formación de servidores públicos municipales
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Formación de Servidores Públicos Municipales
Actualización de materiales didácticos
Módulo 2
Ordenamiento Territorial Texto de lectura
Lic. Heriberto Félix Guerra SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Ing. Luis Mejía Guzmán SUBSECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO Arq. Sara Topelson de Grinberg SUBSECRETARIO DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Mtro. Marco Antonio Paz Pellat SUBSECRETARIO DE PROSPECTIVA, PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN Lic. Germán de la Garza Estrada OFICIAL MAYOR
COORDINADOR DE ASESORES Lic. Samuel Martínez Aceves COORDINADOR DE DELEGACIONES
COORDINADOR DE COMUNICACIÓN SOCIAL Mtro. Luis Rodolfo Zamorano Ruiz DIRECTOR GENERAL DE EQUIPAMIENTO E INFRAESTRUCTURA EN ZONAS URBANO-MARGINADAS Dr. Héctor Ma rtínez Reyes COORDINACIÓN INSTITUCIONAL
PRIMERA EDICIÓN
INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Innovación, Evaluación y Estudios Prospectivos, A.C.
COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Laura Becerra Pozos
AUTORA DEL TEXTO Adriana Rodríguez Fernández
DISEÑO Gabriela Sánchez Téllez, Yolanda Pérez Sandoval
CUIDADO DE LA EDICIÓN Laura Becerra Pozos, Luis Pineda SEGUNDA EDICIÓN
INSTITUCIÓN RESPONSABLE DEL PROYECTO Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos A. C.
COODINACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Rodolfo García del Castillo, Pablo Rojo Calzada
EQUIPO DE TRABAJO Alice Zahi Martínez Treviño, Diego Juárez Chávez, Laura Jaloma López Primera edición 2005/Segunda Edición 2010 •Secretaría de Desarrollo Social •Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio •Dirección General de Equipamiento e Infraestructura de Zonas Urbano-Marginadas
Av. Paseo de la Reforma 116, Col Juárez, C.P. 06600, México D.F.
Esta obra fue financiada parcialmente con recursos de la donación IDF-091989 otorgados por el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del Banco Mundial.
Se autoriza la reproducción del contenido de esta obra citando la fuente. Los conceptos y opiniones expresados en el presente documento representan únicamente el punto de vista de los autores; no refleja necesariamente la visión de la Secretaría de Desarrollo Social.
Impreso en México/Printed in Mexico
3
Introducción ............................................................................................................................................. 4
Autodiagnóstico ....................................................................................................................................... 6
¿Qué sabemos sobre el ordenamiento territorial? ............................................................................. 6
Objetivos .................................................................................................................................................. 7
Objetivo General .................................................................................................................................. 7
Objetivos Particulares .......................................................................................................................... 7
Marco Referencial .................................................................................................................................... 7
Conceptualización ................................................................................................................................ 7
¿Qué debemos de saber sobre el ordenamiento territorial? .......................................................... 7
Alcance y posibilidades del ordenamiento territorial ................................................................... 11
Marco Institucional para el ordenamiento municipal ................................................................... 14
Un enfoque de sustentabilidad ..................................................................................................... 17
Estudio de casos..................................................................................................................................... 20
Caso 1 ..................................................................................................................................................... 20
Plan Parcial de la Zona de Monumentos y Barrios Tradicionales de la Ciudad de Santiago de
Querétaro. ......................................................................................................................................... 20
Datos Generales del Municipio ...................................................................................................... 20
Descripción de la problemática y población atendida ................................................................... 20
Descripción del Caso ...................................................................................................................... 21
Consideraciones del caso ............................................................................................................... 23
Reflexión sobre lecciones y aprendizaje del tema ................................................................................. 25
Propuesta de acción del Municipio ....................................................................................................... 26
4
Introducción El tema sobre el ordenamiento territorial es
un asunto de primer nivel en el proceso de
reconceptualización del gobierno
municipal. El municipio libre ha sido uno
de los bastiones de la lucha por la
autonomía en su desarrollo y la libre
determinación de los territorios y
gobiernos locales y sin embargo, es
también el orden de gobierno que muy
tardíamente ha logrado pasar de ser un
operador de programas a constituirse en un
ámbito gubernamental.
Al municipio históricamente se le ha
considerado como la última “ventanilla”
del gobierno y por tanto como el encargado
de desarrollar y aplicar los planes y
programas que se diseñan en el ámbito
estatal y nacional. Es a finales de 1999 que
el Congreso Mexicano ante el histórico
reclamo de los grupos de lucha por el
municipio libre y de la ciudadanía,
determina que a partir de esa fecha, se
modifica y adiciona el artículo 115
constitucional y se le otorga
constitucionalmente la categoría de orden
de gobierno.
El municipio mexicano tradicionalmente
hace una planeación del uso de sus
recursos bajo una lógica establecida en las
legislaciones nacionales, estatales, las
leyes nacionales y los reglamentos
orgánicos. Al adquirir el estatus de unidad
de gobierno también se adquiere la
posibilidad de diseñarlo bajo una lógica
particular y con una visión dirigida hacia el
impulso del desarrollo social desde lo
local.
Para ello, requiere necesariamente valorar
el estado y situación que guardan las
necesidades y expectativas de la
ciudadanía y considerar la posibilidad de
utilizar los recursos del municipio en una
forma racional y bajo una perspectiva de
sustentabilidad, que le permita dar
respuesta a las solicitudes históricas y a no
comprometer la satisfacción de las
necesidades de las generaciones futuras.
Los municipios mexicanos actualmente
están obligados Constitucionalmente a
planear el municipio bajo una lógica de
desarrollo social, con equidad y justicia
para todos los miembros de la comunidad.
Además, de proponer acciones traducidas
en planes y programas de corto, mediano y
largo plazo, como premisa fundamental
5
para alcanzar un crecimiento en las
actividades económicas, pero también
posibilita a la ciudadanía el acceso de
bienes y servicios de calidad que redunden
en un nivel de vida adecuado.
Este tema aun requiere de su revisión y
sigue creando polémica debido a que
ordenar el territorio necesariamente pasa
por un cambio de valores y de creación de
nuevos códigos éticos que se contraponen
en forma directa con viejas prácticas por la
preservación del poder.
Significa necesariamente, transformar la
idea de gobernar verticalmente por la de
trabajar basados en consensos con la
ciudadanía, con otros ámbitos de gobierno,
con grupos de poder, con las
organizaciones sociales, con los partidos
políticos y, en ocasiones, con las propias
concepciones de los ciudadanos sobre el
municipio.
Este Módulo nos permitirá conocer algunas
consideraciones sobre la importancia de
mirar el futuro de nuestro país de una
forma distinta, no convencional, y nos
ayudará a reconocer que es posible diseñar
estrategias de gobierno con una visión de
desarrollo social sustentable. Se considera
que es a partir de estas líneas y
experiencias que los participantes lograran
colocarse en la antesala de un proceso de
cambio, que nos permita mirar que la
gobernabilidad del municipio está basada
en la necesaria interactuación de los
gobiernos municipales con la ciudadanía y
que el fortalecimiento del municipio
impulsará necesariamente a las Entidades
Federativas y a la Nación hacia una
dinámica más equitativa, justa y
democrática.
6
Autodiagnóstico
¿Qué sabemos sobre el ordenamiento territorial?
1. ¿Qué es para usted el ordenamiento territorial?
Describa brevemente
2. ¿Qué tipo de recursos naturales ubica dentro del territorio del municipio?
Mencione cinco
3. ¿Qué beneficios traería la planeación del uso racional de los recursos en el municipio?
Mencione dos
4. ¿Cuáles son los ámbitos de gobierno que usted conoce que confluyen o que tienen competencia en el municipio?
Anótelos
5. ¿A qué ámbito de gobierno le
corresponde impulsar y realizar el
ordenamiento territorial en el
municipio?
Municipal Estatal Nacional
6. ¿Conoce usted si en su municipio
existen Planes y/o Programas de
desarrollo urbano y/o de
ordenamiento ecológico?
7
Objetivos Objetivo General
Reflexionar sobre la importancia de una gestión
pública basada en la planeación y programación del
uso racional de los recursos y del ordenamiento
territorial municipal como base para elevar el nivel
de bienestar de la población.
Objetivos Particulares
•Identificar la diferencia que existe entre la
planeación tradicional del desarrollo municipal y un
plan de reordenamiento territorial.
•Conocer la importancia que tiene la identificación y
valoración de los recursos totales del municipio.
•Conocer la aplicación del concepto de desarrollo
sustentable en el ordenamiento territorial del
municipio.
•Promover la viabilidad de planear el municipio con
un enfoque de desarrollo social sustentable.
•Ubicar la importancia que tiene la construcción de
consensos entre los diferentes actores sociales y
políticos del municipio.
Marco Referencial
Conceptualización
¿Qué debemos de saber sobre el ordenamiento territorial?
Uno de los principales problemas que obstaculizan el
desarrollo del municipio es, sin duda alguna, la falta
de definición respecto al orden del territorio; por
años la lucha por definir el tamaño, los limites y las
competencias, han mantenido una tensión dentro y
entre los Ayuntamientos Mexicanos. El
ordenamiento territorial se expresa de diferentes
maneras y su reflejo más visible lo determina la falta
de una visión de desarrollo integral que propicia
entre otros problemas; desigualdad social y los altos
niveles de pobreza e inequidad en que se encuentra
la población.
Son diversos los propósitos de los ciudadanos y
gobiernos que los motivan a ordenar o reordenar el
territorio, no bajo un concepto sólo de regulación
sino de transformación. Las voces en torno a que no
es posible seguir actuando en lo local a partir de
voluntades, indefiniciones y concepciones
divergentes y centralizadas es cada día más evidente
y visible.
8
Las experiencias en materia de ordenamiento
territorial son relativamente nuevas, producto más
que de voluntades y visión estratégica de los
Ayuntamientos, de negociaciones políticas
coyunturales de donde parten las dificultades y los
obstáculos de carácter técnico.
Es con la agudización de los problemas
socioeconómicos, que ciudadanía y gobiernos tratan
de visualizar soluciones consensadas que permitan
una mayor y mejor convivencia desde el territorio.
Es importante reconocer que la definición del
ordenamiento territorial pasa por voluntades y
negociaciones con los tres ámbitos de gobierno: el
Municipal, el Estatal y el Federal, donde además, se
enfrenta situaciones de descoordinación, vacío legal
o indefinición de las competencias legales, lo que
hace de la negociación un arte y un instrumento de
primer orden.
En la Ley General para los Asentamientos Humanos
el ordenamiento territorial se entiende como “el
proceso de distribución equilibrada y sustentable de
la población y de las actividades económicas en el
territorio nacional”.
Ordenar el territorio implica una reconceptualización
de las relaciones entre ciudadanos y gobierno y de la
forma de enfrentar los retos presentes y futuros.
Pasa de mirar a pequeña escala las necesidades con
una solución inmediatista de los problemas, a la
generación de una visión estratégica de desarrollo
social.
Existe también un marco legal que permite apreciar
que el ordenamiento territorial se debe ver más con
una idea de desarrollo social que con una intención
paliativa de ordenamiento del desorden. La
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en sus artículos 4º, 25, 26, 27, 73 y 1151
establece que el municipio tiene que contemplarse
con una visión estratégica para la procuración de un
mejor nivel de vida de la población.
La legislación vigente en nuestro país determina la
obligatoriedad de formular, decretar, ejecutar,
1 El Artículo 4º se refiere al derecho que tenemos como
personas a un ambiente y vivienda adecuados. El Artículo
25 se refiere a la responsabilidad del Estado a garantizar
un desarrollo sustentable; a planear, a coordinar, regular y
orientar las actividades económicas nacionales; a facilitar
la organización y expansión económica y proveer las
condiciones para el desenvolvimiento económico. El
Artículo 27 se refiere a la propiedad de la nación sobre los
recursos naturales del suelo, subsuelo y mares nacionales,
así como las modalidades de propiedad del territorio y de
asentamientos humanos.
9
evaluar y actualizar los planes y programas de
desarrollo urbano.
La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su artículos 27 contiene las
disposiciones con relación al ordenamiento de los
centros de población, y en artículo 73 especifica la
concurrencia de la Federación, las entidades
federativas y los municipios en materia de
asentamientos humanos, con el fin de cumplir con lo
establecido en el Artículo 27 de la Constitución.
En el artículo 115 Constitucional se establece que los
estados adoptarán, para su régimen interior, la
forma de gobierno republicano, representativo,
popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a sus
bases se encuentran expresamente detalladas en la
fracción III, las funciones y los servicios públicos que
tendrán a su cargo y que debe realizar como
competencia propia pero también puede hacerlo de
manera asociada; en la fracción V se especifican las
facultades relacionadas con la planeación urbana y
gestión del territorio que, a la letra dice:
V. Los Municipios, en los términos de las Leyes
Federales y Estatales relativas, estarán facultados
para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y
planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de
desarrollo regional, los cuales deberán estar en
concordancia con los planes generales de la materia.
Cuando la Federación o los Estados elaboren
proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la
participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del
suelo, en el ámbito de su competencia, en sus
jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la
tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas
de reservas ecológicas y en la elaboración y
10
aplicación de programas de ordenamiento en esta
materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de
programas de transporte público de pasajeros
cuando aquellos afecten su ámbito territorial; y
i) Celebrar convenios para la administración y
custodia de las zonas federales.
La fracción III establecen que: los Municipios, previo
acuerdo entre Ayuntamientos, podrán coordinarse y
asociarse para la más eficaz prestación de los
servicios públicos o el mejor ejercicio de las
funciones que les correspondan. En este caso y
tratándose de la asociación de municipios de dos o
más Estados, deberán contar con la aprobación de
las legislaturas de los Estados respectivas.
Por su parte la fracción VI relacionada con las
conurbaciones, señala lo siguiente: cuando dos o
más centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o más entidades federativas
formen o tiendan a formar una continuidad
demográfica, la Federación, las entidades federativas
y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus
competencias, planearán y regularán de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de dichos
centros con apego a la ley federal de la materia.
La Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos señala en sus artículos 25 y 26 que
corresponde al Estado la rectoría del desarrollo y
que organizará un Sistema de Planeación
Democrática que imprima solidez, dinamismo,
permanencia y equidad al crecimiento económico.
Por su parte, los municipios –como hemos visto–, en
términos de las leyes federales y estatales relativas
estarán facultados para formular, aprobar y
administrar la zonificación y los planes de desarrollo
urbano municipal, participar en la creación y
administración de sus reservas territoriales y
ecológicas, en la formulación de los planes de
desarrollo regional, mismos que estarán en así como
controlar y regular la utilización del suelo en sus
jurisdicciones territoriales”2.
2 Artículo 73 se refiere a la expedición de leyes de los
diferentes ámbitos de gobierno en materia de
asentamientos humanos, planeación y programación del
desarrollo económico y social. El Artículo 115 le otorga a
los municipios la capacidad para vigilar, intervenir, y
controlar la utilización del suelo en el territorio del
municipio.
11
Esta visión encuentra su soporte teórico en el
concepto de sustentabilidad que aparece en el año
de 1987 producto de amplios debates en torno al
futuro global, incorpora al concepto desarrollista
una idea de plenitud e integralidad en la búsqueda
de mejorar la calidad de vida. Toma como base
estructural el planteamiento de que el desarrollo
debe ser aquel que satisface las necesidades de las
presentes generaciones sin comprometer la
satisfacción de las necesidades de las futuras
generaciones.
“Una de las definiciones de mayor aceptación es la
dada por la Carta Europea de Ordenación de
Territorio, firmada por los países representados en la
Conferencia Europea de Ministros Responsables de
Ordenamiento Territorial –CEMAT–, la cual
textualmente define al Ordenamiento Territorial
como ‘la expresión espacial de las políticas
económicas, sociales, culturales y ecológicas de la
sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una
técnica administrativa y una política concebida como
un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo
es el desarrollo equilibrado de las regiones y la
organización física del espacio según un concepto
rector’ (Consejo de Europa, 1993). Este objetivo se
logra a partir de estrategias de planificación del uso
de la tierra en las escalas locales (urbanas y rurales
municipales) que se combinan con estrategias de
planificación del desarrollo regional y de integración
territorial en los ámbitos estatales, regionales y
nacionales.
Los instrumentos y los alcances del Ordenamiento
Territorial variarán en función de la escala espacial
del Ordenamiento Territorial. En ese sentido, existen
diversas escalas: internacional, nacional, regional,
estatal, municipal (urbana y rural) (Zinck, 1991,
Palacio – Prieto, 2001)”3.
Alcance y posibilidades del ordenamiento territorial
En la Reforma Constitucional del 23 de diciembre de
1999 adquiere el estatus de orden de gobierno el
municipio mexicano que había perdido a través de la
historia; pasa de ser una unidad operadora de
programas a una entidad de gobierno que puede
darse la libertad de planear su desarrollo. Por lo que
diversos Ayuntamientos, se dan a la tarea de
reafirmar la tesis de que son los únicos ámbitos
gubernamentales donde la convivencia real de las
autoridades con la ciudadanía es directa y tangible.
3 Tomado de: www.ine.gob.mx/dgoece/glosario.html
12
En los últimos años y enmarcados en el proceso de
participación ciudadana y de nueva gobernación
(gobernanza), distintos Ayuntamientos en el mundo
se han dado a la tarea de generar una corriente de
gobiernos más productivos (uso racional de
recursos) donde se conviene el aprovechamiento
razonado de los recursos municipales con el
bienestar social de la comunidad, para ello han
desarrollado una serie de iniciativas que permiten,
en el marco de la legalidad constitucional, diseñar
planes y proyectos que promuevan la interactuación
de las dependencias gubernamentales de abajo
hacia arriba, provocando o sentando las bases de la
descentralización participativa pues entran en juego
diversos actores con apuestas comunes.
Los acuerdos interinstitucionales, ámbitos de
gobierno y ciudadanía pueden pasar por el
establecimiento de reglas claras y acuerdos que
permiten soluciones comunes para todos; las tierras
comunales, la delimitación de los territorios, las
áreas de reserva ecológica, las áreas patrimonio de
la humanidad, ríos, lagos y manantiales, zonas
generadoras de energía, los yacimientos de petróleo,
las zonas de minas y montañas, vías y sistemas de
comunicación, los litorales y mares, las zonas
arqueológicas, por citar sólo algunas. La clave del
ordenamiento territorial es y será la negociación
política y la aplicación de la tecnología para el
beneficio de todos los participantes.
Los diversos estudios sobre el reordenamiento
territorial ubican la necesidad de cambiar la idea de
Programa por la de Desarrollo y Planeación. Como se
anotaba antes, la visión de desarrollo se ubicó bajo
la perspectiva sustentable, que en términos de
transformación, implica una gran revolución pues
satisfacer el presente y no poner en riesgo el futuro
implica necesariamente una idea de cambio en las
relaciones sociales y la forma de convivencia social y
política entre agentes municipales y los diferentes
sectores de población de una comunidad, municipio
o región.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 propone
establecer una política de ordenación del territorio
que frene la expansión desordenada de las ciudades,
provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite
el acceso a servicios y equipamientos, a través de sus
estrategias dirigidas a:
promover el ordenamiento territorial, la
certeza jurídica en la tenencia de la tierra y
la seguridad pública en zonas marginadas de
las ciudades a través del impulso de la
participación social,
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Impulsar el ordenamiento territorial nacional
y el desarrollo regional a través de acciones
coordinadas entre los tres órdenes de
gobierno y concertadas con la sociedad civil;
Prevenir y atender los riesgos naturales;
Fortalecer el marco institucional federal en
materia de desarrollo urbano creando los
instrumentos financieros, técnicos y
normativos que requiere la problemática
actual de nuestras ciudades. La planeación y
gestión del desarrollo urbano, si bien es una
atribución legal de los gobiernos municipales
y estatales, requiere de un marco
institucional federal fuerte, con elevada
capacidad técnica y financiera para apoyar
oportuna y eficazmente a los gobiernos
locales.
Mirar a la comunidad, el municipio y la región bajo la
lupa de sustentabilidad significa también la
recuperación de los valores, históricos y culturales, y
especialmente la especificidad y diversidad de los
grupos poblacionales: niños, mujeres, jóvenes,
adultos y adultos mayores, y ciudadanía en general.
Las localidades, municipios y regiones indígenas o
con población indígena y rural requieren de
tratamientos especiales pues su especificidad y su
diversidad entran en ámbitos de cosmovisión que en
ocasiones se contraponen con una visión occidental.
Ordenar el territorio con una visión sustentable es
un reto que busca armonizar el uso racional de todos
los recursos existentes en el municipio (materiales,
económicos, culturales, educativos, técnicos, entre
otros).
Es hacer un esfuerzo de ordenamiento jerarquizado
la dimensión de los recursos, su importancia y
potencial para el beneficio social. Combinar las
necesidades poblacionales con el uso óptimo de los
recursos permitiría sentar las bases para hacer
efectivo el principio de la planeación participativa en
el esquema de desarrollo local, municipal y/o
regional.
La idea sustantiva es lograr el consenso y promover
el afán de concertación de los distintos actores y de
las dependencias de gobierno que trasminan el
ámbito local.
Es importante no olvidar que los ordenamientos
legales solo adquieren valor cuando se materializan
en el ámbito local o en beneficio de la ciudadanía.
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El punto de partida entonces lo establece la
planeación del desarrollo del municipio con una
visión sustentable4 y estratégica de corto, mediano y
largo plazo. Esta planeación tiene un sustento
normativo federal (Ley Federal de Planeación y Ley
de Desarrollo Social)5 que establece la posibilidad de
una coordinación entre ámbitos de gobierno y
contempla la participación de la ciudadanía en la
toma de decisiones de orden común.
4 “La concepción occidental sobre el desarrollo se fincó
originalmente en la idea de crecimiento económico, sin
embargo, el aumento de la pobreza, la agudización de las
desigualdades y el continuo deterioro de los recursos
naturales que contribuyen al soporte físico de la
producción y de los satisfactores asociados a la calidad de
vida han obligado a replantear el concepto de desarrollo
en el marco de un gran debate sobre sus posibilidades y
consecuencias de mantener los ritmos actuales de
crecimiento y proyectar los estilos y estándares de vida de
los países desarrollados. La idea de Desarrollo
sustentable, como ‘aquel que satisface las necesidades de
la generación presente sin comprometer la capacidad de
las generaciones futuras para resolver las suyas’ Supone
un replanteamiento ético y político de la concepción
misma del desarrollo”. Tomado de:
www.inca.gob.mx/flash_paginas/sustentab.htm 5 Para ver las distintas leyes y reglamentos federales
actualizados que afectan el municipio ver:
http://www.diputados.gob.mx/leyinfo/
El marco jurídico de la planeación en México se
sustenta en los siguientes ordenamientos
territoriales: Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, La Ley de Planeación, las
Constituciones Locales, Ley Estatal de Planeación,
Ley Orgánica Municipal, Ley General de
Asentamientos Humanos, Ley de Vivienda, Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, y Ley de Desarrollo Urbano (como en el
caso del Distrito Federal)
Marco Institucional para el ordenamiento municipal
En el contexto del proceso de descentralización de
los años ochentas, a partir de la Ley de Planeación se
creo también un marco institucional de coordinación
que establece instancias y mecanismos, cuyo objeto
es llevar a cabo la planeación del desarrollo estatal y
municipal a través de los denominados, Comité de
Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y el
Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal
(COPLADEM u otro nombre pues cambia
dependiendo de la Entidad Federativa), ambos son
organismos públicos.
Es muy importante tener clara la diferencia que
existe entre, la planeación tradicional del municipio
15
donde el gobierno local hace una propuesta que
consensa, en el mejor de los casos, con algunos
representantes de la ciudadanía, y la planeación del
desarrollo social del municipio con una perspectiva
de sustentabilidad y enmarcada en la deliberación
democrática.
Son dos posturas diametralmente opuestas pues, la
primera administra los recursos del municipio ante
un mandato muy particular y el segundo se basa en
la construcción de consensos para el uso racional de
los recursos y la misión de lograr el desarrollo para
lograr el bienestar común.
Desde el Estado estas instancias representan los
mecanismos e instrumentos más apropiados de
participación social y decisión entre los actores
públicos de una entidad federal, y de las
comunidades y gobierno municipal en el caso local.
Estos últimos constituyen los espacios de la
coordinación institucional con el gobierno federal y
los estatales para acordar y realizar acciones en
materia de desarrollo en los municipios6.
La federación distribuye el presupuesto a través de
Fondos, asignándolos a los estados mediante la
6 En el apartado sobre normatividad se desarrolla la parte
jurídica-normativa de la planeación.
celebración de Convenios Únicos de Desarrollo
(CUD). Uno de los requisitos para operar estos
fondos es la institucionalización de la participación
ciudadana, específicamente a través de los
COPLADES, cuyas funciones consisten en coordinar
las relaciones entre los tres niveles de gobierno
derivadas de las acciones de planeación,
actualizando o elaborando los Planes Estatales de
Desarrollo.
Estas instancias se integran por: un presidente
(gobernador del estado); un gobernador general (un
funcionario estatal nombrado por el gobernador); un
secretario técnico, que es el delegado de SEDESOL;
representantes de los sectores sociales y privado; los
titulares de las secretarias estatales y los presidentes
municipales.
De igual manera, para cada uno de los municipios
existen los COPLADEMUN, creados por Ley del
Congreso local en cada entidad federativa o por
acuerdo de coordinación entre el gobierno del
estado o el ayuntamiento correspondiente. Estas
instancias, junto con las instancias estatales, tiene la
función de promover, coordinar y asignar recursos
en todo el proceso de elaboración del Plan Municipal
de Desarrollo, hasta de evaluación.
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Los COMPLADEMUN pueden llegar a funcionar más
coordinadamente, siempre y cuando haya voluntad
política de que sus atribuciones logren una
verdadera influencia social. En forma más amplia su
integración deberá abarcar a representantes
socialmente aceptados en el municipio, en dos
niveles: territorial, que son los representantes de
comunidades, barrios y colonias; y el nivel sectorial,
con representantes de los sectores político,
económico y social del municipio.
Los Comités, como formas de participación
ciudadana y de coordinación institucional, “son
espacios formales, establecidos en las leyes o
reglamentos pero cuyos miembros son poco
representativos de la comunidad y/o son designados
por las mismas autoridades. Por ello, su principal
función es que son instancias de legitimación de
decisiones gubernamentales previamente tomadas7.
En teoría deben garantizar una integración y
funcionamiento participativo. Sus funciones son las
de recibir y priorizar demandas de la población y
7 Ziccardi, A., “Espacios e instrumentos de participación
ciudadana para las políticas sociales del ámbito local”, en
Ziccardi, (coord.),”Participación ciudadana y políticas
sociales en el ámbito local. Memorias 1, IIS-UNAM/
INDESOL, México, 2004, p. 260.
definir obras a ejecutar con los Fondos de
Aportaciones federales, promover los comités
comunitarios y controlar el ejercicio del gasto. En
algunas Entidades Federativas se opta por esta
figura o bien por el COPLADEMUN.
Definidos por la ley de planeación estatal y las leyes
orgánicas municipales de las entidades, también
existen otros espacios de planeación y participación
en el ámbito municipal. Estos son los consejos de
colaboración municipal, junta de vecinos, los
comités de acción ciudadana, consejos consultivos
municipales, consejos de participación ciudadana,
comités sectoriales (jóvenes, niños, mujeres,
etcétera), comités temáticos (urbano o desarrollo
urbano, rural, medio ambiente, cultura, seguridad).
Tanto los Comités antes mencionados, como estos
mecanismos o instrumentos de participación y
planeación, funcionan para el diseño de políticas
públicas, y es posible encontrar algunos de ellos o su
mayoría en funcionamiento en numerosos
municipios del país”8.
8 Leticia Santín y Rafael Santín, Campaña Nacional de
Participación Social para el Desarrollo Urbano
Comunitario en México, Ágora, Gabinete de Análisis e
Investigación para el Desarrollo, S.C.
17
La planeación tradicional se reduce a hacer una
programación de la obra pública y diseñar algunas
líneas de trabajo respecto a inversión, lo que refleja
un pragmatismo notorio que reduce al municipio a
una agencia de trámites y rendición de resultados, a
pesar de las casi 240 obligaciones y
recomendaciones que las aproximadamente 80
Leyes y reglamentos que existen en el país le
establecen.
Planear el desarrollo social con perspectiva
sustentable en cambio, tiene un trasfondo y carácter
más cualitativo pues conlleva toda una filosofía de
crecimiento sostenido con equidad y respeto por la
humanidad, toma en cuenta la historia, el presente y
el futuro; implica visualizar justamente las
necesidades de la población y solucionarlas con el
uso racional de los recursos existentes en el
municipio. Es acercar a los gobiernos y la ciudadanía
hacia una corresponsabilidad social que permita la
convivencia, la armonía y la distribución equitativa
de los recursos de la sociedad.
Bajo esta óptica de ética política cada vez más
gobiernos y ciudadanos en el mundo están
intentando desarrollar iniciativas que demuestren
que, mediante una filosofía sustentable, puede
hacer coincidir intereses de la pluralidad política y
social. Se trata de una acción de concertación social
cuidadosamente tratada para solventar los
obstáculos que en ocasiones colocan la política y la
tecnología.
Un enfoque de sustentabilidad
Planear el desarrollo social con una perspectiva de
sustentabilidad requiere de conocer científicamente
y en forma precisa las necesidades y expectativas de
la ciudadanía. Es importante dejar claro que por
ciudadanía se debe entender al total de la población
del territorio independientemente de su posición
social, género, edad u otra característica social y
política. Es evidente que para llevar a cabo este
diagnóstico de las expectativas y necesidades de la
población es necesaria la participación de la
ciudadanía en un plano de igualdad y
corresponsabilidad.
Mediante convenios y consensos se debe jerarquizar
la importancia de las necesidades y las expectativas
de la población, sobra decir que se requiere de
mucho rigor para que estas dos variables vayan en
un plano equilibrado y de frente a una realidad
innegable, no se pueden planear sueños
irrealizables. La aceptación de este ejercicio debe
18
registrase de forma escrita y debidamente firmada
para dar certidumbre en negociaciones futuras.
Para valorar los recursos de la comunidad, municipio
o región se deben estudiar a fondo tanto el número,
tipología, calidad, durabilidad, renovabilidad,
situación en que se encuentran, valor, potencialidad,
y factibilidad para hacerlos comunes, entre otras
cuestiones no menos importantes.
Todo esto se hace mediante registros y catálogos
que permitan mantener un sistema de seguimiento
para mantener su vigencia y calidad.
Un primer ejercicio de planeación debe visualizar la
correspondencia entre recursos existentes,
necesidades y expectativas de la población; la idea
es medir las posibilidades y el grado de éxito. Bajo
esta lupa ciudadanos y gobierno saben cuáles serian
las fortalezas, oportunidades, límites y retos.
Hemos anotado en párrafos arriba que el ámbito
local está trasminado por diversas e importantes
competencias legales de distintos ámbitos de
gobierno, por ello es muy importante que también
se haga un recuento de la historia de la negociación,
los actores y los posibles aliados estratégicos. Hay
que recordar que reconceptualizar el ordenamiento
territorial pasa necesariamente por un cambio de
actitud ética en la lucha por el poder territorial.
El obstáculo mayor en un plan de reordenamiento
territorial se ubica en la cesión aparente de
competencias o en la coordinación de acciones por
lo que es imprescindible no olvidar el instrumento
de la negociación política y técnica. En la mayoría de
los casos estudiados la intransigencia de los actores
sociales es la barrera que impide la realización de
iniciativas.
Sin embargo, un plan de reordenamiento territorial
es un escenario que permite la materialización de
iniciativas gubernamentales pues es en el territorio
donde se pueden hacer tangibles los planes y
programas diseñados para la ciudadanía. Ordenar el
territorio con una opción de desarrollo social
permite que todos cumplan con su mandato
constitucional de procurar un mayor nivel de vida
para las poblaciones, por lo que es importante saber
que desarrollando el territorio todos los actores
ganan.
Es de vital importancia la recomendación de que el
plan de desarrollo social con perspectiva de
sustentabilidad se establezca por escrito dejando
claro al grupo ciudadano responsable de la
19
propuesta, las responsabilidades legales de cada una
de las instituciones que participan, los acuerdos que
se firman, las líneas estratégicas muy definidas, los
programas de trabajo propuestos, las acciones a
desarrollar y los sistemas de seguimiento y
evaluación que circundan al Plan.
Los actuales instrumentos de planeación urbana se
basan en la escala de intervención en el territorio y
éstos pueden variar según las características
particulares de cada una de las entidades federativas
y/o de los municipios9, éstos son: Plan o Programa
Estatal de Desarrollo Urbano; Plan o Programa
Municipal de Desarrollo Urbano; Plan o Programa de
Ordenación de Zona Metropolitana o Conurbada;
Plan o Programa de Desarrollo Urbano de Centro de
9 La Secretaría de Desarrollo Social, a través de la
Dirección General de Desarrollo Urbano y Suelo de la
Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del
Territorio, ha desarrollado guías metodológicas con el
propósito de orientar a las autoridades locales en la
formulación y actualización de sus leyes, planes y/o
programas de desarrollo urbano, con el objetivo de
facilitar una serie de directrices sobre los temas que
intervienen en el ordenamiento del territorio.
Para revisar el contenido de cada guía, véase:
http://www.sedesol2009.sedesol.gob.mx/index/index.ph
p?sec=802074
Población; Plan o Programa Parcial de Centro
Histórico; Plan o Programa Parcial de Desarrollo
Urbano; Plan o Programa Parcial de Desarrollo
Urbano de Puerto Fronterizo. Así como Planes o
Programas de Ordenamiento Territorial y/o
Ecológico Municipales, Estatales y/o Regionales. El
objetivo de dichos instrumentos es establecer las
bases para el ordenamiento territorial del municipio,
estado o región, en concurrencia a los planes o
programas de los niveles superiores de planeación
en la materia.
Cabe mencionar que el procedimiento de
tramitación de un plan o programa se establece en la
Ley de cada Estado o Municipio en la materia,
donde transita por un proceso de elaboración,
consulta pública y aprobación del cabildo o de la
asamblea, entre otros, para su aprobación y
publicación oficial.
20
Estudio de caso
Caso 1
Plan Parcial de la Zona de Monumentos y Barrios Tradicionales de la Ciudad de Santiago de Querétaro10.
Datos Generales del Municipio
La Ciudad de Santiago de Querétaro como centro
histórico fue incluido en la lista del Patrimonio
Mundial de la Humanidad por la UNESCO desde el
año 1996; comprendiendo el área de los Barrios
Tradicionales, los cuales son: San Francisquito, El
Cerrito, La Trinidad, El Tepetate, San Roque, Santa
Catarina y San Gregorio. Se dividen territorialmente
en dos: la Zona de Monumentos, que es lo que se
conoce como el Centro Histórico de Querétaro,
decretada de esta manera por su significado e
identidad cultural para la ciudad y el propio Estado; y
los barrios tradicionales, conformando zonas
culturalmente homogéneas, con sus propios hitos a
partir de inmuebles religiosos vinculados al propio
10 Este documento fue integrado con información del Banco de Datos del Premio Gobierno y Gestión Local CIDE.
origen de los barrios, con un visible proceso de
deterioro de la imagen urbana que le caracteriza.
Descripción de la problemática y población atendida
Estas dos zonas presentan problemáticas como la
pérdida del espacio habitacional a través del
desplazamiento de la población a favor de la mayor
concentración de usos comerciales y de servicios,
modificaciones a los inmuebles históricos (partido
arquitectónico; material edades, tipologías) para la
adaptación a nuevos usos, altos coeficientes de
ocupación y de utilización, instalación de servicios y
comercio enfocados al sector turístico sobre plazas y
andadores sin regulación, instalaciones en malas
condiciones o visualmente incompatible (cableado
aéreo), flujo creciente de vehículos particulares y
públicos, estacionamientos en vía pública
provocando concentraciones y conflictos viales,
modificaciones con materiales modernos e
incompatibles: anuncios, toldos, antenas sin
autorización, construcciones nuevas discordantes
(anteriores a la Declaratoria Federal), en los barrios
específicamente existe una pérdida de población en
los últimos años provocada por el crecimiento
extensivo de la ciudad y un deterioro tanto físico
21
como social.
Descripción del caso
a) Antecedentes y orígenes del programa
Esta zona tiene diversos problemas que han sido
atendidos mediante un instrumento de planeación
desarrollado específicamente para esta área de
estudio, dando lugar a la creación del Plan Parcial de
Desarrollo Urbano de la Zona de Monumentos y
Barrios Tradicionales de la Ciudad de Santiago de
Querétaro (PPDUZMBTCSQ). La elaboración del Plan
Parcial se logró a través de la conjunción de
diferentes instituciones de los tres niveles de
gobierno, las cuales son: Secretaría de Desarrollo
Social, Instituto Nacional de Antropología e Historia,
Dirección de Desarrollo Urbano y la Dirección de
Sitios y Monumentos de la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas, así como la Delegación
Centro Histórico y la Dirección de Desarrollo Urbano
del municipio de Querétaro.
Concebido como un instrumento de planificación
integral, dinámico y participativo, el PPDUZMBTCSQ
buscó coordinar de manera sistemática los esfuerzos
de las diversas instituciones y organismos públicos y
privados que, desde los diferentes campos de
actividad, intervienen en la conservación y
rehabilitación patrimonial, así como en el desarrollo
equilibrado y sostenible de su zona de actuación,
tanto en los aspectos socio económico y cultural
como en su funcionamiento y calidad urbana,
buscando la mejora de la calidad de vida de sus
habitantes y usuarios.
b) Desarrollo de la experiencia
La metodología utilizada para la elaboración del Plan,
fue el trabajo de campo en el que se realizó una
caracterización de cada uno de los inmuebles y
espacios públicos que integran el área de estudio,
con lo que se generaron 14,228 fichas que contienen
información de usos, características arquitectónicas y
grado de deterioro. Lo anterior se complementó con
la captura de datos de los dos Catálogos de
Monumentos Históricos realizados por el Instituto
Nacional de Antropología e Historia. Debido a la
cantidad de información generada, se recurrió a la
utilización de un Sistema de Información Geográfica,
para de esta manera tener la base de datos vinculada
a un plano, lo que permite al momento consultar la
información, realizar interrelaciones entre los
diferentes datos y lo principal, contar con una base
22
de datos dinámica que facilitaría su actualización en
cualquier momento.
Otro elemento importante en la elaboración del
PPDUZMBTCSQ es la realización de dos foros de
consulta ciudadana, el primero de ellos para los
residentes de las zonas de Barrios Tradicionales y el
segundo para residentes y comerciantes de la Zona
de Monumentos ya que ellos son los principales
conocedores de la problemática. Cabe destacar que
se recurrió a la base catastral para conocer el nombre
de cada propietario de los inmuebles de ambas
zonas, con lo que se hicieron invitaciones
personalizadas. En total se registraron 117 asistentes,
que contribuyeron para la realización del análisis de
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
(FODA).
c) Evaluación expost (posterior al proceso)
De acuerdo con la problemática detectada, se
realizan importantes propuestas para el
mejoramiento y conservación del área de estudio, las
cuales se centran en el mantenimiento de los usos
residenciales, potenciándose en la misma textura
mixta que hasta ahora presentan, a la vez que
mantener la complejidad social que se observa. En
este sentido se propone el mejoramiento de las
áreas deterioradas de los Barrios Tradicionales,
evitando la segregación social y reorganizando las
estructuras urbanas para formar complejos de mayor
riqueza y calidad social.
La estrategia de crecimiento se plantea
fundamentalmente en función de la redensificación
controlada de la estructura urbana existente. Por
esta razón, las acciones de desarrollo urbano
propuestas están encaminadas hacia el mejor
funcionamiento de la zona, haciendo énfasis en sus
características de habitabilidad.
Para facilitar la movilidad, se propone la
reestructuración del transporte público y la
modernización de la infraestructura vial, adaptada a
la morfología y capacidad del tejido urbano
preexistente. Al mismo tiempo se propone disminuir
el tránsito vehicular no residente en la zona de
intervención del Plan, generando nuevas zonas
peatonales.
Por otro lado, para incrementar el área de
estacionamiento duplicó su capacidad con la
construcción de otra planta, lo cual permite su
utilización para la ocupación del mismo número de
vehículos que en la planta baja. Por otro lado, para
incentivar el uso de éstos, se plantea la instalación
23
de parquímetros en las vialidades de la Zona de
Monumentos donde se permita el estacionamiento,
sin embargo se tendría una tarifa diferenciada, en la
que a los residentes de la zona se les cobraría un
costo simbólico y un alto costo para el visitante.
Dentro de los Programas y Acciones propuestos se
encuentran: elaboración de un Programa de vacíos
urbanos y redensificación de zonas, fomento de la
cultura vial “uno a uno”, mejoramiento de la imagen
urbana en la Zona de Monumentos, renovación de
áreas tugurizadas, Programa de protección y
rehabilitación del patrimonio monumental
arquitectónico, Regeneración urbana del Río
Querétaro, Programa de Transferencia de Derechos
de Desarrollo. Como proyectos estratégicos se
proponen: el Centro Estatal de las Artes,
Recuperación del Teatro de la Ciudad, Consolidación
de centros de distrito recreativo-culturales y centros
vecinales, Proyecto de cableado subterráneo en la
Zona de Monumentos, Proyecto de circuito de
ciclovías del Centro Histórico, entre otros. Algunos
de los cuales, ya se han llevado a cabo o están en
proceso de realización.
Consideraciones del caso
El Plan Parcial se ha convertido en un instrumento
que permite al municipio ordenar, conservar y
planificar la vida del centro histórico, mejorando la
calidad de vida de los ciudadanos, además se
fomenta el uso habitacional para evitar
modificaciones a las fachadas de las casas.
Se tiene información a detalle de los usos de suelo a
nivel de predio, además se han generado siete
planes parciales de desarrollo urbano, cada uno
específicamente de los barrios que conforman la
Ciudad de Querétaro, mostrando las características
de cada uno e identificando los monumentos que
existen en la ciudad.
Existe una buena coordinación con las diferentes
instancias que participan en el centro histórico,
destacando el entusiasmo y cooperación de los
responsables que integran el proyecto, que ha
permitido un desarrollo adecuado del Plan. La
participación ciudadana en la elaboración del Plan ha
fortalecido su ejecución y continuamente se realizan
encuestas para conocer la opinión de los ciudadanos
con respecto al centro histórico.
La ciudad se muestra limpia de basura y grafiti, con
un cuidado especial por las tradiciones y
celebraciones que se presentan en el lugar, lo cual
permite identificar el aspecto intangible del centro
24
histórico.
Es importante mencionar se necesita crear una
unidad de gestión del centro histórico que se
encargue de manejar en lugar, adjudicando
autonomía en su decisiones.
25
Reflexión sobre lecciones y aprendizaje del tema
1. ¿Considera usted que la planeación en el uso de los recursos del municipio es necesaria para un desarrollo sustentable y de ordenación del territorio?
Si No ¿Por qué?
2. ¿Cree usted que sea necesario un ordenamiento territorial en su municipio?
Si No ¿Por qué?
3. ¿Qué elementos cree que son necesarios para poder llevar a cabo un ordenamiento territorial en su municipio?
Enumere cinco
4. ¿Cómo puede la ciudadanía participar en un ordenamiento territorial?
5. ¿Cómo ha cambiado su perspectiva sobre el ordenamiento territorial?
6. ¿Qué marco legal posibilita el
ordenamiento del territorio en un
municipio?
7. ¿Considera necesaria una
coordinación entre los diferentes
ámbitos de gobierno para realizar
un ordenamiento territorial?
Si No ¿Por qué?
8. Anote la importancia que tiene un
desarrollo con perspectiva
sustentable
26
Propuesta de acción del Municipio
1. En las experiencias que se han
desarrollado en diversas regiones del
mundo y en México, se han identificado
las siguientes líneas comunes al diseñar
una propuesta de modelo de Desarrollo
Social con Perspectiva Sustentable:
1. Desarrollar un diagnóstico de
necesidades y expectativas de y
con la población
2. Elaborar un inventario riguroso de
los recursos con que cuenta el
municipio; naturales, financieros,
técnicos, presupuestales
programados y potenciales de
origen privado y público, etc.
3. Aplicar un ejercicio participativo
de priorización de necesidades y
expectativas viables a partir de los
recursos existentes, tomando en
consideración objetivos a corto,
mediano y largo plazo (2, 3 y 4
años).
4. Ubicar los actores importantes
para la negociación.
5. Conocer a fondo las disposiciones
jurídicas que permiten u
obstaculizan el desarrollo del
municipio.
6. Integrar un documento,
consensado con los grupos y
sectores poblacionales, para la
negociación.
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El presente texto de lectura forma parte de un conjunto de seis módulos que integran la
Metodología para la Formación de Servidores Públicos Municipales que diseñó Innovación, Evaluación y Estudios Prospectivos, IEEPAC, y que actualizó
la Red de Investigadores en Gobiernos Locales Mexicanos A. C., IGLOM, por encargo de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio de la
Secretaría de Desarrollo Social con el auspicio del Banco Mundial.