DIRECTORIO

Q.F.B. Martha Garciarivas PalmerosSecretaria de Ecología del Gobierno delEstado de México

Ing. Gabriel Quadri de la TorrePresidente del Instituto Nacional de Ecología

Lic. Daniel Acosta CázaresVocal Ejecutivo del Centro Nacional deDesarrollo Municipal

Lic. Enrique Jacob RochaPresidente Municipal de Naucalpan deJuárez, Estado de México

La edición de la memoria del Foro Nacional Sobre Gestión Ambiental en MunicipiosMetropolitanos, estuvo a cargo de la Dirección General de Concertación y ParticipaciónCiudadana de la Secretaría de Ecología, del Gobierno del Estado de México.

INDICE

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

CONFERENCIAS MAGISTRALES

Los retos de la gestión ambiental en municipios metropolitanos.Gabriel Quadri de la Torre

El papel del municipio ante una perspectiva intergubernamentalMauricio merino Huerta

Bases para la planeación de programas ambientales en municipios metropolitanosEnrique Provencio Durazo

Estrategias para el fortalecimiento de la gestión ambiental en municipiosmetropolitanos.Isidro Muñoz Rivera

CONFERENCIAS EN MESAS RENDODASMARCO JURIDICA – NORMATIVALA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

Marco de referencia jurídico – normativo de la gestión ambiental municipal.Ma Esther Balcázar Márquez

Problemas de interpretación, aplicaciones y vacíos de la legislación ambiental municipal.Adolfo Mejía Ponce de León .

Problemática de la gestión ambiental en municipios metropolitanos.Julián de la Garza Castro.

Estrategias para el fortalecimiento de la legislación ambiental en municipiosmetropolitanos

María del Carmen Carmona Lara

Estrategias para el fortalecimiento de la legislación ambiental en municipios metropolitanosJuan Manuel Tovar Estrada

INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICAAMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Definición de instrumentos de la política ambiental para municipios metropolitanos.Alejandro Espriú Manrique de Lara

Definición de instrumentos de la política ambiental para municipios metropolitanos.Nilda González Anaya

El municipio metropolitano y los instrumentos de política ambientalManuel Servín Massieu

Principios a considerar por los municipios metropolitanos en el desarrollo y aplicación deinstrumentos de política ambiental.Leonardo Martínez Flores

Estrategias para el fortalecimiento de la gestión ambiental en los municipiosmetropolitanos.Rodolfo Garza Gutiérrez

Estrategias para el fortalecimiento de los instrumentos de política ambiental en municipiosmetropolitanos.Guillermo Caballero Herrera

3. MECANISMOS DE FIANCIAMIENTO APLICABLEA LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

Mecanismo de financiamiento aplicable a la gestión ambiental municipal.Enrique Torres Rivera.

Mecanismo de financiamiento aplicable a la gestión ambiental municipalJuan Carlos Belausteguigoitia y Lilian Saade Hazin.

Problemas y limitaciones para el financiamiento de la gestión ambiental en municipiosmetropolitanos.Guillermo Gonzáles Martínez

Problemas y limitaciones para el financiamiento de la gestión ambiental en municipiosmetropolitanos

Tebaldo Mureddu Gilabert

Estrategias de financiamiento para la gestión ambientalJosé Aguilar Castañeda

Estrategias para el financiamiento de la gestión ambiental en los municipios metropolitanosFrancisco J. Núñez Sánchez

4. ENFOQUE SECTORIAL Y REGIONAL DE LA POLÍTICAAMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Gestión de los residuos municipales. Objetivos, acciones y beneficios.Gustavo Rosiles Castro

Acciones municipales de gestión ambiental en la escala metropolitanaBoris Graizbord Ed.

Problemas para la vinculación de la gestión ambiental municipal con otros programassectoriales y regionalesRodolfo Lacy Tamayo

Estrategias para la incorporación de la dimensión ambiental en las políticas sectoriales yregionales de desarrollo.José R Castelazo de los Angeles

Estrategias para la incorporación de la dimensión ambiental en las políticas sectoriales yregionales de desarrollo.Rafael de la Torre García

5. DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTALY FOMENTO DE LA CORRESPONSABILIDAD SOCIALEN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Criterios y principios para la descentralización de la gestión ambiental hacia el municipio ylas comunidadesReyna Gil Hernández

Alcances, limitaciones y condiciones para la descentralización de la gestiónambientalRaúl Tornel

Alcances, limitaciones y condiciones para la descentralización de la gestión ambiental amunicipios metropolitanos

Alberto Velasco Pérez

Importancia de la educación y capacitación para la gestión ambiental municipal: Algunoselementos estratégicos.Edgar González Gaudiano y Octavio Santamaría Gallegos

Estrategias para la descentralización de la gestión ambiental hacia municipiosmetropolitanos .Julio García Coll.

CONCLUSIONES DE LOS TALLERES

Taller A:Marco jurídico- normativo de la gestión ambiental municipalCoordinador Adulfo Jiménez Peña

Taller B:Instrumentos en la política ambiental en municipios metropolitanosCoordinador Hugo Rodríguez Uribe.

Taller C:Mecanismos de financiamiento aplicable a la gestión ambiental municipalCoordinadora Rayo Angulo Sánchez.

Taller D:Enfoque sectorial y regional de la política ambiental en municipiosmetropolitanosCoordinadora : Martha Niño Suslowska

Taller E:Descentralización de la gestión ambiental y fomento de la corresponsabilidad social.Coordinador: Sergio Reyes

PRESENTACIÓN

El presente documento constituye un esfuerzo del Comité Organizador del "Foro Nacionalsobre Gestión Ambiental en Municipios Metropolitanos", integrado por la Secretaría deGobernación, a través del Centro Nacional de Desarrollo Municipal(CEDEMUN); elGobierno del Estado de México, a través de la Secretaría de Ecología; el Instituto Nacionalde Ecología perteneciente a la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca(SEMARNAP) y el H. Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez, Estado de México.

La primera parte de las memorias incluye las conferencias magistrales que expusieron altosfuncionarios y académicos de reconocido prestigio en el sector ambiental.

La segunda parte contiene las conferencias presentadas por funcionarios de los tres órdenesde gobierno, académicos, representantes de la sociedad civil y de instituciones privadas, enmesas redondas. La dinámica del foro, durante el primer día, tuvo como propósitoestablecer un marco de referencia de la gestión ambiental a nivel municipal; durante elsegundo, se analizó la problemática a la que se enfrenta la gestión ambiental en municipiosmetropolitanos y en el tercero, se plantearon algunas pautas para la definición de estrategiasde fortalecimiento de la gestión ambiental municipal.

Con la finalidad de presentar la información de manera coherente, se agruparon lasconferencias en capítulos temáticos, en lugar de publicarlas en la misma secuencia en laque fueron expuestas.

La tercera y última parte de las memorias constituye la recopilación de las conclusionesgeneradas por los representantes de cada municipio en seis talleres de trabajo, desarrolladospor las tardes los cuatro días de sesiones.

Los temas abordados en tomo a los municipios metropolitanos, tanto en las mesas redondascomo en los talleres fueron: marco jurídico normativo de la gestión ambiental;instrumentos de la política ambiental; mecanismo de financiamiento aplicable a la gestiónambiental; enfoque sectorial y regional de la política ambiental; y descentralización de lagestión ambiental y fomento de la corresponsabilidad social.

INTRODUCCIÓN

El municipio constituye la célula básica de la organización política en México, erigiéndosecomo el orden de gobierno más cercano a la comunidad, y por lo tanto al que correspondela atención de los problemas inmediatos. Desafortunadamente, la gestión ambientalmunicipal no ha logrado consolidarse, debido a la escasez de recursos financieros, técnicosy operativos, al incipiente desarrollo de sus estructuras administrativas y a las limitacionesdel marco jurídico.

Las diferencias culturales, geopolíticas e históricas entre los municipios han generadoprofundas desigualdades en su desarrollo económico, político e institucional. A pesar detales diferencias, la mayor parte de los municipios continúan siendo rurales, mientras queuna pequeña proporción ha mostrado un acelerado proceso de urbanización carente deplaneación y ordenamiento, con los consecuentes problemas ambientales que ellorepresenta.

Este proceso de urbanización que han mostrado sobre todo las ciudades cercanas a losgrandes polos de desarrollo económico, aunado a la concentración de las poblaciones en lasgrandes ciudades, debido principalmente a la migración proveniente de zonas rurales, haderivado en el fenómeno que algunos expertos han dado en llamar metropolización. Este serefiere principalmente al proceso de conurbación entre ciudades núcleo y poblacionesaledañas, cuyas jurisdicciones corresponden a los municipios de entidades vecinas, comoen el caso de las Ciudades de México, Monterrey, Guadalajara y Puebla que han tenido quecrecer hasta unirse con algunos de sus municipios colindantes.

Esta conurbación envuelve a los municipios en una dinámica compleja y, al mismo tiempo,en una situación desventajosa, ya que estos deben enfrentar los problemas ambientalescaracterísticos de las grandes ciudades, pero con las limitaciones legales, técnicas,financieras y políticas propias de los ayuntamientos.

Para superar estas limitaciones es necesario diseñar una estrategia para el fortalecimiento dela capacidad de gestión ambiental a nivel municipal, lo cual implica hacer "una revisión delmarco jurídico para redefinir las competencias en materia ambiental entre los tres órdenesde gobierno; la formulación de reglamentos ambientales municipales, en aquellos casos enlos que se carezca de ellos; el diseño de programas municipales de protección ambiental; lacreación de mecanismos que garanticen la canalización de recursos financieros hacia lasáreas operativas de la gestión ambiental municipal y hacia proyectos ambientales locales; yel fomento de la corresponsabilidad social en la gestión ambiental a través de laparticipación y cooperación de instituciones académicas, sociales y privadas.

El rezago que presentan actualmente los municipios para enfrentar la problemáticaambiental, se debe en parte al centralismo que durante siglos se ha practicado en México. Siesta centralización ha representado serios obstáculos para el desarrollo estatal, la situaciónha sido más crítica para los municipios y se vuelve más crítica aún ante las perspectivas dela globalización y de la economía de mercado a nivel mundial. Ante tal panorama, resultaurgente el fortalecimiento de los municipios no sólo en materia ambiental sino en todos losámbitos de la administración pública.

Por otra parte, de acuerdo con urbanistas expertos que se reunieron en la ConvenciónInternacional Hábitat II que se celebró el pasado mes de mayo en Estambul, las tendenciaspara el próximo siglo indican que la mitad de la población mundial se concentrará engrandes ciudades, cuyos principales problemas radicarán en la excesiva contaminación, endeficiencias del transporte público y en la escasez de agua potable.

Pero ¿cómo deberán enfrentar los municipios la problemática que se vislumbra para el sigloXXI, si durante varios siglos se han mantenido a la zaga? El salto que tendrán que dar esmuy grande y sólo podrán enfrentar los retos que se avecinan si logran consolidar suscapacidades de gestión ambiental. Tales retos no se circunscriben únicamente a losmunicipios metropolitanos sino que deberán consolidarse también las estructuras estatales yfederales; por tal motivo, resulta un imperativo de primer orden conjugar esfuerzos no sólode los tres órdenes de gobierno, sino de todos los sectores involucrados.

De cara al siglo XXI, los municipios metropolitanos pueden y deben colocarse a lavanguardia para lograr un verdadero desarrollo social, el cual supone educación, salud,vivienda, medio ambiente y alimentación, áreas aceptadas convencionalmente a nivelmundial para definirlo.

Es por ello que la actual administración ha asumido el reto de proteger los recursosnaturales y detener las tendencias del deterioro del medio ambiente, incorporando en elPlan Nacional de Desarrollo y en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 estrategiasde política ambiental para el desarrollo sustentable. Asimismo, se establece el desarrollo deacciones encaminadas al fortalecimiento del nuevo federalismo en la búsqueda de nuevos ymás amplios esquemas de participación ciudadana y coordinación intergubernamental,promoviendo al mismo tiempo, el fortalecimiento de las capacidades de gestión ambientalde las entidades federativas y sus municipios.

Como un primer paso en el camino hacia el fortalecimiento de la gestión ambientalmunicipal, se llevó a cabo este "Foro Nacional sobre Gestión Ambiental en MunicipiosMetropolitanos" que cristalizó los esfuerzos del comité organizador por conjuntar laparticipación de los tres órdenes de gobierno, la sociedad civil, instituciones de educaciónsuperior y el sector privado.

LOS RETOS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOSMETROPOLITANOS

(VERSIÓN ESTENOGRÁFICA)

Gabriel Quadri de la Torre*

Quiero agradecer a la Universidad del Valle de México su hospitalidad y el interés de susautoridades; al municipio de Naucalpan por su iniciativa de participar como organizador yconvocante de este evento lo cual es reflejo de su gran dinamismo compromiso con lapolítica ambiental a nivel municipal; al gobierno del Estado de México, por su apoyo, suinterés y el compromiso que ha demostrado ya en muchas ocasiones, especialmente hacepocas semanas con la presentación del Programa Estatal de Medio Ambiente, que si no meequivoco es el único estado de la República Mexicana que cuenta con un programa demedio ambiente, lo cual no es sólo anecdótico, sino que es un elemento que nos ayuda aaquilatar el compromiso del Estado de México en favor de la política ambiental.

La conjunción de un gobierno estatal, un gobierno municipal, una institución académica yel gobierno federal en la organización de este foro, es un ejemplo de la voluntad decooperación y participación que debe existir entre los distintos órdenes de gobierno y lasinstituciones académicas en lo que respecta a la política ambiental y en particular en lo quese refiere a la gestión ambiental en los municipios.

Los municipios, como todos sabemos, célula fundamental del orden republicano, senofundamental de nuestras instituciones públicas, es el orden de gobierno más cercano a lacomunidad, más comprometido y también más apto para resolver los problemas y lasdemandas de los pobladores locales, debido a que son quienes cuentan con el conocimientode los problemas que se generan en sus propias jurisdicciones.

En México, es difícil establecer estrategias uniformes para el desarrollo de la gestiónambiental municipal, debido a que existe una gran heterogeneidad en las posibilidadesreales de los municipios para enfrentar los retos ambientales. Los más de 2500 municipiosque hay en el país presentan disparidades realmente extremas; por una parte, existenmunicipios totalmente metropolitanos con varios millones de habitantes. con grandescapacidades de gestión, presupuestación y organización; y por otra, más del 75% de losmunicipios son prácticamente rurales, con menos de 15000 habitantes, que difícilmentepueden asumir los retos que plantea la gestión ambiental, sobre todo en lo que se refiere a laconservación de la biodiversidad.

La heterogeneidad se refiere no sólo a las capacidades de gestión ambiental, sino también adiferencias económicas, sociales, institucionales y políticas a lo largo del territorionacional, mismas que deberán tomarse en cuenta para desarrollar estrategias defortalecimiento diferenciales, y en algunos casos específicas, de acuerdo con lascondiciones particulares de cada uno de nuestros ayuntamientos. Es pues, fundamental * Presidente del Instituto Nacional de Ecología

recoger esa diversidad y esa pluralidad, que también representan la expresión de la grandiversidad y pluralidad cultural de nuestro país.

El fortalecimiento de la gestión ambiental municipal es esencial para avanzar en el procesode descentralización de la vida nacional. La descentralización de la gestión ambiental esuna de las estrategias fundamentales que están planteadas en el Programa Nacional deMedio Ambiente, presentado recientemente por el señor Presidente de la República, pararesponder al imperativo histórico de fortalecer el federalismo en México y de darleverdadera autonomía y vida al municipio libre en nuestro país.

La descentralización es un proceso que deberá guiar nuestra política para la aplicación deinstrumentos de gestión ambiental a nivel local. La implementación de esta política dedescentralización plantea un reto que tiene muchas dimensiones, por lo que se requieretomar en consideración una serie de criterios y principios básicos. Seria irresponsabledescentralizar todo irreflexivamente sin tomar en cuenta las capacitaciones reales y laenorme especificidad y diversidad que se mencionó anteriormente. Por eso es fundamentalllevar a cabo la descentralización en forma gradual y flexible, en función de lascapacidades, las condiciones de desarrollo, los tiempos y los ritmos que rigen el propiodesarrollo institucional en los municipios tomando en cuanta a los actores locales.

La descentralización es necesaria para mantener la eficiencia de la aplicación de losinstrumentos de política y de la oferta de servicios públicos en relación con la políticaambiental. Ya no puede mantenerse todo centralizado, independientemente de razonespolíticas e históricas, sino también por razones de simple eficiencia en la aplicación deinstrumentos.

La Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y de Pesca, a través del InstitutoNacional de Ecología, ha desarrollado un ambicioso programa de fortalecimiento de lagestión ambiental municipal financiado con recursos del Banco Mundial.Desgraciadamente este programa sólo se aplica a los municipios de la frontera norte, peroesperamos que pronto pueda hacerse extensivo a otros municipios importantes de nuestropaís. Este programa se basa en tres estrategias fundamentales: la primera es la capacitacióny consiste en el desarrollo de las capacidades humanas para la creación de cuadros técnicosadecuados, la segunda se refiere al equipamiento básico y la tercera a la realización deestudios estratégicos básicos que permitan definir prioridades y establecer los alcances y lasnecesidades de la política ambiental municipal.

El fortalecimiento de las capacidades municipales en el marco de la descentralización no esni debe de ser solamente, una relación entre gobiernos, una relación de transferenciaintergubernamental de facultades, de personal o de presupuesto, sino que debe tejerse conlos actores de la sociedad local, para crear esa red de intereses, de instituciones que hacenmucho más densa la posibilidad de avanzar en una política ambiental hacia el desarrollosustentable. En otras palabras, la descentralización tiene que darse también junto con elsector privado, los mercados, las instituciones académicas y las organizaciones sociales.Todos los sectores tienen que generar entre sí y con los gobiernos local, estatal y federal, elobjetivo que permita soportar las nuevas instituciones de gestión ambiental para eldesarrollo sustentable.

La participación del sector privado nos abre muchísimas oportunidades, nuevos horizontes,nuevos mecanismos, nuevos instrumentos y nuevas posibilidades de autofinanciamientopara la gestión ambiental, ya que como todos sabemos uno de los cuellos de botella esprecisamente la restricción de recursos. Buscando pues esas alianzas entre los tres órdenesde gobierno con el sector privado, las instituciones académicas, los organismos nogubernamentales estamos seguros que podemos salvar esos obstáculos financieros queresultan a veces agobiantes.

En el caso de los municipios metropolitanos, la solución de los problemas ambientales sevuelve mucho más compleja, ya que deben resolver problemas ambientales característicosde las grandes ciudades pero con las limitaciones financieras, técnicas y jurídicas que loscaracterizan. La solución de tales problemas requiere nuevas formas de participacióncorresponsable de todos los actores involucrados, pero evitando que las administracionesmunicipales pierdan su autonomía. Sin embargo, no existen fórmulas ni recetas que puedanseguirse, por lo que es necesario una enorme creatividad y una enorme sensibilidadpolítica por parte de los municipios metropolitanos de nuestro país.

Hay problemas muy álgidos que debemos resolver en el corto plazo, problemas que colocana los municipios metropolitanos frente al reto de crear instituciones capaces de hacerlefrente a los problemas regionales. Por ejemplo, el, manejo de residuos peligrosos requiereno sólo infraestructura, sino también la creación de sistemas de regulación regional demanera concurrente con el estado, la federación e incluso con empresas privadas yorganizaciones sociales.

Es muy importante y al mismo tiempo deseable que los municipios metropolitanosfomenten la cultura ambiental y la corresponsabilidad social, ya que es muy común quetodos cerremos los ojos a problemas ambientales terribles de descargas de residuospeligrosos en ríos, en cañadas, en el drenaje de los municipios, en el mar; pero eso sí,levantamos la voz airada y cínicamente cuando trata de generarse una iniciativa de manejoadecuado, bien regulado y productivo de los residuos peligrosos.

Tenemos que superar esas limitaciones y aquí el papel de los municipios en el contextometropolitano resulta fundamental. Lo mismo se puede decir para el manejo de residuossólidos urbanos, para el tratamiento de aguas residuales y para toda la infraestructuraambiental metropolitana, que debe enfocarse en una óptica distinta, ya que se trata de unproblema de recursos comunes. En la práctica, la administración de recursos ambientalescomunes es muy compleja, pero tenemos que llevarla a cabo en forma corresponsable si esque aspiramos algún día a un medio ambiente sano y a un desarrollo metropolitanosustentable.

Para terminar, me gustaría comentar que existen muchos instrumentos derivados de lalegislación que corresponden a los municipios para desarrollar sus propias políticasambientales. Por ejemplo, el artículo 115 constitucional reserva a los municipios laregulación de los usos del suelo; la ley General de Equilibrio Ecológico y de Protección alAmbiente establece como competencia municipal el ordenamiento ecológico local, y laformulación de la política y de los criterios ecológicos particulares en las jurisdicciones

locales, entre otros. Por otra parte, existen instrumentos de aplicación federal que puedendesarrollarse en los municipios bajo sus propias modalidades, su propia dinámica y en supropio tiempo.

Es por esto que es muy importante funcionar, integrar y trabajar conjuntamente con quienesestán a cargo de la política urbana, no podemos pensar separadamente de los municipios laparte urbana de la parte ambiental. Y esto también plantea retos muy difíciles, muycomplejos, de cooperación, de coordinación y de iniciativas conjuntas.

Es necesario abrir espacios para la participación de la sociedad que le permitan expresar suspreferencias y su interés en favor del medio ambiente. Este es un problema pero también esun reto, es un enorme desafío y un horizonte que nos permitirá avanzar en este proyecto defederalismo, en ese proyecto democrático que todos acariciamos y compartimos. Todospodemos aportar nuestro grano de arena respecto de la política ambiental, esta concurrenciafederación, estados, municipios, sector privado, sector social e instituciones académicas,como ya se está dando, seguramente va a contribuir a hacer realidad esa aspiraciónhistórica de fortalecimiento municipal, federalismo y desarrollo sustentable para todos.

EL PAPEL DEL MUNICIPIO DESDE UNA PERSPECTIVAINTERGUBERNAMENTAL

Mauricio Merino Huerta*

INTRODUCCIÓN

El hecho de que los municipios mexicanos sean las instituciones de gobierno más antiguascon que ha contado la nación para organizar la vida política desde antes de la Revoluciónde Independencia, no ha sido suficiente para que ahonden los estudios sobre el papel quelos municipios desempeñan en la conformación y transformación de nuestro EstadoNacional. Responder al porqué de este estudio ofrece la oportunidad de exponer aquíalgunas tesis sobre el federalismo y sobre los gobiernos locales.

En primer término, aunque existe bibliografía sobre el municipio y sobre el federalismomexicanos, un buen número de los ensayos de interpretación han mirado al municipiodesde el centro del país o como una entidad de menor jerarquía: como si no fuera ungobierno, sino un organismo auxiliar. Por un lado, se habla de los municipios congrandilocuencia como los ladrillos del edificio constitucional, pero, por el otro. se lesconsidera menores. De modo que todavía no ha sido posible ofrecer una perspectiva que losconsidere como lo que realmente son: espacios de gobierno de las diversas comunidadespolíticas que componen la nación, instancias de autoridad responsables de atender lasdemandas que corresponden con su ámbito territorial y gobiernos actuantes que requierende los medios legales, materiales y humanos para ejercer la autoridad para la que fueronelectos.

LO QUE NOS DEJARON LAS (DES)CENTRALIZACIONES EN MÉXICO

Si bien la idea de la descentralización nació en México asociada a la palabra crisis y a lanecesidad de confrontarla con opciones inéditas hasta entonces, y también que hayasignificado desde un principio un proceso de innovación y de reconocimiento de los erroresacumulados por una administración federal demasiado extensa. Y es que, ciertamente, laacumulación de atribuciones, de funciones y de recursos -de decisiones, para decirlo en unasola palabra- tenia su correlato en la ausencia equivalente de instituciones políticas sólidasen los estados. De modo que la debilidad acabó por convertirse en un nuevo obstáculo,incluso, para los planes diseñados desde las instancias centrales: paradójicamente, cuandola descentralización comenzó a planearse en México como una alternativa plausible, saltó ala vista que la mayor parte de los estados carecía de la infraestructura para recibir, concertidumbre, las nuevas responsabilidades que esa descentralización suponía. Así, en losaños ochenta se quiso descentralizar de prisa, pero no se pudo: detrás de las inercias y de * Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública

las instituciones generadas desde el gobierno central, estaba un amplio vació decapacidades. Y en algunos casos algo peor: viejas estructuras políticas de poder local,bien arraigadas y bien distantes de las bondades aparentes que anunciaba ladescentralización.

Esa ausencia de instituciones locales sólidas y diferenciadas originó, entonces, un nuevocauce de reglamentaciones federales y generales que buscó remplazar las característicascon nuevas definiciones de alcance nacional. Se siguió entonces una lógica simple: paradescentralizar políticas y decisiones había que diseñar un formato común para todas lasentidades Leyes nuevas que tomaban en cuenta la participación creciente de lasadministraciones locales, pero que al mismo tiempo partían de un mirador centralista ytenderían inevitablemente a la homogeneización. Comenzó entonces una descentralización,finalmente diseñada en el centro y auspiciada por la legislación federal.

La descentralización en México no se entendería, en suma, sin tomar en cuenta trespremisas ligadas: la primera es que se trata de un proceso relativamente reciente, quecomenzó con las reformas del Estado de la década de los ochenta, forzadas por la crisis delmodelo de desarrollo seguido hasta entonces; una descentralización reactiva y, al mismotiempo, contraria a las viejas tradiciones del sistema político.

La segunda es que la paradójica ausencia de instituciones locales no sólo obstaculizó elproceso desde sus primeros atisbos, sino que obligó al diseño de leyes nuevas, nacionalestodas, que trataron de llenar ese vació y de dotar a los estados de recursos útiles paraafrontar las responsabilidades inéditas que suponía la propia descentralización como elcaso de la reforma municipal constitucional del artículo 115 en 1983.

Y de aquí, en fin. la tercera premisa: a pesar de la juventud del proceso, puede apreciarse yasu tendencia a la homogeneidad: los estados han de aprobar leyes comunes y de aceptarformatos legales iguales para acceder a las ventas políticas y administrativas de ladescentralización Los rasgos peculiares de estados y municipios, en cambio, se hanentendido como trabas legales y administrativas que complican todo el proceso.

Es oportuno recordar que no todas las experiencias de descentralización de nuestro pasadoreciente, han considerado el principio de subsidiariedad o si lo hicieron no se tomaron encuenta las diferentes condiciones sociales en que los gobiernos estatales y municipaleslidiaban con las demandas de la sociedad.

EL LUGAR DE LOS MUNICIPIOS EN LOS ESFUERZOS RECIENTES DE (DES)CENTRALIZACIÓN

Hay algunas primeras respuestas que se pueden ofrecer. En primer lugar, como quedó claroen la descentralización de los servicios de salud y en el primer intento de los servicioseducativos, hubo un predominio de la perspectiva "desde el Centro" sobre las realidadesregionales. Con tal perspectiva, se dio igual tratamiento a realidades sociopolíticasdiferentes, especialmente porque también estuvo acompañada de marcos jurídicosdemasiado rígidos que impedían considerar, incluso, mejores oportunidades dedescentralización en algunos estados.

En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, a la descentralización se le haentendido como un acto administrativo cuya principal tarea se basa en la transferencia deinfraestructura, equipos, presupuesto y recursos humanos. Esta tendencia se ha podidoconstatar en los ejemplos de descentralización de los años ochenta, pero ha permeado laidea que los funcionarios federales conservan sobre la descentralización "hacia los estados".

Una tercera explicación consiste en que se considera al municipio como un "nivel inferior"de gobierno, incapacitado casi por definición para abordar los problemas de la comunidadde manera eficiente, eficaz y legitima. Esta perspectiva muy frecuente en lasadministraciones públicas de los estados se ha generalizado en la administración públicafederal y expresa una fuerte preocupación de estos órdenes de gobierno por mantener elcontrol de la acción gubernamental en los ámbitos donde su autoridad consideraapropiados, casi siempre lejos del ciudadano propio de la comunidad. Ello ocurrióespecialmente con los esfuerzos de descentralizar el gasto social en los últimos años.

Otra posible causa del fracaso de experiencias descentralizadoras consiste en que no se lereconoce al municipio como una instancia de gobierno que puede garantizar, al mismotiempo, eficacia administrativa y gobernabilidad democrática. Esto ha desdibujado elsentido de representación política del municipio como orden de gobierno legalmenteconstituido. En ese caso, autoridades y funcionarios municipales prefieren adoptarcompulsivamente los estilos de acción de los gobiernos estatales y federal sin recurrir alorigen fundamentalmente representativo y participativo del ayuntamiento. Baste recordarque, por su diseño político, el ayuntamiento es una de las instituciones que ofrece mejoresoportunidades para representar los intereses de la comunidad y, al mismo tiempo, parapropiciar la participación ciudadana en tantos ámbitos como permita la imaginación políticay la adecuada relación entre autoridades y gobernados.

Estas tendencias recientes en las relaciones entre municipios, estados y federación, juntocon el añejo centralismo y la característica subordinación de las necesidades del municipioa los intereses de los grupos de interés, explican -así sea parcialmente-, el debilitamiento dela capacidad de gestión de los municipios para encarar los retos de gobernar con eficaciaadministrativa y mediante consensos políticos.

La realidad, en cambio, es que precisamente de la eficiencia de esa institución de gobiernoha dependido en gran medida la eficiencia del conjunto de las instituciones políticas quecomponen el estado mexicano. Y en estos términos, la eficiencia no debe confundirse conel eficientismo, ni mucho menos con una hacienda pública dispendiosa como condiciónpara ofrecer resultados inmediatos. Por el contrario a cada gobierno le correspondedesempeñarse mejor en los ámbitos en los que sus capacidades reales e instrumentoslegales lo comprometen. Así, por ejemplo, los municipios cuentan con amplios márgenesde acción política para encauzar la participación ciudadana y para establecer gestiones degobierno más directas y con mayor apoyo social que los otros órdenes de gobierno.

DE LA PERSPECTIVA GUBERNAMENTAL A LOS RETOS DEL NUEVOFEDERALISMO

Para hallar las oportunidades que ofrecería un nuevo federalismo habría que mirar cómo esque se relacionan los gobiernos de los estados, los municipios y la federación en suconjunto. De acuerdo con los simpatizantes de la perspectiva intergubernamental, laspautas que caracterizan ese conjunto de relaciones nos permiten comprender mejor el papelque desempeña cada orden de gobierno, especialmente de los municipios.

De ahí, donde predominan las relaciones jerárquicas o donde la autonomía de los gobiernossubnacionales es defendida a ultranza no sea posible llevar a la práctica un auténticofederalismo, pues éste requiere que los gobiernos reconozcan su mutua dependencia ycomplementación para cumplir efectivamente con la tarea de gobernar de lo que se derivala exigencia de que los diferentes gobiernos busquen los medios para cooperar entre sí paralograr la eficiencia de los planes y programas de gobierno.

Es decir para acometer, de manera conjunta, los retos de las políticas públicas nacionales.

En otras palabras, el nuevo federalismo se decanta por el lado de la eficacia administrativa,para dejar atrás las ideas jurídicas que obligan a discutir conceptos congelados en elderecho, como las atribuciones, las competencias, las autonomías, las soberanías comopropósitos que los gobiernos debían perseguir por sí mismos.

Por lo que las pautas del debate actual no estén separadas de los procesos más amplios deintegración continental, sino que formen de ellos: como señaló hace una década DanielBell, en efecto, el Estado se ha convertido en un concepto demasiado chico para resolverlos pequeños problemas de las regiones. Lo global y lo regional se han vuelto, en cambio,los dos lados de una misma moneda de cambios en la órbita de la política europea, asiáticay norteamericana.

El proceso de descentralización que ha tenido lugar en México desde los años setenta apesar de todo, ha producido numerosos avances en las relaciones intergubernamentales delpaís. Por encima de sus contradicciones palpables y de sus asignaturas pendientes, ladescentralización ha permitido que las administraciones públicas estatales y municipaleshayan contado con mayores recursos de gobierno en los últimos veinte años que en el restodel siglo, y que hayan comenzado a desarrollar, paulatinamente, medios masivos, humanosy financieros de los que carecían al comenzar la década de los setenta.

El desafío de mayor envergadura, sin embargo, sigue siendo el de la desconcentración delpoder. Los procesos de descentralización que ha vivido México en estos años han sidofundamentalmente administrativos: los métodos de coordinación v las nuevas herramientasdisponibles para mejorar las relaciones intergubernamentales ha producido cambios detrascendencia en la forma de diseñar y ejecutar los programas de desarrollo. Pero no handescentralizado las decisiones, ni jurídica ni políticamente. Hacerlo, sin embargo, no serátarea sencilla ni dependerá solamente de una voluntad política: el centralismo es uno de losingredientes del régimen presidencial mexicano y una de las claves ineludibles delentramado institucional del país. De modo que mientras que no se revisen las redes creadaspor nuestras más arraigadas instituciones políticas, la descentralización no podrá trascenderde la administración a la toma de decisiones, de la operación de programas a la definición

de verdaderas políticas públicas regionales; y de la distribución parcial de recursos a lageneración de posibilidades locales de desarrollo.

EL NUEVO FEDERALISMO DEL PRESIDENTE ZEDILLO

Para el presidente Ernesto Zedillo, la descentralización es fundamentalmentefederalización. Desde su toma de posesión el presidente propuso la construcción del nuevofederalismo para contrarrestar el centralismo y compartir con estados y municipios mayorescuotas de autoridad, responsabilidades y recursos1. En este sentido, el Plan Nacional deDesarrollo plasmó los lineamientos del proceso de federalización donde se propone a lafederalización educativa del sexenio anterior como el modelo a seguir. En los términos delpresidente la federalización significa que "el gobierno federal ceda espacios reales deacción gubernamental a los estados y los municipios, sin que ello signifique debilitamientode su autoridad"2

Por su parte, Esteban Moctezuma -responsable del esfuerzo de federalización educativa- hadescrito la federalización como "cualitativamente diferente a la descentralización, ya que,en ocasiones, esta última fue interpretada como la fragmentación de un sistema nacional ola sola transferencia de funciones y recursos, sin embargo, en el caso de México, lafederalización educativa fortalece tanto las facultades conferidas a la autoridad federal paragarantizar una educación de unidad nacional, como la participación de los gobiernos de losestados en la operación del servicio"'3

Por lo tanto, la descentralización así entendida es también corresponsabilidad. Es decir,corresponsabilidad ejecutiva, claramente ligada a la idea de estimular las relacionesintergubernamentales con el propósito de buscar equilibrios, capacidades y necesidadesregionales. En este sentido el Presidente afirmó en Guadalajara que "todos los niveles degobierno, todas las entidades federativas y todas las dependencias del gobierno federaldeben asumir corresponsablemente los programas y acciones para equilibrar recursos yoportunidades para mitigar las disparidades en el desarrollo entre estados y regiones"4

1v. Ernesto Zedillo. "Justicia y desarrollo para la unidad de la nación", en El 'Día, 2 de diciembre de 1996,suplemento especial. "Ha llegado la hora de liquidar el centralismo y coadyuvar al despliegue de la fuerza delas regiones que dan identidad, energía y pluralidad a México. Porque así lo demandan los mexicanos,avanzaremos a un nuevo federalismo, donde los estados y los municipios sean más fuertes, donde lasdecisiones se den siempre con el concurso y en beneficio de las comunidades. Ha llegado la hora de un nuevofederalismo en que los gobiernos locales cuenten con los recursos y el poder de decisión para servir mejor alciudadano".

2 v. Ernesto Zedillo. "Nuevo federalismo: estados soberanos y municipios libres", en Gobiernos, no 2, abril-mayo 1995. Se trata del discurso pronunciado por el presidente de la República en la Reunión Nacional"Hacia un auténtico federalismo" realizada en Guadalajara.

3 v. Esteban Moctezuma Barragán "Avances de la federalización educativa en México", en la administraciónpública contemporánea en México. FCE-Secretaría de la Contraloría General de la Federación, México,1993. p. 157.

4 v. Ernesto Zedillo. "Nuevo federalismo; estados soberanos y municipios libres", en Gobiernos, no 2. abril-mayo de 1995.

Si de acuerdo con el criterio de la federalización el gobierno de la República estaríadispuesto a descentralizar acciones pero sin perder autoridad, en el marco de este segundocriterio prevalecería la idea complementaria de compartir con los estados y los municipiosla responsabilidad equivalente al traslado de estas acciones. En tal caso, no se trata de unatransferencia simple del centro a la periferia, sino de acciones conjuntas yresponsabilidades comunes.

Siguiendo esa idea, el Plan Nacional de Desarrollo reconoce la importancia del municipiopues lo considera como "el espacio privilegiado para la participación política y para labúsqueda de soluciones a las demandas sociales"5 .De este modo, la participacióncomunitaria aparece como el complemento necesario de una federalización equilibrada yeficiente. Por lo que la federalización corresponsable es, a un tiempo, control normativo delas políticas nacionales e incremento de la capacidad de acción entre los gobiernos de losestados a partir de mayor eficiencia y de mejores conductos de participación ciudadana, enbusca de la equidad regional.

LA PROPUESTA DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓNAMBIENTAL

En materia de política de medio ambiente y recursos naturales, el Plan Nacional deDesarrollo estableció el objetivo de sentar las bases para el desarrollo sustentable de modoque el aprovechamiento de nuestro capital ecológico, su cuidado y preservación se vinculanproductivamente con la economía de las regiones más desfavorecidas. Quizá porque se tratade un objetivo todavía nuevo esta política contiene el mayor alcance global y de largo plazopero, al mismo tiempo, dice poco acerca de lo que se debe hacer y el orden en que debehacerse para conseguir el desarrollo sustentable. Lo que exige examinar los instrumentostentativos que serían imprescindibles para garantizar, de acuerdo con lo antes mencionado,una federalización de la gestión ambiental que efectivamente contribuya a alcanzar la metadeseada.

Para llevar a cabo dicho proceso es necesario entenderlo como un continuo denegociaciones intergubernamentales que deben llevar, tomando en cuenta la diversidadregional y los recursos disponibles, a la federalización corresponsable, eficiente, equitativay participativa de las políticas de la SEMARNAP.

En ese sentido, resulta muy aleccionador pasar del objetivo a los medios para conseguirlo;de tal manera que la descentralización deje de verse como un fin en sí mismo paraconcebirse como un medio eficaz -entre otros más, que necesariamente componen unapolítica pública-, para conseguir los resultados deseados. Ahora bien, si la descentralizaciónes un medio para hacer posible el desarrollo sustentable en los próximos años, con muchomayor razón debe quedar claro de qué manera puede contribuir al logro de dicho objetivo.De modo que dicha descentralización no se desprenda de un juicio de valor que leadjudique efectos benéficos e intrínsecos en todos los ámbitos en que la federacióninterviene actualmente en materia ambiental.

5 v "Por un nuevo federalismo", en Plan Nacional de Desarrollo, 1995 - 2000.

Con un esfuerzo indispensable para responder a tales preguntas destaca la labor de fijar loscriterios ejecutivos con que se determinarían los términos para descentralizar cada tarea quedesempeña la SEMARNAP junto con un examen de las capacidades reales con que cuentanlos gobiernos locales o, en su caso, de los grupos sociales que pueden sumarsepositivamente al proceso de la política ambiental.

La elección de criterios, desde luego, es un proceso complejo que exige el reconocimientode lo que una descentralización puede o no lograr en las distintas etapas de las políticas.Además, es necesario considerar las características de las funciones que están en juego ylos términos de las negociaciones sucesivas con las entidades que las asumirán. Durante lasnegociaciones, como es lógico, no pueden estar en juego aquellas tareas de competenciafederal que están encaminadas a implantar y mejorar las normas ecológicas que a su vez,hacen posible gozar de un entorno sano y duradero. Por lo demás, como ya lo han previstoautoridades de la Secretaría en cuestión, la descentralización de un gran número defunciones que componen la política ambiental ofrece excelentes oportunidades paragarantizar 6: 1) el aumento de la eficiencia misma de las políticas específicas que maneja laSEMARNAP; 2) una participación social responsable, encaminada al logro de metasprecisas, junto con un trato más equitativo entre los sectores público, social y privado; 3)fomentar una relación de mayor cooperación y apoyos intergubernamentales que respondande manera eficiente a los requerimientos de una política ambiental descentralizada almismo tiempo que se revisan los ámbitos donde un gobierno de menor tamaño puedecumplir mejor las funciones que realiza uno de mayor tamaño; 4) un enfoque estratégico yterritorial de las prioridades regionales en relación con los riesgos y oportunidades de ladescentralización en cada caso y, 5) mantener la participación federal en situaciones dealto riesgo o vulnerabilidad tanto para el medio ambiente como para la articulaciónadecuada de la política ambiental.

COMENTARIOS FINALES

Como base en este ejemplo puede afirmarse respecto de la descentralización, como paratantos otros procesos políticos de la vida nacional, que no hay fórmulas de aplicacióngeneral que sirvan, por sí solas para librar los obstáculos de nuestro desarrollo político. Porel contrario, vuelve a exigirse más atención a lo que realmente hacen los gobiernosmunicipales, tanto como cuerpo de administración de servicios como de instancias eficacesde participación ciudadana, como espacios para la democracia cotidiana. El reclamo de losgobiernos municipales no sólo es reconocimiento y más recursos, sino tambiénparticipación en las decisiones de política que inciden en su población y territorio.

Recordemos simplemente que los municipios han sido los grandes aliados de la estabilidadpolítica del país, incluso a expensas de su debilitamiento crónico. Es momento deincorporarlos a los procesos de decisión de las políticas nacionales, pues como hemos

6 v. Julio García Coll. "Estrategias para la descentralización de la gestión ambiental hacia municipiosmetropolitanos" , Ponencia incluida en estas Memorias del Foro Nacional sobre Gestión Ambiental enMunicipios Metropolitanos, 17 pp.

constatado estos últimos años, "las políticas públicas unen lo que las constitucionesseparan"7.

De manera que, desde una perspectiva intergubernamental, es urgente reconsiderar la deudapolítica que la federación y los estados tienen con los municipios ya que, en una época decambios impostergables y serios obstáculos económicos, no deja de sorprender que sean losmunicipios las instituciones de gobierno que más innovaciones verdaderamente admirableshan desarrollado para responder oportunamente a la sociedad de nuestros días.

7 v•. Richard Rose. Undesrtanding Big Goverment. Sage, 1984.

PROBLEMÁTICA Y OPORTUNIDADES DE LA GESTIÓN AMBIENTALEN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Enrique Provencio Durazo8

PROCESOS DE DETERIORO.

En México padecemos problemas ambientales acumulados durante décadas -que no hansido debidamente reconocidos- resultantes de acendrados procesos de deterioro que estánimpactando el modo de vida y de producción, con serias implicaciones demográficas,urbanas y económicas.

En diversos casos, las bases naturales de la actividad económica están seriamente dañadas,con lo que se afecta la capacidad productiva; así mismo, el deterioro del medio estárepercutiendo en una baja calidad de vida, y el uso inadecuado de los recursos y bienesambientales nos está haciendo perder oportunidades económicas relevantes, como en elcaso del aprovechamiento de la biodiversidad.

La acelerada concentración poblacional y de actividades económicas en las zonasconurbadas, ya representa poco más de la mitad de la población y cerca de las tres cuartaspartes del producto interno bruto.

Concentración de pobladores y actividades económicas 1970 1990

Población PIB Total Población PIB Total

PIBIndustrial

125ciudades 48% 64% 70.2% 54.8% 72.6% 79.5%

Fuente: Garza Gustavo: Jerarquización macroeconómica del sistema de ciudades. 1970

Esta tendencia se traduce, por un lado, en fuertes -y no planeadas- demandas de recursos,agua, energía y suelo para usos urbanos; y por otro lado, en excesivos niveles de emisionescontaminantes a la atmósfera, residuos sólidos municipales, desechos tóxicos, descargascontaminantes en afluentes de agua, contaminación y sobreexplotación de mantosacuíferos.

El crecimiento urbano no tuvo condicionantes ambientales sino hasta hace apenas unoslustros; no se adoptaron tecnologías y regulaciones que previnieran los impactos, y laconstrucción de infraestructura o los medios de control adoptados para reducirlos aún estánen proceso de maduración. En particular, los centros urbanos de mayor vulnerabilidad a

8 Subsecretario de Planeación e Integración, Secretaría de Medio Ambiente. Recursos Naturales y Pesca.

desastres ambientales no cuentan con suficiente capacidad de respuesta ante posiblesemergencias. Las diversas políticas de transporte, y la disposición inadecuada de lasactividades urbanas, propician patrones de emisión a la atmósfera que rebasan los nivelesadmisibles para la salud humana. Los cambios incontrolados en el uso del suelo y sobretodo, la pérdida de masa vegetal en zonas urbanas, contribuyen al problema por lageneración de partículas suspendidas.

También crece aceleradamente el problema de los residuos urbanos, los indicadorescuantitativos son muy reveladores: 30 de cada 100 toneladas de residuos sólidosmunicipales no son recolectadas, y se abandonan en baldíos y calles; el 82% de la basuraque sí se recolecta, termina depositada en tiraderos a cielo abierto; y se estima que cada añose generan 7.7 millones de toneladas de residuos industriales peligrosos.

Recurso agua: un uso insustentable e inequitativo

En cuanto al aprovechamiento del recurso agua, persisten crónicas tendencias que vulneransu disponibilidad y calidad para esta generación y las venideras; así vemos comopredomina la baja eficiencia en el aprovechamiento del agua, sea para usos urbanos,industriales o agrícolas. Al respecto, destacan las pérdidas de conducción y distribución quese estiman superiores al 40%. También existe una severa insuficiencia en la recuperacióndel agua: se generan 170 m3/seg. de aguas residuales, la capacidad de las plantas detratamiento es de 43 m3/seg, pero sólo se procesan 17 m3/seg. Esto se agrava por eldesconocimiento de la disponibilidad de recursos acuíferos para las ciudades.

El proceso de contaminación es enorme, 29 de las 37 regiones hidrológicas estáncontaminadas en un grado importante, en 15 cuencas hidrológicas9 se presentan altosniveles de contaminación de origen doméstico, industrial y agrícola. Así mismo, se presentauna extendida sobreexplotación de recursos acuíferos subterráneos en la mayoría de laszonas de aprovechamiento (en la mitad del territorio nacional está prohibida la extracción),con problemas de intrusión salina en varios estados.

De la mayor importancia es el significativo factor de inequidad en su distribución: 12millones de habitantes carecen de agua potable y 27 millones no tienen alcantarillado. Lasolución a este rezago se complica por las insuficiencias en política de precios,información, transferencia tecnológica y en recursos financieros, que impactan laampliación, mantenimiento y conservación de la infraestructura de regulación y control delagua.

Un obstáculo enorme es la baja recuperación, este problema presenta varias aristas: en lasciudades, el costo promedio de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento,se cubre en menos de un 60%; persisten severas insuficiencias de registro decontribuyentes; el adeudo de los municipios es del orden de los 4 mil millones de dólares; yla gran mayoría de las comunidades rurales necesitan apoyo financiero para respaldar susservicios de agua.

9 Panuco, Lerma, Balsas, San Juan, Coatzacoalcos, Blanco, Papaloapan, Valle de México, Conchos,Coahuayana, Culiacán, Fuerte, Yaqui, Mayo y Bravo.

México destaca mundialmente por la acelerada degradación del suelo que afecta la baseproductiva del sector rural, impacta al ciclo hidrológico y acentúa el deterioro ambiental. El80% del territorio nacional está afectado por degradación física, química y biológica, y enel 30% este fenómeno es calificado de severo. Entre las principales causas, están: laagricultura de ladera y de escarda; el acortamiento de ciclos de barbecho en los sistemas detumba-roza-quema; la ganadería extensiva y el sobrepastoreo; la sobreexplotación forestal;y el uso indiscriminado de agroquímicos y maquinaria pesada.

Estas causas marcan el imperativo de un efectivo ordenamiento ecológico del territorio, queoriente las verdaderas oportunidades de aprovechamiento sustentable de los recursos ycontenga las dinámicas urbanas que impactan los sistemas ecológicos.

PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN LAS ZONASCONURBADAS

Las presiones sobre los recursos y el deterioro no son un simple efecto de la concentraciónurbana, más bien expresan un modelo de desarrollo urbano caracterizado por severosprocesos de insustentabilidad, entre los que destacan: crecimientos urbanos caóticos sin ordenamiento territorial que dirija y acote su expansión; patrones desmesurados de consumo, en los que no se asume el costo real de recursos

naturales estratégicos, especialmente del agua; actividades industriales y de servicios carentes de tecnologías limpias, que no incorporan

la eco-eficiencia. como es el caso del reciclaje y el pleno aprovechamiento de los insumesy subproductos; crónica ausencia de infraestructura ambiental para el tratamiento de residuos, descargas

de aguas residuales, etc., y desequilibrios crecientes en los sistemas de transporte.

Los procesos de sustentabilidad presentes en nuestras ciudades, se alimentan de fallasnormativas, institucionales y de concepciones que suponen inagotables a los recursosnaturales y al medio físico como un sumidero infinito y seguro de desechos.Así mismo retroalimentan los procesos de desigualdad económica y social que caracteriza ala gran mayoría de nuestras ciudades. Las insuficiencias de que adolece la gestiónambiental en casi todas las zonas conurbadas, se derivan de crónicos factores, que en formamuy esquemática se pueden sintetizar en: los tradicionales problemas de relación entre los tres órdenes de gobierno, se agravan por

la escasez de mecanismos de coordinación intermunicipal; el crónico sesgo urbano de la gestión municipal es más fuerte, a pesar de que muchos

municipios conurbados incluyen amplias zonas rurales; lo cual no favorece el surgimientode políticas que consideren el medio físico circundante y la interacción positiva con elaprovechamiento de los recursos naturales; el escaso desarrollo institucional, normativo, técnico y de recursos humanos

especializados; la ausencia de una plataforma financiera que respalde la gestión y la creación de

infraestructura ambiental,

la escasa incorporación de la dimensión ambiental en el resto de las políticas einstrumentos de gestión municipal; la falta de prácticas y mecanismos de participación social y de vinculación con entidades

académicas regionales; y de primer orden, la escasa cultura de protección del medio ambiente y uso sustentable

de los recursos naturales estratégicos, como el agua, suelo, bosques, combustibles fósiles,entre otros.

Estos factores no son privativos del ámbito urbano, atraviesan todas las esferas de lagestión ambiental y constituyen enormes obstáculos, más bien, retos mayores para transitarhacia un desarrollo sustentable. En este contexto adverso, la solución a las gravesinsuficiencias de información y evaluación sobre los procesos de deterioro locales yregionales, juega un papel detonante de iniciativas y acciones ambientales por parte de lasautoridades locales, de las entidades académicas, y de organismos sociales y privados.

En prácticamente todas las ciudades del país, estamos lejos de consolidar sistemas deinformación estadísticos, geográficos y de registro que permitan tanto documentar y medirlos grados reales y tendencias de deterioro, riesgo ambiental y sobreexplotación derecursos; como evaluar costos y oportunidades perdidas. Cuestiones fundamentales para latoma de decisiones, el consenso de alternativas, y especialmente, para evaluar eldesempeño institucional en materia de medio ambiente y recursos naturales.

Con respecto a la evaluación, la diversidad y complejidad de la problemática ambientalexige concentrarse en la selección y calificación de problemas relevantes y en laponderación de cambios cualitativos que eliminen o acoten los factores causales deldeterioro ambiental. Se trata de reformas en el marco legal; introducción de instrumentoseconómicos para establecer incentivos, cobros y penalidades que induzcan mejorespatrones de consumo y producción; e innovaciones institucionales a favor de una mejorinteracción de los tres órdenes de gobierno, de la participación social, sensibilización yconcientización de ciudadanos y empresas y, en particular, de cambios que permitan unejercicio efectivo del derecho a la información.

La dimensión regional

La dinámica de nuestras ciudades medianas y grandes está imbricada con procesosregionales que frecuentemente rebasan la territorialidad político-administrativa de losmunicipios conurbados, y aún del estado. Esta imbricación genera complejos fenómenos deinsustentabilidad y desequilibrio regional, tales como las crecientes asimetrías entre laubicación espacial de los recursos y la población; las presiones excesivas sobre su mediofísico circundante y sobre sistemas ecológicos regionales; los intereses encontrados entre eluso del suelo -urbano vs. agrícola-, y los usos del agua (urbano, industrial, agrícola); y loscrecientes riesgos para la conservación de flora y fauna, por mencionar los procesos másseveros y comunes.

Desde una perspectiva urbano-industrial, la reordenación espacial que generan los procesosde conurbación también expresa la conformación de una nueva geografía industrial que

tendrá efectos directos sobre la sustentabilidad de las regiones del país. Algunos rasgos deesta nueva geografía son: Las tres principales metrópolis industriales del país -zona metropolitana de la Ciudad de

México, Guadalajara y Monterrey- observan un creciente deterioro industrial. En contrapartida, las localidades aledañas a la zona metropolitana de la Ciudad de México

como Puebla, Cuernavaca, Toluca, Cuautla, Tehuacán, Querétaro etc observan unasignificativa dinámica industrial que implica una clara transición de espacio metropolitanoa megalópolis. Estas tendencias se ven fomentadas por la expansión radial de vías de comunicación que

permiten un enlace expedito entre el centro metropolitano y sus ciudades periféricas. En paralelo, emergen un conjunto de regiones urbanas polinucleares de elevada

complementariedad interna: centros urbanos fronterizos, ciudades intermedias, centrosturísticos y puertos marítimos.

Desde una perspectiva internacional, México contribuye significativamente a losfenómenos adversos de cambio climático, reducción de la capa de ozono, y perdida globalde biodiversidad. Esta contribución está altamente asociada a los fenómenos deurbanización a grado tal que la respuesta a nuestros compromisos internacionales dependedel desarrollo de una gestión ambiental moderna y eficiente en nuestros municipiosconurbados y en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México.

LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SUSTENTADLE

El enfoque de desarrollo sustentable10 condensa una trayectoria de planteamientos yconsensos internacionales en tomo a la necesidad de lograr desarrollos nacionales quecombinen positivamente los objetivos económicos, sociales y ambientales. Lo cual exigecambios graduales pero muy profundos en los patrones culturales, en el marco institucionaly en la misma conducción del desarrollo.

En esta misma dirección, en México nos hemos adentrado en una nueva visión del medioambiente y los recursos naturales, que comienza a cristalizar en estrategias políticas,esquemas normativos y desarrollos institucionales orientados a inducir el factor desustentabilidad en el desarrollo nacional.

10 Para el desarrollo sustentable no existe una definición conceptual única, sin embargo, dos muyesclarecedoras y de alto consenso son:."El desarrollo sustentable es un proceso de cambio en el cual la explotación de los recursos la dirección delas inversiones, la orientación del desarrollo tecnológico ya evolución institucional se halla en plena armoníay promueven el potencial actual y futuro para atender las aspiraciones y necesidades humanas.(COMISIÓNBRUNDLANDT, 1987). ."El desarrollo sustentable es un cambio económico subordinado al carácter constante de las existenciasnaturales de capital: las existencias de bienes ambientales se mantienen a un valor constante, mientras que sepermite que la economía se desarrolle con miras a alcanzar los objetivos sociales que se estimen apropiados(PEARCE).

Elementos críticos de la Sutentabilidad

Población Producción Tecnología

Tendencias Crecimiento EficienciaDistribución Composición o Tecno-AmbientalEspacial Estructura Del Flujo al CicloCapacidad de Calidad RequerimientosConsumo Localización MaterialesDistribución Social Cultura Productiva Intensidad de EnergíaPatrones de Vida Innovación

En la presente etapa las vertientes principales de la estrategia de desarrollo sustentableocurren en los ámbitos de las reformas institucionales, la adopción de nuevos enfoques,estrategias y políticas, el desarrollo de la regulación ambiental, las innovaciones en unagestión ambiental cada vez más descentralizada, el incremento en capacidadesgubernamentales y sociales y la creación de nuevas condiciones para laparticipación social.El propósito central es contener las tendencias de deterioro, por la vía de cinco grandesvertientes de acción:

PRIMERA. Combinar en forma sinérgica la protección y conservación delmedio ambiente y los recursos naturales con su aprovechamiento sustentable y másdiversificado. Se busca que el cuidado del ambiente y los recursos se vincule claramentecon el imperativo de promover y mejorar la producción para proteger el empleo y el ingresode la población.

SEGUNDA. Desplegar acciones y programas de uso de recursos quefavorezcan la equidad y la superación de la pobreza. La finalidad es que los beneficios ycostos se distribuyan de manera equitativa en la sociedad, y sean siempre compatibles conel imperativo de reducir la pobreza. Se trabaja bajo la premisa de que existe un potencialproductivo en los recursos naturales que debe ser aprovechado con mayor eficacia parasuperar la pobreza.

TERCERA. Privilegiar el desarrollo de la regulación ambiental, sobre todo, en normas yacciones de carácter preventivo, para inducir cambios en sistemas productivos y patronesde consumo. Bajo este lineamiento se realizan esfuerzos de consulta abierta y deliberativa,que respalden el diseño de mejores normas ambientales y la reforma al marco jurídico,misma que ya se encuentra en discusión en las comisiones del Poder Legislativo.

CUARTA. Fomentar la corresponsabilidad y la participación social. Se trabaja en variasdirecciones: desarrollar una gestión plural, participativa y con estricto apego a derecho;establecer mecanismos eficientes para consensar el diseño de estrategias, políticas yprogramas; informar a la sociedad de manera constante y transparente; e incorporar nuevosmétodos y prácticas de negociación para resolver los conflictos.

QUINTA. Articular una participación activa en foros y acuerdos internacionales con ladefinición de políticas y prioridades inte...s Se impulsarán las posiciones que México hasostenido en los foros internacionales sobre temas claves, como son: financiamiento,tecnología, cuotas, patrones de consumo, desarrollo institucional y cooperacióninternacional, entre otros.

Desarrollo institucional

En la esfera institucional federal, el avance más importante ha sido la articulación de unaserie de atribuciones y responsabilidades en la nueva Secretaría de Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), que facilita la integración de políticasrelacionadas con la gestión ambiental y el uso de los recursos agua, bosques, suelos, flora,fauna y pesquero; y también es una plataforma para inducir una estrategia desustentabilidad compartida entre los tres órdenes de gobierno, que irradie a toda lasociedad.

A nivel estatal y municipal los avances institucionales y en políticas y respaldos financierospara la gestión ambiental han sido muy heterogéneos. Destacan los casos del DistritoFederal, Guadalajara, Monterrey, Puebla, Ciudad Juárez, Tijuana, Aguascalientes,Ciudad Victoria, Veracruz, Toluca, Naucalpan, Querétaro, León y Cuernavaca.

Los municipios fronterizos están en un proceso acelerado de ampliación de sus capacidadesde gestión ambiental, con el apoyo financiero del Banco Mundial, con las aportaciones deorganismos sociales y académicos locales, y con un acceso privilegiado a las institucionestrinacionales derivadas de los acuerdos ambientales del TLC.Estos avances representan grandes oportunidades y responsabilidades, para construir unagestión ambiental que articule las acciones sectoriales-regionales de los tres niveles degobierno, en forma corresponsable con los diversos agentes sociales y privados.

ATRIBUCIONES DE LA SEMARNAP

Generales- Protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales y bienes yservicios ambientales.- Política nacional en materia de recursos naturales, de ecología, saneamiento ambiental,agua, regulación ambiental del desarrollo urbano y de la actividad pesquera.- Aprovechamiento sustentable de los recursos naturales.- Normas oficiales mexicanas sobre; la preservación y restauración de la calidad del medioambiente, ecosistemas naturales, aprovechamiento de la flora y fauna silvestre, terrestre yacuática, descargas de aguas residuales, en materia minera y sobre materiales y residuossólidos y peligrosos.- Cumplimiento de las leyes, normas oficiales mexicanas y programas.- proponer la celebración de tratados y acuerdos internacionales y atender a los foros enmaterias de competencia.- Participación social y de la comunidad científica y acciones e inversiones de los sectoressocial y privado.- Proyectos de formación, capacitación y actualización para la capacidad de gestiónambiental.- Tecnologías y formas de uso para el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas, delos procesos productivos, de servicios y de transporte.- Metodologías y procedimientos de valuación económica del capital natural y de los bienesy servicios ambientales.- Instrumentos económicos para la protección, restauración y conservación del medioambiente- Criterios para estímulos fiscales y financieros para el aprovechamiento sustentable de losrecursos naturales.- Vedas forestales, caza y pesca y calendario cinegético.- Contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones y derechos enmateria de aguas, forestal, ecológica, pesquera, explotación de flora y fauna silvestre,playas, zona marítimo terrestre y terrenos ganados al mar._________________________________________________________________________ En materia de medio ambiente- Establecimiento de áreas naturales protegidas.- Organizar y administrar áreas naturales protegidas y supervisar las labores deconservación, protección y vigilancia.- Ordenamiento ecológico en el territorio nacional

- Manifestaciones de impacto ambiental, estudios de nesgo ambiental y los programaspara la prevención de accidentes

- y - ---- Calidad del ambiente y el sistema de información ambiental- Políticas nacionales sobre cambio climático y protección la capa de ozono-Restricciones sobre circulación y tránsito de especies de flora y fauna silvestre y medidasde regulación_________________________________________________________________________ En materia hidráulica- Trabajos de hidrología en cuencas, causes y álveos de aguas nacionales, superficialessubterráneas- Aprovechamiento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguasdescargas de aguas residuales, infraestructura y servicios.

- Obras de negó desecación, drenaje. defensa y mejoramiento de terrenos- Conservación de corrientes, lagos y lagunas, cuencas alimentadoras obras de correccióntorrencial.- Sistema hidrológicos del Valle de México-Control de ríos y demás Corrientes y ejecutar obras de defensa contra inundaciones- Explotación de sistemas nacionales de riego- Ejecutar obras hidráulicas derivadas de tratados internacionales- Dotación de agua a centros de población e industrias desarrollo de sistemas de aguapotable, drenaje, alcantarillado y tratamiento aguas residuales - Estudios, trabajos yservicios climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos y sistema meteorológico nacional._________________________________________________________________________ En materia de pesca y acuacultura- Explotación pesquera, normas oficiales mexicanas y la producción industrialización ycomercialización de productos, producción,- Obras de infraestructura pesquera y de acuacultura- Formación y organización de la flota pesquera, artes de pesca y normas oficialesmexicanas.- Acuacultura, viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas- Zonas portuarias pesqueras.- Consumo, abasto y distribución de productos pesqueros._________________________________________________________________________ En materia forestal y de suelo- Posesión y propiedad en las playas, zona federal marítima terrestre y terrenos ganados almar.- Programas de reforestación y restauración ecológica.- Censo de los predios forestales, silvipastoriles, cartografía y estadística forestal y árboleshistóricos y notables del país_________________________________________________________________________

HACIA UNA GESTIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA INTEGRAL

En nuestras ciudades, el reto es construir una gestión ambiental bajo un enfoque dedesarrollo sustentable congruente con el marco normativo programático; una gestióndescentralizada con perspectiva regional; con un creciente y estable respaldo financiero,basada en la corresponsabilidad; y con capacidad institucional de respuesta a los asuntospúblicos en materia de medio ambiente y recursos naturales.

Una gestión con sentido estratégico que logre combinaciones sinérgicas entre el uso deinstrumentos económicos, la aplicación de los instrumentos tradicionales de tipo normativoy regulatorio la planeación del desarrollo urbano y el fomento a una cultura ambientalsustentado en el fortalecimiento de las capacidades de los agentes sociales y privados.

El marco normativo programático

En congruencia con la Ley de Asentamientos Humanos y la Ley General para el EquilibrioEcológico y la Protección del Ambiente, el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000

reconoce la necesidad de impulsar una gestión ambiental metropolitana integral queconsidere la problemática demográfica, de desarrollo urbano, y todos aquellos factores queimpactan al medio ambiente. Lo cual presupone diseñar políticas de gestión que trasciendanlos entonos político-administrativo mediante estrategias intersectoriales eintergubernamentales de concurrencia para manejar y atender los recursos y problemasambientales comunes.Asimismo, el Plan marca la importancia de propiciar el ordenamiento territorial conforme alas potencialidades de las ciudades y las regiones; inducir el crecimiento de las ciudades enforma ordenada, bajo principios de equilibrio ambiental; e impulsar la participaciónciudadana en las diferentes fases de la política urbana.

En términos más concretos, el Plan de Desarrollo Urbano 1995-2000 se pronuncia porqueel crecimiento de las zonas metropolitanas corresponda a un esquema de planeación ygestión del desarrollo urbano sustentable que: incorpore criterios de ordenamientoambiental; corrija desequilibrios relacionados con los usos del suelo, el agua, los residuossólidos y las emisiones a la atmósfera; y considere los sistemas regionales integrales deinfraestructura, servicios y equipamiento que contribuyan a solucionar problemas comunesal interior de las zonas metropolitanas. Para lo cual establece las siguientes prioridades:hacer compatibles las estrategias territoriales y sectoriales con las estrategias de planeaciónurbana; inducir un uso eficiente y racional del recurso agua; vía acuerdos de coordinacióncon Semarnap, definir el potencial hidrológico de las zonas metropolitanas y políticas parasu aprovechamiento; fomentar la conservación de las áreas naturales protegidas ubicadas enel entorno y al interior de las zonas metropolitanas; incentivar la incorporación detecnologías limpias; reforzar la vigilancia efectiva en la disposición de residuos sólidos;y promover la construcción de sistemas de tratamiento de residuos sólidos y plantas detratamiento de aguas residuales.

También como elemento del marco normatico-programático, el Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000 establece el compromiso del gobierno federal de elaborar elPrograma para atender la Agenda del Desarrollo Sustentable" (Agenda 21) En formagradual la Agenda 21 será un esquema y un incentivo para la elaboración de Programas 21Locales que privilegien la información sobre los niveles y tendencias de deterioro ysobreexplotación; la selección y calificación de problemas relevantes y los mecanismos deevaluación de la gestión y de cambios cualitativos en los factores causales.

El esquema normativo-programático de la gestión ambiental se está reforzando con larevisión -en curso- de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección del MedioAmbiente; los avances del programa de 100 Ciudades; y con una variedad de iniciativas delas autoridades locales.

Estos elementos son favorables a la promoción de un desarrollo urbano sustentable queestablezca mecanismos de integración entre la política ambiental y las políticas dedesarrollo urbano, mediante instrumentos que vinculen a la estructura espacial/territorialde las ciudades con sus procesos sectoriales, especialmente el transporte y la industria, bajocriterios de sustentabilidad.

Asimismo, se requiere privilegiar las políticas poblacionales que inducen patronesmigratorios más congruentes con las capacidades en recursos de las regiones y con loslímites de los desarrollos urbanos.

En esta misma dirección, crece el interés de las autoridades ambientales federales y de lamayoría de los gobiernos de los estados y de municipios urbanos, para imprimirle mayorfuerza legal al ordenamiento territorial de cada entidad federativa, para alcanzar su efectivocumplimiento. En particular, para los Consejos de Cuenca comienzan a perfilarsepropuestas para convertirlos en instancias idóneas de conducción descentralizada deprocesos de ordenamiento ecológico del territorio que abarca la cuenca hidrológica; y enmecanismos de vinculación y consenso entre los diferentes usuarios del agua.

El ordenamiento se enlaza con la intención de establecer sólidos mecanismos de integraciónentre la política ambiental y las políticas de desarrollo urbano, lo cual está directamenterelacionado con la aplicación de nuevas normas para substancias tóxicas y emisiones devehículos e industrias. En esta vía son cruciales los esfuerzos de coordinaciónmetropolitana para atender los problemas de contaminación atmosférica, agua,reforestación y residuos peligrosos.

Una gestión ambiental descentralizada

A finales de 1995, SEMARNAP inició un cuidadoso proceso de descentralización bajo lassiguientes líneas estratégicas:

un proceso gradual de redistribución de atribuciones, capacidad de decisión y de fuentesde financiamiento; un fortalecimiento de la capacidad de gestión local y ampliar las posibilidades de

participación social; una convergencia de responsabilidades, decisiones y acciones entre órdenes de gobierno; una generación de espacios más propicios para las aportaciones de instituciones

académicas, agentes económicos e iniciativas individuales y colectivas de cada región; y una incorporación efectiva de la dimensión ambiental a los procesos económicos y

sociales locales.

Las acciones descentralizadoras se acordarán con los gobiernos estatales, privilegiando losprincipios de participación social y eficiencia en la gestión pública. Esto presupone alentarla multiplicación de programas y fondos destinados a desarrollar las capacidadesinstitucionales del municipio. En esta dirección, SEMARNAP está buscando caminos paraconvocar a entidades académicas, fundaciones, organismos sociales y otros agentesinteresados, a involucrarse en la conformación de una diversidad de servicios locales,fondos y apoyos a disposición de los gobiernos municipales, para el desarrollo de suscapacidades.

La premisa es que la única vía para el desarrollo sustentable está en la convergencia dedesempeños locales y regionales guiados por sólidas directrices comunes.

Una gestión ambiental con perspectiva regional

La estructura y dinámica de ciudades y regiones es modificada por grandes procesoshistóricos: la extensión de la revolución tecnológica; la formación de una economíaglobalizada que afecta por igual a la demografía, la pobreza, el empleo, el comercio y elmedio ambiente; el procesamiento de reformas estructurales y del Estado que favorecen eldesarrollo de los mercados; y, la emergencia de demandas autonómicas de la sociedad civilEn el marco de estas macro tendencias, surge la paradoja de que en una economía mundiallas ciudades y las regiones se están convirtiendo en forma creciente en agentes decisivosdel desarrollo económico.

En este nuevo contexto las regiones se insertan de una manera completamente distinta alpasado, alimentadas por la explosión de la heterogeneidad y de la diversidad regional, lamultiplicación de regiones como estructuras complejas e interactivas, y los crecientesfenómenos donde las aglomeraciones regionales y metropolitanas -definen patroneseconómicos al margen de los tradicionales limites administrativo-políticos.

De varias fuentes, particularmente del ILPES11 y de los trabajos de Sergio Boisier, surgenapreciaciones que apuntan a un escenario común a la mayoría de los paíseslatinoamericanos, que está configurado por un doble proceso de apertura: la externaimpulsada por la globalización, y la interna presionada por las demandas y necesidades dedescentralización. En particular, se argumenta que la competencia y la competitividad enmercados no son compatibles con estructuras decisionales centralizadas, sean estatales oprivadas, porque ellas carecen de la velocidad y de la flexibilidad que requieren la dinámicadel comercio y del cambio técnico.

La configuración de este escenario presupone el despliegue de amplios apoyos a los estadosy las regiones-ciudades para consolidar actividades competitivas y modernas en interaccióncon el contexto internacional, y para establecer esquemas equitativos y participativos en elcontexto nacional, que garanticen desarrollos regionales incluyentes y reduzcan lasdisparidades sociales y económicas entre regiones. La infraestructura, pero sobre todo, lacalidad de los servicios y la calidad de la gestión pública deben ser las principalescomponentes de estos apoyos.

En este sentido, el imperativo de la descentralización debe traducirse en un crecienteproceso de autonomía decisional regional. Un proceso que derive en mayores capacidadesregionales para definir su propia modalidad de desarrollo, en congruencia con las pautas deldesarrollo nacional y con una creciente concientización y movilización social en tomo a laprotección ambiental y el aprovechamiento sustentable y diversificado de los recursosnaturales de la región.

11 Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social.

Una gestión con respaldo financiero

La construcción de una plataforma financiera para la gestión ambiental, está asociada a laprofundización de la reforma -en curso- del esquema de coordinación fiscal entre los tresórdenes de gobierno, acompañada de innovaciones en otros instrumentos económicos,como es el caso de los cargos por emisión, cargos por producto e impuestos indirectos,sistemas de depósito-devolución, permisos comerciables, derechos de desarrollotransferibles, definición de derechos de propiedad y seguros de responsabilidad civil pordaños a terceros

Resulta indispensable encontrar nuevas fuentes de financiamiento, una de ellas son losorganismos multinacionales y los convenios bilaterales que crecientemente exigen laconcreción regional de los proyectos y la participación protagónica de organismos de basesocial.

Una gestión corresponsable

A pesar del amplio reconocimiento que se aprecia en tomo a la importancia de laparticipación local en la gestión ambiental, prevalece la desatención a las tareas de diseño yconsenso en tomo a mecanismos básicos que permitan hacer efectiva dicha participación. Yestas tareas constituyen sólo el primer paso antes de poder abordar el complejo problema deinstrumentación y evaluación abierta de estos mecanismos.

Los temas ambientales condensan exigencias sociales muy variadas e intensas, que seexpresan en creciente conflictividad y conversión en cosa pública de los asuntosrelacionados con el medio ambiente y los recursos naturales. En consecuencia, necesitamosconstruir una gestión ambiental descentralizada con un estricto apego a la ley, y con unsólido respaldo técnico. Una gestión que garantice tanto una coordinación efectivaintergubernamental -que ante los ciudadanos transparente una acción compartida ycorresponsable del gobierno- como respuestas institucionales eficientes, en términos deactuar a tiempo, con sensibilidad política y sentido preventivo, informando a todos losagentes involucrados, aclarando el problema y los intereses legítimos en juego, ycontribuyendo a encontrar y consensar alternativas de solución.

La gestión ambiental requiere de la asimilación social de los valores del desarrollosustentable, como precondición para una participación corresponsable, en la cual lospapeles no son asignados de manera voluntarista, sino que responden a las necesidadessociales. En este sentido, lo más importante es desarrollar la cultura y las prácticas deprevención, evaluación y difusión.

La corresponsabilidad presupone considerar las prioridades y percepciones de lapoblación; informar a la sociedad de manera constante y transparente sobre la situación delambiente y los recursos privilegiar el diálogo permanente con los interlocutores; involucrara los ciudadanos y sus organizaciones en la solución de los problemas; y establecer nuevasy consensadas fórmulas de negociación para resolver los conflictos. Solamente incluyendoestos factores, el ámbito de la corresponsabilidad

se podrá extender al diseño de las políticas, la promoción de proyectos regionales y elcumplimiento efectivo de la ley.

En breve, estas son las precondiciones para generar mayor convocatoria ycorresponsabilidad social en la dirección del desarrollo sustentable.

ESTRATEGIA PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓNAMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Isidro Muñoz Rivera*

Indudablemente que el país, como el mundo en su conjunto, avanza en un proceso deurbanización intensivo y de carácter irreversible, al menos hasta donde podemos apreciaren este momento. Baste mirar las cifras que a nivel nacional predicen, para un horizonte de25 años, una población urbana de 132 millones de habitantes y una población rural de 32millones de personas aproximadamente.

El desarrollo tecnológico que ha permitido el abatimiento de la participación de la mano deobra en los procesos primarios de producción ha generado, como consecuencia, elincremento de la migración hacia las ciudades y la incorporación de la población a lossectores secundario y terciario de la economía en un ambiente francamente urbano.

El cambio se ha dado de manera vertiginosa y nos ha tomado por sorpresa a todos los quecompartimos este mundo. Lo mismo los países más desarrollados que los más pobres, hanexperimentado y experimentan, efectos negativos de este acelerado proceso. Criminalidad,pobreza, hacinamiento, carencia de servicios básicos, desperdicio de energía, agotamientode los recursos naturales y contaminación del medio ambiente son algunos de los impactosque en mayor o menor medida, con más o menos crudeza, se manifiestan en prácticamentetodas las grandes zonas urbanas del planeta.

Indudablemente, que las diferencias en recursos disponibles entre países con distinto gradode desarrollo generan también diferencias en la capacidad para abordar los problemasocasionados por las grandes concentraciones humanas. Hubo además, diferencias en eltiempo entre eventos que desencadenaron acciones correctivas y preventivas en el mundodesarrollado y el mundo en vías de desarrollo.En materia ambiental, por ejemplo, los europeos comenzaron la limpieza de sus ríos y de suambiente hace ya más de cien años, cuando padecieron episodios críticos.La comunidad internacional lleva a cabo, desde hace no mucho, acciones deprevención para evitar el daño global en la atmósfera del planeta.

En la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo llevada acabo en junio de 1992 en Río de Janeiro, se advirtió ampliamente acerca de los peligros quela humanidad corre, de continuar con el proceso de afectación a los recursos naturales y almedio ambiente en general.

* Secretario de Ecología del Gobierno del Estado de México.

Dicho proceso de deterioro progresivo, se dijo, fue generado por un modo de producción alque eran ajenos los valores ambientales. Se señaló que el progreso y el bienestar de quieneslo disfrutan han sido posibles, en buena medida, gracias a la depredación de los recursosnaturales en todo el planeta. Y se apuntaba a la urgencia de adoptar un nuevo patrón deconsumo de energía, de reducir substancialmente los desequilibrios de nuestros modelosurbanos y de adoptar procesos productivos que no estén basados en la explotaciónirracional de los recursos naturales ni en la producción de residuos de alto daño para elmedio ambiente.

Luis Donaldo Colosio, participante en el evento de Río, señalaba: La lucha por undesarrollo compartido y la lucha por restablecer el equilibrio ecológico no son, ni puedenser, excluyentes. Sólo un desarrollo equitativo es garantía de un uso racional de los recursosque la tierra, la única que tenemos, nos ofrece a las generaciones de hoy y a las que habránde venir. La construcción de un nuevo modelo de desarrollo sostenido y sustentablereclama esquemas que sepan trascender la geografía de la culpa y las éticas de doblemedida.

En esa misma conferencia se advirtió acerca del papel que los países desarrollados jueganen la economía mundial y de la transferencia neta de recursos desde los países pobres hacialos países ricos vía el pago de intereses de la deuda, adquisición de productos e importacióny pago de patentes y marcas.

En la célebre copa de champan se aprecia como el 20% de la población más rica del mundoconcentra el 82.7% del ingreso mundial y las siguientes quintas partes el 11.7%, 2.3%,1.9% 1.3%. La mayor parte de esta población más favorecida, de la que se haya en elprimero y segundo quintiles, se encuentra en los siete países más industrializados, los quehan emprendido una serie de políticas que les permitan, en corto plazo, contar con unambiente limpio. Propician además acciones para obligar a otros a no realizar acciones quedañen el contexto global del ambiente. De este modo, los países en desarrollo requerimosde toda nuestra capacidad y de todo nuestro empeño para compatibilizar las necesidades debienestar material para la creciente población con la necesidad de proteger y restaurar elmedio ambiente.

Debemos hacer frente a los siguientes fenómenos: corrientes migratorias hacia los centrosde población que originan fuerte crecimiento demográfico y procesos de urbanizaciónacelerados; bajos niveles educativos de la mayoría de los migrantes; tecnologías deproducción y de transporte con alto desperdicio de energía; esquemas de desarrollo urbanoinadecuados a las condiciones reales de la población, falta de recursos para la inversión enobras de infraestructura, escasez de recursos naturales vitales como el agua; patrones deconsumo altamente generadores de residuos sólidos; falta de tecnologías apropiadas para elmanejo fácil y eficiente de los diferentes tipos de residuos, en particular los de carácterpeligroso.

Para las áreas urbanas densamente pobladas, con problemas en el suministro de servicios ycon altos índices de crecimiento, sería preferible que se pudieran ofrecer mejores

oportunidades en los lugares de origen de quienes integran los flujos migratorios. Unasegunda opción sería darles cauce hacia otros lugares con mejore condiciones para larecepción de nuevos habitantes. En tercer lugar ubicar ordenadamente a quienes llegan alos municipios metropolitanos.

El Programa Nacional de Medio Ambiente señala dentro de los criterios para un desarrollourbano sustentable que el crecimiento suburbano extensivo y descontrolado debe dar paso ala densificación y promoción del uso diversificado, eficiente y plurifuncional del suelo, demanera compatible con expectativas de calidad de vida y segundad; los centros históricos yotras áreas centrales deben ser revitalizadas mediante la promoción de la inversión públicay privada dando particular importancia a programas de vivienda con un claro sentidourbano. Dentro de estas acciones de modernización de la urbe debe darse una coordinaciónefectiva de los planes rectores de transporte y de desarrollo urbano, promoviendo laconstrucción de líneas de trenes ligeros y de trenes elevados, así como de trenes eléctricossuburbanos que conecten la zona central con las ciudades satélites.

Otras medidas serían la separación de las rutas de transporte colectivo de aquellasdestinadas al transito vehicular privado; la promoción del transporte institucional escolar yempresarial mediante beneficios fiscales a los usuarios y, por último la actualización de lasnormas de emisión para vehículos automotores, industria y servicios.

En la industria es necesario adecuar la regulación directa, tanto en materia de aire como deresiduos fomentando, en el primer caso, la utilización de técnicas para mejorar lacombustión y abatir las emisiones de óxidos de nitrógeno. En el segundo caso procurar lamodernización productiva dentro de criterios de protección ambiental y competitividadaplicando la segunda etapa de la NOM-085 que establece niveles máximos permisibles deemisiones a la atmósfera por parte de la industria y del sector servicios.

Podemos ver que los aspectos que se refieren al desarrollo urbano, al transporte, a laemisión de contaminantes a la atmósfera y la producción de desechos sólidos han tomadouna carácter crítico.

El Programa Estatal de Protección al Ambiente del Estado de México, señala en supronóstico que de acuerdo a las tendencias del crecimiento demográfico, para el año 2000,la entidad contará con casi 15 millones de habitantes, (en el conteo de 1995 la población yamostró esta tendencia de crecimiento pues ascendió a 11 704 000). Este crecimientopoblacional se concentra en los 27 municipios conurbados con el Distrito Federal y en losdel Valle de Toluca. En ellos se ubica el 70% y el10% respectivamente de la poblacióntotal del estado. Lo anterior implica que, en este momento, en el Estado de México habitanpoco más de nueve millones de habitantes en los municipios metropolitanos de los dosvalles. Y que para los próximos cuatro años se elevará a casi doce millones.

Ante la urgencia de hacer frente a esta problemática, los lineamientos estratégicospromueven el desarrollo de programas integrales en los que se compatibilice, de maneraequilibrada, el desarrollo económico y la protección ambiental buscando al mismo tiempofortalecer las líneas de coordinación intersectorial con los tres niveles de gobierno y laconcertación con los sectores productivos.

La integración de regiones geoeconómicas como unidades de gestión ambiental queadmitan soluciones comunes es el camino para optimizar nuestras acciones, en particular,a nivel municipal con lo que se alentarán los proyectos de ecología productivaindispensables en el desarrollo sustentable que anhelamos.

El marco normativo adecuado y la descentralización de funciones hacia el estado y losmunicipios serán instrumentos básicos para revertir las tendencias actuales. Amboscontribuirán a fomentar la infraestructura para los servicios ambientales y propiciarán ladistribución equitativa de los costos del control ambiental entre sectores y entre territorios.

De acuerdo a lo señalado, la gestión ambiental debe concebirse de manera integral, en laque los distintos agentes sean entidades separadas y a la vez parte de un todo mayor, comopiezas interactuantes.

Debemos concebir a la gestión ambiental de manera holística en la que cada parte es unsistema con sus propios componentes y a su vez es. componente de un sistema mayor. Deeste modo podremos lograr la interacción hacia los lados y también hacia arriba.

Es ya casi lugar común señalar que los ayuntamientos son el nivel de gobierno con menosposibilidades de enfrentar los problemas que se les manifiestan de manera directa y cercanatodos los días. En el Estado de México esta situación de imposibilidad municipal la hemosido superando poco a poco. Se han asignado cada vez más recursos y también cada vez másfacultades. Pero probablemente todavía de manera insuficiente, en particular en el terrenode atribuciones y facultades. Como se ha dicho también muchas veces, esto se ha debido aun esquema de concentración de facultades en la federación y en los estados que sihistóricamente fue necesario y conveniente para el país, ahora parece que debe ser superadoeste concepto.

Dentro del marco de la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México, losayuntamientos de la entidad, dentro de sus respectivas jurisdicciones, tienen asignadas lassiguientes corresponsabilidades:

• Proteger el ambiente dentro de la jurisdicción territorial del municipio, coordinandosus acciones con el Estado o la Federación, en los casos de jurisdicción estatal ofederal, tomando en cuenta la legislación en vigor.

• Formular la política y los Criterios Ambientales Particulares del Municipio.

• Ejecutar el Programa Municipal de Protección al Ambiente, en congruencia con elPrograma Estatal.

• Planear, ejecutar y evaluar las acciones de Reordenamiento Ambiental Municipal.

• Prevenir y controlar la contaminación de la atmósfera, generada por fuentes que nosean de jurisdicción Estatal o Federal.

• Incorporar en las licencias municipales de construcción que se refieran a obras oactividades que produzcan o puedan producir impacto o riesgo ambientalessignificativos, los resultados del dictamen que al efecto emitan las autoridadescompetentes.

• Prevenir y controlar la contaminación de las aguas que tengan asignadas oconcesionadas para la prestación de servicios públicos y de las que se descarguen enlos sistemas de drenaje y alcantarillado de los centros de población.

• Prevenir y controlar la contaminación originada por ruido, vibraciones, energíatérmica y energía lumínica perjudiciales al ambiente, salvo en las zonas o en loscasos de fuentes emisoras de jurisdicción Estatal o Federal.

• Prevenir y controlar la contaminación originada por vapores, gases y oloresperjudiciales al ambiente, cuando las fuentes contaminantes se encuentren dentrodel territorio del municipio. En los casos de que las fuentes sean de jurisdicciónfederal o estatal, se deberá actuar conviniendo acciones con el Estado o dando avisoal Estado o a la Federación.

• Regular y controlar el manejo de los residuos sólidos municipales.

• Proteger el ambiente de los centros de población de los efectos negativos derivadosde los servicios públicos municipales.

• Prevenir y controlar contingencias ambientales, cuando la magnitud o gravedad dela alteración al ambiente no rebasen el territorio del municipio o se haga necesaria laacción del Estado o la Federación, sin perjuicio de tomar las medidas inmediatasque sean necesarias.

• Participar en el establecimiento y vigilancia de las Áreas Naturales del municipioque requieran ser preservadas.

• Establecer las medidas necesarias e imponer las sanciones correspondientes porinfracciones a esta Ley, en el ámbito de su competencia.

• Fomentar la capacitación y formación de técnicos para el logro de los objetos de lapresente Ley.

• Organizar la participación social en los programas de protección al ambiente.

• Crear, reglamentar y organizar órganos colegiados de participación ciudadana paraconcertar, recomendar y colaborar en las acciones de protección al ambiente.

• Promover el establecimiento de estímulos a la población que desarrolle actividadesde protección al ambiente.

• Participar con las autoridades Estatales en materia de protección al ambiente o através de éstas con las Federales, o de otras entidades federativas.

• Concertar convenios intermunicipales en los casos en que las fuentescontaminantes, los programas o acciones de protección, restauración oconservación comprendan dos o más municipios, dando intervención a la autoridadEstatal correspondiente.

• Integrar un sistema de información, que cuente con inventarios de fuentescontaminantes en su jurisdicción.

• Celebrar convenios de coordinación dentro del ámbito de su competencia con elEstado, para la realización de acciones que procuren la protección y mejoramientodel ambiente.

• Hacer cumplir la Ley de Protección al Ambiente, sus reglamentos y demásordenamientos aplicables.

• El Programa Estatal de Protección al Ambiente 1996-1999 le asigna a los H. H.Ayuntamientos tareas conjuntas con otras dependencias estatales y/o federalesdentro de las cuales se pueden citar:

• Revisión integral del marco normativo estatal para el desarrollo sustentable estatal.

• Fortalecimiento del marco normativo ambiental para la regulación, control defuentes y mimmización del impacto ambiental.

• Compatibilización de los esquemas de desarrollo integral ambiental con otrasentidades y desarrollo de esquemas de descentralización Federación-Estado-Municipio.

• Promoción de los municipios ecológicos : Valle de Bravo, Tepotzotlán y Jüotepec.

• Establecimiento de un mayor control de usos del suelo, mediante la licencia estataly la evaluación de impacto ambiental de obras o proyectos específicos.

• Control de asentamientos irregulares e inspección y vigilancia forestal

• Combate a la caza furtiva y reproducción de especies en semilibertad.

• Reorganización de áreas naturales protegidas para integrarlas a las actividadesproductivas reguladas y económicamente autosuficientes.

• Reforestación e integración de este recurso a aprovechamientos regulados para elfomento de proyectos productivos.

• Reforestación urbano-agrícola en 28 municipios del Valle Cuautitlán-Texcoco.

• Recuperación ecológica de la Sierra de Guadalupe

• Reordenamiento, control y recuperación ambiental de la Cuenca Presa deGuadalupe.

• Consolidación de cuerpos de participación ciudadana.

No obstante que tanto en la legislación estatal como en la federal se hace mención a lasinstancias municipales de gobierno para ejercer acciones en materia de gestión ambiental,éstas no han podido realizar esa labor de manera clara y evidente debido a diferentes causasentre las que podemos señalar:

Falta de claridad en las disposiciones aplicables acerca de las facultades que de manerainequívoca puedan ejercer los ayuntamientos en materia de gestión ambiental.

Desconocimiento de la administración municipal sobre las acciones que puede realizar y lamanera de lograr una mayor influencia en el ámbito de las cuestiones relativas al cuidado yprotección del medio ambiente.

Divergencia en los ordenamientos ambientales con ordenamientos en materia de desarrollourbano en cuanto a la prelación de los planes respectivos, ya que hasta este momentoexisten disposiciones en la ley de asentamientos humanos que determinan las formas de usodel suelo sin referencia a los aspectos de orden ambiental.

Escasez de recursos económicos y humanos para poder atender las demandas en materiaambiental, ante las fuertes presiones que se les presentan en lo relativo a serviciosmunicipales.

Falta de información sistematizada sobre la calidad y cantidad de sus recursos naturales yde las características ambientales de su territorio.

Los municipios metropolitanos enfrentan situaciones particulares que hacen más urgente suparticipación en los problemas ecológicos, pero al mismo tiempo la magnitud de suproblemas requieren de una mayor preparación, mejores y más recursos.

Por otro lado, es evidente que los municipios metropolitanos guardan condiciones diversasentre sí en materia tanto de problemas como de posibilidades para afrontarlos.

Un municipio conurbado en zonas metropolitanas se encuentra generalmente integrado conla capital estatal o en el caso de la ZMCM con la capital federal lo que hace que existangrandes disparidades entre la capacidad de manejo de problemas comunes.

En el contexto antes descrito, la definición de estrategias para el fortalecimiento de lagestión ambiental, en municipios metropolitanos, debe pasar por la revisión de losordenamientos en materia de asentamientos humanos y de la manera en que losayuntamientos deben participar en la definición de los usos del suelo.

Otorgar facultades en materia de desarrollo urbano y en materia de protección al ambiente,vía convenios entre la federación el estado y los municipios que tengan capacidadestécnicas y operativas, es el primer paso en el control de una de las variables primarias en elsistema de protección al ambiente.

Promover la realización de estudios para determinar las formas que puede adoptar elconcesionamiento de servicios de tratamiento y reciclaje de residuos que por su volumenpermitan la instalación de plantas auto financiables. Así como para establecer centros deverificación vehicular de carácter municipal.

Reforzar los programas existentes de apoyo técnico y concertación con los gobiernosmunicipales, en particular, con los de las zonas metropolitanas.

Estos son sólo algunos de los aspectos que estimamos pueden coadyuvar al propósitoplanteado. Pero es un camino largo el que tenemos por delante. Habremos de recorrer estecamino con perseverancia, creatividad, inteligencia, honestidad. Pero, sobre todo, con elcabal cumplimiento de nuestras responsabilidades para lograr que nuestro medio ambientesea el que todos queremos: hacer posible el desarrollo sustentable al que aspiramos.

MARCO DE REFERENCIA JURÍDICO - NORMATIVO DE LA GESTIÓNAMBIENTAL MUNICIPAL

Ma. Esther Balcázar Marquez*

INTRODUCCIÓN

Sirvan mis primeras palabras para enviar un justo reconocimiento del Gobierno municipalde Coatzacoalcos al Instituto Nacional de Ecología y a la Secretaría del Medio Ambiente,Recursos Naturales y Pesca, por haber organizado este "Primer Foro Nacional sobreGestión Ambiental en Municipios Metropolitanos", en el que compartiremos experiencias,propondremos alternativas de solución y contribuiremos sin duda, a la formación de unanueva cultura ecológica que nutra las acciones de gobierno de los municipiosmetropolitanos conurbados y propicie a la vez, una coordinación institucional de lasdiferentes dependencias de los 3 niveles de Gobierno.

Acciones como éstas en las que tenemos oportunidad de participar, vigoriza el pacto,federal, nos involucran en uso de las facultades llamadas concurrentes por los estudiosos delas leyes, para comparar los marcos normativos de las diferentes entidades y municipios,nutrir con nuestras experiencias estos preceptos y buscar darles vigencia plena, convocandoa la sociedad a sumarse y a participar de una manera más decidida.

Si bien es cierto que la inversión en cuestiones ecológicas en épocas pasadas no seconsideraba prioritaria, hoy estamos seguros que son una rentabilidad social singular eimpostergable.

Somos un país donde hace escasos 50 años, el 65% de la población habitaba en zonasrurales, hoy este fenómeno se invierte y las grandes concentraciones de población, ademásde la capital, está en las zonas metropolitanas conurbadas.

Estos centros urbanos ó ciudades medias, como les ha dado por llamarles, de las queformamos parte, nos hemos convertido en verdaderos depredadores de los sistemasecológicos de flora y fauna que existieron alrededor de estas ciudades.

Es hora de que cada uno de nosotros y la sociedad en su conjunto analicemos nuestraperspectiva urbana, nuestras proyecciones de crecimiento poblacional y pensemos quémundo queremos heredarles a nuestros hijos. Bajo esta perspectiva hemos de involucrarnosGobierno municipal, estatal y federal en la implementación de políticas públicas tendientesa la preservación de nuestro medio ambiente y a la recuperación de los ecosistemas quenosotros hemos destruido

La zona metropolitana de Coatzacoalcos - Minatitlán es en la actualidad un conglomeradode alrededor de un millón y medio de habitantes integrado por varias ciudades costerastropicales pequeñas y medianas entre las que destacan Coatzacoalcos, Minatitlán, AguaDulce, Las Choapas, Nanchital y Cosoleacaque.

* Síndico Segundo. H. Ayuntamiento Constitucional de Coatzacoalcos, Veracruz.

Fuera de estos núcleos urbanos existen pequeños núcleos rurales formados por poblacionesde origen nahua-popoluca, zoque-popoluca y mixe dedicados a actividades tradicionalescomo agricultura, ganadería y pesca.

Aunque se trata de una de las más antiguas regiones petroleras de México, es hasta los añossesenta, con el establecimiento de los grandes complejos petroquímicos que se inicia elperíodo de su crecimiento explosivo.

Este espectacular crecimiento industrial motivó el arribo de técnicos y buscadores deempleo de diferentes regiones del país, lo que hizo crecer en forma dramática los centrosurbanos del área Coatzacoalcos-Minatitlán aumentando 20 veces sus habitantes en el brevelapso de dos décadas.

Todo lo anterior ha llevado a esta zona a un deterioro de la calidad de vida y a undesequilibrio ecológico que ha producido malestar generalizado de la población.

La Región Coatzacoalcos - Minatitlán ha sido definida como una de las zonas prioritariasdentro de los planes de desarrollo, por su importancia económica y por la problemáticaambiental que ha generado. Es así que a mediados de los 80' se declara oficialmente comozona crítica en el aspecto de ordenamiento ecológico y protección ambiental.

Innumerables esfuerzos se han realizado para mejorar la calidad de vida de la región por losdistintos sectores involucrados, sin embargo el costo social ha sido muy alto.

Es importante evaluar el costo del daño ambiental en término económicos y de salud perotambién los beneficios que representa el cuidado del entorno ecológico.

La contaminación de los sistemas fluviales por las actividades humanas, es uno de losproblemas cruciales de la civilización contemporánea, el sureste veracruzano no haescapado de esta amenaza. Vertimientos excesivos de residuos fecales, metales pesados yderivados del petróleo han ocasionado severo deterioro a la flora y fauna de esta región surque también es México.

Las grandes cuencas generan con frecuencia poderosos flujos fluviales que puedentransportar a su vez cuantiosos volúmenes de sedimentos, toxinas y productos nutrientes alas aguas costeras, por esta razón la mayoría de las zonas costeras están contaminadas.

El Centro de Ecodesarrollo realizó de 1982 a 1987 un estudio desde la Laguna del Ostión,municipio de Coatzacoalcos hasta el Río Tonalá, descubriendo que cerca del 70% delnitrógeno y 60% del fósforo que contenía el estuario de los ríos, provenía de río arriba.

El río Coatzacoalcos puede dividirse en tres partes:

1. Cabecera

Pendiente muy inclinada (sierra de Oaxaca a 2000 m. de altura) con comentes pequeñasalimentadas por lluvias y manantiales; el agua fluye con rapidez.

2. Curso medioEl agua fluye más lentamente a través de un terreno plano, rodeada frecuentemente detierras bajas que se inunda después de una lluvia copiosa. Lagos y pantanos se encuentrancerca de él.

3. DesembocaduraEl agua dulce se mezcla con las aguas saladas del Golfo de México y las comentes son máslentas; tiene influencia la marea oceánica y una cuña salinas que puede permanecer por unperíodo de 148 horas en el río, rebasando los límites de Minatitlán.

ORIGEN Y TIPOS DE CONTAMINACIÓN

Aguas residuales domésticasEstas aguas contienen bacterias y virus que ocasionan diversas enfermedades al serhumano. Normalmente sus niveles de nitrógeno y compuestos fosfatados son elevados porlo que son aguas fertilizadas en exceso y producen el fenómeno conocido comoeutroficación.

Las ciudades de Coatzacoalcos y Minatitlán carecen de planta de tratamiento de aguasnegras y sus redes de drenaje sanitario alcanzan escasamente un 30% de cobertura.

Desechos industrialesLos metales pesados y los compuestos orgánicos sintéticos son producidos por diversosprocesos industriales como los que se usan en la producción de químicos y petroquímicos.Metales pesados: zinc, magnesio, plata, fierro, arsénico, plomo, cadmio, cromo, mercurio,cobre. Compuestos orgánicos: contienen dentro de sus moléculas carbono, cloruros,sulfures, fosfatos, nitrógeno amoniacal, grasas, aceites, fenoles y sólidos en suspensión ódisueltos.

Todos estos compuestos pueden ocasionar serios problemas a la salud humanas. A veceslos metales y otros desperdicios que se hallan en los basureros, se filtran incorporándose alos mantos acuíferos subterráneos.

Esta zona carece de estaciones de monitoreo aire-agua y tampoco cuenta con un laboratorioambiental. Las ciudades de Coatzacoalcos y Minatitlán continúan depositando susresiduos sólidos urbanos en tiraderos a cielo abierto cuando debieran contar con un destinofinal tecnificado como los Rellenos sanitarios para evitar contaminar los mantos.

Desperdicios en el ríoLos desperdicios plásticos son uno de los problemas mas graves para el río Coatzacoalcos ypara cualquier ecosistema. Los empaques de plásticos como botellas, bolsas, tapas y anillosson una forma seria de contaminación pues el plástico flota y se traslada a grandes

distancias deteriorando las playas y atrapando y matando peces, mamíferos marinos, aves,reptiles y crustáceos.

La industria de la producción y transformación del plástico debería cerrar urgentemente elciclo de vida de los polímeros en beneficio de la sociedad y los ecosistemas a través de larecuperación, rehuso y reciclaje.

Petróleo y derivadosLa mayoría de los derrames de petróleo ocurren en las aguas costeras, donde se perforanpozos ó se transporta el combustible. En el río Coatzacoalcos es común ver aceites saliendode la dársena de Pajaritos, Nanchital, Minatitlán y en el área de Cuichapa y Moloacán.

Los productos químicos son difícilmente controlables cuando llegan al cuerpo receptorprovocando problemas ambientales serios por lo que se deben tomar las medidas necesariaspara evitar cualquier descarga de productos a los cuerpos receptores.

MARCO CONSTITUCIONAL

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la base del sistema jurídiconacional, ya que de ella emanan todas las disposiciones reglamentarias y normativas querigen la actividad política social e industrial del país, incluyendo las relativas a laprotección al ambiente.

Esta Constitución está vigente desde el 15 de Febrero de 1917 y con las reformas de 1983,1987 y 1992 se consideran las disposiciones en materia de protección al ambiente y depreservación y restauración del equilibrio ecológico, así como las facultades para expedirleyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estadosy de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias; en particular, en losartículos 4°, párrafo cuarto; 24, párrafo sexto ; 27, párrafo tercero; y 73, fracciones XVI-4a, XXIX incisos A y G; y 115 fracción V, que establecen lo siguiente:

Artículo 4°, Párrafo cuarto: "Toda persona tiene derecho a la protección de la salud" Eldeterioro de los recursos a través de contaminantes afectan a la salud, lo que justifica elderecho a un ambiente sano.

Artículo 25, Párrafo sexto: " Bajo criterios de equidad social y productiva se apoyará eimpulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a lasmodalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursosproductivos, cuidando su conservación y el medio ambiente".Establece las bases en las que ahora se ha apoyado la legislación, bajo el principio de"desarrollo sustentable".

Artículo 27, Párrafo tercero: " La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a lapropiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el regular, enbeneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles deapropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la

riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y elmejoramiento de la calidad de vida rural y urbana. En consecuencia se dictaminaránmedidas para preservar y restaurar el equilibrio ecológico".

Artículo 73, Fracción XVI-4a: "El Congreso tiene la facultad de dictar las medidas que elconsejo de salubridad general adopte para prevenir y combatir la contaminaciónambiental..".

Artículo 73, Fracción XXIX-A 2°: "El Congreso tiene la facultad para establecercontribuciones sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturalescomprendidos en el párrafo 5° del artículo 27".

Artículo 73, Fracción XXIX-G: " El Congreso tiene facultad para expedir leyes queestablezcan la concurrencia del gobierno federal de los gobiernos de los estados y de losmunicipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección alambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico".

Por último y el más importante: Artículo 115, Fracción V: " Los municipios, estaránfacultados para controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdiccionesterritoriales y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas..".

La estructura del sistema jurídico municipal se deberá conformar por una serie deordenamientos que tienen como principios la legalidad, sistematicidad y su carácter puedeser permisivo, disuasivo, compensativo, prohibitivo, limitativo, inductivo o programático,por lo que su aplicación puede ser tan amplia o específica como se requiera, consideradosbajo el esquema jurídico jerárquico.

A) LEYES REGLAMENTARIAS DE LA CONSTITUCIÓN: pueden ser las leyesreglamentarias de artículos constitucionales o bien, que emanan de conceptosconstitucionales. En este rubro, resalta por su importancia para este documento la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, considerada como la Leymarco, que establece como punto prioritario, definir los principios de la política ecológicageneral a través de lineamientos destinados a preservar y restaurar elequilibrio ecológico y proteger el ambiente.

B) REGLAMENTOS: son expedidos por el Ejecutivo Federal, especificando losprincipios de las leyes que le dan origen. Tal es el caso de los reglamentos de la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en materia de impactoambiental, para la prevención y control de la contaminación de la atmósfera y residuospeligrosos, así como el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, entre otros.

C) NORMAS ESPECIFICAS: dentro del marco de normatividad en México lasnormas oficiales mexicanas constituyen el conjunto de reglas científicas y tecnológicas queestablecen los requisitos, especificaciones, procedimientos, parámetros y límitespermisibles que deben observarse en el desarrollo de actividades o usos, destinos de bienesy además que uniformen principios, criterios, políticas y estrategias, actuando

como un complemento de los reglamentos, por lo que tienen un carácter general yobligatorio; son el resultado de un estudio particular de normalización, aprobadas yemitidas por una autoridad específica, con base en la Ley Federal sobre Metrología yNormalización.Finalmente, existen otro tipo de documentos jurídicos que por su importancia, tambiénregulan el quehacer político, social e industrial de México; estos son: acuerdos, decretos,programas nacionales, manuales de organización, resoluciones, entre otros, que sonemitidos por el Ejecutivo Federal o bien, por conducto de las autoridades competentes decada uno de los órdenes de gobierno responsables o por otras autoridades que, aunque norelacionadas directamente con la gestión ambiental de sus acciones pueden resultar efectosen esta materia. Cabe señalar que para su vigencia o entrada en vigor requieren serpublicados en el Diario Oficial de la Federación.

OBJETIVO

Con base en lo expuesto anteriormente, el objetivo es; Dotar a los municipios de un marcojurídico y regulador en materia ambiental que responda con suficiencia y amplitud a losrequerimientos legales nacionales, que permitan el desarrollo sustentable de lasactividades que se desarrollan en los municipios dentro de un marco de respeto, equilibrio yarmonía con el ambiente dando como beneficio la mejoría en la calidad de vida de cada unode estos.

Con ello se busca específicamente que la utilidad del documento se centre en los siguientespuntos:

• Lograr que los municipios consoliden su marco jurídico y regulador ambiental conbase en éste documento y conjuntamente con las regulaciones internas queactualmente aplican.

• Consolidar el marco jurídico y regulador ambiental de los municipios mediante laintegración de los documentos generados por el cumplimiento del punto anterior.

• Promover la difusión, asimilación y el cumplimiento íntegro del marco jurídico yregulador ambiental mediante su aplicación en políticas, planes y programas en lamateria.

CONCLUSIONES

El río Coatzacoalcos ha sido perturbado y deteriorado por la gran cantidad y variedad deproductos químicos vertidos a través de las descargas de aguas residuales así como aguasnegras urbanas acompañadas de la erosión del suelo por la deforestación y quema de laflora local

Área IndustrialActualmente las empresas asentadas en la región controlan sus descargas de aguasresiduales sin embargo las descargas extraordinarias originadas por una operacióninadecuada o por razones de seguridad, provocan la mortandad de organismos acuáticos

Centro UrbanosHasta el día de hoy las áreas urbana tiran sus aguas negras y jabonosas sin ningúntratamiento preciso al río y al mar. Además, gran parte de la basura urbana es depositada enlos pantanos y arroyos llegando al río posteriormente a las playas de la región.

Erosión del SueloLa deforestación de las selvas, las áreas forestales y la quema masiva de zonas deproducción agropecuaria aportan gran cantidad de partículas contaminantes que sonarrastradas por las lluvias al río.

Las generaciones pasadas, ante mercados ansiosos de los productos que generó en sutiempo la industria petroquímica, programaron tal vez “un desarrollo a costa de lo que sea”abusando de los recursos naturales, desarrollo que no podemos considerar como un avance.No se trataba de vencer a la naturaleza si no de convivir con ella y hoy ya escuchamos lademanda social no tan sólo de recuperar lo perdido si no de establecer una nueva relaciónentre el hombre, la naturaleza y las actividades económicas.

La vigilancia plena del derecho que hoy el gobierno de la república promueve en todos loscampos, demuestra la posibilidad de su aplicación en materia ecológica.

Fijémonos metas y plazos para corregir errores, deficiencias y para combatir, si es que lashabido, actitudes irresponsables y hasta corrupción en detrimento del mundo que nos rodea.

Como representante de un municipio donde se genera un 70% de la petroquímica nacional,con un potencial de riqueza natural incalculable y ante la disyuntiva de una globalizaciónde los mercados con la industria petroquímica nacional y las proyecciones de laconstrucción del corredor trans-ítsmico como puente del comercio internacional delpróximo siglo, es necesario definir quienes somos, donde estamos yqué haremos para mejorar nuestro futuro inmediato.

PROBLEMAS DE INTERPRETACIÓN, APLICACIÓN Y VACÍOS DE LALEGISLACIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

Adolfo Mejía Ponce de León*

INTRODUCCIÓN

México, al igual que un número importante de países, experimenta desde hace algunasdécadas un acelerado proceso de concentración de la población en las zonas urbanas. Sibien es cierto que esta realidad es sobre todo evidente en las naciones con mayor nivel dedesarrollo socioeconómico, donde la población urbana alcanza proporciones de hasta el90%, en nuestro país 6 de cada diez mexicanos residen en localidades que tienen más de15,000 habitantes.

Este proceso de urbanización y concentración de la población ha derivado en una estructuraurbana profundamente desequilibrada, la cual se caracteriza por la existencia de unascuantas ciudades con población superior al millón de habitantes (zonas metropolitanas delas ciudades de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla) y 330 localidades que fluctúanentre los 15,000 y un millón de habitantes. Salvo el caso especifico de la zonametropolitana de la ciudad de Puebla que continua creciendo espectacularmente, las zonasmetropolitanas de México, Guadalajara y Monterrey han venido observando, a partir de ladécada de los ochenta, una reducción en su ritmo de crecimiento. Aparejado a estefenómeno, en los últimos años las ciudades intermedias ubicadas en el rango que va de los100,000 a los 500,000 habitantes han comenzado a captar buena parte de la inmigraciónrural e interurbana por lo que se encuentran en un proceso de crecimiento acelerado.

Así pues, como resultado del proceso de concentración urbana de la población iniciado enla década de los cincuentas, encontramos que el país cuenta con 39 ciudades que ocupan elterritorio de dos o más municipios y que, en virtud, de esta conurbación, son consideradascomo zonas metropolitanas. Este conjunto de metrópolis abarcan un total de 164municipios y 16 delegaciones políticas del DF. En ellas habitan aproximadamente 35millones de personas que representan poco más del 40% de la población nacional. Estosignifica que el restante 60% de la población urbana habita en 291 localidades mayores de15,000 habitantes.

De permanecer las tendencias al crecimiento de las ciudades medias es previsible elincremento en número de las zonas metropolitanas del país.

A continuación se presenta una tabla que muestra la relación de municipios metropolitanos:

* Subdirector de Ecología del Municipio de Naucalpan, Estado de México.

RELACIÓN DE MUNICIPIOS METROPOLITANOS DE LAREPUBLICA MEXICANA

METROPOLI MUNICIPIOS Y LOCALIDADES QUECOMPRENDEN

POBLACIÓN

1. Ciudad deMéxico

Acolman, Coacalco, Chicoloapan, Huixquilucan,Melchor Ocampo, nezahualcóyotl, Tecámac, Texcoco,Tultitán, Atenco, Cuatitlán México, Cautitlán Izcalli,Chimalhuacan, Ixtapaluca, Naucalpan, NicolásRomero, Teoloyucan, Tlalneplantla, Zumpango,Atyizapan, Ecatepec, Jaltenco,, Nextlanpan, La Paz,Tepozotlán, Tultepec, Valle de Chalco Solidaridad,Chiautla.DELEGACIONES DE D.F.Alvaro Obregón, Azcapotzalco, Benito Juárez,Coyoacán, Cuauhtémoc, Cuajimalpa, Gustavo A.Madero, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras,Miguel Hidalgo, Milpa Alta, Tláhuac, Tlalpan,Venustiano Carranza, Xochimilco,Total de municipios 28 Delegaciones 16

16,000,0002.Guadalajara. Guadalajara, Zapopan, Ixtlahuacan del Río,

Tonalá,Zapotlanejo, Tlajomulco, El Salto,Tlaquepaque, Juanacatlán,Total de municipios 9 3,000.000

3. Monterrey Monterrey, Santa Catarina, General Escobedo,Guadalupe, Juárez Bustamante, San Nicolás de losGarzas, San Pedro Garza García, García, Apodaca,Santiago.Total de Municipios 11 2,800,000

4. Puebla. Puebla, San Martín Texmelucan, San Pedro, Cholula,san pedro del Monte, (Tlaxcala), Amozoc,cuautlancingo, San Miguel Xoxotla, Papalotla,(Tlaxcala), Tenancingo, Xicohtzingo, (Tlaxcala),Zacatelco, (Tlaxcala),huejotzingo, San AndrésCholula,Total de Municipios. 13 1,500,000

5. León León, Silao, San Franciscodel Rincón,Total de Municipios 3 810,000

6. Toluca Toluca, Lerma, San Mateo Atenco, Almoloya deJuárez, Metepec, Zinacantepec,Total de Municipios. 6 531,581

7. Torreón Torreón, Matamoros, Gómez Palacios,(Durango),LerdoTotal de Municipios. 689,212

8. San Luis Potosí San Luis Potosí, Soledad, de Graciano SánchezTotal de Municipios 2 612,581

9. Mérida Mérida, Progreso, UmanTotal de Municipios 3 580,483

10. Chihuahua Chihuahua, CuauhtémocTotal de Municipios 2 516,153

11. Tampico Ciudad Madero, Pánuco, Altamira, TampicoTotal de Municipios 4 486,960

12 Aguascalientes Aguascalientes, Calvillo, Jesús MaríaTotal de Municipios 3 472,000

13. Cuernavaca Cuernavaca, Jiutepec, Xochitepec, Temixco, EmilianoZapataTotal de Municipios 5 459,749

14. Saltillo Saltillo, Artega, Ramos ArizpeTotal de Municipios 3 437,743

15. Veracruz Veracruz, Boca del RíoTotal de Municipios 2 447,202

16. Morelia Morelia, TarimbaroTotal de Municipios 2 428,486

17. Querétaro Querétaro, La Cañada, Felipe Carrillo Puerto ElPueblitoTotal de Municipios 4 416,341

18. Reynosa Reynosa, Río Bravo.Total de Municipios 2 332,755

19 Jalapa Jalapa, Coatepec, BanderrillaTotal de Municipios 3 327,730

20 Monclova Monclova, Frontera,San Buenaventura,CastañosTotal de Municipios 4 271,887

21 Oaxaca Oaxaca, San Antonio de la Cal, Santa Cruz, Amilpas,Santa Cruz Xocotla, Santa María del TuleTotal de Municipios 5

261,10522Coatzacoalcos Coatzacoalcos, Minatitlán, Jalitpan, Cosoleacaque,

Ixhuatlan del SuresteTotal de Municipios 5 402,085

23 Tepic Tepic, TecualaTotal de Municipios 2 206,967

24 Orizaba Orizaba, Camerino, Mendoza, Nogales, Río Blanco,IxtaczoquitánTotal de Municipios 5 216,460

25 Pachuca Pachuca TulancingoTotal de Municipios 2 174,013

26 Los Mochis Los Mochis, Ahome, Guasave,Total de Municipios 3 162,699

27.Poza Rica Poza Rica, Papantla, CoatzintlaTotal de Municipios 3 172,232

28. Cuautla Cuautla, Yautepec,Total de Municipios 2 139,352

29. Córdoba Córdoba, Atoyac, El FortínTotal de Municipios 3 148,481

30. Zacatecas Zacatecas, GuadalupeTotal de Municipios 2 146,484

31. Zamora Zamora, JaconaTotal de Municipios 2 145,597

32. Colima Colima, Villa de AlvarezTotal de Municipios 2 142,844

33. Guaymas Guaymas, EmpalmeTotal de Municipios 2 123,438

34. Delicias Delicias, CamargoTotal de Municipios 2 87,412

35. Chilpancingo Chilpancingo de los Bravos, Tixtla de GuerreroTotal de Municipios 2

114,24436 Tlaxcala Tlaxcala, Chiautempan, Apetatitlán

Total de Municipios 3 91,27137. Irapuato Irapuato, Salamanca, Valle de Santiago

Total de Municipios 3 444,24138. Celaya Celaya, Cortazar, Villagran

Total de Municipios 3 278,57939. Guanajuato Guanajuato, Silao,

Total de Municipios 2 123,936

Este hecho incontestable, que evidencia el desarrollo desigual en nuestro país, plantea retosde singular trascendencia a las autoridades responsabilizadas de la orientación de losprocesos poblacionales, económicos, de desarrollo urbano y medio ambiente en el sentidodel ordenamiento del fenómeno de la metropolización, mediante el diseño y aplicación depolíticas dirigidas a la prevención de nuevos y mayores desequilibrios en la funcionalidadde las ciudades más importantes del país.

En este trabajo se establecerán los elementos iniciales para un diagnóstico posterior y másprofundo sobre el estado que guarda la gestión ambiental en los municipios metropolitanospara que, a la luz del análisis del marco jurídico normativo vigente que define susatribuciones y competencias, así como los objetivos de política e instrumentos de la misma,se desemboque en la elaboración de una serie de recomendaciones para el fortalecimientode una gestión ambiental municipal que tenga como punto de partida ordenamientosjurídicos más acordes con la problemática del orden de gobierno municipal en materiamedio ambiental.

La problemática ambiental de los municipios metropolitanos es probablemente la máscompleja del país pues, en buena parte de ellos, se ubican las dimensiones de lo urbano y lorural, que involucran procesos sumamente diversos e intensos de uso del suelo, manejo derecursos, producción agropecuaria e industrial, transportación de bienes y personas,

prestación de servicios y tenencia de la tierra. Sin embargo, como resultado de unprolongado período de apatía, atribuibles tanto a la autoridad como a los diversos sectoresactuantes de la sociedad, estos procesos han derivado en un incremento considerable de losproblemas directa e indirectamente vinculados a la calidad ambiental.

Es evidente que el incremento de la participación social en la definición de las grandesorientaciones del desarrollo; la generalización y profundización de la conciencia colectiva anivel local en tomo a la gravedad del deterioro ambiental la democratización paulatina dela vida institucional y política nacional la complejización del desarrollo regional y local;la necesidad de generación de oportunidades y expectativas favorables para la poblaciónen las diferentes regiones que integran el mosaico nacional y la necesidad de insertar al paísen condiciones de competividad real en el esquema de unas relaciones internacionales cadavez más globalizadas, son realidades que ya no son compatibles con los patrones decentralización de funciones y recursos que restringen a los gobiernos locales en el ejerciciode su soberanía y autonomía, que para el tema que nos ocupa, se traduce en obstáculosdifíciles de salvar para el logro de una resultativa gestión ambiental.

En efecto, la inmensa mayoría de los ayuntamientos del país se caracteriza por lainexistencia y, en el mejor de los casos, la insuficiencia e inconsistencia de un marcojurídico normativo propio. De igual manera las estructuras administrativas y derepresentación no poseen, cuando existen, la importancia y el peso específicocorrespondiente dentro del organigrama y la funcionalidad institucional Por último salvoescasas excepciones, los ayuntamientos carecen de los instrumentos de planeación yde operación de la política ambiental que les permitan orientar su desarrollo hacia el logrode la sustentabilidad. Así pues, se puede asegurar que el municipio es, con mucho, el nivelde gobierno más atrasado en lo que respecta a la definición y consolidación de la gestiónambiental.

DIAGNOSTICO

El ayuntamiento, pese a ser la institución político administrativa más antigua del país y ser,en virtud de lo señalado por el Artículo 115 constitucional, el orden de gobierno queatiende las necesidades y problemáticas más inmediatas de la población, aún no lograalcanzar el nivel de desarrollo y autonomía que le permita abordar con eficacia yresultatividad la definición y operación de una política ambiental. Las causas que danorigen a esta circunstancia son múltiples y de muy diversa naturaleza. Este hecho se haceaún más evidente si consideramos que, en una cantidad creciente de municipios, lametropolización ha incorporado elementos que hacen más compleja la solución a laproblemática ambiental.

De una manera muy suscinta se exponen las carencias e insuficiencias que enfrenta lagestión ambiental municipal en lo concerniente a cinco apartados: marco programático,marco jurídico, institucionalidad, instrumentos de política y financiamiento.

1) Ausencia de un programa municipal de protección al ambiente que, en congruencia consus símiles nacional y estatal, permita a la autoridad municipal identificar con claridad suslineamientos de política, objetivos y metas de corto, mediano y largo plazos.

2) Insuficiente información sobre la situación ambiental del municipio que sirva de basepara la elaboración de un diagnóstico que permita identificar necesidades y priorizar suatención.

3) Inoperancia de los órganos y procedimientos de consulta ciudadana que restringe laposibilidad de una real participación de la comunidad en tomo a la difusión de programas,proyectos y acciones con un elevado contenido de aceptación colectiva.

4) Divorcio entre la planeación del desarrollo urbano y el ordenamiento ecológico delterritorio, lo cual da como resultado que la definición de los usos del suelo no contemple suvocación natural y tampoco se impongan restricciones y condicionamientosambientales de carácter preventivo a los nuevos desarrollos y edificaciones.

5) Restricción del municipio a los asuntos vinculados al ámbito urbano, marginándolo casitotalmente de todo aquello relacionado al uso y manejo de sus recursos naturales

6) Indefinición de los instrumentos de planeación elaborados por los niveles de gobiernoestatal y federal, los cuales en no pocas ocasiones se restringen a la definición de políticasen el ámbito de sus respectivas competencias sin delinear los aspectos que los municipiospudieran tomar en consideración para la elaboración de sus propios planes y programas.

7) Deficiente estructuración de los programas municipales de protección al ambiente quese manifiesta en la incorrecta priorización de subprogramas y proyectos; discontinuidades;duplicación de acciones; incongruencias con la política estatal; inexistencia odesarticulación de mecanismos de evaluación y seguimiento.

8) Centralismo que se expresa en la definición de acciones de gobierno por parte delestado y la federación, sin que ello signifique necesariamente la solución a problemas realesde la población local.

9) Limitaciones en cuanto a cantidad e importancia de las atribuciones conferidas almunicipio por el marco jurídico normativo vigente.

10) Ambigüedad en la definición de las competencias de los diferentes órdenes degobierno.

11)Ausencia y, en su caso, insuficiencia e imprecisiones de los instrumentos normativosmunicipales que provoca que una buena parte de las facultades conferidas a losayuntamientos por ordenamientos superiores no puedan ser cumplidas cabalmente.

12)Deficiente conocimiento de la materia jurídica ambiental por los órganos municipalesde carácter reglamentario, consultivo y ejecutivo, lo cual limita considerablemente lasposibilidades de una eficiente reglamentación local.

13) Restricciones presupuéstales de las áreas del ejecutivo municipal encargadas de laaplicación de la política ambiental y de la vigilancia del cumplimiento de losordenamientos locales en la materia.

14) Desconfianza hacia la capacidad operativa de los municipios.

15) Escasa relevancia e indefinición funcional de las áreas responsables de ecología elayuntamiento.

16) Dispersión de funciones operativas de la política ambiental entre diversas dependencias del ejecutivo municipal.

17) Demasía de comités y comisiones vinculadas a la temática ambiental.

18) Subordinación de las áreas responsables de la política ambiental a otras con temáticadiferente a lo ambiental o relacionadas con ellas sólo parcialmente.

19) Insuficiente coordinación entre las áreas ejecutivas y las comisiones edilicias sobre eltema.

20) Imprecisión en la definición de funciones de las diversas áreas relacionadas con laoperación de la política ambiental.

21)Desvinculación entre la autoridad ambiental y las organizaciones ciudadanaspreocupadas por el tema.

22)Inexistencia y, en su caso, inconsistencia de los instrumentos y procedimientos técnicoadministrativos de la política ambiental municipal.

23)Deficiente cantidad y calidad de recursos humanos.

24)Marginación del municipio en los procesos de definición de las políticasmetropolitanas y estatales para el mejoramiento del ambiente.

25)Falta de interés por parte de los ayuntamientos en la definición y apoyo a la gestiónambiental municipal.

26)Ausencia de normas nacionales que regulen los máximos permisibles de loscontaminantes que por ley corresponde regular a los gobiernos locales.

27)Indefinición e indecisión en la aplicación de impuestos y derechos ambientales decarácter local.

28)Ausencia de creatividad en el diseño y operación de mecanismos de financiamiento yautofinanciamiento de programas de protección al ambiente que involucren la participaciónde los diversos sectores de la sociedad.

29) Subutilización de los mecanismos de financiamiento instrumentados por institucionespúblicas y privadas, nacionales e internacionales.

30) Inconsistencias intrainstitucionales en la distribución y ejercicio del gasto público.

31) Ausencia de mecanismos de excención fiscal.

32) Insuficiente apoyo financiero de los niveles de gobierno estatal y federal.

33) Inexistencia de convenios de coordinación entre municipios para la atención deproblemas ambientales comunes.

34) Irelevante participación de los municipios conurbados en la comisiones metropolitanascreadas para la atención de la problemática ambiental.

Es evidente que lo anteriormente señalado no es, en su totalidad, inherente al conjunto delos municipios metropolitanos del país. Sin embargo es posible afirmar que una buena partede los problemas indicados se reproduce con diversos grados de intensidad en la mayoría deestos municipios. Es por lo tanto necesario contribuir a crear los consensos y acuerdos quefortalezcan la autonomía municipal en materia de gestión ambiental y los mecanismos decoordinación metropolitana. De no hacerse así es de prever que las políticas ambientalesimpulsadas por la federación y los gobiernos estatales no puedan trascender como esdebido, al no encontrar el apoyo correspondiente en los gobiernos municipales.

ANÁLISIS DEL MARCO JURÍDICO VIGENTE.

La solución de los problemas indicados anteriormente y que sin duda no son todos los queobstaculizan el fortalecimiento de la gestión ambiental municipal depende en buenamedida de la profunda revisión del marco jurídico vigente. Al afirmar esto no me refieroexclusivamente a la legislación estrictamente ambiental. El análisis para la búsqueda desoluciones debe abarcar además, la legislación en materias directa o indirectamenterelacionadas con la protección al ambiente. Tal es el caso de la propia Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos; de las constituciones de los estados de la federación; delas leyes orgánicas municipales; de las leyes que regulan el uso y explotación de losrecursos forestales, pesqueros, hidráulicos; faunísticos y minerales; de las leyes orgánicasde la administración pública; de los códigos fiscales de las leyes de hacienda municipal; delos ordenamientos para la planeación del desarrollo; de los instrumentos que regulan eldesarrollo urbano y la construcción de los acuerdos para la creación de órganos decoordinación intergubernamental de los ordenamientos para el fomento industrial; deaquellos que regulan el funcionamiento de los establecimientos comerciales y de servicios;la legislación en materia de salud y trabajo; etc.

Sin embargo, para el caso de algunos de estos ordenamientos, los cambios que puedensufrir están en función de lo que establecen actualmente la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente y las leyes estatales así como de las modificacionesque puedan experimentar éstas en el futuro cercano Es por ello que se intentará hacer unbreve análisis del marco de competencias establecido por el texto vigente de la Ley Generaly la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México.

El artículo 115 constitucional establece el fundamento legal que da sustento al municipio yal ayuntamiento como forma de gobierno y base de la organización político territorial delpaís. En el se afirma que los ayuntamientos poseerán para expedir, de acuerdo con las

bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los estados, los bandos depolicía y buen gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia generaldentro de sus respectivas jurisdicciones. Asimismo, en su inciso III dicho artículo señalaque los municipios tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarillado b) Alumbrado público c) Limpia d) Mercados y centrales de abasto e) Panteones f) Rastro e) Calles, parques y jardines h) Seguridad pública y tránsito i) Las demás que las legislaturas locales determinen

El inciso IV establece que “los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual seformará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan así como de las atribucionesy otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor” . El inciso V señala que “losmunicipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas estarán facultadospara formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbanomunicipal; participar en la creación y administración de su reservas territoriales; controlar yvigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en laregularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos paraconstrucciones y participar en a creación y administración de zonas de reservas ecológicas"Por último el inciso VI nos indica que “ cuando dos o más centros urbanos, situados enterritorios municipales de dos o más entidades federativas forman o tienden a formar unacontinuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipiosrespectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta ycoordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la materia."

Las reformas constitucionales al Artículo 115 promovidas por la LI Legislatura delCongreso de la Unión contribuyen a fortalecer la autonomía municipal sobre todo en loreferente a la administración directa de ciertos servicios públicos (agua potable yalcantarillado), la posibilidad de suscribir convenios con la federación y los estados con elfin de asumir la prestación de un servicio de competencia previamente federal o estatal, asícomo en la formulación y administración de los planes de desarrollo urbano y en laampliación de las fuentes de captación de recursos propios.

La constitución contempla en diversos artículos una serie de atribuciones del estadomexicano. Entre estos artículos podemos mencionar los artículos 27, 48 y 73 en susfracciones XVI. XXIX-C y XXIX-G que contribuyen a precisar el marco decompetencias entre los diferentes órdenes de gobierno.

El Artículo 27 constitucional contiene disposiciones relativas a tres grandes temas: lapropiedad de la nación, modalidades y prohibiciones a la propiedad privada yasentamientos humanos; explotación de recursos naturales y reforma agraria. En dichoarticulo se destaca la facultad del estado mexicano de imponer al derecho de propiedad

las modalidades que dicte el interés público así como 'el de regular el beneficio social, elaprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto dehacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr eldesarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la poblaciónrural y urbana. En consecuencia se dictarán las medidas necesarias para ordenar losasentamientos humanos, y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos detierras, aguas y bosques a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular lafundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; parapreservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios;para disponer en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotacióncolectiva de los ejidos; comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; parael fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividadeseconómicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y losdaños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad" de igual forma en lospárrafos cuarto v quinto del mismo artículo 27 quedan definidos los recursos del dominiodirecto v propiedad de la nación. El párrafo siguiente precisa que en los casos a que serefieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptibley la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por losparticulares, o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrárealizarse sino mediante concesiones otorgadas por el ejecutivo federal, de acuerdo con lasreglas y condiciones que establezcan las leyes".

El Artículo 48 contribuye a precisar la dependencia administrativa del gobierno federalsobre los recursos siguientes; islas, cayos y arrecifes; plataforma continental; zócalossubmarinos de las islas, cayos y arrecifes; mares territoriales, aguas marítimas interiores yel espacio situado sobre el territorio nacional.

El Artículo 73 relativo a las facultades del Congreso señala en su fracción XXIX-C laatribución para "expedir las leyes que establezcan la concurrencia del gobierno federal, delos estados y de los municipios en el ámbito de sus respectivas competencias enmateria de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el Artículo27", en tanto que la fracción XXIX-G otorga facultades al Congreso para "expedir leyesque establezcan la concurrencia del gobierno federal, de los gobiernos de los estados y delos municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección alambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

El Artículo 124 contribuye a deslindar las atribuciones de la federación al afirmar que" las facultades que no están expresamente concedidas por esta constitución a losfuncionarios federales, se entienden reservadas a los estados".

Así pues; de conformidad con lo señalado en este último párrafo son atribuciones delgobierno federal en materia de protección al ambiente y regulación de los asentimientoshumanos aquellas conferidas expresamente por los Artículos 27 y 48 constitucionales. Asímismo, es competencia de los estados todo aquello referido a la protección y mejoramientodel ambiente y asentamientos humanos que no este expresamente reservado a la federaciónpor los artículos constitucionales referidos. Estas aseveraciones deberían quedar plasmadasen las leyes que el Congreso expida en materia de protección al ambiente y asentamientos

humanos de conformidad con lo señalado en el Artículo 73 fracciones XXIX-C y XXIX-G.A su vez estas legislaciones federales deberían respetar el contenido del Artículo 115constitucional en lo referente a las atribuciones conferidas a los municipios,, dejando a laslegislaciones locales la facultad de la distribución de competencias entre estado ymunicipios en aquellas cuestiones no contempladas expresamente en el 115constitucional.

“La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es por una parteuna ley federal sobre protección al ambiente, prevención y restauración del equilibrioecológico; y por la otra una ley que descentraliza ciertas atribuciones a gobiernos locales"(estatales y municipales). Así pues las entidades federativas sólo podrán legislar cuando nose trata de una materia conferida a la federación y para establecer los mecanismosadministrativos que permitan ejercer las facultades administrativas delegadas por lafederación.

Las facultades que la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambientereserva para la federación son de tres tipos, a saber:

a) De política y normatividad general: La formulación y conducción de la política generalde ecología: Plan Nacional de Desarrollo y Programa Nacional de Ecología; a.2) Laformulación de criterios ecológicos y la expedición de, normas oficiales mexicanas; a.3) Elordenamiento ecológico general del territorio del país; a.4) Los asuntos que por sunaturaleza y complejidad requieran de la participación de la federación: Manejo de residuosy sustancias peligrosas.

b) Atendiendo a bienes y circunscripciones específicas: Las acciones para laprevención y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realicen en bienes y zonas de jurisdicción federal; b.2) Los fenómenos originados enotros países que afecten el equilibrio ecológico dentro del territorio nacional o las zonassobre las que la nación ejerce derechos de soberanía y jurisdicción; b.3) Los problemasoriginados en el territorio nacional o las zonas sobre las que la nación ejerce derechos desoberanía y jurisdicción que afecten el equilibrio ecológico de otros países; b.4) Losasuntos que afecten el equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas.

c) Atendiendo a materias determinadas: Regulación y control de actividades altamenteriesgosas; c.2) Regulación y control del manejo de los materiales y residuospeligrosos; c.3) La creación, administración, organización y vigilancia de las áreasnaturales protegidas; c.4) La protección de flora y fauna silvestre y acuática; c.5) Laregulación y control del aprovechamiento racional de los recursos del subsuelo; c.7)Prevención y control de la contaminación atmosférica en zonas y fuentes de jurisdicciónfederal; c.8) La regulación del aprovechamiento del agua y de los sistemas acuáticos y laprevención y control de su contaminación; c.9) La regulación del aprovechamiento delsuelo y la prevención y control de su contaminación; c.10) La prevención y el control de lasemergencias y contingencias ambientales.

De igual forma la ley general identifica las siguientes facultades que son otorgadas a

los gobiernos locales (entidades federativas y municipios): a) La formulación de la políticay de los criterios ecológicos particulares; b) El ordenamiento ecológico local; c) Lapreservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que serealice en bienes y zonas de jurisdicción de las entidades federativas y de los municipios; d)La regulación, creación y administración de los parques urbanos y zonas sujetas aconservación ecológica; e) La prevención y restauración del equilibrio ecológico y laprotección ambiental en los centros de población en relación con los efectos derivados delos servicios de alcantarillado, limpia, mercados, centrales de abasto, panteones, rastros,tránsito y transporte locales; f) La regulación y control del aprovechamiento racional y laprevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal; g) Laregulación con fines ecológicos del aprovechamiento de minerales o sustancias noreservadas a la federación; h) La regulación de actividades no consideradas como riesgosas;i) La regulación del manejo y disposición final de los residuos que no sean peligrosos; j) Laprevención y control de la contaminación de las aguas nacionales que se descarguen en lasredes de alcantarillado y los centros de población; k) Prevención y control de lacontaminación de la atmósfera generada en zonas o por fuentes de jurisdicción estatal omunicipal; l ) Establecimiento de las medidas para hacer efectiva la prohibición deemisiones contaminantes que rebasen los limites máximos permisibles por ruido,vibraciones, energía térmica, lumínica y olores perjudiciales; m) Prevención y control de lacontaminación de las aguas nacionales que tengan concesionadas o asignadas para laprestación de servicios públicos.

Al hacer un análisis comparativo de las atribuciones de los gobiernos federal, estatal ymunicipal de acuerdo a lo señalado por la Ley General del Equilibrio y la Protecciónal Ambiente y la Ley de Protección al Ambiente del Estado de México, se desprendenalgunas consideraciones:

1) Existen 52 grandes grupos de atribuciones conferidas por las leyes ambientales vigentes,federal y del Estado de México. De estos 52 grupos en 44 de ellos la ley federal atribuyealguna competencia a los órdenes de gobierno federal, estatal y municipal. Tan solo en 8grupos de atribuciones la ley federal no contempla ninguna atribución para este orden degobierno y los gobiernos locales, por lo que estas atribuciones son dadas a éstos últimos porel ordenamiento estatal.

2) Los grupos de atribuciones más importantes numéricamente son los relativos a laexpedición de normas técnicas; la creación y administración de áreas naturales protegidas;la protección de flora y fauna silvestre; la protección de "la atmósfera; el aprovechamientoracional y la prevención y el control de la contaminación de las aguas; el aprovechamientoracional de los recursos forestales y del suelo, y la regulación de las actividadesrelacionadas con materiales y residuos peligrosos. Este conjunto de 7 grupos deatribuciones concentran 72 de las atribuciones conferidas por la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente al gobierno federal y 17 competencias otorgadas alos gobiernos locales de un total de 108 y 37 respectivamente. Si consideramos que losgrupos de atribuciones vinculados a la protección de la flora y fauna silvestre y a laregulación de las actividades relacionadas con materiales y residuos peligrosos son de laexclusiva competencia del gobierno federal resulta que casi el 45% de las atribucionesconferidas por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente a los

gobiernos locales se concentran en tan solo 5 de los grupos de competencias. Por otro lado,el 65% de las atribuciones conferidas al gobierno federal por la propia ley generalestán comprendidas dentro de este conjunto de 7 grupos de atribuciones.

3) Del total de 52 grupos de atribuciones, la Ley General del Equilibrio Ecológico yProtección al Ambiente atribuye competencias al gobierno federal en 38 de los mismosy en 26 lo hace con los gobiernos locales.

4) La ley general otorga competencia a los gobiernos federal y local simultáneamente en untotal de 19 grupos de atribuciones; únicamente al gobierno federal en 19 casos yexclusivamente al gobierno local en 6 casos.

5) La Ley de Protección al Ambiente del Estado de México contempla atribuciones paraestados y municipios en 41 del total de 52 grupos de atribuciones. De estos grupos deatribuciones 33 encuentran su correlativo en la Ley General y en 8 casos no ocurre así.

6) La ley estatal comprende 35 atribuciones para el gobierno estatal y 21 para el gobiernomunicipal de un total de 56. Las restantes 7 para un total de 63 son atribuciones conjuntas.

7) La ley estatal contempla 24 grupos de atribuciones donde ambos órdenes locales degobierno son competentes y 14 donde lo es exclusivamente el gobierno del estado y 3donde esto ocurre con el orden de gobierno municipal de un total de 41 grupos dondela ley estatal contempla atribuciones.

8) Del total de 63 atribuciones otorgadas a los niveles de gobierno estatal y municipalpor la ley estatal tan solo 12 se concentran en los grupos referidos a la expedición denormas técnicas, la creación y administración de áreas naturales protegidas; la protecciónde la atmósfera; el aprovechamiento racional y prevención y control de la contaminación delas aguas y el aprovechamiento racional de los recursos forestales y del suelo.

Estas consideraciones necesarias reflejan el desequilibrio existente en la distribución deatribuciones entre lo diferentes ordenes de gobierno.

Ahora revisaremos algunos aspectos cualitativos de ambas legislaciones:Existe un conjunto de atribuciones de indiscutible competencia del gobierno federal comoson las relativas a los originados en otros países y que afectan al equilibrio ecológico delpaís y viceversa; la relativa a la producción de flora y fauna acuática en aguas de propiedadnacional; la formulación de la política general de ecología; la creación y administración deáreas naturales protegidas del interés de la federación; la protección de la atmósfera enzonas y en casos de fuentes emisoras de jurisdicción federal, el aprovechamiento racionalde suelo en actividades productivas y la prevención y control de sus contaminación; laregulación de las actividades relacionadas con la explotación y exploración de los recursosdel subsuelo. Ellas encuentran su fundamento en los dispuesto por la Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos.- Sin embargo existe un conjunto nada desdeñable deatribuciones dadas por la Ley General de Equilibrio Ecológico a la Protección al Ambienteal orden gobierno federal que no encuentran un fundamento constitucional claro y preciso.

El primer caso esta la atribución para atender los problemas que por su naturaleza ycomplejidad requieren de la participación de la federación. Aquí surge la pregunta ¿Quépasa cuando un problema de la jurisdicción estatal se turna complejo y la federación decideintervenir? ¿ acaso la autoridad federal no esta actuando entonces inconstitucionalmente alintervenir en asuntos que no son de su competencia violentando con ello la soberanía de losestados y acaso la autonomía municipal también? ¿quién determina y bajo que criterios lacomplejidad de un problema? Esta es una atribuciones que sin duda deberá ser revisado aprofundidad en posteriores modificaciones a la ley general.

Otra duda surge al analizar la competencia que se refiere a la atención de los problemas queafecten al equilibrio ecológico de dos o más entidades federativas. Si el problema queafecta a una entidad federativa determinada es de competencia y jurisdicción local, ya seaestatal o municipal, bastaría con que las entidades federativas involucradas en el hecho, enel pleno ejercicio de su soberanía decidieran convertir o acordar las formas de atención alproblema para que este pudiera ser resuelto con los propios medios de los gobiernos localesen un plazo de común acuerdo establecido.

En cuanto a la expedición de normas técnicas en las materias de la Ley General delEquilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, si se interpreta esta atribución comola facultad del gobierno federal para emitir normas en todas las materias que toca esteordenamiento y si entendemos que dicha ley es distributiva de competencias, entonces sepuede concluir que la facultad de la federación es, efectivamente, la expedición de normasen todas la materias incluyendo aquellas que, según la propia ley, no son competencia delgobierno federal. Sin embargo si nos apoyamos en lo señalado por la constitución políticafederal encontramos que las entidades federativas pueden, a través de los congresos localesestablecer en las constituciones locales sus propias competencias, sin contravenir lodispuesto por el máximo ordenamiento del país. Para que estas atribuciones definidas por laconstitución estatales puedan ser observadas cabalmente se hace necesaria la existencia deuna legislación secundaria en este caso de una ley estatal de ecología, pero también denormas específicas que establezcan máximos permisibles y parámetros. Es difícil entenderque una entidad soberana no pueda poseer la facultad de normar en tomo a las atribucionesque le confiere su propia Constitución.

También es necesario analizar la atribución relativa a la prevención y el control deemergencias y contingencias ambientales cuando la magnitud o gravedad de losdesequilibrios lo hagan necesario. Aquí volvemos a encontrar la misma situación Si lacontingencia ambiental tiene su origen en un problema de la jurisdicción estatal' debe seratendido por los órganos y sistemas de protección civil constituidos para el efecto por losgobiernos estatales y municipales. No hacerlo así implica un tácito reconocimiento a laincapacidad de los gobiernos locales para resolver sus propios problemas en el ámbito desus respectivas competencias.

El gobierno federal se reserva la protección de la flora y fauna silvestre para conservarla ydesarrollarla. Esto parece lógico y conveniente para las especies amenazadas o en peligrode extinción por la significancia que para el conjunto del país tendría la perdida de estosrecursos genéticos. Sin embargo es poco comprensible que el gobierno federal se ocupe de

las especies raras o endémicas siendo que en no pocos casos su distribución biogeográficase circunscribe a los límites territoriales de una entidad federativa.

Cuando el gobierno federal se reserva la prevención y el control de la contaminaciónatmosférica generada en actividades industriales en los municipios de la zona conurbada alDistrito Federal surgen varias preguntas ¿porque sólo los municipios metropolitanos de laCiudad de México? ¿porque no también los municipios metropolitanos de las 39metrópolis del país? ¿acaso será por la cercanía con el D. F.? ¿son los municipiosmetropolitanos zonas de jurisdicción federal? ¿todas las fuentes industriales emisoras decontaminantes en los municipios metropolitanos son de jurisdicción federal? Este tipo deatribuciones sólo crean inmobilismo en las autoridades locales e incapacidad de atención enlas federales.

Estos son sólo algunos de los cuestionamientos que pueden ser hechos al conjunto decompetencias dadas al gobierno federal por la ley general. Por razones de tiempo y espaciopasaremos a comentar las competencias otorgadas por la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente a los gobiernos locales.

Dice la ley general que los gobiernos locales tienen la atribución de atender la prevención yel control de los contingencias y emergencias ambientales cuando la magnitud o gravedadde los desequilibrios no rebasen el territorio de la entidad federativa o del municipio. Aquínos encontramos ante un riesgo inminente ¿y si los rebasa?, ¿no hacemos nada? ¿esperamosel arribo de los salvadores desde la capital del estado o de la república? Las emergencias ycontingencias deben ser atendidas por los sistemas locales de protección civil de cadaentidad federativa y municipio y, en todo caso, establecer la coordinación correspondientecon las autoridades estatales o federales, según sea el caso.

Dice la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente que losgobiernos locales tienen la facultad para tomar las medidas preventivas necesarias paraevitar contingencias ambientales por contaminación atmosférica, siendo que además de lasmedidas de ese carácter es necesario aplicar medidas emergentes de tipo correctivo delepisodio.

Una ausencia fundamental dentro de las atribuciones que la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente otorga a los gobiernos locales es la prácticamentenula intervención a que tienen derecho en lo relativo al manejo de los recursos forestales yedáficos.

Considero que la atribución para el establecimiento de medidas para hacer efectiva laprohibición de emisiones contaminantes por ruido, vibraciones, energía térmica, lumínica yolores perjudiciales otorgada al gobierno local por la Ley General del Equilibrio Ecológicoy la Protección al Ambiente debería abarcar también a las fuentes y zonas de jurisdicciónfederal en virtud de que así se evitarían confusiones a la hora de aplicar la normatividad.En cuanto a las atribuciones comprendidas por la Ley de Protección al Ambiente delEstado de México para este orden de gobierno encontramos reproducidos algunos de losinconvenientes señalados ya para la ley general. Tal es el caso de las atribuciones estatalespara intervenir en los asuntos que afecten a dos o más municipios, siendo que la propia ley

establece en otro de sus apartados la factibilidad de que dos ayuntamientos puedanrealizar acciones conjuntas en pro del mejoramiento del ambiente. Al igual que la LeyGeneral, para la federación, la ley estatal atribuye a este orden de gobierno la facultad deintervenir en aquellos asuntos que por el peligro que representen para el ambiente o por sucomplejidad requieran de la participación del gobierno del estado. Esta posiciónpaternalista de la federación hacia los estados y de éstos hacia los municipios fomentar lapasividad en los gobiernos locales e inhiben el fortalecimiento de la gestión ambiental.

En la ley estatal no se concede al ordenamiento ecológico un papel protagonice comoinstrumento de la política ecológica pues únicamente lo menciona en uno de sus artículos yen el texto no le dedica ningún apartado especial.

Pese a que la ley estatal contempla como una atribución del gobierno del estado laexpedición de normas técnicas estatales para la preservación y restauración de lacalidad ambiental, es la fecha que aún no existe ningún ordenamiento de esta naturaleza.

La ley estatal confiere al gobierno del estado la facultad para aplicar la normatividadpara el manejo y disposición final de los residuos industriales. Sin embargo como resultadode la interpretación del Artículo 115 constitucional el servicio de limpia corresponde a losmunicipios y. por lo tanto, la regulación de todo tipo de residuos no peligrosos, que porsupuesto incluye a los industriales no peligrosos.

Otra de las atribuciones establecidas por el 115 constitucional para los municipios esla prestación del servicio de tránsito. Sin embargo la ley estatal faculta al gobierno delestado para establecer medidas para limitar por motivos de protección al ambiente lacirculación de vehículos automotores así como impedir la de aquellos cuyas emisionesrebasen los limites permisibles. Si el tránsito es municipal éste sería el orden de gobiernopara hacer cumplir los programas Hoy no Circula y Ostensiblemente Contaminante.

En otras de las atribuciones conferidas al gobierno del estado la ley la faculta para ladeterminación concurrente con las autoridades responsables en la materia, sobre lareubicación de las industrias que se encuentran en zonas habitacionales y urbanas en loscasos en que así proceda. De acuerdo con lo señalado por el Artículo 115 constitucional ydonde se afirma que los municipios estarán facultados para controlar y vigilar el uso delsuelo en sus jurisdicciones territoriales, éstas deberán ser consideradas como una atribuciónmunicipal.

La ley estatal no otorga competencias al municipio en materia de impacto ambiental. Estoes una contradicción si consideramos que los impactos negativos se dejan sentir en elterritorio municipal y son demandados a la autoridad local por la población de la zona. Elgobierno municipal debería estar facultado cuando menos para emitir una opinión sobre eldictamen de impacto generado por el gobierno del estado y participar en el seguimiento delcumplimiento de las condicionantes ambientales.Asimismo, la Ley estatal faculta al gobierno municipal a incorporar en las licenciasmunicipales de construcción los resultados del dictamen que al efecto emitan lasautoridades competentes. Sin embargo el Plan Estratégico del Centro de Población debecontener las normas ambientales a las que se ajustarán las construcciones por lo que este

dictamen se debería referir exclusivamente a las construcciones de impacto significativo.Pensaríamos que además de lo señalado por el ordenamiento estatal el dictamen ambientaldebe ser incorporado al. procedimiento de otorgamientos de las licencias municipales defuncionamiento. Con este hecho se estaría regulando ambientalmente a un grupoimportante de giros y actividades comerciales industriales y de servicios no consideradospor los procedimientos de impacto ambiental federal y estatal.

La revisión del marco Jurídico vigente en cuanto al marco de competencias se-refieredebería ser hecho bajo la base de las siguientes premisas básicas:

• Correspondencia cabal entre lo señalado por la Constitución Política de los EstadosUnidos Mexicanos y lo indicado por la Ley General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente y las legislaciones estatales en la materia.

• Eliminación de la discresionalidad de las autoridades ambientales para laintervención en asuntos que no son de su competencia.

• Mejor equilibrio entre las atribuciones conferidas a los gobiernos locales por la leygeneral y las que ésta atribuye al propio orden de gobierno federal así como entre ladistribución de competencias entre los órdenes de gobierno estatal y municipalhecha por las leyes estatales en la materia.

• Incremento de disposiciones en materias insuficientemente reguladas tanto por losordenamientos federales como por los locales.

• Más intenso desarrollo de los apartados relacionados con los instrumentos de política ambiental de los tres órdenes de gobierno.

• Procuración de una más intensa participación de la sociedad civil y los sectores en la definición de la política ambiental, su evaluación y seguimiento así como en los aspectos de responsabilidades por daños al ambiente.

PROBLEMÁTICA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOSMETROPOLITANOS

Julián de la Garza Castro*

La atención a los problemas ambientales y la inducción de nuevos procesos de desarrollocon una dimensión de sustentabilidad, demanda de importantes esfuerzos para coordinar lasdecisiones tanto probadas o gubernamentales con objetivos públicos. Esto puede lograrse através de una amplia gama de instrumentos que hacen disponibles la legislación y lasinstituciones vigentes, los cuales constituyen las herramientas fundamentales de actuacióntanto del Gobierno como de la sociedad.

Para efectos de la presente charla, me permitiré hacer referencia de la situación actualdel área metropolitana de Monterrey, relacionando los principales instrumentos de gestiónambiental, ya incluidos en el Programa de Medio Ambiente 1995-2000, y su forma deintegración de los Reglamentos de Ecología o Protección del Ambiente, del ámbitomunicipal.

El área metropolitana de Monterrey cuenta con una población de 3 millones 500 milhabitantes, el 81.7% de la población del Estado , distribuidos en una superficie de 236,963hectáreas, equivalentes a menos del 5% del territorio del Estado de Nuevo León.Conformada por 9 municipios conurbados, los cuales presentan características físicas muydiferentes entre sí, tanto en estatus socioeconómico, densidad industrial, duna, topografía,etc. Lo que corresponde a una diferencia en los escenarios ambientales de los municipios.

El acelerado crecimiento demográfico junto con el importante desarrollo industrial que sehan dado en el área metropolitana, sobre todo en las últimas dos décadas, han originadoproblemas de contaminación del aire, agua y suelo. La influencia de la cercanía del vecinopaís del Norte, es especial con la ciudad de Laredo, Texas, el paso más grande deexportaciones e importaciones terrestres del país, ha presentado un cambio en nuestroshábitos y valores, convirtiéndonos en una sociedad consumista, fomentando en nosotrosmismos, el consumo de nuestros recursos y hábitat olvidándonos, un poco, tal ves, de laconservación de nuestra riqueza y el equilibrio del ambiente.

En la gran mayoría de los paneles en los que un servidor ha participado, en materiaambiental, ha habido una conclusión en común en todos y cada uno de ellos, y ésta es, elFomento de una Cultura Ambiental y el aumento de un concientización en materiaecológica, en cada miembro de la comunidad neolonesa. Esta conclusión,definitivamente tiene un costo y un costo bastante alto, además de una tarea decoordinación y concurrencia de todos los grupos de ciudadanos.

* Subsecretario de Ecología. Gobierno del Estado de Nuevo León.

Cada comunidad municipal, es una célula de todo este Gran Sistema Motriz Metropolitano,todos los municipios unidos conforman el área metropolitana, y son ellos los quedefinitivamente se encuentran más cercanos a su comunidad, de ahí la importancia de quesean ellos los ejecutores principales de acciones que fomentan la Cultura ambiental, quepromueven los instrumentos de gestión ambiental, aplicación de medidas de prevención ycontrol de la contaminación ambiental.

En el área metropolitana solo 3 municipios han publicado su reglamento ecológico, 4municipios los tienen aprobados por cabildo y los dos restantes cuentan con un Proyecto deReglamento Ambiental. Sin embargo, los nueve cuentan con una Dirección que atiende losasuntos de índole ambiental, al respecto cabe anotar dos características interesantes, que sepresentaban con anterioridad.

1.- Una dependencia interna y/o distanciamiento del área del desarrollo urbano, porende muchas de las acciones urbanísticas no van acorde a los programas ambientalesde cada dirección ambiental, sin embargo, un logro importante del Municipio deMonterrey, es la realización de un Programa de Ordenamiento Ecológico, en la zona sur delmunicipio, estudio que será insumo del próximo plan parcial de desarrollo urbano de lazona analizada. Actualmente la participación de las direcciones ambientales ha aumentadoen las administraciones municipales.

2.- En la actividad metropolitana en materia ambiental, se presenta una gran carenciaen materia de reglamentación que sustente la acción de las dependencias ambientalesmunicipales, limitando sus actividades a rubros como: basureros en terrenos baldíos,quema de basura, ruido en casas habitación, tala de árboles, etc. Afortunadamente, enlos últimos meses ha aumentado la participación de las mismas, impacto ambiental,etc. Haciendo hincapié en la falta de sustento jurídico o convenios de concurrencia conlas autoridades federales y/o estatales, para la realización de dichos programas.

El reforzar estos reglamentos, fomentar convenios de concurrencia, involucración delquehacer ambiental en la administración municipal, la coordinación y unidad de lasautoridades ambientales de los tres niveles de Gobierno con fines en común es tareaimportante para las personas que estamos involucradas con la preservación yrestauración del ambiente en el que vivimos y trabajamos.

En el rubro de áreas naturales protegidas en el área metropolitana contamos con 5 parquesurbanos con carácter de protección, éstos son la Estanzuela, La Huasteca, Niños Héroes, LaPastora y La Gran Plaza. El decretar áreas de oportunidad importante, que ya se estállevando a cabo por parte de los municipios metropolitanos por mencionar un ejemplo laadministración municipal del Municipio de Guadalupe' Nuevo León, mediante lahabilitación de una parte del arroyo la Silla, ha inaugurado el Parque Tolteca, área deesparcimientos para la comunidad a bajo costo el reglamentar este tipo de acciones esimportante, dado que el decretar por decretar zonas naturales no es deseable, sino darles uncarácter de autosustentabilidad de dichas zonas, de manera que el municipio tenga lacapacidad de generar un ingreso que recupere la inversión, ayude al mantenimiento ypromueva las ampliaciones de dichas áreas.

El ordenamiento ecológico del territorio es un proceso de planeación dirigido a evaluary programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en el territorio nacionalestatal o municipal. Permite orientar el emplazamiento geográfico de las actividadesproductivas, así como las modalidades de uso de recursos y servicios ambientales,constituyendo el cimiento de la política ambiental ecológica. Debe de ser la base paradeterminar la densidad y formas del uso del suelo, las áreas a conservar y restaurar. Alrespecto, ya se mencionó el ejemplo del Municipio de Monterrey sin embargo es sumaimportancia e1 considerar esto en las administraciones municipales quizás, nosencontremos con municipios metropolitanos con una ocupación de su territorio cercana a1100%, Pero siempre habrá zonas de expansión, actualmente 7 de los municipiosmetropolitanos cuentan ya con un Plan Parcial de Desarrollo Urbano, es muy deseableque las próximas revisiones de dichos planos estén cimentadas en un Estudio deOrdenamiento Ecológico de su Territorio, bajo un sustento Jurídico-administrativo.

Aquellos municipios que cuentan ya con un Plan parcia1 de Desarrollo urbano hanrecibido ya el 70% de las atribuciones en materia de autorizaciones de uso de suelofraccionamientos habitacionales y trámites concernientes al desarrollo urbano, partiendo dela premisa que los Estudios de Impacto Ambiental es una herramienta para generarinformación de los impactos negativos y positivos en materia ambiental y el procesoanalítico para evaluar los elementos más comprensivos de costo y beneficio social en cadaproyecto de desarrollo Lo anterior Permite el Proponer medidas técnicas para mitigar losimpactos negativos y ampliar los segundos de tal manera que se maximice el balanceambiental. Es primordial que todo desarrollo que se realice y apruebe en base a un PlanParcial de Desarrollo Urbano, presente su evaluación de un impacto ambiental y seaevaluado por las autoridades ambientales municipales siendo estas las que dicten lasmedidas de mitigación a realizar por los desarrollos. Todo esto es un marco jurídicoaprobado mediante convenios de concurrencia Federación-Municipio.

En el caso del riesgo ambiental, es un caso interesante, dado que la Ley estatal completaeste rubro, sólo como complemento de los estudios de impacto ambiental, siendo la Ley deDesarrollo Urbano Estatal la que completa este rubro como área de competencia, existiendoademás la Dirección de Protección Civil estatal, dependencia con funciones de prevencióny control de riesgos, teniendo el Patronato de Bomberos Estatal en departamento confunciones similares. En este caso lo más recomendable es trabajar bajo un esquema deconsejo o grupo de trabajo donde se definan actividades de cada autoridad y que losmunicipios tengan un lugar en dicha mesa.

En materia de residuos peligrosos, las autoridades ambientales municipales, tienen comoactividad el regular las actividades de talleres automotrices al inspeccionar una negociaciónde este tipo se encuentre uno o dos tambores de aceite residual usado, aceite consideradoresiduo peligroso, según las normas oficiales mexicanas, los cuales son de competenciafederal, sería más funcional que los municipios, apoyados en su reglamento y con unconvenio entre los tres niveles de gobierno, estableciendo competencias conforme avolumen, pudieran expedir el manifiesto de generador de residuos peligrosos (en losresiduos que se establezcan previamente), dado que son las autoridades que tienen mayorcontacto con los mismos, se estima que hay alrededor de 1,000 talleres automotrices en elárea metropolitana.

Recientemente las autoridades Federales iniciaron la descentralización al Estado en elotorgamiento de licencias de funcionamiento a actividades que no son de competenciaFederal, así mismo, el municipio debe obtener la función de otorgar licencias defuncionamiento a empresas de su competencia, previo acuerdo de definición decompetencias, dichas licencias deben de estar contempladas en los reglamentoscorrespondientes y establecer condiciones particulares de operación industrial con elfin de regular y minimizar la emisión de residuos en cualquier estado físico, además derecabar información indispensable para la construcción de inventarios.

En todo municipio aplica el principio de paretto, donde el 20% de las actividadesindustriales, emiten el 80% de contaminantes a la atmósfera, el 80% de determinadoparámetro en su descarga residual, consume el 80% del combustible, etc.. Es importante laatención a esta empresa, que si bien, son la mayoría de carácter federal y la gran mayoría deellas se encuentran en algún programa de autoridades, sin embargo, el seguimiento de losprogramas a los cuales se compromete pueden caer en las autoridades estatales ymunicipales, además, la importancia de que las mismas autoridades estatales y municipales,previo convenio de concurrencia, puedan iniciar programas de autoridades ambientales aactividades industriales de su competencia, igualmente es necesario contemplarlas en losreglamentos municipales.

Un rubro importante dentro de la política ambiental nacional es el fomento de instrumentoseconómicos que apoyen y complementen la regulación ambiental, dado que desde laperspectiva económica, los problemas ambientales en la mayoría de las ocasiones sonexternalidades. sin embargo la corrección de dichas externalidades equivale a lograr quequienes generan costos o daños ambientales los asuman, lo cual se puede lograr medianteinstrumentos económicos, tales como impuestos y derechos ambientales, sobre precios paragenerar fondos en fideicomiso, sistemas de depósito- reembolso. fianzas y seguros,derechos de uso de recursos, concesiones etc., aún y cuando muchos de ellos no se aplicana nivel Federal es de importancia contemplarlos en los reglamentos municipales.

La definición de criterios ecológicos, es un rubro de suma importancia, dado que estosplantean metas u orientaciones generales o particulares que deben de seguir ciertosprocesos o actividades en términos de la política ambiental del área metropolitana.Este criterio puede ser un instrumento de regulación coactivo u obligatorio pero debede considerarse como un instrumento propositivo de definición de perspectivas. Esterubro debe de contemplarse tanto en la legislación estatal como en la reglamentaciónmunicipal, pero deben de ser concurrentes en la totalidad de los municipiosmetropolitanos su coordinación con el Estado.

En el ámbito de la comunidad, la información ambiental se constituye como un instrumentoque nutre un proceso de entendimiento y conocimiento de variables y procesos relevantes,para coadyuvar o modificar conductas con un sentido de sustentabilidad. En el áreametropolitana ya es una preocupación la necesidad de estar en línea directa las autoridadesambientales municipales y estatales, mediante una red de comunicación vía modemtelefónico, de manera que se maximicen recursos, minimizando tiempos en la entrega deinformación y aumente así la eficiencia de las autoridades. Eso asegurará a la comunidad

de que la información que manejan sus autoridades sea confiable, completa y oportuna,relacionado a: datos sobre el medio ambiente, indicadores de tendencias y horizontes,valuación económica de costos y beneficios sociales ambientales, estado real de losecosistemas y elementos del medio ambiente, datos estadísticos de suelos, aire. agua. etc. Elestablecer sistemas de información ambiental municipales es de suma importancia, asícomo la reglamentación de los mismos.

La educación e investigación. es indispensable, el desarrollo de programas de cultura yeducación ambiental en forma masiva y de carácter obligatorio, para las autoridadesambientales municipales y estatales. Así mismo, el establecer esquemas deinvestigación ambiental en los municipios, dado que mediante la asignación de científicos,se podrán definir los problemas ambientales y las soluciones técnicas más factibles paradicha problemática, por poner un ejemplo, el municipio de Monterrey, realizó ya unmonitoreo de ruido urbano, con estratificación de las fuentes generadoras, conociendoya estas fuentes, se definirán los programas para mitigar dicho ruido. Además lainformación obtenida por la Red de Monitoreos Atmosférico Estatal, ayudará al desarrollode investigaciones de impacto a la salud de los contaminantes monitoreados, etc.

En resumen, los puntos vistos con anterioridad son áreas de oportunidad para lareglamentación municipal, la mayoría de ellos implica una descentralización odesincorporación de funciones por parte de la Federación o el Estado, sin embargo, estoimplica además una asignación de recursos por parte de las autoridades superiores, almunicipio, para poder realizar lo anterior de una forma eficiente y eficaz.

El Gobierno del Estado de Nuevo León, bajo el Programa de Nuevo León Unido,instaurado por el señor Gobernador Lic. Benjamín Clariond Reyes, se incluye en el PlanEstatal de Protección y Preservación del Medio Ambiente 1996-2020, como estrategiageneral, consolidar los mecanismos de comunicación entre las autoridades ambientales delos tres niveles de Gobierno, con el fin de cumplir los objetivos a corto plazo, mediano ylargo plazo de dicho plan, se pretende establecer un Grupo de Comunicación yCoordinación Ambiental, formado por los directores de ecología de los municipios, laSubsecretaría de ecología estatal, la Delegación Federal de la SEMARNAP y la DelegaciónFederal de la Profepa.Mediante reuniones quincenales con sedes alternadas, una organización horizontal donde setiene voz y voto, cuya función será evaluar las acciones emprendidas en el áreametropolitana en materia ambiental, así como unificar la posición ambiental de lasautoridades ambientales en el Estado, en relación al resto de las autoridades en otrasmaterias.

Lo anterior, es sólo la punta de iceberg, dado que atrás de esto, hay un gran número degente con inquietudes, deseos, propuestas, denuncias, proyectos y programas, que sólo senecesitan canalizar para su implementación. Pero una implementación sustentada en unaLey Ecológica Estatal eficaz y con Reglamentos Ambientales Municipales reales, actualesy aplicables.

ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA LEGISLACIÓNAMBIENTAL EN LOS MUNICIPIOS METROPOLITANOS

María del Carmen Carmona Lara*

INTRODUCCIÓN

La participación irá encaminada a establecer cuáles deben ser las estrategias de lomunicipios metropolitanos para el cumplimiento de la legislación ambiental.

ASPECTOS INSTITUCIONALES

En primer término se debe establecer el marco constitucional en los artículos:

• Artículo 73 Fracción XXIX-G. Sistema de Concurrencias.

• Artículo 116 Fracción VI. Facultad de establecer convenios. 'La federación y losestados, en los términos de la Ley podrán convenir la asunción por parte de éstos delejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación deservicios públicos cuando el desarrrollo económico y social lo haga necesario. Losestados estarán facultados para celebrar convenios con sus municipios, a efectode que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones aque se refiere el párrafo anterior".

• Artículo 115. Facultades de los municipios en materia ambiental.• Expedir Bandos de Policía y Buen Gobierno y los Reglamentos y Circulares y

Disposiciones Administrativas en Materia Ambiental, de conformidad con laLey General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

• Regular ambientalmente los siguientes servicios públicos:• Agua potable y alcantarillado.• Alumbrado público.• Limpia, mercados y centrales de abasto.• Panteones.• Rastro.• Calles parques y jardines.• Seguridad pública y tránsito.• Las que determine la Ley Ambiental Estatal.

* Investigadora en el Instituto Nacional de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma deMéxico.

• Los municipios de un mismo estado pueden coordinarse y asociarse para lamás eficaz protección de los servicios públicos que les corresponda.

• Fracción VI. Cuando dos q más centros urbanos situados en territoriosmunicipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formaruna continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y losmunicipios respectivos en el ámbito de sus competencias planearán yregularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centroscon apego a la ley federal de la materia.

Artículo 122 Fracción IX. Para la eficaz coordinación de las distintas jurisdiccioneslocales y municipales entre sí y de éstas con la federación y el Distrito Federal en laplaneación y ejecución de las acciones en las zonas conurbadas limítrofes con el DistritoFederal, de acuerdo con el Artículo 115 Fracción VI en materias de:

• Asentamientos humanos.• Protección al ambiente.• Preservación y restauración del equilibrio ecológico.• Transporte.• Agua potable y drenaje.• Recolección, tratamiento y disposición de desechos sólidos.• Seguridad pública.

Sus respectivos gobiernos podrán suscribir convenios para la creación de comisionesmetropolitanas en las que concurran y participen con arreglo a sus leyes.

A través de las Comisiones Metropolitanas:• Bases para la celebración de convenios.• Ámbitos territoriales.• Funciones respecto a la ejecución y operación de las obras.• Realización de acciones en:

• Asentamientos humanos. • Protección al ambiente. • Preservación y restauración del equilibrio ecológico. • Transporte • Agua potable y drenaje. • Recolección, tratamiento y disposición de desechos

sólidos. • Seguridad pública. • Bases para establecer funciones coordinadas. • Aportación común de recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su operación. • Reglas para la regulación conjunta y coordinada de: • Desarrollo de las zonas conurbadas.

• Prestación de servicios. • Realización de acciones.

ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA LEGISLACIÓNAMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Juan Manuel Tovar Estrada*

Ahora cuando hay condiciones para que los mexicanos hablemos y nos escuchen, siemprecon miras a resolver nuestros problemas por la vía de la razón y el entendimiento, considerode suma trascendencia esta reunión porque nos permite atisbar el futuro inmediato ymediato de la zona metropolitana del altiplano, que es uno de los asentamientos humanosmás grandes del planeta, y que comprende a 150 municipios metropolitanos y 16delegaciones del Distrito Federal.

Se trata, pues, de un espacio urbano singular, no sólo por su tamaño, ni por lascaracterísticas de las comunidades que se encuentran asentadas en éste que en buena partefue el Valle de Anáhuac, cuna de esplendores que ahora, en plena modernidad, nos parecemítico.

Sin embargo, y en eso habremos de coincidir es claro que asistimos a este encuentre nopara hablar de desgracias apocalípticas de fin de milenio, sino para establecer, conelementos positivos y objetivos, los criterios que lleven a tomar las mejores decisiones enbeneficio de una población que manda, de manera creciente, toda clase de servicios, y quetambién al hacerse más complejos los mismos municipios, requiere de educacionesjurídicas para mejorar sus relaciones con la Federación, según, las condiciones actuales yfuturas del país.

Todo parece indicar que en los años por venir como ha ocurrido desde el siglo XVI alfundarse en México el que sería el primero de sus ayuntamientos, el municipio será elfactor determinante y decisivo de nuestra organización geográfico-territorial, política yadministrativo. El municipio es y ha sido el espacio comunitario en el queresponsablemente la base ciudadana resuelve sus problemas y se vincula de maneraorgánica, como a los correspondientes a los otros estados y, con ello a la Federación toda.

Por lo mismo, si la sociedad se hace más compleja y son más complicadas las interaccionesde la población, y el desarrollo económico y tecnológico incide en estas relaciones,entonces la estructura jurídica del municipio tiene que fortalecerse y hasta adelantarse paraprevenir los problemas que, dentro la misma complejidad municipal y social, se generen.Esta sería la aportación que el poder Legislativo haría al desarrollo del municipio, es decirinstrumentar una legislación visionaria que permita salidas a los actuales problemas de lascomunidades y que vaya siempre adelante de las nuevas situaciones surgidas en el seno delas mismas.

* Cámara de Diputados. H. Congreso de la Unión.

Al respecto, no podremos pensar que estaremos ante un nuevo federalismo funcional y unmodelo federalista de vanguardia, si al municipio sólo se le reconoce en el papel y en losdiscursos su calidad de pilar de las estructuras republicanas, como lo establece nuestraConstitución Federal, pero en la práctica se le regatean los recursos y los instrumentosjurídicos mínimos para fortalecerlo a fin de que pueda acometer la misión que la mismaConstitución le confiere.

Siendo que, con todo y las carencias que el país en conjunto registra, los recursos fluyen, enmayor o menor grado. Pero esto ocurre, en buena parte, luego de enfrentar los usos ycostumbres del centralismo, tanto en lo tocante a los municipios con sus entidadesfederativas, como también en los vínculos de los estados con la federación, y hasta entre lasinteracciones de los municipios y los poderes federales.

Éste ha sido el problema del centralismo en nuestro país, y hasta puede decirse que seguiríaen el corto y mediano plazo. Podría ser así, si como ciudadanos o como personas concargos de representación dejamos que así ocurra. No se trata de satanizar las prácticas ytendencias centralistas nada más por el afán de cuestionarlas.Más bien lo que se busca revertir son los aspectos negativos de dicho centralismo, porque siel mismo no incurre en autoritarismos, de todos modos (el centralismo) tiene a inhibir elequilibrio y la división de poderes; a coartar la obligada participación e iniciativaciudadana, así como a dejar inerme al elector y a nulificar el peso de su voto frente alimperio de un poder que no se mira, pero que de todos modos está presente y lo decidetodo, aún cuando esas decisiones no sean lo mejor para las comunidades municipales.

Es un hecho que al municipio mexicano la primera de las comunidades públicas que elindividuo identifica y reconoce, tiene truncas políticas de gobierno, pues está impedido paradictar sus propias leyes, es decir, tiene suprimida su potestad legislativa, por lo cual debenregirse por una ley orgánica municipal que no necesariamente corresponde a laspeculiaridades de cada una de estas comunidades, puesto que son ordenamientos quenorman lo mismo un municipio conurbado que uno rural.

Asimismo, el municipio tiene subordinada o disminuida su potestad judicial, con lo cualante los ojos del ciudadano queda, no como una forma de gobierno, sino como un prestadorde servicios, que a veces ni siquiera merece el respeto del vecindario, cuandonecesariamente tendría que ser la autoridad más importante en la administración públicamexicana, en tanto que con la misma interactúa abierta y directamente el ciudadano, y demuchas maneras representa a las otras dos instancias de gobierno.

Debo destacar que todos estos planteamientos, que comparto de manera plena, en realidadse me han planteado a lo largo de mi experiencia legislativa. Los electores, no sólo durantelas campañas en busca del voto, sino durante el trato con ellos a lo largo de mi gestión,primero como Diputado, después como Senador, y ahora nuevamente como Diputado, hepodido escuchar lo que el ciudadano promedio piensa y quiere de las instituciones degobierno, e invariablemente las preocupaciones y los intereses del pueblo comienzan yhasta terminan en el municipio. Y es que de los otros ámbitos, regularmente el ciudadano

sólo tiene referencias, pero lo que física y directamente conoce y trata de manera cotidianaes el municipio, por eso es que el vecino sabe de él y espera de él mucho más.

Cierto, en no pocos casos, las demandas cuidadanas van a delante de las condiciones realesde los municipios. Al mismo tiempo no debemos olvidar que estamos ligados a atavismosancestrales que es imposible cortar en poco tiempo, pero que tampoco vamos a dejar quese conviertan en lastres inamovibles. Vamos hacia el cambio, a pesar de que ni siquieraempezamos a salir de una cultura en la cual el Estado era el benefactor y el proveedor detodo. Por su parte, el ciudadano poseedor de derechos inalienable, sólo esperaba recibir. Encierta forma, se le daba todo a cambio de nada.

Década tras década así se hacia, hasta que llegó el momento en que no pudo continuarsecon lo que decían que era un círculo virtuoso, pero que se convirtió en un círculo viciosopara determinar en un proceso agotado, en una noria desmantelada y sin recursos.

El Congreso de la Unión ha percibido estos problemas y sus integrantes han buscadocanalizar la participación popular hacia acciones que traduzcan en beneficios directospara las comunidades

Por lo que toca a la Comisión de Ecología y Medio Ambiente de la Cámara de Diputados,la misma se ha abierto a las propuestas de los ciudadanos y de. las comunidades respecto alos problemas ambientales que deben atenderse con premura. Y eso mismo sucede, como loliemos podido constatar, con los congresos de las entidades federativas, por lo cual esposible decir que entre los legisladores se ha fortalecido la conciencia ambiental, y estosproblemas ya están de manera permanente en la agenda parlamentaria y también, de maneraregular, se dan las soluciones legislativas pertinentes

Los integrantes del Poder Legislativo están, igualmente, conscientes que los avancestecnológicos y las transformaciones que se han registrado en el país inciden en la necesidadde fortalecer al municipio para que enfrente con eficacia las tareas ambientales que lecompeten.

De ninguna manera se pretende abrumar a los municipios con más responsabilidades yfunciones sino reconocer, y a la vez reforzar, lo que la mayoría de los ayuntamientos yahacen al cumplir, y por iniciativa propia, sus atribuciones ambientales, como lo podemosver en el suministro de agua potable y alcantarillado; limpia; operación de mercados,centrales de abasto y rastros; cuidado y uso de calles; parques y jardines; seguridad públicay transito, entre otros.

Estas funciones con orientación ambientalista a pesar de las limitaciones actuales, en buenaparta, ya las desempeñan los ayuntamientos que se encuentran conurbados en el altiplano,como un esfuerzo adicional de los mismos. Ahora, el siguiente paso es incorporar a lalegislación estas aportaciones, para que, con ello, a los mismos municipios se les asignenlos recursos suficientes a fin de que cubran mejor estas responsabilidades y cada vez nosaproximemos más al ideal de que México sea un país limpio.

Es necesario poner énfasis en que, en materia ambiental, tienen que delimitarse ydistribuirse con precisión las competencias de la Federación, los gobiernos de losestados y de los propios municipios.De esta manera se fortalecerá la gestión ambiental de los municipios, para que losayuntamientos tengan injerencia en la determinación de áreas naturales protegidas;dispongan de fundamentos técnicos para establecer con precisión los usos del suelo y elmanejo de residuos sólidos, así como también puedan participar en el ordenamientoecológico territorial.

Acerca de ello, que los municipios tengan atribuciones ambientales reconocidas en la Ley,ha sido motivo de críticas, ya que hay quienes consideran que los ayuntamientos no estánen condiciones presupuestarias para atender obligaciones ecológicas, las cuales le debencorresponder a la Federación. Empero este es un razonamiento falaz y poco afortunado,porque se le pasa el mismo rasero a todas las comunidades municipales (dos mil 300),como si todas fueran exactamente iguales. No lo son, pues tan sólo 170 cuentan con más de75 mil habitantes.

Estaremos de acuerdo en que si hay municipios rurales extremadamente pobres, tambiéndebe admitirse que las comunidades que se encuentran en esta situación no padecen losproblemas ambientales de los municipios urbanos altamente desarrollados y con mayorcapacitación hacendaría (a los cuales podemos llamar los municipios ricos).

Por lo regular, aunque hay excepciones, los municipios rurales no enfrentan problemas decontaminación atmosférica y del agua. ni están amenazados, al menos en lo inmediato, porun mal manejo del desarrollo industrial; ni sufren las comunidades que tienen másrecursos, los cuales también afrontan mayores problemas y gastos extraordinarios,además del comente, por problemas ambientales. Así, es más que obvio que los municipiosrurales son los que menos conflictos ambientales padecen. Debido a ello. las reformas a laLGEEPA no llevarán nuevas cargas a estos ayuntamientos sin recursos financierossuficientes. Más bien, las reformas tendrán un carácter preventivo y encauzarán a losmismos municipios hacia un desarrollo mejor planifícativo.

Y en lo referente a los argumentos de que ahora la Federación trata de desatenderse de lasresponsabilidades ecológicas al transladarle mayores cargas a los municipios, debo decirque ello también es falso, porque lo que se trata es de reducir el centralismo, esa malsanacostumbre de buscar que (con marchas y mítines o no) todo se resuelva en y desde elDistrito Federal, cuando tomar decisiones de manera centralizada y discrecional no es lorecomendable, sobre todo en cuestiones ambientales, ya que son los municipios, comoórgano de gobierno, los que más tienen que ver directa y operativamente con elcuidado del ambiente, según las peculiaridades de las comunidades e incluso, según sususos v costumbres.

Acerca de la disparidad económica que acusan 4os municipios, entendemos que dichadisparidad, así como los desajustes económicos del país. no son cuestiones definitivas yeternas, son disfunciones que deberán corregirse, ya que en ese sentido confluyen losesfuerzos de la sociedad y el gobierno. Por lo tanto, la legislación ambiental puede parecerutópica y utópica por los rezagos y desigualdades regionales.

De ninguna manera es mi intención decir que los problemas ambientales que deben atenderlos municipios conurbados del altiplano son simples, porque' nada tiene de sencillos.Aunque tampoco constituyen nada que la racionalidad y la administración pública, con elmarco Jurídico apropiado, puedan solucionar.

Como en ningún otro momento se ha hecho tanto de beneficio de la ecología, como ahora.Están en marcha varios programas y estudios metropolitanos que buscan atacar* de raíz losproblemas ambientales, a la vez que están a la vista los trabajos emprendidos por losgobiernos del Distrito Federal y el Estado de México, de la SEMARNAP y el InstitutoNacional de Ecología, por mencionar algunos ejemplos. En todos los casos prevalece elinterés por encontrar nuevas estrategias y lograr la concurrencia fortalecida de lacomunidades locales presididas por las autoridades municipales.

La solución de todos estos problemas no dependen ni de una sola autoridad, ni es unproblema exclusivo del gobierno; se requiere de la participación colegiada de los sectoressocial, político, económico y privado tal y como se hace en este Foro Nacional SobreGestión Ambiental en Municipios Metropolitanos.

2. INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICAAMBIENTAL EN MUNICIPIOS

METROPOLITANOS

DEFINICIÓN DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL PARAMUNICIPIOS METROPOLITANOS.

Alejandro Espriú Manrique de Lora*

INTRODUCCIÓN

Difícilmente se podrá avanzar en la transición hacia el desarrollo sustentable, si nomanejamos adecuadamente nuestros recursos naturales dentro de un proceso deplanificación y control que demanda, entre otros aspectos, la revisión de estructuras ymecanismos de operación institucional.

Para cumplir con el objetivo fundamental de contribuir a "frenar las tendencias de deteriorodel medio ambiente, en este caso en zonas metropolitanas, e incentivar un proceso derestauración y recuperación ecológica que permita reorientar su desarrollo económico ysocial con criterios de sustentabilidad", se requiere considerar diversas dinámicas que haninducido un proceso al parecer irreversible de urbanización generando grandes polos deconcentración poblacional y económica, asociados a severos problemas ambientales ysociales.

Como se reconoce, el cambio hacia un desarrollo sustentable implica establecer uncuidadoso equilibrio dinámico entre la población creciente, los cambios en los patrones deconsumo y la evolución de las tecnologías de producción, y exige revisiones a fondo delmarco normativo y regulatorio, de la administración pública, de los patrones culturalesdominantes y de la estructura de participación y corresponsabilidad de todos lossectores.

Las políticas públicas que instrumentan el cambio, se basan en algunos principiosgenerales, destacando el de "descentralización" o subsidiariedad que establece que losasuntos públicos se resolverán en la instancia administrativa más cercana al ciudadano,que sea posible, misma que corresponde al municipio, al ser éste la célula básica de laorganización política de nuestro país.

Es aquí donde consideramos que cada municipio, de acuerdo a la problemática ambientallocal y regional que le aqueja, debe prepararse y fortalecerse, consolidando un "SistemaMunicipal de Gestión Ambiental", entendido como el conjunto de elementosadministrativos y normativos que dentro de las estructuras orgánicas locales, lleven acabo la planeación, instrumentación, control, evaluación y seguimiento de las accionesambientales, en coordinación con las otras instancias gubernamentales y con laconcertación de los sectores privado y social.

* Director de Ecología del Gobierno del Estado de Querétaro.

Este proceso de protección ambiental y de manejo adecuado de los recursos naturaleslocales a través de un sistema operativo, debe contemplarse desde su Plan de DesarrolloMunicipal para garantizar la congruencia de planteamientos, estrategias y acciones, yderivar en un Programa municipal de protección ambiental,

La formulación de este programa, consiste precisamente en determinar todos aquellos"instrumentos" que se podrán poner en práctica para evaluar y atender la problemática, lasacciones y estrategias para su ejecución, los sistemas de seguimiento y la evaluación de lasacciones desarrolladas. Debe definir también la manera en que el municipio operará paracumplir en el ámbito de su competencia, dentro de la estrategia de descentralización trazadapor el Programa Estatal correspondiente y el Programa Nacional Ambiental 1995-2000,entre otros.

Es por ello que en la presente ponencia, se hace una recopilación y descripción de losprincipales "instrumentos" que han permeado a la gestión gubernamental en nuestro país enlos últimos tiempos y de aquellos que el propio Programa Nacional Ambiental consideracomo parte del proceso de descentralización para los próximos años.

Siendo el propósito de este trabajo el establecer un marco de referencia que permita unificarconceptos básicos en tomo a los instrumentos de la gestión ambiental municipal, ladefinición de los mismos no se aparta, en la experiencia del autor, de aquella establecidaprimeramente en la serie "Gestión Ambiental Municipal" publicados por laSubsecretaría de Ecología en 1991 y recientemente, ya en un contexto del desarrollosustentable, del propio Programa Nacional Ambiental 1995- 2000 de la SEMARNAP;documentos que recomendamos su análisis y aplicación, y que nos brindan la oportunidaden esta ocasión, de hacerles difusión.

CONSIDERACIONES GENERALES

En términos generales, los instrumentos de la política ambiental, constituyen lasherramientas fundamentales de actuación, tanto del gobierno -aplicable a sus tres niveles-como de la sociedad, para dar cumplimiento a los objetivos pretendidos.

Se establece que existe una amplia gama de instrumentos que hacen disponibles lalegislación y las instituciones para hacer frente a los problemas ambientales en formaconcertada y la inducción de nuevos procesos de desarrollo, con criterios desustentabilidad. Por ello, es conveniente tomar en cuenta las siguientesconsideraciones hechas por la federación sobre el particular, entre las que destacan:

a) Una política ambiental exitosa y eficiente requiere de un equilibrio racionalentre el tipo de objetivos que se persigue, y el tipo y modalidad deinstrumentos que se utilizan.

b) Cada uno de los instrumentos debe tener capacidades propias paraafrontar los problemas y perseguir objetivos ambientales de la sociedad.

c) Cada instrumento tiene un ámbito particular de aplicación, ydiferentes condiciones de alcance, eficacia, y costo/efectividad.

d) No todo instrumento puede generalizarse para afrontar cualquier tipo deproblema o

e) para acceder a cualquier tipo de objetivos.

f) Hay instrumentos que son aptos para incidir, en las decisiones deinversión o en niveles iniciales de las cadenas productivas, otros seprestan mejor a ser aplicados a nivel de los procesos de distribución yconsumo, o bien, en etapas posteriores, tratándose de disposición final.

g) La aplicación de los instrumentos se complementa con medidas inductivasque promuevan la cooperación y el compromiso voluntario, basados en unainformación objetiva y sistemática, asÍ como con medidas coercitivas.

h) En este sentido, cada vez resulta más pertinente pensar en nuevosinstrumentos (económicos) que configuren un marco de incentivos propicioa la convergencia de las decisiones privadas-industriales con el interésambiental colectivo.

i) No solamente es necesario tener en cuenta la aptitud de cadainstrumento para rendir resultados efectivos en circunstancias determinadas,sino también se requiere balancear su definición y sus términos deaplicación, entre la gama de jerarquías jurídicas que van desde los nivelesde Ley, hasta decisiones administrativas, pasando por reglamentos,decretos y acuerdos.

j) Debe buscarse un equilibrio adecuado en lo que respecta a la concurrenciao distribución de competencias y facultades entre diferentes órdenesde gobierno (federal, estatal y municipal), en cuanto al diseño, aplicaciónadministración y fiscalización de los instrumentos.

k) La intensidad y efectividad de los diversos instrumentos, están dadastambién por el ámbito de su aplicación en términos de cobertura en grandesmetrópolis, ciudades medias, áreas conurbadas y/o zonas rurales.

l) El desarrollo del sistema regulatorio se da de manera diferenciada,dependiendo de las condiciones y dinámicas ambientales institucionales decada municipio. Conforme se ganen consenso y experiencia y sefortalezca la gestión ambiental local. se podrán incorporar y desarrollarnuevo instrumentos con resultados ambientales más eficaces en una ampliagama de circunstancias con resultados ambientales más eficaces en unaamplia gama de circunstancias.

DESCRIPCIÓN DE INSTRUMENTOS

Tomando en cuenta estas características y al hecho de que abordamos el tema desde unaperspectiva de carácter urbano, más que rural, se destacan a continuación una serie deinstrumentos que tradicionalmente han estado sujetos a los vaivenes de la gestiónambiental, tratando de establecer sus ámbitos de competencia así como las nuevasperspectivas dentro de1 proceso de descentralización en marcha

Posteriormente se ha hecho la síntesis de otros instrumentos de acuerdo a sus posibilidadesde descentralización (Ver Cuadro 2). Al término de la presea resumida de los instrumentos,se hace una breve descripción de 14 de ellos

1) ORDENAMIENTO ECOLÓGICO. Definido como el proceso de planeacióndirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales paralograr la armonía entre las actividades productivas y e1 desarrollo económico y social conla integridad de los ecosistemas de los municipios de los estados y del país.

Como herramienta de planeación debe estar fundamentado técnicamente contemplando losmedios y mecanismos Jurídicos, económicos y fiscales que faenen su aplicación,construyéndose a partir de los consensos sociales necesarios

Este instrumento normativo constituye un marco básico para la gestión del territorio alconcretar espacialmente la política ecológica; sobre el cual descansan otros instrumentosque no pueden tomar en cuenta impactos o efectos acumulativos, ni la experiencia en elmanejo de cuencas hidrográficas desde una perspectiva funcional o sistemática

2) EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL (EIA) Y ESTUDIOS DE RIESGO. Es una herramienta para generar información ambiental, y un proceso analíticopara evaluar elementos más específicos de costo y beneficio social en proyectos vinculadosal desarrollo; en este caso, municipal, buscando la mejor combinación entre los doscriterios.

Es un instrumento de aplicación puntual y requiere de analizar las característicasparticulares de cada caso, ejerciendo una regulación en distintos planos y etapas. Esadecuado para la regulación ambiental de proyectos y actividades caracterizadas por su bajonúmero y alta singularidad, magnitud considerable y gran especificidad regional, sectorial ytecnológica.A nivel local deberán considerarse por ejemplo proyectos de la pequeña y medianaindustria, así como aquellos comercios, desarrollos urbanos y actividades artesanales que seplanean en las áreas metropolitanas.

Los estudios de riesgo por su parte, constituyen un instrumento de carácter preventivovinculado al E.I.A. para aquellas actividades que manejan materiales y operan procesospeligrosos, con objeto de identificar el potencial de afectación a la población, a laspropiedades y al ambiente, ya sea durante su ejecución, operación normal, en caso deaccidente o contingencias, tales como explosiones, incendios, fugas o derrames.

La consolidación operativa de estos instrumentos con el ordenamiento ecológico permite elacercamiento a criterios de sustentabilidad, si se maneja adecuadamente los conceptos delímites o umbrales (restricciones biofísicas) en la búsqueda de los niveles posibles másaltos de actividad económica y de bienestar social.

3) PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN (AIRE, AGUA Y SUELO). Este instrumento se refiere a las medidas que deben adoptarse para evitar lacontaminación ocasionada por las diferentes actividades humanas. Para ello, debeconsiderarse el origen de las emisiones y transferencia de contaminantes a fin deidentificar sus fuentes y establecer medidas de mitigación, tales como: instalación deequipos anticontaminantes, condiciones particulares de descarga de aguas, manejo ydisposición de residuos sólidos, entre otros.

Estas y otras medidas pueden ser implantadas por autoridades municipales para que enforma coordinada, hagan cumplir las normas oficiales mexicanas correspondientes.

4) ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS NATURALES. La creación, financiamiento yadministración de áreas naturales es un instrumento crítico para la protección de labiodiversidad y el mantenimiento de un gran número de funciones ambientales vitales, asícomo para definir nuevos parámetros e instituciones para un desarrollo regional sustentable.

Esta delimitación de áreas, sujetas a vigilancia con el fin de evitar su explotación excesiva yde promover el uso adecuado de sus recursos, implica contar con declaratorias de suestablecimiento que incluya un programa de manejo en el que se especifique como será elaprovechamiento que se dará a los recursos naturales y las actividades que podrán llevarse acabo.

De acuerdo a sus características ecológicas y al interés de su protección, puedendeterminarse 9 categorías de áreas protegidas. Con base en lo establecido en la LeyGeneral del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, las 7 primeras correspondena la jurisdicción federal y las 2 restantes, son de jurisdicción estatal o municipal: a saber:

a) PARQUES URBANOS. Preservan el equilibrio de las áreas urbanas paraproporcionar un ambiente sano, conservar la belleza natural y ofrecer espacios públicos a lacomunidad.

b) ZONAS SUJETAS A CONSERVACIÓN ECOLÓGICA. Representan soportesecológicos de zonas urbanas y su constitución corresponde a los gobiernos locales.

5) EDUCACIÓN AMBIENTAL. Considerado como el proceso permanente ysistematizado de aprendizaje, mediante el cuál se pretende que los niños, jóvenes y adultosadquieran conciencia de ser parte integrante de la naturaleza y actúen positivamente haciaella. Es un instrumento preventivo estratégico.

La educación es un mecanismo que puede reforzar el cumplimiento de normas jurídicas o laaceptación de ciertas medidas de la gestión ambiental y en general impulsar las políticas einiciativas de protección ambiental en grandes núcleos de la población (productores,consumidores). Para esto, la educación ambiental se presenta en tres modalidades que lepermiten dirigirse a todos los sectores de la sociedad: formal, no formal e informal.

La modalidad formal se establece en el Sistema Nacional de Educación y pretende facilitarlos medios para crear una conciencia ecológica a través de los programas y actividades dela educación escolarizada.

Por medio de la educación ambiental no Formal e Informal se busca fomentar la concienciaecológica a través de actividades que se desarrollan fuera del aula, como por ejemplo:exposiciones, campañas, carteles, folletos, cursos de capacitación y otras.

6) PARTICIPACIÓN SOCIAL. Para la atención de los problemas ambientales y deldesarrollo, se reconoce la necesidad imperativa de incorporar la participación organizadade la sociedad en los procesos de prevención y control.

Ninguno de los 3 niveles de gobierno, por sí sólo, podría asumir una responsabilidad totalpara frenar los procesos de deterioro; por el contrario, la corresponsabilidad de los sectoresprivado y social, con referencia a la aplicación de recursos humanos, materiales yfinancieros, es lo que puede dar viabilidad a las acciones contenidas en los programas deprotección ambiental de los Municipios. De ahí la conveniencia de incentivarla para laaplicación de los demás instrumentos, así como fomentar la creación y reproducción deelementos concebidos con un gran impacto para la ciudadanía.

Dentro de ellos, cabría destacar a la información ambiental que "debe nutrir el proceso deentendimiento y conocimiento de variables y procesos relevantes, para coadyuvar amodificar conductas con un sentido de sustentabilidad".

La información ambiental es un derecho fundamental para establecer horizontes de gestióny evaluarlos; contribuye a facilitar la acción colectiva y ensanchar los márgenes deactuación de todos los sectores. Debe tender a integrarse sistemas de informaciónconfiables, completos y oportunos.

7) MEDIDAS DE CONTROL, SEGURIDAD Y SANCIONES. Comprenden lasacciones emprendidas con el fin de verificar la observancia de las leyes y reglamentos (eneste caso los municipales) a través de actos de inspección y vigilancia, ejecución demedidas de seguridad y aplicación de sanciones.

Como resultado de esta medida puede determinarse en forma coordinada con las otrasinstancias gubernamentales el decomiso de materiales o sustancias contaminantes, laconfiscación de flora y fauna silvestre, la clausura temporal, parcial o total de fuentescontaminantes, así como la inspección de las sanciones respectivas.

8) MANEJO INTEGRAL DE ECOSISTREMAS. La importancia de este instrumentoradica en el echo de que las grandes ciudades por si solas, no son sustentables. Consiste en

hacer uso de los ecosistemas con fundamento ecológico y criterios de sustentabilidad.Normalmente se aprovechan algunas características, tales como la capacidad deproductividad primaria, la cual dependen de la naturaleza del suelo y de ciertascondicionantes climatológicas. Esto ha significado un desaprovechamiento de toda unadiversidad ecológica con un potencial de desarrollo y que puede representar opciones desolución a necesidades básicas.

El manejo integral presupone el aprovechamiento de biodiversidad garantizando laconservación de las condiciones naturales, como tecnologías y acordes con los ritmos deregeneración delos ecosistemas.

Este manejo completo y racional de los ecosistemas evita forzar las condiciones de suselementos. Implica la apropiación de múltiples ecosistemas con diversas especies, que a suvez generan una variedad de productos mediante la aplicación de diferentes prácticasproductivas.

Con este instrumento, se debe fomentar y verificar los usos del suelo de acuerdo a losresultados de los estudios de ordenamiento ecológico, tanto de áreas protegidas como en elresto del ecosistema del municipio y de manera particular, es importante llevar a cabo lainspección, vigilancia y control del impacto ambiental ocasionado por el usoindiscriminado de los recursos, que no consideran alternativas de uso múltiple.

Es igualmente importante la coordinación para elaborar programas de manejo integral y lacapacitación interinstitucional para su manejo óptimo, así como la concertación de accionescon la comunidad técnica y científica, y la sociedad civil.

Este instrumento puede ser cada vez más útil a metrópolis que por su rápido crecimiento,incorporan supuestas áreas de preservación ecológica y otros municipios más pequeños,como áreas de conurbación.

INSTRUMENTOS DE COLABORACIÓN PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL

9) ACUERDOS DE COORDINACIÓN. Están fundamentados en la legislación vigentey permiten al Municipio mantener la relación con las autoridades estatales y federales paraatender de manera coordinada las acciones en las que se hace necesaria la participación delos 3 niveles de gobierno.

10) CONVENIOS DE CONCRETICEN. A través de este instrumento, el Municipioestablece acciones conjuntas con el sector privado y con la sociedad civil organizada, enmateria de protección al ambiente.

11) DENUNCIA POPULAR. Es un mecanismo previsto en la Ley, en el cual puedeapoyarse el Municipio para estimular la participación ciudadana en el conocimiento dela problemática ambiental y en la evaluación de las acciones implementadas, a la vez

que hacerlos corresponsables de la solución de los problemas que les aquejan.

12) AUTORREGULACIÓN. Bajo la premisa de que la responsabilidad de solucionarlos problemas ambientales no recae exclusivamente en el ámbito gubernamental, esteinstrumento pretende fomentar el desarrollo de esquemas voluntarios en las empresas oramas industriales, para lograr el mejoramiento ambiental, a través de la minimización deresiduos e insumos y de cambios en procesos hacia tecnologías más limpias.

Este instrumento lleva implícito un compromiso que rebasa las obligaciones formalesde quienes se incorporan en estos esquemas, incluso cubriendo vacíos en los sistemasobligatorios de regulación. Destacan en la actualidad dos mecanismos:

a) Las normas voluntarias (tipo ISO 14000) en materia de nuevos métodos de controlsustitución de insumes, modernización tecnológica, eficiencia energética reciclajeycalidad ambiental total.

b) Los procesos de certificación de productos para responder a una demanda crecientedel mercado x garantizar a los consumidores las cualidades ambientales de losmismos.

13) CRITERIOS DE REGULACIÓN DEL DESARROLLO URBANO. Plantean metasu orientaciones generales que deben seguirse en este campo, en términos de la políticaambiental federal y más que un instrumento de regulación obligatorio, es de carácterpropositivo de definición de perspectivas.

El desarrollo urbano se percibe como "un fenómeno multidimensional que ubica alconcepto de sustentabilidad dentro de un contexto que rebasa los contornos propiamenteurbanos, y que debe plantearse en términos de un balance de intercambios físicos, socialesy económicos entre la urbe y sus áreas de influencia (entradas y salidas)."

En el caso de las ciudades el capital ecológico en forma de recursos comunes ambientalesurbanos, está representado entre otros, por la capacidad de carga de la atmósfera, de lacuenca hidrológica que las abastece y por los recursos territoriales que ofrecen servicios delocalización espacial, de recarga de acuíferos, de reserva ecológica y territorial, derecreación y de conservación de recursos naturales.Bajo un criterio de sustentabilidad, éstos deben manejarse de tal manera que no setransgredan sistemáticamente ciertos umbrales críticos, después de los cuales se generancostos sociales-ambientales excesivos.

Este deterioro ambiental urbano se relaciona con fallas institucionales, en el sentido deque no exista un conjunto de mecanismos jurídicos, económicos y/o sociales que regulen demanera efectiva y eficiente el acceso y el uso de los recursos comunes.

La política general de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos yDesarrollo Urbano delineada en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1995- 2000,establece como base de la sustentabilidad el "Promover que el Desarrollo Urbano guardeestricta observancia de la conservación del medio ambiente, mediante la incorporación

adecuada en los instrumentos de planeación y administración del desarrollo urbano, decriterios para la preservación ecológica, la realización de proyectos y obras de saneamientode agua y de manejo y disposición final de residuos sólidos, la organización del transporte yreducir la utilización inadecuada de los recursos naturales, principalmente agua y suelo".

14) INSTRUMENTOS ECONÓMICOS. El Programa Sectorial del Medio Ambiente(1995-2000) establece que desde la perspectiva del sistema económico, los problemasambientales se traducen en la transferencia de costos de quienes los provocan, hacia otrossectores de la sociedad incluso, a las generaciones futuras; esto es, son externalidades quedeben corregirse, asumiendo los generadores los costos de los daños ambientales.

Esta "Internalización de costos" puede lograrse a través de regulaciones y su aplicacióncoercitiva; el convencimiento y la cooperación; o bien, a través de instrumentoseconómicos.

El propósito de estos últimos, es que "los agentes reciban señales adecuadas desde elsistema de precios e incorporen entre sus objetivos, motivaciones permanentes para hacerun manejo sustentable de los recursos naturales y para reducir la generación decontaminantes y residuos y con ello. los efectos ambientales negativos inherentes".

Estos instrumentos pueden requerir el valuar costos ambientales o bien, operar a partir deumbrales, dando como resultado precios que consideran costos sociales. Algunas de lasventajas que ofrecen en la confección de la Política Ambiental, son:

a) Permiten compatibilizar objetivos de política económica con objetivos de políticaambiental.

b) Pueden generar ingresos fiscales que apoyen programas de protección ambiental, c) Pueden significar un mecanismo automático para el financiamiento de la infraestructura, operación de sistemas y manejo de recursos comunes ambientales. d) Promover la innovación tecnológica y la minimización de impactos ambientales etc.

Se busca promover el diseño de instrumentos económicos que implementen la regulaciónambiental, tales como: a) Concesiones, b) Impuestos y derechos ambientales;c) Sobreprecios para generar fondos en fideicomiso, d) Licitaciones en el sector publico,etc. en el entendido de que ninguno es útil todo el tiempo, proceso y lugar. Cada unorequiere ser utilizado de manera ponderada en diferentes etapas mercados y sistemas demanejo.

CONSIDERACIÓN FINAL

Este panorama general de instrumentos que pueden v deben ser considerados por losmunicipios, pretende dejar a los participantes en posibilidades de hacer un análisis deaplicación de los mismos en tomo a sus problemáticas ambientales específicas y en todocaso. empezar a vislumbrar a través de ellos las estrategias de fortalecimiento de su gestión,como un paso previo a las consideraciones de lo que debe constituir una descentralizaciónresponsable, impulsada por los Estados v la Federación.

AGRADECIMIENTOS• Gobierno del Estado de Querétaro.• Instituto Nacional de Ecología - SEMARNAP.• Secretaría de Gobernación.• Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México.• Ayuntamiento de Naucalpan de Juárez (Estado de México).• Universidad del Vallé de México.

DEFINICIÓN DE INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL PARAMUNICIPIOS METROPOLITANOS

Nilda González Anaya*

Recuperación de la grandeza de Puebla

Puebla alberga a la cuarta ciudaddel país

Vocación industrialRezago de infraestructura y

serviciosProblemas de desarrollo urbanoBaja productividad en el campo,

que el ocupa el 38% de lapoblación

Rezago económico

NECESIDAD DE UNA REFORMA DEL GOBIERNO DE PUEBLA PROBLEMÁTICA

Descentralización Participación ciudadana Concertación Desregulación y apertura Manejo sano de las finanzas públicas

* Directora del Proyecto Angelópilis el Municipio de Puebla

Consultapopular

Programasfederales

DiagnósticoDe Puebla

Política degobierno dePuebla

Debilidad de los municipios

Rezago en la infraestructura yservicios

Complejidad de sistemasadministrativos

Problema de desarrollo urbano

Migración hacia ciudades

Falta de recursos

GOBIERNO FACILITADORY CATALIZADOR PARALA RECUPERCIÓN DE LAGRANDEZA POBLANA

EXTENDER LA REFORMA DEL GOBIERNO FEDERAL AL GOBERNÓDE PUEBLA

AVANCE DE LA REFORMA

REFORMA DEL GOBIERNO=> Descentralización=> Participación Ciudadana .=> Concertación=> Desregulación y apertura=> Manejo sano de las finanzas públicas

NUEVA FORMA DE GOBIERNOINVERSIÓN POR FUENTE DE RECURSOS:Iniciativa privada: 42%Gobierno federal: 19%Gobierno estatal: 15%Gobierno municipal: 13%Crédito: 11%

ORGANIZACIÓN DE ANGELÓPOLISCONSEJO CONSULTIVO. Unidad de consulta, planeación y evaluación delprograma.FIDEICOMISO: Unidad para dar transporte toral al manejo del patrimonio y recursosdel programa.COORDINACIÓN EJECUTIVA: Unidad de planeación, organización, dirección,ejecución, evaluación y control del problema.

Gobierno federal

Gobierno estatal

Gobierno municipal

PROGRAMA DE DESARROLLO REGIONAL ANGELÓPOLISMUNICIPIOS CONURBADOS QUE COMPRENDEN EL PROYECTOANGELÓPILIS:

Municipio PoblaciónTotal 1995

PoblaciónTotal 1998

PoblaciónTotal 2010

PUEBLA 1,122,832 1,265,652 1,609,552SAN MARTÍNTEXMELUCAN

105,558 112,546 130,794

SAN PEDROCHOLULA

87,377 93,135 108,235

HUEJOTZINGO 46,710 49,788 57,861SAN ANDRÉSCHOLULA

42,235 45,018 52,317

AMOZOC D EMOTA

39,944 42,576 49,479

CUAUTLANCINGO 32,465 34,605 40,215CORONADO 22,997 24,513 28,487OCOYUCAN 19,904 21,215 24,655JUAN C. BONILLA 12,848 13,694 15,915SAN MIGUELXOXTLA

8,358 8,909 10,353

CUAUTINCHAN 5,505 5,867 6,819DOMINGOARENAS

4,960 5,287 6,144

TLALTENANGO 4,823 5,141 5,974TOTAL:ANGELÓPOLIS

1,556,546 1,727,946 2,146,800

PROCESO ADMINISTRATIVO DE PROYECTOS:

Diagnóstico

Objetivos

Estrategias (Plan Maestro)

Actividades (Proyectos):

• Proyectos ejecutivos

• Proceso de licitación

• Construcción de obra

PROGRAMA ANGELÓPOLIS:

• Planeación urbana• Agua potable, alcantarillado y saneamiento• Tránsito, vialidad y transporte• Desechos sólidos• Vivienda• Promoción industrial• Comercio y abasto• Turismo• Educación y cultura• Salud e infraestructura hospitalaria• Seguridad pública• Modernización de los sistemas de catastro y registro público de la propiedad

AGUA

BENEFICIOS

MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN

ABASTECIMIENTO:• Recuperación 300 1/s• Suministro 800 Vs• Reducción 69% déficit• 480,000 habitantes de colonias populares

SANEAMIENTO:• Descontaminación de los ríos Atoyac, Aiseseca y San Francisco• 1.3 millones de habitantes• Reducción en problemas de salud

REDES DE DISTRIBUCIÓN DE AGUA POTABLE, DRENAJE YALCANTARILLADO:• 41 colonias• 107,178 habitantes• 4% de incremento en coberturas

OTROS:• Concientización sobre el uso del agua• Creación de 2000 empleos• Derrama de recursos económicos en el Estado

DESCRIPCIÓN DEL MANTO ACUÍFERO• En los últimos 9 años, el acuífero del Valle de Puebla se ha abatido 20 metros.• En algunos puntos de la Ciudad de Puebla se ha presentado un abatimiento en los

pozos de hasta 5 metros por año.• Actualmente, la explotación excede el nivel de recarga, lo cual está abatiendo el nivel delos pozos y agotando el recurso.• La recarga del acuífero ha sido perturbada en la zona de la Ciudad de Puebla.• La sobreexplotación está contribuyendo a que los pozos se contaminen con aguassulfurosas.

COBERTURA DEL SISTEMA DE AGUA POTABLE Y DRENAJE EN LACIUDAD

AGUA POTABLE:• Suministro por tandeo (1 a 3 veces por semana): 61%• Suministro continuo: 20%• Sin agua entubada: 19%

DRENAJE:

• Con drenaje: 82%• Sin drenaje: 18%

TRATAMIENTO:

• Sin tratamiento: 100%

CONTAMINACIÓN DE LOS RÍOS ATOYAC Y ALSESECA

VOLUMEN DE DESECHO

Río Atoyac: 7.8 metros cúbicos por segundo. 29% descargas en la Ciudad de PueblaRío Aiseseca: 1.9 metros cúbicos por segundo. 60% Descarga en la Ciudad de Puebla.

ORIGEN

Doméstico: 70%Industrial: 30%

ANÁLISIS COMPARATIVO DE GENERACIÓN DE BASURA

COMPOSICIÓN DE LA BASURA (PORCENTAJE)

Orgánicos: 49%Papel: 20%Plásticos: 7%Metales: 4%Otros: 15%

COBERTURA DE RECOLECCIÓN• Superficie del municipio con servicio formal de recolección 80%• Superficie del municipio sin servicio formal de recolección: 20%• Tonelaje enviado al relleno sanitario: 78%• Tonelaje tirado en los tres baldíos y barrancas: 22%

DESECHOS SÓLIDOSLICITACIÓN

OBRAS SECTOR EMPRESA INICIO DEOPERACIÓN

BARRIDO.RECOLECCIÓN YTRANSPORTE

PONIENTE

ORIENTE

PASA

SUP2/01/95

DISPOSICIÓNFINAL

SANTO TOMASCHIAUTLA

APYCSA 2/01/95

RECOLECCIÓNServicio excelenteCobertura e toda la ciudadMicro rutas en horarios fijosSistema de cobranza del concesionario al usuario de servicioDIPOSICIÓN FINALCapacidad utilizada en la primera celda:97%Inicio de operación de la segunda celda: primera quincena de julio de 1995

Iniciativa privada: 84%Crédito: 8%Sedesol: 8%Estado: 2%

Se construyó un camino de acceso exclusivo hacia el relleno sanitario con una longitud de5.6 km con recursos de SedesolSe destinaron 86 has. Para la construcción y operación del mismo, el cual tendrá un avidaútil de 15 años

ORDENAMIENTO ECOLÓGICO• Estudio interdisciplinario de planeación para la evaluación de los recursos naturales conel fin de preservar y restaurar el equilibrio de los ecosistemas del medio natural.• Integración y enriquecimiento del programa de Ordenamiento Territorial de la ZonaCentro Poniente del EstadoOBJETIVOS:• Aprovechamiento de los Recursos Naturales por actividades productivas• Prevención y control de la contaminación ambiental• Protección y conservación de la flora y fauna silvestre y acuática• Establecimiento, regulación y protección de áreas y patrimonios naturales

• Restauración ecológica de áreas naturales o productivas deterioradas porcontaminación, desforestación, erosión, explotación de especies, explotación de minerales,etc.ORDENAMIENTO ECOLÓGICO 1995ZONA PONIENTE: Organización, Licitación, Financiamiento.

ORDENAMIENTO ECOLÓGICOMUNICIPIOS:• Puebla• Huejotzingo• Coronado• Tlantenango• San Miguel Xoxüa• San Pedro Cholula• San Martín Texmelucan• Amozoc• Cuautlancingo• Cuautinchan• Juan C. Bonilla• Domingo Arenas• San Andrés Cholula• Santa Clara Ocoyucan

12 MUNICIPIOS MÁS:• San Jerónimo Tecuanipan• Acajete• San Felipe Teotlalcingo• San Lorenzo Chuiautzingo• San Gregorio Atzompa• Santa Isabel Cholula• Tecali• Tepatlaxco• Calpan• San Nicolás de los Ranchos• San Matías Tlalancaleca• San Salvador el Verde

EL PROGRAMA DE DESARROLLO REGIONAL ANGELÓPOLIS HARECIBIDO APOYO TÉCNICO Y FINANCIERO PARA EL ESTUDIO PORPARTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE ECOLOGÍA

PERIFÉRICO ECOLÓGICOForestación orientada hacia la creación de una franja boscosaManifestación de Impacto AmbientalMejorar la calidad del aire en la zona urbana

EL MUNICIPIO METROPOLITANO Y LOS INSTRUMENTOS DEPOLÍTICA AMBIENTAL

Manuel Servín Massieu*

ELEMENTOS DEL PROBLEMA

Del análisis al documento "Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000", elaborado por laSecretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) puede inferirseclaramente la medida del esfuerzo gubernamental para atender con soluciones, lamultiplicidad y mayoría de problemas eco- ambientales que aquejan a la nación. Tanto enforma como en contenido, el documento central y los materiales anexos presentan unadescripción esmerada de la situación actual, aunque más que un "programa" consideramosque es un documento de políticas, diagnóstico y propuestas. Es un buen documento y elequipo que colaboró para su elaboración merece un elogio, habida cuenta también, de laversión sintética, ingeniosa y útil, en forma de pantalla de computadora. Es un documentovaliente que se refiere, aunque en términos generales, al "combate de la corrupción". No sepuede pedir más de un documento base que intenta abrir la puerta del sector al siglo XXI.

Un trabajo sobre gestión ambiental en municipios implica recordar que la idea de"municipio" es un invento romano, que denomina así a toda ciudad principal y libre,gobernada por sus propias leyes y cuyos vecinos podrían obtener los privilegios y derechosde los ciudadanos de su gran capital: Roma, no carente debe decirse por cierto, deproblemas eco-ambientales, como los de hoy en día en cualquier metrópoli.

Entre nosotros la idea de municipio y ayuntamiento llega con la colonización española y esconsiderada más adelante como "municipio libre", a consecuencia del ideario de laRevolución Mexicana que se plasma formalmente en el Artículo 115 de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

No es esta una reflexión exclusivamente de historia así que avanzaremos apuntando querecientemente el Centro Nacional de Desarrollo Municipal señaló que en 1993 y según lasactividades económicas, las prácticas sociales y/o la vocación dominante respectiva en cadauno de los 2,395 municipios del país, estos podrían ser clasificados de la siguiente manera:1431 agrícolas, 789 indígenas (sic), 652 industriales, 386 turísticos, 197 costeros, 126metropolitanos, 58 fronterizos y 51 mineros. Del total, 48% presentaban altos niveles demarginalidad (equivalente al 28% del territorio nacional y 11 17% de la población). Esdigno de mención también que el 60% de los municipios concentran más-de' 90% del totalde la población y tres áreas metropolitanas (Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey)incluyen el 25/o del total; en cambio 154,016 localidades tenían menos de 2500 habitantesy 2488 entre 2500 y 100,000.

* Director del Programa Interdisciplinario para el Medio Ambiente y el Desarrollo Industrial (PIMADI).Instituto Politécnico Nacional.

Los cambios territoriales y socio demográficos, así como las políticas económicas deapertura comercial y libre mercado, afectan a la gestión pública local y acrecienta loscontrastes de la heterogeneidad, ya sea intramunicipal, intraestatal o regional. Hay quereconocer que los contextos en donde se sitúa el papel de los gobiernos municipales escada vez más complejo y problemático", nos ha señalado Alejandro Massolo en suinteresante trabajo.

¿Cómo conciliar lo que es realidad ese "complejo mosaico municipal" con un documentopropositivo como el “Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000" que tiende a ser unapropuesta integradora de política? ¿Cómo conciliar entonces su "deber ser" implícito, conel "poder hacer" del gran rompecabezas municipal?

Para fines de esta presentación no se podrían establecer fácilmente correlaciones, oafinidades, alcances y limitaciones para todos los municipios con respecto a la problemáticade su gestión ambiental en el quinquenio que nos ocupa; recordemos que el “Programa deMedio Ambiente 1995 - 2000" implica considerar una red conceptual de relevancia quecontienen un objetivo general, 16 instrumentos “para la política ambiental" 23 estrategias(de comando) y 141 proyectos y acciones prioritarias; aún considerando solamente a losmunicipios metropolitanos, establecer correlaciones sería un análisis complicado y digno deuna investigación que ninguna institución ha emprendido Nos concentraremos pues,considerada la brevedad de tiempo y espacio sólo a la parte de "Estrategias , Proyectos yAcciones Prioritarias" del Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000, específicamente a laacción referente al Centro Mexicano de Producción más limpia (CEMEXPROL) y a susimplicaciones y pertinencia y demostrativo para otros 651. Nos referimos por su puesto almunicipio en que nos encontramos, es decir, Naucalpan de Juárez.

SOCIEDAD CONTRA NATURA

Hace un siglo Naucalpan tenia una sociedad predominantemente indígena, de habla ñahñú,es decir “Otomi" Básicamente era una comunidad agrícola, ranchera pulquera ycomercializadora de leña y carbón proveniente de sus grandes bosques; la desforestacióntodavía no hacia grandes estragos; recién 1872 había surgido la primera gran industria notradicional (o "moderna") del lugar, es decir la Fábrica de Hilados y Tejidos de Algodón deRío Hondo. Con el tiempo Naucalpan dejaría de ser el lugar de las cuatro casas" paraalcanzar 156,894 en 1990. De la fábrica Río Hondo se pasó a 1706 establecimientosindustriales en 1970 y 5625 en 1990. Este gran crecimiento del municipio se hizo explosivoparticularmente después de 1950.

Hay problemas eco-ambientales y de recursos de muy diversa índole, que sus habitantesviven a diario como consecuencia de -desarrollo civilizado" pero desigual; no se necesitapor lo tanto, presentar aquí el diagnóstico completo de todos los problemas, baste recordarun ejemplo de contraste y decir que el 3% del total de contratos para suministro de energíaeléctrica en el municipio de Naucalpan para 1990, corresponde a la industria del lugar quetiene un consumo del 60% total

Las alteraciones socio-geográficas y los cambios eco-ambientales sufridos por el municipiode Naucalpan seguramente han sido documentados ya y objeto de investigación por algunao algunas de sus instituciones; generalmente existen en cualquier lugar personas de edad ocronistas cuyos relatos sirven de base para enriquecer las investigaciones y entender mejor,precisamente los procesos de degradación ambiental, uso de los recursos o los modelos dedesarrollo seguidos y su posible acierto o fracaso. Desafortunadamente no conozco estasinvestigaciones, no obstante, en lo que se refiere al objeto que nos hemos propuesto en estetrabajo, referente a la expansión industrial del municipio de Naucalpan en los últimos años,nos atrevimos a decir, que seguramente este fenómeno ha contribuido en buena medida a laproblemática ambiental actual del lugar y que los responsables municipales einstitucionales de las decisiones que pudieran evitar la degradación que ha tenido lugar a lolargo del tiempo (quizá desde la época de la vieja Fábrica de Hilados de Río Hondo)pasaron sin duda, por el ciclo de actitudes de gestión que señalaremos en la mismasecuencia con que se presentan:

1 Ignorar el o los problemas de contaminación o desperdicio.

2 Diluir o dispersar los contaminantes y cargar el desperdicio al costo económico o social

3 Tratar de controlar la contaminación y los desechos (control conocido como “al final de la tubería”

Esta actitud, me temo, es la que corresponde al punto en el que nos encontramos, digo “metemo” por que es doble falta por un lado utilizamos aún conocimientos obsoletos y por elotro ignoramos el nuevo; ignoramos el nuevo; ignoramos que el nuevo y correcto enfoque(filosofía o estrategia) llamado de Producción más Limpia (PML), conlleva ahorro y nogasto.

4. Prevenir en la fuente, la posible contaminación o desperdicio; controlar, diluir odispersar, como lo sabemos todos indica gastar. El que contamina paga, ha dicho laOECD y en el limpio quedará el ahorro decimos nosotros.

Evidente como parece y simple como se adivina, el 'huevo" enfoque se basa en un sencillométodo de autoevaluación que no causa impacto en los costos; consiste, brevemente dicho,en que sólo hasta recientemente se ha considerado como lo mejor para la salud industrial, elaplicar el mismo y viejo principio prevalente para la salud de las personas, que consiste enseñalar que 'prevenir la enfermedad es mejor (más barato) que lamentar (curar)" Prevenir esla meta de la 'Producción más Limpia" La secuencia ignorar, diluir, controlar y prevenir estambién extrapolable a cualquier industria contaminante, ya que combina una crecientereciprocidad entre el beneficio eco-ambiental con un significativo ahorro por el nodesperdicio. Esto se lleva a cabo haciendo operativa la estrategia PML, sustentable,continua, integral, sistémica y básicamente consistente en una autoevaluación de laeficiencia de su sistema productivo. Afortunadamente, atrás quedó la chimenea humeantecomo signo de progreso y civilización, aunque desafortunadamente para nosotros atrásquedó también la consecuencia, consistente en una representación de nuestra RepúblicaMexicana como pictórica cornucopia.

LA NUEVA INDUSTRIA

Es evidente que frente a un mundo globalizado y competitivo con nuevas reglas del juegopara el comercio internacional, la geo-política de los intereses económicos y militares vaacompañada de triquiñuelas, engaños y pugnas de los países dominantes hacia los débiles,para el manejo de los recursos del mundo. La industria de muchos países, en lo general y lade exportación en particular, está inmersa también en la red de correlación de fuerzas entrepaíses, desempeñando un papel crecientemente estratégico; estamos seguros que elmunicipio de Naucalpan (una de las cuatro o cinco zonas industriales más importantes denuestro país) no escapa a los fenómenos antes dichos. Haciendo prospectiva podemosprever que aparte de su rol económico y ambiental interno, desempeñado, en el seno de lasociedad mexicana y de su problemática debida a la cercanía con la megalópolis másgrande del mundo, Naucalpan desempeñará un papel crecientemente importante en elhorizonte de la nueva industria en el mundo: (¿.Exportará su producción? ¿importarádivisas a nuestro país? ¿contaminara menos? ¿será limpia? ¿estará certificada ecoambientalmente? ¿producirá orgánicos? etc.

Desearíamos recordar al municipio de Naucalpan y a las autoridades del sector, que frente alos problemas de la gestión ambiental, la competencia comercial en los mercados abiertosserá aún más intensa, pues los países "primermundistas" se preparan ya para una nuevaforma de proteccionismo expresada como "proteccionismo verde" de su planta industrial.Establecen ya para ellos nuevas restricciones y limites a la importación para ellos, deproductos extranjeros, so pretexto de lo "eco-ambiental", mientras que correlativamenteexpondrán su "chatarra": no quedará aquí el asunto pues empiezan a circular en laliteratura investigaciones y estudios que culpan (aquí y ahora) a los países"tercermundistas" por la contaminación !en el futuro¡. es decir, los países que accedieronprimero a la industrialización, que más actuaron predatoriamente sobre los recursos y quemás han contribuido a la contaminación, son los que nos pretenden parar la facturaprospectiva por la contaminación del mundo hacia 2020.

Conscientes de que los modelos centrales de industrialización no han sido los másadecuados, los organismos internacionales como el Programa de las Naciones Unidas parael Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para el DesarrolloIndustrial (ONUDI) en particular v en consulta con asesores de gran experiencia de variospaíses, han establecido los elementos principales de estrategia para conceptualizar losprincipios de la producción más limpia, como una metodología dinámica y flexible.

De manera creciente, la estrategia de producción más limpia ha sido adoptada y/o adaptadapor la industria de todo el mundo, incluyendo China v la ex URSS. Para acelerar el procesode adopción tanto ONUDI como el PNUMA han inducido y contribuido a crear endiferentes países del mundo, unos ocho Centros para la Producción mas Limpia queasesoren y ayuden en la difusión, uso y evaluación de los centros de esa estrategia industrialen varias regiones del mundo.

En América Latina se cuenta ya a la fecha, con dos centros para la producción más limpia,uno en Brasil y otro en México: correspondió al Instituto Politécnico Nacional la sede delcorrespondiente Centro Mexicano, que en colaboración con Canacintra

desarrolla funciones de asesoría y demostración a todos los ramos, sectores cámaras'asociaciones y organismos interesados.

Si a lo largo de las décadas copiamos los modelos de industrialización equivocadosprovenientes del llamado “primer mundo", no podemos hoy darnos el lujo de ignorar losintentos de restauración, restablecimiento o utilización de los modelos para el desarrollosustentable que la comunidad internacional ha puesto en práctica, particularmentedespués de la conferencia de CNUMAD de Río de Janeiro en 1992.

No es éste el foro para extendemos más al respecto pero subrayamos que en materia deproducción más limpia, confluyen varios de los 'Instrumentos de Gestión Ambiental" degran valor, incluidos entre los enunciados del 'Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000"y que tanto el IPN como las representaciones regionales de ONUDI y PNUMA están en lamejor disposición para atender a los representantes interesados del sector industrial y/omunicipal de Naucalpan u otros, para comentar sobre proyectos tendientes a la producciónmás limpia, con interés especial por brindar poyo a la pequeña y mediana industria.

Finalmente, enfatizarnos que la producción más limpia integra ideas y propuestas deldesarrollo sustentable y va de la mano de otros dos actores ya conocidos en el escenarioindustrial desde hace tiempo: nos referimos al marco normativo nacional e internacional ylos programas de calidad total. No se sustituyen unos por otros, los tres son protagonistascomplementarios para una producción limpia. Procede aquí una pregunta: ¿tenemos yaindustrias limpias? por supuesto, no todo está mal entre nosotros. Tenemos industrias nosólo limpias sino muy limpias y aunque siempre se puede mejorar en algún punto, laindustria bioquímico-farmacéutica lo es, particularmente la industria de biológicos yvacunas. Este ramo no sólo incluye en sus evaluaciones -internas y externas- a los actoresantes señalados, sino que parte de un "decálogo" para la producción en el ramo, conocidocomo 'Buenas Prácticas de Manufactura" (o 'GMP's), instrumento primigenio deconocimiento que es base nacional (e) internacional para la producción más limpia en elramo farmacéutico. Sería digna de imitar por otros ramos, dicho sea de paso, la elaboracióncolegiada de esos manuales para las buenas prácticas de manufactura pues redundaríaeventualmente en beneficio para su producción más limpia y consecuentemente menosdesperdicio y contaminación.

EPÍLOGO

¿Qué pueden y deben hacer los municipios industrializados como Naucalpan y susinstituciones sociales, para la gestión en pro de un ambiente sano y limpio? Sugerimos: a)se informen con más profundidad acerca de la 'producción más limpia", b) se asesoren deentre las instituciones que hay en el país o en el mundo al respecto y c) concentren enactuar para producción más limpia localmente... no todo está perdido para las causas en prodel aire puro y a pesar de que "en México la primera causa de los conflictos municipales sedebe a las elecciones, la segunda al mal uso de los recursos y la tercera a deficiencias en losservicios públicos el drama municipal no es una maldición insuperable", ha señalado yaMassolo en su trabajo. Tampoco lo es el drama actual de la "corrupción" en nuestro país ytodas sus formas que constituyen la gran muralla que impide el alcance completo de unentorno limpio y sano para la población de nuestros municipios. ¿Para qué “producción

más limpia" si hay mordida en la “solución" de los problemas'. ¿Sanciones porincumplimiento de la normatividad ambiental con la --transa" y el "entre"?

El cáncer de la "mochada" que infecta ya a muchos sectores y lugares en la vida nacionalseguramente no nace de la gestión ambiental en el Municipio de Naucalpan o cualquier otropero el Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000 al incluir el “Combate a la Corrupción"como la última (¡y primera!)"Acción Prioritaria" correspondiente a su apartado"Descentralización. Corresponsabilidad y Participación Social hace un reconocimiento a laexistencia de esa lacra y a la necesidad de combatirla y esto, ya es un gran avance.

BIBLIOGRAFÍA

Massolo. A.. La Triste y Cándida Historia de la Reforma Municipal; Ciudades 28 251996 (México).

Ochoa. C M , El Municipio y su Evolución Institucional. Banobras, 1987 (México).

Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000. Secretaría de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca. 1996 (México).

UNEP. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente – PNUMAGoverment Strategies and Policies for Cleaner Production, 1995 (París).

UNIDO. Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial – ONUDIIndustrial Development and thc Environment - Key trends and issues 1994(Viena).

PRINCIPIOS A CONSIDERAR POR LOS MUNICIPIOSMETROPOLITANOS EN EL DESARROLLO Y APLICACIÓN DE

INSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL.

Leonardo Martínez Flores*

GUIÓN DE LA PONENCIA

1. La política ambiental reconoce hoy la importancia crucial de la planeación del desarrollo urbano en la causalidad de los problemas ambientales.

2. Singularidades propias de los municipios metropolitanos:

• Forman parte de una unidad espacio-funcional que es la zona metropolitana.

• Sus actividades y procesos vitales forman parte y dependen del funcionamiento de la metrópolis.

• Reciben los beneficios que ofrece el fenómeno dé la aglomeración:

O Economías de aglomeración (de urbanización y de localización)

O Equipamiento en educación, salud y cultura

• Asumen los costos de las deseconomías de aglomeración:

O sobredemanda de bienes y servicios públicos O insuficiencias en infraestructura urbana O congestionamiento vehicular

• Padecen las consecuencias, principalmente en salud, del deterioro ambiental causado porla sobreexplotación de los recursos comunes ambientales:

o Cuenca hidrológicao Cuenca atmosféricao Servicios territoriales (pérdida de áreas verdes y de conservación ecológica,

depauperización del paisaje urbano y rural, etc.)

1. El diseño adecuado de instrumentos de política ambiental debe considerar, almenos, los dos siguientes preceptos

* Coordinador- de Política Ambiental Urbana. Instituto Nacional de Ecología.

• Entender el problema que se pretende atacar como un elemento del sistemametropolitano, para evitar la generación de efectos encontrados que anulen los beneficiosesperados.

• Entender que un instrumento tiene objetivos y alcances muy específicos, lo cual significaque debe utilizarse para resolver a lo mucho un problema en particular, nunca dos o más.

4. Problemas:

• Formar parte de una unidad espacio-funcional de orden metropolitano, cuyas actividadesy procesos inciden directa y determinadamente en las actividades y procesos municipales(necesidad de concurrencia y concertación entre todas las entidades involucradas para eldiseño de políticas e instrumentos, lo cual significa altos costos privados y de gestión)

• Disparidad pronunciada de recursos entre ciudad y municipios conurbados para diseñar,aplicar y administrar instrumentos de política ambiental (la inequidad en la aportación derecursos humanos, financieros y materiales, limita y desvía los alcances potenciales de laaplicación de los instrumentos).

• Falta absoluta de correspondencia entre el funcionamiento metropolitano y losordenamientos jurídico-administrativo (el fenómeno urbano, que incluye a una multitud deactividades y procesos como la producción de bienes y servicios públicos y privados, lastransacciones comerciales, el transporte, la construcción de edificios y de vivienda, elesparcimiento y el disfrute de los atributos culturales, etc., no se corresponde con lasdelimitaciones político-administrativos).

• Limitaciones reales impuestas por el período que dura la presencia municipal (faltade continuidad de planes y programas).

• Desfasamiento entre los calendarios electorales de las unidades políticoadministrativas que conforman la zona metropolitana (desconocimiento decompromisos contraídos y empantanamiento de los procesos de concertación).

ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓNAMBIENTAL EN LOS MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Rodolfo Garza Gutiérrez*

La pérdida de la calidad de vida en las poblaciones urbanas, presenta una estrecha relacióncon los procesos de empobrecimiento social y deterioro ambiental, debido principalmenteal vertiginoso e insostenible proceso de urbanización desordenada característico de nuestropaís. el cual se ha vuelto una amenaza creciente. Esta situación tiene relación directa con lanecesidad de elaborar y aplicar estrategias que permitan manejar tal problemática demanera integral, entre lo social, lo económico y lo ambiental en su conjunto y no de manerasectorial y desigual como se ha pretendido enfrentar. Para esto, se requiere que la políticaambiental de nuestro país se oriente a dar solución a los diversos problemas ecológicos,derivados de la excesiva centralización y a la ausencia de una planificación adecuada.

Actualmente, la participación de las instancias federales en la solución de problemasambientales de Jurisdicción federal y en algunos casos estatales, limite con frecuencia laaplicación expedita de la política ecológica en los municipios metropolitanos. Aunado aesto. la problemática ambiental de muchos estados del país no es considerada debidamente,ni es incorporada a la planeación del desarrollo desde el nivel municipal. Es por eso. quese requiere la creación de estrategias entre los tres niveles de gobierno, que permitanuna actuación coordinada y concertada en la búsqueda de soluciones, en los mismos lugaresen que se generen.

La necesidad de propiciar el fortalecimiento de la gestión ambiental, va ligado directamentecon la descentralización y la modernización, lo que es compatible con nuestras prácticasfederalistas y municipales, significando la generación de una nueva cultura de políticas degestión ambiental, claras, expeditas y concurrentes que involucren a los diferentes sectoresde la sociedad, para prevenir el deterioro de nuestra calidad de vida.A manera de reflexión mencionaré como las ciudades antes de la revolución industrial de1750, se encontraban cerca del campo, del bosque, del río. en otras palabras del medioambiente natural. Posteriormente, el crecimiento de los centros productivos exigió laconcentración obrera y las ciudades crecieron transformándose en metrópolis, y hoy yahablamos de megalópolis de más de 20 millones de habitantes.

* Director de Ecología del Gobierno del Estado de Coahuila.

Lo que ha venido sucediendo, es que el hombre se aleja cada vez más de la naturaleza y sesumerge en ese ambiente por él creado, para satisfacer las cada día mayores demandas debienes de consumo. Se produce entonces una adaptación al nuevo hábitat. En esta aventuraurbanizadora, el hombre se hizo acompañar por elementos vivos tales como: árboles,arbustos y flores. Y cubrió superficies con áreas verdes, generándose un paisaje urbano, tanvalido quizás como el paisaje natural. Y las ciudades, con todos los elementos físicos ybióticos que las componen y que interactúan entre sí, pueden ser tratadas como unecosistema, que algunos tratadistas llaman ecosistema urbano, en el que vive actualmente el80 % de la población mundial y en nuestro país aproximadamente el 65 %.

Este ecosistema urbano es el resultado de las relaciones recíprocas entre la sociedad y lanaturaleza, en un espacio y tiempos determinados. Lo que significa afirmar, que elambiente se genera y se construye a lo largo del proceso histórico de ocupación ytransformación del territorio por parte de la sociedad.

A manera de ejemplo, mencionaré que los fundadores de la ciudad de Saltillo— en el sigloXVI — escogieron un lugar ideal para sostener una determinada población que tenía muycerca el ambiente natural, representado por la pradera, los bosques nativos y más de 700manantiales. Y como el resto de las ciudades del país, Saltillo fue influida por el modelo dedesarrollo de la colonización española, con un pleno desconocimiento de la fragilidad delos ecosistemas en los que se establecieron; y sin ningún interés por preservarlos, iniciaronasí la rápida transformación del paisaje.Es indudable, que los primeros pobladores tuvieron que hacer habitable lo inhabitable yluchando contra las adversidades del clima, fueron levantando sus primeras viviendas conlos materiales que el mismo entorno les proveía.

Han pasado muchos años desde que se instalaron los primeros habitantes en el valle deSaltillo y éste soporta ahora una carga de población inmensamente mayor que la de hace400 años. Con más de 500,000 habitantes, las demandas de la sociedad han provocado undesequilibrio en el ecosistema original. El otrora bosque de pino-encino del valle se haacabado, los manantiales existen en número tan limitado que pasan desapercibidos y lafauna nativa desapareció casi por completo

¿Qué hemos hecho con nuestras ciudades y su ecosistema urbano que tiene relaciones dedependencia con su territorio y otros sistemas próximos ? Tenemos que afrontar ahora unarealidad y ayudar a resolver, de manera interdisciplinaria los problemas que han alterado elequilibrio hasta estados críticos. Para encarar el análisis de cualquier medio urbano desdeun punto de vista ecológico, se requiere incluir la participación del ciudadano y contar conla voluntad política de actuar.

Actualmente, las ciudades de tamaño mediano están presionadas por cuatro demandas decarácter básico: el crecimiento físico incontrolado, la presión demográfica, la falta deinfraestructura de saneamiento y la pobreza. Adicionalmente podemos mencionar laexistencia de desafíos ambientales, reconocidos en la administración de los centrosurbanos. Entre otros, estos son los que consideramos más importantes:

Provisión de agua potable en cantidad y calidad, Red de drenaje, Recolección y disposición de residuos sólidos, Contaminación del agua, Contaminación del aire, Contaminación por ruido, Conservación de los espacios verdes, Capacidad de respuesta ante catástrofes, Responsabilidad de las autoridades.

Todas las administraciones municipales, principalmente las de zonas metropolitanas, seenfrentan con una serie de dificultades para instrumentar una política ambiental urbana,que les permita hacerle frente a los desafíos ambientales mencionados. Estas tienen que vercon las siguientes causas esenciales, que de algún modo entorpecen la gestión ambientalmunicipal, y dificultan la protección del medio ambiente:

• Los efectos del modelo de desarrollo,• La inadecuada ocupación del territorio,• El ineficiente marco normativo,• La -superposición jurisdiccional,• El retraso tecnológico,• La excesiva burocracia,• La falta de información confiable,• La falta de comunicación social.• La falta de cultura ecológica,• La crisis económica,• La brevedad del tiempo en el ejercicio municipal,• La demanda de servicios primarios.

Como un gran desafío para las administraciones municipales y estatales, quisiera lanzaresta pregunta. ¿Por qué no se ha avanzado en la descentralización de la gestión ambiental,cuando es un derecho legal?Nuestro país es un país federal. Sin embargo nuestro federalismo no responde a lasnecesidades de una sociedad más participativa. Por ello, resulta imperante buscar modelosde organización más ágiles y efectivos, para avanzar hacia una concepción del desarrolloregional, y que los proyectos se conciban en los propios estados y municipios, y en ellospuedan ser removidos los obstáculos que enfrente su ejecución.

Es fundamental diseñar un esquema de gestión ambiental municipal, que dé oportunidad ala administración en tumo de participar activamente en la solución de sus problemasambientales, y coadyuvar con el desarrollo sustentable de la entidad. Desafortunadamenteesto no es una prioridad que se anteponga a las demandas de la comunidad y ocasiona quemuchas administraciones no cuenten con un área de gestión ambiental, que les permitavigilar la corrección de los problemas que alteran el medio ambiente urbano.

En algunas administraciones municipales sin embargo, sí se ha dado un peso específicoimportante a la gestión ambiental, aunque éstas son las menos y pocas las que cuentan conlos recursos económicos, de personal y equipamiento, adecuados para la ejecución deproyectos que le permitirían al municipio asumir la responsabilidad de prevenir,controlar y reducir la contaminación en cumplimiento de la normatividad, dentro de suresponsabilidad legal.

Se requiere también, que los municipios establezcan las bases para involucrar a lasdiferentes instancias de los gobiernos locales, para que las actividades productivas sedeterminen en bases de una sustentabilidad ecológica.

Para instrumentar una adecuada gestión ambiental municipal, los gobiernos municipalesdeberán asumir la responsabilidad de administrar el ejercicio pleno y articulado de lasatribuciones, que en materia ambiental les corresponde, de acuerdo a sus necesidadesparticulares. Para tal efecto el municipio deberá coordinarse con el Estado y con laSecretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.

Será indispensable establecer como norma, el ordenamiento de los usos adecuados delsuelo, con la participación de las diferentes instancias del gobierno y la cooperación de lossectores social y privado . Para ello se deben de formular programas de ordenamientoecológico de cada entidad y difundirlo como un instrumento preventivo, a fin de lograr lamayor participación voluntaria posible de los sectores productivos.

Con la ejecución de el Ordenamiento Ecológico, se aportará la información suficiente parabuscar una distribución geográfica de la población y sus actividades, de acuerdo conla integridad y potencialidad de los recursos naturales que conforman el entorno físico ybiótico. El Ordenamiento ofrece una serie de posibilidades concretas a través de lainstrumentación de medidas, tendientes a lograr los siguientes objetivos:

• Inducir la mejor ubicación de las actividades económicas y sociales con relación alaprovechamiento racional de los recursos naturales;

• Controlar las actividades contaminantes;• Delimitar los fines y usos de la tierra, de acuerdo a su vocación ecológica y la

demanda que exista sobre ella;• Señalar los espacios sujetos a un régimen especial de protección, conservación o

mejoramiento;• Proteger las zonas de frágil ocupación, contra los fenómenos de carácter natural que

puedan afectarlas;• Preservar los monumentos históricos y arquitectónicos;• La conservación del paisaje;

Es necesario dedicarle especial importancia a ciertos instrumentos de política ambientalurbana, que nos permitan cumplir con los objetivos públicos pasando de una política deacciones y sanciones, a una política de Programación Económica, definida en un "Plan deAcción para la Protección Ambiental Municipal". Debe ponerse en evidencia, el hecho deque la política ambiental municipal, no tiene la meta de facilitar o incrementar inversiones

en el municipio, sino en cambio, el objetivo principal es el de proteger la salud de lapoblación.

Un Plan de Acción para la Protección Ambiental Municipal, se articula de acuerdo a tresfases principales:

a) Diagnóstico del estado del medio ambiente municipal,b) Identificación de las causas y soluciones,c) Definición y planificación de las acciones a seguir.

El diagnóstico comprende la obtención de una serie de datos que establezcan el perfilambiental urbano y permita establecer indicadores ambientales. Los datos que se requiererecabar se relacionarán principalmente con los siguientes rubros:

o Principales fuentes de contaminación atmosférica,o Niveles de contaminación por ruido,o Contaminación del agua en arroyos, drenajes y descargas municipales,o Distribución del agua, niveles de consumo y desperdicio,o Generación de basura domiciliaria e industrial, recolección y disposición,o Contaminación visual en fachadas, camellones, panteones, entradas de

acceso a la población, calles con letreros luminosos, letreros en otrosidiomas, etc., etc.

Será necesario identificar las principales causas que ocasionan el deterioro ambiental yjerarquizarlas de manera que se pueda encontrar el balance de 80/20 . Esto es, cuando el 80por ciento de los problemas en cantidad y calidad es ocasionado por el 20 % de losgeneradores. De esta manera los esfuerzos se aplicarán de manera dirigida a la solución deproblemas con un esfuerzo mínimo de acuerdo a la magnitud de la responsabilidad.Para definir y planificar las acciones que se deben llevar a cabo en una gestión ambientalmunicipal, es imprescindible la creación de estrategias éntrelos tres niveles de gobierno,que permitan una actuación coordinada y concertada en la búsqueda de soluciones, en losmismos lugares en que se generen. Para lograr esto, se requiere de una planeación básicaque comprenda:

o Contar con la infraestructura adecuada en materia ambiental, que permita tomar lasdecisiones correspondientes para la solución de los problemas que afecten lacalidad del medio ambiente en la entidad correspondiente,

o Promover la capacitación de personal técnico y administrativo que esténinvolucrados en la gestión ambiental de los estados y municipios,

o Contar con equipo de monitoreo que permita tener una definición de los nivelesde contaminantes. Para esto es necesario una participación interactiva con elestado y SEMARNAP, y establecer una base de datos con los niveles y cargas decontaminantes, emitidos por las industrias locales,

o Coordinarse con el estado para la instrumentación de actividades que coadyuven auna política ambiental regional y estatal,

o Buscar los instrumentos legales para que los programas y proyectos, así como losfuncionarios capacitados, trasciendan de una administración a otra.

Con esta presentación, no he pretendido proporcionar ni mucho menos definir cual debe serla política a seguir de las autoridades municipales en materia de la gestión ambiental, sinomás bien he querido infundir dudas de lo que puede ser una gestión ambiental municipal,de modo de que surgen interrogantes sobre la naturaleza de la misma, así como reflexionesacerca de las estrategias de políticas a adoptar.

Reconozco la dificultad de establecer planes municipales, cuando el ejercicioadministrativo es efímero y en tan sólo tres años no es fácil desarrollar políticas querequieren de un cambio de actitudes, de todos los sectores involucrados en una sociedadproductiva y con un alto grado de consumismo. Es por eso, que se requiere involucraractivamente a la población y hacerles ver que el cuidado del medio ambiente urbano esresponsabilidad de todos.

Si bien es cierto los funcionarios municipales son servidores públicos, sin embargo, no sepuede actuar incansablemente contra una actitud negativa y tratar de demostrar quien secansa primero. Si los colonos a ensuciar los terrenos baldíos, a desperdiciar el agua, acontaminar indiscriminadamente a través de diferentes factores de producción y consumo, ya exigir áreas verdes y no cuidarlas. Mientras que el gobierno municipal siente laobligación de mantener limpias las colonias y los terrenos baldíos, distribuir y cuidar elagua por que no alcanza, hacer cumplir la ley para proteger el ambiente de la presencia decontaminantes, cuidar las áreas verdes y darle mantenimiento a los árboles, en pocaspalabras a recoger lo que la gente tira y a limpiar lo que la gente ensucia.

La idea de las políticas populistas, en que le exigían a la administración municipalsolucionar todos los problemas de la comunidad, sin que ésta diera nada a cambio, fue partede una época del pasado. En la actualidad se debe manejar la política de dos vías y la deganar, ganar.

La vieja práctica paternalista ya se acabó y la participación de la sociedad civil en elcuidado y preservación del medio ambiente urbano, no sólo es conveniente sino necesaria.Sin embargo, se requiere de un proceso de concientización para que la comunidad entiendacuales son sus obligaciones en materia de preservar y cuidar su entorno urbano. Es muycomún que los individuos de la sociedad piensen que ellos no son el problema. Sinembargo cada individuo es responsable de lo que está sucediendo en el ambiente y lasolución al problema sólo se puede lograr con la participación activa de toda la comunidad.A manera de conclusión, quisiera mencionar en forma muy puntual cuales son lasestrategias que sugerimos, para el desarrollo de una política de gestión ambiental en losmunicipios metropolitanos, involucrando a los actores principales en el cumplimiento de lasdemandas, para un desarrollo sustentable. Estas son:

o Que se promueva la creación de nuevos instrumentos legales que permitan a losEstados y municipios ejercer su autonomía,

o Que los Estados y municipios tengan la infraestructura adecuada en recursoshumanos y materiales para ejercer la delegación de funciones,

o Aplicar la concurrencia de leyes en los tres niveles de gobierno,o Que la actuación de la autoridad federal sea normativa, permitiendo a los estados y

municipios ser los ejecutores en sus ámbitos de atribuciones,o Que se otorgue apoyo económico a los estados y municipios a través de proyectos

específicos y que los recursos recabados por multas, cuotas administrativas, pago dederechos o permisos, sean canalizados a los propios estados y aplicados aproyectos relacionados con el medio ambiente,

o Que los manifiestos de impacto ambiental, en todas sus modalidades, seanevaluados en los propios Estados y en los municipios, según sea el caso y con elapoyo técnico de la federación cuando se requiera.

o Que se fortalezca a los Estados y municipios con capacitación y equipamiento,o Que se establezcan lineamientos de información hacia los Estados y municipios

para que éstos se incorporen en la dinámica de la política nacional,o Que los Estados, municipios y la comunidad, actúen como copartícipes en el

desarrollo e implementación de las políticas ambientales nacionales, convirtiendo ala federación, en socio activo.

Los fines que persiguen las diferentes instancias de gobierno son y seguirán siendo deinterés común para todos. Sólo difieren en ciertos campos de responsabilidad ycompetencia básicas, cuya exclusividad no debe derivar en el formalismo de defender cadauno por su lado, ciertos campos de exclusión de acción. El cuidado del agua, del aire, delsuelo y la conservación de nuestros recursos naturales son intereses comunes. Cómoalcanzarlos más pronto y con mayor eficiencia, es el gran reto que debemos de enfrentar enun foro de esta naturaleza.

Encontremos juntos las fórmulas de asignación de responsabilidades y de coordinación,suficientemente flexibles para permitir y propiciar una cooperación interactiva ycorresponsable que, respetando las diversas autonomías, incluya en su contexto laparticipación de cada una de las partes.

LA PARTICIPACIÓN DE LOS MUNICIPIOS Y LA COMUNIDAD EN LAGESTIÓN AMBIENTAL EN EL ESTADO DE COAHUILA

En Coahuila se instrumentó un programa rector de todas las actividades relacionadas con elmedio ambiente, al cual se le denominó 'Coahuila Limpio" y que ha motivado una granparticipación de todos los ayuntamientos por lograr un mejor equilibrio entre el sistemaurbano y el medio ambiente.

Entre las principales actividades que se han implementado, la participación ciudadana hasido el factor determinante para lograr que se lleven a cabo acciones en favor del medioambiente.

Para estimular el desarrollo de una cultura ecológica, se instrumentó el programa deeducación ambiental en el que participan escuelas desde nivel preescolar hasta lasecundaria. A través de este programa se espera lograr un cambio a largo plazo donde,gradualmente, las ideas, costumbres, experiencias y actitudes que la sociedad tiene hacia elmedio ambiente, se transformen en acciones benéficas para la comunidad. Como parte deeste programa se han formado clubes ecológicos en todos los municipios del Estado, losque integran a más de 27,000 guardianes de la naturaleza.

En el sector industrial, la participación voluntaria ha demostrado la voluntad de corregir lasemisiones de contaminantes en agua, suelo y aire. Esto con el propósito de lograr en elmediano plazo un ambiente limpio y libre de contaminantes.

Las expectativas de un programa como el de Coahuila Limpio son:

Lograr un cambio positivo de actitud de la población hacia el medio ambienteurbano;

Lograr la cooperación de los diferentes grupos de la comunidad; Formar un plan de acciones permanente; Involucrar a las autoridades municipales;

Con este programa, en Coahuila demostraremos que sí se puede lograr un equilibrio entreel hombre y su medio ambiente urbano y lograr una mejor calidad de vida.

ANTECEDENTES

Como marco de las actividades para la protección del medio ambiente y la protección delos recurso naturales, se instituyó el programa 'Coahuila Limpio" el cual forma parte delPlan Estatal de Desarrollo y considera como uno de sus principales propósitos, el involucrara la sociedad a través del Consejo Ecológico Estatal de Participación Ciudadana, así comode los Consejos Regionales y de la participación de los diferentes sectores de lasociedad, apoyados por las correspondientes ayuntamientos, en cada uno de losmunicipios del Estado, exhortándolos a que se sumen corresponsablemente al esfuerzo querealiza el Estado, en las acciones orientadas a el cuidado y mejoramiento del medioambiente y la preservación de los recursos naturales.El programa "Coahuila Limpio" comprende tres sub-programas, los cuales son:

Prevención y Control de la Contaminación Educación Ambiental Protección de los Recursos Naturales

Los subprogramas, contemplan acciones para la protección del medio ambiente y se basanen la concertación con individuos, grupos y organismos sociales, buscando reorientar larelación entre la sociedad y la naturaleza. El programa tiene como objetivo fundamental:reducir sensiblemente la contaminación producida por desechos industriales y municipales,incluyendo residuos sólidos peligrosos y no peligrosos, descargas de contaminantes a losríos, arroyos y cuencas hidrológicas y emisiones a la atmósfera.

Para la realización de los objetivos mencionados, las acciones a realizar se han conducidode acuerdo a las estrategias siguientes:

* Se ha asegurado la coordinación entre los distintos niveles de gobierno y la concertaciónde la sociedad para la ejecución de las acciones de conservación ambiental.

* Se ha buscado con los diferentes grupos de la sociedad, el establecimiento de prioridadespara las acciones de protección ambiental.

* Se han establecido compromisos con los industriales, para implementar un programa deReducción Voluntaria de la Contaminación, invitándolos a que se unan a los esfuerzos delEstado para mantener un ambiente limpio, estableciendo programas y acciones correctivasde las anomalías en sus procesos productivos, con el objeto de que la generación deresiduos alcance los límites de las normas establecidas.

* Se ha promovido la implementación de tecnologías limpias en los procesos industriales yel mejoramiento de las existentes, que les permitan reducir: sus emisiones a la atmósfera,sus descargas de efluentes industriales, la producción de residuos peligrosos y nopeligrosos, así como la aplicación de ahorros de energía.

* Se ha impulsado la creación de áreas para el confinamiento seguro de los residuosmunicipales e industriales, especialmente los peligrosos.

* Se ha exigido la limpieza de sitios no autorizados donde se hayan depositado residuosindustriales que constituyan un peligro para el ambiente y la comunidad.

* Se elaboró una base de datos por sector industrial, para evaluar las necesidades deprevención de la contaminación y diseñar proyectos concretos con las industrias,estableciendo prioridades específicas para reducir los niveles de contaminación.

* Se han promovido campañas en todos los municipios, para sumar esfuerzos con lasociedad y mantener las ciudades, arroyos y cauces de ríos, limpios de desechos sólidos.

* Se estableció un programa de capacitación continua a los funcionarios municipales de lasáreas de ecología, así como a los integrantes de los consejos ecológicos regionales,vinculado a las actividades de preservación y recuperación del equilibrio ecológico.

* Se han efectuado un gran número de actividades de educación ambiental en el sectoreducativo, con el propósito de inculcar valores de cuidado y respeto -a la naturaleza, a loseducandos, padres de familia y maestros, teniendo un impacto positivo en cada una de lascomunidades.

* Se iniciará el establecimiento de programas de formación ambiental, en las institucionesde educación superior.

* Se vigila la reducción de emisiones de monóxido de carbono, mediante la aplicaciónestricta y sistemática de los programas de verificación y diagnóstico de emisionesproducida por los vehículos automotores, en unidades particulares, oficiales y de transportepúblico.

* Con el apoyo de las autoridades municipales y productores de ladrillo en diferentesciudades del Estado, se ha buscado la solución a las emisiones de humo provocadas porladrilleras, implementando de manera conjunta las tecnologías adecuadas para tal efecto,

*A través del programa federal del PRONARE (Programa Nacional deReforestación) y con la participación del gobierno del Estado y de los municipios, se hanefectuado campañas de reforestación, involucrando a la población a través de los consejosecológicos de participación ciudadana, de los municipios, escuelas, clubes de servicio,sindicatos y comités de solidaridad.

* Se ha promovido el saneamiento de ríos y arroyos con la participación de losayuntamientos y población en general.

* Se han implementado campañas de reducción de basura entre la comunidad yconcertándose con los municipios la optimización de los sistemas de recolección, transportey disposición final de los residuos sólidos municipales, evitando depositar la basura a cieloabierto y eliminando totalmente la quema de la misma.

* En colaboración con las instancias correspondientes, se controlará el manejo ydisposición de residuos hospitalarios.

* Se propondrá a la comunidad, la adopción de tramos carreteros para que con el auxilio delas autoridades municipales y de la policía federal de caminos, se pueda mantenerlas libresde contaminantes.

Para lograr las metas del programa "Coahuila Limpio" se requerirá de la vigilanciapermanente de la sociedad, así como del cumplimiento de la legislación ecológica vigenteen el Estado, por lo que resulta de gran trascendencia la participación del ConsejoEcológico Estatal y de los Consejos Ecológicos Regionales de Participación Ciudadanapara impulsar las acciones de cuidado y mejoramiento del medio ambiente y preservaciónde los recursos naturales.

ESTRATEGIAS PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOSINSTRUMENTOS DE POLÍTICA AMBIENTAL EN MUNICIPIOS

METROPOLITANOS

Guillermo E. Caballero Herrera*

Para adentrarme en el tema, me apoyo en la Ley General del Equilibrio Ecológico yProtección al Ambiente, LGEEPA, y en el texto del Dr. Raúl Brañes especialista enderecho ambiental, disciplina en la que me he estado especializando, por lo queseguramente, desde el punto de vista jurídico a1gunos de mis conceptos no estarán deltodo conformados, pero van acompañados de un gran espíritu propositivo y de observaciónque al pasar delos años, la experiencia me permite extremar las propuestas que en eltranscurso del presente trabajo expongo. Parto de instrumentar la aplicación de la políticaambiental, dado que este derecho es el instrumento idóneo para la ordenación del ambiente,este echo es manifiesto cuando examinamos la cantidad y la calidad de las herramientas deque la legislación ambiental dispone, para que el estado y la sociedad apliquen la políticaambiental

Es necesario explicar la fundación que cumplen tales instrumentos, ya que la políticaambiental es la respuesta al ¿que hacer? en materia de ordenación del ambiente, losinstrumentos de la política representan la respuesta al ¿como hacer?, que sigue de unamanera natural y necesaria ala definición de una política ambiental, siendo por ello que laLGEEPA, contiene una parte significativa de sus preceptos en materia de los instrumentosde la política ambiental, cuando en su exposición de motivos señala el echo expresado:

• La política ecológica y sus instrumentos ocupan un lugar importante dentro de estainiciativa , porque se estima que en un ordenamiento jurídico de esta naturaleza debeser un repertorio de políticas y de mecanismos para su ejecución, como son las leyesmás avanzadas de otros países en la materia.-

A partir del National Environmental Policy Act, NEPA de 1969 de los EUA, la legislaciónse ha ocupado preferentemente de regular tales instrumentos y la ley número 6938, PolíticaNacional de Medio Ambiente, del Brasil, que dispone sobre la política nacional del medioambiente, sus fines y mecanismos de formulación y aplicación, etc, con ello vale la penadestacar, que es preocupación para la legislación ambiental moderna el establecermecanismos preventivos para la protección del ambiente, el echo que ha llevado adesarrollar un número importante de instrumentos que son creación propia del derechoambiental, esto mismo se destaca en la exposición de motivos de la LGEEPA en la formasiguiente:

* Agrupación Aire Sano de Tijuana, B.C.

• En lo que respecta a los instrumentos para su ejecución (de la política ecológica), seprivilegian los que tienen por objeto prevenir la ocurrencia de situaciones ecológicasnocivas, con base en la consideración de que, por lo general, la eliminación del dañoecológico tiene un costo más alto para la sociedad que su prevención e, incluso, que nosiempre esa eliminación es posible.-

Entre estos mecanismos de la política ambiental deben considerarse, como lo dice en laexposición de motivos.

• No sólo los instrumentos diseñados específicamente para su ejecución, sino tambiénlos instrumentos más generales del desarrollo.-

Esto es importante porque las causas más profundas del deterioro del ambiente debenbuscarse en el estilo de desarrollo predominante. Estas ideas son ahora reconocidasuniversalmente ya que en materia de prevención, la Declaración de Río recoge el llamado -criterio de preocupación- en el principio 16, pero que se privilegien tales instrumentos, nosignifica excluir otros más tradicionales, de ahí que la misma exposición agregue:

• El énfasis que este proyecto pone en los mecanismos preventivos, no excluye elperfeccionamiento de los mecanismos correctivos, que son también indispensablespara tutelar apropiadamente el equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

Se trata de instrumentos como las sanciones administrativas y penales; que por muchotiempo ocuparon un lugar de excepción en la legislación ambiental y que mostraron unaclara ineficiencia para combatir el deterioro del ambiente.

Lo antes mencionado, nos lleva a examinar uno a uno los instrumentos de la políticaecológica que prevé la LGEEPA, estableciéndose además, sus vínculos con otrosmecanismos regulados en diversos ordenamientos jurídicos. Lo que nos ocupa aparecenormado en el Capítulo V del Título y de la LGGEPA, inmediatamente después de laregulación de la política ecológica, los preceptos respectivos son los artículos 17 al 43,mismos que se agrupan en las nueve secciones que la Ley destina a cada uno de losinstrumentos de la política ecológica, sin embargo, entre dichos instrumentos deben deconsiderarse las medidas de control y seguridad, como las secciones administrativas ypenales reguladas en el Título VI, artículos del 160 al 194.

Conforme a lo expuesto, los mecanismos para la ejecución de la política ecológica de laLGEEPA pueden ser clasificados en instrumentos:

A. Específicos de la política ecológicaB. Generales de la política de desarrollo, yC. Que, a falta de una mejor denominación, los llamaremos instrumentos de control.

Los dos primeros tienen un eminente carácter preventivo y el último correctivo. Los instrumentos específicos de la política ecológica, entre otros, son los siguientes:

a) Planeación ecológica,b) Ordenamiento ecológico,c) Evaluación del impacto ambiental,d) Normas ecológicas,e) Medidas de protección de áreas naturales,f) Investigación y educación ecológica, eg) Información y vigilancia.

Entre los instrumentos generales de la política de desarrollo, deben de considerarseprácticamente todos los mecanismos que establece el sistema jurídico-económico del país yen especial, la planeación nacional del desarrollo, que es en el mecanismo a través del cualse formaliza la propia política de desarrollo.

Concluyo que entre los instrumentos de control de la política ecológica, deben de incluirselas medidas que se expresan en los procedimientos de inspección y vigilancia, las deseguridad, las sanciones administrativas y las penales y examinar desde la preceptiva de losinstrumentos de la política ecológica, las sanciones civiles, producto de los hechosambientales ilícitos, sin soslayar los mecanismos más específicos para la ejecución de lapolítica ecológica internacional, sobre todo en las ciudades fronterizas del País.

Son la planeación y el ordenamiento ecológico, los instrumentos que primero deben deexaminarse, habrán de analizarse conjuntamente porque presentan importantes nexos entresí, pues el ordenamiento ambiental también es un proceso de planeación como lo veremos acontinuación. La planeación no es instrumento específico de la política ambiental, enestricto rigor, sino que es un mecanismo propio de la política económica y especialmente,de la política del desarrollo.

Examinaremos como la LGEEPA incluye la planeación ecológica, las disposiciones queregulan esta materia son los artículos 17 y 18 que prescriben lo siguiente:

• En la planeación nacional del desarrollo, será considerada la política general y elordenamiento ecológico que se establezcan de conformidad con esta Ley y las demásdisposiciones en la materia.-

El primero

• El gobierno Federal promoverá la participación de los distintos grupos sociales enla elaboración de los programas que tengan por objeto la preservación y restauracióndel equilibrio ecológico y la protección al ambiente, según lo establecido en esta Ley ylas demás aplicaciones.-

Las normas sobre planeación ecológica no contemplan algo que para mi es importante, laexigencia de que se haga una evaluación general del impacto ambiental, de aquellas obras oactividades importantes que se pretenda incluir en los planes y programas, cuando éstaspuedan afectar al ambiente, según su alcance, naturaleza y ubicación, el llevar a cabo esta

exigencia, evitaría muchos conflictos e impediría que la posterior evaluación del impactoambiental de dichas obras y actividades, se transformara en un mero trámite burocrático.

Respecto al ordenamiento ecológico, recordamos que la fracción XX del artículo 3 de laLGEEPA, nos señala que es básicamente un proceso de planeación, encaminando apropósitos específicos, la evaluación y programación del uso del suelo, así como el manejode los recursos naturales, los resultados, deben de ser tomados en consideración en laplaneación ecológica.

La Evaluación del Impacto Ambiental, (EIA), se ha transformado en uno de losmecanismos preventivos para la protección del ambiente más utilizado en el mundo,principalmente desde fines de la década de los setentas en que fue introducida en losEstados Unidos, hoy se tiene en casi todas las legislaciones de los países del mundo yaparece como uno de los principios de la Declaración de Río. La EIA, aparece porprimera vez en la Ley Federal de Protección al Ambiente de 1982 y modifica en 1984,la deficiencia del precepto, aunado a la carencia en vigor la LGEEPA, y el reglamentode la EIA, que podemos decir que este mecanismo es realmente operable.

En la distribución de competencias entre la Federación, Estados y Municipios, para llevar acabo la EIA. nos es claro que la competencia Federal abarca las obras y actividades en eseámbito, la LGEEPA, artículos 28, 29 y 35, mientras que a los Estados y Municipios lesatañe lo no comprendido en el artículo 29 y lo señalado en el articulo 35 de la Ley. Elcampo de aplicación está delimitado por distintas disposiciones legales y reglamentariasque se complementan unas a otras, el sistema es flexible y también ambiguo, por lo que mepermito opinar que este sistema debe de tomar en cuenta, además del alcance de las obras yactividades, su naturaleza, ubicación y la apertura necesaria para que los municipios, primercontacto de la ciudadanía con la autoridad, actúen en consecuencia y con oportunidad,dejando que los trámites y/o procesos administrativos los realice la autoridad competente.

Las Normas Técnicas Ecológicas, (NTE's), introducidas al sistema normativo ecológicomexicano mediante la LGEEPA, provienen de las Normas Oficiales Mexicanas NOM's,que son un instrumento de la política ecológica general que es:

• El conjunto de reglas científicas o tecnológicas emitidas por la Secretaría, queestablecen los requisitos, especificaciones, condiciones, procedimientos, parámetrosy límites permisibles que deberán observarse en el desarrollo de actividades o uso ydestino de bienes, que causan desequilibrio ecológico o daño al ambiente y además,que informen principios, críticos, políticas y estrategias en la materia.

Esto se completa con la precisión de que:

• Determinarán los parámetros dentro de los cuales se garanticen las condicionesnecesarias para el bienestar de la población y para asegurar preservación yrestauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

A nivel municipal, se podrán complementar, ampliar, precisar y/o señalarprocedimientos específicos de las NTEs, mediante la promulgación de los Parámetros

Ambientales Municipales, PAM's, cuidando que éstos no contravengan a las NTE's yajustándolas a las necesidades propias del ámbito municipal.Otro instrumento específico que establece la LGEEPA, en su artículo 38, es el de lasmedidas de protección de áreas naturales, donde señala que:

• La federación, las entidades federativas y los municipios, establecerán medidas deprotección de áreas naturales, de manera que se asegure la prevención y restauración de losecosistemas, especialmente los más representativos y aquellos que se encuentren sujetos aprocesos de deterioro o degradación.-

Es importante hacer notar, que no debemos confundir lo anterior con el establecimiento deun área natural protegida o reserva ecológica, materia regulada en otras disposiciones de laLGEEPA, en los artículos 44 y subsecuentes, sino simplemente es el poner a salvo unárea natural dada, frente a procesos de deterioro o degradación que esté experimentando.

No puedo soslayar el hecho de mencionar el mecanismo de la regulación de losasentamientos humanos, normada por los artículos 23 al 27 de la LGEEPA, que buscacolocar las actividades federales, estatales y municipales que tienen que ver con losasentamientos humanos y la vivienda, al servicio de la política ecológica.

La investigación, educación y capacitación ecológica, a mi juicio, son de la más altaimportancia en la aplicación de la política ecológica, para la ordenación racional delambiente, tanto a nivel local, regional y mundial, pues la formación de una concienciaambiental en la sociedad, civil y política, es el requisito indispensable para llevar acabo una gestión ambiental exitosa.

La participación de los tres niveles de gobierno en la investigación ecológica, se afirma enel articulo 41 de la LGEEPA, donde se señala que se fomentarán las investigacionescientíficas y promoverán programas para el desarrollo de técnicas y procedimientos quepermitan prevenir, controlar y abatir la contaminación, propiciar el aprovechamientoracional de los recursos naturales y proteger los ecosistemas.

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, señala lareformulación de los contenidos educativos, destacando la importancia que tiene laprotección del ambiente, en este mismo sentido, en el articulo 39, tercer párrafo de laLGEEPA, nos dice que la Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,SEMARNAP, conjuntamente con la Secretaría de Educación Pública, SEP, promoveránque las instituciones de educación superior, así como las de investigación científica ytecnológica del país, promuevan planes de estudios y programas para la formación deespecialistas en la materia, que investiguen las causas y efectos de los fenómenosambientales.

La capacitación es otra de las necesidades más sentidas y la LGEEPA, en su artículo40, dispone que:

• La Secretaría del Trabajo y Prevención Social, promoverá el desarrollo de lacapacitación y adiestramiento en y para el trabajo en materia de protección al

ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, con arreglo a loque establece esta ley y de conformidad con los sistemas, métodos y procedimientosque prevenga la legislación especial. Asimismo, propiciará la incorporación decontenidos ecológicos en los programas de las comisiones mixtas de seguridad ehigiene.

Habremos de pugnar para ampliar esta capacitación, a las oficinas gubernamentales decualquier nivel, del sector privado y a nivel doméstico, como una práctica cotidiana, a finde poder construir un panorama sustentable en un futuro próximo, esta acción es unaactividad propia del nivel municipal, parece sencilla, pero seguramente es la más azarosa,pues es la sencilla que, no dudo germinará, pero no veremos frutos a corto plazo, por lo quede seguro no será considerada como insumo político.

Los últimos de los instrumentos de la política ecológica enunciados, la formación yvigilancia, están regulados en los artículos 42 y 43 de la LGEEPA, señalan que semantendrá un sistema permanente de información y vigilancia sobre los ecosistemas y suequilibrio en el país, asimismo establecerá sistemas de evaluación de las acciones queemprenda. Menciono que la Comisión Nacional de Ecología, tiene la obligación depresentar bianualmente, al Ejecutivo Federal, un informe detallado de la situación generaldel estado del equilibrio ecológico la protección al ambiente en el país. La ProcuraduríaFederal de Protección al Ambiente, PROFEPA, está facultada para llevar a cabo lavigilancia del cumplimiento de las normas y programas de protección, defensa yrestauración del ambiente y establecer mecanismos, instancias y procedimientosadministrativos, que procuren el cumplimiento de tales fines. El Instituto Nacional deEcología, INE, tiene la encomienda de evaluar la calidad del ambiente en coordinación conlas dependencias y entidades de Administración Pública Federal correspondientes y lesgobiernos de los estados y municipios.

La prevención y control de emergencias y contingencias ambientales es una materiafederal, dependiendo, de la magnitud y gravedad del caso, me pregunto,-con respecto aqué o quienes y cuál es la escala, pues cuando se presenta una emergencia, actuamos enconsecuencia y no reparamos en gastos a fin de mitigar el daño, después veremos comosalimos del problema, que generalmente es de orden económico, porque la muerte de uncongénere no es restituible, y ¿quién afrenta a los gastos de ello? la autoridad que está a lamano, la municipal. Ante esta realidad, propongo que se establezcan convenios previos conlos gobiernos Federales y Estatal, donde se prevén los escenarios posibles a fin de agilizarlas ayudas o colaboraciones pertinentes, a fin de que al terminar la emergencia, serestablezca la tranquilidad y la vida cotidiana a la brevedad y no subsista, comogeneralmente sucede, ese larguísimo tiempo de espera, que es de zozobra, para que elgobierno local se resarza de los gastos realizados. Este planteamiento lo presento pues estáninvolucradas las dependencias del Ejecutivo Federal, como lo son las Secretarías deGobernación, SG, la de Desarrollo Social, SEDESOL. SEMARNAP, de la DefensaNacional SEDEÑA, de Marina SM, de Salud, SS, y de nuestro caso el gobierno de losEstados Unidos de América, EUA, en virtud del Acuerdo sobre Cooperación en Casos deDesastres Naturales, asignado en 1981, que tiene como fin el proteger la vida, los bienes, lasalud y salvaguardar a los habitantes de las zonas fronterizas comunes que resultenafectados, se amplió la cobertura de éste en 1983 con la firma del Convenio sobre

Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en la ZonaFronteriza, que entre otros objetivos incluye proveer un marco para el desarrollo de unsistema de notificación para situaciones de emergencia

Hemos visto en los últimos veinticinco años, que en México se ha tenido conciencia dedeterioro ambiental que venimos padeciendo, que las medidas coercitivas, en poco o ennada han resultado benéficas para la protección del ambiente, parece ser que estimulen elatentar contra éste una y otra, lo que nos dice que el camino está equivocado y por endehay que modificarlo o retrazarlo.

Para finalizar mi intervención y a fin de cumplir con el horario establecido, debo deseñalar que el factor económico, el inefable actor, hace acto de presencia como uno de losinstrumentos generales de la política del desarrollo ambiental. En la exposición de motivosde la LGEEPA, se pone a disposición de la política ecológica nacional, los instrumentosmás generales del desarrollo como lo son, la planeación, la regulación de las actividadesproductivas y de servicios, los estímulos fiscales y los financiamientos

La forma en que la LGEEPA, vincula la política ecológica nacional con los instrumentos dela política del desarrollo, está contenida en la fracción X del artículo 15 en donde esteprecepto, condiciona el ejercicio de las atribuciones que las leyes confieren al Estado en elcampo económico y social, a la observancia de la política ecológica. Esta idea se reafirma ydesarrolla en los artículos 21 y 22 de la ley, que regulen los criterios ecológicos en lapromoción del desarrollo. Los estímulos fiscales son uno de los instrumentos másimportantes de la política de desarrollo y se otorgan habitualmente a actividades que sondefinidas como prioritarias, las ambientales tienen este carácter.

Así vemos que la fracción Y del artículo 99, establece apoyos a la política de incorporaciónde cultivos compatibles con la preservación y restauración del equilibrio ecológico yprotección al ambiente; el artículo 116, señala como beneficiarios de estímulos fiscales aquienes realicen actividades que favorecen la prevención y control de la contaminación dela atmósfera; la fracción IV del artículo 13.5 condiciona el otorgamiento de autorizacionespara la fabricación, importación, utilización y en general la realización de actividadesrelacionadas con plaguicidas, fertilizantes y sustancias tóxicas, etc.

En la actualidad y con relación a los mecanismos fiscales, sólo existen las bases paraestablecer un sistema de estímulos u subsidios que contribuyan a la aplicación de lapolítica ecológica general, condicionados a lo que dispongan sobre el particular, lasperiódicas Leyes de Ingresos y la Federación. Es evidente que un adecuado sistema deestímulos fiscales, podría contribuir de una manera decisiva a la protección del ambiente enel país. Cabe el recordar que las modificaciones de mayo de 1992 a la Ley Orgánica de laAdministración Pública Federal, artículo 32 fracción XTV, facultan a SEDESOL parapromover y apoyar mecanismos de financiamiento para la protección al ambiente, con laparticipación de las correspondientes dependencias de la administración federal, de losgobiernos estatales y municipales y los sectores social y privado. Por lo expuesto, vemosque es factible el obtener el beneficio fiscal siempre y cuando protejamos el ambiente.

Les señalaré que en términos generales, las legislaciones estatales son una

transcripción de la LGEEPA, por lo que a lo expresado puede ceñirse el comentario que ala Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Baja California, sepudiera hacer, con respecto a la reglamentación municipal de protección al ambiente, escampo fértil, ya que casi no existen reglamentos de esa naturaleza, conozco solo seis en larepública y el que está revisando la comunidad Tijuanense para turnarlo al Cabildo yobtener su aprobación y promulgación.

MECANISMOS DE FINANCIAMIENTOAPLICABLES A LA GESTIÓN AMBIENTAL

MUNICIPAL

MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO APLICABLES A LA GESTIÓNAMBIENTAL MUNICIPAL

Enrique Torres Rivera*

Uno de los mayores retos que tiene el Estado de México es su alta tasa de crecimientodemográfico, la cual ha originado altas concentraciones de población en la zona conurbadacon el Distrito Federal, y en la zona metropolitana de la ciudad de Toluca dando pie a lageneración de severos problemas ecológicos, principalmente los que se refieren a lasobreexplotación y contaminación del agua, contaminación del aire y la generación deresiduos sólidos en grandes cantidades. Por otra parte la explotación desmedida de losbosques ha propiciado desforestación y erosión del suelo.

Para poder contribuir a la solución de estos problemas, es necesario dimensionarlos parapoderlos vincular con los aspectos económicos y financieros; por tal motivo a continuaciónharé una breve semblanza de los mismos.

DINÁMICA DEMOGRÁFICA

El Estado de México por su localización geográfica tiene una posición estratégica a nivelnacional rodea al Distrito Federal por el este, el norte y el oeste; su área territorial colinda alnorte con los estados de Querétaro e Hidalgo, al este con los estados de Tlaxcala y Puebla,al sur con los estados de Guerrero y Morelos y al oeste con los estados de Guerrero yMichoacán.

Su extensión territorial es de casi. 22,500 kilómetros cuadrados, los cuales equivalen alterritorial nacional ubicándose como uno de los estados con menor extensión territorial. yaque ocupa el lugar 25 entre las 32 entidades federativas.

El Estado de México está integrado políticamente por 122 municipios, 27 se localizan en lazona conurbada con el Distrito Federal y en general se diferencian del resto de losmunicipios por su elevado número de habitantes.

Según datos del Conteo de Población y Vivienda 1995 realizado por el INEGI en esteaño el Estado tema una población de 11,704,934, habitantes que equivalen al 12 85%de la población total nacional (91-120.433 habitantes), esto lo coloca como la segundaentidad con mayor densidad poblacional (545 habitantes por kilómetro cuadrado) despuésdel Distrito Federal y como la más poblada del país.

La entidad se caracteriza por tener una alta concentración de población en los municipiosconurbados al Distrito Federal, en los cuales radica el 65.7% del total de la población de laentidad; de la misma forma, en la Ciudad de Toluca y sus municipios circunvecinos, seconcentra el 9.2%. En sólo cuatro municipios vive el 36.2 % del total de la población del

* Tesorería del Gobierno del Estado de México.

Estado; estos son: Nezahualcóyotl con el 10.5%, Ecatepec con el 12.4%, Naucalpan con el7.2% y Tlalnepantla con el 6.1%.

La mayor parte de los 250,000 inmigrantes que anualmente llegan al Estado, se concentranprecisamente en los municipios conurbados con el Distrito Federal, de acuerdo con datosdel XI Censo General de Población y Vivienda 1990; del total de la población no nacida enla entidad el 93.6% se estableció en dichos municipios. Esto ha generado una de lasconcentraciones urbanas de más rápido crecimiento. Derivado de lo anterior el 84% de lapoblación total de la entidad, es considerada población urbana y sólo el restante 16 %población rural.

PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN EL ESTADO DE MÉXICO

Derivado de la elevada concentración de población, se ha propiciado una mayorcontaminación de los suelos, del agua y del aire, que durante los últimos años, hanacentuado el deterioro ambiental, haciendo necesaria la implementación de medidas y,motivando que se establezcan normas y acciones eficaces que permitancontrarrestarlo.

Por ello, la protección al medio ambiente se ha tomado durante los últimos años, en una delas principales preocupaciones de los Gobiernos en sus diversos ámbitos.

El Gobierno del Estado de México, recogió esta gran preocupación en su Plan deDesarrollo del Estado de México 1993-1999, y señala como los principales problemas avencer en materia ambiental los siguientes:

DESFORESTACIÓN Y EROSIÓN.

Una de las principales causas de la desforestación en el Estado de México y principalmenteen las zonas aledañas a las áreas urbanas es el crecimiento de la población, ya que ante lanecesidad de mayores espacios destinados al uso habitacional, se han consumido grandesáreas verdes. El Valle Cuautitlán-Texcoco es una de las zonas en la cual la proliferación deasentamientos humanos, ha provocado que un importante número de áreas verdes se destineal uso habitacional, generando con ello, no sólo la desforestación, sino también los procesoserosivos, ya que al disminuir la cobertura vegetal, la infiltración de agua de lluvia tambiéndisminuye acelerando la erosión de los suelos.

Por otra parte, las prácticas agrícolas inadecuadas, la extracción forestal indebida y la talainmoderada, así como el sobrepastoreo, han provocado la erosión de grandes extensionesdel suelo, y con ello la pérdida de la productividad del mismo, proliferando los sitiosimproductivos. Aproximadamente el 11% de la superficie del Estado se encuentraerosionada y 911 kilómetros cuadrados han sido despojados de la capa vegetal, cifra queresulta preocupante considerando los márgenes disponibles para las tierras destinadas a laagricultura.

SOBREEXPLOTACIÓN Y CONTAMINACIÓN DEL AGUA.

Sin duda uno de los principales problemas ambientales que se presentan en el Estadoes la sobreexplotación y contaminación del agua; prueba de ello, es la degradación quehan sufrido sus tres cuencas hidrológicas, la del Río Lerma-Santiago, la del RíoPanuco y la del Río Balsas. Una de las principales causas es nuevamente la concentraciónpoblacional y económica, ya que en estas afluentes desembocan gran parte de las aguasresiduales, provenientes de industrias, comercios y de uso doméstico. Anualmente, segeneran cerca de mil cuatrocientos millones de metros cúbicos de aguas residuales deorigen doméstico, comercial, de servicio e industrial.

De las aguas residuales, el 70% corresponde al área Metropolitana de la Ciudad de México,el 8% al área Metropolitana de la Ciudad de Toluca y el 22% restante a los demásMunicipios del Estado.

Actualmente, el Estado de México genera 30.92 metros cúbicos por segundo de aguasresiduales municipales y tiene una capacidad instalada para tratar solamente a 5.92 metroscúbicos por segundo, mediante 35 plantas de tratamiento para aguas residuales. Cabemencionar que la mayoría de las plantas trabaja parcialmente debido a diversos factorescomo son: problemas de operación, rehabilitación, falta de obras complementarias, falta derecursos, e incluso porque el caudal de diseño aún no se satura; se estima que el caudal realtratado es de 4.83 metros cúbicos por secundo, que representa el 11.8% del total de lasaguas residuales del estado.

La práctica actual del manejo y descarga de los 26.12 metros cúbicos por segundo de aguasresiduales que no se tratan ocasionan problemas ambientales, sociales y de salud pública,degradando la calidad de vida tanto de los habitantes del Estado de México como de lasregiones vecinas. No obstante los enormes esfuerzos realizados, todavía no se cumple conla normatividad vigente en lo referente a descargas de aguas residuales a cuerposreceptores.

Otro aspecto limitante es la normatividad existente, ya que llegan a presentarse casos en loscuales las condiciones particulares de descarga son muy estrictas, provocando unconsiderable incremento en los costos de los sistemas de tratamiento.

Dicha problemática se agudiza en los centros urbanos, sobre todo en el Valle de México yen el Valle de Toluca, donde el principal factor es la escasez de infraestructura,consecuencia de la carencia de recursos económicos que permitan desarrollar de maneramás acelerada este servicio, además de que existen pocos organismos descentralizados concapacidad para implantar mecanismos que permitan el cobro del servicio a los usuarios paraque el tratamiento de las aguas residuales pueda ser autofinanciable, tanto para laconstrucción de la infraestructura, como para la operación y mantenimiento de lossistemas.

Actualmente, en los municipios en donde se cuenta con plantas de tratamiento, secobra el servicio y está asociado al correspondiente del agua potable, conforme a loque establece el Artículo 90 Bis del Código Fiscal Municipal del Estado de México.

Independientemente del problema de tratamiento de las aguas residuales, existe unimportante rezago en la dotación de los servicios de agua potable, que afectaprincipalmente a las zonas rurales, de acuerdo con el Censo General de Población yVivienda de 1990, la cobertura del servicio de agua potable es del 80% en las zonasurbanas y del 65% en el medio rural. A esto hay que agregar los altos costos de extraccióny conducción del agua potable y operación de los servicios.

CONTAMINACIÓN DEL AIRE

La contaminación atmosférica se presenta con mayor intensidad en las zonas urbanas delEstado, llegando a provocar en algunos lugares, graves problemas de contaminación,como es el caso del Valle Cuautitlán-Texcoco, que debido a sus características geográficas,impide el paso de las comentes de aire que ayudan a circular y limpiar el medio ambiente.

La alta concentración de contaminantes en el aire por fuentes fijas, es un fenómeno típicode las zonas urbanas e industrializadas, debido al crecimiento de la población y al nivel deindustrialización.

El Estado de México tiene 15,096 establecimientos industriales, de los cuales el 75% seubica en la Zona Conurbada con el Distrito Federal; 16% en la Zona Metropolitana deToluca y el restante 9% en los demás Municipios de la entidad.

Por lo que respecta a las fuentes móviles, éstas son los principales generadores decontaminación de la atmósfera, y contribuyen con el 90% de las emisiones de monóxido decarbono y el 70% de óxido de nitrógeno. De acuerdo con la Dirección General delTransporte, en la entidad existen 1,206,767 fuentes móviles, de estas el 74.4% se localizaen la Zona Conurbada con el Distrito Federal, el 14.2% el la Zona del Valle de Toluca y el11.4% en el resto del Estado.

De acuerdo con el inventario de emisiones disponibles para la Zona Metropolitana delValle de México, los vehículos automotores contribuyen mayoritariamente a la emisión deprecursores de Ozono (55% en hidrocarburos y 71% en óxidos de nitrógeno), siguiéndoleen importancia las termoeléctricas (15% en óxidos de nitrógeno), los servicios (38% enhidrocarburos) y la industria (10% de óxidos de nitrógeno y 3% de hidrocarburos).

RESIDUOS SÓLIDOS

Se estima que la población de la entidad genera diariamente alrededor de 12,183 toneladasde residuos sólidos, efectuándose en gran parte la disposición de estos residuos a cieloabierto, sin control y en sitios inadecuados. La superficie utilizada para la disposición finalde residuos en el Estado, abarca una extensión de 400 hectáreas; 105 Municipios cuentancon su propio sitio de disposición final y 17 requieren trasladar estos residuos a otrosmunicipios o a otros estados del país.

En los Municipios urbanos se colectan 8,978 toneladas por día, en los semirurales 746toneladas por día y en los rurales 678 toneladas por día en promedio.

La carencia de sitios inadecuados para la disposición final de los residuos tanto municipalescomo industriales provoca la existencia de tiraderos clandestinos en toda la entidad, locual propicia la contaminación del suelo, mantos freáticos y la atmósfera. Existen enla actualidad aproximadamente 280 hectáreas de tiraderos sin control.

MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO QUE SE UTILIZAN EN EL ESTADO DEMÉXICO EN LA ACTUALIDAD, PARA PROMOVER EL MEJORAMIENTOAMBIENTAL.

Como una preocupación fundamental recogida en el Plan de Desarrollo del Estado deMéxico 1993-1999, dentro de las principales acciones que en materia de financiamiento haejecutado el Gobierno del Estado de México, para la realización de proyectos ecológicos,destaca un crédito contratado en 1993 con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) através de BANOBRAS como agente financiero (dicho crédito es compartido con elDepartamento del Distrito Federal). El monto total del financiamiento asciende a 100millones de dólares americanos, de los cuales corresponden al Estado de México 36.7millones de dólares y los restantes 63.3 al Departamento del Distrito Federal,adicionalmente dentro del esquema de corresponsabilidad previsto, el Estado debeaportar una cantidad similar de recursos como contrapartida. El destino de los recursos seráel desarrollo del Proyecto de Conservación Ecológica en la Zona Metropolitana de laCiudad de México, también denominado "Proyecto Sierra de Guadalupe", el cualconsiste a grandes rasgos, en el rescate y preservación del parque estatal 'Sierra deGuadalupe" y la reforestación urbano-agrícola de 6 millones de hectáreas, con la plantaciónde 4.2 millones de árboles para este año en 24 municipios aledaños al Distrito Federal:Coacalco, Cuautitlán México, Melchor Ocampo, Ecatepec, Tlalnepantia,Nezahualcóyotl, Chicoloapan, Atizapán de Zaragoza, Chimalhuacán, La Paz, Chalco,Juchitepec, Nicolás Romero, Naucalpan, Ixtapaluca, Huixquilucan, Tultitlán,Tecámac, Tultepec, Ateneo, Chiconcuac, Texcoco, Tenango del Aire, Cuautitlán Izcalli.

En este proyecto el Gobierno Federal asumió la obligación solidaria ante el BID deresponder por el pago puntual y oportuno del crédito. Como parte del mismo esquema definanciamiento, el Gobierno Federal en coordinación con Nacional Financiera, acudieron almercado internacional para celebrar un contrato de intercambio de Deuda PúblicaMexicana por Inversión Social (SWAP's), para la realización del Proyecto hasta por lacantidad de 99 millones de dólares.

Las condiciones financieras bajo las cuales se contrató el crédito con BANOBRAS seestablecieron de la siguiente forma;

Plazo de amortización: 20 años incluyendo 5 de gracia. Plazo de ejecución del Proyecto: 5 años. Tasa de Interés: CETES a 90 días. Precio SWAP's: 85 centavos de dólar.

La utilidad de los SWAP-s se aplicará para ampliar los montos del programa. Este créditoactualmente se encuentra en período de inversión e iniciará su período de amortización enel mes de enero de 1999.Otro provecto importante actualmente en ejecución en materia ecológica es el Sistema deMonitoreo Ambiental y Calidad del Aire, el cual tiene como objetivo medir el nivel decontaminación del aire y detectar las partículas suspendidas que representan una amenazapara la población; éste se desarrolló en un 50% con recursos crediticios provenientes de aBanca Comercial Española, a través de una línea de créditos que se conoce como -Líneadel Rey", los recursos fueron canalizados por conducto de Nacional Financiera comointermediario financiero, y el 50% restante se ejecutó con recursos del Fondo de Ayuda alDesarrollo.

Las condiciones financieras del crédito que proviene de la Banca Española, se establecieronde la siguiente manera:

Monto del crédito: 3.6 millones de dólares americanos Plazo de amortización: 15 años. Tasa de interés: C.P.P.+ 3.5 puntos porcentuales Período de gracia: 5 años.

Otro proyecto por demás importante en materia de tratamiento de aguas residuales loconstituye la operación de las Macroplantas para el Tratamiento de las AguasResiduales que provienen de los Municipios de Toluca, Metepec, San Mateo AtencoLerma. dichas plantas también son conocidas como Macroplantas Toluca Norte y TolucaOrienta El esquema de fínanciamiento, es la modalidad de concesión la cual se otorgo a lasEmpresas ECOSYS I, y ECOSYS II, respectivamente. Como parte del título de concesiónse realizó el diseño, construcción, equipamiento, instalación, operación administración,mantenimiento y conservación de las mismas El plazo de concesión es de 10 años y lafuente de recursos para la recuperación de la inversión que realizo la empresa, son lastarifas que les paga el Gobierno del Estado por el servicio de tratamiento de las aguasresiduales

Estas plantas figuran a nivel nacional entre las más grandes en infraestructura y capacidadinstaladas. La Planta Toluca Norte puede tratar por año 39’420,000 metros cúbicos y laPlanta Toluca Oriente 31'536,000 metros cúbicos por año; total la capacidad instalada deambas plantas es de 70'936,000 metros cúbicos anuales.

El costo promedio del servicio por metro cúbico es de 76 centavos lo cual lo convierte enun servicio oneroso, considerando que el metro cúbico de agua potable que suministra laComisión Estatal de Agua y Saneamiento a los municipios de la entidad, es de 71 centavospor metro cúbico. Para recuperar el costo por el tratamiento de las aguas, la Ley deHacienda Municipal, en su artículo 90 Bis, establece la obligación de los contribuyentesque radican en los municipios en donde se presta el servicio de tratamiento de aguasresiduales, de cubrir el Derecho por la Recepción para el Tratamiento o Manejo Ecológicode los Caudales de Aguas Residuales, generados por predios cuyo uso es distinto alindustrial.

MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL ANIVEL MUNICIPAL.

La prestación de los servicios públicos en forma directa, en materia de conservación delmedio ambiente; suministro de agua potable y su tratamiento, alcantarillado y limpia, sonresponsabilidades que constitucionalmente le corresponden atender a los municipios; sinembargo, éstos también pueden ser proporcionados por particulares, mediante un títulojurídico correspondiente que los habilite y cuya modalidad puede ser la concesión, o elarrendamiento.

Derivado de la situación económica del país ante la falta de recursos que sufren lashaciendas municipales, y ante la creciente demanda por parte de la población, en laactualidad la prestación de los servicios públicos, debe orientarse a través de mecanismosfinancieros en los que participen los diversos sectores sociales.

Podemos decir que, actualmente existen dos formas para la gestión ambiental a nivelmunicipal:

A. LA GESTIÓN DIRECTA.

Esta supone la prestación directa por parte del titular de los servicios, y por tanto elcumplimiento directo de todas las obligaciones que conlleva la gestión, con la organizacióntécnica y administrativa precisa.

Esta gestión se puede llevar sin autonomía financiera; es decir, el presupuesto de losservicios está integrado en el presupuesto general del ente titular.

También puede optarse por no mezclar los recursos y dotar de autonomía financiera aldesarrollo de los servicios, lo cual es más deseable desde el punto de vista financiero. Enese caso. existen órganos de gestión distintos a los propios del ente titular y existe unpresupuesto diferente relativo a la prestación de los servicios, como son los organismosautónomos y las sociedades mercantiles.

Existen diversas variantes según el grado de responsabilidad que se delegue a la entidadadjudicatoria del encargo. Pueden clasificarse los modos de gestión indirecta en lossiguientes:

A. 1.- Concesión Pura. En donde la entidad titular (concedente) adjudica a unaempresa privada (concesionaria) la obligación de realizar las obras publicas denuevas plantas necesarias para prestar un servicio, así como su operación deacuerdo a las especificaciones previamente establecidas.

A. 2.- Concesión de Ejercicio. No es más que una forma evolucionada de laconcesión, excepto que no existe obligación de realizar obras nuevas oinstalaciones pero existe la obligación de realizar las obras de renovación a lolargo de la concesión.

B. GESTIÓN INDIRECTA

Esta se presenta cuando la entidad titular decide recurrir a una empresa privada paraencargarle el cumplimiento de todas o parte de las obligaciones que conlleva el servicio ypueden clasificarse como:

B 1 Gestión interesada.- La cual consiste en la cesión a un particular de la gestión de los servicios, cuyas instalaciones son propiedad de la entidad titular en su totalidad; el régimen económico y el riesgo c-vil son a cargo de la entidad titular, la cual decide respecto de los costos y tarifas del servicio.

B2 Prestación de servicios.- Es cuando la entidad titular contrata con un partícula la realización de tareas específicas en base a una retribución que la entidad titular satisface directamente al adjudicatario, sin que éste se obligue a ningún tipo de inversión.

B3. Sociedad de economía mixta.- Cuando el capital social de una sociedad mercantil sólo pertenece parcialmente a una entidad pública.

Entre los principales objetivos que se persiguen al buscar el financiamiento de la iniciativaprivada, destacan los siguientes:

• Reducir el gasto público municipal, • Reducir la deuda municipal, • Hacer más eficientes los servicios municipales, • Reducir los costos para el gobierno municipal mediante la reducción del riesgo, • Emplear los recursos presupuestados por el municipio, para los servicios o proyectos que invertirá la iniciativa privada para obras de beneficio social, y • Ejecutar los proyectos prioritarios ante la falta de recursos.

En resumen es posible afirmar que la inversión en proyectos para el mejoramiento delambiente y en general sobre la protección de la ecología, en estos momentos es unanecesidad económica prioritaria, ya que en términos de costo-beneficio, se ha comprobadoque la protección del medio ambiente tiene un impacto directo en el Producto Interno Bruto(PIB) en la economía nacional, debido a que puede afectar la productividad, los precios enel mercado y el ingreso.

Derivado de esto es necesario implementar esquemas de inversión que permitan eldesarrollo de proyectos ecológicos en términos financieros favorables para los municipios,ya que por una parte la escasez de recursos por la que atraviesa nuestra economía, haencarecido el costo del dinero y ha propiciando el difícil acceso al financiamiento,provocando el desaliento de la inversión en este tipo de proyectos.

La Tesorería General del Estado de México, considera que para fondear el desarrollo deproyectos ecológicos deben propiciarse las siguientes acciones:

• Simplificar los trámites para la solicitud y autorización de créditos con la Banca deDesarrollo, para la ejecución de proyectos ecológicos a tasas preferenciales menoresque las aplicables actualmente.

• Desarrollar nuevos esquemas para la concesión de los servicios para elmejoramiento del ambiente a la iniciativa privada, cuando las condiciones sociales ylos términos económicos de las negociaciones lo permitan.

• Gestionar y canalizar recursos provenientes de la Banca Multilateral de DesarrolloMundial, absorbiendo el riesgo cambiario y los demás costos adicionales que secargan a este tipo de créditos, a través del intermediario financiero, a efecto de quelas tasas de interés que se paguen en dichos financiamientos, sean accesibles paralos Municipios.

• Buscar financiamientos novedosos mediante la emisión de bonos municipales, parael mejoramiento del ambiente a nivel intermunicipal ó regional, en el que paragarantizar el pago de las obligaciones que genere este instrumento bursátil, seconstituyan fideicomisos que permitan una clara y eficiente operación del proyectoa financiar.

El Gobierno del Estado de México, ha venido desempeñando tareas para contribuir demanera sustantiva a la protección del medio ambiente. Por ello, resultan de vitalimportancia las opiniones y propuestas de la comunidad científica y académica de losespecialistas en materia de ecología y de los representantes de los sectores social y privado.

La ecología constituye hoy por hoy, un compromiso fundamental con la especie humana ycon la vida misma. Un ambiente sano es un patrimonio de todos.

Por eso solamente mediante un esquema de corresponsabilidad social y de coordinacióneficaz entre los diversos ámbitos de gobierno, es posible hacer frente al problema, que esquiérase o no, un problema no sólo de calidad de vida, sino incluso de subsistencia.

El Gobierno del Lic. César Camacho Quiroz, busca con un total respeto a la autonomía delos municipios, contribuir decididamente a la limpieza del ambiente.

FINANCIAMIENTO EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS EINSTRUMENTOS ECONÓMICOS EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

Juan Carlos Belausteguigoitía*

Luían SaadeHazin**

Esta ponencia propone la integración de instrumentos económicos en las políticasambientales como uno de los medios para resolver los problemas ambientales y financierosen los municipios metropolitanos. Se describen algunos instrumentos con alto potencialrecaudatorio que pueden contribuir a una mejor gestión ambiental. Se concluye que parapoder hacer uso de estos, las acciones al respecto deben ir orientadas en dos direcciones;por un lado, dotar a los tomadores de decisiones de los gobiernos municipales de losinstrumentos de política y recaudatorios necesarios para un desempeño eficaz de susfunciones, y por otro, modificar el sistema de incentivos para que los medios con los quecuenten sean utilizados en todo su potencial.

INTRODUCCIÓN

El crecimiento poblacional y económico que ha experimentado el país a lo largo de lasúltimas décadas ha traído como consecuencia crecientes presiones sobre el medio ambiente.La ausencia de políticas que fomenten un desarrollo regional más equilibrado y uncrecimiento urbano planeado ha agravado esta situación. El crecimiento económico ydemográfico se ha concentrado en las ciudades, cuyas autoridades enfrentan la tarea deaumentar y mejorar la oferta de servicios.

Paralelamente a esta urbanización irregular, los municipios metropolitanos enfrentan laescasez de recursos y/o la falta de incentivos para procurarlos y administrarloscorrectamente. Paradójicamente, algunos instrumentos que podrían dotar a las autoridadesmunicipales de recursos no han sido empleados en la forma en que se esperaría. En estaplática sugiero el uso de los instrumentos económicos como un factor que puede ayudar amodificar los patrones de producción y consumo y simultáneamente contribuir con losfondos necesarios para una gestión municipal adecuada.

La administración municipal enfrenta un entorno cambiante, cuyas principalescaracterísticas son:

• Una creciente demanda por una participación más activa de la sociedad en elproceso de políticas públicas

* Jefe de la Unidad de Análisis Económico y Social. Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales yPesca.** Directora de Análisis Económico del Agua. Unidad de Análisis Económico y Social. Secretaría de MedioAmbiente, Recursos Naturales y Pesca.

• Una creciente demanda por una participación más activa de la sociedad en elproceso de políticas públicas.

• La exigencia por parte de la sociedad de una intervención eficaz del gobierno.

Consecuentemente, en los últimos años se ha propiciado un mayor impulso al federalismo,como una forma de organización gubernamental que puede responder de una manera máseficaz a dichas demandas. El objetivo de esta ponencia es proponer alternativas que, en elcontexto anterior, nos permitan hacer compatible el crecimiento económico de losmunicipios metropolitanos con la protección ambiental.

La ponencia está dividida en ocho partes. Después de esta introducción, la segunda partepresenta las atribuciones de los municipios en materia ambiental. La tercera seccióndescribe el contexto financiero en el que se desarrolla la problemática municipal. En lacuarta parte se describen los instrumentos económicos y en la quinta las ventajas deincluirlos como parte de las políticas ambientales. La siguiente sección presenta algunosejemplos de instrumentos económicos. Posteriormente, se plantean algunos de losproblemas que los municipios enfrentan en su utilización. En el capítulo final se exponenlas conclusiones.

ATRIBUCIONES DE LOS MUNICIPIOS EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

A continuación se describen, de acuerdo a la Ley General de Equilibrio Ecológico yProtección al Ambiente, las principales funciones que en materia de medio ambiente debendesempeñar los municipios. Agua

• Prevenir y controlar la contaminación de aguas federales que tengan asignadas oconcesionadas para la prestación de servicios públicos, y de las que se descarguenen las redes de alcantarillado de los centros de población, sin perjuicio de lasfacultades de la Federación, en materia de tratamiento, descarga, infiltración y reusode aguas residuales, conforme a las disposiciones legales de la materia.

• Preservar y restaurar el equilibrio ecológico y protección ambiental de áreasurbanas, relacionadas con servicios de alcantarillado.

• Dictaminar las solicitudes de permiso para descargar aguas residuales en lossistemas de drenaje y alcantarillado que administren, con base en las disposicionesque al efecto se establezcan en las NOM's.

Aire

• Establecer y operar sistemas de verificación de emisiones vehiculares en elterritorio municipal correspondiente.

Residuos sólidos• Regular las actividades que no sean consideradas altamente riesgosas.

• Autorizar el funcionamiento de los sistemas de recolección, almacenamiento,transporte, alojamiento, reuso, tratamiento y disposición final de residuos sólidosmunicipales.

• Establecer medidas de control y seguridad, y realizar actos de inspección yvigilancia como el ordenar el decomiso de materiales o sustancias contaminantes ola clausura temporal, parcial o total, de las fuentes contaminantes correspondientescuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o casos de repercusionespeligrosas para los ecosistemas, sus componentes o la salud pública

Generales

• Fijar y aplicar medidas de prevención y control de emergencias ecológicas ycontingencias ambientales, en forma aislada, o coordinada con el Ejecutivo estataly/o federal, según el caso, cuando la magnitud o gravedad de los desequilibrios odaños al ambiente no rebasen el territorio municipal, o no sea necesaria la acciónexclusiva de la Federación.

• Incorporar en las licencias municipales de construcción que se- refieren a obras oactividades que produzcan o puedan producir impacto o riesgos ambientalessignificativos, los resultados del dictamen que al efecto emitan las autoridadescompetentes.

• Preservación y restauración del equilibrio ecológico y protección ambiental de áreasurbanas, relacionadas con servicios públicos como son mantenimiento de calles,mercados, cementerios, rastros, tránsito y transporte.

• Evaluar el impacto ambiental en áreas de competencia municipal cuando lasactividades puedan causar desequilibrios ecológicos o rebasar los límites ycondiciones señalados por los reglamentos y NOM's emitidos por la Federación.

• Establecer medidas para hacer efectiva la prohibición de emisiones de ruido,vibraciones, energía térmica, lumínica, y olores perjudiciales al equilibrio ecológicoy al ambiente, en cuanto rebasen los límites máximos permisibles contenidos en lasNormas Técnicas Ecológicas ( NOM's), salvo en las zonas o en los casos de fuentesemisoras de jurisdicción federal o estatal.

• Proteger los parques urbanos y zonas sujetas a conservación ecológica• Promover el establecimiento o en su caso, crear y administrar museos, zonas de

demostración, zoológicos, jardines botánicos y otras instalaciones o exhibicionessimilares, destinados a promover el conocimiento y efectivo cumplimiento de losprincipios, criterios y preceptos contenidos en esta ley, así como en lasdisposiciones municipales sobre la materia.

Adicionalmente, la Constitución en su artículo 115 señala que los municipios estánfacultados 'para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollourbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en laregularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos paraconstrucciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservasecológicas"

De estas disposiciones se desprenden por lo menos dos implicaciones:

1) Los municipios tienen en materia ambiental una enorme cantidad de facultades.2) Para poder llevar a cabo estas funciones, los municipios necesitan contar con

recursos. La escasez de recursos tiene como resultado el deterioro de la gestiónpública, tanto en el ámbito ambiental como en otras responsabilidades municipales.

PROBLEMÁTICA FINANCIERA MUNICIPAL

En los últimos años se han transferido varias funciones del Gobierno Federal a los estados ymunicipios. La reforma Constitucional de 1983 asignó a los municipios funciones talescomo la provisión de agua potable, el alcantarillado y el servicio de limpia. Sin embargo,a pesar de que constitucionalmente los municipios son responsables de varios serviciosque requieren grandes inversiones, ejercen sólo el 9% del gasto en infraestructura (1991).Esta proporción es inferior a la que se observa en otros países, tanto en nacionesdesarrolladas como Francia (68%) y el Reino Unido (55%), o en países en vías dedesarrollo como la India (60%) y Argentina (49%)12.

Cuadro 1COMPARACIÓN DEL GASTO ENTRE ÁMBITOS DE GOBIERNO EN 1991

Rubro Gobierno federal Gobiernos estatales Gobiernos municipales

A.Gastofederal(millonesdenuevospesos)

(rubro/A)rubrocomo %del gastofederal

A(A+B+C)% delgasto totalen el rubroque ejerceel gobiernofederal

BGastoestatal(millonesdenuevospesos)

(rubro/B)rubrocomo %del gastoestatal

B/(A+B+C)% del gastototal en elrubro queejercen losgobiernosestatales

CGastomunicipal(millonesdenuevospesos)

(rubro C)rubrocomo %del gastode losmunicipios

C/(A+B+C)% del gastototal en elrubro queejercen losgobiernosmunicipales

Gastosdeinversión

19,638 34% 66% 7,375 28% 25% 2,621 28% 9%

GastosAdvos.

33,086 56% 65% 11,918 45% 24% 5,761 60% 11%

TotalEgresos

58,381 100% 62% 26,218 100% 28% 9,520 100% 10%

Fuente: Banobras (1995).

Además de la baja participación del nivel municipal en la creación de infraestructuradel cuadro 1 podemos resaltar que el gasto municipal como proporción del gastogubernamental total es muy bajo (10%). Un porcentaje tan bajo se explica entre otras cosas,por las dificultades que tienen los municipios para procurarse niveles suficientes deingresos. Algunas fuentes de ingresos con las que cuentan son insuficientes o costosas

12 Banobras. Asignación de funciones entre niveles de gobierno en México 1995. Corresponden a datos de1985 tomados del FMI.

y otras son subutilizadas. Esto ha generado que los municipios sean muy dependientes delas participaciones federales.

El cuadro No. 2 muestra las fuentes de ingreso municipal de acuerdo a su importancia en elaño de 1992. Las participaciones federales representan casi la mitad del total. En orden deimportancia, la segunda fuente de ingresos de los municipios son los impuestos locales, querepresentaban en ese mismo año alrededor del 20%.

Cuadro 2INGRESOS MUNICIPALES POR RUBROS

_________________________________________________________________________Concepto 1992 (Millones de pesos)

Total 12 748 711 (100%)Impuestos (%) 20%Participaciones 48%Derechos 8%Productos 4%Aprovechamiento 8%Deuda Pública 4%Por cuenta de terceros 4%Disponibilidades 23%

Fuente: INEGI Finanzas Públicas estatales y municipales de México, 1989-1992 México 1994

En el periodo 1980-1992, la estructura de ingresos en los distintos ámbitos de gobierno hasido desigual, correspondiendo, en promedio, 81.6% al Gobierno Federal; 15.4% a lasentidades federativas y únicamente 3% a los municipios.13 El siguiente cuadro muestra laevolución de la estructura porcentual de ingresos por ámbito de gobierno de 1970 a 1992.Se puede observar que aunque la Federación ha disminuido su participación relativa en larecaudación total a partir de 1975, ésta sigue siendo muy importante.14

13 Ortega Lomelín, Roberto. Finanzas estatales y municipales. "Federalismo fiscal en México". 1995.14 Reforzando esta tendencia, este año el Ejecutivo Federal propuso transferir las dos terceras partes delgasto realizado a través del ramo XXVI (solidaridad) a los estados y municipios

CUADRO 3Estructura porcentual de los ingresos públicos por ámbito de .gobiernoAño Federación Estados Municipios1900 63.0 24.1 12.91923 72.6 14.5 12.91930 68.7 22.9 8.41935 67.4 25.1 7.41940 71.4 23.3 5.31945 75.6 19.0 3.41950 78.3 18.4 3.31955 80.8 16.2 2.91960 78.6 18.6 2.81965 88.0 10.5 1.51970 86.4 12.0 1.61975 90.1 8.6 1.31980 89.4 9.4 1.11985 82.6 15.0 2.41991 81.1 15.5 3.41992 73.6 21.9 4.5 Fuente: Datos de 1900 a 1991 tomados del libro "Desarrollo económico e inequidad regional:hacia un nuevo pacto federal en México". Alberto Díaz Cayeros. CIDAC. México, marzo 1995,excepto los datos de 1992 que fueron tomados de: Ortega Lomelín, Alberto. "Federalismo Fiscal enMéxico, Octubre 1995.

La adecuada provisión de servicios públicos, tanto en cantidad como en calidad, así comola planeación e inversión en infraestructura municipal, requieren de una autonomíafinanciera que supone fuentes de ingresos constantes y suficientes. Los instrumentoseconómicos pueden tener un papel fundamental para vincular el número de facultades quetienen los municipios en materia ambiental y los medios con que cuentan para cumplir conestas funciones.

INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Los instrumentos económicos son aquellos que afectan los costos y beneficios privados delos agentes económicos con objeto de influir en la conducta de los agentes para que ésta seamás favorable al medio ambiente. Esto es, buscan que los agentes incorporen en susdecisiones todos los costos y beneficios que sus acciones ocasionan. Así, los instrumentoseconómicos pueden funcionar como señales de mercado.

En general, los instrumentos económicos persiguen una doble finalidad: a) internalizar loscostos y beneficios ambientales que generan las actividades de los agentes económicos ycuyo impacto repercute en la sociedad y, b) crear incentivos para que dichos agentesmodifiquen sus patrones de producción y consumo, y que permitan la protección yconservación del medio ambiente.

El desarrollo de los instrumentos económicos ha sido lento y su aplicación escasa. Lasrazones por las que no han sido utilizados más ampliamente se tratan en la sección VII. Sinembargo, el incremento en los costos de protección ambiental está obligando a losgobiernos a desarrollar y aplicar instrumentos económicos como medidas complementariasa las medidas tradicionales.

Si bien es cierto que podría ampliarse la lista de instrumentos económicos con la quecuentan los municipios, también debe hacerse notar que muchos han sido subutilizados apesar de su gran potencial. Un ejemplo es el derecho por descargas de aguas residuales alos sistemas municipales de alcantarillado. Este derecho podría financiar las plantas detratamiento de aguas municipales y la mejora de las redes de distribución y drenaje.

La subutilización no es exclusiva de los impuestos y/o derechos ambientales y se da enotras fuentes de ingreso de los municipios. Tal es el caso del impuesto predial, donde pordiversas circunstancias, la recaudación en promedio está muy por debajo de su potencial.

VENTAJAS DE LOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Las ventajas que tiene la incorporación de los instrumentos económicos dentro de losprogramas de política se pueden resumir en los siguiente puntos:

• Los agentes puedan cumplir con las metas ambientales al menor costo posible,puesto que permiten que cada agente reduzca los niveles de emisión de acuerdo asus tecnologías y métodos de producción.

• En ocasiones los instrumentos económicos tienen un potencial recaudatorio quepermite generar ingresos para financiar proyectos ambientales específicos.

• Dan un incentivo permanente a reducir las emisiones. Conforme las empresas y losindividuos disminuyen su nivel de contaminación, reducen sus costos de tal maneraque cuentan con incentivos permanentes para reducir sus emisiones contaminantes.

• Los costos de un programa de control de contaminación que emplee instrumentoseconómicos son transparentes, en el sentido de que son conocidos por los diferentesactores que intervienen en el manejo del medio ambiente.

EJEMPLOS DE INSTRUMENTOS ECONÓMICOS EN LA GESTIÓNAMBIENTAL

A continuación se presentan algunos de los instrumentos aplicables en materia ambientalque podrían utilizar los municipios metropolitanos para lograr el cumplimiento de susobjetivos ambientales. En particular, se presentan los casos de los derechos por uso de aguay el cobro por descargas de aguas residuales, ambos instrumentos a pesar de estarcontemplados en la legislación, han sido poco utilizados. Finalmente, se presenta unapropuesta de poner un sobreprecio a la gasolina.

a) Derechos por uso del agua. El agua en México es un recurso escaso, y una gran

parte del país está catalogada como zona de baja disponibilidad hidráulica. En los últimosaños la problemática del agua se ha agravado debido a su creciente escasez, causada enparte por su mala distribución geográfica y temporal.15

A pesar de esto, la explotación del agua se ha llevado a cabo como si fuera un recursoinagotable y los proyectos para su manejo no se realizan con horizontes de planeación delargo plazo. Esto ha generado que algunos acuíferos sean sobreexplotados y que las fuentesde abastecimiento de las grandes ciudades tengan que buscarse a distancias cada vez amayores, con el consecuente incremento en el costo de abastecimiento de agua. Entre 1950y 1975, el monto de inversión promedio requerido para agregar un metro cúbico alsuministro anual de agua del país fue de 3.4 nuevos pesos, mientras que en el periodo de1976 a 1994 el costo aumentó a 6.7 nuevos pesos. 16

Un instrumento que permite un uso más racional del recurso es la introducción de preciosque reflejen el costo económico del agua. Un mecanismo de esta naturaleza crea incentivosque permiten su asignación a los usos de mayor valor social, y promueven la inversión parael mantenimiento y construcción de infraestructura hidráulica El objetivo del cobro por usode agua es promover un uso mas eficiente del agua cobrando más a quienes más consumeny evitar el desperdicio. La correcta aplicación de este instrumento podría ser muy positivapara la sociedad y el dinero recaudado podría financiar las obras de infraestructura y mejorade servicios17.

Tradicionalmente el gobierno absorbe los costos de la infraestructura necesaria paraproveer el servicio, sin embargo esto implica una transferencia de los costos privados a lasociedad Lo más razonable sería que estos costos se reflejaran en la tarifa que paga elusuario del servicio, con la consecuente liberación de recursos del presupuesto municipal18

Es conveniente tomar en cuenta que las generaciones futuras serán beneficiadas por lasobras de infraestructura, de manera que si el financiamiento de la obra se realiza a través deun instrumento de largo plazo, el costo se distribuiría también a las generaciones futuras.

b) Derechos por descargas de aguas residuales. El problema de la contaminación delagua es uno de los que causa mayores daños a la salud en la República Mexicana. Elcosto de dicha contaminación se estimó en 3,600 millones de dólares para el ano de1992 19

15 Alrededor del 75% de la población se localiza en zonas de poca disponibilidad de agua, mientras que el25% restante se ubica en zonas de alta disponibilidad. Respecto a la distribución temporal, la precipitaciónfluvial se concentra tan sólo en seis meses del afto.16 16 Comisión Nacional del Agua (CNA). Estimación hecha a precios constantes17 En el caso de la ciudad de México, el precio pagado por metro cúbico en 1994 en las zonas marginadas alos distribuidores de camiones cisterna era de $7.9, a comparación de la tarifa promedio de la ciudad era de$1.3, es decir 500% más por metro cúbico que una persona que tiene acceso al servicio.

18 Si el financiamiento de la obra se realiza a través de un bono de largo plazo, el costo de la infraestructura sedistribuye a generaciones futuras que también serán beneficiadas.

19 De acuerdo con una estimación de Margulis (1992), en la que incluye los costos por enfermedadesdiarréicas provenientes de la contaminación del agua y del suelo, así como por la falta de saneamiento yenvenenamiento por alimentos.

c) De acuerdo con estudios realizados por la Comisión Nacional del Agua, los centrosurbanos generan una gran parte de las emisiones a los cuerpos de agua nacionales Deltotal de cuencas del país, sólo 20 de ellas reciben el 89% de la carga contaminantetotal. Estas reciben las descargas de las principales ciudades, así como lasprovenientes de actividades industriales y agrícolas. Tan sólo cuatro cuencas (Panuco,Lerma, San Juan y Balsas), registraron el 50% de las descargas de aguas residualestotales20

El cobro del derecho por descarga de aguas residuales contemplado en la legislaciónmexicana busca reducir la contaminación en los diferentes cuerpos receptores a nivelesaceptables y promover la construcción de plantas de tratamiento. El instrumentofunciona colocando un "precio" a una determinada unidad de contaminantes deacuerdo con el nivel de asimilación del cuerpo receptor y el grado de toxicidad delcontaminante que se descarga. Esto permite a cada empresa adaptar su nivel decontaminación de acuerdo a su mercado y tecnología.21

Un caso que nos permite evaluar la efectividad de dicho instrumento es el de Minatitlán-Coatzacoalcos-Cosoleacaque, una de las zonas con mayores niveles de contaminación en elpaís, donde según un estudio de 1994 se podría alcanzar una reducción de la contaminaciónen un 70% y la recaudación podría alcanzar hasta 16 millones de dólares.22 Los costosasociados a esta medida son inferiores en un 15% con respecto a los costos de control de lasemisiones a través de métodos tradicionales, como los de regulación directa.

c) Sobreprecio a la gasolina. El problema de la contaminación atmosférica en lasmetrópolis se debe principalmente a la quema de combustibles fósiles. En el caso de lasfuentes móviles, una de las alternativas para disminuir las emisiones vehiculares se basa enestablecer un sobreprecio de carácter estatal o municipal23 al consumo de gasolina, con elfin de aumentar el precio de dicho combustible y desincentivar el uso del automóvil comomedio de transporte. Una medida de este tipo tendría cómo beneficios una mayor limpiezadel aire y una menor congestión de las vías de comunicación derivada de la sustitución delautomóvil por otros medios de transporte. La mejora en calidad y el aumento en la cantidaddel transporte urbano puede financiarse con la recaudación que genere el sobreprecio. Paradar una idea de la posible magnitud de la recaudación en el cuadro 4 se muestra unaestimación al aplicase un sobreprecio local de 10% a las gasolinas y diesel.

Un aumento en el precio de las gasolina provoca que los individuos ajusten su patrón deconsumo e incentiva una mejora en la eficiencia del parque vehicular, por lo que el mayor

20 20 Estudio sobre el Precio del Agua en México CNA p.521 En varios países se ha llevado a la práctica el uso de este instrumento con buenos resultados, entreellos Brasil, Australia, Bélgica, Alemania, Francia y Holanda, en los últimos tres los fondos recaudados seutilizan para el financiamiento de las obras de infraestructura, el tratamiento y el saneamiento de las aguasmunicipales e industriales.22 Banco Mundial. 1994.23 La legislación mexicana especifica que los impuestos al combustible son de carácter federal, estatutoque tendría que modificarse para poder llevar a cabo una política de este tipo.

beneficio de un impuesto ambiental a la gasolina se daría en el largo plazo. La efectividadde una política de este tipo puede variar de ciudad a ciudad, entre otras cosas, dependiendodel funcionamiento del transporte público, su tamaño, el número de sustitutos al transporteprivado y las preferencias de los habitantes.

CUADRO 4

ESTIMACIÓN PRELIMINAR DE RECAUDACIÓN POR APLICAR UN IMPUESTOLOCAL DE 10% A LAS GASOLINAS Y DIESEL. (MILES DE NUEVOS PESOS 1995)

ENTIDAD RECAUDACIÓN ENTIDAD RECAUDACIÓNAguascalientes 80,827.9 Morelos 110,232.7Baja California 277,160.3 Nayarit 69,414.4Baja California Sur 56,947.4 Nuevo León 395,836.2Campeche 41,047.1 Oaxaca 130,546.7Coahuila 208,105.3 Puebla 255,975.6Colima 44,182.1 Querétaro 138,243.2Chiapas 112,246.8 Quintana Roo 62,413.2Chihuahua 297,845.7 San Luis Potosí 159,344.1Distrito federal 908,762.8 Sinaloa 215,507.2Durango 120,895.9 Sonora 227,504.7Estado de México 711,474.5 Tabasco 147,416.2Guanajuato 299,110.6 Tamaulipas 316,380.5Guerrero 129,483.7 Tlaxcala 65,527.9Hidalgo 144,734.8 Veracruz 374,380.8Jalisco 541,088.1 Yucatán 101,226.3Michoacán 221,150.7 Zacatecas 101,797.0

Total 7,066,810.5Fuente: Dirección General de Política de Ingresos y Asuntos Fiscales InternacionalesSHCP, elaborado con base en información preliminar de PEMEX

PROBLEMAS QUE ENFRENTAN LOS MUNICIPIOS PARA LA UTILIZACIÓN DELOS INSTRUMENTOS ECONÓMICOS

Los principales factores que explican la escasa utilización de los instrumentos económicosen la gestión ambiental se pueden resumir en dos grupos: por un lado los que tienen que vercon las percepciones erróneas y/o desconocimiento por parte de los agentes y por el otro losproblemas relacionados con el diseño institucional de las políticas públicas e incentivos delos tomadores de decisiones municipales.

PERCEPCIONES ERRÓNEAS

Un aspecto que causa rechazo por parte de la sociedad a los instrumentos económicos esprovocado por la idea de que los cambios en precios pueden tener efectos distributivos

adversos, esto es, que el impacto en el ingreso de los pobres sea proporcionalmente mayorque en de los estratos de mayores ingresos.24 Asimismo existe la creencia de que loscambios en los precios tienen efectos inflacionarios' debido a que un aumento en el preciode los insumos, como la gasolina y el agua repercute en el precio de los bienes finales.25

Una circunstancia que limita especialmente la aceptación del uso de los instrumentoseconómicos es el desconocimiento de su funcionamiento y de las ventajas que conlleva suaplicación en las políticas de control de la contaminación. Una creencia que puedeejemplificar muy bien esto es la que corresponde a la respuesta de la demanda de un bienante un cambio en su precio relativo26; la percepción común es que se sigue comprando lamisma cantidad del bien, cuando en realidad los agentes responden consumiendo menos oencontrando sustitutos.

Las percepciones erróneas se pueden encontrar en los distintos protagonistas de la gestiónambiental, desde los tomadores de decisiones gubernamentales hasta los gruposambientalistas, y muy especialmente el público en general. Esto nos introduce a laexplicación de otro aspecto: el diseño institucional de las políticas.

Diseño institucional de las políticas públicasEn la gestión ambiental intervienen distintos actores de la sociedad, entre los que seencuentran los grupos ambientalistas, los ciudadanos y el gobierno. Cada uno de el osdefiende su propia postura en la instrumentación de medidas para solucionar los problemasde su comunidad. Por consiguiente, las medidas que s6 instrumentan dependen en granparte del poder de negociación de los actores, mas que de la efectividad de las políticas

En el caso específico de los tomadores de decisiones municipales, normalmente no cuentancon incentivos para llevar a cabo una planeación a largo plazo debido, en parte a la cortaduración de sus administraciones, a la falta de un sistema de rendición de cuentas, de modoque los problemas terminan heredándose a las futuras administraciones.

El crédito que el Gobierno Federal da a través de la banca de desarrollo en muchasocasiones no se invierte de la manera más eficiente, dado que este crédito está garantizadocon las participaciones que da el gobierno Federal a los estados y municipios Este tipo degarantía tiene dos consecuencias perversas: a) provoca que las autoridades municipales noconsideren el nesgo relativo del proyecto y b) desincentiva el autofinanciamiento de los

24 Se ha observado que la sociedad como un todo gana con la introducción de instrumentos económicos:generalmente, se espera que estas ganancias sean compartidas entre varios grupos aunque existen tambiénperdedores.

25 Cabe indicar que existen pocos estudios que analizan las repercusiones inflacionarias ydistributivas de los impuestos ecológicos

26 El precio relativo de un bien es una relación entre el precio nominal del bien v los precios de los demásbienes de la economía. El precio relativo de un bien. v no el nominal es el que los individuos y las empresastoman en cuenta para realizar sus decisiones de producción y consumo

proyectos. Estas dos consecuencias provocan que proyectos que no son socialmenterentables se lleven a cabo, con el consecuente desperdicio de recursos

Por otro lado, la frecuencia con la que la Federación está dispuesta a cubrir los costos de lainfraestructura necesaria provoca que muchas veces los municipios se desentiendan deproyectos que, en principio, les corresponden.

Otro obstáculo que enfrentan los municipios es la falta de esquemas de financiamiento queaumenten los ingresos de los municipios provenientes de sus recursos fiscales. La escasezde recursos municipales resta libertad de acción y planeación, que se refleja en una bajacalidad de los servicios públicos.

CONCLUSIONES

Los instrumentos económicos, además de contribuir a cambiar los patrones de consumo yde producción de los agentes económicos, podrían generar recursos para los gobiernosmunicipales. Dichos recursos permitirían fortalecer la capacidad de gestión, dar mayorcerteza en la planeación de la infraestructura municipal y finalmente podrían contribuir amejorar la provisión de bienes y servicios públicos. Para lograr una mejor gestión, losmunicipios requieren de mayores recursos que les permitan cubrir sus necesidades yalcanzar las metas ambientales establecidas. Además de las necesidades de financiamiento,de capacitación técnica y de recursos humanos, es necesaria, una continuidad en laspolíticas, así como el diseño de planes a largo plazo.

Con el fin de facilitar la aplicación de los instrumentos económicos y la gestión ambientalmetropolitana es necesario revisar las instituciones que intervienen en el manejo delambiente en los municipios y su funcionamiento, con el objeto de mandar las señalescorrectas tanto a los individuos y empresas como a los tomadores de decisionesgubernamentales.

BIBLIOGRAFÍA- Banco Mundial. 'México: Integrated Pollution Management, selected issues" 1994.- Banobras. "Asignación de funciones entre ámbitos de gobierno en México" México, 1995.- Díaz Cayeres, Alberto. 'Desarrollo económico e inequidad regional: hacia un nuevo pacto federal en México". CIDAC. México, marzo 1995.- INEGI. 'Finanzas públicas municipales y estatales de México, 1989-1992" México, 1994.- 'Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente" Editorial Porrúa. México, 1993.- Margulis, Sergio. 'Back ofthe envelope estimates of environmental damage costs in México". Banco Mundial, 1992. - Ortega Lomelín, Roberto. Finanzas estatales y municipales. 'Federalismo fiscal en México" Ponencia presentada en el seminario 'El municipio mexicano en el umbral del nuevo milenio", Toluca, estado de México, 20 de octubre de 1995.

PROBLEMAS Y LIMITACIONES PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAGESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Guillermo González, Martínez*

Existe hoy un más amplio consenso, respecto a que la gestión ambiental local tiene suespacio más apropiado en al ámbito municipal. Sin embargo, este reconocimiento, no essuficiente, necesitamos desarrollar rápidamente instrumentos técnicos, jurídicos,financieros y administrativos, que de acuerdo a la realidad y a las necesidades de cadamunicipio, puedan asegurar una gestión ambiental eficaz.

México se encuentra en un proceso de transición, hacia un sistema político y económicoabierto, participativo y plural. Estamos en un momento de grandes redefinicionesinstitucionales que están afectando profundamente los antiguos equilibrios entre nivelesde gobierno. Para bien el municipio, ha vuelto a recuperar en este momento su dignidad, ytodos los días somos testigos de cómo muchos gobiernos municipales de nuestro país,promueven experiencias y proyectos pioneros y novedosos. Esto especialmente se da en elcaso de los asuntos ambientales. Por ejemplo, como sabemos, el manejo adecuado de losresiduos sólidos es competencia municipal, para algunos ayuntamientos, esto se haconvertido en un verdadero dolor de cabeza, pero para otros, está significandooportunidades extraordinarias de inversión y generación de empleo, de la mano de laprotección de la salud de la población y del medio ambiente.

El tema que me ha tocado desarrollar ante ustedes, se refiere a un aspecto de extraordinariarelevancia para poder bajar las buenas ideas a la realidad: los problemas y las limitacionespara el financiamiento de la gestión ambiental en municipios metropolitanos. Hablaré deesto, pero sobre todo me gustaría participar con ustedes de algunas ideas para el futuroinmediato, que vayan dando salida a estos problemas.

En nuestro país, ha habido históricamente un doble proceso, por un lado, una historia deintegración regional, racial, cultural y de consolidación de la unidad nacional; y por otro,una larga marcha del centralismo a la descentralización. Sin el primero no podríamoshabernos constituido como nación soberana, ni haber fundado instituciones políticasfederales y auténticamente representativas, pero sin el segundo, la asfixia de

la innovación local hubiera dado al traste con los proyectos de desarrollo. En Méxicoreconocemos que el municipio es la célula política básica de la sociedad; de que elmunicipio es el motor de las políticas de desarrollo; de que es necesario fortalecerlo,modernizarlo y adecuarlo a las particularidades económicas y políticas, que actualmentevive nuestro país en un mundo abierto y globalizado; también reconocemos de que elmunicipio está urgido de una nueva relación con los niveles estatal y federal de gobierno.Todos estos reconocimientos, adquieren una especial característica cuando se trata defortalecer el financiamiento para la gestión ambiental.

* Presidente de la Comisión de Ecología de la H. Cámara de Diputados del Estado de México.

El gobierno federal, ha dado un gran paso en iniciar la transferencia de los montos ejercidosa través del ramo XXVI (desarrollo regional solidaridad) al ámbito de los municipios y losestados. Esto sin duda fortalecerá de manera inmediata la gestión municipal. Aunque ellodependerá, ahora más que nunca, de que en los municipios exista un adecuado proceso deplanificación, gestión y ejecución de proyectos; también está en proceso ladescentralización de recursos, facultades y atribuciones de la Secretaría de Agricultura,Ganadería y Desarrollo Rural. A pesar de estas iniciativas se observan desequilibriossignificativos e inquietud entre los distintos gobiernos. El Sistema de Coordinación Fiscalvigente, ha sido criticado desde diversos puntos de vista, entre los que sobresalen losargumentos sobre la ineficiencia en las fórmulas de distribución; los montos distribuidos;las limitaciones tributarias de los estados y municipios; y la inequidad en la distribución delas participaciones. Se ha tornado urgente revisar el marco jurídico que rige al federalismohacendarlo y transformar el actual Sistema de Coordinación Fiscal. En este marco existeconsenso, en que es necesario la educación del Sistema de Coordinación Fiscal, paracanalizar mayores participaciones a estados y municipios y, al mismo tiempo, emprenderreformas institucionales que descentralice muchas de las funciones que actualmente detentael gobierno federal. Así, este doble proceso financiero e institucional deberá tener comohorizonte una nueva distribución equitativa de los recursos fiscales entre los estados, losmunicipios y la federación, en correspondencia equilibrada a las responsabilidades quetienen y tendrán cada uno de estos niveles de gobierno.

Hasta aquí pareciera haber consenso con lo anteriormente dicho, sin embargo, el tema quehoy nos ocupa introduce dos variables que hacen aún más compleja la situación de lasfinanzas estatales y municipales. Por un lado, la dimensión metropolitana en la que seencuentran enclavados muchos municipios, presentes durante este seminario; y por otra, ladimensión de los problemas ambientales.

Ambas características nos introducen a un nuevo concepto, que esta expresado de maneramuy clara en el recientemente anunciado Programa de Medio Ambiente 1995-2000. quepresentó el Presidente Zedillo. Este concepto es el de recursos comunes ambientalesurbanos, es decir el capital con el que contamos en nuestras ciudades en forma decapacidades de carga de la atmósfera, de la cuenca hidrológica que las abastece, de losrecursos territoriales que ofrecen servicios de localización espacial, de recarga de acuíferos,de zonas de reserva ecológica y territorial, y de zonas de recreación y de conservación derecursos naturales, entre otras. Cuando rebasamos o trasgredimos ciertos umbrales críticos,o la capacidad de renovabilidad de ecosistemas de una región dada, generamos costos yconsecuencias sociales y ambientales desmedidas. Estos son evidentes: contaminación delaire, contaminación y agotamiento de acuíferos, expansión urbana e industrial sobre áreasde reserva natural, multiplicación de tiraderos de basura, poco control sobre vertimiento deresiduos industriales peligrosos, etc.

Así como los ecosistemas de una región dada no tiene límites fijos y precisos, así tambiénlos problemas del deterioro ambiental transcienden las fronteras municipales y en muchoscasos estatales. Por ello, municipios metropolitanos y medio ambiente son un binomioíntimamente entrelazado. Si bien las fuentes de los problemas ambientales pueden estarespecialmente localizadas, sus impactos suelen ser mucho más amplios a la meracircunscripción municipal. Igualmente un municipio inmerso en un proceso de

metropolización, necesariamente se verá impactado por necesidades crecientes de unapoblación, que no necesariamente forma parte de su territorio.

Para enfrentar con éxito este reto, será necesario que los municipios y los estados,desarrollen nuevas metodologías para enfrentar la complejidad de estos problemas. Nodebemos de partir del error frecuente de que los problemas nacientes por lametropolización, están generando un caos del que jamás podremos salir; por el contrario,debemos saber que muchas necesidades de la gestión municipal metropolitana seestán resolviendo en condiciones de dificultades extremas (económicas, políticas, etc.),y que se está gestando verdaderos aportes para una nueva gestión del entorno por ellodebemos superar los errores de imponer criterios y reglamentaciones adecuadas parapequeñas ciudades y municipios a nuestros centros urbanos.

Esto es especialmente importante cuando de gestión ambiental se trata, ya que aquí estamosinteractuando con factores novedosos en la vida municipal tradicional. Aquí debemos enprincipio identificar y diagnosticar de manera clara la situación ambiental local y lasinterrelaciones que esta situación guarda con el entorno que está más allá de las fronteras detal o cual municipio. Una efectiva administración ambiental deberá manejar conceptosglobales, interactuar regionalmente y actuar localmente.

Los municipios deberán tener capacidades fiscales y legales, para incentivar actitudes enfavor del medio ambiente y la conservación de los recursos naturales. Así, en el marco deuna reforma del sistema de coordinación hacendario en materia de ingreso, gasto yendeudamiento, los municipios inmersos en procesos metropolitanos deberán ser capacesde estimular, apoyándose en las fuerzas del mercado, una serie de actividades productivas:por ejemplo, reducir impuestos prediales a la propiedad de tierras destinadas a laconservación de bosques, manantiales, y en general recursos naturales y biodiversidad, acambio de ser compensados financieramente por la federación y el estado; establecerimpuestos locales al uso de algunos recursos como desestímulo- también será necesarioque se garantice el cumplimiento de la reglamentación sobre los usos del suelo y losplanes de desarrollo urbano a los particulares, especialmente en nuevos proyectosindustriales y urbanos, mediante instrumentos tales como: garantías depositadas poradelanto, a ser reembolsada cuando se haya confirmado el cumplimiento, imposición deresponsabilidades legales y financieras atadas a costos de remediación de daños diversos yde restauración de ecosistemas- se deberán crear incentivos fiscales para proteger bosquesnativos, aun presentes en los municipios; transferir algunos impuestos a los municipioscomo el impuesto sobre la renta, para actividades relacionadas con el uso sustentable de losrecursos naturales, que pueden darse en la agricultura, la ganadería la silvicultura y lapesca- transferir parques nacionales o reservas estatales a los municipios para que ellosrealicen su gestión y administración; cobro de derechos especiales por el establecimiento deactividades industriales de alto riesgo, especialmente así como incentivos para que losmunicipios obtengan beneficios directos, de la instalación de infraestructura para el manejode residuos industriales y peligrosos; autorización del impacto ambiental y cobro dederechos para nuevos proyectos industriales y de desarrollo turístico, urbano etc.,siempre y cuando éstos cumplan con los ordenamientos ecológicos establecidos y lanormatividad oficial en materia de medio ambiente. En el marco del nuevo federalismo, la descentralización de la gestión ambiental en

México bajo el principio de los súbditos, deberá adquirir ñuños y dimensiones variables nodeben transferirse solamente decisiones operativas, sino también los instrumentos de laregulación, la determinación de los objetivos, y los beneficios financieros. Así el proceso dedescentralización de la gestión ambiental, deberá ir aparejado a reformas de losinstrumentos fiscales de recaudación que permitan un financiamiento sano. En efecto, esmenos costoso para la sociedad en su conjunto la fiscalización desde el gobierno local y latransparencia de las responsabilidades, que desde el nivel federal central.

Es muy importante que los servicios de agua potable y alcantarillado y de recolección dedesechos sólidos, que actualmente se encuentren ya, bajo administración municipalcumplan desde el punto de vista financiero, siendo autosuficientes aún más generandoingresos adicionales a los municipios, y que no suceda como en la actualidad, que estosservicios se convierten en carga para las autoridades municipales. En este aspecto existenexperiencias de transferencia y concesión de estos servicios a empresas particulares, quegeneren beneficios a la administración municipal y resuelven el problema ambiental. Desdeluego, deberá tenerse mucho cuidado al optar por alguna de estas formas mixtas deoperación.

Finalmente, la gestión ambiental metropolitana deberá ir de la mano de una profundareforma democrática de nuestras instituciones, un proceso que está ya en marcha.

En los términos de las consideraciones anteriores, y dentro del ámbito del NuevoFederalismo Fiscal, deben corresponder a los Municipios los mayores recursos para mejorarel medio ambiente en las Entidades Municipales, luego entonces la Reforma Fiscal, debeser congruente con la descentralización de acciones y recursos por ello me permito,proponer el establecimiento de un impuesto Federal similar al Impuesto de la Educación,a los grandes males grandes remedios. Si esta generación a la que pertenecemos ha sidocapaz de generar semejantes daños al Ecosistema tenemos que tener la capacidad y lacreatividad, para generar recursos financieros que nos permitirán mejorarconsiderablemente las condiciones ambientales de los Municipios.

Por lo que reitero la propuesta de que a nivel Federal se determine un Impuesto del 1%para que sea destinado al mejoramiento del medio ambiente, pero definiendo con todaclaridad que el Municipio dentro de los acuerdos que en los términos de la CoordinaciónFiscal se destine, el 50% de los que genere, para determinar la equidad fiscal que el ámbitodel nuevo Federalismo plantea e1 Presidente de los Mexicanos.

PROBLEMAS Y LIMITACIONES PARA EL FINANCIAMIENTO DE LAGESTIÓN AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Tebaida Mureddu Gilabert*

La magnitud de la problemática ambiental que estamos enfrentando actualmente en elpaís así como la que se vislumbra a corto, mediano y largo plazo, requiere la definición deobjetivos específicos que involucren acciones a realizar por parte de todos los sectores de lasociedad que den solución y tomen en cuenta la situación económica y tecnológica real porla que atraviesa México.

Los aspectos generales que dificultan el estudio de los problemas ambientales en nuestropaís son las deficiencias estructurales en el sistema de protección ambiental como lasexistentes en recursos económicos, recursos tecnológicos, información y políticas para lagestión.

Los recursos económicos y tecnológicos necesarios para implementar las acciones atadascon el fin de minimizar los problemas ambientales son escasos a nivel federal y casiinexistentes a nivel estatal o municipal, tal es el ejemplo en la ausencia de instalacionespara el control de residuos sólidos y peligrosos, entre otros.

La necesidad de crear mecanismos de financiamiento para la mejora de procesos y gestiónambiental en general, con el objeto de reducir las emisiones contaminantes a los diferentesmedios (aire suelo, agua), que sean accesibles al sector industrial que en su mayoría estáconformado por micro y pequeñas empresas, impera de manera urgente

El crecimiento poblacional ha originado la contaminación en regiones especificas con lossubsecuentes asentamientos irregulares y por ende el incremento en los costos sociales yambientales.En nuestro país se ha utilizado como principal instrumento para el control de lacontaminación, la reglamentación de la actividad industrial considerando la tecnologíaanticontaminante existente, nacional o extranjera sin tomar en cuenta la imposibilidadde accesar a dicha tecnología por el alto costo que representa.

Es imprescindible generar una política de incentivos económicos para alcanzar las|as propuestas a un costo menos impactante para el sector industrial. Adaptar políticas dedesgravación de impuestos para equipo anticontaminante, depreciación acelerada delequipo con un soporte de prestamos a bajo interés y a largo plazo serían algunas de las víasa instrumentar.

* Miembro de la Comisión de Control Ambiental y Ecología. Cámara Nacional de la industria de laTransformación.

Exentar de impuestos y/o establecer un mecanismo de coparticipación en las inversionesen material ambiental que realicen exclusivamente las empresas micro, pequeñas ymedianas en maquinaria y equipo que contribuya al mejoramiento del medio ambiente asícomo su modernización tecnológica, representa una meta a alcanzar.

En caso de que la inversión para actualización tecnológica se hiciera a través definanciamiento, se debe permitir la deducción total de los intereses correspondientes, paraefectos del impuesto sobre la renta.

Establecer acciones de promoción que sean más eficaces y oportunas, para que organismoscomo la unidad de transferencia de tecnología (fideicomiso creado por los sectores publicoy privado) y las instancias tecnológicas académicas, actúen como impulsores de lamodernización de las unidades micro, pequeñas y medianas, a través de información ypaquetes tecnológicos diseñados en función de las necesidades específicas y posibilidadeseconómicas de estas empresas.

Es indispensable precisar una política de compras gubernamentales, federales, estatales ymunicipales y establecer los mecanismos legales necesarios para trasladar a la categoríaestatal o municipal las actuales compras federales, a fin de que ello estimule el crecimientoarmónico de las empresas nacionales cuya competitividad, calidad y precio cumplan con lanormatividad aplicable.

En el caso del manejo de sustancias químicas, al implantar un proceso de transformaciónque contempla la manipulación de dichos materiales, es necesario contar con una serie desistemas referentes a la introducción de dispositivos de control de la calidad de las aguasresiduales, de los residuos peligrosos y de las emisiones de gases a la atmósfera y asímismo, que nos permitan almacenar, empaquetar y transportar los productos ysubproductos de manera segura, lo que representa un impacto económico alto que debe serminimizado.

La corresponsabilidad social de la industria de transformación y de las autoridades queintervienen en el proceso regulatorio, implica disponer de una serie de recursosfinancieros, logísticos, de incentivos económicos, administrativos, y principalmente degestión ambiental que debe ser considerada por la sociedad como una actividad prioritaria.

Es necesario coordinar actividades de asistencia técnica nacional e internacional parael desarrollo de tecnologías limpias susceptibles de aplicarse en las industrias de menortamaño a nivel municipal y estatal, no solo federal.

Organizar seminarios y cursos de orientación ecológica referente tanto a la legislación,como a las acciones a seguir en los distintos ámbitos referidos a la industria y sus procesos,mediante la capacitación intensiva a los directivos y técnicos de los establecimientosfabriles.

Brindar por parte de la autoridad estatal mayor información y asesoría para el cumplimientode la normatividad ambiental.

Otra alternativa es regular temporalmente, por cinco años, las tarifas de las empresas deconsultoría ambiental, con el fin de que el costo de las pruebas resulte accesible para lacomunidad industrial, y esta ultima pueda cumplir adecuadamente con las disposicionesambientales vigentes.

Instrumentar a nivel estatal un programa de transporte de residuos peligrosos seguro yaccesible en costo dirigido a las micro y pequeñas empresas.

Eliminar para las empresas de tamaño pequeño el costo del tramite para obtener la licenciade funcionamiento ecológico pues su tarifa actual resulta muy elevada para este grupo defabricantes, además de que se facilitaría el cumplimiento voluntario a esta normatividad.

En casos específicos como el manejo de residuos sólidos y municipales, el problemaprincipal que se presenta es que el equipo para el manejo, transportación y disposición esescaso y la infraestructura de tratamiento y disposición es mínima. Debemos considerar quelas políticas equivocadas ocasionan obstáculos para el crecimiento.

La estrategia de control de residuos industriales en plantas de nueva creación deberábasarse en impulsar la creación de procesos limpios que reduzcan su generación.

Las ciudades con oferta de trabajo, bienestar y desarrollo, se convierten en grandes centrosde consumo incluyendo los municipios aledaños a estas por lo que el abasto del aguarequiere de grandes obras de infraestructura así, no solo para captar tratar y enviar aguasino también para captarla, conducirla y actualmente para tratarla antes de salir de lasciudades.

Es cierto que se han logrado grandes avances en el combate de la contaminación del agua,pero también es cierto que se ha logrado con la intervención de empresas extranjeras queson las únicas" que han podido presentar ofertas financieramente sólidas y con preciosaceptables dadas las circunstancias, relegando a la industria nacional.

La concertación entre las industrias y el gobierno para aumentar los procesosambientalmente eficaces, debe de enfocarse principalmente a las necesidades de laspequeñas empresas, lo que implica cambios tanto tecnológicos como organizacionales. Parapermitir al microindustrial cubrir previsiones de cualquier índole, son necesarios losfinanciamientos comparativos a niveles internacionales. Las instituciones de crédito debenfomentar el crecimiento promoviendo la economía.

No se puede hablar de ineficiencia industrial permanentemente sin que antes se hayalogrado ofrecer una infraestructura adecuada para sus necesidades de crecimiento.

Ni el enfoque normativo ni el de los instrumentos económicos deberían afectar lacompetitividad de la industria dentro de una nación.

Es necesario que determinemos donde funcionan mejor las regulaciones y como podríancomplementarse con los instrumentos económicos y con la autorregulación para crear unacombinación óptima a fin de lograr los objetivos de desarrollo sustentable.La integración de las regulaciones de normas y controles y de instrumentos económicos esesencial para evitar un sistema contradictorio, que por un lado contrae a la industria defabricación y servicio nacional, promueve la importación y obliga al cumplimiento denormas estrictas a una industria en un mercado recesivo. Por lo anterior, el sistemaregulatorio es altamente ineficiente por tener un cuerpo imponiendo regulaciones y otrofijando cargas impositivas de manera desorganizada.

Queremos tener una industria que siga actuando como el motor de la economía mexicana,con niveles de productividad y calidad que respondan a las exigencias del mercado y losconsumidores, una planta fabril cuyos procesos y tecnologías estén en armonía con elmedio ambiente, que ahorren energéticos y aprovechen racionalmente los recursosnaturales del país, demos facilidades para que esto ocurra.

ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIÓN AMBIENTALEN MUNICIPIOS METROPOLITANOS.

José Luis Aguilar Castañeda*

ANTECEDENTES

El desarrollo urbano es el proceso de transformación del patrón territorial y de losasentamientos humanos, mediante el cual se contribuye al mejoramiento en la calidad devida de la población y se consolida una base para impulsar el desarrollo económico.

La evolución de los asentamientos humanos y en consecuencia del desarrollo urbanoen general, se encuentra estrechamente ligado a la dinámica dé los sistemassocioeconómicos y culturales; y al hábitat donde se desarrollan los núcleos depoblación.

La dinámica de los asentimientos humanos en interacción con el desarrollo económico hapropiciado que en los últimos años, el patrón territorial del país se haya transformadosignificativamente. Debido a los grandes movimientos migratorios de las tres últimasdécadas, motivados por el crecimiento de las actividades económico- productivas endeterminadas regiones y ciudades del país, la población sufrió una transformaciónsignificativa, de ser eminentemente rural pasó a ser urbana. En la actualidad el 61% de loshabitantes del país se asienta en áreas urbanas.

El crecimiento no planificado de las ciudades ha conllevado a que el patrón territorialmuestre una excesiva centralización y una aguda dispersión de comunidades rurales.La intensidad del proceso de urbanización ha implicado también, el crecimientoanárquico de las ciudades, la proliferación de asentamientos irregulares, un incrementoprogresivo en los déficits de infraestructura básica, urbana y de servicios, así como undeterioro de los ecosistemas. Asimismo, el acelerado crecimiento urbano, ha rebasadola capacidad de regulación y ordenamiento de los espacios en las ciudades.

El desarrollo urbano constituye un complejo proceso en el cual se interrelacionan unamultiplicidad de aspectos de la vida social. Si bien este proceso encuentra concreción en loque denominamos ciudades y en las modalidades de ocupación del territorio, se trata de unaexpresión de la dinámica económica, política y social que experimentan las sociedades.

Las ciudades cumplen un nuevo papel y compiten, entre ellas, por lo que se requierefortalecer la actividad reguladora del estado en el territorio, bajo criterios de equidad entreciudades y regiones y entre los ámbitos urbano y rural

* Coordinador Ejecutivo de la Dirección Adjunta de Financiamiento. Banco Nacional de Obras v ServiciosPúblicos.

BANOBRAS COMO BANCA DE DESARROLLO.

El Sistema Financiero de Fomento ha desempeñado un importante papel en el desarrollodel país a través del financiamiento de proyectos de inversión estratégicos y la canalizaciónde recursos hacia actividades y regiones prioritarias. Asimismo, ha contribuido al procesode formación de capital mediante el financiamiento de la infraestructura básica,principalmente urbana, de transporte, agropecuaria e industrial, v ha desempeñado un papelesencial en la evolución del aparato productivo del país

En este contexto, la responsabilidad de BANOBRAS no se ha limitado a la función deintermediación financiera o al otorgamiento de créditos preferenciales o avales, sino que hacomplementado su operación proporcionando asistencia técnica y financiera ypromoviendo el desarrollo institucional de los sujetos de crédito. Asimismo, ha impulsadoel financiamiento de estudios y la formulación y evaluación de proyectos de interés social.

A diferencia de otras instituciones de fomento, BANOBRAS es prácticamente el únicoinstrumento financiero a disposición de los gobiernos estatales y municipales, en el ámbitode los sectores que atiende. Esta característica hace que mantenga los servicios de banco deprimer piso en sus operaciones activas, con objeto de consolidar su participación comoinstrumento del Gobierno Federal, en apoyo al desarrollo regional.

La participación de Banobras ha sido también relevante en el financiamiento de provectosde infraestructura que apoyan el proceso de descentralización de la vida nacional, elredespliegue de la actividad económica hacia ciudades medias, la reactivación de laseconomías locales y una mejor integración de las zonas urbanas y rurales. Para ello havenido adecuando sus objetivos y prioridades conforme a las políticas económicas,sociales, financieras y ambientales previstas en el Plan Nacional de Desarrollo y en losProgramas Sectoriales, Regionales, Estatales y Municipales.

BANOBRAS EN EL CONTEXTO DEL DESARROLLO URBANO Y DE LAPRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.

La política general de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos contemplados vertientes básicas:

• Distribución de la población y de las actividades económicas en el territorio, deacuerdo a un proceso ordenado de conformación de ciudades y

• Un modelo de organización interna de los centros de población que considere laspeculiaridades del uso del suelo, las tendencias y modalidades de expansión urbanay la presencia de infraestructura productiva.

La estrategia nacional de desarrollo busca conciliar los objetivos económicos, sociales yambientales, para mejorar los niveles de bienestar de la población, en congruencia con lapreservación y mejoramiento del medio ambiente y de los ecosistemas.

De igual manera, el Plan Nacional de Desarrollo pretende inducir un ordenamientoambiental del territorio nacional, que considere las aptitudes y capacidadesambientales de cada región y permita aprovechar de manera plena y sustentable, losrecursos naturales como condición básica para abatir los niveles de pobreza, cuidando elambiente y los recursos naturales a partir de una reorientación de los patrones de consumoy del cumplimiento estricto de las normas ambientales.

Con la finalidad de contribuir a las directrices planteadas en los Programas de DesarrolloUrbano y Medio Ambiente. BANOBRAS apoya de manera prioritaria, las accionessiguientes:

• Elaboración de los estudios de factibilidad técnica, financiera y socioeconómica yde proyectos ejecutivos.

• Capacitación y la asistencia técnica para el mejoramiento de la administración yoperación de los servicios públicos y el fortalecimiento de las haciendasmunicipales.

• Canalización de recursos crediticios e identificación de esquemas de financiamientovía la mezcla de recursos, para la ejecución de Obras y la Prestación de losServicios Públicos Municipales.

Asimismo, Banobras ha promovido la instrumentación de Acuerdos de Coordinación conlas Autoridades Locales, para -financiar diversas acciones y proyectos de desarrollo urbano,que den respuesta a las necesidades identificadas en los Programas Estatales y Municipales.

Los Programas Institucionales de Otorgamiento de Crédito de Banobras, corresponden a lascategorías siguientes:

• De Rumbo y Racionalidad. A través de ellos se promueve la elaboración de planes yprogramas que permitan definir mejores alternativas para el desarrollo urbano, laejecución de obras y el fortalecimiento institucional. Aquí se ubican la Línea deCrédito Para Estudios y Proyectos y el Fondo de Estudios y Proyectos (FEP).

.• De Cambio Estructural. Estos programas y subprogramas, además de incluir

componentes de obra y adquisiciones, incorporan condicionalidades para el cambioestructural, a través de la mezcla de recursos en el financiamiento y formando partede los Programas de Gobierno. Entre ellos se encuentran los Programas siguientes:Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento (APAZU); Vialidad y Transporte;Protección Ambiental; Modernización Catastral y de los Registros Públicos de laPropiedad y de Comercio.

• De atención a Necesidades Básicas. Su objetivo es la dotación de obras y serviciobásicos para mejorar la calidad de vida de la población. En esta categoría seencuentran los Programas de Financiamiento siguientes: Infraestructura Urbana,Equipamiento Urbano; Vivienda, y Contratistas de Obra Pública.

FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS EN MATERIA DE PRESERVACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.

Como Institución de Fomento y en apego a lo establecido en su- Ley Orgánica, Banobrasha promovido el desarrollo de los estados y municipios del país, mediante la canalizaciónde recursos crediticios destinados a la construcción de infraestructura básica, urbana y deservicios.

Asimismo, mediante sus programas de asistencia técnica ha apoyado el desarrolloinstitucional de sus acreditados, buscando incidir en la preservación y mejoramiento delmedio ambiente.

En este sentido, los Programas Institucionales del Banco han otorgado una alta prioridad alfinanciamiento de proyectos ecológicos. Entre las líneas de otorgamiento de crédito queopera Banobras, destacan por su contribución al mejoramiento de la calidad del ambiente,las correspondientes a: agua potable, alcantarillado y saneamiento, urbanización,vialidad y transporte urbano y manejo y disposición de residuos sólidos

Las principales acciones financiadas por la Institución, dentro de las líneas de créditocitadas, se refieren a la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales rellenossanitarios y estaciones de trasferencia; adquisición de unidades para el transporte público ypara la recolección de basura; así como a la ejecución de proyectos de pavimentación yurbanización en diversas colonias y localidades del país.

En materia de residuos sólidos, durante el periodo 1993-1995, se canalizaron recursoscrediticios por N $ 104.6 millones, para la ejecución de diversas acciones integrales derecolección transferencia y disposición final de residuos sólidos en 28 ciudades medias delpaís, así como para la adquisición de equipo de recolección de basura en 118 localidades.

Destacan por su importancia las acciones instrumentadas en la ciudad de Puebla para laclausura de los tiraderos a cielo abierto, los cuales venían operando con altos índices decontaminación, en perjuicio de la población; así como la construcción de los rellenossanitarios que permitirán una disposición más adecuada de la basura.

De igual manera, sobresale la construcción de estaciones de transferencia y un rellenosanitario en Ciudad Juárez, que le permito al H. Ayuntamiento eficientar integralmenteel servicio de limpia en dicha ciudad.

Asimismo, destaca la participación de la Institución, en el proyecto instrumentado por elGobierno de Querétaro para atender integralmente el manejo y disposición de los desechossólidos en las 12 localidades más importantes del estado. Las principales acciones dedichos proyectos se refieren a la adquisición de unidades para recolección de basura en basea contenedores, construcción de rellenos sanitarios; así como centros de acopio para laseparación de productos reciclables y la construcción de incineradores para residuosbiomédicos.

Otra actividad que ha venido apoyando de manera prioritaria la institución, es eltratamiento y disposición final de las aguas negras, con el propósito de disminuirlacontaminación de las cuencas hidrológicas y revertir el proceso de degradación de loecosistemas. En este sentido, Banobras ha buscado incentivar la participación del sectorprivado, a través de la modalidad del concesionamiento o contratación de servicios para laconstrucción y operación de plantas de tratamiento, lo cual ha permitido dar un mayorimpulso al sector de saneamiento ambiental.

En lo que corresponde a otorgamiento de crédito, durante el periodo referido Banobras hacanalizado recursos por N $ 91.0 millones para la construcción de plantas tratamiento en24 ciudades de 14 entidades federativas del país, lo cual representa una participación del70% respecto del total de recursos ejercidos en dicho sector. Adicionalmente y a fin deapoyar los proyectos instrumentados por la iniciativa privada, la Institución ha otorgado adiversas autoridades locales, 11 líneas de crédito contingentes y revolventes por un montode N $ 145.4 millones, para garantizar la viabilidad de dichos proyectos concesionados.

En lo que corresponde al sector de vialidad y transporte, las acciones financiadas se hanencaminado a mejorar sustancialmente las condiciones de operación del tránsito, abatiendola disminución del consumo de combustible y la emisión de contaminantes a la atmósfera.

Los recursos canalizados en este sector a partir de 1993, ascienden a N $ 370.6 millones, locual ha permitido el mejoramiento de las redes de vialidad y transporte en 4 estados de larepública. Entre los principales proyectos financiados, se encuentran la modernización delas vialidades primarias y el reordenamiento del tránsito y transporte público en lasciudades de Puebla, Pue, León, Gto., y Cd. Juárez, Chih., en donde se ha tenido unaderrama crediticia de N $ 150.6 millones.

Destacan también las acciones de mejoramiento y ampliación de las principales vías decomunicación de la zona conurbada del estado de México, como lo son la carreteraMéxico-Queretaro, la Vía Gustavo Baz y la Avenida Central, así como la red primaria delValle de Chalco.

Asimismo, en los últimos años Banobras ha apoyado la construcción de infraestructurapara el transporte masivo de pasajeros en las ciudades de Guadalajara, Jal., Monterrey, N.L., y el Distrito Federal, actuando como agente financiero del Gobierno Federal y comoacreditante directo. Adicionalmente, para la Ciudad de México, la Institución apoyo elPrograma de Sustitución de Taxis, lo que permitió la renovación de 5,800 unidades.

En lo que se refiere a obras de pavimentación y urbanización, durante el periodo referido,Banobras autorizó recursos por un monto de N$ 726.2 millones en 268 proyectos. Destacala importante derrama crediticia que se ha realizado en las ciudades de Aguascalientes,Ags., Mexicali, B.C., La paz, B.C.S., Chihuahua, Chih., Durango, Dgo., así como endiversas localidades de los estados de Sonora y Tamaulipas.

Las acciones encaminadas al mejoramiento y preservación del medio ambiente han sido dela más alta prioridad para la Institución, por lo que se continuará apoyando decididamente

la instrumentación de proyectos que directa o indirectamente contribuyan a esteobjetivo.

ESTRATEGIAS DE FINANCIAMIENTO PARA LA GESTIÓNAMBIENTAL.

Los Programas de Desarrollo Urbano y de Medio Ambiente 1995-2000, dan un especialénfasis en las acciones que deberán de instrumentarse en las zonas metropolitanas de lasCiudades de México, Guadalajara, Monterrey y Puebla, a fin de asegurar un crecimientoordenado con apego a los objetivos de ordenamiento del territorio nacional y basados en elaprovechamiento sustentable de los ecosistemas y recursos naturales.

Sin duda el papel que desempeñe Banobras será importante para el logro de dichosobjetivos, en este sentido la Institución continuará apoyando a sus potenciales acreditadosen la instrumentación de Programas Integrales de Infraestructura Urbana y Ambiental.

Para ello, promoverá con las instancias federales, estatales y municipales responsables delos sectores referidos, mecanismos de financiamiento acordes con las posibilidades realesde los proyectos de inversión, donde los criterios para el otorgamiento de los recursoscrediticios no se limiten únicamente a indicadores de rentabilidad financiera, sino queconsideren también parámetros de rentabilidad social y ambiental. De igual maneracontinuará fomentando el desarrollo de la componente de capacitación y asistencia técnica.

Las principales estrategias y líneas de acción que continuará impulsando Banobras, serefieren a:

• Apoyar prioritariamente la construcción de infraestructura básica y equipamientourbano, vialidad y transporte, con especial énfasis en aquellos proyectos queincidan en el mejoramiento y preservación del medio ambiente.

• Promover la ejecución de proyectos mediante la mezcla de recursos federales,estatales, municipales y de crédito, en donde la estructura del financiamientoconsidere las condiciones socioeconómicas y financieras de los potencialesacreditados y de los beneficiarios directos.

• Apoyar las acciones que lleven a cabo las Autoridades Locales en elfortalecimiento de las haciendas y en su capacidad de gestión, de conformidad conlas funciones y atribuciones descentralizadas que le confiere el Nuevo Federalismo.

• Diversificar las fuente de fondeo de la Institución, a fin de canalizar recursoscrediticios en condiciones preferenciales a proyectos de alta rentabilidad social yambiental.

• Promover esquemas de financiamiento que incentiven al sector privado en eldesarrollo de proyectos de inversión en los sectores de infraestructura,equipamiento urbano y del medio ambiente.

• Fomentar ante las Instancias de Gobierno la evaluación social de los proyectos deinversión, a fin de canalizar los recursos disponibles en aquellas obras querepresenten los máximos beneficios sociales y ambientales.

• Establecer mecanismo de coordinación permanente con las Dependencias Federalesy Estatales, responsables normativamente de los sectores que inciden en eldesarrollo urbano y en el medio ambiente, a fin instrumentar acciones conjuntas enmateria de asistencia técnica y financiamiento.

CONCLUSIONES

El Plan Nacional de Desarrollo señala que la política ambiental y de aprovechamiento delos recursos, deberá ir más allá de una actitud estrictamente regulatoria, constituyéndose enun proceso de promoción e inducción de inversiones en infraestructura ambiental, decreación de mercados y de financiamiento para el desarrollo sustentable.

Banobras como Institución de Banca de Fomento, tiene una gran responsabilidad paracontribuir, dentro de sus campos de atención, en el logro de los objetivos y propósitosestablecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Programas Sectoriales y Estatalesrespectivos.

Aún cuando los diversos Programas Institucionales de Otorgamiento de Crédito que operala Institución, contienen elementos que inciden en diferente grado en el medio ambiente yque éstos han sido promovidos con especial énfasis en la evaluación y dictaminación de losproyectos de inversión, sin duda el quehacer para llevar a cabo obras de infraestructurabásica, urbana y de servicios con estricto apego al cuidado ypreservación del medio ambiente, es aún muy extenso.

Por otro lado los recursos de que disponen los Gobiernos estatales y municipales paraatender la creciente demanda de servicios públicos, resultan insuficientes, por lo queadquiere una relevancia especial los apoyos financieros del Sistema Financiero deFomento.

En este sentido, Banobras, dentro de sus políticas de financiamiento continuarápromoviendo ante las Autoridades Locales la realización de Programas Integrales deDesarrollo Urbano, en la inteligencia de que las acciones y obras que se identifiquen endichos Programas, deberán cumplir con los objetivos y propósitos de preservación delmedio ambiente y con estricto apego a la normatividad vigente.

ESTRATEGIAS PARA EL FINANCIAMIENTO DE LA GESTIÓNAMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Francisco J. Núñez Sánchez*

Los municipios participan con un papel vital en las sociedades actuales, de tal manera queel bienestar, la seguridad y el desarrollo de las personas y las comunidades estáíntimamente ligado a los principios de democracia, derechos humanos, posibilidad desostenimiento, acción conjunta, subsidiariedad, interdependencia y a una acción directa delos grupos ciudadanos y ONG's locales.

El continuo crecimiento de las ciudades y el proceso de expansión territorial que ésteconlleva, da como resultado que los municipios enfrenten problemas para hacer frente alas demandas no sólo de los servicios sino también de capacidad para la concertación ycoordinación de los esfuerzos para atender los problemas ambientales, dado que los planesde desarrollo actuales llevan implícito el cumplimiento de ordenamientos legales enmateria ambiental.

Esta obligatoriedad de observancia de las disposiciones emanadas ya sea de las leyesFederales. Estatales y/o Reglamentos Municipales, y de aquellas que deban ser ejercidaspor las instancias locales, con objeto de amortiguar o prevenir los impactos derivados de lasactividades productivas, reflejan en los más de los casos una angustia para que las Accionesde Gestión Ambiental puedan realizarse bajo un proceso ágil y eficiente.

Si a esto incorporamos a los municipios que por su cercanía entre sí. conforman áreasconurbadas con una interacción intensa en la que se comparten tanto beneficios comoproblemas comunes y que por general las acciones tendientes a solucionarlos se vuelvencomplejas ante las dimensiones que se alcanzan, sobre todo cuando los recursos que serequieren rebasan en mucho su capacidad de respuesta.

Siendo las Leyes Ambientales actuales de carácter descentralizante, involucran a losmunicipios en las acciones de protección al ambiente en el aspecto normativo de acuerdocon las facultades que le otorgan, para decidir y aplicar sus propias políticas de cuidado yaprovechamiento de los recursos, la planificación de su desarrollo, establecimiento delineamientos y criterios de regulación ecológica v la elaboración de sus propias estrategiasde Ordenamiento Ecológico de su territorio.

Todas estas acciones representan la necesidad de crear estructuras al interior que permitanse lleven a cabo, sin embargo en la práctica hemos visto que idealmente éstas atribuciones,facultades y acciones de Gestión Ambiental, difícilmente se pueden generar mientras no secuente con los recursos de apoyo para su ejecución. Tomando en cuenta las consideracionesanteriores, la pregunta sería:

* Junta .Municipal de Aguas y Saneamiento. Ciudad Juárez. Chihuahua.

Se cuentan con programas de apoyo financiero y técnico para costear la creación yoperación de estas estructuras y la implementación de programas ambientales ? Larespuesta es que a pesar de las obligaciones enmarcadas dentro de la ley, para que se lleve acabo la gestión ambiental, los programas de apoyo financiero para los municipios sonrealmente escasos, de ahí la importancia de obtener recursos por otras vías que puedanhacer autosostenibles los proyectos y en los cuales se involucre la participación de lacomunidad.

Algunos de los programas y servicios que pueden ser capaces de generar ingresos quefaciliten el financiamiento de la gestión ambiental en los municipios son los siguientes

• Participación en el Programa de Cooperación Municipal Internacional (Tambiénconocido como: CIM, Vínculos de Amistas, Hermanamiento de Ciudades oInstancias de Cooperación Descentralizada).

• Control de emisiones vehiculares.• Dictámenes de certificación de cumplimiento en materia de prevención de la

contaminación y ordenamiento ecológico.• Sanciones.• Pago de derechos.• Utilización de fondos federales para programas que permitan crear infraestructura

ambiental.• Tales como:

=> Programa de 100 Ciudades :

• Manejo de residuos sólidos

• Saneamiento de cauces

• Programas emergentes de apoyo al empleo.• Fortalecimiento de la gestión ambiental estatal y municipal.• Comités de participación ciudadana.• Participación de los organismos operadores de agua.

PROGRAMA DE COOPERACIÓN MUNICIPAL INTERNACIONAL.

La implementación de programas bajo el esquema del CIM (Cooperación InternacionalMunicipal), ha permitido generar vínculos entre los municipios de todo el mundo yconformar equipos entre gobiernos locales, para contribuir a resolver sus problemas y es sinduda este esquema de cooperación entre municipios, el fenómeno de mayor trascendenciaactual, dado que se comparten soluciones a problemas comunes que enfrentan laspoblaciones metropolitanas. El deseo de generar proyectos que proporcionen un marcoflexible de participación y comunicación franca, permite obtener mejores resultados queaquellos programas de ayuda nacionales e internacionales. Este intercambio de informacióny de compartir experiencias ha permitido generar un efecto multiplicador de los recursos

financieros al demostrar los éxitos de los gobiernos locales, mismos que pueden seraplicables con el mismo éxito en otros municipios del mundo. Este hermanamiento yvinculación entre las partes, suma apoyos técnicos y administrativos muy superiores enocasiones a las aportaciones de las instancias gubernamentales nacionales einternacionales.

El gobierno federal y las organizaciones donantes tales como fundaciones yasociaciones ONG internacionales, reconocen cada dia más, la bondad del CIMestableciendo programas para apoyar y promocionar activamente la llamada cooperacióndescentralizada.

El caso Cd. Juárez- Curtiba para el proceso de reingeniería integral de la estructura de laadministración municipal en la prestación de los servicios y de la planeación urbana y deordenamiento ecológico puede ser un excelente ejemplo {comentarios del expositor) o bienel Estado de Colorado - Cd. Juárez para el establecimiento de apoyos a los programas deverificación vehicular

Casos como los anteriores se dan con frecuencia en casi todos los municipios del país y handemostrado que aún sin recursos económicos locales, los apoyos financieros pueden sergenerados desde el exterior con el apoyo de comunidades-municipio que participen deproblemas comunes.

CONTROL DE EMISIONES VEHICULARES.

Es quizá este programa uno de los más controvertidos y de mayor aplicación en nuestropaís, dado que es éste una de las atribuciones exclusivas de los municipios y deimportancia capital en la administración de la calidad del aire de las ciudadesMetropolitanas o Intermunicipales. La administración de los llamados programas deVerificación Vehicular (VV), cuando bien estructurados y administrados, pueden sergeneradores de importantes recursos para el municipio, sin embargo esto no basta paraasegurar que las otras actividades de la gestión ambiental puedan ser apoyadas desde lasesferas propias de los ayuntamientos, puesto que en más de las veces, los ingresosgenerados por la W se destinan para otras prioridades, y es aquí donde la planeaciónestratégica de la oficina responsable de la gestión ambiental, requiere llevar a cabonegociaciones con el Presidente Municipal y Tesorero a fin de que estos recursosfinancieros puedan ser aplicados solo para o en su mayoría en los distintos programas de lagestión ambiental. Debemos recordar que el mejoramiento de la calidad de vida de lapoblación trae implícito acciones correctivas y de prevención en el entorno ambiental de lascomunidades y que por lo tanto, el que los ingresos generados por sí, se regresen a lacomunidad vía programas de Educación Ambiental, enriquecen las acciones de laautoridad, otorgándole el soporte necesario para que los programas sean bien aceptados porla comunidad.

Con recursos provenientes de este programa, fue posible llevar a cabo algunos otrosprogramas y proyectos adicionales, que nunca hubiese sido posible sin estos apoyosfinancieros; aquí se mencionan solo los mas importantes:

o Edificación y equipamiento de las oficinas de la Dirección de EcologíaMunicipal.

o Cuatro Patrullas Ecológicas.

o Estudio de Emisiones Vehiculares, utilizando tecnología de sensores remotos.Marzo de 1993. Universidad del Estado de Colorado y Municipio.

o Estudio Preliminar de Fuentes Móviles. Clasificación y conteo de vehículos,Marzo de 1993. Realizado por el Departamento de Transporte del Estado de Texas y la Agencia de Calidad del Aire de Texas (TAQB), el Departamentode Salud y Calidad del Aire del Paso, Tx, el Instituto Nacional de Ecología yel Municipio de Juárez.

o Estudio de Emisiones Ladrilleras, Análisis Comparativo de Combustibles en laProducción de Ladrillo, Marzo, 1993 Municipio.

o Inventario de Emisiones en Fuentes Móviles.(Mobil 5) Verano de 1993.Universidad de Texas A&M, el Instituto Tecnológico de Ciudad Juárez y elMunicipio de Juárez.

a)Estudios VMT (Tiempos y Movimientos)

b)Estimación del parque vehicular en CD. Juárez.

c)Estudios de velocidad y tiempos de recorrido.

d)Tiempos de espera en puentes internacionales.

o Encuesta Talleres de Pintura Automotriz. Septiembre de 1993, Municipio

o Implementación del Centro de Investigaciones y Capacitación en laFabricación de Ladrillo. Diciembre de 1993, establecido bajo un programa decooperación con la Federación Mexicana de Asociaciones Privadas de Salud yDesarrollo Comunitario, A. C. (FEMAP), el ITESM El Paso Natural Gas,SEDESOL. el Laboratorio Nacional de Los Álamos. N. M., UTEP-CERM y ElMunicipio.

o Primer Seminario Binacional de: Control de Emisiones en Talleres de PinturaAutomotriz, Febrero de 1994, así como en 1995 y en 1996 Comisión para laConservación de los Recursos Naturales del Estado de Texas(TNRCC), elDepartamento de Salud y Calidad del Aire del Paso TX la Cámara Nacional de laIndustria de la Transformación, en su ramo de Pintura Automotriz y el Municipiode Juárez.

o Primer Seminario Binaciona1 en: Control de Emisiones Vehiculares, mayo de1994. Impartido a instructores de mecánica automotriz de CD Juárez con la

participación del Centro Nacional para el Control y Seguridad de EmisionesVehiculares de los Estados Unidos en la Universidad Estatal de Colorado, U.S.Coordinado por la Dirección Municipal de Ecología y los Centros de EducaciónTécnica Media Superior y Nacional (CECATI, CBTIS, & CoNalEP).

o Estudio de Emisiones en Hornos Ladrilleros con Aceite Usado de Motor comoCombustible Alternativo, Noviembre de 1994 a iniciativa de la DirecciónMunicipal de Ecología, contándose con la colaboración de FEMAP en carácter deobservador, de Servicios Ambientales Integrados quien efectuó las mediciones decontaminantes emitidos al aire y de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento.

o Estudios Especiales con Tecnología de Vanguardia para la Medición del Perfilde Vientos y PM-10 en Campañas de Verano e Invierno, con el apoyo deCentros de Educación y Científicos e Institutos de gobierno que cuentan con equipode LIDAR, Tethersonds, etc.,

o Estudio de Reactividad de Compuestos Orgánicos Volátiles 1a Etapa, Enero de1995. Estudio enfocado a caracterizar los compuestos reactivos en la atmósfera dela región y sus patrones de migración, al establecer sitios de muestreo en CD.Juárez, Chih. y El Paso, TX. como dos puntos en un monitoreo de reactividadfotoquímica en la región Albuquerque, NM, Socorro, NM, El Paso, TX. y CD.Juárez, Chih., México. Se tiene la participación de Tecnológico de Nuevo Méxicoen Socorro, el Departamento de la Calidad del Aire de El Paso, TX, el Tecnológicode Durango y el Municipio de Juárez.

o Winter Air Pollution in El Paso - Ciudad Juárez . Marzo 1995 EPA- Región 6,Depto Energía de los Estados Unidos y colaboración de Cd. El Paso y Municipiode Juárez.

o Variación Estacional Diurna de Compuestos Reactivos en la CuencaAtmosférica de El Paso - Cd. Juárez . New México Tech, Socorro N.M. ,Instituto Tecnológico de Durango y Municipio de Juárez.

o Operación y Monitoreo de la Calidad del Aire por el Municipio de Juárez,Chih (Junio/95)

o Invierno 1995. Expansión de la Red de Monitoreo del Aire en la RegiónJuárez - El Paso - Sunland Park. En base a la incorporación de una estación demonitoreo automático continuo adicional, se tendrán un total de 3 estacionesAutomáticas instaladas en CD.Juárez.

o Plan Estratégico para Samalayuca, Municipio de Juárez.

Red de Educadores Ambientales del Estado de Chihuahua , National Park Servicey Municipio de Juárez.

o Segundo Curso sobre Conservación y Educación del Patrimonio Natural y Cultural.

Red de Educadores Ambientales del Estado de Chihuahua , National Park Service yMunicipio de Juárez.

PROGRAMAS DESARROLLADOS EN EL MUNICIPIO DE JUÁREZ, ENMATERIA DE PREVENCIÓN Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN

ATMOSFÉRICA

Para Monóxido de Carbono:a) Vigilancia en zonas ladrilleras.b) Parques Industriales Ladrilleros.c) Programa Investigación en Combustibles Alternativos para hornos ladrilleros.d) Programa de Verificación Vehicular. Equipo Bar-90.e) Programa Centros de Diagnóstico.f) Verificación Vehicular del Transporte Público.g) Modernización Transporte Público. Reconversión del sistema de combustión de gasolina a gas L.P.

Para Ozono:

a) Programa de Verificación Vehicular. Equipo Bar-90.b) Verificación Vehicular del Transporte Público.c) Programa Centros de Diagnóstico.d) Programa de recuperación de vapores en gasolineras Primera Etapa (Vapor Recovery Stage I). Para la segunda etapa se cuenta con preparación de cavidades para futura instalación de mangueras de conducción). Llevado a cabo por PEMEX.e) Control de Presión de Vapor de gasolina (Reid Vapor Pressure). Llevado a cabo por PEMEX.f) Estudios de caracterización compuestos orgánicos reactivos en la atmósfera.g) Control y vigilancia de talleres de pintura automotriz (Llevado a cabo por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente).

Para partículas PM10 ( fracción respirable):

a) Clausura del antiguo tiradero municipal.b) Puesta en Marcha del Nuevo Relleno Sanitario.c) Estudios para ubicación de zonas críticas a pavimentar.(Fuentes de Área)d) Estudios para evaluación de contaminación por áreas.

PROGRAMAS DESARROLLADOS ACTUALMENTE EN LA CIUDAD YCONDADO DE EL PASO, TEXAS EN MATERIA DE PREVENCIÓN Y

CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA

Para Monóxido de Carbono:

a) Programa de gasolina oxigenada, de Octubre 1 a Marzo 31 b) Control de quema de leña. c) Control de emisiones industriales.

d) Programa de Revisión Vehicular IM-240

Para Ozono:

a) Programa de Revisión Vehicular IM-240 (Pendiente de Aplicación) b) Programa de talleres de pintura y giros menores. c) Programa de recuperación de vapores en gasolineras Primera y Segunda Etapas (Vapor Recovery Stage I and Stage II). d) Control de Presión de Vapor de gasolina (Reid Vapor Pressure).

Para partículas PM10 ( fracción respirable):

I. Pavimentación de callejones. II. Programación de barrido de calles

A. Primer Cuadro - 1 vez por semana. B. Zonas Industriales y Comerciales - 1 vez por mes. C. Zonas habitacionales - 2 veces por año.

III. Control de quema de leña. IV. Pavimentación de bordos de tráfico en canales.

DICTÁMENES DE CERTIFICACIÓN DE CUMPLIMIENTO EN MATERIADE PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN Y ORDENAMIENTOECOLÓGICO

El manejo de dictámenes de certificación en materia de cumplimiento ambiental o biende aceptación v requerimiento de compromisos de cumplimiento a futuro, es otro de losrubros que conviene establecer como resultado del asentamiento de nuevas industrias,comercios y servicios que se pretendan prestar dentro del territorio Municipal, esto comoconsecuencia de los convenios o reglamentaciones locales que pueden ser generadas por laautoridad cuando se solicite el uso del suelo o bien ampliaciones y permisos deconstrucción en zonas y sectores acordes con las disposiciones de los planes directores dedesarrollo urbano y de los criterios de Ordenamiento Ecológico del Territorio. A menudo seescucha por parte del sector empresarial, que éstos nuevos requisitos vienen a representaruna carga adicional a las empresas, sin embargo su aplicación conlleva una regulaciónacorde con los criterios de Prevención y control de la contaminación desde el momentomismo de su establecimiento, y menores costos para la autoridad reguladora como para lasempresas que en muchas de las ocasiones se instalan con procesos obsoletos ypotencialmente peligrosos, que a la larga van a requerir una mayor inversión para

reconvertirlos y cumplir con las normatividades y requisitos de la autoridad, evitando asímismo el enfrentamiento entre el regulador y el inversionista. En la actualidad elMunicipio de Juárez requiere los dictámenes tanto de Protección Civil y Ecología como dela Junta de Agua y Saneamiento, quienes expiden dichos dictámenes previo pago de losmismos..

Sanciones

Desde el punto de vista de la autoridad este tipo de conceptos de ingreso representa unaalternativa a la cual se recurre con frecuencia, sin embargo desde mi punto de vista, no es lamás adecuada para poder ejercer un control real y aún cuando no es el propósito de estacharla generar una discusión al respecto de si vale la pena o no, es quizá al que se deberecurrir en la menor medida posible y solo ejercitarla como medida ejemplar. Ladisposición de colaboración del empresario siempre será mayor cuanta más confianza leotorgue la autoridad.

Pago de Derechos

Existen en algunos casos en que los propios ayuntamientos de los Municipios llevan acabo el abastecimiento y distribución del Agua. así como de su alejamiento y tratamientoen su territorio, de tal forma que existe la posibilidad de generar cargos por concepto dederechos de descarga o bien por excedencia en las condiciones particulares de descargafijadas por la autoridad. Sin embargo para poder ejercerlo es también menester de laautoridad contar con los esquemas legales y la infraestructura de control necesaria para suimplementación. Existen algunos otros casos de pago de derechos por conceptos talescomo excedencia en la generación de basura, reconocimiento de prestadores de servicios,etc.

UTILIZACIÓN DE FONDOS FEDERALES PARA PROGRAMAS QUEPERMITAN CREAR INFRAESTRUCTURA AMBIENTAL

Tales como:

=» Programa de 100 Ciudades :

• Manejo de residuos sólidos

• Saneamiento de cauces

A través de la Secretaría de Desarrollo Social y su Programa de 100 Ciudades, incluye eldenominado Programa de Aspectos Ambientales dentro del cual se incluyen los de:

a) Saneamiento del Agua b) Manejo de Residuos Sólidos y, c) Saneamiento de Cauces

Estos programas son producto de la preocupación del Gobierno Federal por el

deterioro creciente que se ha observado en el manejo de los recursos naturales comoresultado de:

• Alta concentración y crecimiento urbano e industrial• Escasez de recursos financieros destinados al sector• Deficiente aplicación de las Normas existentes• Sistemas tarifarios deficitarios• Organismos operadores financiera, administrativa y técnicamente débiles

Los fondos aportados para estos programas por lo general requieren de una concertación deacciones con la propia Sedesol, CNA y Banobras, así como de los gobiernos Estatal yMunicipal. Siendo que durante este Primer Foro Sobre Gestión Ambiental en MunicipiosMetropolitanos se tendrá la participación de las Instancias Federales tales comoBANOBRAS, resulta oficioso enfocarme a detallar los mecanismos de implementación yparticipación, sin embargo si podemos afirmar que este tipo de programas puedenrepresentar una importante fuente de recursos para llevar a cabo muchas de las accionesque en materia de regulación y control ambiental requieren los municipios.

PROGRAMAS EMERGENTES DE APOYO AL EMPLEO

Este programa es quizá bien conocido por las Autoridades Municipales, sin embargo es unode los tantos que pueden existir dentro de los fondos disponibles por parte de la Federaciónen apoyo a los Municipios. Para el caso específico del Municipio de Juárez, utilizamosestos recursos que no necesariamente corresponden a crear infraestructura ambiental engenerar obras y acciones 100 % consideradas como ambientales, al crear un sistemaintegral de alejamiento, tratamiento de aguas residuales domésticas y parque deesparcimiento, combinado con un sistema educativo - interactivo que permite la enseñanzay educación ambiental a la población, que además participa y colabora en todas las fasesdel proyecto. La justificación se dio de la siguiente manera:

JUSTIFICACIÓN. La difícil situación económica por la que atraviesa la actividadagrícola regional y la necesidad de apoyar con empleo a la zona, llevando a cabo obras deinfraestructura en servicios que sean así mismo de un alto beneficio para la población y quepermitan en el corto plazo dar soluciones al mejoramiento de la calidad de vida, es que sepropone iniciar con una primera etapa de autoconstrucción de redes de alcantarillado, peroenmarcado este proyecto bajo un enfoque de saneamiento integral, en el cual se concibe eltratamiento de las aguas residuales colectadas por el sistema de alcantarillado.

Este nuevo esquema permite no solo apoyar las acciones tendientes a proteger la saludpública, sino también el medio ambiente, promoviendo la utilización de tecnologíasapropiadas para poblaciones de baja densidad, tal como la que aquí se propone, que es lautilización del sistema de tratamiento denominado de Tierra Húmeda o Wetlands andAquatic Plant System como es reconocido por su nombre en inglés. Debemos recordar quenuestro país ha suscrito convenios y acuerdos internacionales en materia de saneamiento ymedio ambiente para la franja fronteriza norte y en los cuales se hace énfasis de crear lainfraestructura necesaria que permita lograr el control de la contaminación y elevar lacalidad de vida en ambos lados de la frontera, siendo así que la ejecución de proyectos

como éste, otorgan a México la oportunidad de demostrar su interés en el cumplimiento desus compromisos y la posibilidad de introducir nuevas tecnologías de bajo costo, sin contarcon los enormes beneficios que esto representa para la población.

OBJETIVOS. Bajo el marco de este proyecto se consideran los siguientes objetivos:1 Proporcionar una fuente de ingresos adicional al poblado de San Isidro.2 Iniciar la creación de infraestructura básica de saneamiento.3. Incorporar el concepto ambiental y de Desarrollo Sustentable, bajo el esquemadel tratamiento del agua residual.4. Permitir hacer un uso más racional del agua, al poder ser reutilizada ésta parariego de jardines o parcelas agrícolas.5. Apoyar las acciones tendientes a mejorar el medio ambiente y a nuestro país,

cumplir con los acuerdos y convenios signados.

FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL ESTATAL Y MUNICIPAL

Ante la necesidad de fortalecer a los Estados y Municipios en las- acciones de la GestiónAmbiental, de aquellas atribuciones que les confieren, tanto las Leyes Federales como lasLocales (Estatal y Municipal), y así mismo fortalecer el espíritu de las leyes ambientales ennuestro país, que evocan un carácter descentralizante y tienden hacia la desconcentraciónde las funciones conferidas por lo menos a nivel Federal, es que la Federación a través delInstituto Nacional de Ecología, crea este programa para fortalecer la capacidad de gestiónambiental y de esta manera puedan hacer frente a la problemática local, bajo el enfoque deun mejor conocimiento de ésta y de una participación más activa y estrecha con su propiacomunidad.

Los pormenores del programa serán asimismo presentados en el presente foro por lo cualsolo indicaré que se consideran 6 acciones prioritarias de apoyo a los municipios:

1. Elaboración de Reglamentos Ambientales Municipales2. Adopción de una estructura ambiental formalmente definida y con atribuciones claras dentro de los municipios.3. Capacitación del Personal4. Equipamiento de oficina y cómputo , incluyendo manejo de información

cartográfica5. Equipo de Monitoreo6. Estudios

Las aportaciones y asignación de los recursos se han otorgado siempre bajo el enfoquedel Diagnóstico, que defina claramente la magnitud y la naturaleza de las necesidades ydemandas de los Estados y Municipios. Las líneas de acción y de apoyos correspondientesincluyen prácticamente todas la áreas de la gestión ambiental tales como:

• Legislación Ambiental.• Contaminación Atmosférica.

• Contaminación del Agua.• Contaminación del Suelo.• Manejo de Recursos Naturales.• Planeación Ecológica.• Impacto Ambiental.• Educación Ambiental y Participación Social.• Inspección y Vigilancia.• Riesgo Ambiental y Emergencias Ecológicas.• Instrumentos Económicos.• Salud Ambiental.

COMITÉS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Para cualquier ciudad o municipio, el que posea un alta participación de la ciudadanía enlas acciones tendientes al mejoramiento y protección del medio ambiente, implica poseer lafortaleza y el nivel cultural ambiental necesario para que las acciones de su GestiónAmbiental se vean coronadas con el éxito y es en este tema en donde quisiera remarcar,que gran parte de las acciones que puede un municipio generar están basadas precisamenteen este soporte.

Si nos transportamos a las experiencias obtenidas por el Municipio de Juárez en materia deAdministración de la Calidad del Aire, se preguntarán, ¿Cómo es posible llevar a cabo estenumero de estudios y programas ?, la respuesta ha sido muy simple... Convocar y establecerestructuras de amplia participación ciudadana, exenta de cualquier interés político, religiosoo de grupo. Parece fácil en lo teórico difícil de lograr en la práctica.

Los recursos financieros que se requieren para enfrentar las líneas de acción, parece sermucho más fácil conseguirlos ya que para las fundaciones y asociaciones filantrópicastiene más sentido invertir en acciones de participación ciudadana que en aquellas en dondelos recursos y las acciones son manejadas por los gobiernos. Gracias a este esquemasimbiótico Gobierno-Sociedad los logros materiales se hicieron realidad a tal grado que seconstituyeron dos agrupaciones de carácter Local-Binacional denominadas. El ComitéCiudadano para la Calidad del Aire Paso Del Norte para la población de Cd. Juárez y paraLas ciudades de El Paso, Texas y Sunland Park N. M. el comité conocido como Paso delNorte Task Forcé, en ambos se da la participación de ciudadanos de los dos países, y en laactualidad son éstos los que conjuntamente con las autoridades locales, estatales yfederales, concertan la acciones para resolver la problemática de la contaminación del airegenerada en su cuenca atmosférica, a la vez que son apoyados por fundaciones tales comoFundación Ford Environment Defense Found, El Paso Community Fundation, FEMAP, etc.y las instituciones académicas de la región, adicionalmente el sector industrial participaactivamente apoyando todas esta acciones.

o Establecimiento de Tres Centros de Diagnóstico Vehicular. Febrero de 1995Centro de Capacitación para el Trabajo Industrial # 19, el Centro de BachilleratoTecnológico Industrial y de Servicios # 114, el Colegio Nacional de Educación TécnicaProfesional - Juárez # 2, la Empresa Smog Supply and Equipment, la organización no

gubernamental Fondo para la Defensa del Medio Ambiente (EDF) y el Municipio deJuárez

o Estudio Comparativo de Normatívidad, Procedimiento, Tecnología y Resultados deProgramas de Inspección y Mantenimiento Vehicular (Verificación Vehicular,como se le conoce en CD. Juárez), BAR 84 en El Paso, y BAR90 en CD. Juárez.Marzo - Mayo, 1994. efectuado por Environmental Defense Fund.

o Estudio de la Administración de los Puentes Internacionales su Operatividad y Planteamiento de Estrategias de Administración. Octubre

1994. Estudio realizado por Environmental Defense Found.

o BrickCharacterization and Análisis Report - Environmental Brick Program.Abril 6-1994 FEMAP.

PARTICIPACIÓN DE LOS ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA

Aún cuando la legislación ambiental actual en materia de aguas establece la compra de losmunicipios para llevar a cabo las acciones de prevención y control de las descargas a lossistemas de alcantarillado, es conveniente mencionar que con objeto de liberar a losmunicipios de costos adicionales en materia de control e inspección e; materia dedescargas de aguas residuales, es recomendable que dicha acuidad le sea encomendada alorganismo operador de agua, quien tiene la vocación y la capacidad técnica para su manejo,adicionalmente de ver por su patrimonio, ya que debemos recordar que los organismosoperadores son entidades paraestatales o paramunicipales con personalidad jurídica propiay patrimonio propio, y además el responsable directo respecto al uso, manejo,aprovechamiento y disposición final que se le de al agua . Esto se consigue bajo un simpleconvenio de coordinación o bien legislando localmente, de tal manera que esta facultad sedelegue, dejando disponible recursos económicos y humanos para las otras actividadespropias de la gestión municipal. El programa de Pre - Tratamiento para el control dedescargas de aguas residuales industriales, comercio y servicios fue diseñado,implementado y dirigido hasta la fecha en la Junta Municipal de Agua y Saneamiento deCiudad, Juárez, Chih. a partir del año de 1992.

Esto ha llevado a que con recursos de la Junta Municipal de Agua y Saneamiento :

• Clasificar a los usuarios del agua de acuerdo con el uso que le dan.• Caracterizar todas las descargas Industriales, Comerciales y de Servicios.• Establecer los programas de inspección.• Capacitar y mantener programas de entrenamiento permanente.• Clasificar a las industrias de acuerdo con su potencial de riesgo.• Establecer mecanismos de control por zonas y disponibilidad del recurso.• Establecer condiciones particulares de descarga por actividad.• Generar el inventario de procesos industriales.

• Generar el inventario de productos químicos que son utilizados por los usuarioscomerciales.

• Inventariar todos los residuos que se generan en los procesos industriales y deservicios.

• Conocer la calidad del agua residual con la que se descarga al sistema dealcantarillado.

• Conocer y en su caso implementar los diferentes tipos de pretratamiento.• Desarrollar programas de computo ( Software ) diseñados especialmente para el

control de las descargas de un organismo operador.• Establecer los programas de conservación y uso racional del Agua.• Generar los diagnósticos de explotación del recurso.• Desarrollar Programas de Protección de Cabezales de Pozo.• Establecer los programas permanentes de Explosividad.• Crear los procedimientos jurídicos para el control de las descargas en un organismo

operador.• Desarrollar los programas de Evaluación rápida de la toxicidad de las descargas.• Equipar y mantener en operación uno de los laboratorios más completos del país en

materia ambiental.• Haber estructurado la primera Dirección de Saneamiento Ambiental en un

organismo operador municipal.• Haber establecido una planta cercana a 50 elementos trabajando en el control y

prevención de la contaminación del agua y su conservación.• Ser en la actualidad líderes en la implementación de programas de Pre-

Tratamiento.• Haber generado una legislación exclusiva para aguas en el municipio.

Estas y otras actividades son las que se encuentran en pleno desarrollo y cuyaimplementación ha dado como resultado, contar con las herramientas técnicas necesariaspara enfrentar el control de la contaminación hacia los sistemas de alcantarillado, hacer máseficiente las acciones de operación y mantenimiento en los colectores y sobre todogarantizar que a las plantas de tratamiento de aguas residuales, les llegue un influente deagua residual de calidad, que realmente pueda ser tratada mediante los términosconceptuales y de diseño bajo las que fueron construidas.

4. ENFOQUE SECTORIAL Y REGIONAL DELA POLÍTICA AMBIENTAL EN

MUNICIPIOS METROPOLITANOS

GESTIÓN DE LOS RESIDUOS SÓLIDOS MUNICIPALESOBJETIVOS, ACCIONES Y BENEFICIOS

Gustavo Rosiles Castro*

INTRODUCCIÓN

El servicio de aseo urbano, cuyas principales actividades consisten en: barrido de vías yáreas públicas, recolección, transporte y disposición final de los residuos sólidosmunicipales, esto constituye una de las grandes preocupaciones para las autoridadesmunicipales; así mismo se han convertido en un tópico muy importante en el país, para lostres niveles de gobierno, debido a los volúmenes tan altos que se generan día con día, y alimpacto que tiene en el medio ambiente su manejo y disposición final. Actualmente seestima que se generan alrededor de 83,588 toneladas diarias, de las cuales se recolectan unpoco mas del 70% del total de la generación, casi el 28% de lo recolectado se deposita enrellenos sanitarios, lo que significa que el restante se dispone a cielo abierto sin ningúncontrol, con las consecuencias negativas que esto trae al medio ambiente y la salud humana.

El Servicio de Limpia que proporcionan los municipios a la población, es por lo generaldeficiente, siendo algunas de las razones las siguientes:

• El equipo de recolección no es el adecuado y opera en condiciones deficientes• Las rutas de recolección son inadecuadas.• La gran mayoría de los sitios de disposición final, son tiraderos a cielo abierto sin

control.

Por lo tanto el apoyo a los municipios en los servicios de aseo urbano la Dirección deResiduos Sólidos cumple con los siguientes:

ANTECEDENTES

Al inicio de la gestión ambiental en materia de manejo de residuos sólidos se conocía enforma global la problemática a nivel de los municipios por lo que una de las primerasacciones fue el de elaborar un "Diagnóstico y Evaluación de la Situación de la Recoleccióny Disposición de Residuos Sólidos en las Ciudades Medias" para ser mas puntuales en laproblemática a nivel nacional, para tal efecto se encuestaron un poco mas de 80 ciudadesmedias del país el resulto nos arrojo que los principales problemas eran de índole técnico yaque la recolección en su mayoría no se hace con el equipo adecuado ni con las rutas derecolección definidas para minimizar recorridos, la disposición final se hace en tiraderos acielo abierto, del índole administrativo por la falta de capacitación del personal asignadoa los diversos cargos, porque la contabilidad se lleva en forma global por municipio y noen el sector de los residuos sólidos con lo que se podría presentar casos de solaparineficiencias técnicas operativas y administrativas

* Director de Residuos Sólidos. Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Secretaría de DesarrolloSocial.

Posteriormente se procedió a elaborar diagnósticos de la situación actual en el manejo delos residuos sólidos municipales para ciudades especificas (60 ciudades). Asimismo, se hanelaborado anteproyectos para 25 ciudades y proyectos ejecutivos y estudios de impactoambiental para relleno sanitario de 14 ciudades.

De los estudios realizados a nivel nacional a fin de fortalecer a los municipios se puedenmencionar los siguientes:

• Determinación de procedimientos de optunización del servicio de limpia enciudades medias.

• Potencial de recuperación, industrialización y comercialización de lossubproductos de la basura de acuerdo a la tipología de ciudades medias.

• Establecimiento de le metodología para a rehabilitación y clausura de tiraderos acielo abierto.

• Opciones para la participación de la pepena en el manejo de residuos sólidos.• Estudio de finanzas y aspectos contables de los sistemas de limpia del país.• Estudio de costos de los sistemas de limpia del país.

OBJETIVOS DE LA DIRECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS

• Mejorar la calidad y cobertura del Servicio de Limpieza Pública de las Ciudades.• Fortalecer su capacidad para coordinar, supervisar y evaluar Proyectos de Residuos

Sólidos y para proveer asistencia técnica a municipios y estados.• Incrementar la capacidad técnica, administrativa y de regulación, de los estados y

municipios, para mejorar la operación y administración del Servicio de LimpiezaPública.

• Fortalecer el marco normativo del Sector de Residuos Sólidos, como salvaguardadel medio ambiente.

• Fortalecer el mecanismo de recuperación de costos de los municipios por el serviciode limpieza pública, para asegurar la permanencia de los beneficios del proyecto.Asimismo, para motivar la participación de la inversión privada en el Sector deResiduos Sólidos.

• Corregir problemas ambientales y reducir los peligros para la salud de la población,ocasionado por sistemas inadecuados de recolección y disposición final de residuossólidos y.

• Mitigar el impacto social que la realización de los Proyectos, podría ocasionar enlos pepenadores.

ACCIONES DE LA DIRECCIÓN

Promover, evaluar y supervisar proyectos y dar asistencia técnica a municipios y estados enel diseño y operación de sistemas para el manejo y disposición final de residuos sólidosmunicipales y el apoyo en la preparación de las licitaciones para la adjudicación de loscontratos de concesión; para lo cual se concentran las siguientes acciones:

i. Desarrollar estándares para el manejo de residuos sólidos.

ii. Colaborar con los estados y municipios, a fin de introducir a la población unreglamento para el manejo de residuos sólidos, para lo que en este año seprepararán reglamentos modelo y se otorgará asistencia técnica a tres estados enun plan piloto.

iii. Desarrollar manuales técnicos.

iv. Apoyo técnico a los municipios con la elaboración de estudios y proyectosejecutivos, así como también en la localización y evaluación de prediosdestinados a relleno sanitario.

v. En colaboración con los gobiernos municipales se desarrollan las bases delicitación para el otorgamiento de la concesión del servicio de limpia a lainiciativa privada.

vi. Preparar planes integrales para el manejo de los residuos sólidos.

vii. Elaborar cursos a nivel Regional para fortalecer a Estados y Municipios en losaspectos técnico, administrativo, contable, financiero y social.

BENEFICIOS ESPERADOS

Con los estudios, proyectos y acciones para el fortalecimiento institucional del sectorresiduos sólidos que comprenden el fortalecimiento técnico, Administrativo, Contabley Financiero de los Departamentos encargados de los sistemas de limpia de los Municipios;Ampliar la capacidad de la Sedesol en: Supervisión y de apoyo técnico a los Municipios.Lo anterior permitirá obtener los siguientes beneficios para 30 ciudades.

• Ampliar el nivel y cobertura del servicio, que según el antecedente del proyectopiloto esperaríamos cubrir la recolección hasta un 95% y lograr relleno sanitariopara la disposición final, clausurando los tiraderos a cielo abierto.

• Hacer mas eficiente la prestación de los servicios, esto se lograría con elfortalecimiento técnico, administrativo, contable y financiero.

• Implementar tarifas diferenciales, que con lleven a la recuperación de los costos deAdministración, Operación, Mantenimiento y el servicio de la deuda, en su caso.

• Preparar y habilitar a los pepenadores para que se integren a los aparatosproductivos, mejorando con esto las condiciones de vida y de trabajo de estosgrupos sociales.

• Saneamiento de las cuencas acuíferas, al evitar su contaminación con lixiviados.• Puesta en marcha de reglamentos Estatales y Municipales que conduzcan al mejor

control de los residuos sólidos.

Como se puede observar los beneficios engloban los aspectos: Técnicos, Administrativos,Financieros, Sociales, Ambientales y Jurídicos.

ACCIONES QUE SE HAN REALIZADO

Se ha brindado apoyo y asistencia técnica a cerca de 90 ciudades; elaborándose 60diagnóstico 25 de los cuales incluyen anteproyectos, 14 proyectos ejecutivos para rellenosanitario incluyendo su estudio de impacto ambiental y en más de 20 ciudades se han.invertido en obra civil y equipamiento, para la solución del manejo de los residuos sólidos.

En apoyo para la concesión del servicio a la iniciativa privada se ha participado en 7ciudades.

Por último se han elaborado 4 manuales para el apoyo de los municipios, 2 técnicos y 2administrativos.

BENEFICIOS LOGRADOS

Los beneficios obtenidos con la realización de estudios específicos por localidad, losrealizados a nivel nacional y proyectos ejecutivos, son trascendentes ya que las entidades,los municipios y público usuario, han cambiado su actitud hacia el buen manejo de losresiduos sólidos, conscientes de que así se cuida la salud y se preserva el medio ambiente.

Los organismos encargados de la operación y administración, han mejorado su eficiencia,optimizando el uso de los recursos; esto es porque han tomado muy en cuenta lasrecomendaciones emitidas en los estudios de diagnóstico. Con la realización de losproyectos ejecutivos para relleno sanitario se esta en condiciones de tener una disposiciónsanitaria de la basura, preservando así las cuencas hidrológicas y evitando la contaminaciónde mantos acuíferos.

Identificar los habitantes beneficiados con estos estudios y proyectos ejecutivos resultaríaerróneo, puesto que los hay específicos para ciudades y los hay generales en los estudios anivel nacional, sin embargo se puede estimar en 21 millones de habitantes.

ACCIONES MUNICIPALES DE GESTIÓN AMBIENTAL EN LA ESCALAMETROPOLITANA

Boris Graizbord Ed*

INTRODUCCIÓN

Los aseguramientos que presento buscan convencer a aquellos que tienen el compromiso detomar decisiones27 y gestionar cambios para mejorar las condiciones y la calidad de vida dela comunidad, de que los dilemas que enfrentan conllevan una mala y una buena noticia. Lamala es que están inmersos en el "dilema del prisionero" y la buena es que este puede tenersolución tanto en el mercado como en el contexto institucional de la administración publica.

Haré referencia en la primera parte a la posibilidad de resolver externalidades reciprocas28

con base en el juego di "dilema del prisionero" y después en la segunda pasare a comentaralgunos aspectos que definen la elección de acciones y políticas que vinculan la gestiónambiental municipal con programas sectoriales y con prioridades regionales ometropolitanos.

EXTERNALIDADES RECÍPROCAS EN EL CASO DE MUNICIPIOSMETROPOLITANOS

En su versión original, el juego del dilema del prisionero, involucra a dos individuos que demanera separada pero interdependiente tratan de minimizar los costos que tendría cada unodebido a la culpabilidad y complicidad de ambos. A partir de esto, cada quien debe actuarracionalmente pensando en lo que hará el otro. Así, se les presentan dos opciones: callar oconfesar. Si no confiesan ambos recibirán el castigo correspondiente al crimen. Si uno deellos lo hace y delata al compañero, su sentencia se verá disminuida y la del otro

* Director del Programa LEAD. El Colegio de México.27 La teoría de las decisiones trata del problema de elegir curso de acción entre varios posibles. El enfoquenormativo trata el modo racional de hacer dicha elección Elster (1993 1990. 1992). ha escrito ampliamentesobre ello. Para un enfoque empírico que estudia cose se toman las verdaderas decisiones véase entre otros.Braybrooke and Lindblom (1970) La leona de juegos (de las decisiones interdependientes) es sólo una deentre varias que va de la elección individual a la colectiva. Así. puede distinguirse entre teorías de lasdecisiones bajo certeza, bajo nesgo, bajo incertidumbre y la antes mencionada, entre las primeras y la teoríade la elección colectiva propiamente que se ocupa de forma explícita de la clasificación social (Elster. 1983).

28 El recíproco de un número es el mismo elevado a la ponencia -1. Así el recíproco de 2 es /: y de x es1/x. Las externalidades conocen como efectos externos, economías o deseconomías externas, derramas yefectos de vecindad. Las externalidades involucran una interdependencia de las funciones de utilidad y/o deproducción entre dos sujetos o lugares surgen a partir de la existencia de mercados. Para el caso que nosocupa, sabemos que aún no hay mercados de aire puro. quietud y en general servicios ambientales Una fuentede ausencia o fallas de mercados, aunque no la única, es la identificación e incumplimiento de los derechos depropiedad. En efecto, de acuerdo al Teorema de Coase (1960) toda vez que no existen costos de transacción yse definan y cuiden los derechos de propiedad las partes (productores y/o consumidores de externalidades)tendrán un incentivo para externalidades negociando un acuerdo benéfico mutuo.

aumentada. En cambio, si ambos confiesan, los dos perderán la "oportunidad" de verreducida su sentencia en caso de que el otro no hubiese "deseado" confesar.29

En la realidad estamos en una situación como la que plantea este juego entre maleantes. Lavida social en la que juegan más de dos individuos hace irracional el no compromiso yposibilita una solución, que se aleje del resultado de suma cero en el que uno gane lo pierdeel otro, y nos acerca a una situación de “win-win” en la que todos ganan.

Los dos cuadros siguientes hablan por sí solos. El primero reproduce el juego del dilemaprisionero según aparece en Elster (1990:37): b

a

b1 b2

a1 3: 3 1:4 a2 4:1 2:2

en donde a l y b l son estrategias de a y b cooperantes, mientras que a2 y b2 representan lasno cooperantes. Si consideramos que los números significan años de cárcel es obvio que laracionalidad estaría inclinada a la no cooperación: a2 / b2; lo anterior es racional para cadauno, pero además es válido incluso en caso de que pudieran negociar entre ellos, es decir,socializar su situación30 ya que si ambos confiesan no habría duda de su culpabilidad y seaplicaría 'toda la fuerza de la ley" En cambio, en a2/b2 operaría un principio precautorio, elllamado 'beneficio de la duda" o voto de confianza. El siguiente cuadro lo tomo deCommon (1995:302):

B

A

SQ PA

SQ 1: 1 2:08 PA 08:2 1.5:1.5SQ= status quo;PA= protección ó política ambiental

Aquí se trata de beneficios en una situación en la que el juego del dilema del prisioneroilustra la posición de los países, entidades federativas o gobiernos A y B, los cuales podríanaprovechar oportunidades o tendrían deseos de actuar31 para reducir las inevitablesexternalidades ambientales que resultan de la producción y consumo de bienes y servicioslocalizados.32

29 Elser (1990:29) distingue "oportunidades" que son objetivas y externas a una persona y los "deseos"subjetivos e internos del individuo.

30 En el ámbito social la negación es cualitativamente diferente a la que entablan dos personas, porque existenposibilidades de formar coaliciones (Elster, 1990:144).31 Si las partes no estuvieran negociando por un pastel que se reduce, podrían ignorarse o bien seguirregateando para siempre... Elster (1990:138).32 Una situación clara y reconocible de este dilema que presentan dos gobiernos o tomadores de decisióncontiguos (como el caso de gobiernos municipales, metropolitanos o municipios conurbados) en el caso de la

Como se base, en el caso de los bienes públicos, especialmente locales, la "indivisibilidad","no rivalidad" y "no-exclusividad" que caracterizan a un bien público "puro" incentivan alos usuarios potenciales a esperar y dejar que otros paguen por la producción y distribuciónde los mismos. Ningún usuario potencial racional estará dispuesto a pagar debido a quepuede adoptar el papel de "free-rider" o "gorrón" y gozar de ellos gratuitamente. Esto esválido también para los costos que generan las actividades productivas, siempre y cuandolos efectos no puedan cargarse al producto, internalizarse en los precios de los productos ocobrarse a los individuos que los adquieren.

Como sabemos, los bienes y servicios que proporciona la naturaleza, al no estar sujetos aderechos de propiedad (siendo, digamos, bienes y servicios de libre acceso e indivisibles),se ven afectados por el aprovechamiento y uso incontrolado e indiscriminado porparte de aquellos que los consumen, lo que conduce a la 'tragedia de los comunes"33

En la situación que intento ejemplificar, respecto de las externalidades ambientales, seaprecia claramente que la cooperación trae beneficios. El cuadro ilustra con valoresnuméricos normalizados los beneficios que pudieran derivarse de una negociación quellevara a decisiones recíprocas o conjuntas, encaminadas a alejarse de la pasividad queimplica ignorar, resignarse,34 mantener el status quo (SQ/SQ) o bien esperar a que “elotro haga algo" (PA/SQ ó SQ/PA) en favor del ciudadano y protección del ambiente.

Los gobiernos o entidades político' administrativo, vecinas o no, una vez que hanreconocido la existencia de un problema (y su inserción dentro de un ámbito mayor al desus jurisdicciones) pueden optar por dos respuestas: no hacer nada o enfrentar el problema.En caso de la basura, la contaminación del agua o del aire, el congestionamiento y, engeneral, el libre acceso a recursos o servicios ambientales, tales entidades pudieran, enefecto, optar por llevar o no a cabo alguna acción conducente a controlar la generaciónlocal de externalidades negativas o bien a tomar medidas para eliminar, mitigar o controlartales problemas. oferta y dotación de bienes y servicios públicos locales, incluyendo la "calidad de vida" para la poblaciónresidente dentro de su jurisdicción. Para los problemas relativos a la fragmentación metropolitana puedeconsultarse Barlow (1989); para los aspectos teóricos conceptuales y empíricos de los bienes públicos locales,véase Pinch (1985) y Tiebout (1956) cit en Zodrow (1983), entre otros.

33 El ejemplo clásico que da Hardin (1968) de la "tragedia de los comunes" se refiere al libre acceso a la tierrao a otros bienes, más que a su propiedad comunal.

34 Véase un tratamiento sistemáüco de esta actitud en Galbraith (1979). Un interesante análisis y otrasactividades o respuestas se encuentran en Hirschman (1970), quien utiliza los conceptos de exit (salida) voice(propuesta) y loyalty (lealtad), para relacionarlas con cambios o comportamientos institucionales. En otraspalabras, se trata de identificar acciones, comportamientos o respuestas que usan los individuos pararevelar sus preferencias. El análisis de la elección colectiva privilegiada la propuesta articulada (voice);pero en el modelo de Tiebout (1956), pertinente para el problema aquí tratado, se contempla la propuesta queacompaña la decisión de moverse o salir (exist) es decir, de "votar con los pies" en una situación como la quepresenta en una zona metropolitana de múltiples unidades político-administrativos, o gobiernos locales queofrecen "portafolios" o combinaciones cuantitativas y cualitativas de bienes y servicios locales y, por lotanto, niveles de calidad de vida diferenciados.

Para simplificar el asunto, asumamos que se trata de dos unidades equiparables (dosmunicipios metropolitanos), que afrentan el mismo problema (manejo de residuos, controlde la contaminación o reducción del congestionamiento de tránsito) y que, para accionesiguales, deben gastar lo mismo.

Podemos imaginar cuatro posibles resultados, cada uno representado en el cuadro. En cadacelda el número de la izquierda se refiere al gobierno A y el de la derecha al B y representael beneficio per capita para sus habitantes (ajustado al daño ambiental).

Al normalizar los beneficios, cuando ninguno hace nada para resolver el problema, losvalores en el bienestar per capita equivalen a la unidad. En este caso, se mantiene en status-quo (SQ) como se aprecia en la celda superior izquierda. La celda superior derecha indicael resultado cuando A no hace nada B toma medidas para proteger el ambiente (PA). Eneste caso A resulta un "free-rider" y gana, pues no le cuesta reducir o mitigar el problema yver incrementada la calidad de vida de su población, mientras que B pierde, ya que suacción genera costos que finalmente pagan sus residentes (individuos y empresas), quetienen que sufragarlos para obtener beneficios relativos al reducir la contaminación ymejorar, por tanto, su calidad de vida. Lo mismo, pero a la inversa, muestra la celda inferiorizquierda del cuadro.

El cambio, si ambos gobiernos pusieran en marcha medidas de protección ambiental, losniveles de vida se elevarían por encima del que resulta de una acción unilateral y,' porsupuesto, el conjunto de la población que reside en ambos ganaría, como se aprecia e lacelda inferior derecha del cuadro. En efecto, si bien para ambos gobiernos hay costos deabatimiento, éstos se distribuyen entre todos (la población y empresas de A y B), por loque la acción conjunta reduce el costo per capita y, además, evita la pérdida relativa decompetitividad de unos frente a los otros.

Ambos se encuentran en una mejor situación que la que resulta de no hacer nada omantener el status-quo, si bien ninguno, hay que reconocer, se encontraría mejor que en lasituación de free-rider". Por otra parte, esta celda d ganancias para ambos ("win-winsituation") es paradójicamente la única salida posible para un problema que afecta a todos.Ninguna especialmente en el mediano y largo plazos, es viable pues nadie actuaría si vierala posibilidad de que el otro obtuviera beneficios contra las pérdidas propias. Aquí está elquid de una solución a las externalidades recíprocas! Todos ganan si aceptan negociar lasolución al problema general, pues aisladamente ninguno tiene incentivos para actuar y, portanto, sufre las consecuencias que representa un inmovilidad o resignación ante la"disminución del pastel" y de la calidad de vida general.35

35 No es difícil entender el porqué un gobierno electo debe actuar, o al menos convencer a sus ciudadanos deque la situación durante se gestión ha mejorado: se juega el voto y, por su permanencia en el poder.

Llegamos al punto central de la gestión pública local. En el fondo, se trata de tener claridadpara escoger un modelo36 de administración del conflicto,37 en un mundo cambiante einterdependiente.

ACCIONES MUNICIPALES DE GESTIÓN AMBIENTAL: CRITERIOS YPROPUESTAS

No hemos mencionado que las relaciones en nuestro modelo puedan ser no sólo entre A y Bsino dentro de A ó B, entre el gobierno y los gobernados ó entre estos últimos; para el casoes lo mismo. Una vez que reconocemos un problema y los conflictos que lo acompañan oque pudieran desprenderse de una respuesta, debemos reconocer cambios en elcomportamiento de los involucrados, en sus actividades, valores, normas y cultura.

Descentralización y prioridades regionales

Una estrategia, adicional por su puesto, es la descentralización. Esta involucrada no sólo elreconocer que las respuestas di gobierno central pecan de burocráticas e ignoran laspeculiares diferencias regionales, sino acciones que induzcan la movilización de losrecursos locales y su compromiso con el desarrollo local sustentable, lo cual no es nadafácil.38

Habría que empezar reconociendo las prioridades regionales. Dada la fragmentacióneconómica, administrativa, política y social en el caso de regiones metropolitanas,39 estasprioridades son seguramente diferentes para cada unidad político-administrativa.Sin embargo, como vimos, las estrategias de cooperación permiten mayores beneficios.

Impacto territorial de programas sectoriales

Con respecto a los programas sectoriales quisiera proponer criterios para escoger entreinstrumentos de política ambiental, mencionando que al menos existen cuatro categorías:40

36 Para una comparación de modelos de organizaciones internacionales, pero que ofrece, sin embargo,lecciones para las escalas local y regional, véase Hass (1990)37 Cariey and Christie (1993:175) sugieren que seria un error pensar en que todos los conflictos sobrepolítica ambiental se desprenden de desacuerdos sobre aspectos sustantivos. Citando a CDR Associates, estosautores distinguen entre conflictos innecesarios y geninuso inevitables los primeros ocurren porcomportamientos negativos habituales, falta o interpretación errónea de información, poca comunicación yarmonía; los segundos se construyen a partir de fuerzas externas y patrones opresivos y desiguales en lasrelaciones humanas creando desventajas económicas, políticas, organizativas o profesionales, pero tambiénocurren cuando al buscar tomar o llegar a una decisión se mantienen percepciones distintas sobre lo que es laconfianza, lo justo, la participación, etc.38 En términos de sustentabilidad, y desde el punto de vista sistemático, habría que reforzar la estabilidad y laresistencia, es decir, la capacidad local de asimilación o respuesta, y la capacidad para mantener elfuncionamiento del sistema, respectivamente.

39 En un texto reciente (Negrete, Graizbord y Ruíz, 1993), se indicaba de manera sucinta en que consiste lafragmentación para el caso de la zona metropolitana de la ciudad de México.

40 Véase Common (1995:158-159).

1. Regulación y control2. Incentivos económicos para modificar precios3. Provisión pública de servicios4. Manipulación del ambiente y de los valores sociales

Las categorías anteriores deben concentrarse en el plano regional metropolitano, perotambién pueden ser válidas en el plano local, municipal e intramunicipal. Los múltiplescriterios para definir o escoger un instrumento y asegurar una implementación eficazincluyen:

1) Seguridad y confiabilidad2) Costo, incluyendo el costo social real3) Fuentes de fínanciamiento y viabilidad financiera4) Requerimientos de información para una aplicación efectiva del instrumento5) Necesidades de monitoreo y capacidad para implementarlo6) Permanencia e interés comunitario7) Flexibilidad y posibilidad de ajustar su manejo administrativo y regulación.

Además de los que implícita o explícitamente hemos tratado a lo largo de nuestraargumentación, como son:

1) Distribución equitativa de costos y beneficios2) Capacidad de introducir incentivos en el ámbito local3) Posibilidades de convencimiento en el ámbito local4) Consenso político entre niveles de gobierno y entre gobiernos del mismo nivel.

Dependiendo de los problemas específicos, los gobiernos de .los municipios metropolitanostienen enfrente preocupaciones sectoriales semejantes. En este sentido, me parece que esurgente en la actualidad atender requerimientos críticos que deben resultar de unaracionalidad, como la que hemos discutido, que permitiría acuerdos entre y dentro de losmunicipios, como los que propongo enseguida:

- Identificar lugares apropiados para rellenos sanitarios.- Controlar desechos industriales, sólidos y líquidos, tóxicos ó no.- Imponer estándares para desechos contaminantes.- Definir ámbitos de privatización en el manejo de residuos sólidos residenciales y/o

desechos industriales.- Prever el crecimiento de redes de distribución de agua potable y de drenaje.- Aumentar la capacidad técnica y administrativa para atender estos sistemas: agua

drenaje; basura-desechos industriales-contaminación.Explotar junto con la planta industrial local-regional esquemas de reciclado de susproductos.

- Racionalizar el movimiento de llagada de insumes y salida de productos, así comola distribución local de mercancías.

- Integrar regional o subregionalmente el control, monitoreo e inspección defuentes/puntos de generación de contaminantes (aire, agua, suelo).

- Establecer mecanismos o equipos interdisciplinados de planeación de largo plazo(más de 3 años) en niveles locales y supralocales (no necesariamente la actualcomisión metropolitana).

- Ampliar la participación de la comunidad y/o de grupos de interés locales yregionales, así como la difusión de información para crear canales de interlocuciónpermanentes....

En fin, la tarea de identificar prioridades regionales y programas sectoriales es compleja, aligual que los problemas y , por ello, cabe recomendar un enfoque sistémico que incluyatanto la planeación de abajo hacia arriba,41 como de arriba hacia abajo. Así, laresponsabilidad recae no solo en el gobierno federal o los locales, sino en la ciudadanía queparece ser protagonista y destinatario evidente del desarrollo sustentable y la gestiónambiental.

BIBLIOGRAFÍA

Barlow, L., Spatial Dimensions of Urban Govemment. Wiley, 1981Braybrooke, D. and C. Lindblom, A Strategy of Decision. The Free Press, 1983Carley, M. and Y. Christie, Managing Sustainable Development. University of MinessotaPress,Coase, R., "The Problem of Social Choice", in: Joumal of Law and Economics 3, 1960Common, M., Sustainability and Policy. Cambridge University Press, 1995Elster, J., Local Justice. Russell Sage. 1992Elster. J., Tuercas y Tomillos. Gedisa, 1990.Elster, J., Explaning Technical Change. Cambridge University Press, 1983Galbraith, J. K., The nature of Mass Poverty. Cambridge, Mass., Harvard University, 1979.Hass, E., When Knowledge is Power. University of California Press, 1990.Hirsehman, A., Exit. Voice. and Lovalty. Harvad University Press, 1970.Negrete, M. E., B. Graizbord y C. Ruíz , Población. Espacio y Medio Ambiente. El Colegiode México, 1993.Mishan, E., Los costes del desarrollo económico. ORBIS, 1985.Pich, S., Cities and Services. Routledge & Kegan Paúl, 1985.Stohr, W. and F. Taylos, Development from above or Below ? , Wiley, 1981.Tiebout, C., "A puré theory of local gobemment expenditures", in: Joumal of PoliticalEconomv. 1956.Zodrow, G. (ed.). Local Provisión of Public Services: the Tiebout Model after Twenty-fiveYears. Acadenüc Press, 1983.

41 Stohr and Taylor )1981) ante el aparente fracaso de la políticas centralistas lo proporcionaron desde ladécada de los ochenta.

PROBLEMAS PARA LA VINCULACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTALMUNICIPAL CON OTROS PROGRAMAS SECTORIALES Y

REGIONALES

Rodolfo Lacy Tamayo*

ANTECEDENTES A LAS ZONAS METROPOLITANAS

El proceso de urbanización del país ha acelerado la aparición y consolidación de zonasmetropolitanas. Las zonas metropolitanas de las ciudades de México, Monterrey yGuadalajara son las de mayor importancia a nivel nacional por sus dimensiones, sinembargo las ciudades de Puebla, Tampico, Torreón, Coatzacoalcos, San Luis Potosí, León,Toluca o Saltillo, por citar solo algunos, presentan también algún grado demetropolitanización, integrando territorios de otros municipios a la ciudad que dio origen ala zona metropolitana.

Los problemas urbanos o municipales pasan de esta manera a requerir una solución queescapa a la decisión exclusiva de una administración municipal, envolviendo de estamanera la participación, no solo de los distintos municipios que conforman la zonametropolitana, sino del propio gobierno estatal y en algunos casos, de dos entidadesfederativas, y por tanto de la misma administración pública federal.

Antecedentes a la solución de problemas metropolitanos han sido las comisionesmetropolitanas de las Ciudades de México, Guadalajara o Monterrey, las comisiones deconturbación del centro del país (DF, Estado de México, Hidalgo, Morelos, Puebla yTlaxcala) de la Laguna (Coahuila y Durango), del Panuco (Tamaulipas y Veracruz), de laDesembocadura del Balsas (Michoacán y Guerrero), entre otras.

COMISIONES METROPOLITANAS EN EL VALLE DE MÉXICO

Como una opción para trabajar conjuntamente en la solución a problemas ambientales queocurren en un mismo espacio geográfico, compartido por distintas administracionespúblicas, diversas comisiones metropolitanas fueron constituidas durante la última década,orientadas a atender problemas de gran magnitud y de carácter metropolitano. Estas son lasde asentamientos humanos, agua, medio ambiente, transporte y seguridad. Sin embargo,estas comisiones no son ejecutivas y están asociadas a programas de tipo sectorial.

Para atender problemas ambientales y contribuir a la gestión ambiental del Valle de Méxicoen 1992 se constituyó la Comisión Metropolitana para la Prevención y Control' de laContaminación Ambiental, primera de su género en el país y de gran importancia para laadministración de la calidad del aire durante los últimos años. En esta comisión losparticipantes más importantes son el Departamento del Distrito Federal, el Gobierno delEstado de México, la Secretaría de Salud y la Secretaria de Desarrollo Urbano y Ecología.

* Director General de Prevención y Control. Comisión de Ecología del Departamento del Distrito Federal.

La experiencia de la administración ambiental en la zona metropolitana de la ciudad deMéxico es positiva hasta ahora, debido a que la gestión de la calidad del aire ha sidorealizada fundamentalmente por el Departamento del Distrito Federal y el Gobierno delEstado de México, sin participación de los municipios de la zona conurbada Sin embargo,en otros asuntos de carácter metropolitano, como el desarrollo urbano, en donde laparticipación municipal es mayor, han existido diferencias de opinión entre las partes,además de que la política metropolitana de control no ha sido aplicada estrictamente a nivelmunicipal. El caso del transporte ha sido de difícil solución a nivel metropolitano,especialmente en lo que se refiere a las características de los vehículos que prestan elservicio y en cuanto al control de emisiones en los mismos.

Las comisiones metropolitanas tratan de conciliar intereses y unificar esfuerzos en losdistintos sectores de la administración pública, con la participación de diversasdependencias federales. Su carácter orientador y conciliador. Estas comisiones son un pasoinicial que deberá ser perfeccionado acorde a las características de cada zona metropolitanapor analizar, así como debe ser perfectamente definido el papel de cada uno de los actoresen la solución a un problema.

LOS PROBLEMAS DE LA GESTIÓN AMBIENTAL METROPOLITANA

Sin tratar de ser exhaustivo en la identificación de los problemas a los que se enfrenta lagestión todos ellos de tipo administrativo, enumero a continuación los que considero los demayor importancia y hacia los que la atención debe ser prestada a fin de eliminar barreras yalcanzar soluciones.

Desigualdad entre municipios de zonas metropolitanas

Existen diferencias socioeconómicas, culturales y ambientales entre los distintosmunicipios (o delegaciones en el caso del Distrito Federal) que conforman una zonametropolitana. También dentro de un mismo municipio es frecuente encontrar diferenciasde este tipo, sin embargo la administración municipal identifica problemas y orientaprioridades a nivel del propio consejo municipal, por lo que la percepción de un problemaes más frecuente que varíe entre distintos entidades administrativas.

Esto se refleja claramente en las distintas prioridades de atención a los problemas urbanos.En la Ciudad de México las desigualdades de este tipo se reflejan en la importancia que seda a cuestiones ambientales en las delegaciones de Alvaro Obregón, Benito Juárez,Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Tlalpan, habitadas en su mayor parte por personas de altonivel educativo y cultural e ingresos medios y altos, frente a la percepción de lo ambientalen las delegaciones del norte y el oriente de la ciudad, en donde las carencias relegan loambiental a segundos planos. En los municipios del Estado de México que forman parte dela zona metropolitana existen diferencias en la percepción o preocupación de lo ambientalde los residentes de Naucalpan, Huixquilucan o Atizapán, también de ingresos medios yaltos, con buenos indicadores de urbanización, con los del Valle de Chalco, Nezahualcóyotlo Ecatepec, cuyas preocupaciones más inmediatas no son las ambientales sino laintroducción de servicios públicos, por citar un caso.

Las diferencias socio culturales y económicas generan una percepción distinta de losproblemas ambientales de los distintos grupos, a la vez que las preocupaciones y demandasciudadanas se ven modificadas también por la satisfacción o insatisfacción de necesidadesque tradicionalmente consideramos primarias, como el empleo, la vivienda o los serviciospúblicos.

Prioridades de atención

Las diferencias mencionadas anteriormente generan distintas prioridades de atención porparte de la administración municipal y distintos niveles de compromiso ante programasregionales o metropolitanos. En municipios con graves carencias, la administración públicaestá más preocupada por solucionar problemas sociales como delincuencia, pandillerismo,alcoholismo o drogadicción, o por la introducción de servicios públicos, como el aguapotable y el alcantarillado, el alumbrado público, o quizás por el mantenimiento de escuelasy de áreas recreativas. Los residentes de estos municipios, aún si son conscientes de lagravedad de los problemas ambientales y de la urgencia de su atención, demandan a laimportancia de estos temas en los presupuestos de municipios como Huixquilucan oNaucalpan, en el Estado de México Miguel Hidalgo y Tlalpan, en el Distrito Federal, GarzaGarcía en Nuevo León o Zapopan, en Jalisco.

Las prioridades están asociadas a la satisfacción de demandas. Lo ambiental aún esconsiderado como una demanda secundaria a nivel municipal.

Papeles de dependencias y entidades de la administración pública

Otro problema para la gestión ambiental a nivel municipal es el de las distintas e imprecisascompetencias entre las agencias del gobierno federal, los gobiernos estatales y losgobiernos municipales. Entre los gobiernos estatales y la federación aún existen áreas detraslape, en el campo de la industria, mientras que en los casos de descentralización dealgunas actividades como el manejo de los parques nacionales, a menudo la queja de losgobiernos estatales es que les fue transferido' el problema, sin transferencia de recursos.

Diferencias partidistas

En zonas metropolitanas las diferencias partidistas se acentúan, ya que la mayor parte delos políticos antepone sus colores a la solución de los problemas metropolitanos. Quizáspor haber llegado con retraso a la administración plural, por la inmadurez o inexperienciade nuevas administraciones, por la intolerancia observada por parte de algunos partidos, lasituación actual es de una disposición mínima a trabajar conjuntamente en la solución deproblemas comunes.Los problemas ambientales no tienen fronteras geopolíticas ni partido político, nodeben ser la bandera exclusiva de ninguno de ellos, sino de la comunidad que requieresoluciones, no discusiones, ni diferencias.

Incongruencias entre lineamientos globales de planeación regional

A menudo se presenta la ocasión en que los grandes lineamientos de planeación, nacional,regional o sectorial no se reflejan en las políticas y lineamientos de desarrollo a nivelmunicipal. Se presentan incongruencias a partir de puntos de vista diferentes e interesesdistintos entre las autoridades de los tres niveles de gobierno, que no son discutidos en losmomentos y ocasiones precisas.

Un ejemplo claro son los planes de desarrollo urbano. Aún cuando el Plan Nacionalestablece ciertos criterios para regular y controlar el crecimiento de la zona metropolitanade la ciudad de México, mientras que a nivel municipal se siguen extendiendo permisos yautorizando fraccionamientos. Si a esto añadimos la frecuencia de invasiones de predios elresultado es un escaso control sobre la expansión de la mancha urbana.

En cuestiones ambientales, las diferencias no son tan evidentes, ya que a nivel de dosgrandes problemas como el aire y el agua, los programas se manejan mediante lineamientosregionales y los problemas son de descoordinación, no de incongruencia.

Falta de recursos económicos y humanos a nivel municipal

Los municipios metropolitanos, al igual que los del resto del país, dependen de lasaportaciones del estado y de la federación, a través del estado, as como de los propiosingresos, vías impositiva o pagos de derechos para conformar sus presupuestos yprogramas. Los programas y proyectos ambientales de gran envergadura, en el corto plazono podrán ser aún atendidos directamente por las autoridades municipales, esto debido ados aspectos fundamentales: la falta de recursos económicos suficientes y la insuficienciade recursos humanos especializados.

A nivel nacional, los especialistas en cuestiones ambientales de distintos tipos no sonsuficientes para la demanda del mercado ni para las necesidades reales del país. Los pocosque existen a la fecha se concentran en las ciudades de México, Monterrey y Guadalajara

Es necesario insistir en la importancia de recordar que las zonas metropolitanas son un soloespacio geográfico, en donde los límites geopolíticos no son barreras para diferenciar laatención a los distintos problemas.

Para asegurar el éxito en la ejecución de programas metropolitanos como los de tipoambiental es absolutamente indispensable que las entidades con problemascompartidos se comprometan a actuar en forma conjunta. Existen aún muchos obstáculosque requieren ser superados, aspectos que deben ser mejorados y participaciones que debenser definidas con precisión. Los aspectos administrativos, jurídicos y financieros tendránque ser ajustados una vez definidos para que la participación municipal sea exitosa en lagestión ambiental.La experiencia de comisiones metropolitanas en el manejo de problemas comunes aespacios administrativos diferentes es solo un primer paso y así es como deben serevaluadas. Habrá que mejorar el esquema y las reglas de operación para que las comisionesmetropolitanas representen una solución objetiva y a los problemas urbanos.

COORDINACIÓN Y CONCERTACIÓN

La mejor solución a la participación municipal en la gestión ambiental de problemasmetropolitanos es la coordinación entre las partes.

Para esto será necesario incrementar la participación de los representantes populares, quepueden influir en la toma de decisiones de los gobernantes y en las políticas del poderejecutivo. Es necesario que la voluntad política de todos y cada uno de los tomadores dedecisiones sea manifiesta en acciones.

Los problemas de falta de coordinación y concertación deben ser salvables. Es necesariosuperar las diferencias políticas, presupuéstales de estructura y de intereses locales; lasdiferencias entre los enfoques institucionales al mismo problema; los ámbitos dejurisdicción a los elementos causantes del problema y, sobre todo, debe tener comopropósito la consecución de objetivos comunes, uniformes, consensuados y homogéneos.

CONCLUSIONES

Las grandes zonas metropolitanas del planeta cuentan con estructuras administrativasque facilitan la atención de sus problemas urbano - regionales: El Consejo del GranLondres, el Gobierno de la Región de París, el Gobierno Metropolitano de Tokyo o elGobierno Metropolitano de Nueva York son algunos ejemplos a los que podemos voltear lavista, considerando la magnitud del problema ambiental en ésta, la ciudad más grande delmundo.La gestión ambiental en municipios metropolitano es el elemento fundamental para poderllevar a cabo los programas en zonas metropolitanas.

DINÁMICA METROPOLITANA: RIESGOS AMBIENTALES YDESARROLLO SUSTENTABLE.

José R. Castelazo de los Ángeles*

El incremento de la población, la desconcentración suburbana de la industria, laurbanización especulada da baja densidad y los asentamientos irregulares, han provocado laexpansión física de las ciudades en México, incorporando gradualmente localidades antesindependientes a integrarse a un núcleo urbano central, para ir consolidando, durante lastres ultimas décadas, el fenómeno de metropolización.

El desequilibrio existente en el proceso de desarrollo de las metrópolis en México tienecomo una vertiente importante de análisis para su solución, lo relativo a la degradaciónambiental. La metrópoli como espacio urbano en constante desarrollo ha significado laconcentración de industrias altamente contaminantes, excesiva circulación de vehículosautomotores en vías insuficientes, estrechas y maltrechas (75% de la contaminaciónatmosférica), e insuficiencia de espacios verdes. El impacto negativo sobre el medioambiente metropolitano es evidente. Basta vivir aquí para constatarlo. No se necesita sermédico, ni especialista.

Es de señalarse el incremento percapita en la generación de basura y otro tipo de desechos,así como la angustiante disminución de las reservas acuíferas. Es vieja y conocida lacanción de la falta de recursos gubernamentales para atender suficiente y eficientemente lageneralidad de los servicios públicos. Al brutal incremento demográfico y anárquicodesparramiento urbano, se ha sumado notoriamente la ausencia de medidas de controlecológico.

Apenas en 1970 se creó la Subsecretaría del Ambiente, en la antigua Secretaría deSalubridad, en broma se decía que se trataba de algo para animar las fiestas. El echo es quenadie la tomó en serió. Después se creó la Sedue, transformada en Sedesol, y ahora lafacultad de recaído en la nueva superdependencia del Medio Ambiente, Recursos Naturalesy de Pesca (la cual por cierto me toco dictaminar en la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, y no acabo de aprehenderla; no se cabe como esta facultad concurrente -de acuerdo con la Ley General del Equilibrio Ecológico - siga centralizando las principalesdecisiones que corresponden a los gobiernos locales) Pero eso es harina de otro costal.

Como expresábamos, en la mayoría de las grandes ciudades los principales agentes de ladegradación ambiental son las industrias y automotores. Algún día algún novelista quizáquiera narrar cómo los pobladores de esta gran metrópoli se mimetizaron con el pavimentoy las chimeneas: en otros términos, perdimos la dimensión humana y el sentido de lacalidez en las relaciones individuales, familiares, laborales. Se extravió el alma del barrio:esa identificación natural entre el medio ambiente y habitante. La metrópoli es tensa,

* Secretario de la Comisión de Asentamientos Humanos y Obras Públicas de la LV1 Legislatura. Cámara deDiputados. H. Congreso de la Unión.

porque la consideramos, como espacio de conquista y competencia, más que deconvivencia.

La demisión metropolitana implica pensar en las soluciones con visión metropolitana. Esdecir, superar la actitud parroquial o feudal derivada de una mala interpretación de laautonomía municipal o la soberanía estatal. Todos los problemas de la metrópoli rebasanlas fronteras normales del territorio donde está ubicada. Además, este espacio del Valle deMéxico ya es una Metrópolis, un conjunto de metrópolis, donde la interdependencia esevidente. Para fortalecer nuestro Federalismo, debe entonces recurrirse a las fórmulas de laconcurrencia entre los tres órdenes de gobierno; de la conturbación, establecida en elArtículo 115 'Constitucional y en la Ley General de Asentamientos Humanos, así como a lacoordinación, establecida tanto en la Constitución como en la Ley General de Planeación.Precisa ser creativos utilizando nuestro bagaje jurídico-administrativo privilegiando lacomunicación política entre los gobernantes y la sociedad, atendiendo este problemaglobalmente.

Por su densidad demográfica y urbana, su importancia geopolítica y económica, lametropolización es un fenómeno determinante para el desarrollo nacional.Naturalmente, confronta varios riesgos, pero a la vez ofrece un conjunto de oportunidades ysoluciones. Si logramos establecer el equilibrio entre protección ecológica-trabajoproductivo-convivencia segura, estaremos ciertos del futuro.

El equilibrio productivo no tiene que ver tanto con el tipo de industria. En una metrópoli,más bien con el transporte público de pasajeros, masivo, eficiente, no contaminante. Estarelacionado con la rapidez en el desplazamiento, es decir, la reducción de los tiemposmuertos por los traslados de las ciudades satélites-dormitorios a los centros de trabajo yviceversa. En el Valle de México esto es patético, puesto que se ofrecen viviendas baratasjustamente al otro extremo de los centros de trabajo. En fin, es un problema complejísimoque requiere de inversiones cuantiosísimas para expandir el metro, quizá construir unsistema de trenes radiales, la relocalización atendiendo un binomio vivienda-centro detrabajo, el desasolve de las vías de comunicación para aumentar la velocidad demovilización, etc. En otros términos, tiempos, mucho tiempo. Decisión política y agallas.

La convivencia segura está íntimamente vinculada al bienestar de la población (empleo-vivienda-seguridad-sociál-educación-salud-alimentación-deporte-recreación cultura); alcontrol de riesgos naturales, accidentales o provocados (sismos, inundaciones,explosiones, incendios, siniestros, terrorismo); a la lucha contra la delincuencia organizaday casual; a la participación social organizada y corresponsable en la gestión de laciudad; a la democracia plena, tanto en su vertiente electoral como de vigilancia y controlsobre el gobierno por parte debe encontrar su solución: rescatar la identidad del pueblo,barrio, unidad habitacional, colonia, promoviendo en los lugares donde habita la poblaciónla existencia de todos los servicios y las oportunidades de recreación y cultura. Todas estaspartes deben estar eficientemente comunicadas para mantener una unidad funcional en lamegalópolis. Obviamente, esto tomará tiempo, mucho tiempo, romper las enormes redes deintereses con sangre fría, audacia y corazón.

La metropolización puede ser el pivote de la integración regional, regulador deldesequilibrio entre grandes, medianas y pequeñas, promoviendo la adecuadainterdependencia entre las zonas urbanas y rurales a fin de lograr los requerimientos de unaeconomía urbana sustentable.

LA DIMENSIÓN AMBIENTAL PARA EL DESARROLLOMETROPOLITANO

En este entorno, es innegable que a un proceso sano de metropolización se opone laprevalencia de una explotación económica culturalmente irresponsable del medio ambiente;una actitud inconsciente de la población frente al deterioro ecológico; en algunos casos,hasta indolente; una ineficiencia del gobierno que proviene de tres fenómenos: el de la faltade recursos (porque con municiones queremos matar elefantes); falta de comunicación ycoordinación entre los tres órdenes de gobierno (en lugar de estar concertados, uno se cubrelos ojos, otro se tapa la boca y el otro los oídos), y la corrupción (mejor se ponen deacuerdo con el elefante).

¿Qué hacer?1. Legislar para dar cabida a una planeación y ejecución ordenada con una visión

metropolitana y de largo plazo, otorgando carácter al desarrollo socio urbano.

2. Precisar la concurrencia de Federación, estados y municipios, para que cada quienatienda su juego con responsabilidad y puntualidad.

3. Precisar el tipo y forma de conurbación territorial o funcional, para establecerpolíticas y programas conjuntos.

4. Establecer un Consejo Metropolitano que vea la globalidad, integrado porcomisiones encargadas de las parcialidades, para tomar decisiones comunes, válidasen todo el espacio, como la placa metropolitana, por ejemplo. De esta manera,cristalizar la coordinación vertical y horizontal.

5. Profundizar la democracia participativa, porque sin la sociedad no salimosadelante. Es decir, provocar la participación con responsabilidad. Estructurar unared de interlocuciones de la base a la punta de la pirámide, con vecinos, colonos,industriales, trabajadores, comerciantes, prestadores de servicios, cabildos,congresos locales, gobiernos municipales, gobiernos estatales, congreso general,gobierno federal, etc., manteniéndola activa porque las decisiones conmultifacéticas, como los problemas.

6. Profundizar la democracia representativa, incorporando a las organizacionessociales en la toma de decisiones, a través de sus representantes en los cabildos ycongresos, por medio de los partidos políticos.

7. Profundizar la democracia ejecutiva, promoviendo la participación social en elcontrol de ejecución de los programas, de los gobiernos involucrados para advertirdesviaciones o ineficiencias y corregirlas a tiempo.

¿Que hacer?

8. Tratar de establecer un nuevo nivel de gobierno metropolitano, lo que acarrearíafunestas consecuencias al Federalismo y a la convivencia pacífica en el espaciometropolitano.

9. Tratar de promover que los consejos metropolitanos o las comisiones, como laMetropolitana del Medio Ambiente u otras, "sean ejecutivas", pasando sobre laautoridad de los municipios y los estados y aún de la Federación. Recuérdese quelos técnicos y los políticos actúan con lógicas distintas. Ambos persiguen en bien;los primeros no se fijan en las limitantes de la realidad y en los tiempos. Lossegundos, están sujetos a la realidad, por eso la política es el arte de lo posible, o enotras palabras, el lograr objetivos en condiciones no escogidas.

COMENTARIO FINAL

El camino que ha escogido este país para arreglar sus cuitas, es el de la democracia.La metropolización es un proceso espinoso y no se puede resolver autoritariamente.Aunque a muchos se antoje en un momento determinado. De manera que hay que continuarpor la vía del entendimiento y la negación, el convencimiento, garantizado un medioambiente sano al desarrollo metropolitano de México.

ESTRATEGIAS PARA LA INCORPORACIÓN DE LA DIMENSIÓNAMBIENTAL EN LAS POLÍTICAS SECTORIALES Y REGIONALES DE

DESARROLLO

Rafael De La Torre García*

INTRODUCCIÓN

No obstante la importancia que tiene la variable ambiental dentro de las políticas públicasmodernas, hay veces en que se hace a un lado en beneficio de otros renglones más urgentes(aunque tal vez no tan prioritarios), sobre todo en situaciones de carencia de recursospúblicos y nacionales.

Reconocer que se debe actuar en materia de gestión ambiental implica, para los tres órdenesde gobierno, la generación de nuevas capacidades institucionales para hacer frente a un retode tal magnitud. Se considera en general que la atención de nuevas áreas de interés públicoimplica la creación de nuevas instancias, y por lo tanto gastos y burocracias adicionales.

En el caso especial de la gestión ambiental, esto no es necesariamente cierto, debido a dosconsideraciones fundamentales:

La tendencia actual, a nivel tanto nacional como internacional, no contempla a laecología como un área independiente de acción gubernamental (excepto en-casosespeciales, como la administración de áreas naturales o de la actividad cinegética oforestal), sino como a una serie de criterios y políticas que deben permear, en loaplicable, al conjunto del quehacer de gobierno.

La instrumentación de las vertientes de obligación, coordinación, inducción yconcertación de la política ecológica nacional no sólo permite sumar a los recursosgubernamentales aquellos provenientes de la sociedad (y por la naturaleza de laacción ambiental, no siempre se trata de recursos económicos), sino que tambiénpuede representar una fuente de ingresos adicionales que pueden llegar a hacerautofinanciable la labor ambiental.

Es precisamente en el desarrollo de las políticas públicas regionales y sectoriales en dondees más inmediato el efecto de estas dos consideraciones, sobre todo de la primera, y, porello, donde es más factible incorporar la variable ambiental en el corto plazo, con mayoresefectos prácticos y menores costos administrativos, por poco evidente que esto parezca.

* Director de Apoyo a Municipios. Centro Nacional de Desarrollo Municipal. Secretaría de Gobernación.

Y, por el contrario, es en el nivel de las responsabilidades que la concurrencia en materiaecológica deja en manos de las administraciones locales, donde las necesidades operativasdirectas implican actividades de desarrollo de infraestructura técnica y humana que, aunqueineludibles, requerirán una serie de esfuerzos y de aplicación de recursos que, en muchoscasos, trasladan su implementación completa y exitosa al mediano y largo plazos.

Examinaremos cuál es la situación actual a nivel sectorial y regional. En estos niveles,existen ya una serie de medidas formales que incorporan la variable ambiental en laspolíticas públicas.

EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL

La Ley General del Equilibrio Ecológico contempla como uno de los instrumentos de lapolítica ecológica a la Evaluación del Impacto Ambiental (Arts. 28 a 35). Este instrumentotiene una importancia especial dentro de la incorporación de la dimensión ambiental en laspolíticas regionales y sectoriales, ya que señala la obligatoriedad que tienen los promotoresde obras o actividades, públicas o privadas, que puedan tener algún efecto negativo sobre elambiente, de presentar una Manifestación de Impacto Ambiental, a cuya evaluación yaprobación quedará sujeta la realización del proyecto. Por la naturaleza de los proyectos dedesarrollo regionales y sectoriales, en el mayor número de los casos corresponderá alGobierno Federal la evaluación de las manifestaciones correspondientes (Art. 5, fraccionesIII, VII, XVI, y Art. 29, fracciones I, II y V).

No obstante su aplicación obligatoria y generalizada, es claro que la evaluación del impactoambiental sólo es el principio de una gestión ambiental integral a nivel de políticassectoriales y regionales. En especial, si la Ley General contempla cuatro vertientes en lapolítica ambiental, obligación, coordinación, inducción y concertación, dicho instrumentoes tan sólo una acción dentro de la primera de estas vertientes.

PLANEACIÓN ECOLÓGICA

La Ley General contempla, en su Art. 17, otro instrumento de la política ambiental, laPlaneación Ecológica, la cual define indicando que "en la planeación nacional deldesarrollo, será considerada la política ecológica general y el ordenamiento ecológico quese establezcan de conformidad con esta ley y las demás disposiciones en la materia", altiempo que, en el Art. 15, establece los 14 principios que se deberán seguir para laformulación y conducción de dicha política ambiental.

Este instrumento es, en primer lugar, un caso de la vertiente de coordinación. Es claro quela política ecológica es, por esencia, intersectorial: todos los sectores realizan gestiónambiental, ya que sus acciones, obras y servicios modifican el medio, y por tanto esindispensable su coordinación en la materia.

Los comités estatales para la Planeación del Desarrollo (COPLADE) representan unainstancia de coordinación en la cual la incorporación de la variable ambiental es prioritaria.Si bien cada obra particular puede estar supeditada a la evaluación de su impacto ambiental,es el seno del COPLADE el espacio adecuado donde se puede tener una visión estratégica,

de conjunto, del impacto global que pueden tener diversas acciones sectoriales en laecología de una entidad. Lo mismo sucede en el caso de los COPLADES municipales.

La planeación ecológica, tal y como la contempla la Ley General, implica incorporar losprincipios de la política ecológica en todas las acciones de planeación del desarrollo. En elcaso de las políticas sectoriales, significa tomar en cuenta la variable ambiental dentro delas diferentes instancias existentes de planeación y coordinación.

En estos casos, los contenidos ambientales deben ser tanto explícitos como implícitos. Sibien, en el primer caso, existirán discusiones centradas en acciones concretas de gestiónambiental, no hay que olvidar que uno de los objetivos de la política ecológica nacional esreorientar la relación entre sociedad y naturaleza y, por tanto, es necesario promover quetodas las acciones lleven implícita una conciencia de sus posibles efectos sobre el medioambiente.

Esta manera de incorporar la dimensión ambiental en las políticas públicas no sólo ve a laecología como a una parte integral y no independiente de las políticas públicas generales,sino que, al mismo tiempo, se apoya en instancias formales ya existentes reconocidas y conun campo de acción específico, sin incurrir en la generación de gastos adicionales.

CRITERIOS ECOLÓGICOS EN LA PROMOCIÓN DEL DESARROLLO

Paralelamente, en el Art. 21. señala como tercer instrumento de la política ambiental losCriterios Ecológicos en la Promoción del Desarrollo, y los define apuntando que “en laplaneación y realización de las acciones a cargo de las dependencias y entidades de laAdministración Pública Federal, conforme a sus respectivas esferas de competencia, que serelacionen con las materias objeto de este ordenamiento así como en el ejercicio de lasatribuciones que las leyes confieran al Gobierno Federal para regular promover, restringir,prohibir, orientar y en general inducir las acciones de los particulares en los camposeconómico y social, se observarán los criterios ecológicos generales que establezcan estaley y demás disposiciones que de ella emanen .

Uno de los principales obstáculos que se encuentra al tratar de incorporar la dimensiónambiental en las políticas públicas es el hecho de que, como señalábamos, esta acción esvista, en la mayoría de los casos, como un gasto adicional a los costos propios de unproyecto particular.

Es necesario cobrar conciencia de que la protección ambiental no se contrapone aldesarrollo económico, sino que, por el contrario, es un prerrequisito para que éste tengalugar. Lo que se requiere es un compromiso y una disciplina ambiental en todos lossectores.

Aún más, existen proyectos que se pueden ver beneficiados por la incorporación de laprotección ecológica. En muchos casos, el requerimiento de controlar la generación deemisiones y residuos puede representar un ahorro de insumes o la adopción de tecnologíasmás modernas y más productivas.

INDUCCIÓN Y CONCERTACIÓN

Estas vertientes de la política ecológica nos remiten a la incorporación de los sectores socialy privado en la gestión ambiental. Aunque no estén directamente relacionadas con laactividad sectorial y regional, es necesario hacer un comentario al respecto.

Para la labor con estos sectores, es necesario el funcionamiento de instancias como lo sonlos comités o comisiones municipales o estatales de Ecología. No obstante el hecho de querepresentan órganos nuevos, su funcionamiento no implica la creación de burocracias ogastos adicionales, ya que, por su propio carácter, incorporan la participación altruista derepresentantes de la sociedad.

Por él contrario, representan un foro de discusión y generación de propuestas relacionadascon la problemática ecológica, así como para la promoción de acciones específicasencaminadas no sólo a actividades concretas de saneamiento ambiental, sino, al mismotiempo, a una labor de educación ecológica fundamental para la generación de esecompromiso y disciplina ambientales que mencionábamos antes.

LA DIMENSIÓN REGIONAL

Mencionamos que la ecología es, por esencia, intersectorial. De la misma manera, losproblemas ambientales muchas veces rebasan las fronteras políticas, ya sea municipales,estatales o nacionales.

En este sentido, al hablar de gestión ambiental y regiones, debemos contemplar dos niveles.En el primero, en la planeación de acciones que inciden en una región predefinida,normalmente al interior del estado, tenemos que el apartado de planeación ambiental esaplicable, y seguiremos hablando de la incorporación de la dimensión ambiental en el senode las instancias normales de planeación.

En el segundo nivel, nos referiremos a problemas ecológicos concretos, cuya soluciónrebasa los límites de una o más entidades federativas. En estos casos, el hecho de que la leycontemple la intervención de la federación no debe implicar que ésta será la únicaresponsable de su atención.

Por el contrario, es necesario contemplar la posibilidad de crear órganos coordinadorespara la gestión de este tipo de problemas que incluyan a representantes de los estados ymunicipios afectados y que así, en un marco federalista, sean el órgano para la discusión ytoma de decisiones en la materia.

LA GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

El municipio es el ámbito final donde confluyen las acciones sectoriales y regionales detodos los renglones de las políticas nacionales. En este sentido, la incorporación de lavariable ambiental debe verse reflejada también a nivel de los ayuntamientos, los cuales, esnecesario subrayarlo, incorporan también, en su ámbito, aspectos sectoriales yregionales dentro de la planeación de sus acciones de gobierno

La descentralización en la materia debe conducir, más que a la creación de nuevas áreasadministrativas, a la integración de un Sistema de Gestión Ambiental Municipal quepermita coordinar las actividades de las áreas operativas existentes incorporando la variableambiental, y sumar, al mismo tiempo, la participación de los sectores privado y social y dela población en general.

Parte importante de este sistema debe ser la promoción de órganos coordinadores que seconviertan en foros de verdadero alcance municipal para la promoción, discusión y toma dedecisiones en cuanto a la gestión ambiental, incorporando a representantes de todos lossectores.

De acuerdo a las características de cada municipio (rural o urbano, su propio tamaño, si serige por Usos y Costumbres, el tipo y la magnitud de las actividades productivas, etc.) esteórgano puede ser una Comisión de Regidores en el seno del Cabildo, una ComisiónMunicipal de carácter administrativo con la participación de los miembros delAyuntamiento y sus autoridades auxiliares, o una Comisión Municipal amplia que integreigualmente a los sectores social y privado.

En cuanto a la labor ejecutiva cotidiana de los municipios en todas las materia, sin duda elelemento normativo más importante para una descentralización exitosa de la gestiónambiental es la incorporación de criterios de política ecológica en los planes municipales deDesarrollo.

Esta inclusión de la variable ambiental se debe contemplar no sólo como la definición decapítulos específicos para las áreas que así lo requieran (recursos naturales, o prevención ycontrol de la contaminación, de acuerdo con las características del municipio), sino tambiéncomo la identificación, dentro de cada línea política y programática, de los elementos quepueden conducir la acción de gobierno en diversas áreas bajo criterios de protecciónambiental.

5. DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓNAMBIENTAL Y FOMENTO DE LA

CORRESPONSABILIDAD SOCIAL ENMUNICIPIOS METROPOLITANOS

CRITERIOS Y PRINCIPIOS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE LAGESTIÓN AMBIENTAL HACIA EL MUNICIPIO Y LAS COMUNIDADES

Reyna A. Gil Hernández*

Se entiende por descentralización de la gestión ambiental: la transferencia de atribuciones,funciones y recursos desde el gobierno federal a los gobiernos estatales, y de éstos, hacialos gobiernos municipales y .sus comunidades.

El proceso de descentralización debe tener una serie de criterios, principios y etapas muyclaras que le den una orientación estratégica y transparencia en su comprensión.

Es evidente que en la actualidad la inmensa mayoría de las gestiones en materia ambiental,se tienen que resolver desde la ciudad de México y las más de las veces estos trámites sonmuy lentos, que incluso pueden llevar años, con lo que su efecto regulador, se vuelveobsoleto, lo que propicia un costo social, ecológico y económico muy elevado.

Lo anterior obliga a la búsqueda de alternativas mas eficientes y directas, que posibiliten laexistencia de mecanismos que propicien una gestión ambiental más ágil, desregulada y conmenor costo.

El fomento de las relaciones entre los tres niveles de gobierno, para la búsqueda dealternativas de solución a problemas urgentes de las comunidades en materia ambiental,deberá ser uno de los criterios más fortalecidos, pues en las ocasiones en que se ha dadoéste, ha mostrado sus bondades y beneficios inmediatos.

Cuando el gobierno federal se ve rebasado en su capacidad para dar respuesta oportuna aproblemas urgentes, la participación de las autoridades locales y los grupos sociales de laregión, proporcionan elementos de solución expeditos, en apoyo de la federación. Es unhecho que en la práctica, la excesiva centralización federal del país, ha vuelto inoperante eltrabajo de las dependencias vinculadas a la problemática ambiental. La participación deautoridades locales permitirá un desahogo de la creciente carga de trabajo en la federación,proporcionando así una solución más ágil a los diversos problemas regionales.

En Quintana Roo tenemos vanos ejemplos de lo anterior. El uso de instrumentos jurídicostales como los Acuerdos de Coordinación, han permitido la regulación ambiental yecológica en casos como el "Acuerdo de Coordinación entre los tres niveles de gobiernopara lograr el Ordenamiento Ecológico del Sistema Lagunar Nichupte", el "Acuerdo deCoordinación del Corredor Cancún-Tulum", la regulación de 5 megaproyectos dedesarrollo en la costa del estado, por medio de la participación de grupos regionales deinvestigación, etc.

* Directora General de Ecología. Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo.

Debido a que nuestro país presenta insalvables diferencias de desarrollo entre sus diferentesregiones, es necesario que la descentralización se lleve a cabo de acuerdo a las capacidadestécnicas, humanas y de infraestructura de cada estado o municipios, a los que la federación,deberá proporcionar el apoyo en infraestructura, recursos humanos y financieros paraeficientizar el trabajo.

Debido a la extremada heterogeneidad ambiental, diversidad biológica y la riqueza deecosistemas, la problemática ambiental en nuestro país es sumamente diversa y compleja.Lo anterior conlleva a la necesidad de establecer diversos grados de participación de losdiferentes niveles de gobierno. Algunos problemas no podrán ser resueltos sin laparticipación federal, ya sea por la magnitud del problema, las necesidades de personalcientífico o técnico calificados o infraestructura y recursos materiales y económicos. Sinembargo la mas de las veces los problemas son locales y de absoluta posibilidad deresolución local.

Por lo tanto se pueden mencionar seis principios de descentralización :

1. Aumento de la eficiencia de la gestión ambiental.

2. Establecer acuerdos de coordinación entre la federación y los niveles estatales ymunicipales para la descentralización

3. Que haya una participación social responsable y que tenga metas claras de susactividades.

4. Fomentar las relaciones intergubernamentales.

5. Tener un enfoque estratégico y territorial de las prioridades en materia deprotección ambiental y aprovechamiento racional de los recursos.

6. Mantener la participación federal

Pero para que esto se lleve a cabo es un factor primordial contar con personascomprometidas, conscientes y conocedoras de la importancia de la gestión ambiental anivel estatal y municipal y sobre todo que haya Voluntad Política de las autoridades.Si esto se cumple, se dará el paso más importante en los tiempos del México moderno,para lograr un desarrollo justo y sostenible que posibilite mejores niveles de vida paralos mexicanos.

ALCANCES, LIMITACIONES Y CONDICIONES PARA LADESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL

Raúl Tornel*

La descentralización de las actividades del Gobierno Federal, es un tema del que se havenido hablando desde hace varias décadas.

PROGRAMA DE MEDIO AMBIENTE 1995 - 2000

Dentro del Programa de Medio Ambiente 1995 - 2000, fundamentado en el Plan Nacionalde Desarrollo 1995 - 2000, en el capitulo VI, inciso 11, que se refiere a "Federalismo yDescentralización de la gestión Ambiental" se establece, que; "la Descentralización,consiste en la delegación de poderes, responsabilidades legales formales y recursospolíticos y financieros desde el gobierno federal a través de tres vertientes posibles.

La primera se refiere a un proceso intergubernamental de transferencia de facultades yatribuciones hacia los gobiernos estatales y municipales.

La segunda atañe a la descentralización desde el gobierno, en cualquiera de sus niveleshacia el mercado y la empresa privada.

Y la tercera corresponde a la transferencia de responsabilidades y funciones aorganizaciones de la sociedad, que pueden ser de tipo empresarial, académico,comunitario o vecinal.

Se entiende pues, que la descentralización, puede darse al interior de un espacio de tresdimensiones: Hacia otros órdenes de gobierno, al mercado y a la sociedad. "

Sin embargo aquí solamente se hace énfasis en la descentralización gubernamental.

Mucho se ha discutido acerca de la constitucionalidad de la acción de delegar poderes, es elcongreso el único órgano que tiene el poder de otorgar facultades y no puede en una LeyGeneral, dar facultades al ejecutivo para ceder sus atribuciones, por encima de loestablecido en el artículo 73 Fracción XXIX inciso G y del articulo 116 Fracción VI, sinembargo, el tema del marco jurídico de la descentralización, será tratado por especialistasen otra mesa de trabajo, dentro de este Foro, dejamos a ellos las reflexiones pertinentes alcaso

El sector industrial, considera a la descentralización de la gestión ambiental, como unaacción que deberá ejecutarse, con sumo cuidado, tomando en cuenta diversos factores, paraprevenir efectos adversos en este proceso.

* Presidente de la Comisión de Ecología. Confederación de Cámaras Industriales.

Consideramos de vital importancia, iniciar por el Ordenamiento Ecológico del Territorio,esta definición, permitirá un adecuado desarrollo urbano y un correcto ordenamientoecológico regional y local. Debe considerarse al mismo tiempo, la definición de los Usosde Suelo, de esta manera se puede prevenir el pernicioso proceso de la especulación de latierra.

Se deben establecer los criterios de regulación ecológica para la protección, preservación,restauración y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales dentro de los centrosde población, a fin de que sean considerados en los planes de desarrollo urbanocorrespondientes.

Y considerar dentro del proceso del Ordenamiento Ecológico del Territorio, las áreascomunales y ejidales, especialmente en el caso de que éstas, se encuentren cerca de zonasurbanas y evitar el crecimiento desordenado de las mismas, como ha sucedido en losmunicipios conurbados de la zona metropolitana de la ciudad de México, donde lasautoridades municipales han carecido de la autoridad para evitar la venta ilegal de terrenosejidales, los que en algunos casos han creado problemas ambientales y no existe autoridadcompetente para controlar estas situaciones anárquicas, en las que como vulgarmente sedice, "se echan la pelota entre la Secretaria de la Reforma Agraria, El Gobierno del Estadoy la Autoridades Municipales" como es el caso actual del Ejido de San Bartolomé Coatepecen el municipio vecino de Huixquilucan, que está siendo vendido en forma ilegal y losahora avecindados reclaman servicios en una zona de minas de arena. En otras palabras,deberá darse a los gobiernos municipales la autoridad y los recursos suficientes paracontrolar este tipo de situaciones.

Una vez planteado lo anterior, deberá establecerse un muy claro esquema de competenciasy atribuciones entre federación, estado y municipio. Debe recordarse, que determinadosaspectos relativos a la ecología, la salud, la seguridad e incluso algunos de tipoagropecuario, se encuentran íntimamente relacionados y no es posible distinguir la fronteraentre unos y otros, con lo que al transferirse el control de la gestión ambiental al ámbitomunicipal, puede darse el caso de que alguna actividad, que actualmente es de jurisdicciónfederal, sea transferida solo parcialmente al control municipal y quede entonces sujeta a doso más dependencias, lo que creará confusión y complicará la gestión operativa de lasactividades que se encuentren en tal situación.

Otro punto muy importante, es el de prevenir a toda costa que al transferirse el control de lagestión ambiental a los gobiernos municipales, el espíritu original se desvirtúe y la gestiónambiental sea convertida en una fuente de ingresos para los municipios y la ecologíatermine siendo un elemento del sistema recaudatorio municipal; La carga fiscal sobre elsector industrial, es ya insoportable y nos opondremos por todos lo medios posibles a estasituación.

Proponemos que se reglamente, que lo recaudado por motivos ecológicos, sea retomado ensu totalidad a un destino relacionado con el ambiente y se prohíba salvo excepciones, suuso en fines distintos.

La descentralización de las funciones en materia ambiental a los municipios, deberá hacersepaulatinamente, iniciando con los que muestren que poseen una infraestructura técnicay legal suficiente, que garantice una adecuada gestión ambiental, además de contar con elpersonal capacitado en el tema ambiental.

Deberá evaluarse la auténtica necesidad de descentralizar la gestión ambiental a unmunicipio y no hacerlo por rutina.

IMPACTO AMBIENTAL

El asunto del impacto ambiental, es un tema muy controvertido, y al cual consideramoscomo un punto de relevante importancia, que deberá ser estudiado a fondo antes de tomaralguna decisión al respecto, pensamos que por sí mismo el impacto ambiental requerirá unproceso de consulta y análisis que evite dentro del proceso de descentralización, la tomaprecipitada de decisiones al respecto.

Recordemos que las autoridades federales, que llevan varios años de experiencia con estetipo de estudios, a la fecha no cuentan con la infraestructura suficiente para desahogar en untiempo razonable, dichos estudios y que dentro de la gestión ambiental, éste ha sido quizáel tema con más ejemplos de conflictos de intereses no resueltos satisfactoriamente.

CERTIDUMBRE DE LARGO PLAZO

El sector industrial, ha sido juzgado y acusado "á priori" y sin fundamento de todoslos males ecológicos del país; recordemos cuando en 1985, la industria instalada en el

Distrito Federal, fue clasificada como "inconveniente" y las autoridades en aquel momentotomaron decisiones que hoy se perciben como totalmente equivocadas, tal fue el caso deestablecer que la industria instalada en el Distrito Federal, no tuviera acceso a créditosblandos para poder realizar su modernización y reconversión, lo cual propició suobsolescencia acelerada al no poder realizar nuevas inversiones.

En aquel momento, se determinó que la industria era inconveniente para la ciudad y seinicio una fuerte presión hacia el sector para forzar a la reubicación de empresas fuera delDistrito Federal, pero debido a que ésta era una pésima decisión, carente de una planeaciónestratégica, de la más mínima lógica y sin que mediaran estudios técnicos, tomandoexclusivamente aspectos políticos, lo único que se logró fue sacar a algunas empresas delDistrito Federal que fueron a reubicarse a Naucalpan, Tlalnepantla, Ecatepec, Xalostoc,Cuautitlán y Tultitlán, lo cual de ninguna manera resolvió el inexistente problema, ya quehoy sabemos que el principal problema atmosférico de la Zona Conurbada del Valle deMéxico, se debe al elevado parque vehicular, a la calidad de los combustibles y a lascondiciones geográfico - climáticas de la zona. Esta relocalización industrial, propició elcrecimiento horizontal de la mancha urbana y solamente agravó el problema del transporte.

La política actual de la autoridades del Distrito Federal, no incluye ningún programa dedesconcentración industrial, sino al contrario procura conservar la planta productiva, pueses la principal generadora de empleos en la zona.El cambio de visión de las autoridades hacia el sector industrial de la zona metropolitana, sedebe principalmente, al perfeccionamiento de los inventarios de emisiones, que hoy indicanuna realidad totalmente diferente a la que se percibía en 1985 y así tenemos que los datospublicados en el Programa para Mejorar la Calidad del Aire en el Valle de México,muestran que la contribución total de la industria en el valle es de un poco más del 3%,como se indica en el capitulo IV, referente a "Usuarios de la cuenca atmosférica" Sinembargo la percepción pública de la situación está totalmente deformada debido ainformación carente de sustento que ha sido difundida irresponsablemente.

Cuando hablamos de certidumbre de largo plazo, nos referimos precisamente a este tipo decambios de opinión de las autoridades y comentamos lo anterior como un ejemplo de unaentidad que con mucho, posee los recursos técnicos y humanos más importantes del país yno deseamos que este tipo de situaciones se presenten en el proceso de descentralización dela gestión ambiental, esta falta de certidumbre, se traduce invariablemente en falta deconfianza que es la principal causa de desaliento a la inversión.

LEGISLACIONES LOCALES

Como todos sabemos, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,se encuentra desde hace aproximadamente un año en un proceso de consulta pública para sumodificación, este proceso ha venido retrasándose por diversas causas.

Es importante que la modificación de esta ley 'Marco" sea concluida a la brevedad posible,puesto que las legislaciones locales en muchos casos deberán ser adecuadas para concordarcon la Ley General y así conducir el proceso de descentralización, dentro de un marcojurídico armonizado entre todas las legislaciones de la diferentes entidades federativas.

Esta armonización entre legislaciones es muy importante, para evitar que suceda lo que seha presentado en otros países, donde existen incongruencias entre diferentes legislacioneslocales, que han causado conflictos interestatales, como si a la atmósfera, pudiera ponérselelímites territoriales.

NORMAS AMBIENTALES

Consideramos que la normatividad relativa a emisiones, deberá seguir siendo emitida por elInstituto Nacional de Ecología y solamente en casos especiales, con una verdaderajustificación que se base en la protección ambiental y mediante estudios costo - beneficio,que tengan un auténtico sustento técnico y después de haber sido sometidas a un proceso deconsulta y aprobación con las partes interesadas, podrán emitirse normas de emisiones,locales y municipales.

Todas la emisiones que genere la industria deberán estar "dentro de Norma",

VENTANILLA ÚNICA

El sector industrial, ha trabajado desde hace tiempo con distintas autoridades, para laimplementación de la 'Ventanilla Única", en la que se intenta reducir la tramitología yapoyar la simplificación administrativa, por lo que debemos en este proceso dedescentralización, garantizar que el concepto de ventanilla única, no se pierda, sino alcontrario, se busque la manera de fortalecer este concepto que ha dado excelentesresultados donde ha sido implantado.

SISTEMA DE INFORMACIÓN DE LA SECRETARÍA DE MEDIOAMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA, " SEMARNAP"

Como mencionamos anteriormente, la toma de decisiones debe, invariablemente estarsustentada en un inventario de emisiones, verídico confiable y actualizado, para este fin, laSecretaria de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca, 'Semarnap" está en el procesode implementación de un sistema de información, que solamente funcionará si cuenta conla información completa de toda la gestión ambiental del país; con la descentralización dela gestión ambiental, puede correrse el riesgo de que este Sistema de información" carezcade los suficientes datos para la generación oportuna de la información requerida en elproceso de normalización, por lo que consideramos que este concepto debe ser incluidodentro del proceso de descentralización.

EL PROCESO DE CENTRALIZACIÓN

Hasta ahora, se ha estado hablando del proceso de descentralización, pensando en que éstaseria la escena ideal, pero debe considerarse seriamente, la posibilidad de que en algún casoespecifico, este proceso no funcione o le cause problemas al municipio, orebase las capacidades de éste, deberá proveerse la posibilidad de revertir este procesocuando se presente una situación que así lo amerite.

ALCANCES, LIMITACIONES Y CONDICIONES PARA LADESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL A MUNICIPIOS

METROPOLITANOS.

Alberto Velasco Pírez*

Como respuesta a la dinámica mundial, México ha iniciado un proceso de profundastransformaciones en los ámbitos político, económico y social, definiendo nuevas directricespara su desarrollo. Destaca el concepto de que el crecimiento del país debe tener cómopremisa fundamental la participación de la sociedad en coordinación con los tres niveles degobierno en la toma de decisiones que afectan directamente el funcionamiento económico,social y la conservación de los recursos naturales, como único medio para sustentar sudesarrollo futuro.

Bajo ese contexto, el análisis de los problemas de las diversas regiones del país, debeempezar a darse incorporando de manera integra la economía, las características sociales yculturales, así como las condiciones de los ecosistemas considerando a cada uno de esosfactores como un todo con racionalidad propia, pero haciendo énfasis en la interrelaciónque necesariamente ocurre entre ellos.

Actualmente, para poder aplicar las medidas necesarias para el cuidado de los recursosnaturales, se requiere de la participación de distintas instancias en el ámbito de susrespectivas competencias y posibilidades de acción, dentro de las que se incluyen a nivelfederal; la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, la Secretaría deDesarrollo Social, La Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, elInstituto Nacional de Ecología, la Comisión Nacional del Agua, la Procuraduría Federal deProtección Ambiental y la Secretaría de Salud. En el ámbito estatal; las dependenciasencargadas de la Ecología, los organismos operadores del agua potable y alcantarillado,etc.. En el ámbito municipal; las regidurías y autoridades municipales relacionadas con laadministración del agua, el desarrollo agropecuario y el medio ambiente, los serviciosmunicipales de limpia, etc.. Como puede observarse, una verdadera legión de autoridadesque por la diversidad de sus responsabilidades tienen que manejar las solucionesambientales dentro de contextos de aplicación general no regionalizada y que muchasveces, si no se contraponen, no se coordinan y hacen que los esfuerzos de una quedentruncos al no encontrar la continuidad por salir esta de su esfera de influencia.

Actualmente la problemática ambiental, debe verse en un primer plano, desde el punto devista regional, sin dejar de contemplar que el problema ambiental no reconoce fronteraspolíticas , la gestión ambiental debe enfocarse desde dos puntos de vista, primero partiendode los factores originados en el municipio, y segundo su interrelación con los problemasmicro y macro regionales en el aspecto de la conservación de los recursos naturales.

* Director del Patronato de Salud Ambiental del Municipio de Tequisquiapan, Región Sur del Estado deQuerétaro.

Visto esto debemos entender que es imposible limitar la interacción ambiental a la divisióngeopolítica del municipio, sin olvidar los problemas puntuales y muy particulares delmismo, en tanto se conserven en el ámbito puramente local (residuos sólidos, potabilizacióndel agua, drenaje y alcantarillado, etc.), debemos tomar, para determinar los alcances quese podrán dar en forma descentralizada a la gestión del municipio, las interaccionesambientales que se presentan en la región natural que incida en el ámbito político delmismo, que pueden ser una gran variedad de elementos conformadores.

La problemática ambiental influirá en los alcances que se deba dar a la descentralización,en forma tal que este alcance se debe dar en perfecta coordinación con ella, es decir, elalcance de la misma, deberá ser muy puntual en relación directa a la problemática de lazona de interacción ambiental de la región.

Aun cuando tradicionalmente se ha entendido a nuestra administración como unaconstelación de instituciones aisladas, hay que partir de la base de que constituyen un todo,que auxilia en sus funciones a los ejecutivos. Si bien en ocasiones los ramos, dependenciaso instituciones que lo integran, operan en forma atomizada e inconexa, sobre todo en elramo ambiental, que por haber surgido como una necesidad de la administración, se havisto adosada su actividad a sectores ya existentes que resuelven problemas muyespecíficos dentro de su esfera de influencia, es conveniente que esto se haga formandoparte de sistemas globales macro administrativos, en donde se dará en forma directa ladescentralización de esa función.

También se puede utilizar el enfoque de sistemas para englobar funciones finales queincidan en el sector ambiental, ya que en la actualidad el ámbito funcional de esta actividad,presenta un conjunto de interacciones tan complejo, que frecuentemente no se puede trazaruna clara divisoria entre unos y otros. Lo que para algunos es un sector, para otros es unsubsector y viceversa, por ello es conveniente establecer en primer lugar un acuerdo entomo a la definición de las actividades ambientales que deban corresponder al municipio.

La descentralización de la gestión ambiental, debe entenderse como parte de un sistemamayor, homogéneo y coherente, no es posible concebirlo como la creación de un enteaislado de acción unidireccional, sino como la parte ejecutiva que dará una mayor eficacia ala gestión ambiental.

ALCANCES

Descentralizar la gestión ambiental, con la participación indispensable de la sociedad.La descentralización de la gestión ambiental, debe formar parte de un proceso global decambios sociales, económicos y políticos en cuya promoción y orientación deberáparticipar en forma destacada la sociedad civil, aunque reclama antes que todo una claradecisión política del mas alto nivel para que su realización llegue a ser efectiva. Aúncuando la pura presencia de la sociedad civil en si no es suficiente ni es garantía de que lagestión ambiental funcione mejor, es la mejor alternativa a corto plazo, complementada conuna verdadera educación acerca de la problemática ambiental entendida cabalmente, parano desembocar en cursos de colisión u hostigamiento a las autoridades, o de simpleoposición sin razones válida o manipuladas, es pues necesario reforzar la participación

ciudadana con programas de capacitación hasta llegar a tener una verdaderaprofesionalización del conocimiento ambiental.

Proporcionar al municipio las estructuras y sistemas que permitan el mejorcumplimiento de los objetivos y programas elaborados con base en un diagnósticode la problemática ambiental del municipio.

La principal limitante del proceso descentralizador de cualquier función con rectoríadel estado, es la existencia de mecanismos tradicionalistas de autoconservación, que son lasque mayor resistencia ofrecen al cambio y consecuentemente a deshacerse de su hegemoníaen, su ámbito de influencia. La discusión abierta del proceso mismo descentralizador, tantoen los servidores públicos como entre los ciudadanos servirá para crear lacorresponsabilidad necesaria para poder llevara a cabo las acciones en forma exitosa.

Considerando que la sola práctica de la participación en todos sus niveles no es suficientepara garantizar su éxito, se requerirá el apoyo de métodos científicos y técnicasespecializadas mismas que se han desarrollado en el campo de las ciencias sociales yeconómicas en los últimos años.

La tarea descentralizadora de la gestión ambiental, debe ser concebida como un procesosistemático que requiere de una programación y de una instrumentación muy especializada,que nos permita la coordinación mas eficiente de la tarea ambiental, considerando que elaparto burocrático del que dependen actualmente esas funciones, esta constituido por unconjunto complejo de organismos, estructurados jurídica y administrativamente de diversasmaneras y bajo distintas denominaciones.

Algunas de estas instituciones desarrollan funciones relacionadas con la conservaciónambiental, mientas otras tienen a su cargo funciones de apoyo, coordinación, normatividado control, existiendo en algunos casos en que una misma entidad se encarga de todas lasfunciones en un ramo en especial. Por lo anterior, la descentralización deberá iniciarse conla investigación y el análisis de la actual estructura y funcionamiento en sus tres niveles (federal, estatal y municipal ) de la gestión ambiental, determinar cuantas entidades lointegran así como cuales de ellas operan dentro de cada sector de actividad y cuales tienenasignadas funciones normativas y de coordinación o control en actividades comunes avarias dependencias. Es decir como punto imprescindible de partida, elaborar unDiagnóstico.

Una vez elaborado el diagnóstico será necesario elaborar un programa global que tengacomo objetivo principal, la descentralización y las acciones a realizar en el corto, medianoy largo plazo, al mismo tiempo que permita una clara designación de los responsables decada proyecto.

La esquematización conceptual del conjunto de acciones, pretende garantizar que lodeterminado por el diagnóstico se lleve a cabo para evitar la duplicidad de esfuerzos, o laobtención de resultados parcial o totalmente contradictorios. Todo esto debe hacerseteniendo en cuenta los grandes desniveles entre ciudades y pequeñas poblaciones, debeestructurarse una estrategia de transición.

Exigir de la sociedad civil la participación que debe tener en la gestión ambiental.

Una muestra de esto, es la incidencia ambiental que provoca el funcionamiento de lacuenca de un río, y me gustaría poner como ejemplo la cuenca y la problemática que ocupaactualmente al Patronato que represento.

En el año de 1992, a instancia del gobernador del estado de Querétaro, se convocó a ungrupo de representantes de la sociedad civil, de manera que con sus aportaciones y sucapacidad de trabajo, procuraran la salud ambiental de los habitantes del municipio deTequisquiapan.

Como un primer paso se consideró necesario el contar con un diagnóstico de laproblemática del municipio, mismo que evidenció que los sistemas ecológicos noreconocen límites territoriales políticos, por lo que el campo de acción del Patronato seamplió al ámbito micro regional, del que se elaboró un nuevo diagnóstico de la región,mismo que nos obligó a extender aún más nuestro campo de acción involucrando ya nosolamente a los municipios del estado de Querétaro, sino a los municipios de los estados deHidalgo y México que comparten la cuenca del río San Juan, situación que nos permitiómedir el alcance que debería tener toda la gestión ambiental si deseábamos llevar a cabo unproyecto con visos de sustentabilidad.

La descentralización de la gestión ambiental, debe formar parte de un proceso global decambios sociales, en cuya promoción y orientación deberá participar en forma destacada lasociedad civil, aunque reclama antes que todo una clara decisión política del mas alto nivelpara que su realización llegue a ser efectiva.

LIMITACIONES

• La complejidad en la administración de los recursos naturales.

El poder ejecutivo cuenta en la actualidad con una estructura administrativa sumamentecompleja, surgida a lo largo del tiempo para atender coyunturalmente la problemáticaambiental, por lo tanto, su creación no obedeció a un plan preconcebido ni a una visión deconjunto de un sector especializado para la administración del medio ambiente. Esteplanteamiento es apenas de reciente visualización con la creación de la Secretaria de MedioAmbiente Recursos Naturales y Pesca, que ha ido rescatando de las otras dependencias, lasactividades que competen al ramo ambiental, aunque no se ha logrado que sean todas lascorrespondientes al mismo.

Dentro de las propias dependencias que inciden en estos aspectos, se ha reproducido elmismo fenómeno y así se ha creado, sin la debida programación y para hacer frente aproblemas también coyunturales, diversos órganos internos que a la vez han resultadoduplícatenos y sin coordinación.Al establecer responsabilidades ambientales a determinada dependencia, generalmente seha hecho de manera empírica, ya que no siempre se han contado con unidades asesoras para

el análisis y planeación de las gestiones, dándose entonces la carencia de manuales y guíastécnicas que auxiliasen a mejorar la eficiencia en el entorno ambiental.

Por otro lado la proliferación de entidades y lo compleja que se ha vuelto la organizacióninterna de estas, genera una lenta y confusa canalización de los asuntos ambientales y nosólo con respectó al público, sino entre una dependencia y otra y a veces dentro del propiaámbito interno. Se han generado deficiencias en la gestión ambiental por la falta decoherencia en los diversos actores de la misma, repercutiendo este problema no solo en losresultados operativos que se obtienen, sino como una limitante muy seria de la propuestadescentralización, ya que al no conocer en toda su amplitud el problema, es muy difícillograr que este se entregue para su gestión a dependencias municipales que carecen casi deltodo de estructuras especializadas.

• La duración de la gestión municipal.

Cualquier proyecto de beneficio ambiental, consta de acciones a corto, mediano y largoplazo, que puede ir desde acciones de un día hasta las que requieren de accionespermanentes para lograr su operación exitosa, la administración municipal cuenta siemprecon tres años para llevar a cabo cualquier proyecto que emprenda, no pudiendo porvoluntad municipal, comprometer o regular desde su ejercicio la actuación de otra gestiónsin involucrar al legislativo del estado, pero ahora con el acceso cada vez mayor de diversospartidos políticos en las administraciones municipales, se tiende a satanizar cualquieracción, en cualquier ramo que venga de administraciones anteriores ( aún siendo del mismopartido).

• La falta de educación ambiental.

Aunque una buena parte de los presidentes municipales cuentan en la actualidad con untítulo universitario, algunos inclusive con maestrías y doctorados, en el aspecto ambientalse puede decir que una gran mayoría desconoce las implicaciones que éste tiene en elbienestar de la comunidad de la cual son responsables, y aunque en muchas ocasiones sonconocedores profundos de la problemática de su municipio, o adquieren ese conocimientoen su campaña para acceder al poder, toman bien poco en cuenta el medio ambiente. Otrosconociendo el problema ambiental, no cuentan con los conocimientos para hacerse cargo delas soluciones o en el mejor de los casos, consideran que, como lo vimos anteriormente, nocae dentro del rango de sus responsabilidades ya que existen muchas instancias en losgobiernos federal y estatal que se encargan de ellas.

PATRONATO PARA LA SALUD AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DETEQUISQUIAPAN Y LA REGIÓN SUR DEL ESTADO DE QUERÉTARO.

• Las finanzas

Grave limitante, dada la actual situación económica del país, las finanzas de los municipiosse encuentran limitadas en muchas ocasiones para cubrir lo que podemos llamar gastos desupervivencia, sueldos de los empleados municipales, gastos indispensables en la

seguridad pública, en los servicios elementales de agua, residuos sólidos, etc. difícilmentealgún presidente municipal deseará encargarse de la gestión ambiental sin contar para ellocon un programa de apoyo financiero independiente del programado para sus otrasactividades.

CONDICIONES

La condición esencial para que la descentralización de la gestión ambiental se logre conresultados viables, es, desde mi punto de vista, la participación activa de la sociedad civil,no como un ente no gubernamental dedicado puramente a la exigencia del cumplimientode las leyes ecológicas, la función de estos organismos ha proliferado para crear unaconciencia ecológica que anteriormente no teníamos y se encuentra representada porgrupos de todos tamaños y calidades, esta participación debe darse con acciones concretas,consensadas con los tres niveles de gobierno, es así como nosotros lo estamos logrando.

¿Cuáles han sido los logros de nuestro Patronato ?• La situación del Patronato es atípica:• Tiene acceso a los tres niveles de gobierno• Tiene una representatividad real, aunque segmentada por niveles sociales.• Tiene medios económicos propios que le otorgan cierta autonomía.• Tiene líderes con carisma y prestigio en todos los medios.• . Ha sobrevivido al cambio político a nivel nacional y municipal.

Con todo ello se alcanza la masa crítica que no tienen otras organizaciones nogubernamentales para influir en las decisiones.

Fundado a instancias del gobernador del estado de Querétaro ( una firme decisiónpolítica ) en el año de 1992, su primer paso fue elaborar un diagnóstico que nos llevóde la mano con la problemática ambiental de toda una región a formar el actual

Patronato para la Salud Ambiental Subcuenca del Río San Juan, Estados de Hidalgo, México y Querétaro.

Las labores desarrolladas por el Patronato, han incidió en la solución de problemas muyconcretos, misma que mencionará en forma muy breve.

El primer paso, el Diagnóstico, procuramos que comprendiera los integrantes básicos denuestro hábitat; tierra, aire y agua y la interacción que ejercen los esquemassocioeconómicos actuales, que presentan variantes relacionadas tanto en el origen de lapoblación predominantemente de naturaleza indígena como en el caso de Amealco,Querétaro, Aculco Estado de México, con alta incidencia de inmigrantes en el caso deSan Juan del Río y mixta en los municipios restantes, así como con las actividadeseconómicas principales, que presentan una tendencia de cambio sumamente acelerada, delo agrícola a lo industrial, de lo rural a lo urbano y que se reflejan en una importantealteración de los ecosistemas de la región, por el mal uso de los medios que lo sustentan.

Las medidas tomadas, abarcaron desde lo normativo, hasta las acciones directas y se hanfundamentado en la participación activa de la sociedad civil en coordinación con los tresniveles de gobierno.

En el aspecto normativo se ha llevado a cabo un programa de inspección en las descargas alrío San Juan, con un avance actual del 100% y el diseño del programa de monitoreotambién al 100 %. Por su parte el gobierno del estado de Querétaro, publicó el reglamentode Descargas a Redes Municipales, y en el renglón municipal se trabaja activamente en laformulación de reglamentos diversos que normen, entre otros, la disposición de desechossólidos.

La contaminación atmosférica por vehículos automotores se ha sujetado a programas deverificación anual para automóviles y semestral para vehículos de trabajo, contando concentros fijos en San Juan del Río y móviles en los restantes municipios de la región.

Por sus repercusiones sociales, el problema de las emisiones por quema de tabique conprocedimientos tradicionales, ha sido tratado en forma preferencial, haciendo participaractivamente a los principales productores de nuestro municipio y logrando que a la fecha noutilicen desechos industriales peligrosos, encontrándose en fase experimental avanzada, eldiseño de nuevos quemadores por parte de Centro de Investigación y Desarrollo deSistemas Industriales del Estado, y de nuevos hornos mas eficientes y limpios por parte deintegrantes del Patronato.

Con la gestión del Patronato, se prestó atención especial a la disposición de desechossólidos, mediante la aplicación de recursos federales y financiamiento del banco Mundial,contando con rellenos sanitarios en plena operación en San Juan del Río, Tequisquiapan,Pedro Escobedo, programados y con recursos asignados, los de Ezequiel Montes yAmealco, todos en el estado de Querétaro, en este renglón, además de la gestión derecursos, el Patronato impulsó el programa de separación para el reciclado y aportó uncamión equipado para la recolección de desechos separados, empleándose actualmente enrestaurantes, hoteles y en colonias y comunidades que han instalado centros de acopio. Lasacciones inductivas se han apoyado con trípticos producidos en serie de cuatro ejemplares,distribuidos en escuelas y centros comunitarios.

La erosión del suelo causada por malos procedimientos agrícolas, pastoreo intensivo,desforestación y por procesos de urbanización, se presentan en todos nuestros municipios,los tenemos identificados y clasificados en términos generales. Los procedimientos paradetener y revertir estos efectos se encuentran dentro de los diagnósticos hechos enparticular para cada uno de los municipios pertenecientes a este Patronato, pensamos quelas acciones directas se verán reforzadas al desconcentrarse las funciones de laSecretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural.

El caso del agua es con mucho el mas complejo y la ubicación de los once municipios conrespecto a la cuenca del río San Juan, representa el mas importante elemento deidentificación regional. El abuso del agua subterránea, debido principalmente a la altaineficiencia que muestran los procedimientos de riego, al incremento en el número deindustrias de alto consumo de agua en segundo lugar y al incremento de la población

urbana por ultimo, han provocado un abatimiento de los mantos acuíferos y la desapariciónde los manantiales que como es el caso de Tequisquiapan fueron los que le dieron fama.

Los compromisos de uso del agua superficial captada en las presas de la cuenca del río SanJuan. San Ildefonso. Constitución. Centenario y Paso de tablas sor resultado de accionescircunstanciales que en varios casos y por diversas causas, han perdido vigencia.

Finalmente el vertido de efluentes urbanos, industriales v agrícola sin ningún tratamiento alrío San Juan y a los drenes de retornos agrícolas, ha rebasado con mucho la capacidad deautodepuración de las presas Centenario y Paso de Tablas. transformadas en lagunas deoxidación del sistema de alcantarillado en que se ha convertido el río San Juan. Estosexcesos, sumados al descuido general, tuvieron un efecto sumamente peligroso al proliferarel lirio acuático, prácticamente anulando la capacidad de oxigenación de las presas yfavoreciendo el incremento de zancudos, las molestias por el mal olor y la presencia deverdaderas nubes de estos insectos amenazaron la salud de los habitantes de las riveras delrío, drenes y presas y, en el caso particular de Tequisquiapan a una de sus principalesfuentes de ingresos, el turismo.

Los industriales de San Juan del Río, los mas contaminadores, se encuentran en fases muyavanzadas de la construcción de sus plantas, de manera que entren en operación en estemismo año.

Con base en hechos como los mencionados se puede lograr no solo que las acciones debeneficio ambiental implementadas por las instancias gubernamentales sedescentralicen y que la participación ciudadana sea inducida a colaborar con ellas, hay quehacerlo como lo ha hecho este Patronato, encabezando y coordinando las acciones de lostres sectores del gobierno.

Si bien el reto es formidable, los primeros pasos ya los hemos dado y muestranclaramente que la decisión final está presente.

IMPORTANCIA DE LA EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA LAGESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL: ALGUNOS ELEMENTOS

ESTRATÉGICOS.

Edgar González Gaudiano*

Octavio Santamaría Gallegos**

LA PROBLEMÁTICA AMBIENTAL EN LAS ZONAS URBANAS

Los problemas ambientales generados como consecuencia de los dinámicos procesos deurbanización e industrialización a escala mundial, constituyen uno de los fenómenossociales más preocupantes hoy en día. Esta tendencia se presenta con mayor fuerza a partirde la década de los años 50; algunas estimaciones señalan que para "1950, sólo el 29% dela humanidad vivía en comunidades urbanas pero, apenas 40 años más tarde, la proporciónse está aproximando a más del 50%. Este proceso de urbanización está ocurriendo en sumayor parte en los países en desarrollo" 42. Se calcula que actualmente habitamos el planetacerca de seis mil millones de seres humanos, y casi cuatro mil de ellos se concentran encentros urbanos de países del tercer mundo. Un dato contrastante al respecto es que 19 delas 25 ciudades más pobladas del mundo corresponde a los países subdesarrollados.43

El problema resulta aún más preocupante, dadas las condiciones sociales, políticas,económicas y ecológicas por las que atraviesan dichas naciones quienes carecen (en su granmayoría) de los recursos económicos, infraestructura y personal adecuado paraproporcionar a sus poblaciones, el espacio, los servicios y las instalaciones que les permitanvivir y desarrollarse adecuadamente: agua potable, servicios educativos, sanitarios,transporte, vivienda, empleo, etc. Este conjunto de limitaciones provoca la proliferación deasentamientos humanos irregulares que se constituyen en cinturones de miseria en losperímetros de las grandes urbes, mismos que se presentan como núcleos de pobreza ymarginación que se vinculan a problemas sociales, económicos y ecológicos de lasciudades

* Director General del Centro de Estudios Para el Desarrollo Sustentable (CECADESU).Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.** Director de Estudios y Proyectos del CECADESU.42 FNUAP, La población, los recursos y el medio ambiente. Los desafíos críticos. Fondo de Población de lasNaciones Unidas, p. 59.

43 43 Sin lugar a dudas, el ejemplo más significativo en la materia, lo ocupa la ciudad de México, la cual en1990 albergaba a una población de más 18 millones de habitantes, es decir, el equivalente a las poblacionesnacionales combinadas de Suecia. Noruega y Dinamarca.

El sistema económico mundial constituido por sus complejas redes de producción,transformación e intercambio de productos y materias primas, promueve y favorece elestablecimiento de centros urbano-industriales, ya que las perspectivas de una ciudad (o deun a población en particular) dependen esencialmente del lugar que ocupe dentro delsistema urbano nacional e internacional. La lógica de organización social, política,económica y cultural de las sociedad de finales de siglo, se vincula directamente a losprocesos urbano-industriales. Las ciudades se han constituido en nuestros días, comoespacios alternativos para transformar la situación económica y social de millones de sereshumanos que se localizan en zonas rurales. Las oportunidades de incrementar sus niveles debienestar, conjugados con los severos problemas sociales y ambientales a los que seenfrentan en sus lugares de origen (particularmente en el campo), son el motor que haprovocado una intensa migración hacia los espacios urbanos, quienes en su mayoría nocuentan con la infraestructura industrial, tecnológica y de servicios que satisfaga lasdemandas de los grupos recientemente integrados.

PROBLEMÁTICA EN MÉXICO

En este contexto. México no es ajeno a los procesos de urbanización e industrialización quese presentan en el resto del mundo, por el contrario, el caso mexicano es uno de los másrepresentativos en la materia, ya que el país se transformó de una sociedad eminentementerural a principios de siglo, a una nación donde el 60% de su población total se concentra encuatro ciudades (México, Guadalajara, Monterrey y Puebla). En nuestro país el proceso deindustrialización/urbanización tiene un desarrollo histórico que lo determina, ya que lamayoría de los asentimientos humanos, particularmente en la ciudad de México, sepresentan como un desarrollo paralelo a aspectos económicos y sociales. En otras palabras,la aceleración de los procesos de industrialización del país, provocó un crecimientopoblacional desmedido y desordenado en las áreas urbanas, concretamente en la zonametropolitana de la ciudad de México.

Las transformaciones sociales y económicas, pero sobre todo industriales y tecnológicasque se gestan a partir de los aceleradores procesos de industrialización, son el germen de lamigración campo-ciudad de grandes masas de la población rural. Para algunos, este cambioen la conformación y organización social de la población mexicana se da, por un lado,como respuesta a las necesidades y las demandas de los países que intervinieron en lasegunda Guerra Mundial, los cuales urgían de productos manufacturados, materia primas,alimentos, etc. Por el otro, es provocado también por el establecimiento del modeloeconómico de sustitución de importaciones, el cual"conduce a una concentración de laindustria en la cercanía de sus mercados, predominantemente urbanos, muy en especial enlas grandes áreas metropolitanas". En este esquema, , la política económica del estadoofreció un impulso notable al desarrollo de actividades industriales en las ciudades,convirtiendo estos espacios en un fuerte polo de atracción para la mano de obra expulsadadel cambio, derivada de la modernización de las relaciones de producción en este ámbito.La migración de esta mano de obra hacia los centro urbanos en busca de mejores

expectativas de bienestar social, se articuló con el crecimiento natural de la poblaciónurbana y modificó aceleradamente en las últimas décadas sus poblaciones absolutas.44

La presión ejercida por el crecimiento demográfico e industrial en los últimos 50 años, hapromovido un desarrollo desigual en nuestro país. La ponderación de la industria vinculadaal modelo de desarrollo, propició el rezago del sector agropecuario, que se incorporó alproyecto de nación como abastecedor de materias primas, alimentos y mano de obrabaratos. "Con en aumento descontrolado de las poblaciones urbanas, aparecen mayoresíndices de contaminación de aire, agua, y suelo, así como la pérdida constante de áreasnaturales, o su afectación como es el caso de muchas cuencas hidrológicas del país".45 Unode los aspectos críticos dentro del complejo entramado de problemas que vienen comoconsecuencia de los procesos de urbanización e industrialización, es el suministro de aguapotable y la generación de contaminantes. En la actualidad, el abastecimiento de aguapotable a los centros urbanos es uno de los problemas más severos a los que se enfrentanlos diversos niveles de gobierno, ya que para poder satisfacer las demandas de líquido a losnuevos grupos que se integran a las ciudades, es necesario trasladar y conducir el aguadesde grandes distancias y el costo social, económico y ambiental es extremadamenteelevado. Por su parte, el incremento en el número de habitantes en una ciudad tieneampliaciones directas en la cantidad de contaminantes que en ella se generan (aguasresiduales y desechos sólidos municipales e industriales), ya que la infraestructura y losrecursos humanos y económicos de una ciudad son insuficientes dados los volúmenes decontaminantes que actualmente se producen. Por ejemplo, se señala que "la ciudad (ciudadde importante no es eliminada a través del sistema de recolección domiciliaria y se tira ensitios clandestinos o en la vía pública", lo que deriva en problemas sociales, económicos ysobre todo ambientales.46

Los vehículos y la planta industrial que se concentra en los centros urbanos, constituyenotro de los serios problemas que padecen las grandes ciudades. La cantidad de vehículosautomotores que circulan en sus calles y avenidas ha incrementado en forma alarmante losíndices de contaminación atmosférica, principalmente por monóxido de carbono, óxido denitrógeno y bióxido de azufre, los cuales han asentado y provocado la proliferación deenfermedades en las vías respiratorias de la población. Estos problemas combinados con losdesechos sólidos de un planta industrial altamente contaminantes, provocan deterioro en lasalud de la población y en los ecosistemas, ya que muchos de sus desechos (en su granmayoría tóxicos y peligrosos) son vertidos a los cauces de los ríos o en lugares a cieloabierto.

44 En México el crecimiento poblacional llegó en 1990, alrededor de 82 millones de habitantes, secalcula que para el año 2000, el total de la poblacional nacional rebasará los 100 millonesde personas. Del total de 1990, casi el 85% se encontraba localizada en puntos urbanos.Véase: Jesús Y. Guzmán, "Medio Ambiente y Desarrollo Urbano en México," en: José Luis Calva (Cood)Sustentabilidad y desarrollo ambiental. Tomo 11. P. 46.

45 Edgar González, Elementos estratégicos para el desarrollo de la educación ambiental en México, p.3746 Exequiel, Ezcurra et al. Problemas ambientales de la ciudad de México, citado en: Edgar González,Elementos estratégicos para el desarrollo de la educación ambiental en México, p.

Al efectuar un análisis retrospectivo de los procesos de urbanización que se vienendesarrollando desde la década de los 40 en nuestro país, observamos que los beneficios dela industrialización, desde el punto de vista económico, han sido positivos para el desarrollodel país. Sin embargo y pese a ello, las ventajas obtenidas hasta el momento, no compensanlos daños acasionados al medio ambiente ni a la salud de la población en las ciudades;pensar en un enfoque de desarrollo sustentable sobre este problema, nos obliga acontemplar y concebir los procesos de urbanización e industrialización desde perspectivascualitativamente distintas a las adoptadas hasta el momento. Los problemas ambientales ysociales lo exigen, pensar diferente el desarrollo, constituye hoy en día un imperativo.

MARCO JURÍDICO DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN LOS MUNICIPIOS

El fundamento del quehacer de los municipios en materia de protección del ambiente sefundamenta en el articulo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,La fracción V de dicho articulo establece que los municipios, en los términos de las leyesfederales y estatales relativas estarán facultados para formular, aprobar y administrar lazonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación yadministración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en susjurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;otorgar licencias y permisos para construcciones; y participar en la creación yadministración de zonas de reserva ecológicas. Para tal efecto, los ayuntamientos poseeránfacultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas que definan las legislaturas delos estados, sus bandos de policía y buen gobierno, así como los reglamentos, circulares ydisposiciones administrativas de observancia general sobre asuntos que son de sucompetencia

Basada en esta reforma del 115 y en lo asentado en el artículo 27, que se refiere a la funciónsocial de la propiedad privada y que establece que los recursos naturales deben serutilizados racionalmente, se establece en la Ley General del Equilibrio Ecológico yProtección al Ambiente, publicada en 1988, un espacio más amplio de participación en lagestión ambiental, espacios que ahora encuentran expresión a través de lo señalado en elPlan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y el Programa del Medio Ambiente 1995-2000.

En el Plan Nacional de Desarrollo, se incorpora la política ambiental para un crecimientosustentable circunscrita al Capítulo V sobre Crecimiento Económico, en él se establece queuno de los ejes rectores del Plan es la descentralización de facultades y de capacidadeshacia los estados y los municipios. Así las políticas y acciones propuestas estaránpermeadas por una estrategia de descentralización en materia de gestión ambiental y derecursos naturales, con la finalidad de fortalecer la capacidad de gestión local,particularmente la de los municipios, y ampliar las posibilidades de participación social yse añade que un componente central de la centralización será la inducción de formasde planeación regional de aprovechamiento de los recursos, orientada a partir delreconocimiento local de las características específicas de esos recursos.

En este ámbito hay que resaltar la importancia atribuida a la educación y capacitación comoparte de este proceso de descentralización descrita en el Programa del Medio Ambiente1995-2000, al respecto se menciona que es fundamental apuntalar el proceso de

descentralización a través de un esfuerzo muy significativo de capacitación y formación decuadros e instituciones locales.

De acuerdo con el propio programa, esto podrá redundar en que tanto los gobiernosestatales como los municipales, encuentren un soporte externo y una matrizinstitucional permanente que garantice la continuidad de los esfuerzos más allá de loscambios políticos.

Sobre la forma en que deberá darse el proceso de descentralización, el Plan Nacionalde Desarrollo marca tres vías:

1. La primera se refiere a un proceso intergubernamental de transferencia defacultades y atribuciones hacia los gobiernos estatales y municipales.

2. La segunda atañe a la descentralización desde el gobierno en cualquiera de susniveles, hacía el mercado y la empresa privada.

3. Y la tercera corresponde a la transferencia de responsabilidades y funciones aorganizaciones de la sociedad que pueden ser de tipo empresarial, académico,comunitario o vecinal.

Asimismo señala que este proceso requiere de la observancia de tres condiciones que van adeterminar su eficacia y factibilidad política:

1. Gradualidad: en donde la descentralización debe desenvolverse paulatinamentecomo proceso participativo de planeación.

2. Flexibilidad, lo cual quiere decir que debido a la novedad del proceso dedescentralización en materia ambiental, es necesario diseñar políticas susceptiblesde transformarse en la práctica adaptándose a las demandas y necesidadescambiantes de la sociedad.

3. Viabilidad, lo que implica que para no abortar o frustrar el proceso dedescentralización y no cancelar afectos de demostración positivos, solamente seaplicará en aquellos estados y municipios cuyas condiciones sean propicias para eldesarrollo del proceso.

BASES CONCEPTUALES

A lo largo de la historia, la ciudad ha estado en el centro del pensamiento moderno ydel proceso de modernización.

Metropolitano se deriva de las palabras griegas meter, madre y polis, ciudad que valen tantode como decir ciudad madre, ó la ciudad por excelencia. Según esto. Roma es actualmentela metrópoli de la cristiandad.

Para la civilización griega, la polis se concebía como la expresión plástica más elevada dela filosofía, las instituciones políticas y el modo de vida; era el espacio perfecto paraalcanzar su realización.

Los hombres de los siglos XVII y XVIII procuraron racionalizar la ciudad y pensarlageométricamente. Las primeras expresiones del racionalismo cobraron forma en las plazasdiseñadas con simetría y en las ciudades fundadas en los territorios localizados por laspotencias europeas, que se trazaron de acuerdo con un plano regular.

Sin embargo, es la revolución industrial la que transforma a la ciudad y la que trae lostiempos modernos. Los primeros avances tecnológicos de la revolución industrial como laaplicación de la máquina de vapor a los medios de transporte y a las máquinas-herramientatransforma la comunicación entre ciudades y regiones, favoreciendo la concentraciónurbano-industrial.

La industrialización proporciona un nuevo paradigma al pensamiento urbanístico. Laciudad es como una máquina: compuesta por piezas muy diversas y de jerarquía distinta,funciona armónicamente como un todo.

ATRIBUTOS QUE DEFINEN LO URBANO:

• Por la complejidad y fragilidad que adquiere la dinámica de reproducción social encondiciones de alta concentración espacial de población y de actividadesproductivas, fundamentalmente relacionadas a la industria y los servicios.

• Lo urbano está sujeto a permanentes alteraciones y desequilibrios que soninherentes a la especificidad e interacción de las distintas funciones que lo integran( producción, intercambio, gestión, circulación y consumo social) y la lógica deapropiación del medio ambiente natural que. transformado es incorporado comosoporte material, como espacio urbano.

• Lo urbano es un sistema socio-espacial altamente dependiente de condiciones yfactores exógenos. por lo tanto, altamente vulnerable. En lo que respecta a sureproducción social, lo es por los intercambios de negra y materia que, comocondición de existencia, está obligado a establecer, con medios ambientes naturalesexternos; y en lo relativo a su producción espacial, por el grado de adecuación de subase material, por el grado de adecuación de su base material a las condicionesnaturales sobre las que reposa y a la dinámica de los fenómenos naturales a los queesta sujeto.

• La ciudad esta obligada a depender de intercambios con el campo, principalmenteen cuanto a materias primas, alimentos y energía, e incluso el agua. Intercambiosque socialmente pueden ser concebidos como económicos pero que presuponen larealización previa de intercambios ecológicos.

• Las ciudades son los núcleos más dinámicos en lo que se refiere a la complejidad delos intereses y la diferenciación social. En ellas se concentran las clases medias ylos nuevos bloques urbanos constituidos por técnicos, trabajadores industriales,pequeños empresarios, empleados en los servicios, burócratas y subempleados.

• Son las sedes del gobierno, aparecen como los nudos fuertes del centralismo delpoder y de la toma de decisiones.

• Se convierten en polos de atracción de la migración, ofreciendo como solución alproblema del campo, la aglomeración urbana y el subempleo.

• La dotación de servicios s cada vez más costosa y, sin embargo se crean losmecanismos para establecerla. El gobierno va respondiendo a las demandas deacuerdo con los niveles de presión. Casos típicos de esto son la ocupacionesespontáneas de terrenos urbanos o rurales que logran primero agua, luz y drenaje,después los demás servicios urbanos, hasta llegar a la regularización de la tierra.

• Ante los problemas urbanos, las ciudades se convierten en espacios deconfrontación de intereses y de lucha por los satisfactores sociales y frente a éstos,en centros generadores de innovaciones políticas, sociales y culturales.

EDUCACIÓN FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN

Concebimos a la educación como un proceso continuo de formación, eje para la toma deconciencia y para el fomento de la participación comprometida de la sociedad organizada, através de la adopción y adecuación de mecanismos de análisis de su realidad, que facilitenla generación de decisiones consensadas para la resolución de su problemática.

La educación ante todo está orientada a ejercer su función transformadora a través delcambio de actitudes y aptitudes. Actitudes que deberán estar basadas en la creación denuevos valores, entendidos como valor moral intrínseco humano de pensamiento, deconciencia y conducta, como parte de la ideología o sistemas de significaciones de nuestroentorno.

De este modo la capacitación es un proceso educativo orientado a la adquisición dehabilidades y destrezas, que en la práctica den contenido significativo a las acciones sobremanejo de los recursos naturales, humanos, económicos y políticos, así como a lapromoción de una base social que posibilite 1 desarrollo sustentable.

Lo que se pretende con la educación y la capacitación es proporcionar los recursos técnico-metodológicos que promuevan la participación de los grupos sociales en el diseño deestrategias para su propio desarrollo. Esto involucra el concepto de gestión ambiental, queplanteamos, como el proceso dinámico, integral y clínico de planeación, que a partir dela definición, instrumentación, evaluación y retroalimentación de las políticasambientales, con la participación de los diferentes sectores sociales en las acciones degobierno, se propicie la transición al desarrollo sustentable.

El desarrollo sustentable lo concebimos como un enfoque cuyo fin es aumentar los nivelesde bienestar de la población para lograrlo es necesario el crecimiento económico a travésdel aumento de la producción y productividad y que tenga como imperativo la conservaciónde los recursos naturales.

ELEMENTOS ESTRATÉGICOS PARA LA EDUCACIÓN Y CAPACITACIÓN

1. Fortalecer y apoyar la participación social en la gestión ambiental

La educación y la capacitación cumplen funciones eminentemente preventivas y depromoción de nuevos valores, actitudes que coadyuvan a la formación de una concienciapública y a una mejor participación comunitaria para el establecimiento de patrones deconsumo más favorables a la sustentabilidad. Dicha participación comunitaria implica, laconstrucción colectiva de nuevos mecanismos e instrumentos de gestión, comunicación yconcertación, tendentes a elevar la calidad de intervención de la sociedad en la formulación,ejecución y vigilancia de la política ambiental.

Por ello, esta estrategia debe de contemplar varios planos de intervención ante los mediosmasivos de comunicación, las instituciones de difusión cultural y los organismos nogubernamentales y privados, para promover proyectos de concientización pública yparticipación ciudadana para el desarrollo sustentable. Lo anterior es aún más importantefrente a los procesos de creciente democratización que se viven en la esfera pública delpaís, que reclaman espacios de participación verdaderamente representativos de losdiversos agentes sociales y privados.

De ahí que se precisa establecer convenios y redes de comunicación y cooperación conorganizaciones privadas, sociales, indígenas y no gubernamentales, para emprenderacciones dirigidas a la atención de necesidades diversas, sobre todo con agenteseconómicos del medio rural, para recuperar extenderse a otros grupos, asi como parainducir propuestas de articulación sectorial en el impulso de procesos productivossustentables, el fortalecimiento de vínculos de comunicación y descentralización y elrefuerzo de capacidades operativas.

2. Fortalecer las Instituciones y las capacidades sociales para el desarrollosustentable, a través de la educación y la capacitación

Crear las condiciones apropiadas para auspiciar el desarrollo sustentable en el país, requierede un conjunto de acciones de distinto tipo y alcance entre las que destacan impulsar loscambios tecnológicos, mejorar la legislación y la normatividad disponible y su aplicación,establecer instrumentos económicos, ordenar el aprovechamiento y la potencialidad de losrecursos y poner en marcha acciones de educación y capacitación orientadas a incrementarlas calificaciones de la sociedad para efectuar frente a los complejos problemas deldesarrollo.

Las acciones de educación y capacitación representan distintas vertientes, pero todas ellasse inscriben en un marco de concurrencia, coordinación y concentración con los gobiernos

estatales y municipales, así como con los grupos organizados de la sociedad civil y delsector privado. Una de estas vertientes se orienta en la necesidad de consolidar lascapacidades regionales y locales de los cuadros técnicos y directivos del sector, con base encriterios que jerarquicen la atención de áreas ambientales y regiones prioritarias y auspicienel uso eficiente de los recursos disponibles, mediante un ejercito transparente de losmismos, el establecimiento de convenios de coordinación y concertación con estos ymunicipios, así como el fortalecimiento de programas de cooperación con gobiernos deterceros países e instituciones multi e internacionales.

Sin embargo, el fortalecimiento institucional debe acompañarse de un reforzamiento de lasactividades productivas, a fin de que se frenen los procesos que degradan la calidadambiental y de los recursos y se aproveche mejor el potencial de los mismos.Esto de deriva en la promoción de acciones dirigidas a la capacitación de gruposorganizados de productores, impulsando el mejoramiento de procesos productivosecológicamente eficientes y equilibrando los factores económicos, socioculturales yecológicos para sentar las bases de la sustentabilidad.

3. Aprovechar la estructura educativa escolarizada para la promoción de valores,actitudes y capacidades sociales tendentes a un desarrollo sustentable

Los procesos educativos escolarizados se constituyen como la instancia por excelenciapara promover, desde las edades más tempranas un conjunto de valores culturales ypautas de comportamiento bien informado sobre la importancia de lacorresponsabilidad social en la Prevención- mitigación y solución de la Problemáticaambiental del desarrollo y, particularmente, para el fomento de prácticas socialesapropiadas de consumo. Una estrategia en este sentido implica una coordinación estrechacon la Secretaría de Educación Pública para reforzar- en materia de desarrollo sustentablelos programas de estudio, los materiales didácticos y la actualización del magisterionacional.

De igual modo, la estrategia comprende también a las instituciones de educacióntecnológica y superior y de investigación científica, las que cumplen con la tarea sustantivade formar los cuadros que requieren las diversas áreas de actuación profesional. Por ellos,se precisa no sólo una mayor oferta de los estudios generales y de especialidad sobre elambiente y sobre el aprovechamiento sustentable de los recursos, sino el fortalecimiento yeducación en estas materias de los programas ya existentes sino el fortalecimiento yeducación en estas materias de los programas ya existentes.

Asimismo, las instituciones de educación tecnológica superior e investigación científica,pueden contribuir significativamente a impulsar programas y proyectos especializadosdirigidos a la búsqueda de soluciones novedosas a problemas de áreas críticas, a partir deenfoques integrados y a constituirse en un espacio permanente de consulta y análisis, paramarcar los rumbos de la innovación y adaptación tecnológicas, a la regulación ambiental,la modernización de la infraestructura productiva y la integración y diversificación de lossistemas productivos y de protección ambiental.

IDENTIFICACIÓN DE PRIORIDADES

Se basará en los siguientes criterios:

• Actualizar el sistema escolar, los medios masivos de comunicación y lasactividades de organismos no gubernamentales.

• Promover la coordinación horizontal de los grupos ambientalistas, intercambio desus experiencias a nivel municipal y su capacitación mutua.

• Apoyar una cultura pluralista y heterogénea que logre establecer la cooperación conlas acciones populares en la defensa del medio ambiente.

• Las acciones de educación ambiental deben cubrir las distintas modalidades deeducación el ámbito escolar o formal, no formal incluidos los medios decomunicación de mesas como la radio, la T.V., la prensa; etc.

PRIORIDADES

A partir de diagnósticos de la problemática ambiental municipal, proponer un conjunto deacciones organizadas jerárquicamente, en tomo a la educación ambiental formal, no formale informal.

• Promover iniciativas para legislar específicamente en materia de educación ambiental.

ÁREAS PRIORITARIAS EN EDUCACIÓN AMBIENTAL FORMAL:

1. Investigación

Ampliar y reforzar el conocimiento disponible en relación con la educación ambientaldesde el espacio escolar.

Análisis desde la especificidad del Sistema Educativo Nacional.

Investigación de las diferentes escolares, regionales existentes (Técnicas, productivas,culturales, etc.) y de su adscripción urbana o rural.

Investigación sobre metodologías de evaluación de proyectos de educación ambiental(Existen controversias en la determinación de indicadores y parámetros para evaluarpautas conductuales, cambios de actitud, etc.

Superar los conflictos paradigmáticos actuales que separaran no sólo losconocimientos provenientes de las ciencias sociales y de las naturales, sino las maneras deanalizar la realidad.

Vincular la investigación con el desarrollo comunitario en la formación de nuevos

cuadros profesionales.

Generar estrategias de colaboración interdisciplinaria.

2. Formación y actualización docente

Capacitar al personal docente que se encargará de la instrumentación de proyectos deinnovación escolar. (Manejo de contenidos y métodos).

3. Metodologías de enseñanza

Recuperar un conjunto de principios pedagógicos asociados al ejemplo del juego y laimaginación (cuento, teatro, dibujo, etc..) como los métodos naturales de aprendizaje.

Impulsar propuestas dirigidas a trascender los muros de la escuela y conectar a estudiantescon los procesos naturales y productivos del municipio.

Impulsar la formación de hábitos de formación intelectual y atender el trabajo colectivoescuela-comunidad a través de problemas que se identifiquen desde las actividadescotidianas en lo doméstico hasta las actividades productivas más significativas para elmunicipio.

4. Diseño curricular

Incorporar horizontalmente la dimensión ambiental en los distintos espacios del curriculum

Existen experiencias de educación superior a partir de los modelos de enseñanza modularque podrían analizarse, por sus propósitos deliberadamente interdisciplinarios.

5. Evaluación

• Promover el desarrollo de proyectos orientados a la evaluación de procesosasociados con la formación de hábitos y actitudes, desde el contexto escolar.

6. Materiales didácticos

Elaboración de materiales de carácter interdisciplinario, apoyando simultáneamente variasasignaturas con el fin de favorecer la integración conceptual y la flexibilizacióndel currículum.

Promover la elaboración de materiales didácticos a nivel local con estas características.

PRIORIDADES DE LA EDUCACIÓN AMBIENTAL NO FORMAL

Dos vertientes son importantes de ser impulsadas, sobre todo para las áreas rurales:

1. La planeación de actitudes educativas no formales en el marco de proyectos

productivos o de desarrollo comunitario más amplios.

Considerar las actividades de educación ambiental en los proyectos encaminados a obtenerbeneficios comunitarios de diverso tipo (mejoramiento de la alimentación salud, vivienda,etc.) que, al tiempo que aseguran la subsistencia, tiendan a la conservación y restauraciónde sus recursos locales, a partir de un autodiagnóstico que comprometa la participacióncomunitaria en acciones propuestas por ellos.

Promover la participación organizada y capacitada de la población local, a partir deproyectos que integren las prácticas tradicionales de manejo de sus recursos, contecnologías externas, es decir procesos que se inicien con el reforzamiento de los sabereslocales, la capacitación con base en el análisis de experiencias concretas y en pequeñosgrupos, con apoyo en los líderes.

2. Proyectos dirigidos a hacer conciencia sobre el cuidado del ambiente en general, o sobrela conservación de una especie o área natural. Este tipo de proyectos debe enfocarsefundamentalmente en obtener un fuerte impacto en la opinión pública.

Las prioridades de educación ambiental no formal también pueden agruparse en tomoa otros parámetros como edad y ocupación.

1. Sectores poblacionales por red.Apoyo a proyectos vinculados con museos, zoológicos, acuarios jardines botánicos, viveros, etc.

2. En relación con la ocupación

Dirigidos a trabajadores (obreros, campesinos, etc.) empresarios y administradores.

PRIORIDADES POLÍTICAS

1. Estrategias de comunicación y sensibilización

• Ámbito gubernamental.• Ámbito laboral.• Ámbito de los negocios.• Ámbito de las organizaciones sociales y profesionales.• Ámbito escolar.• Ámbito de las mujeres organizadas• Ámbito de acciones urgentes (temas generadores)

2. Apoyo profesional, respaldo técnico y material para consolidar y extender la actuaciónde las ONGs y municipales.

PRIORIDADES METODOLÓGICAS

Se busca desarrollar metodologías que favorezcan los procesos sistemáticos de trabajo enlos que, a partir de la educación no formal como estrategia, se incluya la investigación, elseguimiento y la evaluación de los proyectos educativos Asimismo se pretende impulsarmetodologías educativo ambientales que se pueden promover en los museos, zoológicos yparques recreativos con actividades adecuadas a los distintos sectores de la población.

Es importante vincular las actividades en estos espacios, con aquellas instrucciones queagrupan a niños, jóvenes y adultos.

PRIORIDADES ORGANIZATIVAS

1. Analizar la información de los grupos de apoyo (ONGs). que cuenten con trabajoeducativo, productivo, y político, constituye un aspecto fundamental para que lasactividades que se realizan en materia ambiental tengan mayor relevancia en el lugar dondese desarrollan.

2. Incorporar contenidos ambientales estructurados con metodologías participativas queconsideren las demandas de los grupos beneficiados en los provectos productivos, dedesarrollo comunitario y de servicios, es otro de los aspectos importantes

3. La vinculación entre centro de educación ambiental y espacios de agrupamiento temporal como museos, asociaciones, zoológicos nos ayudará a cumplir plenamente conlos objetivos de la educación ambiental.

Es necesario insistir en que todo proyecto pedagógico subyace un proyecto político, ya quela concepción que se tiene de los problemas ambientales, se expresa en la estrategia que seadopta para instrumentar los proyectos educativos. 'La educación ambiental un texto y uncontexto".

PRIORIDADES EN LA EDUCACIÓN AMBIENTAL INFORMAL

Uno de los aspectos prioritarios en este campo son los proyectos educativos relacionadoscon los medios masivos de comunicación (radio, televisión, prensa y cinematografía)tendientes a proporcionar un enfoque más integral de los problemas ambientales, así comoapoyar los esfuerzos en los campos formal y No formal.

Este tipo de proyectos se enfoca, tanto al ámbito urbano como rural, lamentablementeexiste un acercamiento más estrecho por los problemas que se padecen en las grandesciudades, pero proyectos de educación ambiental dirigidos a los diversos grupos sociales,pueden ampliar sus enfoques, diversificar la temática e incrementar la coberturainformativa.

Es importante que los mensajes de los educadores ambientales no estén sobrecargados deuna posición moral sobre el uso de los recursos naturales, deben de ser concisos ycontemplar dos aspectos centrales: El universo vocabular y el universo de imágenes.

PRIORIDADES EN EL CAMPO DEL DESARROLLO PROFESIONAL DE

LA EDUCACIÓN AMBIENTAL

Una estrategia en este sentido, sería el impulso a la formulación de planes y programas deestudio para la formación de educadores ambientales a nivel general y especialistas.

Un mayor intercambio e información y experiencias entre los educadores ambientales deMéxico, tendría que ser una de las estrategias a las cuales se pusiera mayor atención. "Nosconocemos en el campo educativo".

BIBLIOGRAFÍACalva, José Luis (Coord.) (1996) Sustentabilidad y Desarrollo Ambiental, México,Tomo II, Acción y Desarrollo Ecológico-Semarnap-PNUD-Juan Pablo Editor. 209 p.

González Gaudiano, Edgar (1994) Elementos Estratégicos para el desarrollo de laeducación ambiental en México, México, Instituto Nacional Ecología/SEDESOL,lera. Reimpresión 112p.

González Gaudiano, Edgar et al. (1995) Hacia una estrategia y plan de acción eneducación ambiental, México, Semaranp-SEP-DGETI-SEIT. 266 p.

FES (s/f) Nuestro futuro común. Explicación al reporte Brundtland, MéxicoFundación Friederich Ebert. 39 p.

FNUAP (1991) La población, los recursos y el medio ambiente. Los desafíoscríticos, Londres, Fondo de Población de las Naciones Unidas. 154 p.

Perló Cohén, Manuel (1990) La modernización de las ciudades en México, México,Universidad Nacional Autónoma de México, UNAM, 488 p.

Porritt, Jonathan (1991) Salvemos la tierra, México, Aguilar Editor, 208 p.

"ESTRATEGIAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓNAMBIENTAL HACIA MUNICIPIOS METROPOLITANOS"

Arq. Julio García Coll*

Para aprovechar su valiosa presencia en este foro deseo comentarles cuáles son lasorientaciones principales de la SEMARNAP con respecto a la descentralización de lagestión ambiental y explorar las posibilidades de impulsar ese proceso en los municipiosmetropolitanos del país.

Al efecto, les propongo que esta sesión se dedique a 47 :

1°) Indicar algunas definiciones sobre la descentralización; 2°) Señalar varios criterios sustantivos que sirven para regular en qué casos es conveniente descentralizar, a quién y adonde ; 3°) Señalar varios criterios operativos que sirven para regular cómo se puede

instrumentar el proyecto; 4°) Apuntar la oferta de descentralización que propone la SEMARNAP, junto con

los requerimientos y apoyos correspondientes; 5°) Proponer un programa para coordinar acciones de corto y mediano plazo; y 6°) Abrir un espacio amplio de discusión para enriquecer y corregir estos

planteamientos con las orientaciones de ustedes.

1. DEFINICIONES

En el Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 se señala que "es imperativo llevar a caboprofunda redistribución de autoridad, responsabilices y recursos del Gobierno Federalhacia los órdenes estatal y municipal del Gobierno48. En congruencia con este postulado,entendemos por descentralizaban: un proceso de transferencia de atribuciones (políticas)funciones administrativas, y recursos, desde el gobierno federal a los gobiernos estatales ymunicipales; y en una extensión del término, consideramos que la descentralización serefiere también a la transferencia de funciones y recursos a organismos del sector privado ysocial

Entendida así y en el ámbito de la SEMARNAP, la descentralización no constituye unfin en si misma, sino un medio para alcanzar un desarrollo sustentable49 : Un desarrollo queequilibre el crecimiento económico con el imperativo de mantener los recursos comunes

* NOTA: esta ponencia se sustenta en trabajos institucionales de la Secretaría de Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca (SEMARNAP) iniciados por la Coordinación de Asesores de la Subsecretaría dePlaneación, y realizados actualmente Por la Coordinación de Descentralización : teléfonos 6280668,6280794y fax 6280709.47 Véase el Cuadro 1 anexo al final de este documento48 Poder Ejecutivo Federal, mayo de 1995, "Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 pág.

49 Planteamiento de la Secretaria de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca en la Reunión deFortalecimiento del Federalismo efectuada el 5 de febrero de 1996.

ambientales, asegurando que los beneficios y costos se distribuyan equitativamente entrelos diferentes grupos sociales y entre las generaciones actuales y futuras.

En cualquier caso, el proceso se debe inscribir en el marco de opciones que ofrecen lasleyes y los reglamentos, particularmente con respecto a la operación de los actos deautoridad. En este sentido, el proyecto de la nueva Ley General del Equilibrio Ecológico yla Protección al Ambiente que se está estudiando, seguramente ofrecerá definiciones másprecisas para la concurrencia y la descentralización.

2. CRITERIOS SUSTANTIVOS

La realización del Proyecto de Descentralización de la Secretaría está condicionada a lassituaciones particulares de cada entidad federativa: en especial a la voluntad y a lacapacidad real de las autoridades o de los grupos sociales y privados de asumir funcionesvinculadas con el tránsito a un desarrollo sustentable.

A pesar de la heterogeneidad prevaleciente en esas situaciones, que se presenta aun enel caso particular de los municipios metropolitanos, es necesario que el proceso dedescentralización de la gestión ambiental sea guiado por una serie de criterios sustantivosque le den una orientación estratégica y constituyan un marco claro de referencia para latoma de decisiones.

Al efecto se han planteado los siguientes criterios sustantivos que sirven como instrumentospara regular en qué casos, a quién y adonde descentralizar:

1) Aumentar la eficacia

La distribución de competencias entre la federación, los estados y municipios, y los grupossociales y privados, debe responder esencialmente a un criterio de eficacia que se entiende,para nuestros propósitos, como un cambio favorable en la relación que existe entre el logrode los objetivos del desarrollo sustentable y los costos sociales de alcanzarlo. El objetivo deeste criterio es, por lo tanto, propiciar que aumente la capacidad de respuesta del gobiernoen conjunto, y que se logre una gestión ambiental más cercana al origen de los problemas,más ágil y certera, y menos costosa.

Conviene destacar que esta concepción toma en cuenta los efectos de la descentralizaciónsobre la sociedad y el medio ambiente en conjunto, y por lo tanto supone una evaluaciónamplia de beneficios y costos que no se limita a los intereses financieros de gruposparticulares. En el mismo sentido, considera no solamente el corto, sino también el medianoy largo plazos, y favorece la prevención sobre la corrección.

Ante la magnitud y la urgencia de los problemas, el Proyecto de Descentralización de laSecretaría tiene un enfoque estratégico y territorial. Pone un énfasis especial en lassituaciones más graves y en aquellas que ofrecen mejores oportunidades de impulsar undesarrollo sustentable ; y pretende responder al carácter simbiótico de los ecosistemaspropiciando la articulación de las diversas acciones subsectoriales de la Secretaría y deotras instancias, en programas integrados de acción

De acuerdo con este enfoque el Proyecto se concentrará preferentemente en:

=> Los estados y regiones con mayores problemas ambientales y de recursos naturales,destacando aquellas situaciones que ponen en peligro la vida y la salud, o que afectangravemente la base ecológica del desarrollo económico, como ocurre con la pérdida de labiodiversidad o de los suelos.

=> Los estados y regiones con mejores oportunidades de impulsar un desarrollosustentable, particularmente aquellos donde existen cadenas productivas consolidadas ycondiciones ambientales y de recursos naturales favorables.

2) Propiciar la participación y asegurar la equidad

La descentralización se justifica en la medida que contribuye a aumentar la participacióncorresponsable de los diferentes sectores público, social y privado, y con ello a lograr:

=> Procesos de acción más democráticos y transparentes.

=> Una situación más equitativa de los diferentes grupos sociales en la satisfacción de sus necesidades básicas ; y en el cumplimiento de la normatividad ambiental y derecursos naturales, bajo el principio de que "el que contamina paga" y “el que preserva ymejora es recompensado".

=> Una contribución al avance en la satisfacción del criterio de eficacia señalado antes, enla medida que ésta no se puede lograr sin una participación amplia y coherente, y sin unadistribución equitativa de beneficios y costos. A mediano y largo plazo, una equidad sineficacia se consume en un populismo estéril, y una eficacia sin equidad desemboca enconflictos sociales e ingobernabilidad.

3) Fomentar relaciones intergubernamentales con autoridad traslapada

En contraste con otros enfoques que destacan las relaciones jerárquicas y de subordinación,el modelo de relaciones intergubernamentales con autoridad traslapada considera que lasactividades públicas fundamentales involucran simultáneamente a los tres órdenes degobierno en una relación interdependiente.

De acuerdo con este modelo, aun cuando las jerarquías de gobierno establecidasconstitucionalmente son reales y actuantes, la relación entre dos o más autoridades estácondicionada habitualmente por factores políticos, humanos, técnicos o presupuéstales,que conducen necesariamente a procesos de negociación. La lógica de este modelo sesustenta, por lo tanto, en la relación mutua y la coordinación entre distintos órdenes degobierno con el objetivo explícito de atender una obligación o proveer un bien público.50

50 Véase al respecto el documento: "La Política de Descentralización, una Perspectiva Intergubernamental",preparado por el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A.C. para laSecretaría, en febrero de 1996. Se agradecen en particular las orientaciones del Dr. Mauricio Merino.

En este marco de interdependencia entre las entidades gubernamentales y de cooperaciónentre autoridades de distintos órdenes de gobierno, la competencia principal para laatención de un asunto responde al principio de subsidiariedad, que intenta deslindar ¿quiénhace mejor qué? ; y se traduce en que, en igualdad de condiciones, lo que pueda hacer ungobierno de ámbito territorial más reducido no lo debe abordar una instancia de ámbito másamplio. Esto implica que, dentro de lo que permite el marco jurídico, lo que pueda hacer ungrupo social o privado, igual o mejor que un gobierno municipal, lo debe hacerprincipalmente ese grupo. Lo mismo aplica, respectivamente, a los gobiernos municipalesen relación con los estatales, y a éstos en relación con el federal; tomando en cuenta que, ennuestro caso, 'hacerlo igual o mejor" supone cumplir con todos los criterios sustantivos yoperativos que se señalan en este documento; en particular, el de asegurar la equidad.

En relación muy directa con el planteamiento anterior se puede afirmar que los fenómenosambientales y de recursos naturales se inscriben en diferentes ámbitos espaciales queconstituyen el campo de acción lógico de diferentes organismos públicos y privados. Porejemplo, dentro de la esfera gubernamental, la destrucción de la capa de ozono o la lluviaácida son atendidos fundamentalmente por los gobiernos nacionales, la contaminación decuencas por organismos regionales, y el manejo de la basura y el transporte urbano por losgobiernos locales. Asimismo hay organismos no gubernamentales, de carácter nacional einternacional, que abordan problemas como el del calentamiento global de la Tierra;mientras que diversos grupos, consejos y patronatos se enfrentan a los problemasambientales y de recursos naturales de sus municipios y localidades.

En principio, la distribución de competencias relativas a esos fenómenos entre los tresórdenes de gobierno y los grupos sociales, debe ser coherente con los ámbitos espacialesque pueden administrar lógicamente cada uno de ellos; tomando en cuenta que, tal comofue señalado, se procurará fomentar una participación interdependiente y coordinada.

4) Mantener la participación federal en situaciones de alto riesgo o vulnerabilidad

Hay fenómenos ambientales y de recursos naturales ubicados en ámbitos espacialeslimitados que, por su alto riesgo potencial o vulnerabilidad, deben mantenerse comoatribución federal. Este es el caso. por ejemplo, de la industria nuclear o de la pérdidade biodiversidad.

Por otra parte, y tal como lo expresó recientemente la Maestra Julia Carabias, es necesariomantener "la coherencia en la gestión de sistemas naturales y geográficos que obedecen alógicas distintas de las administrativas, y no se debe fragmentar la gestión de sistemascompartidos entre entidades federativas. Tampoco se debe poner en nesgo la continuidad delos programas que actualmente garantizan servicios básicos a la población, como ladotación y saneamiento del agua. Asimismo, no debe atropellarse la normatividad por la víade un relajamiento de las disposiciones locales respecto a las nacionales, y tampoco

permitirse que la reglamentación local se multiplique a grado tal que se convierta en undesincentivo para las actividades económicas" 51

3. CRITERIOS OPERATIVOS

Para cualquier proyecto resulta fundamental que, junto a una interpretación correcta de lasituación, y una formulación coherente de objetivos y estrategias, se defina y se ponga enpráctica una serie eficaz de instrumentos. En el caso del Proyecto de Descentralización dela SEMARNAP esto es especialmente válido, dada la complejidad del proceso, lamultitud de participantes, y las incertidumbres prevalecientes en el entorno nacional einternacional.

En este marco, se pretende instrumentar y regular el Proyecto con base en lossiguientes criterios operativos:

1) Impulsar una descentralización en red

El Proyecto de Descentralización de la Secretaría opera como una red en la que participantodas las áreas que se indican en el Cuadro 3 anexo.

Responde a una sola política, pero se realizará en un proceso sujeto a las condicionesparticulares de cada entidad federativa. Al efecto, las Delegaciones de la Secretaría estudianla capacidad de cada gobierno estatal y municipal o grupo social, de cumplir con losrequisitos establecidos para descentralizar una atribución o función. Estos requisitoscomprenden, genéricamente : la disponibilidad de bases jurídicas adecuadas, de unaorganización específica responsable, de personal calificado, de presupuesto, de equipo ymaterial especializado, y de infraestructura y equipamiento específicos para la función. Enparalelo, las Delegaciones identifican con los mismos interlocutores las necesidadescorrespondientes de apoyo.

Este diagnóstico de capacidades y necesidades, sumado al de las demás entidadesfederativas, y confrontado con los recursos disponibles, permitirá fundamentar, orientar yacordar los alcances, peculiaridades y ritmo del proceso de descentralización en cadaEstado.

Como componentes locales de la Red, se plantea que en cada estado, las distintasrepresentaciones de la Secretaría establezcan un Grupo Coordinador Estatal del Proyecto deDescentralización (GCD), y se constituya o consolide un Consejo de Gestión AmbientalEstatal (CGA) que se bosqueja más adelante.

2) Establecer convenios y salvaguardas

51 C. Secretaria Julia Carabias Lillo, "México : La Transición hacia el Desarrollo Sustentadle".Documento presentado en la Cuarta Sesión de la Comisión de Desarrollo Sustentable, celebrada en la sede dela Organización de las Naciones Unidas, 2 de mayo de 1996, pág.18.

El proceso de descentralización será normado por un Acuerdo de Coordinación entre laSecretaría y cada una de las entidades federativas, y por los acuerdos y conveniosparticulares que se desprendan del mismoEn el Acuerdo de Coordinación se establecerán las sanciones, las cláusulas de reversión ylas salvaguardas generales que deberán aplicarse, en caso de incumplimiento de lasdisposiciones establecidas para el proceso de descentralización.

En cada acuerdo y convenio particular con los gobiernos estatales y municipales o con losorganismos sociales y privados, se especificarán con precisión esas disposiciones, y seharán las referencias necesarias al Acuerdo de Coordinación marco.

A la fecha, se cuenta con un proyecto de este Acuerdo que está siendo analizado pordiversas áreas de la Red.

3) Promover la prestación de apoyos que consoliden la capacidad de gestión estatal

El Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 2000 "propone fortalecer la capacidad institucionaly los recursos públicos en los órdenes de gobierno más cercanos a la vida cotidiana de lascomunidades donde surgen los problemas, se generan las demandas y deben aplicarse lassoluciones" 52

Al efecto, la Secretaría está analizando los posibles apoyos que puede prestar el gobiernofederal al proyecto SEMARNAP de descentralización, que incluyen fundamentalmente: latransferencia de infraestructura y equipamiento, la transferencia de equipo y materialespecializado, la asesoría técnica, la capacitación, la transferencia de personal, latransferencia de recursos presupuéstales y el apoyo para otorgamiento de créditos.

Estos apoyos se otorgarán en función del tipo de acciones que se descentralicen, de ladisponibilidad de recursos, de las condiciones específicas del municipio al cual vandirigidas las acciones de descentralización y del destinatario final del proceso.

En el caso de transferencia de infraestructura y equipamiento, y de equipo y materialespecializado, se otorgarán los apoyos en el caso de que la Secretaría cuente con este tipode recursos específicos en el estado donde se efectuarán las acciones que se descentralicen.

El proceso de descentralización será apoyado mediante acciones de asistencia técnica ycapacitación, mismas que serán ofrecidas por las dependencias y organismos quedescentralicen funciones con el apoyo del Centro Nacional de Educación y Capacitaciónpara el Desarrollo Sustentable (CECADESU). Se tiene previsto gestionar convenios coninstituciones de educación superior, para proporcionar estos apoyos cuando las áreas de laSecretaría no puedan hacerlo.

Cuando la descentralización de funciones amerite la transferencia de personal, ésta irá

52 Op. Cit.,pág.60

acompañada por la transferencia de los recursos presupuéstales federalescorrespondientes y la protección de los derechos de los trabajadores.

Se están iniciando negociaciones con BANOBRAS a fin de que esta institución de banca dedesarrollo constituya una línea de crédito específica para que los gobiernos locales puedancubrir ciertos requerimientos del proceso de descentralización, particularmente en el casode funciones cuya operación pudiera generar fuentes de pago. Adicionalmente, en el casode funciones que no puedan generar sus propios recursos, la Secretaria está explorandofuentes alternativas de financiamiento, que comprenden esquemas como el del ProgramaFrontera XXI.

En particular, se están concertando algunos apoyos para el Proyecto por parte deinstituciones financieras multilaterales y de gobiernos de otros países, pero debe destacarseque el alcance de estos recursos es limitado hasta ahora.

4) Dar seguimiento y evaluar el proceso

El proceso de descentralización será objeto de seguimiento y evaluación en formasistemática, a efectos de alimentar oportunamente la toma de decisiones por parte de lasautoridades de la Secretaría, en el sentido de sostener su ritmo, prevenir y contrarrestardesviaciones e, incluso, revertirlo en situaciones que así lo ameriten.

El seguimiento y la evaluación se realizarán tanto en el ámbito sustantivo (resultados contrapropósitos y criterios sustantivos) como en el operativo (ejecución contra programa ycriterios operativos). En los dos ámbitos se trabajará con indicadores de situación, depresión y de respuesta institucional, en congruencia con los marcos metodológicosestablecidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

De acuerdo con la concepción general del proyecto, el seguimiento y la evaluación serealizarán también en red. Las dependencias descentralizadoras serán responsables delseguimiento y la evaluación de funciones específicas. Los gobiernos estatales ymunicipales, así como las organizaciones sociales y privadas que asuman las funcionesdescentralizadas, serán responsables de generar en forma continua la información requeridapara el seguimiento y la evaluación de la gestión ambiental local.

La sociedad civil participará además al incorporarse al sistema las quejas y observacionespresentadas ante diversas instancias de la Secretaría en el nivel local y central; y se buscaráque participen el INEGI y las instituciones de investigación de las distintas regiones delpaís.

Las Coordinaciones de Descentralización y de Delegaciones se harán cargo, en formaconjunta, de la agregación territorial del seguimiento y la evaluación con referencia alas cuatro macrorregiones: Norte, Occidente, Centro y Sureste que se señalan en el Cuadro4 anexo. La Coordinación de Descentralización se hará cargo de la evaluación de conjuntodel Proyecto, en apoyo a la toma de decisiones estratégicas para la conducción del proceso.

4. OFERTA DE DESCENTRALIZACIÓN Y AVANCES

Las distintas áreas sustantivas de la Secretaría han definido cuáles son las funciones que esposible y conveniente descentralizar en congruencia con los criterios sustantivos yoperativos señalados antes. Así, la Subsecretaría de Recursos Naturales ha identificado 7funciones, la de Pesca 5, el Instituto Nacional de la Pesca 1, el Instituto Nacional deEcología 15, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente 7 y la Comisión Nacionaldel Agua 11.

Para cada una de estas 46 funciones, las áreas correspondientes han formulado unadescripción genérica, una explicación del carácter concurrente o descentralizado de lafunción, una explicación de la secuencia que se pretende seguir, un calendario generalprevisible, una definición de prioridades territoriales, una descripción de lasactividades más importantes a realizar y su secuencia lógica, una descripción genérica delos requerimientos para descentralizar o realizar en concurrencia la acción, y unadescripción genérica de los apoyos que se pueden ofrecer a los gobiernos estatales ymunicipales o a las organizaciones sociales y privadas.

Este material detallado se encuentra en todas las Delegaciones Estatales de la Secretaría. Enel Cuadro 2 anexo se apunta un resumen del mismo.

Cabe destacar, dentro de este planteamiento general, que ya ha habido varios avances,53

particularmente con respecto a los siguientes asuntos:

La instalación de Consejos de Cuenca para la coordinación con los gobiernosestatales y la corresponsabilidad con los diversos usuarios del recurso agua ;

La entrega de pozos y de acueductos ; La transferencia de responsabilidades operativas a los usuarios de los distritos de

riego; La descentralización del manejo de algunos parques nacionales y áreas naturales

protegidas (Puebla, Estado de México y Tlaxcala); La prevención y combate de incendios (Estado de México); La promoción y apoyo a la acuacultura rural; y La operación de centros de monitoreo de la calidad del aire en diversas ciudades.

5. RESUMEN DE ACCIONES EN EL CORTO Y MEDIANO PLAZOS

Para poner en práctica el proceso de descentralización de la Secretaría, se está avanzandoen la realización del programa de actividades que resume el Cuadro 5 anexo En ese cuadrose apuntan también algunas fechas que es necesario considerar como indicadores generales,sujetos a las particularidades de cada Estado. En el marco de ese programa se propone que,en el corto y mediano plazos, se realicen y/o se consoliden las siguientes acciones decarácter genérico, que aplican por igual a los municipios metropolitanos:

Crear o consolidar un Consejo de Gestión Ambiental Estatal aprovechando, depreferencia, organizaciones ya existentes en materia ambiental y de recursosnaturales ;

53 La mención de estos avances se fundamenta en el discurso señalado en la cita número 3.

Este Consejo, tendría la función de promover y apoyar la descentralización; para lo cual esconveniente que esté conformado por representantes de los 3 órdenes de gobierno,instituciones de enseñanza superior, cámaras, organismos gremiales y asociaciones nogubernamentales

Una de las primeras tareas del Consejo sería redactar, discutir y aprobar su reglamento deconstitución y operación ;

• Contribuir al diagnóstico de la situación en los estados que realizan lasDelegaciones de la Secretaría, en particular con respecto a la voluntad de asumir latransferencia de atribuciones, funciones y recursos, al posible cumplimiento de losrequerimientos para descentralizar, y a las necesidades de apoyo ;

• Contribuir a revisar el proyecto de Acuerdo de Coordinación que servirá como basepara desprender de él los acuerdos y convenios específicos ; y a formular, conveniry firmar el Acuerdo de Coordinación del estado correspondiente ;

• Crear y/o consolidar acuerdos y convenios específicos que fundamenten ladescentralización al Estado, a los municipios o a los grupos sociales y privados, defunciones particulares ; y negociar y firmar esos acuerdos y convenios ; y

• Contribuir a dar seguimiento y evaluar las actividades descentralizadas, utilizandocomo base de información, los indicadores de situación, presión y respuestaestablecidos en los mismos acuerdos y convenios específicos.

Para terminar, deseo expresarles mi agradecimiento por su atención, y les reitero lainvitación a que durante los próximos minutos se discutan, se corrijan y se enriquezcanlos planteamientos presentados en esta ponencia.

CONCLUSIONES DE LOS TALLERES

TALLER A:MARCO JURÍDICO - NORMATIVO DE LA GESTIÓN

AMBIENTAL MUNICIPAL

Coordinador: Adulfo Jiménez, Peña*

Este taller contó con la participación de veintiocho personas, en su mayoría funcionariosde organismos públicos competentes en materia ambiental provenientes de los siguientesmunicipios: Toluca, Teoloyucan, Zumpango, Tlalnepantia, Tultitlán y Naucálpan, por elEstado de México; Tequisquiapan, Querétaro; Progreso y Ticul por el Estado de Yucatán;la Delegación Coyoacán por el Distrito Federal; Reynosa, Tamaulipas; Tonalá,Zapotlanejo, Tlajomulco y Guadalajara, por el Estado de Jalisco, Tixtia, Guerrero;Guaymas, Sonora; Cuautla, Morelos; Oaxaca, Oaxaca; Garza, García, Nuevo León;Aguascalientes, Aguascalientes; Tuxtia Gutiérrez, Chiapas y Tehuacán, Puebla.

El objetivo del taller consistió en discutir la situación actual del marco jurídico quefundamenta la gestión ambiental municipal y proponer los términos de su adecuación.

La dinámica de trabajo del taller consistió básicamente en el intercambio de experienciasentre los participantes y la definición de las respectivas conclusiones, en principioidentificando la problemática jurídica existente para posteriormente definir alternativas desolución.

Cabe destacar que en todo el desarrollo del taller se buscó centrar la atención de losparticipantes en los aspectos jurídicos, sin embargo, y habida cuenta que de la aplicaciónnormativa es de donde se desprenden los principales problemas para las autoridadesmunicipales ambientales, fue necesario especificar conclusiones de orientación en laactuación de dichas autoridades.

Al inicio de la primera sesión de trabajo se definieron los temas que serian discutidos a lolargo del tiempo de duración del taller.

Todos los participantes recibieron un formulario de conclusiones y propuestas que llenaron durante el desarrollo diario del taller, con objeto de que se consideraran en lasconclusiones finales las aportaciones de todos ellos, independientemente de que pudieranser discutidas o no en el evento.

Los relatores llevaron el registro diario de las conclusiones y sugerencias o propuestasque plantearon cada uno de los participantes en el taller.

Al inicio de las sesiones del taller se dio lectura de las conclusiones y propuestas de lasesión anterior, pudiendo los participantes, al final de la sesión, hacer sus comentariosy sugerencias al respecto. * Subdirector de Normatividad. Secretaría de Ecología del Gobierno del Estado de México.

Al inicio del taller, los participantes fueron interrogados respecto de sus expectativasen el evento, resultando las siguientes respuestas:

CONCLUSIONES Y EVALUACIÓN

1. Las disposiciones jurídicas que establecen las atribuciones de los municipios enmateria ambiental se encuentran diseminadas en todo el sistema jurídico mexicano,como es el caso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lasconstituciones de los Estados, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente y sus Reglamentos, otros ordenamientos jurídicosreferentes al aprovechamiento de los recursos naturales, en las leyes estatalesambientales, las leyes orgánicas municipales y otros muchos ordenamientos más.

Esta situación dificulta la apreciación clara del ámbito de competencia municipal, por loque se hace necesario elaborar estudios jurídicos, con la participación de responsablesde los tres órdenes de gobierno, de manera que se proporcionen a las autoridadesmunicipales los elementos suficientes para comprender su ámbito de competencia yreorientar el ejercicio de sus atribuciones, aún para el caso de la expedición de reglamentosen materia ambiental.

2. La mayoría de los municipios carecen de instrumentos jurídicos expedidos por susAyuntamientos expresamente para regular la protección al ambiente, situación queocasiona que muchas de las actuaciones de las autoridades municipales esténcarentes de fundamentación y motivación; que las autoridades municipales tenganque acudir al ejercicio discrecional de atribuciones; que los particularesdesconozcan sus deberes y derechos en esta materia y, consecuentemente, quecontinuamente se viole la garantía de seguridad jurídica a que tiene derecho todoparticular.

Por ello, resulta indispensable que los Ayuntamientos expidan reglamentaciones en materiaambiental previa la realización de los estudios jurídicos que les den soporte.

3. Los Municipios que cuentan con reglamentación propia en materia ambiental nohan considerado en dichos instrumentos jurídicos al total de sus atribuciones o, enotros casos, involucran facultades pertenecientes a otros órdenes de gobierno,situación que ocasiona la falta de atención de algunos aspectos para la protección alambiente y la violación de la garantía de legalidad en perjuicio de particulares

Debido a lo anterior, se hace necesario reformar los reglamentos municipales ambientalesvigentes para efecto de definir con precisión las responsabilidades de las autoridadesmunicipales en la materia, también previa realización de los estudios jurídicos que dencerteza a la definición de su ámbito de competencia.

4. La reglamentación ambiental municipal vigente fue elaborada con base en modelospropuestos por las autoridades federales y estatales, pero sin considerar la realidadimperante en cada municipio. Esta situación ocasiona dificultades en la aplicación

de dichos instrumentos jurídicos y el ejercicio de actos de autoridad ineficientes eineficaces para la atención de la problemática ambiental.

En razón de ello, resulta indispensable modificar la reglamentación municipal ambientalvigente a fin de adecuarla a las circunstancias imperantes en cada municipio.

5. Al igual que la mayoría de las Leyes ambientales estatales, los reglamentosmunicipales sobre esta materia se caracterizan por ser orgánicos, esto es, dedican lamayor parte de sus contenidos a enlistar las facultades de las autoridades pero sinprecisar los procedimientos para el ejercicio de tales facultades y, lo más grave, sindefinir el código de conductas que deberán observar los particulares para laprotección al ambiente.

En consecuencia, debieran reformarse dichos reglamentos con la finalidad primordial deestablecer las conductas que deberán observar los particulares en esta materia o, en todocaso, las conductas prohibidas que podrán ser sancionadas por las autoridades municipales,naturalmente, previa la realización de los estudios jurídicos necesarios y la valoración de laproblemática ambiental de cada localidad.

6. La terminología empleada en la regulación jurídica en materia ambiental no es deuso común, lo que dificulta su comprensión y por ende su aplicación. Estacaracterística, se puede afirmar, es heredada de la Ley General del EquilibrioEcológico y la Protección al Ambiente así como de sus Reglamentos y, en lapráctica, ha dado motivo a confusiones e interpretaciones variadas con perjuiciohasta de la eficiente actuación de las autoridades ambientales de los tres órdenes degobierno.

Por ello, resulta necesario revisar la regulación jurídica en materia ambiental para efecto deuniformar la terminología y precisar sus conceptos, todo ello en beneficio de sucomprensión y eficiente aplicación por los tres órdenes de gobierno.

7. No obstante que en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección alAmbiente, así como en las leyes estatales sobre la misma materia, se establecenatribuciones para los municipios, se puede afirmar que son ambiguas las fórmulasque contiene para definir la competencia en asuntos en los que pueden intervenir lostres órdenes de gobierno, por ejemplo: cuando el deterioro ambiental abarca a dos omás entidades o municipios o cuando, como lo establece el Artículo 5º Fracción IXde la referida Ley, el daño al ambiente lo haga necesario. Esta situación, en lapráctica, produce inseguridad y desconcierto entre las autoridades municipales, algrado de dificultarles definir los términos de su participación.

En consecuencia, resulta necesario redefinir en las mencionadas leyes los esquemas departicipación conjunta de los tres órdenes de gobierno o, de ser posible, dejar puntualmenteestablecidas las acciones que para el caso deban desarrollar las autoridades competentes dedichos órdenes de gobierno.

8. Las autoridades competentes en materia ambiental del gobierno federal y de losEstados están empleando figuras administrativas como las Normas OficialesMexicanas y los Acuerdos para regular materias que expresamente no tienenconcedidas en las Leyes o para ir delimitando y ampliando su ámbito decompetencia, situación que está produciendo mayores confusiones entre losmunicipios respecto de la participación que les corresponde, sobre todo cuando dela prestación de servicios públicos se refiere.

Ante tal situación, es conveniente la revisión de dichos instrumentos administrativos paraefecto de que se adecuen sus contenidos en el sentido de precisar la responsabilidad quecorresponderá a los municipios o, en todo caso, para que se circunscriban a los términos delas Leyes que les dan fundamento.

9. La tendencia estatal y municipal, acorde con los criterios de la administraciónpública federal, consiste en crear instrumentos jurídicos y autoridadesespecíficamente para la materia ambiental, sin considerar el sistema jurídico y deadministración pública en su conjunto, lo que ocasiona contradicciones entre dichosinstrumentos jurídicos y entre las diferentes autoridades administrativas, al grado deque la protección al ambiente, en la mayoría de los casos, queda al margen de laspolíticas y prácticas ejercidas por los gobiernos. Esta situación se ve reflejadacuando se evalúan los objetivos alcanzados por las autoridades ambientales,sobre todo de los municipios, razón que motiva a proponer la revisión total delmarco jurídico vigente en Estados y Municipios para efecto de involucrar el temade la protección al ambiente en sus contenidos y definición deresponsabilidades.

TALLER B:INSTRUMENTOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN MUNICIPIOS

METROPOLITANOS

Coordinador: Ing. Hugo Rodríguez Uribe*

Una vez concluido el foro de gestión ambiental municipal, después de tener cercanía conlas personas, éstas como representantes de instituciones ambientales de los ayuntamientosinsertos en zonas metropolitanas, se pueden decir ideas aproximadas del estado de lagestión ambiental municipal. A la gestión ambiental la tendremos en cuenta en cuanto:conjunto de actuaciones públicas orientadas en la consecución de solución de solucionesque se plantean con respecto a problemáticas ambientales sustanciales : la gestiónecológica tiene a su vez relación con el cumplimiento de un mandato o encargo. Lagestión, según este último enunciado, está indisolublemente ligada al cumplimiento de unprograma o plan de medio ambiente.

* Jefe de Departamento de Prevención y Control de la Contaminación del Municipio de Naucalpan deJuárez, Estado de México.

Por principio de cuentas, abordaremos un reclamo primario de autoridades y representantesde los ayuntamientos: el fortalecimiento institucional por la vía de las atribuciones de ley yel apoyo financiero. En efecto, una mayoría de los representantes municipales aclaman porun mayor fortalecimiento legal, como si se tratara de una solución abarcadora. Discutir elesquema vigente de atribuciones municipales nos ha llevado a otro espacio de discusión:los municipios no tienen algunas atribuciones pero tienen otras que en cambio no hanejercido a plenitud.

El presupuesto resulta ser necesario pero no se tiene un panorama de prioridades paracanalizarse, y ¿qué decir de un programa municipal de carácter ambiental? De ahí que enocasiones un aumento presupuestal resulte intrascendente en tanto que se aplica enocasiones que responden al "Inmediatismo Se puede sanear un embalse cubierto con lino,pero al tiempo estará invadido por la maleza, que nunca se vio por lo radical: el control dela descarga de aguas residuales Empero, el programa no resulta ser sólo así, otrosmunicipios cuentan con acciones programáticas, pero consignadas en programas dedesarrollo urbano, servicios públicos y otros sectores que en ocasiones contradicen laperspectiva ambiental. De todas formas, cuando se revisa el contenido temático, objetivos yestrategias del programa en cuestión, resultan ausentes las acciones 'para corregir "de raíz",o al menos avanzar en este sentido con respecto a los grandes procesos de deterioro de lacalidad ambiental. La pregunta obligada es ¿cómo saber los proyectos y acciones a los quese debe atribuir prioridad?, y más aún: ¿cuál es el punto de partida para realizar la gestiónambiental en un municipio metropolitano, mayormente si existe rezago en la atenciónde problemas fundamentales? Antes que proceder con respuesta alguna, conviene reiterar,basados en la experiencia previa, la hipótesis que antes se arriesgaba: 'los municipios seencuentran en diferentes etapas de evolución histórica con respecto a la gestión ambiental,por esa razón deben ser sujetos de un proceso de atención diferenciado en lo que conciernea descentralización de atribuciones y esquemas presupuestarios ajenos a lo tributario" Aesta se asocia una máxima, en seguida espuesta: El trabajo creativo y la gestión que realicenlos ayuntamientos puede acortar los tiempos para alcanzar una etapa de fortalecimiento dela gestión ambiental en distintas materias". Cuando se habla de creatividad se implica alpersonal con perfiles curriculares apropiados, con capacidad para resolver por ejemplo:sobre la formulación de un planteamiento de prioridades que permita orientar el quehacermunicipal: hábil en el desarrollo y análisis de los elementos constitutivos de un diagnóstico;preparado para construir teoría legal; por demás distro en la gestión de presupuesto propio yajeno. No puede ser de otra forma, un contexto en extremo complicado por el aplazamientode soluciones a la problemática ecológica, demanda no sólo el conocimiento técnico ycientífico, ahora resulta necesario saber más, vale decir; la formulación de un escenario depolítica para orientar el quehacer del ayuntamiento; la creación de disposicionesreglamentarias y normativas para orientar el quehacer del ayuntamiento; la creación dedisposiciones reglamentarias y normativas; la formulación y aprobación de un programasectorial de medio ambiente, que resulte ser una tradición y no una excepción; el desarrollode instrumentos de política ambiental; la orientación de la participación social; laadministración del conocimiento recuperado de fuentes electrónicas, de centros deinvestigación y de universidades públicas y privadas, entre otros.

Volviendo al cuestionamiento inicial, ha quedado en lo antes dicho, un esquema deacciones y elementos prioritarios, pero no expuesto el procedimiento para construir su

contenido. Este último atendiendo a demandas sociales, a las necesidades ambientales y a ladisponibilidad de recursos financieros y humanos. De ahí que haya resultado degran provecho el diálogo entre representantes de municipios para desgranar procedimientosy vislumbrar, a partir de esas experiencias, los métodos posibles para la construcción deteoría, mecanismos de administración y herramientas que da la técnica.

Los instrumentos de la política ambiental, según se comentó, son procedimientossuficientemente acabados para resolver algunos de los principales problemasambientales, pueden depurarse a partir de un mayor conocimiento técnico, legal yadministrativo. Los instrumentos señalados en la legislación federal o local, ni son todos, yen su caso, pueden omitirse aquellos que no han resultado ser conceptualmente"instrumentos"

Conviene decir sobre el tema que, la legislación en generaino propone un concepto para loque se ha venido en nombrar "instrumentos de la política ambiental", y menos aún searrriesga la acepción de lo que deberíamos entender por "política". De ahí que se tenga unasuerte de confusiones entre la obligatoriedad, observancia, depuración, construcción oformulación de instrumentos y en lo que debiera considerarse para ese último término.Agregando a lo anterior: ¿dónde se encuentra el concepto rector de la política ecológica'.'Vale lo dicho porque para muchos de nosotros está en el discurso oral, para otros en el plansectorial de medio ambiente, algunos más lo suponen consignado en la prensa y en losedictos oficiales. Conviene decir sobre lo anterior porque también es reclamo municipal:mayor congruencia. Cuando se piensa en la formulación de acciones de carácter ambiental,al inicio, o en cualquier momento del periodo de administración municipal, resulta serprerrequisito su programación en congruencia con aquellas contempladas por la planeaciónestatal y federal. Empero, el programa de medio ambiente federal se publica tiempodespués del Plan Nacional de Desarrollo, y luego vendrá la expedición del estatal, lo queresulta en un aplazamiento del programa municipal, por consecuencia, se tendrá unreducido espacio de tiempo para realizar la gestión ecológica. Y eso no resulta ser lo másdelicado, en ocasiones las políticas, no siendo el resultado de la concertación entre y alinterior de los niveles de gobierno, por señalar esquemas diferentes de prioridades, o por notener distingo entre lo que podria ser un objetivo o un ámbito de normatividad, llegan aoriginar confusiones que en suma. no favorecen la claridad para el ayuntamiento. De ahíque sea también un reclamo necesario: una exigible revisión conceptual del discursoescrito, y que también se tenga como obligatoriedad el cumplimiento de las accionesprogramadas

Por último, nunca el tiempo fue suficiente, si de mucho provecho, lo cual da pie paraformular una petición también conjunta: que se realice un segundo encuentro nacional paradar continuidad al conocimiento técnico adquirido y mantener los vínculos de intercambiocultural entre municipios Ahora, buen número de representantes municipales sonconscientes de una máxima "el atraso en la gestión ambiental de los municipiosmetropolitanos no obedece exclusiva y parcialmente al centralismo también es explicablepor una ausencia de creatividad y de participación de los ayuntamientos, de ahí que enambos planos se deba orientar las soluciones que demanda el fortalecimiento del EstadoFederal Mexicano.

CONCLUSIONES

1. Los ayuntamientos requieren de mayor información teórica, que permita un mayorconocimiento del concepto aplicable a los instrumentos contemplados por lalegislación federal y estatal, no se dan pautas o lineamientos que permitan ponerlosen práctica.

2. No obstante la escasa disponibilidad de información, es posible, bajo unaperspectiva de interpretación de la ley y de la experiencia que se tiene por cuanto ala operación de los instrumentos de la política ambiental, asumirlos comoprocedimientos acabados para regular los procesos que deterioran la calidad delambiente. Son obligatorios y reproducibles en otros contextos, siempre que seobserven las particularidades de las regiones. Es pertinente asimismo, subrayar laposibilidad de construcción de nuevos instrumentos para eficientizar la gestiónambiental, tal sería el caso del procedimiento aceptado para un gran número deayuntamientos, de regulación de la poda, transplante o derribo del arbolado urbano.

3. Dentro de los instrumentos de la política ambiental existen aquellos que nosobligan a una redefinición obligada. Hasta ahora queda sin claridad el concepto:criterio ambiental; se desconoce, si son obligatorios o no. Cuando existeinformación es inalcanzable para los ayuntamientos y ¿qué decir del procedimientopara elaborar este tipo de normatividad? Esta poca claridad hace que laparticipación de los ayuntamientos sea retardada.

4. Para que se pueda dar el diseño y operación de los instrumentos de la políticaambiental es preciso tener acceso al financiamiento. De igual manera, no será 'Eltrabajo creativo y la gestión que realicen los ayuntamientos posible operarinstrumentos con eficacia técnica sin la experiencia y capacitación del personaldesignado para su gestión.

5. El ayuntamiento, en razón de las deficiencias presupuéstales, debe otorgarprioridad a los instrumentos de la política ambiental que además de aportarfinanciamiento, repercuten en la solución de los principales problemas ambientales.Luego, será factible abordar el diagnóstico ambiental, incertándolo en elordenamiento ambiental del territorio Se ha pensado también que éste ultimo puedeestar contenido en los Planes Estratégicos de Desarrollo Urbano Municipal oequivalentes.

6. El ayuntamiento no debe explicar de manera única, su condición de atraso en lagestión ambiental debido a políticas centralistas. Debe actuar para llevar a cabo lasatribuciones que tiene conferidas y ampliar los espacios de legalidad en lasrelaciones que tenga con el Estado y con la federación.

7. Del Estado se requiere mayor claridad en la teoría de los instrumentos que concibe.Para que los ayuntamientos operen programas de protección al ambiente, esnecesario que existan temáticas definidas con apego a la disponibilidad de recursos.

Las acciones propuestas serán congruentes con los periodos de cumplimiento,teniendo además que ser evaluadas para demostrar la efectividad de la gestiónambiental.

Por lo que toca a las características y problemática relacionada a los mecanismosque permiten operar los instrumentos, se expone lo que sigue:

8. En distintos ayuntamientos se tiene un programa municipal para la protección delambiente, sin embargo, resulta necesario su revisión para orientarlo en congruenciacon su similar en los niveles estatal o federal. La planeación será objeto también deanálisis, para limitar la participación municipal en los términos de las facultadesconferidas.

9. Los ayuntamientos con abundancia de recursos silvestres, manifiestan la necesidadde participación en las distintas actividades relacionadas con la conservación yaprovechamiento de las especies Los recursos naturales son una alternativa definanciamiento de distintos provectos de protección al ambiente.

10. En cuanto a las áreas naturales protegidas, no basta con su transferencia a losgobiernos municipales, resulta necesario revisar la posibilidad de participación delcapital privado y la realización de obras sociales, siempre se trate de proyectoscoincidentes con los propósitos de conservación de dichas áreas.

11. El ordenamiento ambiental no encuentra claridad legal desde su origen: lalegislación federal. Hasta el momento no se sabe qué ámbito del ordenamiento tocaa la autoridad federal, que a la estatal y menos se dice el espacio que correspondeen la materia al ayuntamiento. Falta claridad en los procedimientos o metodologíasde carácter científico que permitan abordarlo. Las experiencias en el tema puedenno resultar aplicables o exportables a otras regiones del país. Se precisa revisar laparticipación, metodologías y políticas para concebir este instrumento.

12. Pese a existir el precepto federal que admite la participación de los gobiernoslocales en materia de impacto y riesgo ambiental, a la fecha no se ha operado esteinstrumento en razón de estar reservado para la administración estatal, o pordesconocimiento del procedimiento para su ejecución en los ayuntamientos quepueden desarrollarlo. La legislación federal admite la evaluación del impacto oriesgo ambiental en obras o actividades de grandes proporciones, sin embargo, losmunicipios reconocen impactos significativos asociados a infraestructura yactividades consideradas como de menor magnitud.

13. Resulta también importante que en una próxima ocasión se invite a representantesmunicipales involucrados de manera directa en la solución de los problemasambientales que aquejan a los municipios.

14. En materia de educación ambiental, se tiene bastedad de información, variabilidaden el proceso de enseñanza-aprendizaje y en las características de los profesores yeducados, resultando en consecuencia difícil concebir un programa en el tema. Por

otra parte, se hace necesario obligar a la evaluación de los resultados en la ejecuciónde un programa para aprovecharles en la realización de una experienciasubsecuente.

15. Por último, para mejorar la gestión ambiental en los ayuntamientos del país, por loque toca a los instrumentos de la política ambiental, se considera de especialimportancia el conocimiento de conceptos, procedimientos y maneras probadaspara demostrar su efectividad.

16. Los representantes de los municipios reclaman en este momento propuestas pararevitalizar los ayuntamientos, su participación debiera ser obligada en los diálogosnacionales y regionales que implican, tratándose de la gestión ambiental, a susterritorios municipales.

17. Los ayuntamientos conciben la gestión ambiental recurriendo a la creatividad. Lasmaneras para abordar los instrumentos de la política ambiental estarán en función delas condiciones que imponen la situación económica, política y social.

18. Es insustituible el espacio que dan los foros, bajo el auspicio de institucionesfederales, estatales y municipales, para propiciar el intercambio de experiencias enésta y otras materias. Ahora se saben procedimientos pragmáticos, aplicados enotras regiones del país, para dar cumplimiento a distintos ámbitos de legalidad,queda en las autoridades municipales concebir su diseño y operación en atención alas particularidades del municipio.

19. Señores que la labor que realizamos en estos días no quede en el discurso. LosMunicipios queremos trabajar para resolver los problemas ambientales que aquejana nuestros vecinos, es nuestro compromiso y obligación.

TALLER C:MECANISMOS DE FINANCIAMIENTO APLICABLES A LA

GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

Coordinadora: Rayo Ángulo Sánchez*

Este taller contó con la participación de funcionarios de organismos públicos competentesen materia ambiental provenientes de los siguientes municipios: Apizaco, Tlaxcala;Coatzacoalcos, Xalapa y Papantla. Veracruz; Colima , Colima; Culiacán, Sinaloa; Durango,Durango; Monterrey. Nuevo León; Naucálpan y Cuautitlán, Estado de México; NuevoCasas Grandes. Chihuahua; Puebla y Teziutlán, Puebla; Tonalá, Tlaquepaque yZapotlanejo, Jalisco; Zamora. Michoacán; Coyoacán y Milpa Alta, Distrito Federal.Además de representantes del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y AdministraciónPública v del Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS). * Coordinadora de Programas para Medio Ambiente.Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C

El taller se llevó a cabo con una dinámica participan va, orientada a base de preguntas eintercambios de experiencias, lo cual permitió que las conclusiones y propuestas rebasaranla problemática propia del financiamiento. Realmente, fue una evaluación de la capacidadpara enfrentar el reto ambiental, tanto de quienes están a cargo de la gestión ambiental en elmunicipio como de la banca de desarrollo.

Esto resultó en una retroalimentación más abiertas, más comprendida y con el nesgo queesto conlleva, de parecer a veces confusa por la mayor participación lo cual permitió que seexpusiera ejemplos concretos de recursos mal canalizados permitidos por la banca.Reflejo también la importancia que sienten muchos funcionarios de ecologíacomprometidos personalmente con el ambiente ante la falta de recursos, peso einterlocutores interesados en la problemática ambiental. Se compartió la preocupación deque los recursos se canalizan sin sentido de equidad entre lo urgente y lo importante secomentó que quienes deciden en el municipio el destino de los recursos, aún etiquetadopara ecología, los dedica a obras grandes y cuantiosas de infraestructura que sólo sirvenpara comprometer financiera y angustiosamente al municipio, al no poder enfrentarposteriormente los costos de operación de las mismas obras.

Ante el poco peso relativo de las áreas ambientales dentro del municipio, los responsablesde éstas se enfrentan a la escasez de recursos y la competencia con otros proyectos dentrodel municipio, en donde los recursos se canalizan hacia demandas coyunturales endetrimento de los compromisos de mediano y largo plazo, que requiere manejar diferentestiempos y construir consensos básicos para lograr resultados.

Falta capacidad técnica en la preparación de los proyectos por parte de la administraciónmunicipal, esto se agrava por el gran desconocimiento de los mecanismos de transmisión deinformación entre los gobiernos municipales y aún al anterior de la misma administraciónmunicipal.

Se cuestionó la responsabilidad política y social de los proyectos que se presentan aBANOBRAS y se propuso que fuera la misma banca quien garantizara la continuidad delos programas cuando están comprometidos proyectos a mediano y largo plazo que rebasanel periodo de gestión de los municipios.

Asimismo, se planteó la necesidad de implementar mecanismos de financiamiento ágiles yadecuados para la ejecución de proyectos ambientales en sus localidades y seintercambiaron las experiencias de otros gobiernos municipales para captar recursos yfinanciamientos locales y externos.

Se revisaron situaciones y ejemplos de proyectos intermunicipales y la complejidad queplantea la ejecución y deslinde de responsabilidad sobre el buen uso de los recursos.

CONCLUSIONES

La dinámica del taller consistió en la retroalimentación a partir de las experiencias de cadauno de los participantes, de donde se desprendieron las siguientes conclusiones:

1. Dentro de la estructura de los gobiernos municipales se otorga poca importancia alas instancias encargadas di medio ambienta, lo cual se refleja en un presupuestoinsuficiente, escasa capacidad de convocatoria, limita articulación institucionalefectiva con un mínimo poder de gestión para canalizar recursos suficientes aproblemas ambientales prioritarios.

2. Desfase entre asignación, uso de recursos y obtención de logros y resultados; por eltiempo de vigencia del mandato municipal. Es difícil comprender recursosmunicipales y estatales en proyectos que no tienen resultados en el corto plazo.

3. Falta de congruencia entre las diferentes instancias de gobierno. La priorización ypeso IOCE de los proyectos generalmente no corresponden a una planeación yvisión integral de la región o estado.

4. Dispersión en las acciones en pro del medio ambiente por parte de los diversosactores del municipio debido a la falta de un plan integral consensado con laciudadanía y nula coordinación entre las mismas organizaciones nogubernamentales para resolver en forma conjunta los problemas de rescate yconservación de los recursos naturales locales.

5. Reducida creatividad en la búsqueda de alternativas rentables y sustentables para elrescate y conservación de los recursos naturales, esto se refuerza por la pocacapacidad de acceso a la información y retroalimentación sobre otras experiencias ytecnologías ambientales (y uso de instrumentos económicos para orientar políticasen pro del ambiente).

6. Por la parte institucional, carencia de respaldo financiero efectivo a los problemasambientales. No se ha pasado del discurso a la práctica. No existe una instanciaabocada directamente a respaldar financieramente acciones en pro del medioambiente, con plazos y tasas adecuadas y la aceptación de ciertos niveles de riesgoen el desarrollo de proyectos.

7. Insuficiente difusión efectiva de mecanismos e instrumentos de financiamientodisponibles por parte de la banca de desarrollo.

8. Falta de concientización. capacitación y coordinación ambiental entre losfuncionarios municipales y estatales.

PROPUESTAS DEL TALLER

1. Establecer un Centro de Estudios de Planeación Ambiental independiente delmunicipio, con representatividad honorífica del gobierno, ciudadanía y academia,avalada por personal especializado en la planeación urbana y ecológica (Comisióndictaminadora) para el desarrollo y evaluación de proyectos destinados almejoramiento del medio ambiente. Esto permitirá fijar y dar seguimiento a las

políticas de desarrollo a largo plazo y atraer recursos e inversión al del municipio alofrecer garantías de canalización y uso transparente y eficiente de recursos.

2. Reactivar los mecanismos de información existentes para dar a conocer los instrumentos de financiamientos integrándolos a una red de comunicación efectiva.

3. Promover una mayor creatividad e innovación por parte de funcionariosambientales para atraer recursos económicos, federales estatales municipalesprivados e internaciones en proyectos de conservación ecológica.

4. Involucrar a la banca de desarrollo como garantía en la continuidad a largo plazo delos programas ambientales que han comprometido proyectos y recursos condiferentes instancias de gobierno.

5. Reactivar los mecanismos de información existentes para dar a conocer losinstrumentos de financiamiento integrándolos a una red de comunicación sobreprogramas y proyectos efectiva que integre a los 170 municipios metropolitanos.

6. Legislar que un porcentaje del presupuesto de egresos de los municipios, estados yfederación se asigne exclusivamente para proyectos ecológicos municipales.

7. A través de un enfoque integral, lograr la coordinación de las dependencias de lostres niveles de gobierno, institucionales y el sector social y privado para establecerproyectos de solución a la problemática ambiental regional.

8. Realizar una descentralización efectiva, regida por el criterio de equidad. Losrecursos financieros y humanos derivados de ésta deben asignarseproporcionalmente a los gobiernos municipales de las entidades federativas.

9. Desarrollar talleres regionales para retroalimentar y enriquecer experiencias localesy estrechar relaciones intersectoriales.

10. Implementar políticas de control, seguimiento y evaluación ex-post del uso derecursos en programas y proyectos, con deslinde y responsabilidad pública yadministrativa.

11. Crear una institución financiera dedicada exclusivamente al manejo y asignación derecursos para proyectos ambientales y que se corresponsabilice del uso ycanalización transparente y eficiente de los recursos.

12. Ampliar el Programa de Fortalecimiento al Municipio incorporando el capituloambiental. Incluir en este la provisión de logística informática para la creación de lared de información al municipio.

TALLER D: ENFOQUE SECTORIAL Y REGIONAL DE LA POLÍTICA AMBIENTAL EN MUNICIPIOS METROPOLITANOS

Coordinadora: Martha S. Niño Sulkowska*

INTRODUCCIÓN

El tema del taller refleja la reciente evolución de la política ambiental, en el sentido dereconocer la necesidad de incorporar la dimensión ambiental en el proceso de desarrollourbano y regional, como un requisito indispensable para la consecución de los objetivos desustentabilidad.

Desde la perspectiva ambiental, la metropolización, como una expresión acentuada delproceso de urbanización, no solo constituye un reflejo subordinado de las condicionessociales, económicas y políticas, y en cierta medida, de las condiciones climáticas,geohidrológicas y demás factores que conforman en medio natural, sino que representa unfactor significativo de alteración del medio natural, capaz de generar conflictos en eldesarrollo que rebasan los limites propiamente urbanos, incidiendo de manera decisiva enel desarrollo municipal, intermunicipal, estatal y regional.

Los problemas ambientales asociados al proceso de urbanización, tales como lacontaminación atmosférica y del agua, la proliferación de desechos sólidos y peligrosos, asícomo la invasión y deterioro de las áreas de conservación ecológica y de recarga deacuíferos, representan en la actualidad uno de los principales retos a afrontar.

En las ciudades, la frontera entre lo ambiental y lo urbano se vuelve muy difusa, en lamedida en que los elementos considerados como ambientales, sólo pueden entendersedentro de complejos procesos metropolitanos. Ello conduce a revisar el marco conceptualque nutre y sostiene la políticas públicas orientadas a la atención de los problemasambientales en municipios metropolitanos, con el objeto de avanzar más allá de la atenciónde las causas inmediatas, buscando la identificación tanto de los elementos como de losmecanismos que estructuran y operan los complejos sistemas urbanos.

Como fenómeno multidimensional. el proceso de urbanización ubica el problema de lasustentabilidad dentro de un contexto que rebasa los contomos propiamente urbanos y quedebe plantearse en términos de un balance de intercambios físicos, sociales y económicosentre la urbe y sus áreas de influencia. Dicho balance considera las entradas hacia la ciudadde los recursos territoriales, agua, energía y recursos varios y sus salidas hacia el resto delterritorio, en forma de aguas residuales, basuras y contaminación atmosférica. En este

* Directora del Programa Ambiental de Desarrollo Municipal. Coordinación de Política Ambiental Urbana.Instituto Nacional de Ecología.

proceso las demandas urbanas también inducen tendencias productivas y migratorias en lasáreas rurales relativamente lejanas, que deben tomarse en cuenta. Desde el punto de vista dela sustentabilidad, el capital ecológico en las zonas metropolitanas, representado por lacapacidad de carga de la atmósfera, de la cuenca hidrográfica que las abastece y por losrecursos territoriales que ofrecen servicios múltiples de recarga de acuíferos, de reservaecológica y territorial, de recreación y conservación de recursos naturales, entre otros, debemanejarse de tal manera, que no se transgredan ciertos umbrales críticos, después de loscuales se generan costos ambientales y sociales excesivos. Por ello, el planteamiento delconcepto de sustentabilidad en el ámbito de las ciudades, sólo tiene sentido si se piensa enun balance regional, es decir, en un ámbito territorial, ecológico, económico y social quetrascienda las delimitaciones físicas de las manchas urbanas.

Para avanzar en el camino que lleva a los propósitos de sustentabilidad, se requiere laintegración de las políticas urbanas y ambientales y que ambas se complementen yrefuercen de manera permanente, mediante la promoción la causa del desarrollo urbanosustentable desde todos los frentes relevantes. De esta manera, la política ambiental debeser expresada a partir de la política urbana y operada a través de la dinámica espacialterritorial de la ciudad, haciendo que confluyan eficientemente mercados, consumidores,productores vecinos y sistemas de información. Ante este panorama, se ha reconocido lafalta de mecanismos jurídicos, económicos y sociales que regulen de manera efectiva yeficiente el acceso y el uso de los recursos comunes y de los elementos y sistemasambientales, por parte de la sociedad en su conjunto y de ciertos grupos específicos. La inexistencia un marco de políticas públicas, en donde se esclarezcan las prioridades, losumbrales biofísicos y económicos, la eficacia de las medidas adoptadas, su evaluación yautocorrección, dificulta la posibilidad de reconocer de manera adecuada lasdeterminaciones mutuas entre el medio ambiente y el desarrollo urbano.

PUNTOS DE REFLEXIÓN

La importancia que en la actualidad reviste activar la participación de los gobiernos localesen la política ambiental de los municipios metropolitanos, cobra un especial significado apartir de 1983 con las reformas al Artículo 115 Constitucional, en las que se otorganatribuciones para participar en la planeación del desarrollo urbano, la prestación deservicios públicos y la administración libre de su hacienda. Estas atribuciones posibilitan laincorporación de nuevos esquemas para abordar la problemática ambiental de losmunicipios metropolitanos, en función de las interrelaciones de los procesos urbanos,regionales y sociales y atendiendo tres aspectos básicos como son la planeación, laoperación y el financiamiento, lo cual resulta indispensable para concretar los objetivos desustentabilidad en uno de los campos más significativos del desarrollo nacional, como lo esel fenómeno de urbanización y sus implicaciones regionales.

El ordenamiento ecológico del territorio representa un instrumento indispensable parafacilitar el camino hacia un desarrollo urbano-regional, basado en criterios desustentabilidad, al generar un marco para la congruencia de políticas y programasambientales, sectoriales y coadyuvar en el diseño de mecanismos de coordinaciónintersectorial y entre entidades federativas. Su consideración en la fundación de nuevos

centros de población; la creación de nuevas reservas territoriales y determinación de usos,provisiones y destinos del suelo urbano; en la ordenación urbana del territorio y programasde infraestructura y equipamiento y en los financiamientos para infraestructura,equipamiento urbano otorgados por las sociedades nacionales de crédito y otras entidadesparaestatales, permitirá incorporar la lógica de la sustentabilidad en el ámbito urbano. Sinembargo su aplicabilidad se ha visto limitada debido a problemas de tipo conceptual ymetodológico que resulta indispensable revisar.

En materia de regulación ecológica de los asentamientos humanos, la política ambientaldebe buscar la corrección de aquellos desequilibrios que deterioren la calidad de vida de lapoblación y, a la vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano, paramantener una relación suficiente entre la base de los recursos y la población y cuidar de losfactores ecológicos y ambientales que son parte integrante de la calidad de vida. Asimismo,en el proceso de creación, modificación y mejoramiento del ambiente construido por elhombre, es indispensable fortalecer previsiones de carácter ecológico y ambiental paraproteger y mejorar la calidad de vida. Para ello resulta de vital importancia contar coninstrumentos efectivos que eviten el crecimiento suburbano excesivo, propicien ladensificación y promuevan el uso diversificado del suelo, así la conservación y manejoefectivo de las áreas verdes y zonas de reserva ecológica. En este sentido resultaindispensable la revisión de las orientaciones ambientales incorporadas en los actualesinstrumentos de planeación local y regulación de uso del suelo.

La ley de planeación regula la planeación que se realiza en la Administración PúblicaFederal y no la que organizan las administraciones estatales y municipales, en éstos nivelesse deben realizar acciones para precisar y fortalecer esquemas de planeación en el ámbitode sus respectivas circunscripciones, enmarcadas en el contexto nacional y basadas enprincipios de sustentabilidad ambiental.

OBJETIVOS DEL TALLER

La complejidad y alcances del tema, demandan confrontar y enriquecer desde diversasópticas las acciones encaminadas a fortalecer la política ambiental en municipiosmetropolitanos, buscando precisar, reforzar y articular la iniciativa local, con los esfuerzosestatales y federales para el logro de los objetivos de sustentabilidad del desarrollo.

El taller tuvo como objetivo enriquecer y compartir experiencias sobre la gestión ambiental en los municipios metropolitanos, atendiendo tres aspectos básicos:

1. La precisión de las acciones municipales de gestión ambiental vinculadas con otrosprogramas sectoriales y con prioridades regionales;

2. La detección de los problemas para la vinculación de la gestión ambiental municipalcon otros programas sectoriales y regionales, y

3. La propuesta de estrategias para la incorporación de la dimensión ambiental en laspolíticas sectoriales y regionales de desarrollo.

DINÁMICA DE TRABAJO

El taller se diseñó de manera que la experiencia retroalimentara las estrategiasinstitucionales para el fortalecimiento de la política ambiental municipal, a partir de ladiversidad de opiniones surgidas de los diferentes municipios participantes.

La primer sesión, dedicada a analizar las acciones municipales de gestión ambiental y sucongruencia con los programas sectoriales y regionales, buscó enriquecer y unificarcriterios, conceptos y lineamientos para la atención integral y coordinada los problemasambientales en municipios metropolitanos, atendiendo a la perspectiva sectorial y regionaldel desarrollo. Para ello, se trató de analizar los actuales esquemas en los que se basa eldiagnóstico ambiental, buscando reconocer posibles diferencias o similitudes surgidas apartir de la consideración de los diferentes de condiciones socioeconómicas y ambientalesde los municipios participantes, así como los diferentes procesos causales y sus impactos enel ámbito territorial.Se confrontó la actual percepción de los problemas ambientales por parte las diferentesautoridades locales, con respecto a los conceptos y lineamientos en materia políticaambiental establecidos en plan y programa sectoriales para el medio ambiente y desarrollourbano y su aplicabilidad, con la intención de conciliar y enriquecer puntos de vista para ellogro de los objetivos de sustentabilidad urbana. Para finalizar la sesión, se trató deformular un esquema que permita interpretar los problemas ambientales en función de losprocesos urbanos, sociales y regionales, evidenciando la naturaleza sistémica de fenómenosambientales y la necesidad de un enfoque integral y regional para abordarlos, así como laimportancia de implementar acciones en base a políticas integrales para la sustentabilidadurbana.

En la segunda sesión se abordaron los problemas para la vinculación de la gestiónambiental municipal, con otros programas sectoriales y regionales. En este sentido, seanalizaron las características del ordenamiento ecológico y su aplicabilidad comoinstrumento de soporte de la planeación, las limitaciones y posibilidades que ofrece elactual sistema de planeación del desarrollo para hacer efectiva la participación deautoridades locales en la atención coordinada de los problemas ambientales, se consideró laproblemática específica que enfrentan los municipios metropolitanos para la definición yaplicación de políticas e instrumentos ambientales que permitan concertar en el ámbitourbano los objetivos de sustentabilidad del desarrollo, y se valoró la eficacia de losinstrumentos con que cuenta el municipio para regular el proceso ambiental dentro de zonasmetropolitanas.

La tercera sesión se avocó a identificar estrategias para la incorporación de la dimensiónambiental en las políticas sectoriales y regionales de desarrollo. Entre otras cuestiones, seanalizó la importancia de actualizar los actuales esquemas conceptuales para sustentardesde la perspectiva integral y regional la actividad ambientales en municipiosmetropolitanos, la importancia de establecer mecanismos permanentes de coordinación conlas autoridades locales para orientar las acciones ambientales municipales hacia losobjetivos de sustentabilidad del desarrollo, la definición de criterios para orientar eldesarrollo municipal en función de los procesos urbanos, regionales y sociales, el apoyo ala definición e implementación de políticas ambientales diferenciales que permitan la

aplicación selectiva de los instrumentos ambientales, a la realidad socioeconómica yambiental de los municipios, contar con diagnósticos dinámicos del proceso urbano quepermita precisar políticas ambientales que atiendan la especificidad de condicionesrepresentadas en los diferentes municipios del país, así como la necesidad de formularnuevos sistemas de normas aplicables a la calidad ambiental en sistemas biofísicos, comocuencas hidrológicas, atmosféricas o sistemas territoriales, atendiendo a la capacidad decarga de cada uno de ellos basados en umbrales de sustentabilidad ambiental dentro de loscuales se podrá continuar el crecimiento económico, al tiempo que se cumplan los objetivosambientales de la sociedad.

Para finalizar el taller, se estableció una dinámica de grupo que permitió generar unapropuesta conjunta que refleje los concensos surgidos sobre el tema, así como el desarrollode los planes personales de acción, con objeto de proyectar en la actividad cotidiana decada uno de los participantes las experiencias adquiridas en el taller.

CONCLUSIONES

• Abordar el tema de la política ambiental desde la perspectiva sectorial y regional deldesarrollo constituye un reto indiscutible para la gestión ambiental.

• La actividad ambiental de los municipios se caracteriza por avocarse a la atenciónde ciertos aspectos o etapas del problema, que derivan de una conceptualizaciónambiental limitada a la dimensión física \ no como procesos dinámicos conmúltiples expresiones espaciales y temporales. Ello evidencia la falta de un marcointegrador que permita orientar las acciones ambientales bajo un esquema dinámicoque dé respuesta a los actuales conflictos intermunicipales, estatales y regionales.

• Se detectó una tendencia marcada a plantear a los municipios como instanciasaisladas y estáticas, subestimando las interacciones con su contextosocioeconómico y ambiental. Ello lleva a la necesidad de reorientar las actualesesquemas para la elaboración de diagnósticos ambientales en términos de requerir laidentificación y organización, con una estructura lógica, el desarrollo de procesos,de manera que ofrezcan bases para construir políticas ambientales sólidas, capacesde abrir cauces al desarrollo sustentable.

• La planeación ecológica debe retomarse, adecuarse y promoverse como uninstrumento fundamental de la política ambiental, que asegure la inserción de losprincipios ecológicos en el desarrollo urbano y regional bajo una perspectiva desustentabilidad. Para ello resulta indispensable generar nuevos esquemas,instrumentos y procedimientos basados en la caracterización de procesos dinámicosy con una orientación a largo plazo.

• La inclusión de la dimensión ambiental en la planeación del desarrollo planeta lanecesidad de unificar lenguajes, plantear objetivos comunes en tomo a la protecciónambiental, basados en diagnósticos sobre los principales procesos ambientales quese manifiestan en las zonas metropolitanas y áreas de influencia, la definición de

políticas ambientales locales que orienten la aplicación diferencial y selectiva .delos diferentes instrumentos de la política ambiental en función de lasparticularidades de desarrollo de cada localidad, y sobre todo la importancia derevalorar el papel del municipio como una instancia idónea para concretar en elámbito local los objetivos de sustentabilidad del desarrollo urbano.

TALLER E:

DESCENTRALIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL Y FOMENTO DE LA CORRESPONSABILIDAD SOCIAL

Coordinador: Sergio Reyes*

Este taller estuvo enfocado al análisis del proceso de descentralización de la gestiónambiental hacia estados y municipios, identificando la problemática existente yproponiendo medidas de fortalecimiento institucional y de fomento a lacorresponsabilidad social, tendentes a superar los obstáculos y mejorar la eficiencia general del proceso.

La discusión del tema incluyó comentarios sobre el marco jurídico y normativo para lagestión ambiental a nivel estatal y municipal; la estructuración y funcionamiento de lasáreas operativas y órganos de coordinación para la función ambiental municipal, y losmecanismos para la operación de las vertientes de obligación, coordinación, inducción yconcertación de la política ambiental como caminos para asegurar la corresponsabilidadsocial en la materia.

Las aportaciones de los participantes en el taller representaron una importante fuente deinformación para el diagnóstico de la situación actual en la materia en el país, ya que sepudo identificar tanto la problemática común a todos los municipios como problemasespecíficos a diferentes clases y complejidades de administraciones municipales.

Es importante subrayar que el propio desarrollo de la discusión justificó la elección deltema: punto importante de coincidencia fue el señalamiento de que es fundamental que a lastareas de fortalecimiento institucional para la gestión ambiental vayan aparejadas aquellasacciones encaminadas a fomentar y reforzar la corresponsabilidad social en la materia,como condición indispensable para el éxito y la eficiencia del propio proceso dedescentralización.

Asimismo, es necesario destacar el punto de vista integral con que los participantesabordaron el tema. ya que fue reiterado el señalamiento de que la inclusión de la variableambiental se debe contemplar no sólo como la definición de capítulos específicos para lasáreas que así lo requieran (recursos naturales, o prevención y control de la contaminación,de acuerdo con las características del municipio), sino también como la identificación,

* Subdirector de Estudios y Coordinación Centro Nacional de Desarrollo Municipal. Secretaría deGobernación

dentro de cada línea política y programática, de los elementos que pueden conducir laacción de gobierno en diversas áreas bajo criterios de protección ambiental.

La reflexión se basó en los siguientes puntos:

• El marco jurídico actual, y la concurrencia entre federación, estados y municipios enmateria ambiental, ¿es suficiente? ¿Necesita adecuaciones o una mayorreglamentación? ¿En qué sentido sería recomendable proponer modificaciones?

• La capacidad institucional general de estados y municipios para la gestiónecológica, ¿qué grado de desarrollo presenta? ¿Cuáles son las áreas que esprioritario reforzar? ¿Cuáles serían los elementos para una estrategia defortalecimiento institucional en la materia, en especial para los municipiosmetropolitanos?

• Al hacerse cargo de la gestión ambiental, los municipios metropolitanos necesitantanto áreas especializadas como órganos de coordinación institucional y social.¿Cuáles son las mejores modalidades en ambos casos?

• Los mecanismos de corresponsabilidad social que contempla la legislaciónambiental, ¿son suficientes? ¿Cuáles son los principales obstáculos para sumar a losdiferentes grupos sociales a esta tarea? ¿Qué mecanismos serían convenientes paraasegurar la participación de la sociedad en los municipios de caráctermetropolitano?

MARCO DE REFERENCIA

• El proceso de descentralización de la gestión ambiental se encuentra vinculado conel fomento de la corresponsabilidad social. La participación de la población es uninstrumento necesario para asegurar y multiplicar la capacidad municipal parahacerse cargo de esta responsabilidad.

• Paralelamente a los programas de protección ambiental, se deben realizarprogramas de combate a la pobreza, ya que no se puede esperar la participacióndecidida de la gente sino no tiene un nivel digno de vida.

• El proceso de descentralización es complejo, y es recomendable desarrollarlo enforma flexible y gradual, tomando en cuenta las condiciones sociales, políticas einstitucionales de cada instancia receptora de funciones.

• La descentralización debe respaldarse con una clara voluntad política de los tresórdenes de gobierno.

• El proceso de descentralización debe planearse en forma conjunta entre lasautoridades competentes de los tres órdenes de gobierno.

• Para monitorear la eficiencia del proceso de descentralización es necesarioestablecer procesos permanentes de evaluación y seguimiento.

• Para desarrollar de manera exitosa el proceso de descentralización, es necesaria lacreación de instancias municipales de gestión ambiental conforme a las condicionesparticulares de cada entidad y municipio.

• La descentralización de funciones debe acompañarse con recursos financieros ytécnicos para el desempeño de las mismas.

PROBLEMÁTICA

Para que los municipios realicen una gestión ambiental exitosa, es necesario un nivelde desarrollo y fortalecimiento institucional en la materia que aún no se tiene, entreotras razones, porque:

• La gestión ambiental municipal necesita apoyarse en una reglamentación completaque todavía no es adecuada ni completa en muchos municipios.

• La federación no tiene suficiente capacidad de respuesta para actuar en las materiasde su competencia, y no demuestra tener voluntad política para coordinarse con losmunicipios en la aplicación de la ley ambiental.

• Por la incipiencia del tema ambiental, a nivel nacional es mínimo el desarrolloinstitucional en la materia, tanto a nivel normativo como en la infraestructuraadministrativa y técnica necesaria para una gestión ambiental exitosa.

En materia de corresponsabilidad social, los principales problemas que desalientan laparticipación de la población son:

• Falta de información sobre gestión ambiental.

• Los dirigentes sociales que participan en ecología no siempre lo hacendesinteresadamente.

• La mayoría de la población no ha pasado del reclamo a la participacióncorresponsable.

• No hay órganos que coordinen y promuevan la participación social.

• Los mecanismos para atender la denuncia ciudadana son insuficientes.

• Las campañas de difusión y educación ambiental son insuficientes y sus contenidosmuchas veces son erróneos.

ESTRATEGIAS

Como base para una mayor descentralización de la gestión ambiental hacia los municipios,es necesario primero realizar en cada uno de ellos un diagnóstico que contemple lossiguientes elementos:

• Marco reglamentario municipal existentes.

• Infraestructura administrativa y técnica con que se cuenta.

• Nivel de capacitación existente en su área administrativa ambiental.

• Estudio de la situación ecológica del municipio.

• Establecer prioridades de atención de la problemática ambiental.

• Determinar las fuentes de financiamiento existentes y posibles para la gestión ambiental.

Este diagnóstico normará las acciones tendentes a fortalecer al municipio como instancia degestión ecológica, haciendo especial énfasis en lo siguiente:

• Elaboración de una reglamentación ambiental municipal en congruencia con lasleyes estatales y federales.

• Crear o fortalecer un órgano de coordinación ambiental que incorpore laparticipación de la sociedad, que sea el foro para la discusión de la problemática y latoma de decisiones y asegure además la continuidad de los programas.

• Incorporar la ecología en el Plan Municipal de Desarrollo, dándole contenidosambientales a las acciones en todos los sectores, y abriendo la posibilidad deelaborar un programa municipal específico para la gestión ambiental.

• Promover que los recursos que ingresan a la federación en un municipio, poractividades de control ambiental de competencia federal, regresen a él para seraplicados allí.

• Crear dentro de las participaciones federales que reciben los municipios un rubroirreductible destinado a la gestión ambiental

Entre las principales áreas que deben ser de competencia municipal se proponen:

• Flora y fauna en su totalidad, incluyendo áreas naturales protegidas.

• Aplicación de la normatividad federal en materia de residuos peligrosos.

• Aplicación de la normatividad federal en materia de riesgo ambiental-

• Inventario y control de todas las descargas de aguas residuales.

• La evaluación de impacto ambiental en la totalidad de los casos, con el apoyotécnico que fuera necesario por parte de estado y federación.

• El manejo de los recursos de los programas de forestación.

• El control del uso del suelo en terrenos ejidales.

• Control y vigilancia ambiental en zona federal, en todas sus modalidades.

Vigilancia y seguimiento de los términos de las licencias, autorizaciones y permisos que lasautoridades estatales o federales hayan concedido para alguna actividad en el territoriomunicipal.

En las áreas que se mantengan bajo competencia estatal o federal, las instancias de gestiónambientas de estos órdenes de gobierno deben estar obligadas a informar al municipio detodas las acciones, mediciones, autorizaciones, inventarios o inspecciones que realicenen su territorio.