciero y,d) capital humano en la administraciónmunicipal.

No se pretende que todas las dimensiones,referidas exclusivamente al medio ambien-te, se apliquen a otras áreas, aunque proba-blemente lo hagan. Los encadenamientos ambientalesson, principalmente:

a) la cadena del agua,b) la cadena del binomio agua bosque,c) la cadena del uso del suelo (más bienel cambio de uso del suelo, en este mo-mento, enemigo número uno del medioambiente en el nivel local y en el nivelnacional) y,d) las cadenas o sistemas subsidiarios crí-ticos: tratamiento del agua negra, dese-chos sólidos urbanos y rurales, mercados,rastros (se tiene el tema de los rastros

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Ignacio Pichardo PagazaLa responsabilidad ambiental de los municipios

clandestinos y el problema para los cabil-dos es que el manejo de un rastro ecoló-gico cuesta mucho debido a los residuosque se generan), erosión, áreas verdesurbanas, por mencionar los aspectos crí-ticos del medio ambiente.

Capital social

Que la población tome conciencia y que le concedala importancia al tema

Por capital social se entiende la actitud dela población del municipio sobre el medioambiente. Si a la población no le interesanlos problemas del medio ambiente, será di-fícil lograr un cambio para mejorar la cali-dad; por tal motivo, es indispensable quequienes integran los cabildos, comenzandopor el o la presidente municipal, sean losprimeros en convencer una y otra vez a lapoblación de que el tema del medio am-biente es importante. En ocasiones los ayuntamientos sepierden en otros temas, como las eleccio-nes, pero lo concerniente al medio ambien-te hay que priorizarlo en la agenda, porqueprimero se coloca a la seguridad, al empleo,al desarrollo económico, etcétera, sin darsecuenta que en el largo plazo, la acción deun cabildo se juzgará también por los re-sultados en el futuro del territorio de esemedio ambiente. Muchos dicen que nosprestaron la naturaleza y que nosotros te-nemos que prestarla a nuestros hijos y a

nuestros nietos en buenas condiciones.

Lograr por todos los medios posibles la participa-ción comunitaria

Sin la participación comunitaria es muy di-fícil avanzar. Generalmente, en la adminis-tración municipal se designa a un respon-sable de medio ambiente, probablementecon el nombre de director de ecología, di-rector de medio ambiente o director de ser-vicios y medio ambiente; y se piensa que,como es el responsable, debe encargarsedel asunto; no obstante, el medio ambientees un tema horizontal, no es vertical. Porejemplo, el servicio de alumbrado públicosí es vertical, porque si bien se necesita dela participación para cuidarlo y para queavisen las fallas, la responsabilidad es de ladirección de alumbrado público. Pero enlo que compete al medio ambiente, los res-ponsables somos todos, por ello la partici-pación de la comunidad es fundamental.

Crear una unidad de ecología y medio ambiente esun primer paso bueno; pero no es sufi ciente. Hayque movilizar a la gente

Detrás de muchos de los planteamientosestá un concepto muy importante. Se tratadel liderazgo, sin éste, en materia de medioambiente, es difícil avanzar; se requiere li-derazgo para convencer a la gente, lideraz-go para colocarlo en la agenda, liderazgopara conseguir fondos, etcétera.

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Capital político

El telón de fondo: ganar los altos mandos de lasociedad, a la causa medioambiental

El telón de fondo es ganar a los altosmandos de la sociedad a la causa medio-ambiental, porque en muchas ocasionesse invita a los cabildos y a los presidentesmunicipales a foros, eventos, congresos, y,generalmente, pasan la mitad del tiempoen carreteras y en reuniones técnicas; peroemplean muy poco tiempo para abordar eltema del medio ambiente. Así, a los cabil-dos y a los presidentes municipales corres-ponde convencer a los altos mandos que elmedio ambiente es un asunto fundamen-tal.

El énfasis que partidos y candidatos le otorguen altema del medio ambiente antes, durante y despuésdel momento electoral

No es válido ya hacer campañas electo-rales de candidatos a diputados locales,diputados federales, ayuntamientos, sin quese plantee con claridad el tema del medioambiente. De esta forma, si un candidatose levanta y dice públicamente: — Yo voya trabajar por el medio ambiente —, tene-mos todo el derecho, una vez elegido, dereclamarle si no lo hace.

La convicción personal del presidente municipalsobre el medio ambiente

Por último, si no hay liderazgo, si la cabe-za, en este caso, el presidente municipal,no está convencido de la importancia delmedio ambiente, será muy difícil avanzar.

Capital fi nanciero

Cuidar el medio ambiente cuesta dinero (a veces,menos de lo que uno se imagina)

Cuidar el medio ambiente cuesta dinero,eso no tiene remedio, tiene que estar en laspartidas presupuestales de los ayuntamien-tos. Pero a veces cuesta menos de lo queuno se imagina, ¿por qué? por la partici-pación de la comunidad. Por ejemplo, si selimpiaran las calles de una población, de lacapital municipal, de una ciudad inmensa,media o pequeña, con la participación de lapoblación, el costo bajaría. En consecuen-cia, hay que tomar en cuenta este factor,para que no sea un obstáculo o un frenotrabajar en materia de medio ambiente. Ysi no hay dinero, hay formas en las que sepuede conseguir.

Conseguir recursos para estos temas es difícil, perohay que recordar que siempre quedan programasgubernamentales y privados que no se ejercen. Escuestión de ensayar nuevas fórmulas

Conseguir los recursos es difícil; pero añocon año, programas del gobierno federal,programas del gobierno del estado y fon-dos de la iniciativa privada para el medio

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ambiente, se quedan sin utilizar porque nose tuvo la capacidad para presentar los pro-yectos adecuados o porque en ocasioneslos presidentes municipales no le ponen lasganas sufi cientes para gestionar recursos. Hubo un presidente municipal deChiapas, muy modesto, que fue al Congre-so general a llevar 15 distintos proyectosde agua potable, hechos de forma sencilla,pero clara. Su propósito era lograr que lapartida que tenía asignada para esta mate-ria, incluyera a 15 localidades del Estado.El alcalde pasó 15 días en las ofi cinas delCongreso, en ocasiones ahí durmió, peroconsiguió su objetivo. Con este ejemplono se trata de decir que se debe actuar deesa manera, sino que se establece como uncaso extremo de esfuerzo en la gestión derecursos del medio ambiente.

Capital humano institucional

Hasta en los municipios más modestos existe elcargo para la ecología. Lo que sigue es designara la persona adecuada. Que sepa y que quiera.Una sola persona puede hacer la diferencia

En efecto, hasta en los municipios másmodestos existe el cargo para director deecología, y seguramente no hay ningúnmunicipio que no tenga ya una posiciónen esta materia. Sin embargo, lo que si-gue es designar a la persona adecuada, nonada más porque ayudó en la campaña,

o es el compadre, o se tiene un compro-miso, sino que se necesita de alguien queconozca y que además quiera trabajar in-tensamente, de manera comprometida; así,se requiere de la persona adecuada parael puesto adecuado. Si nos equivocamosy nombramos a alguien que no conoce niha tratado los temas ecológicos, no tendre-mos resultados positivos.

La cadena del agua

Los principales aspectos de la cadena delagua son:

a) las fuentes de abastecimiento,b) la obra de captación,c) las obras de distribución primaria y se-cundaria, las cuales son inevitables, puesen San Jerónimo Amanalco, Estado deMéxico, por ejemplo — población pe-queña que limita con Villa de Allende —ya estaban los tubos y mangueras para ladistribución domiciliaria,d) la potabilización,e) el drenaje,f) las conexiones domiciliarias, al respec-to, se observó cómo algunos ayuntamien-tos hicieron enormes esfuerzos por tenersus conectores, pero la gente no se quisoconectar ya sea por no pagar la cuota oporque no se le presiona para que lo haga;entonces, no se avanza, inclusive existenconectores de varios kilómetros que setaparon debido a que nunca se usaron,

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g) el doble sistema de recolección deagua,h) los alcantarillados, para recoger el aguade lluvia,i) los colectores fi nales de las aguas ne-gras, pero hay casos como el de Vallede Bravo, aunque no es el único, quepor tener el problema de que no alcan-za el dinero, son tentados a hacer unsolo colector para agua de lluvia y aguas residuales,j) las Plantas de Tratamiento de AguasResiduales ( ). Personalmente, teníala peregrina idea de que era mejor parauna enviar el agua mezclada de aguade lluvia con agua negra, que únicamenteagua negra; no es cierto. Las estándiseñadas para el agua negra, si se revuel-ve agua de lluvia limpia con el sistema dedrenaje, la planta no funciona, porque noson sus especifi caciones. Sin embargo,¿qué presidente municipal se ha atrevidoa levantar los empedrados o las banque-tas para introducir doble drenaje? Hastala fecha, ninguno,k) la calidad de agua que se regresa a losarroyos y a las lagunas.

Combatir la cultura del no pago

Y fi nalmente el gran problema que por símismo es un capítulo: la cultura del no pago.Hay n cantidad de razones por las cuales lacomunidad se niega a pagar a los ayunta-mientos el servicio del agua; unas porque

la población tiene comités que trabajanmuy bien, otras porque tienen comitésque trabajan muy mal, otras se justifi canseñalando que si se llevan el agua para elDistrito Federal, lo menos que pueden ha-cer es que la población no pague el agua,entre otros. Si el ayuntamiento no combatela cultura del no pago del servicio de aguapotable, nunca llegará el dinero sufi cientepara invertir en el agua, que es uno de lostemas fundamentales del medio ambiente.

El binomio agua bosque

Sobre el binomio agua bosque es impor-tante mencionar que si nos acabamos losbosques de las montañas, de los lomeríosque tenemos en la entidad mexiquense,sufriremos por escasez de agua. A loscampesinos, a los agricultores, a los pro-ductores del campo, preguntémosles,¿ahora hay más agua en los manantiales?,¿ahora viene el arroyo o el río con másagua o con menos agua? y 99% dirá queviene con menos agua. Por su parte, el desgajamiento decerros, en su mayoría, se debe a la defo-restación. Por lo tanto, se deben cuidarlos bosques porque son como fábricas deagua; los pinos y todas sus variedades, losoyameles, el zacatón sirven para infi ltrar elagua a los acuíferos. No obstante, si se quitan los árbolesocurren dos cosas: 1) ya no se infi ltra aguapara alimentar las fuentes y 2), se forman

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los torrentes, corrientes fuertes de agua quefacilitan la erosión. Por ejemplo, en el Ne-vado de Toluca, cuando cae una tormentafuerte en la parte alta, el agua que baja es to-talmente negra, justamente por la tierra fértilque se trae debido a la falta de árboles.

El uso del suelo y sus cambios

El uso del suelo y sus cambios es el enemi-go número uno del ambiente. Y si bien, yase dispone de planes y planos de desarrollomunicipal en muchos municipios, hacerloscumplir es lo más difícil políticamente paralos ayuntamientos. Además, todos los municipios delEstado de México, aun los muy pequeños ylos rurales, sufren el cambio de uso de sue-lo; en algunos casos, de un suelo campiranodonde se producían nopales, maguey, maíz,u otros cultivos, los propietarios o posee-dores de los terrenos los cambian por casas.La gente tumba los árboles y siembra distin-tos productos, aunque en ocasiones, por laerosión, el suelo dura cinco años y luego seconvierte en tepetate.

Conclusión

Un medio ambiente cuidado y protegido esla diferencia entre sólo subsistir o vivir concalidad. Repercutirá en las personas que másqueremos en la vida, que son nuestros hijos ynuestros nietos. Es el tema donde mayor faltahace la capacidad política y el liderazgo socialde quienes tenemos la oportunidad de tra-bajar en el sector público, en cualquier área,

pero especialmente en los ayuntamientos; ysí, capacidad política y liderazgo no sólo parael asunto electoral que está absolutamentejustifi cado, sino para temas como el medioambiente. Si el siglo fue testigo del desa-rrollo de la administración estatal, al gradoque se cuenta ahora con una organizaciónnacional llamada Conferencia Nacional deGobernadores ( ), el es el siglode los ayuntamientos. Muy pronto, 99% delos mexicanos vivirán en municipios urba-nos, que requieren un cuidado especial delmedio ambiente. En consecuencia, hay queprestar ese liderazgo, ese afán de apoyo, hayque lograr la participación social y adoptarla actitud fundamental de comprometernoscon el medio ambiente, que es la aportaciónmás duradera.

. Tiene estudios degrado en la y en la Universidad Iberoame-ricana. Estudios de Posgrado, en Dartmouth Co-llege, Estados Unidos y Maestría en la Escuela deEconomía de Londres, Inglaterra. Actualmentees Investigador asociado en la Facultad de Cien-cias Políticas y Sociales de la (Área de Po-líticas Públicas). Miembro de la Junta Directivade El Colegio Mexiquense A.C. Coordinador delPrograma para la Recuperación y Manejo Susten-table del Nevado de Toluca. Ha publicado diver-sos libros sobre Ciencia Política, Política Pública,Administración Pública y Medio Ambiente, asícomo artículos en revistas técnicas.

El trabajo forma parte de la ponencia dictada el14 de noviembre de 2013, en el marco del ciclo deconferencias que organiza la Contraloría del PoderLegislativo del Estado de México.

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Recolección y disposición fi nal de basura.Áreas verdes

Víctor Manuel Chávez AlvaradoFacultad de Arquitectura de la

Introducción

os municipios tienen una gran respon-sabilidad con el medio ambiente, directa einmediata; a su vez, el ayuntamiento tienecontacto directo con la ciudadanía. Muchosde los ayuntamientos entienden su respon-sabilidad hacia el medio ambiente comoalgo adicional a las funciones que llevana cabo; sin embargo, los impactos que segeneran en la vida cotidiana de los ciuda-danos y en su calidad de vida son de granimportancia, tal es el caso de los serviciospúblicos que por mandato constitucionalcorresponde a los ayuntamientos comoactividades primordiales. De acuerdo conel artículo 115, fracción III, inciso c, de laConstitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos ( ), los municipiostendrán a su cargo las funciones y serviciosde limpia, recolección, traslado, tratamien-to y disposición fi nal de residuos.

Basura y residuos

La basura es uno de los principales pro-blemas ambientales que se enfrentan enMéxico, con una población de más de 110millones de personas, se generan más de

100 mil toneladas diarias. Se considera quepor cada habitante se produce, aproxima-damente, entre 1.0 y 1.2 kg por día. En losmunicipios del Estado de México se pro-ducen alrededor de 15 mil toneladas debasura por día, la cual debe tener unproceso adecuado. Se entiende como basura todo ma-terial y producto no deseado que se con-sidera desecho y que se necesita eliminarporque carece de valor económico. Porotro lado, la Organización para la Coope-ración y el Desarrollo Económicos ( ),defi ne como residuo a todas aquellasmaterias generadas en las actividades deproducción y consumo, que no han alcan-zado un valor económico en el contextoen el que son producidas. Por lo tanto, eltérmino residuo es el empleado para de-signar al manejo humano de recolección,tratamiento y eliminación de los diferentestipos de residuos que permite reducir elimpacto sobre el medio ambiente, y princi-palmente, en la calidad de vida de los habi-tantes de las áreas urbanas. El incremento de la poblaciónanual en el Estado de México y en cadauno de sus municipios impacta severa-mente a las acciones de este servicio. Un

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Víctor Manuel Chávez AlvaradoRecolección y dispocisión fi nal de basura. Áreas verdes

ser humano, desde que nace empieza aproducir basura, residuos como pañalesdesechables, mamilas, envases de comi-da, medicamentos, etcétera, y esto sucedehasta su muerte; además, las actividadesmodernas, la tecnología y el consumismohan acrecentado mucho la cantidad y lacalidad de los residuos que se generan, au-nado al inefi ciente manejo que se hace deéstos. Y a pesar de los cuantiosos recursoseconómicos que algunos ayuntamientosdestinan a este servicio, mediante fl otas decamiones y un elevado número de emplea-dos que recolectan un gran porcentaje deresiduos, mucho se queda en las carreteras,calles, lotes baldíos, barrancas y ríos. Algunas Organizaciones no Gu-bernamentales ( ) y algunas institucio-nes, mencionan que en ciertos municipios,de los residuos que produce cada habitan-te, se queda entre 25 y 30%. No se puedenegar que varios ayuntamientos han hechograndes esfuerzos para que el servicio derecolección y disposición fi nal de basurasea lo más efi ciente posible; sin embargo,la modernidad y los métodos de industria-lización con nuevos procedimientos deenvase han aumentado la cantidad de pa-pel, cartón, plástico y una gran variedad deobjetos que representan, en algunas áreasurbanas, un poco más de la mitad de losdesperdicios que se producen. Los sistemas de recolección y mi-cro ruteo de los camiones recolectorespermiten recuperar considerablemente un

gran número de toneladas que son deposi-tadas en sus contenedores; sin embargo, lamanera cómo se trata a los desechos, en logeneral, tanto en su recolección como ensu separación y traslado, se puede traduciren insalubridad y en enfermedades.

Basura como producto económico

En algunos municipios es relativamentenueva la cultura para tratar la basura, porlo que es indispensable concientizar a lapoblación en la separación y propiciar sureciclado. Los productos separados puedenvenderse de manera individual o juntarlosen centros de acopio vecinal, obteniendoun recurso económico por los desechos; yjustamente esta actividad debe promover-se con mayor insistencia en los municipios,porque además, permitiría eliminar un grantonelaje de basura. La basura ya comienza a no consi-derarse como tal, sino como un productoeconómico que se vende, y que de algunamanera, produce recursos, tanto para losparticulares como para las personas que sededican a ella; esto aminora el gran tonelajede basura que se transfi ere a los depósitosy tiraderos, donde además, no se degradafácilmente, dado que ésta tarda, en algunoscasos, hasta más de 100 años en ser asimi-lada por la naturaleza.

El funcionamiento y problemas de losrellenos sanitarios

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En el mejor de los casos, la basura es tras-ladada a rellenos sanitarios que guardancaracterísticas tecnológicas para su confi -namiento; pero por lo regular, los pobla-dores no aceptan tener un relleno sanitariocerca de sus propiedades, se oponen a suestablecimiento, generándose con este re-chazo, una serie de tiraderos clandestinos. Baste recordar el bloqueo en lacarretera México-Texcoco, que realizaronvecinos de Los Reyes la Paz, Estado deMéxico, el 11 de noviembre de 2013, debi-do a que demandaban el cierre de un tira-dero de basura porque lo consideraban unfoco de infección que representaba riesgos(Milenio.com, 12/11/2013). Los proyectos para rellenos sa-nitarios que son indispensables y quepueden funcionar regionalmente, a pe-sar de tener todos los estudios técnicos,de impacto y los requeridos por la ley,a veces hasta la compra del terreno, enmuchas ocasiones se frustran porque lapoblación rechaza su establecimiento.Así, el relleno sanitario no se construyeporque ocasiona un problema social, yen consecuencia, algunos ayuntamientosllevan su basura a rellenos sanitarios es-tablecidos en municipios lejanos, por undesproporcionado costo de traslado y depago por tonelada depositada. De acuerdo con la Secretaría delMedio Ambiente del Estado de México,existen 13 rellenos sanitarios localizados

principalmente en el área metropolitana: 1)Atizapán de Zaragoza, 2) Cuautitlán Izca-lli, 3) Ecatepec, 4) Ixtapaluca, 5) Juchite-pec, 6) Naucalpan, 7) San Antonio la Isla,8) Tecámac, 9) Tepotzotlán, 10) Tlalne-pantla, 11) Xonacatlán, 12) Zacazonapan,13) Zinacantepec; y también una planta detratamiento en el municipio de NicolásRomero (Gobierno del Estado de México,2012). Algunos de ellos aún tienen unavida útil de varios años, prestan serviciosa varios municipios e incluso a otras en-tidades federativas, como es el caso delDistrito Federal, cuyo gobierno al clausu-rar el bordo poniente donde se disponíansus residuos — uno de los depósitos másgrandes del mundo — tuvo que convenirel depósito de sus rellenos sanitarios conalgunos ayuntamientos del área metro-politana. Sin embargo, a pesar de que losvecinos de las poblaciones donde se pre-tendían enviar los desechos se opusieron,y algunos alcaldes no estaban dispuestos arecibir ni una sola tonelada; actualmente sedepositan, en diversos sitios como Cuau-titlán Izcalli, Ixtapaluca, Tepotzotlán, alre-dedor de 4 mil 500 toneladas por día.

Los costos ambientales, sociales yeconómicos de los residuos

El manejo inadecuado de los residuos traeconsigo costos importantes para todos; entreellos se encuentran los costos ambientales,

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sociales y económicos. Los costos am-bientales se refl ejan en la fauna nocivaque transmite enfermedades a los sereshumanos, puede contaminar las aguas su-perfi ciales, las subterráneas, el suelo y elaire, causando con ello problemas en losecosistemas. Los costos sociales se refl ejancuando el rechazo por parte de la pobla-ción a las unidades de transferencia y denuevos rellenos sanitarios ocasiona que labasura se quede en tiraderos u otros espa-cios, provocando una gran contaminación;y aunque los pepenadores y la recoleccióninformal reducen la basura de manera im-portante, dichas personas sufren efectosnegativos a causa de enfermedades con-traídas, así como pobreza y explotación. Los costos económicos se deben aque los servicios de recolección, transferen-cia y confi namiento tienen costos elevados,mismos que son pagados por el gobiernomunicipal. A su vez, la basura se genera to-dos los días, pero en los fi nes de semanay días festivos se genera mucho más. Y sibien, en ocasiones el gobierno estatal y elfederal contribuyen con los costos de unnuevo equipo o con el establecimiento deun relleno sanitario — cuando es posibleconstruirlo — regularmente, estas instala-ciones tienen un impacto negativo en laspropiedades cercanas, ya que el ruido, elpolvo, la contaminación y el mismo aspec-to físico producen un estigma negativo.

¿Qué hay que hacer?

Lo anterior es básicamente una especie dediagnóstico de lo que sucede, pero ¿quétenemos que hacer?, y a manera de con-clusiones, podemos establecer algunaspropuestas. Se requiere el liderazgo de las au-toridades para resolver el problema de labasura, e implementar acciones conjun-tas con la participación de la ciudadanía,como planear, incrementar y mejorar larecolección en las colonias, comercios,equipamientos públicos, entre otros. Se necesita contar con equipo mo-derno y funcional para que la basura se de-posite realmente en contenedores.

Es primordial establecer perma-nentemente campañas educativas ambien-tales entre la población, que permitan adoptar hábitos de consumo más adecuadosque generen menos residuos y propicien suseparación y reciclaje. Es indispensable que los ayunta-mientos busquen formar agrupamientoso asociaciones regionales con otros mu-nicipios aledaños, — considerando que elartículo 115 de la lo permite — paraconstruir u operar rellenos regionales. Es importante revisar y generarleyes que señalen de manera puntual lasobligaciones que tienen los ciudadanos enel manejo integral de la basura, como po-drían ser el bando de policía y otras leyesque promuevan dichas obligaciones.

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Estudiar la conveniencia de esta-blecer un impuesto de generación de ba-sura en exceso que permita tener recursospara dar un buen servicio de recolección yconfi namiento de los residuos. En conclusión, “la ciudad máslimpia, no es la que más se barre, sino laque menos se ensucia”, por lo que habríaque atender un poco más este asunto.

Áreas verdes urbanas

Respecto de las áreas verdes urbanas, elartículo 8º, fracción V de la Ley Generaldel Equilibrio Ecológico y la Protecciónal Ambiente, establece la facultad de losmunicipios para: “La creación y adminis-tración de zonas de preservación ecoló-gica de los centros de población, parquesurbanos, jardines públicos y demás áreasanálogas previstas por la legislación local”.Generalmente, los municipios crean par-ques, jardines públicos, bosques urbanos,cobrando gran relevancia la existencia deáreas sufi cientes para cumplir con el come-tido y su función ambiental. La Organización Mundial de laSalud ( ) propone índices mínimos desuperfi cies verdes por habitantes en laszonas urbanas, el cual es de 9 m2/habitan-te, mientras que el Programa Hábitat dela Organización de las Naciones Unidas( ), lo establece en 12 m2/habitante;en tanto, algunas organizaciones e institu-ciones gubernamentales establecieron una

tabla de rangos por áreas verdes urbanas,los cuales se delimitan de la siguiente ma-nera:

Tabla 1. Rangos para áreas verdes urbanas

De 0 a 2 m2/habitante CríticoDe 2 a 4 m2/habitante SeveroDe 4 a 6 m2/habitante BajoDe 6 a 9 m2/habitante ÓptimoDe 9 a 12 m2/habitante Excelente


Los datos mostrados en la tabla 1 per-miten establecer el rango en el que seencuentran las áreas verdes en cada unode los municipios. Cuantifi car e inventariarsus áreas puede ayudar a subsanar el défi citexistente, además de contribuir al bienes-tar ambiental, social y económico de loshabitantes urbanos, que mejoran o puedenmejorar sus condiciones de vida al cono-cer la superfi cie de espacios verdes en laciudad.

¿Qué es un área verde?

La Ley Ambiental del Distrito Federal(2000), defi ne un área verde como toda su-perfi cie cubierta de vegetación, natural oinducida que se localice en suelo urbano.La mayoría de los municipios mexiquen-ses, 94.4%, tienen sus planes municipalesde desarrollo urbano (quedan pendientes

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de su aprobación: Cocotitlan, Coyotepec,Hueypoxtla, Jaltenco, Melchor Ocampo,Tequixquiac y Tonanitla) (Gobierno delEstado de México, 2013), en dichos planesse delimitan las áreas urbanas que serán es-tablecidas. De esta forma, los camellones, losparques vecinales, los jardines, así como losparques metropolitanos, son áreas verdesque contribuyen con servicios ambientales,porque aminoran el efecto de calor urbanoproducido por edifi cios en los diferentespavimentos que absorben la radiación solary la transforman en calor, lo que incremen-ta la temperatura del aire en las ciudades.

En una gran cantidad de muni-cipios se observa un crecimiento urbanoconsiderable, mismo que puede ser con-trolado o inclusive, inducido, y que pue-de ser regular o irregular; sin embargo, enmuchos casos, las áreas verdes no tienen,ni siquiera, la superfi cie considerada porley. Tal situación, generalmente, se deja delado, por lo que es importante exigir a lasautoridades encargadas del desarrollo ur-bano así como de autorizar los conjuntosurbanos, fraccionamientos o condominios,que se cuente con los espacios mínimoscorrespondientes a áreas verdes. Ahora bien, 100 m2 de área verdepueden ser 10 por 10 metros, lo cual es unasuperfi cie adecuada, pero también 100 m2

pueden ser 100 metros lineales por un me-tro lineal; entonces, en muchos de los ca-sos se hace trampa precisamente con esto

último y dejan únicamente residuos de es-pacios como áreas verdes, que no puedenconsiderarse como adecuadas y menos aúnque no cumplen con lo que ley estableceporque tienen que ser áreas regulares yhabitables; es decir, que funcionen de unamanera apropiada para que la población lasdisfrute. En los municipios del Estado deMéxico, la promoción y cuidado de estosespacios está a cargo del área de ecologíao del medio ambiente, que depende, ge-neralmente, de la dirección de serviciospúblicos; en algunos casos no cuentancon planes y programas de construcción ymantenimiento, además de que el personalque trabaja en estas áreas, por lo regular,está poco capacitado en las labores de ar-boricultura, en la selección, manejo y cui-dado de la vegetación. Por lo tanto, es necesario imple-mentar planes que contemplen la siem-bra de especies adecuadas de árboles yarbustos. De repente en las áreas urbanassiembran árboles que no son de la especieadecuada, a veces son de campo; y si bienal principio son árboles pequeños y nopasa nada, con el tiempo, éstos adquierenun tamaño considerable que rompen ban-quetas o cubren fachadas de casas, ocasio-nando que los propios ciudadanos, dueñosde esas casas, tiren los árboles o coloquenácidos o solventes en las raíces para que sesequen. De igual forma, se debe partir de

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un análisis ambiental, urbano y social delos sitios, donde se procure la capacita-ción del personal así como la dotación deequipos adecuados para esta función. Esimportante señalar que se pueden realizargestiones para buscar fi nanciamientos ypromociones con el gobierno federal, conel gobierno estatal e inclusive con el pro-pio presidente municipal o con el cabildopara que se capacite al personal y cuentecon equipo sufi ciente para el trabajo en lasáreas verdes.

Benefi cios ecológicos y sociales

Las áreas verdes generan benefi cios ecoló-gicos y sociales. Entre los benefi cios eco-lógicos se encuentran: a) disminución delos efectos de las islas de calor, b) amor-tiguamiento del ruido, c) generación deoxígeno, d) disminución de los niveles decontaminantes, e) disminución de la ero-sión, f) infi ltración de agua al subsuelo, g)refugio, protección y alimentación de lafauna silvestre, y desde luego, h) el que te-nemos todos los ciudadanos al descansarnuestra vista en un lugar tranquilo comolo es un área verde que nos proporcionaun ambiente adecuado. En cuanto a losbenefi cios sociales, se destaca que: a) losespacios verdes dan sentido de pertenenciasocial, permiten mejorar los sentimientosde solidaridad de la comunidad, es el espa-cio donde juegan los niños y adultos, don-de se llevan a cabo importantes actividades

de ocio, b) fomentan la conexión entreresidentes de la comunidad y el entornonatural que los rodea, c) son espacios parael esparcimiento, la recreación y el depor-te, d) forman parte de la imagen urbana,lo que fomenta una ciudad con identidadpropia.

Conclusiones

Todo lo anterior indica la importancia deestos espacios, que desempeñan una se-rie de funciones esenciales y que incidenen el bienestar y en la calidad de vida dela población; además, dan continuidad alespacio urbano y permiten ordenarlo demejor manera. Por su parte, se consideran espa-cios públicos prioritarios de las ciudades,que ofrecen una gran cantidad de serviciosambientales, tienen una calidad especialpor las relaciones que propician entre lasociedad y los grupos en sí, y estimulan laexpresión y la integridad cultural.

Bibliografía

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Gobierno del Estado de México (2012),Programa de protección civil para basureros, enfile:///C:/Documents%20and%20Settings/OEM/Mis%20documentos/Downloads/Pro-grama%20preventivo%20basureros%20%202012.pdf

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Gobierno del Estado de México (2012), Planes municipales de Desarrollo Urbano, en http://portal2.edomex.gob.mx/sedur/planes_de_desarrollo/planes_municipales/index.htm

H. Congreso de la Unión (2013), Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ( ),artículo 115, fracción III, inciso c, México.

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Milenio.com, 12/11/2013, “Bloquean carretera México-Texcoco”, en http://www.mile-nio.com/estadodemexico/carretera_Mexico-Texcoco-bloqueo_Mexico-Texcoco-Los_Reyes_0_188981213.html

Arquitecto por la Facultad de Arquitectura de la, donde es profesor defi nitivo. Asesor de la Coordinación para la Restauración del

Nevado de Toluca. Especialidades: Sistematización del Proyecto Arquitectónico, ;Valuación de Bienes Inmuebles ; Diplomado en Alta Administración Municipal,Tecnológico de Monterrey.

El trabajo forma parte de la ponencia dictada el 14 de noviembre de 2013, en el marcodel ciclo de conferencias que organiza la Contraloría del Poder Legislativo del Estado deMéxico.

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Agua potable y drenaje.Plantas de tratamiento

Rubén López CanoSecretaría del Medio Ambiente, Gobierno del Estado de México

Conceptos básicos acerca de laresponsabilidad ambiental

eferente a la responsabilidad ambientalde los municipios es importante tomar encuenta tres conceptos básicos. Involucra enprincipio, transversalidad u horizontalidad;no se puede hablar sobre medio ambien-te a través de sectores o apartados, puestoque, fi nalmente, se trata de que permee enlas diferentes acciones de la gestión mu-nicipal, caso contrario, no se tendrán losmejores resultados. Segundo aspecto, planeación alargo plazo; pero cómo, si las adminis-traciones municipales en México son detres años; sin embargo, cuando se haceun adecuado ejercicio de planeación, conuna adecuada convocatoria, participación yresponsabilidad social, sí se pueden lograracuerdos y construir horizontes de largoplazo para cumplir las metas intermediasen dicho horizonte de largo plazo. Finalmente, la sustentabilidad osostenibilidad, se entiende como una mesaque se sostiene por tres patas, una de ellases la base del desarrollo económico, la otradel desarrollo social, la tercera es un con-texto de conservación ambiental, y cuandose trata de conservación, no signifi ca “no

tocar”, sino, simplemente, se trata de reno-var permanente el aspecto ambiental.

El contexto internacional. 2013 AñoInternacional de la Cooperación en laEsfera del Agua

Es preciso señalar que 2013 fue procla-mado por la Asamblea General de lasNaciones Unidas como el Año Internacio-nal de la Cooperación en la Esfera del agua.Con este lema en el nivel mundial, se invitaa los países de las Naciones Unidas y a to-dos los interesados, a desarrollar trabajospara promover actividades a fi n de lograrla cooperación en materia del agua. La co-operación, como se comentó al principio,es una alianza, es una labor compartida,donde no solamente el gobierno debe em-prender acciones, sino que tiene que haberun acompañamiento así como responsabi-lidad; entonces, cooperación para el agua,es una actividad conjunta entre gobierno ysociedad organizada.

México, país con estrés hídrico. ElEstado de México, peor aún

México está en condiciones de ser un paíscon estrés hídrico debido a su ubicación

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Rubén López CanoAgua potable y drenaje. Plantas de tratamiento

geográfi ca y el tamaño de su población, quepara 2012, se contabilizaron 120.8 millonesde habitantes. En consecuencia, Méxicodebe tener mucha seriedad respecto de lagestión del agua para actuar con responsa-bilidad y asegurar su disponibilidad, no tansólo para la población actual, sino tambiénpara las poblaciones venideras. El Estado de México ocupa 1%de la superfi cie del país, los dos millones250 mil hectáreas representan apenas 1%de la superfi cie del territorio nacional;no obstante, en este 1% reside 15% de lapoblación nacional. Al respecto, el con-traste entre 1% y 15% genera una presióninmensa sobre los recursos naturales delEstado para atender las necesidades de lapoblación; el panorama se complica si seagregan los 9 millones (aproximadamente)de habitantes del Distrito Federal, en vir-tud de que comparten las cuencas dondese origina el agua y abastecen a la pobla-ción de ambas entidades, apenas 1.15% delterritorio nacional; además, recuérdese quela superfi cie del Distrito Federal es suma-mente pequeña, de tan sólo 148 mil 655.32hectáreas.

Objetivos del Desarrollo del Mileniode la , objetivo 7. Garantizar lasostenibilidad del medio ambiente

A fi nales del siglo , las Naciones Uni-das ( ) establecieron ocho objetivos llamados los Objetivos del Desarrollo del

Milenio de la , que a continuación seenlistan.

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema yel hambre.Objetivo 2: Lograr la enseñanza primariauniversal.Objetivo 3: Promover la igualdad entre lossexos y el empoderamiento de la mujer.Objetivo 4: Reducir la mortalidad de los ni-ños menores de 5 años.Objetivo 5: Mejorar la salud materna.Objetivo 6: Combatir el , la malariay otras enfermedades.Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad delmedio ambiente.Objetivo 8: Fomentar una alianza mundialpara el desarrollo.

Para cada Objetivo se crearon metas. ElObjetivo 7 contempla las siguientes metas:

Meta 7.A: Incorporar los principios deldesarrollo sostenible en las políticas y losprogramas nacionales y reducir la pérdida derecursos del medio ambiente.Meta 7.B: Reducir la pérdida de diversidadbiológica logrando, para 2010, una reducciónsignifi cativa en la tasa de pérdida.7.5: Proporción de recursos hídricos totalesusados.Meta 7.C: Reducir a la mitad, para el año2015, el porcentaje de personas que carezcande acceso sostenible a agua potable.7.8: Proporción de la población que utilizafuentes de abastecimiento de agua potablemejoradas.

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7.9: Proporción de la población que utilizaservicios de saneamiento mejorados.Meta 7.D: Haber mejorado considerable-mente, para el año 2020, la vida de por lomenos 100 millones de habitantes de tugu-rios (núcleos de pobreza).7.10: Proporción de población urbana quevive en barrios de tugurios (la proporciónreal de personas que viven en barrios de tu-gurios se mide mediante una variable susti-tutiva representada por la población urbanaque vive en hogares con al menos una de lascuatro características siguientes: a) falta deacceso a un mejor abastecimiento de agua;b) falta de acceso a un mejor saneamiento;c) hacinamiento (tres o más personas porhabitación); y d) viviendas construidas conmaterial de corta duración).

La meta 7.C. considera el acceso sostenibleal agua, y sostenible signifi ca la capacidadpermanente en el curso del tiempo paratoda la población; en consecuencia, auncuando las administraciones municipalesduren en su encargo tres años, la preocu-pación no debiera ser ¿cómo dotamos deagua a la población durante nuestro trie-nio?, sino, fundamentalmente ¿qué dejare-mos en cuanto a la sostenibilidad del agua,para un plazo que rebasa con mucho nues-tro período de trabajo? La misma meta contempla a losservicios básicos de saneamiento, lo cualestá vinculado con el abasto del agua pú-blica, en términos de su tratamiento; delsaneamiento a las aguas residuales que se

generan, trátese de un ambiente urbano,suburbano o rural.

Importancia del tratamiento del aguaresidual

De acuerdo con estadísticas de la Organi-zación Mundial de la Salud ( ) / CentroPanamericano de Ingeniería y Ciencias delAmbiente ( ) / Organización Paname-ricana de la Salud ( ).

• 1.8 millones de personas mueren cadaaño por enfermedades diarreicas (inclu-yendo el cólera).• Aproximadamente 90% son niños me-nores de cinco años, la mayoría de paísesen desarrollo.• 88% de las enfermedades diarreicasresultan del abastecimiento de agua insa-lubre y saneamiento e higiene defi ciente(en Moeller, 2010).

No es sufi ciente con proveer la cantidadde agua requerida, sino que se debe ase-gurar su calidad necesaria para los diferen-tes usos, sin consecuencias adversas parala salud, de manera práctica y económica.Como se observa, estos porcentajes nosindican los riesgos y consecuencias queprovoca no tener calidad en el agua que sedota a la población, generándose millonesde muertes por año. Entonces, queda en la ética y enla responsabilidad de las autoridades, de

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cualquier nivel de gobierno, reconocer cuáles el esfuerzo real que hacen para evitarque mueran las personas, principalmentelos niños, por no tener acceso a agua sufi -cientemente limpia.

Saneamiento: agua potable, drenaje yplantas de tratamiento. Base legal

De acuerdo con el artículo 115, fracciónIII, de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos ( ), losmunicipios tendrán a su cargo las funcio-nes y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado,tratamiento y disposición de sus aguasresiduales;b) …c) Limpia, recolección, traslado, trata-miento y disposición fi nal de residuos;d) Mercados y centrales de abasto;e) …f) Rastro…

Además, la fracción V de dicho artículo,señala que los municipios, en los términosde las leyes federales y estatales relativas,estarán facultados para:

g) Participar en la creación y administra-ción de zonas de reservas ecológicas y enla elaboración y aplicación de programasde ordenamiento en esta materia.

En consecuencia, lo que estipula el artículo115 en materia de agua potable y drenaje,son las facultades mínimas e indispensablesque deben cubrir los municipios, y si bien,el tema ambiental se maneja recientemente,desde hace 20 años, aproximadamente, lacreación de reservas ecológicas, de parquesecológicos, de áreas urbanas ecológicas,cuando se establecen como áreas ecológi-cas vía decreto federal, estatal o municipal,genera espacios prácticamente eternos quese quedan con esta función ambiental.

Generalidades en el Estado de México

Tabla 1. Número de localidades por cuenca

Cuenca

Núm. delocalidadesmayores a2,500 hab.

Núm. delocalidadesmenores a2,500 hab.

Total

Valle deMéxico 211 1,482 1,693

Lerma 182 1,202 1,384Balsas 45 1,835 1,880Suma 438 4,519 4,957

% 8.84 91.16 100

Fuente: , 2010.

En la tabla 1 se observa que el Estado deMéxico tiene un total de 4,957 localidades,de las cuales, 91.16% se consideran rurales,es decir poblaciones con menos de 2,500habitantes.

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Tabla 2. Coberturas: agua potable,alcantarillado y tratamiento

Entidad /Cobertura

Estado deMéxico

DistritoFederal

Nacio-nal

Aguapotable 93.6% 98% 87.8%

Alcantari-llado 89.1% 93.3% 84.8%

Tratamiento 24.5% 16% 38%

Fuente: , 2010.

Como se observa en la tabla 2, en el Es-tado de México, la cobertura de aguapotable es prácticamente de 94%, 89.1% lacobertura respecto del alcantarillado, peroun porcentaje muy bajo; es decir 24.5%, encuanto a tratamiento. Así, el mayor rezagoen los servicios básicos del agua, se tieneen el tratamiento de aguas residuales.

Agua potable en municipios urbanos,suburbanos y rurales

El abastecimiento del agua potable en losmunicipios urbanos, suburbanos y ruralespuede ser:

a) Por adquisición vía compra de agua enbloque a la Comisión Nacional del Agua( ) o a la Comisión del Agua delEstado de México ( ).b) Propia, a partir de perforación de pozos.c) Comunitaria mediante las juntas comuni-tarias de agua: manantiales, ríos, pozos.

Cabe señalar que en varias ocasiones, elabastecimiento de agua potable se reali-za sin la concesión legal correspondiente.En el caso de la extracción de pozos, enla mayoría de los acuíferos se tienen ba-lances hidrológicos negativos; es decir, seextrae más agua de la que se recarga. Qui-zá el ejemplo más negativo sea el acuífero09001 de la Zona Metropolitana de la Ciu-dad de México:

Tabla 3. Acuífero 09001 sobreexplotado

Recarga de 279 Mm3/añoVolumen concesionado 969.6 Mm3/añoDéfi cit 1,248 Mm3/año

Para garantizar la dotación del servicio deagua, se consideran las siguientes accio-nes:

a) Asegurar el ciclo del agua. Ni Méxi-co, ni la entidad mexiquense son lugaresque tengan fuentes de agua permanen-tes, como sí lo son las grandes monta-ñas nevadas; y entonces, como no es elcaso, lo que se tiene que hacer es preser-var el ciclo del agua; es decir, agua quese condensa, que luego se precipita y caeen forma de lluvia en función del cicloy de la cobertura vegetal, o bien escurreo infi ltra, y de ahí se utiliza o se envía alos ríos.b) Preservar las fuentes naturales de agua— en calidad y cantidad — a través de una

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política de protección de las cuencasgeneradoras del agua. En ocasiones sonterrenos basálticos, lagunas, embalses,bosques, entre otros; cada autoridad, en suterritorio municipal, sabe dónde se gene-ra el agua que permea hacia los pozos ohacia los manantiales, donde mantiene sualimentación.c) Incrementar la cobertura forestal, por lomenos de las cabeceras de las cuencas, delárea de infl uencia, de los manantiales, asícomo de los pozos, de lo contrario, comose menciona en la tabla 3, habrá un cre-ciente défi cit entre la recarga y la extrac-ción que puede ocasionar el abatimientode los mantos freáticos. Al respecto, enel Distrito Federal, ya se realizan estudiospara poder extraer agua fósil a más de dosmil metros de profundidad, sin considerarlo que implicaría tal cuestión.

Política municipal básica en materiade abasto y dotación de agua potable

Además de asegurar el ciclo del agua, depreservar las fuentes naturales de agua, asícomo de incrementar la cobertura forestal,se proponen las siguientes políticas en ma-teria de abasto y dotación de agua potable:

1. Ubicar y cuantifi car reservas y fuentes deagua, así como su calidad.2. Delimitar áreas de infl uencia para la ge-neración del recurso.3. Proteger las áreas mediante forestación,reforestación o inducción de la regenera-ción natural

4. Pago de servicios ambientales hidroló-gicos.5. Evitar su contaminación por uso deagroquímicos, por pastoreo extensivo, porresiduos sólidos urbanos, o por contami-nación directa: lavado de ropa, aseo, des-cargas domiciliarias.6. Adecuadas obras de captación.7. Conducción.8. Tanques de almacenamiento.9. Infraestructura de potabilización.10. Distribución.11. Sectorización.12. Control de fuga.13. Pago responsable por el servicio deagua potable, drenaje y alcantarillado.14. Impulso de organismos operadoresparamunicipales y/o comunitarios auto-sostenibles.

Sobre el punto 4, es importante que losmunicipios mexiquenses destinen 3.5%de la captación de recursos por pago deagua, hacia un fi deicomiso ambiental esta-tal, para que a través de (Pro-tectora de Bosques del Estado de México)opere el esquema de servicios ambientaleshídricos. Este organismo comenzó con elfi deicomiso desde el año 2007, y ha tenidoincrementos año con año; no obstante, va-rios municipios, desafortunadamente, nohan aportado a este fondo estatal que esesencial para apoyar, de alguna manera, alos campesinos forestales que cuidan losbosques, que los protegen contra incen-dios, contra ganados, pero que no reciben

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ninguna retribución por el cuidado de las fabricas de agua, de las que seguramente, mu-chas personas gozan sin contribuir a tal conservación. Respecto de la sectorización (punto 11), ésta consiste en tener controles inde-pendientes, sectorizados por áreas, y aquéllas donde sea elevado el no pago del serviciode agua, cerrar la llave del sector y pasar lo mínimo, ya que no se puede cortar al 100% elsuministro de agua; pero sí se puede limitar en función del pago. Por su parte, en cuanto a las fugas (punto 12), el Distrito Federal tiene 30% defugas, pero varios municipios del Estado de México (y seguramente del país), están porarriba de este porcentaje. En consecuencia, de poco sirve extraer agua de cualquier fuen-te, subterránea o superfi cial, si fi nalmente se pierde en las redes de distribución primaria,secundaria o incluso, como muchas veces pasa, al interior de las casas. Sobre el pago responsable por el servicio de agua potable (punto 13), si no sepaga, no se puede exigir ni servicio ni calidad; es una cuestión mutualista fundamentalen la que deben participar las dos partes, tanto autoridades como población usuaria delservicio. Desafortunadamente, la cultura del pago no es algo que se tenga muy presente.

Esquema 1. Aguas residuales en el Estado de México

Fuente: , 2010.

De acuerdo con la información del esquema 1, en el Estado de México se generan 29.49m3/s de agua residual municipal, de los cuales, 23.6 m3/s se disponen en los sistemasde alcantarillado. Se trata sólo el 24.5% del caudal colectado en los alcantarillados (5.78m3/s). En el Estado México, de cada 100 litros de aguas residuales captados en los

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alcantarillados, 75.50 se descargan sin tratar. Bajo esta perspectiva, es importante advertirque se debe observar cuál es la efi ciencia del tratamiento en cada uno de los municipios.

Sistemas de tratamiento de aguas residuales municipales instaladas en elEstado de México

Esquema 2. Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales ( s)instaladas y en operación

Total: 134 sistemasQ diseño: 8.65 m3/s

Fuente: , 2010.

En el esquema 2 se observa que el Estado de México tiene registro de alrededor de 134sistemas de tratamiento de aguas residuales, con una capacidad de diseño de 8.65 m3/s;no obstante, recuérdese que se trata sólo 5.78 m3/s. En consecuencia, aunque los siste-mas de tratamiento tengan una capacidad de diseño alta, la capacidad de operación casisiempre está por debajo de la del diseño, lo que signifi ca que, o no llega toda el agua quedebe llegar o no se es sufi cientemente efi ciente, entre otras cosas.

¿Qué hay que hacer? Alternativas tecnológicas

Evidentemente los municipios urbanos, los metropolitanos y los rurales no pueden llevara cabo el mismo tratamiento de aguas residuales. En el caso de los municipios urbanos,con grandes poblaciones, se tendría que pensar en sistemas intensivos con una mayorcapacidad de tratamiento, lo que requiere más energía e innovación. Sin embargo, no se

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debe perder de vista que cualquier sistema de tratamiento de aguas residuales, en lugar dedescargar al río o al arroyo receptor, debe aplicarse al reuso; puesto que no tiene sentidorealizar una inversión al tratamiento de aguas residuales, si, fi nalmente, se descarga nue-vamente a la fuente. Por ejemplo, en 2006, en Tlalnepantla, se construyó una planta tratadora contodo el equipo para que el efl uente de dicha planta, pudiera distribuirse a través de tube-rías, ya con el agua residual tratada, hacia la zona industrial del municipio; de esta forma,se obtiene un benefi cio doble, ya que baja la presión del agua potable de primer uso yse desarrolla cierto tipo de actividad económica con agua residual tratada. Estos círculosperfectos son los que se tendrían que desarrollar. Precisamente, la tabla 4 muestra unesquema de alternativas tecnológicas para grandes poblaciones.

Tabla 4. Alternativas tecnológicas para grandes poblaciones ( , 2010)

1. Lodos activados 1. Área requerida2. Lagunas de estabilización 2. Efi ciencia requerida3. Primario avanzado 3. Costos de inversión4. Lagunas aireadas 4. O & M requeridos5. Filtros biológicos 5. O & M costos6. (Reactor de fl ujo ascen-dente en manto de lodos) 6. Consumo energético

7. Sistemas no convencionales(humedales, sistemas de biofi l-tración sobre medio orgánicoy otros)

7. Adaptabilidad del sistema8. Factores ambientales

9. Producción de lodos

Fuente: Moeller, 2010.

Tecnología adecuada para el tratamiento de aguas residuales en zonas rurales

Para las zonas rurales se requieren esquemas menos intensivos y más biológicos, dondeno se consuma demasiada energía eléctrica, porque justamente, el cobro de los recibospor su consumo, es lo que mata a los sistemas de tratamiento de aguas y a los municipios;en tal sentido, se trata fundamentalmente de procesos biológicos que utilizan la gravedadpara pasar de una a otra fase sin tener que usar el bombeo. Como ejemplo, a continuación

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se enlistan algunas tecnologías exitosas enel Estado de México:

• Lagunas facultativas.• Reactores anaerobios.• Humedales artifi ciales.• Y la combinación de estos procesos,siendo los más usuales: reactor anaerobio-humedal, reactor anaerobio-laguna — yúltimamente se promueve el reactor anae-robio —, fi ltro percolador.

Es importante señalar que todos estos pro-cesos requieren de un pretratamiento pararetirar la basura y desechos sedimentablesque obstruyan el proceso de tratamiento;y se generan, como subproducto del tra-tamiento, lodos biológicos que puedenutilizarse como mejoradores del sueloagrícola ( , 2010).

Marco legal en materia de aguasresiduales

No debe perderse de vista el marco legaly cumplir con los ordenamientos legalesen materia de aguas residuales: Ley Gene-ral del Equilibrio Ecológico y Protecciónal Ambiente; Ley Federal de Derechos, enmateria de agua; Ley de Aguas Nacionales,así como las Normas Ofi ciales Mexicanas( ), que señalan lo siguiente:

-001- -1996. Que estable-ce los límites máximos permisibles de

contaminantes en las descargas de aguasresiduales en aguas y bienes nacionales.

Se refi ere a las condiciones de descarga acuerpos de agua nacional, que pueden serríos, arroyos, lagunas, presas, entre otros.

-002- -1996. Que estable-ce los límites máximos permisibles decontaminantes en las descargas de aguasresiduales a los sistemas de alcantarilladourbano o municipal.

Se refi ere a las condiciones de drenaje ur-bano sobre qué condiciones de descargarealiza al drenaje urbano una fábrica, unrestaurante, un complejo habitacional.

-003- -1997. Que establecelos límites máximos permisibles de conta-minantes para las aguas residuales tratadasque se reusen en servicios al público.

Se refi ere a las condiciones de calidad deuna planta tratadora de agua residual, quefi nalmente, genera agua que se puede usarpara contacto directo o indirecto. Se tratade contacto directo cuando se usa para laagricultura o riego de parques y jardines.Con esta norma se debe pensar en las con-diciones de calidad de agua residual tratadapara uso secundario, en lugar de lanzarlade nueva cuenta al río o al arroyo.

-004- -2002. Protección

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ambiental.- Lodos y biosólidos.- Especifi -caciones y límites máximos permisibles decontaminantes para su aprovechamiento ydisposición fi nal.

De acuerdo con la norma 004, “en las ac-tividades de desazolve de los sistemas dealcantarillado urbano o municipal, así comoen las correspondientes a la operación delas plantas potabilizadoras y de plantas detratamiento de aguas residuales se gene-ran volúmenes de lodos, que en caso deno darles una disposición fi nal adecuada,contribuyen de manera importante a lacontaminación de la atmósfera, de las aguasnacionales y de los suelos, afectando losecosistemas del área donde se depositen. El lodo crudo — es aquel que noha sido tratado ni estabilizado, que pue-de extraerse de plantas de tratamiento deaguas residuales. En http://www.lenntech.es/tipo-de-lodos.htm#ixzz2uGVSdpPp—, pueden tener gérmenes, bacterias, pro-tozoarios, anélidos, una serie de formasbiológicas o metales pesados que son tóxi-cos a la salud de la población; por lo queestos lodos deben neutralizarse para qui-tarles la calidad tóxica, biológica o química;en muchas ocasiones, dicha neutralizaciónpuede realizarse a través de un composteo,el cual, puede usarse como sustrato paraproducción forestal, para producción deplanta en viveros, o para recuperación detierra erosionada. De esta forma, si se tiene la capacidad

para convertir un problema en solución, segenera una nueva cadena de uso y recicla-je de materiales, que en su momento, sontóxicos, pero con un tratamiento menor decomposteo, se convierten en un sustratoproductivo.

Política para el tratamiento de lasaguas residuales

De acuerdo con el párrafo tercero del ar-tículo 44 de la Ley de Aguas Nacionales:“Corresponde al municipio, al DistritoFederal y, en términos de Ley, al Estado,así como a los organismos o empresasque presten el servicio de agua potable yalcantarillado, el tratamiento de las aguasresiduales de uso público urbano, previa asu descarga a cuerpos receptores de pro-piedad nacional, conforme a las normasofi ciales mexicanas respectivas o a las con-diciones particulares de descarga que lesdetermine la autoridad del agua”. Para determinar su viabilidad, serequiere:

1. Planeación a largo plazo, principal-mente de las necesidades de los centrosde población.2. Ubicación adecuada y con conectivi-dad de las líneas de drenaje.3. Drenaje adecuado a las condiciones dela localidad.4. Tendido de redes, idealmente separa-das.5. Elección de la tecnología en función

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de la calidad de agua residual y volumena tratar, siempre pensando en el reuso.6. Operación efi ciente del sistema.7. Monitoreo del afl uente y del efl uente alsistema de tratamiento de agua residual.8. Reuso del agua residual tratada.9. Pago responsable por el servicio desaneamiento.10. Impulso de organismos operadoresparamunicipales autosostenibles.

Cabe señalar que en localidades rurales odispersas no aplica estrictamente este es-quema urbano. En primer lugar, en la lista se esta-blece que se debe planear necesariamentea largo plazo, y más aún tratándose de lapoblación, por una sencilla razón, en 1930la población del Estado de México no lle-gaba ni siquiera al millón de habitantes; sinembargo, para 2014, hay 15 millones dehabitantes. En segundo lugar, es fundamentalla conectividad debido a que en ocasio-nes se construye la planta, pero se olvi-da conectarla; es decir, llevar el conectora la planta. En el Estado de México, hayejemplos en los que se construyen plantas,pero desafortunadamente no se realiza laconexión, lo que ocasiona doble pérdida,ya que se invierten recursos en la construc-ción y la planta no opera.

Tercero, es importante contar conun drenaje adecuado, pues no es lo mis-mo trabajar el saneamiento en localidades

rurales que en localidades urbanas, éstasúltimas están concentradas, las rurales seencuentran dispersas, por lo que se debenhacer trajes a la medida. Por ejemplo, ensu momento, en las localidades dispersasdel municipio de Amanalco, se dotaroncientos de baños secos1 y cuando se hizola revisión sobre su uso, se encontraronabandonados y tirados. Este ejemplo en-seña que no basta con dar al municipio unplanteamiento o solución técnica, ya queson necesarios el acompañamiento, la capa-citación y la sensibilización; también, sinose trabaja conjuntamente con la población,las iniciativas que se presenten quedarán enel vacío y se sentirán defraudados con losresultados obtenidos. Concluir con el punto 10, en tér-minos de que los organismos operadoresde agua, quienes fi nalmente se encargandel abasto, potabilización, drenaje y sanea-miento, tienen que ser autosustentables; esdecir, contar con la colaboración de la po-blación, de lo contrario, no se puede exigirlo que no se paga.

Notas

1 Un baño seco es una estructura de fi brade vidrio donde está un tanque que recibelas excretas y la orina; a veces pueden es-tar separadas o juntas, si están juntas se lesaplica una solución bacteriana o aserrín yempieza un proceso de composteo.

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Bibliografía

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Moeller Gabriela (2010), Diálogo sobre el De-recho Humano al Acceso al Agua, México, Ins-tituto Mexicano de Tecnología del Agua( ).

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-------- (2013), Año Internacional de la Coope-ración en la Esfera del agua, en http://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/water_cooperation_2013/iywc_and_wwd.shtml

. Licenciado en Bio-logía por la Escuela Nacional de EstudiosProfesionales Iztacala, . Candida-to a Maestro en Ciencias por la Facultadde Ciencias de la . Actualmente sedesempeña como Asesor Técnico en elPrograma de Recuperación y Manejo Sus-tentable del Nevado de Toluca. Áreas detrabajo: impacto ambiental; ordenamientoecológico; ecotecnias; composteo y lom-bricomposteo de residuos; producciónorgánica; manejo de cuencas; captación deagua de lluvia; inventario y evaluación derecursos naturales y recientemente estra-tegias alternativas de tratamiento de aguasresiduales. Publicaciones: Ha colaboradoen diversas publicaciones con las temáticassiguientes: agua potable y tratamiento deaguas residuales en los municipios; gestióny sustentabilidad hídrica; diversidad bioló-gica.

El trabajo forma parte de la ponencia dicta-da el 14 de noviembre de 2013, en el marcodel ciclo de conferencias que organiza laContraloría del Poder Legislativo del Esta-do de México.

Reseña

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La ética de Ética para la ciudadanía. A propósitode la obra de Oscar Diego Bautista

Jaime Rodríguez AlbaUniversidad Complutense de Madrid

Sostenía Freud — en su obra Análisis ter-minable e interminable — que hay tres im-posibles que guían en buena medida laacción humana: gobernar, educar y curar(en el sentido de la cura psicoanalítica).Años después, Lacan retomó estos impo-sibles — en diversos de sus seminarios yescritos — para mencionar algo importan-te: todo lo interesante para el hombre sesitúa siempre entre lo imposible y lo con-tingente, nunca en lo necesario. Si hacemoscaso a estos dos sabios del alma humana,habremos de colegir que esta obra de Os-car Diego es más que interesante. Muchosdirán que la idea de una ética “para” la ciu-dadanía — y la preposición no es baladí:no se dice “de” o simplemente se anulala preposición —, es una tarea ya no sóloenojosa, sino estéril incluso. Enojosa porque todo lo que apun-te a suscitar la vergüenza — y es precisoadvertir que parte de la moral humana re-posa sobre ese sentimiento — acaba pordestapar las iras y las mofas de no pocos.“¿Para qué?”, “si los hombres son...” To-dos conocemos asertos al efecto. La virtudde Oscar Diego es, como tantas veces enotros escritos suyos, rescatar el saber delos antiguos (matizándolo con los moder-nos), para recordarnos siempre eso que yaAristóteles sostenía: “pensamos mucho en

cómo el poder corrompe a los hombres;poco en cómo los hombres corrompen alpoder”. La Filosofía ha sido desde siem-pre un esfuerzo de la razón humana porencontrar esa esencia humana que si sedespliega en su auténtico sentido puedearrojar una humanidad a la altura de símisma. Por eso Husserl defi nía al fi lósofocomo “funcionario de la humanidad”, en elsentido de que la obligación del fi lósofo esasumir la tarea de “educar”, formar en unsentido amplio, a la ciudadanía. O, comoya viera Platón, regresar a la caverna para“advertir” de la presencia de otro mundo.Fíjense, “advertir” que no “liberar”. La libertad, como bien señala Os-car Diego en este escrito, es resultado del“cuidado del sí”, del “auto-gobierno”, delequilibrio en el bosque de emociones y pa-siones que ha de adquirir el ciudadano. ¿Porqué? ¿Por qué habría de “auto-gobernarse”el ciudadano? Básicamente: sin “gobiernodel sí” no cabe ni “gobierno de los otros”ni “gobierno alguno”, habría que señalar. La libertad no se obliga, se “des-cubre”, cada uno la suya. Libertad comocondición; pero condición que, pese a ha-berse de conquistar, es la base misma de laposibilidad de la persona.

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Jaime Rodríguez AlbaLa ética de Ética para la ciudadanía. A propósito

de la obra de Oscar Diego Bautista

Y para esto se apoya el autor endiversos fi lósofos, vindicando, de modoapropiado por cierto, cómo muchos de ellosentendieron el papel de la ciudadanía plena,incluida la mujer (ejemplo es Platón). Perotambién resulta ilustrativo de la situaciónel hecho de que se apele a Étienne De laBoétie, quien con su De la servidumbre vo-luntaria, puso sobre el tapete una serie derefl exiones que aún hoy están vigentes: silos ciudadanos “deciden” — por una suer-te de decisión pasiva, de desinterés por lopúblico, por descuido de su propia per-sona, en última instancia — “someterse”,presto habrá quien venga a gobernar, amandar, a someter. Sin una ciudadanía “educada” —en su doble sentido: conocedora y cuida-dosa de sí misma —, es fácil, como nosseñala este escrito de Oscar Diego, queaparezcan demagogos, pero además quelos sectores pudientes y oligárquicos delas sociedades, entre los que están multi-nacionales y corporaciones de distintostipos, consigan “someter” a los ciudada-nos. En esas condiciones hablar de “li-bertad” — como hoy se ha degradado lalibertad a la “elección” en el supermercadogigantesco: el supermercado de los bienesy servicios, así como el de las formas devida, etc. —, no deja de ser una burla: nohay libertad, sino “apariencia de libertad”.Para lograr una auténtica libertad, es preci-so, al menos, aspirar a salir de la “caverna”.

Ahora bien, siguiendo con De laBoétie: a los hombres parece gustarles laservidumbre; están cómodos en ella. O,como señalara el psicólogo Eric Fromm— quien estuvo apegado a tierras mexi-canas —, los hombres tienen “miedo a lalibertad”. “Miedo”, porque ser libre estambién ser responsable de la propiadecisión, de la vida misma; y si uno es res-ponsable, “da respuesta”, por lo que notiene a quién preguntarle, más que a sí mis-mo. Esta difi cultad, si bien no se centra enella Oscar Diego, está presente en el escri-to, se trasluce en alguna de sus refl exionescierto aviso: la ciudadanía de las democra-cias actuales, satisfecha y bienaventurada,se descuida del bien común, se “idiotiza”— el autor rescata el sentido griego de estetérmino: “idiotez”, para el griego antiguo,es “el que sólo se ocupa de sí mismo”, loopuesto al noble polites, “el que se ocupa dela ciudad”, el ciudadano —. La hegemonía del discurso liberaltrae aparejado no sólo el alabado desarro-llo económico, sino también un marcadoindividualismo y desinterés por lo públicoque acaba esclavizando al común de loshombres a la tiranía de unos “pocos”. Debiéramos recordar aquí lalección ya dada por los clásicos, y que noslo recuerda Francisco Rodríguez Adradosen su obra La democracia ateniense: cuandoprospera la riqueza, los individuos se ale-jan de lo público, con los peligros que ellosupone. Así, Atenas democrática, sufrió

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invasiones tremendas y calamidades políti-cas de diverso tipo, entre otras cosas, porel abandono de la “cosa pública”. Y conesto no se quiere decir, ni mucho menos,que haya que mantener a las poblaciones“pobres” para que cultiven la virtud dela solidaridad y de la búsqueda del biencomún; faltaría más, se trata antes decontribuir a conservar, cuidar, generar untejido moral que permita que lo “público”y lo “privado” no devengan incompati-bles. Son diversos los teóricos que sehan preocupado por el desarrollo de unaciudadanía participativa y democráticadesde diversas perspectivas. Entre ellosKymlicka — en obras como La política ver-nácula — señala la necesidad de apostar poruna ciudadanía participativa, sobreponién-dose a la “limitación liberal”: entender quelos asuntos públicos no son del interés delos ciudadanos, y por lo mismo los delegana los “políticos profesionales”. Reclamar laparticipación sin incurrir, por el contrario,en una sobre exigencia a los ciudadanos,una exigencia de participación constanteque los espante o asuste. En todo caso, como también se-ñala Oscar Diego en su escrito: si algoes de interés para todo habitante de unacomunidad política como el Estado esprecisamente eso, la necesidad de partici-par. Lo político es asunto de todos, por esola política afecta a los individuos en aquelloque tienen de común, pese a la diversidad

de ocupaciones, creencias, etcétera.En este escrito se parte de la defi niciónde “ciudadanía” como “pertenencia a lacomunidad política”, ligada a la libertady/o la justicia; así como al ejercicio delos derechos civiles, políticos y sociales.Oscar Diego advierte, como ya hicieraAristóteles, que son diversos los criteriospara defi nir a la ciudadanía. Histórica-mente se ha excluido a las mujeres, perola conquista de la ciudadanía por parte delas mujeres ha sido uno de los logros civi-lizatorios más profundos, pues de manode la feminización de lo político se hanlogrado avances signifi cativos no sóloen la esfera política, sino también en lasocial, Oscar Diego no deja de señalarlo,especialmente al fi nal de su escrito, cuan-do comenta el caso fi nlandés. Lo que nole obsta señalar, que es preciso no dilataren exceso el concepto de “ciudadanía”,para no hacerlo inoperante o que pierdasu valor. Ya Aristóteles señalaba, comocomenta Oscar Diego, que el Estado noes solo una agrupación de personas, sinoque implica la ciudadanía; lo que es tantocomo apreciar que la Polis no es la sim-ple “suma” de individuos aislados, sinola relación entre los mismos. La “ciuda-danía” queda así vinculada al sentido deidentidad, a la interacción solidaria y res-ponsable por parte de los miembros dela comunidad política; y, por esta vía, a la

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participación: elección de cargos, membre-sía en las corporaciones sociales, actuaciónfavorable o contraria respecto a las decisio-nes de gobierno, vinculación a las asocia-ciones políticas y sindicales. La ciudadaníacomporta un “ejercicio activo” de los de-rechos. Esto es “ciudadanía”, pero losprincipios de la economía liberal que triun-fan desde el siglo , como mencionaOscar Diego, fomentan actitudes contra-rias a la ciudadanía: la codicia, la avaricia, elanhelo de riqueza, entre otros, potencianel individualismo, la segregación del sujetopolítico respecto al lazo social, a la relaciónque constituye la “ciudad”. Y lo curioso del caso es que, aun-que no lo mencione el autor, ello se haceen nombre de la libertad. Ya en 1819Benjamin Constant se vio obligado a dife-renciar entre la “libertad de los antiguos”y la “libertad de los modernos” para darcuenta de esta situación: para los antiguosla libertad se asociaba a la participación enla comunidad; para los modernos, en elejercicio de la vida íntima, segregado de lacomunidad. ¿Dónde situar la libertad? Claroes que Oscar Diego no se centra en estacuestión, porque tampoco es objetivo suyola misma, pero la individualización extre-ma de nuestras sociedades posmodernas,como el autor advierte, con otros tér-minos, ha hecho de la palabra “libertad”un término vacío, cuando no un “chivo

expiatorio” para las más deplorables con-ductas. Un motivo más para culpar, porejemplo, a los pobres de su pobreza, al gus-to de los neoliberales de hoy, olvidando algosimple: para “ser” libre hay que “poder”; yes un hecho a la vista de todo el mundoque no todo el mundo “puede”. Por esoOscar Diego señala los pre-requisitos parala libertad: una riqueza sufi ciente y la sobe-ranía; la capacidad para la autosufi cienciay la capacidad de decisión propia. El libre“puede” decidir, porque “sabe” decidir,de ahí la importancia de la educación quetanto se aprecia en este escrito y sobre laque luego diremos algo. Pero no sólo, puestoda libertad tiene ciertos requisitos a losque pueden llamarse “límites”, sin por elloincurrir en contradicción: el ejercicio de lalibertad es consustancial a la capacidad deresponder, para lo que se precisa algo biensimple: “saber” y “querer”. Dejemos de lado el “querer”, quenos lleva a un atolladero de problemas:¿Existe realmente una voluntad libre?¿Dónde podemos situar el ejercicio deuna voluntad libre si el sujeto por defi -nición desconoce la infi nitud de condi-cionamientos de su acción, así como elcurso futuro de la misma o sus resulta-dos? Centrémonos en el “saber”. Que la prudencia, la equidad y lajusticia son condiciones para la libertadde todos, no la de unos pocos, es algo co-nocido desde hace siglos. Oscar Diego loseñala bien: alude el Protágoras platónico,

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cuando menciona cómo las capacidadespara los ofi cios, los talentos para las “cien-cias”, etc., fueron repartidos por Zeus demodo desigual, pero no así el sentido de lamoral y la justicia: si no, no existiría la ciu-dad. Ahora bien, dotados como estamoslos hombres para el “sentido” de lo justoy lo moral, no es menos cierto que tal sen-tido es preciso “encauzarlo”, “adiestrarlo”,“perfeccionarlo”, y esta es, precisamente,la tarea educativa. El autor no da detalles de una taleducación, pero sí nos advierte cómo unaciudadanía ignorante de sí — descono-cedora de su capacidad como “ciudada-nía”— es presa fácil de la corrupción y laservidumbre. ¿No son hoy visibles estosrasgos? Millones de seres humanos viven“siervos” de su consumo, hasta el puntoque pudiéramos decir que más que “con-sumidores” son “consumidos-res”, sonseres que portan sus rostros y sus cuerposenteros hacia una máquina de consumo yproducción que fagocita hasta lo más ínti-mo de cada uno, haciéndolo espectáculo,o devasta la tierra que poblaron nuestrosancestros y que, lo más importante, habránde poblar nuestros descendientes. Ya señalara Hans Jonas la impor-tancia de un nuevo, por decirlo con eltítulo de su obra, Principio de responsabilidad:hemos de actuar de modo tal que hagamosdel mundo que vivimos un mundo tan vi-vible o más que el que hemos heredado.La postmodernidad apunta a lo contrario,

pese a los voceros que cantan la libertaddel mercado. Una ciudadanía libre se caracte-riza por el razonamiento y el juicio mo-ral — que no el juicio taxativo del necio—, el pensamiento crítico. Para lograrlose precisa, como retoma Oscar Diego deFernández, Fernández y Alegre, “crearuna comunidad de seres racionales queconstituya un reino de ciudadanía”, cuyorequisito es: “salir del laberinto creadopor la sociedad de consumo”, educandopara desarrollar una personalidad autó-noma, objetivo éste central de la discipli-na ética: forjar el carácter, obligarse parael perfeccionamiento del mismo. La Éti-ca comporta un proceso de transforma-ción interna que se despliega, para OscarDiego, en una serie de etapas: refl exión ydeliberación; despertar de la conciencia;diferenciar lo conveniente de lo nocivo;asumir valores y convertirlos en princi-pios, asumir deberes, madurar el juicio yactuar responsable e íntegramente. Aunque en este trabajo, más pro-gramático que práctico, no se esboza,como en otras obras, el camino a seguir, síse nos dan pistas del mismo hacia el fi nal,cuando Oscar Diego menciona el caso fi n-landés. Finlandia es uno de los países me-nos corruptos del mundo, según informesde Transparencia Internacional; y desdeel punto de vista educativo es el primeroen calidad, a su vez, posee una sociedad

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próspera y un estado del bienestar sóli-do. ¿Cómo es posible? Oscar Diego tomafuentes del Ministerio de Asuntos Exte-riores fi nlandés y explora su lógica. Segúnlas mismas, la sociedad fi nlandesa se apoyaen una serie de fortalezas: unos valores demoderación, autocontrol y bien común;estructuras legislativas, judiciales y adminis-trativas que controlan el abuso de poder; elamplio papel de la mujer en lo público; y labaja disparidad en ingresos y salarios. Dealgunos ya hablamos. Los valores morales son efi cientespara el desarrollo social, económico y po-lítico de una sociedad, no sólo porque sonun bloqueo de las conductas corruptas quepueden dilapidar lo público, sino tambiénen la medida en que convierten al sujeto enun ser relacional, en alguien que “cuida desí”, “cuida del otro” y “cuida de lo otro”. Destaca de Finlandia un alto nivelde desarrollo moral que se traduce en la va-loración de la racionalidad ética, el rechazode los antivalores y una valoración negativade las desigualdades económicas, culturalesy sociales. Desarrollo moral que se plasmano sólo en las instituciones públicas, sinotambién en las corporaciones y empresasprivadas. Se produce un “círculo virtuoso”:ciudadanos virtuosos hacen una sociedadvirtuosa; una “sociedad civil” — térmi-no con el que se designaba en la FilosofíaPolítica a la comunidad de familias que con-forman el Estado — activa e interesada,

cultiva una gobernabilidad responsable,unos gobiernos que han de “responder”no sólo porque se les pregunta, sino por laposibilidad misma de que se les pregunte. La institucionalidad también tienesu cultivo, y Oscar Diego lo señala; paraque el sistema judicial funcione de modoindependiente y orientado a la justicia hade potenciarse la cultura de la legalidad enla ciudadanía. A estas observaciones de fuentesfi nesas añade Oscar Diego las siguientes,que también formarían parte de una “ciu-dadanía ética” (término que no emplea elautor, pero con el que pudiera resumirse elesfuerzo de una “educación para la ciuda-danía”): una política basada en la igualdady la democracia; desarrollo social; autono-mía y autogobierno; intelectualidad quevalore el patriotismo, la justicia, la equidad,la constitucionalidad y la democracia; y elelevado valor otorgado a la educación. Es precisamente en este aspectodonde destaca Finlandia. La educación esalgo importante, porque es el abono sobreel suelo nutricio de la ciudadanía, más alláde la presencialidad; mediante la educaciónel sujeto se inserta en una república que lotrasciende, de modo que parte de su senti-do — al menos su “ser con” el otro — esgarantizado a lo largo de un tiempo quetambién lo trasciende. En Finlandia, yadesde 1858 se apostó por desarrollar unaeducación primaria, al margen de las insti-tuciones religiosas, de calidad y universal;

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una educación que, asumiendo los valoresilustrados de progreso, igualdad y libertad,no olvidara los tradicionales de humildad,modestia y honestidad. La consolidaciónde una ciudadanía ética fue posible graciasa la tenacidad y perseverancia con la quese cultivó la moral del bien común, la jus-ticia y el interés general, sin descuidar elfortalecimiento de la facultad de juicio éti-co; sin dejar de lado la conciencia colectivaorientada a valores comunes y la culturaciudadana dirimida hacia la participación,el civismo, etcétera. Concluye Oscar Diego que la edu-cación ciudadana es, pese a la diversidad— de intereses, ofi cios, aptitudes, etc. —,necesaria, pues si algo nos caracteriza, es lapertenencia a una comunidad de ciudada-nos. De hecho los seres humanos nacemos“enclasados” en una comunidad de ciuda-danos, y este hecho es preciso no olvidar-lo; pero además, es benefi ciosa, pues unaciudadanía cuidadosa de la ética, educadaéticamente, es menos manipulable y some-tida a servidumbre. Una ciudadanía ética esuna ciudadanía libre y responsable. Sin embargo, haciéndonos cargode Freud: ¿es posible educar? Creo quelos liberales pronto saldrían a responder,como ya hiciera Mandeville, con su famosolema “vicios privados, virtudes públicas”,del que se ha insinuado también el inverso:“vicios públicos, virtudes privadas”. Perono es tal la situación: vicios privados pue-den muy bien conducir a vicios públicos;

y vicios públicos a vicios privados; casicomo en lógica presocrática: lo semejanteatrae lo semejante. Podríamos inclinarnos a pensarque Freud lleva razón, en parte. Si “educar”es entendido como “modelar” conformea unos principios y valores, asfi xiando lairreductible realidad de la individualidad,entonces es imposible. Pero “educar” no eseso, no es “formar” a imagen y semejanza,sino “formar” el juicio libre y responsable,la racionalidad práctica. En este sentidoes posible educar; tal educación supone elejercicio compartido de la relación huma-na: y nada hay más humano que la ciudad ysu cualidad específi ca, la ciudadanía.

Bibliografía

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Fernández Carlos, Fernández Pedro y LuisAlegre (2007), Educación para la ciudadanía.Democracia, capitalismo y Estado de derecho, LaHabana, José Martí.

Freud Sigmund (1937), Análisis terminable einterminable.

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Jonas Hans (1995), El principio de responsabilidad: ensayos de una ética para una civilización tec-nológica, Herder.

Kymlicka Will (2003), La política vernácula: nacionalismo, multiculturalismo y ciudadanía, Pai-dós.

Rodríguez Adrados Francisco (1985), La democracia ateniense, Alianza Universidad.

. Maestro en Sociología por la Universidad Complutense deMadrid donde es profesor de Filosofía. Líneas de investigación: antropología cultural,sociología del conocimiento, sociología de los movimientos políticos y fi losofía política.

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La revista R es una publicación semestral de la Contraloría del Poder Legislativo del Estadode México, que mantiene abierta la recepción de escritos durante todo el año. Los trabajos pueden ser:artículos, ensayos, reseñas, entrevistas, ponencias.

El documento debe incluir una fi cha curricular que contenga: nombre del autor (es), grado académico,institución y/o dependencia donde trabaja (n), líneas de investigación, correo electrónico, direcciónpostal y teléfono.

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Únicamente las citas que se referencian en el escrito, deben enlistarse en las fuentes bibliográfi cas.Deberán presentarse como sigue:

Libros con un autor:Apellido y nombre del autor (año), Nombre de la obra, país, editorial. Ejemplo: Burke Edmund (1996),El descontento político, México, Fondo de Cultura Económica.

Libros del mismo autor, editados el mismo año:Sartori Giovanni (2007a), ¿Qué es la democracia?, México, Taurus.Sartori Giovanni (2007b), La política. Lógica y método en las ciencias sociales, México, Fondo de CulturaEconómica.

Libros con dos o más autores:Marx, Karl y Friedrich Engels (2004), Manifi esto comunista, Madrid, Alianza Editorial.Alexander Hamilton, et al. (1998), El Federalista, México, Fondo de Cultura Económica.

Capítulo de libroCasar María Amparo et al. (2010), “La rendición de cuentas y el Poder Legislativo”, en Merino Mauricioet al. (coord..), La estructura de la rendición de cuentas en México, México, IIJ, / .

Obras de Institución:Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México (2013), Manual del Procedimiento Administrativopara las Contralorías Municipales, Toluca, México, Poder Legislativo del Estado de México.

Artículos de revista:Canto Rodolfo (2012), “Gobernanza y democracia. De vuelta al río turbio de la política”, en Gestión ypolítica pública, vol. XXI, núm. 2, II semestre, México, , pp. 333-374.

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