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El creciente interés de los municipios salvadoreños

por preservar y mejorar la seguridad de sus ciuda-

danos y ciudadanas ha llevado al Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a desa-

rrollar El ABC de la convivencia y la seguridad ciu-

dadana. Herramientas para la gestión local.

El presente documento es resultado de un pro-

ceso de reflexión colectivo generado sobre la base

de la implementación de experiencias de gestión

local de seguridad ciudadana en diez municipios

de El Salvador: San Martín, Ilopango, Santa Ana,

Sonsonate, Acajutla, Sonzacate, Santa Tecla, Co-

lón, Sacacoyo y San Salvador, entre los años 2005

y 2010. Además, recogen las valoraciones y el

aprendizaje de experiencias exitosas, así como de

las menos exitosas.

Las herramientas que presentamos no preten-

den ni pueden ser una «receta» para solucionar los

problemas de inseguridad. Su objetivo es servir de

guía práctica a la hora de formular, ejecutar, monito-

rear y evaluar, de una manera coherente e integral,

políticas y estrategias de seguridad ciudadana en

el ámbito local.

El ABC de la convivencia y la seguridad ciudadana.

HErrAmiEntAs pArA lA gEstión loCAl

FONDO PARA EL LOGRO DE LOS ODM 9 789992 355343

ISBN 978-99923-55-34-3

Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

Secretaría para Asuntos Estratégicos

Consejo Nacional de Seguridad Pública

Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloSan Salvador, 2010

Editor

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

El Salvador, 2009

Equipo técnico del Gabinete de Prevención Social de Violencia

Edgardo Amaya

Santiago Flores

César Rivera

Marta Alicia de Canales

Hugo Ramírez Mejía

Equipo técnico PNUD

Marcela Smutt

Daniel Carsana

Xenia Díaz

Lissette Miranda

Redacción

Armando Carballido

Corrección de textos y edición: Tania Góchez/ Diseño y diagramación: Contracorriente Editores/

Coordinación editorial: Miguel Huezo Mixco/ Impresión: Impresos Múltiples

ISBN: 978-99923-55-34-3

Con el auspicio del Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para la Seguridad Humana (UNTFHS),

financiado por el Gobierno de Japón, y el Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del

Milenio (FODM) de las Naciones Unidas, financiado por el Gobierno de España.

Prólogo .................................................................................................................. 5

Presentación ............................................................................................................ 7

Primera parte

1. Desarrollo humano, seguridad humana, seguridad ciudadana

y gobernabilidad democrática ...................................................................................................... 13

2. Las políticas locales de seguridad ciudadana .......................................................................... 14

3. El papel de los gobiernos locales .................................................................................................. 16

4. ¿Por qué la gestión local de la seguridad es una buena inversión?

Algunos resultados ............................................................................................................................ 17

Segunda parte

Fase 1

1. Identificación de los problemas de inseguridad e incorporación a la agenda

pública: el análisis de situación de la inseguridad en el municipio .................................. 21

2. Elaboración del diagnóstico de situación de la violencia y la delincuencia

en el municipio .................................................................................................................................... 22

3. Cuatro pasos fundamentales para la elaboración de un diagnóstico ............................. 24

a. Recolección de datos.................................................................................................................... 24

b. Análisis y sistematización de los datos .................................................................................. 25

c. Identificación de los lugares con mayor actividad delictiva

y niveles de inseguridad ciudadana ....................................................................................... 26

d. Establecer una línea de base ..................................................................................................... 31

4. Análisis institucional .......................................................................................................................... 31

5. Situación del tejido social y del capital social del municipio .............................................. 35

6. Identificación de los principales problemas o amenazas para la

seguridad y la convivencia en el municipio .............................................................................. 37

Fase 2

1. La formulación de la política y del plan de seguridad y convivencia .............................. 39

2. La política: ejes y acciones estratégicas ..................................................................................... 40

a. Acciones para fortalecer al gobierno local de la seguridad ........................................... 41

c. Acciones de prevención de la inseguridad .......................................................................... 41

Fase 3

1. Monitoreo y evaluación de la política ......................................................................................... 48

A modo de conclusión: Diez claves para el éxito de una política

de convivencia y seguridad ciudadana local ............................................................ 53

Bibliografía ................................................................................................................ 54

Contenido

PNUD • cIUDADES SEGUrAS4

El ABc DE lA coNVIVENcIA y lA SEGUrIDAD cIUDADANA 5

La gestión local de la seguridad es un fenómeno relativamente reciente en El Salvador.

No es hasta aproximadamente el año 2002 que comienzan a ejecutarse algunas iniciati-

vas de prevención de la violencia y la delincuencia. Sin embargo, a partir de ese momen-

to, los municipios han sido los que cada vez más han incorporado la seguridad ciudadana

y la convivencia entre sus competencias, y han ido implementando planes y políticas en

la materia.

Este creciente interés de los municipios salvadoreños por preservar y mejorar la se-

guridad de sus ciudadanos y ciudadanas ha llevado al Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD) a desarrollar El ABC de la convivencia y la seguridad ciudadana.

Herramientas para la gestión local.

Estas herramientas son el resultado de un proceso de reflexión colectivo genera-

do sobre la base de la implementación de experiencias de gestión local de seguridad

ciudadana en diez municipios de El Salvador: San Martín, Ilopango, Santa Ana, Sonsona-

te, Acajutla, Sonzacate, Santa Tecla, Colón, Sacacoyo y San Salvador, entre los años 2005

y 2010. Además, recogen las valoraciones y el aprendizaje de experiencias exitosas, así

como de las menos exitosas.

El proceso contó con el acompañamiento técnico y financiero del Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y, en algunos casos, con la participación de la

Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Internacional del Trabajo

(OIT), el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA) y el Fondo de las Naciones

Unidas para la Infancia (UNICEF).

Las herramientas que presentamos no pretenden ni pueden ser una «receta» para

solucionar los problemas de inseguridad. Su objetivo es servir de guía práctica a la hora

de formular, ejecutar, monitorear y evaluar, de una manera coherente e integral, políticas

y estrategias de seguridad ciudadana en el ámbito local.

Prólogo


Especialmente, las herramientas están pensadas y dirigidas para las máximas instan-

cias municipales de decisión y el equipo técnico local que trabaja en temas de seguridad

ciudadana, convivencia y otros campos sociales afines. Pero también puede ser utilizada

por el personal de otras instancias, locales y nacionales, que desarrollan programas y ac-

ciones relacionados directa o indirectamente con la prevención de la violencia y la delin-

cuencia. Asimismo son un instrumento del que pueden servirse las personas que dirigen

y lideran gobiernos locales, así como los responsables de organizaciones comunitarias

interesados en construir colectivamente un municipio más seguro.

La guía se estructura en dos partes. En la primera se definen, de manera breve, los

conceptos de desarrollo humano, seguridad humana, seguridad ciudadana y gobernabi-

lidad democrática; y se repasa el papel y las funciones de los gobiernos en la prevención

de la inseguridad. En la segunda parte, se describen, de manera pormenorizada, los pasos

a seguir para implementar una estrategia local de seguridad ciudadana y convivencia.

Estas herramientas serán retomadas en el marco del Programa ART del PNUD, el cual

promueve la articulación de redes de cooperación descentralizada con las estrategias

territoriales de desarrollo.

Agradecemos a los alcaldes y alcaldesas de los municipios mencionados, a los comi-

tés locales de prevención de la violencia y a las instituciones que los integran, por haber

apoyado esta iniciativa.

También expresamos nuestro agradecimiento al Ministerio de Justicia y Seguridad

Pública, al Ministerio de Educación, a la Subsecretaría de Desarrollo Territorial y Descen-

tralización de la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República, al

Consejo Nacional de Seguridad Pública y a la Policía Nacional Civil, por el apoyo invalua-

ble que proporcionaron.

A nuestros colegas del Buró de Prevención de Crisis y Recuperación y al Centro Re-

gional para América Latina y el Caribe, ambos del PNUD, nuestro reconocimiento por

todo su apoyo.

Nuestra gratitud se extiende para el Fondo Fiduciario de las Naciones Unidas para

la Seguridad Humana (UNTFHS, por sus siglas en inglés) y el Fondo para el Logro de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio (FODM) de las Naciones Unidas, pues es a través de

esta instancia que sido posible financiar la presente publicación.

Richard Barathe

Representante Residente, a. i. del PNUD


En los inicios de la presente gestión gubernamental fue importante elaborar un diagnós-

tico certero de las principales dificultades vinculadas con la seguridad ciudadana. Durante

este ejercicio, uno de los asuntos más relevantes, objeto de mucha discusión, se refería a la

prevención social de la violencia.

A modo de síntesis, el tema de la prevención social de violencia (políticas, proyectos,

recursos, propuestas, etc.) podía caracterizarse por dos rasgos fundamentales, en apa-

rente contradicción.

En primera instancia, se llegó a la conclusión de que el país contaba en su haber con

un conjunto significativo de iniciativas de prevención social de violencia. La variedad

de estas iniciativas es extensa. Algunas, por ejemplo, están dedicadas a producir pro-

puestas; otras, en cambio, están orientadas al trabajo directo en el terreno. En algunos

casos se puede decir que son monotemáticas y, en otros, estas iniciativas pueden ser, al

menos como ambición, más integrales. Muchas de ellas se impulsan desde diferentes

instancias del Gobierno Central, mientras que otras son administradas por instancias no

gubernamentales —incluyendo agencias de cooperación internacional, universidades,

iglesias, organizaciones no gubernamentales, liderazgos locales—, así como por gobier-

nos municipales.

De lo anterior, entonces, se adelantaba una reflexión preliminar: existe una capaci-

dad instalada (en términos de ideas, recursos financieros, metodologías, recursos técni-

cos, etc.) que puede ser mejor aprovechada.

En segunda instancia, se levantaban cuestionamientos respecto a la eficacia de los

proyectos. Las preguntas más sustantivas fueron las siguientes: por qué los resultados

son más bien magros o insuficientes; por qué no se genera un efecto acumulativo; de qué

forma se pueden jerarquizar las intervenciones; cómo se pueden vincular de mejor forma

las intervenciones con las realidades locales, etc.

Presentación


La expresión política y operativa de la discusión anterior se sintetizó en aquello que

se ha dado en llamar el viraje estratégico. Este viraje se traduce en la decisión de propi-

ciar marcos institucionales a nivel local para la planificación, el desarrollo y la evaluación

de las intervenciones de prevención social de violencia. Se trata, entonces, de generar

andamiajes o plataformas efectivas de trabajo —lideradas por los Consejos Municipales

presididos por alcaldes o alcaldesas— caracterizadas por la participación determinante

de todos los demás liderazgos locales.

Este viraje se fundamenta en la Estrategia Nacional de Prevención Social de Violencia

en Apoyo a los Municipios. La estrategia fue elaborada con la participación de más de vein-

ticinco instancias no gubernamentales y más de diez instancias de Gobierno.

Por intención y por método, esta estrategia constituye el lineamiento político y ope-

rativo para la creación de los Consejos Municipales de Prevención de Violencia. Lo que se

pretende es que el municipio —con el apoyo del Gobierno— asuma, se apropie, impulse

y dé sostenibilidad al proceso.

Este proceso de participación ciudadana, de concertación local, de compromiso por

mejorar las condiciones de seguridad, etc., podrá verse reflejado en los Consejos Muni-

cipales de Prevención de Violencia (o las instancias locales designadas para asumir esta

responsabilidad).

A partir de una construcción colectiva del diagnóstico municipal del fenómeno de

la violencia y de la inseguridad, se puede obtener una lectura más precisa y puntual de

las principales dificultades. En el mismo sentido, a partir de la elaboración de un plan

integral de prevención de violencia se pueden superar las descoordinaciones entre las

instituciones, focalizar las intervenciones en comunidades o barrios específicos y dotar

de un esquema institucional sólido y sostenible.

La experiencia actual que recién empieza a impulsar el Gabinete de Prevención Social

de Violencia va en esta dirección. Se ha constituido un conjunto importante de Consejos

Municipales de Prevención de Violencia (en algunos municipios estas instancias adquie-

ren otra denominación). Algunos de ellos han realizado un trabajo importante de convo-

catoria a los más significativos sectores municipales. Otros, en cambio, aún están en pro-

ceso de construir un diagnóstico lo más representativo posible del municipio. También

existen consejos que han iniciado la ejecución del plan municipal de prevención.

En su conjunto, la experiencia es aún bisoña y requiere del tiempo y el cuajo necesa-

rios. Pese a ello, una característica destaca con prominencia: el proceso de participación

ciudadana en los temas de seguridad es una experiencia irreversible. Es justamente en la

irreversibilidad de esta experiencia en donde se ubica la importancia y la oportunidad del

documento que tienen entre sus manos.

Los alcaldes y las alcaldesas requieren de instrumentos operativos para su trabajo

cotidiano. Los funcionarios gubernamentales necesitan de información concreta que les

ayude a visualizar las ventajas de trabajar con una lógica local en los temas de seguridad

ciudadana. Los miembros de los equipos planificadores requieren de recursos técnicos

para la construcción colectiva de los diagnósticos y los planes municipales de prevención

de violencia. Como su nombre lo indica, la publicación Ciudades Seguras. El ABC de la con-


vivencia y la seguridad ciudadana. Herramientas para la gestión local constituye una herra-

mienta práctica, concreta y oportuna para quienes estamos empeñados en contribuir a

que las realidades locales se conviertan en sitios más seguros y en donde la convivencia

inicie a ser una realidad.

Agradecemos al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) por el

apoyo a este esfuerzo y lo animamos a seguir trabajando en esta dirección. De igual for-

ma, invitamos a otras instancias no gubernamentales y a las agencias de cooperación a

continuar trabajando de forma coordinada, con una clara vocación de servicio y con un

compromiso ineludible por la búsqueda de resultados.

Manuel Melgar

Ministro de Justicia y Seguridad Pública


(MJSP)

Guillermo Galván

Subsecretario de Desarrollo

Territorial y Descentralización

Secretaría para Asuntos Estratégicos (SAE)


Primera parteLas personas no pueden mejorar su

calidad de vida si viven angustiadas

y temerosas; si pierden su libertad de

caminar por la calle o de sentarse en

un parque; y si pasan el día mirando

hacia atrás, esperando que les asal-

ten en cualquier momento.



HErrAmiEntAs PArA lA gEstión loCAl


Cada vez más parece existir un mayor consenso acerca de la estrecha relación existente

entre seguridad ciudadana y desarrollo humano, a tal punto que se considera que no pue-

de haber desarrollo humano sin seguridad ciudadana. Traducido a las políticas y los planes

de desarrollo local, lo anterior significa que estos pueden fracasar a consecuencia de la

inseguridad, la delincuencia y la violencia.

Promovido por el PNUD, el desarrollo humano podría definirse como un «proceso de

ampliación de las opciones de las personas y el fortalecimiento de sus capacidades, para

llevar al máximo posible lo que cada sujeto puede ser y hacer» (PNUD, 2008). El objetivo

del desarrollo es la gente, la mejora de su calidad de vida. Así, se afirma que el desarrollo

humano es «el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente» (PNUD, 2008).

En tanto, la seguridad humana hace referencia a la búsqueda de seguridad basada en

el fortalecimiento de las instituciones democráticas y del Estado de Derecho, proporcio-

nando al individuo condiciones adecuadas para su desarrollo personal, familiar y social.

Esto implica que los seres humanos hagan uso de esas opciones de manera segura y abso-

lutamente libre. Está relacionada directamente con el respeto por la vida y la dignidad, e

incluye la seguridad económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal, comuni-

taria y política (PNUD et al., 2005).

Por otra parte, la seguridad ciudadana es una forma específica y restringida de la se-

guridad humana que tiene como fin la protección de las personas contra la violencia y el

delito. Como señala Naciones Unidas, la seguridad ciudadana debe ser entendida como un

bien público; y se refiere a un orden ciudadano democrático que elimina las amenazas de

la violencia en la población y permite la convivencia segura y pacífica.

La seguridad ciudadana está directamente relacionada con los derechos humanos, en

concreto, con el derecho a la vida y a la integridad personal. Incluye derechos individuales

1. Desarrollo humano, seguridad humana, seguridad ciudadana

y gobernabilidad democrática


recuadro 1. ¿Qué es la seguridad ciudadana?

o es la protección de todas las personas contra el riesgo de sufrir un delito violento

o de despojo.

o diferencia claramente la dualidad entre hechos objetivos e inseguridad percibida.

o Garantiza derechos humanos fundamentales.

o Tiene su centro en las personas, las ciudadanas y los ciudadanos.

o es un derecho exigible frente al estado.

o atañe a la libertad, que es la esencia del desarrollo humano.

o Su máximo garante es el estado.

Fuente: elaboración propia.

como la inviolabilidad del domicilio, la libertad de tránsito y el disfrute del patrimonio; y

otros más colectivos, como el derecho al aprovechamiento de los espacios públicos.

Pero no existe la inseguridad (en singular) sino que existen inseguridades. Es decir,

grados específicos de inseguridad de distintas personas frente a distintos riesgos. En una

misma sociedad, existen diferencias considerables en el grado de riesgo objetivo y de ries-

go percibido por mujeres, grupos étnicos, personas mayores, o jóvenes, por lo que es nece-

sario identificar y atender estas distintas modalidades de inseguridad.

Para el PNUD, la gobernabilidad democrática es también un elemento central del desa-

rrollo humano. A través de la política, y no solo de la economía, es posible generar condi-

ciones más equitativas y aumentar las opciones de las personas.

La democracia requiere de unas condiciones mínimas para su desarrollo satisfacto-

rio. En contextos donde no se garantizan aspectos fundamentales como la existencia de

elecciones libres y transparentes, la defensa de la libre expresión, el respeto de la libertad

y la seguridad de las personas, se habla de democracias permanentemente incompletas

(OEA-PNUD, 2009).

2. las políticas locales de seguridad ciudadana

Una política de seguridad ciudadana se puede definir como el conjunto de intervenciones

públicas llevadas a cabo por diferentes actores estatales (nacionales, regionales o locales) y

sociales para abordar y resolver los riesgos y amenazas, concretas o previsibles, de carácter

violento y/o delictivo que lesionen los derechos y libertades de las personas en un deter-

minado lugar.

Una política integral de seguridad ciudadana aborda cinco acciones esenciales: a) el

fortalecimiento del gobierno de la seguridad; b) la prevención de la inseguridad; c) el con-

trol del delito, que abarca la tipificación de los delitos, la investigación de los actos delicti-


vos cometidos y la persecución penal de los delitos consuma-

dos; d) la rehabilitación de los delincuentes; y e) la protección y

la atención de las víctimas.

No obstante, las políticas municipales de seguridad ciu-

dadana —acorde con las limitadas funciones y competencias

que a menudo tienen los gobiernos municipales en la mate-

ria— se suelen centrar en las dos primeras acciones (gestión

de la seguridad local y prevención) y en la última (atención a

víctimas).

Toda política municipal es un instrumento de alto nivel

a través del cual los diferentes actores (gubernamentales y

de la sociedad civil de un territorio) se ponen de acuerdo en

la visión sobre una problemática concreta —en este caso la

inseguridad ciudadana y la falta de convivencia pacífica— y,

con la participación de todos y todas, pactan soluciones que

van más allá del período de una administración municipal.

recuadro 2. otros dos conceptos estrechamente relacionados

Seguridad comunitaria. en sentido estricto, el concepto contemporáneo de seguridad

comunitaria incluye tanto a la comunidad como a las personas y su seguridad personal.

este enfoque se centra en asegurar que las comunidades y sus miembros estén «libres

de temor». Sin embargo, una definición más amplia también incluye otras medidas so-

ciales para garantizar la «libertad que queremos». al igual que la seguridad ciudadana,

promueve un enfoque multisectorial con base en el análisis de las necesidades locales.

Cohesión social. La cohesión social es la tolerancia y el respeto de la diversidad (en

términos de religión, etnia, situación económica, preferencias políticas, sexualidad, gé-

nero y edad), tanto institucional como individualmente. La ausencia de cohesión social

aumenta la tensión social, el crimen, la persecución de las minorías, las violaciones

de los derechos humanos y, en última instancia, los conflictos violentos. Al contrario,

cuando la cohesión social es mayor, se reducen las disparidades, las desigualdades y la

exclusión social, y se fortalecen las relaciones sociales, las interacciones y la reducción

de las desigualdades y la exclusión social.

Fuente: uNdP (2009). Community Security and Social Cohesion towards a UNDP Approach. Bureau for crisis Prevention and recovery. united Nations development Programme (uNdP), Geneva.

la prevención se

entiende como la

anticipación que se

hace de los riesgos

que representan un

problema concreto

como la violencia,

cuando aparece,

y el control de su

expansión.


recuadro 3. Siete razones para apostar a las políticas locales

de seguridad ciudadana

1. Muchos delitos tienen particularidades locales y su solución debe ser abordada

desde los gobiernos municipales.

2. Incluso delitos globales —como el narcotráfico, el tráfico ilegal de armas, etc.—

terminan afectando a los ciudadanos en su vida cotidiana. Al final del día, es la po-

blación de un barrio determinado o de una colonia quien sufre las consecuencias

de, por ejemplo, el tráfico de drogas (robos, peleas, balaceras, miedo a transitar

por determinadas zonas…).

3. La descentralización de estos servicios permite una actuación de proximidad (cer-

canía y accesibilidad social) para atender las necesidades ciudadanas.

4. Las municipalidades pueden asegurar un espectro amplio de cooperación inter-

institucional.

5. Los ciudadanos y ciudadanas pueden lograr, localmente, mayor capacidad de exi-

gir rendición de cuentas y de ejercer control social sobre el gobierno.

6. Los gobiernos locales, en cooperación con el gobierno nacional, tienen unos már-

genes muy importantes para la innovación.

7. ejercer la corresponsabilidad entre ciudadanos y gobierno es más fácil con las

administraciones locales.


3. El papel de los gobiernos locales

Para poder aplicar políticas de seguridad ciudadana desde el nivel local, se requiere unas

condiciones políticas e institucionales mínimas para que las administraciones municipales

puedan gestionar un tema tan complejo y, a la vez, tan cercano a la ciudadanía como es el

de la inseguridad.

Los estados nacionales constituyen instancias demasiado grandes y, a menudo, aleja-

das de la ciudadanía, como para poder responder con eficacia y eficiencia a las necesidades

crecientes de la población. En consecuencia los gobiernos locales, por mayor cercanía y

conocimiento de la realidad de la ciudad, son la instancia idónea para desarrollar políticas

sociales integradoras.

Pero para que los gobiernos locales puedan cumplir el rol de garantes de la seguridad

de su ciudadanía, al menos desde la parte preventiva, es indispensable que se den una

serie de condiciones básicas:


• Disponerdeunaplantilladepersonalcapacitadoenlamateria.

• Contarconrecursosfinancierosquepermitanejercersusfuncionesentemasdeseguri-

dad urbana.

• Crearáreasespecializadasenelinteriordelaestructuramunicipal,queatiendanlos

temas de seguridad y convivencia.

• AsumirlacoordinacióninterinstitucionalatravésdelosConsejosMunicipalesdePre-

vención de la Violencia.

• Impulsarlaarticulacióninterinstitucional.

• Asegurarlaparticipaciónactivayorganizadadelapoblación,tantoenlaformulación

como en la ejecución de los programas.

• Adoptarunapolíticadetransparenciayrendicióndecuentasdesusacciones.

4. ¿Por qué la gestión local de la seguridad es una buena inversión? Algunos resultados

Como demuestra la experiencia desarrollada en diversos países y ciudades, apostar al de-

sarrollo de planes o políticas de seguridad ciudadana en el ámbito local suele traducirse

recuadro 4. carta urbana europea.

Seguridad urbana y prevención de la delincuencia

PrINcIPIoS:

1. una política coherente de seguridad y de prevención de la delincuencia debe ba-

sarse en la prevención, la represión y la solidaridad.

2. una política de seguridad debe basarse en las estadísticas y las informaciones

detalladas actualizadas.

3. La prevención de la delincuencia concierne a todos y cada uno de los ciudadanos.

4. Una política eficaz de seguridad urbana se basa en la cooperación estrecha entre

policía y población local.

5. es necesario implementar una política local de lucha contra la drogadicción.

6. La prevención de la reincidencia y la creación de soluciones alternativas a la encar-

celación constituyen objetivos esenciales.

7. el apoyo a las víctimas es un elemento clave en toda política de seguridad urbana.

8. La prevención de la delincuencia debe ser reconocida como prioridad social, y

beneficiarse de recursos financieros más importantes.

Fuente: Marcus (2004) en Vanderschueren, F. Modelos democráticos de seguridad ciudadana, en Ciudades seguras para convivir. PNud el Salvador, 2007.


recuadro 5. Principales desafíos de la gestión local de la seguridad ciudadana

o el mayor reto es que los gobiernos locales asuman liderazgo en el tema, viéndolos

como un espacio propicio y urgente para la innovación responsable.

o construir interinstitucionalmente los instrumentos de monitoreo y formalizar la en-

trega de una información pertinente y oportuna a las instituciones y a la sociedad.

o asumir la gerencia de una política preventiva y de la coordinación interinstitucional.

o Institucionalizar la rendición de cuentas y aceptar y fomentar el control social sobre

los resultados.

o asumir una agenda pedagógica: un gobierno no solo expide o tramita normas y

orienta un gasto social; un gobierno educa (y educa más si le muestra a la sociedad

cómo él mismo aprende).

Fuente: Mockus, a. Papel y retos de los gobiernos locales en la gestión y coordinación de la seguridad ciudadana, en Ciudades seguras para convivir, PNud el Salvador, 2007.

en una reducción de los niveles delincuenciales, así como de la percepción de inseguridad

de la ciudadanía. Los datos positivos de algunas experiencias implementadas en América

Latina y El Salvador avalan esta opción:

• Bogotáredujosutasadehomicidiosde80por100milhabitantesen1993a18en

2007, y los accidentes de tránsito disminuyeron en más de 15 puntos en una década.

• Medellínpasódeunatasade381homicidiosporcienmilhabitantesen1991a33.8

en 2007.

• Diademaredujosutasadehomicidiosde55.4a10.4,enpocomásdeseisaños.

• SantaTecladejódeestarpresenteenla«lista»delos15municipiosmásviolentosdel

país desde que comenzó a ejecutar su política de seguridad municipal.

• EnSanMartínlareduccióndeloshomicidiosfuedeun47%,mientrasquelaviolencia

porarmadefuegodisminuyóenmásdeun25%.


segunda parteel proceso para el desarrollo de una políti-

ca de seguridad local se puede concretar

en tres fases o etapas: la identificación de

los problemas de inseguridad y la incor-

poración a la agenda pública; el diseño

de la política de seguridad ciudadana; y

la ejecución, gestión y evaluación de las

estrategias implementadas.



HErrAmiEntAs PArA lA gEstión loCAl


1. identificación de los problemas de inseguridad e incorporación a la agenda pública: el análisis de situación

de la inseguridad en el municipio

El paso previo al diseño de cualquier política o plan de seguridad ciudadana local es cono-

cer qué está pasando, dónde, cuándo y cómo; y de ser posible, el porqué se están produ-

ciendo determinados delitos en áreas concretas de la ciudad. Como en el caso de la medi-

cina, un diagnóstico lo más completo y certero posible permitirá atacar la enfermedad de

manera oportuna y eficiente.

En la seguridad ciudadana confluye tanto el grado de inseguridad objetiva, es decir,

los delitos que se han cometido en un país, región o ciudad en un periodo de tiempo deter-

minado, como la inseguridad subjetiva o percepción del riesgo que tiene una persona. Para

estimar los niveles de inseguridad objetiva se acostumbra utilizar los datos de delincuencia

conocidos por las instituciones de seguridad ciudadana (policía, fiscalía, órgano judicial).

Pero, para poder tener una idea más cercana a la realidad de la inseguridad, es necesario

contrastar el «dato duro» con los índices de victimización que suelen ofrecer las encuestas

de percepción y victimización.

Es importante aclarar que en cualquier país del mundo la tasa de criminalidad regis-

trada es apenas un porcentaje de la tasa real de delincuencia. La diferencia entre una y otra

tasa se conoce como «criminalidad oscura» o «cifra gris de criminalidad» (PNUD, 2009).

Otra dificultad añadida es que, generalmente, los municipios no tienen acceso directo

a las estadísticas de la Policía Nacional Civil (PNC), la Fiscalía o el Poder Judicial, por lo que

es necesario un esfuerzo suplementario de las autoridades locales para establecer un diá-

logo que permita acceder a la información que poseen dichas instituciones. El diagnóstico

puede ser una buena oportunidad para construir una política de gestión de información

Fase 1


local que asegure la producción y la retroalimentación permanente de datos entre los dis-

tintos actores y para formalizar la adopción de compromisos para el intercambio perma-

nente de la información.

En esta sección se detallará las herramientas necesarias para poder contar con un aná-

lisis objetivo y subjetivo de la situación de la violencia y la delincuencia. Este diagnóstico

debe ser complementado con el estudio de la oferta institucional existente, sus fortalezas y

debilidades, y con el análisis de la configuración del tejido y capital social en la localidad.

2. Elaboración del diagnóstico de situación de la violencia y la delincuencia en el municipio

En esta fase se busca producir, de manera participativa, un estado de situación de la delin-

cuencia e inseguridad en los distintos barrios y colonias, el cual servirá de base para la formu-

lación de las prioridades y estrategias que contemplen los planes de acción. Entre los actores

locales interesados es importante no olvidar la participación de los jóvenes, principales victi-

marios de la violencia; y de las mujeres, que suelen ser el principal grupo afectado por los lla-

mados delitos silenciados o inseguridades invisibilizadas. Asimismo, es importante vincular

al proceso de elaboración del diagnóstico a grupos vulnerados en sus derechos o excluidos

comúnmente de estos espacios, como los adultos mayores, la población indígena, etc.

Un diagnóstico de la inseguridad en el municipio sirve para:

• Identificarlosprincipalesdelitosycomportamientosqueafectanalmunicipiooaal-

guno de sus barrios o colonias.

• Comprometeralaspersonasparticipanteseneldiagnósticoaasumirsusresultados.

recuadro 6. la cifra oscura o gris

Sobre la cifra oscura, hay que advertir tres hechos importantes. Primero, que es impo-

sible saber exactamente cuántos delitos se cometieron en la realidad. Segundo, que

existen varios métodos para estimarla y que cada uno tiene sus limitaciones; el mejor es

una encuesta de victimización entre los pobladores de la región o país. Tercero, que la

subestimación es menor para ciertos delitos —concretamente, para el homicidio— pero

que suele ser enorme para otros muchos delitos (violencia doméstica, pequeños robos

callejeros, corrupción cotidiana, etc.). Por esto, y para decirlo brevemente, aún las mejo-

res cifras sobre criminalidad deben tomarse cum grano salis, como un grano de sal.

Fuente: PNud (2009b). abrir espacios a la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre desarrollo humano para América Central 2009-2010. Programa de las Naciones unidas para el desarrollo, Bogotá.


recuadro 7. las inseguridades invisibles

Se entiende por inseguridades invisibles o, mejor dicho, invisibilizadas, «la situación

de los grupos expuestos —minorías étnicas, niños y niñas, jóvenes, mujeres, adultos

mayores— a un especial desbalance entre riesgo y protección frente al delito violento o

predatorio» (…) «La atención de las inseguridades invisibles es una obligación del esta-

do en tanto ellas son parte esencial de los que llamamos “seguridad ciudadana”. Pero,

precisamente porque son invisibles, estas inseguridades no figuran o apenas sí figuran

en la agenda del debate oficial sobre (in)seguridad ciudadana».

* La cursiva es nuestra.

Fuente: PNud (2009b). abrir espacios a la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe sobre desarrollo humano para América Central 2009-2010, pág. 122.

recuadro 8. Principales características de un diagnóstico

o Se basa en la realidad local.

o Los datos provienen de distintas fuentes y se obtienen de diversas formas: estadís-

ticas, encuestas, grupos focales, entrevistas con actores claves, prensa, marchas

exploratorias, etc.

o Permite registrar tendencias y determinar las características socio-urbanísticas de

las zonas donde se presenta mayor concentración de los delitos.

o Sirve para verificar el impacto de determinadas intervenciones realizadas en áreas

específicas.

o Reflejan la opinión de diversos actores sociales e institucionales.

o representan consensos y visiones compartidas entre los distintos actores

y la sociedad.

o requieren de una actualización periódica y permanente.


• Identificarlostemasyáreasprioritarios.

• Identificarlostiposdetemorqueexistenenlacomunidadosusdiferentescausas.

• Conocer lasaccionespreviasoenejecución implementadasdesde lasdistintasde-

pendencias municipales o nacionales que tienen relación directa o indirecta (servicios

sociales, de salud, educación, etc.) con el tema de la seguridad.

• Analizareltejidosocialyelniveldecapitalsocialdelacomunidad.


3. Cuatro pasos fundamentales para la elaboración de un diagnóstico

a. recolección de datos El primer paso para conocer el estado de situación de la violencia y la delincuencia en el

municipio es proceder a recopilar las estadísticas disponibles sobre los distintos delitos. Para

ello, es necesario solicitar esta información o suscribir acuerdos con las instituciones que

manejan este tipo de datos. Se puede distinguir dos tipos de fuentes de información: aque-

llas que proporcionan datos primarios y aquellas que proporcionan datos secundarios.

Las principales fuentes de información de datos secundarios son la Policía Nacio-

nal, la Fiscalía, el Órgano Judicial, las diferentes dependencias del Gobierno Nacional,

Homicidios: Instituto de Medicina Legal•

Policía Nacional civil•

Fiscalía General de la república•

Ministerio de Salud•

Suicidios: Medicina Legal•

Ministerio de Salud Pública y asistencia Social•


Lesiones: Ministerio de Salud Pública y asistencia Social•

Instituto de Medicina Legal•


Violencia

sexual:




Instituto Salvadoreño para el desarrollo de la Mujer (ISdeMu)•

Instituto Salvadoreño para el desarrollo de la NIñez y la adolescencia•

Violencia de

género:




Instituto Salvadoreño para el desarrollo de la Mujer (ISdeMu)•

Otros datos

relevantes



recuadro 9. las fuentes de información.

Instituciones vinculadas a la recolección, procesamiento,

análisis y difusión de la información en El Salvador

Fuente: Seguridad y paz un reto de país. comisión Nacional de Seguridad ciudadana y Paz Social, el Salvador, 2007.


estudios e investigaciones. Para la elaboración de los datos primarios se suele utilizar

herramientas como encuestas, entrevistas, observación directa, marchas exploratorias,

grupos focales, historias de vida y otras herramientas cualitativas complementarias.

b. Análisis y sistematización de los datos Una vez recopilada en las instituciones la información oportuna, se debe proceder a su

análisis. Para ello, conviene sistematizar los datos atendiendo a diferentes variables. Entre

los principales aspectos a considerar se encuentran:

• Género

• Gruposdeedades

• Distribucióngeográfica(lugardeocurrenciadeldelito)

• Distribucióntemporal(díayhoradeocurrenciadeldelito)

• Tipodearmaempleada

Estos datos se muestran en cuadros y gráficos que se acompañan de un breve análisis,

como se puede apreciar en el cuadro 1.

Denuncias según tipificación del delito, Sonzacate

0 10 20 30 40 50 60 70 80

Hurtos

Amenazas

Robos

Lesiones

Homicidios

Conducción temeraria

Extorsión

Portación ilegal armas

Violación

Daños

Violencia intrafamiliar

Hurto de vehículos

Estafa

Otros delitos

64%

52%

42%

36%

35%

17%

13%

9%

8%

8%

7%

4%

28%

Fuente: PNC, 2008.

cUADro 1. Análisis de la información delictiva del municipio de Sonzacate

Los tipos de delitos más denunciados y que ocurrieron con mayor frecuencia fueron

hurtos (64), amenazas (52), robos (42), lesiones (36) y homicidios (35).

Pasa a la página siguiente...

7%


Fuente: PNC, 2008.

Víctimas según edades

0 10 20 30 40 50

0-11

12-15

16-17

18-24

25-30

31-35

36-40

41-45

46-50

51-55

56-60

61 y

más

N/D

5 años

10 años4 años

41 años

46 años

33 años

26 años19 años

19 años

12 años8 años

4 años31 años

Los grupos de 18-24 años y de 25-30 años son las personas que con mayor frecuencia

fueron victimizadas en 2008.

Víctimas según género

Deltotaldelasvíctimas,el43%hansidohombres;el34%,mujeres.

Fuente: Diagnóstico de la situación del municipio de Sonzacate. Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los municipios de Sonsonate, Sonzacate y Acajutla».

Femenino

Masculino

N/D

0 30 60 90 120 150

Cuadro 1... Viene de la página anterior

c. Identificación de los lugares con mayor actividad delictiva y niveles de inseguridad ciudadanaLa georreferenciación de la información es un instrumento necesario para un diagnós-

tico local de la situación de seguridad ciudadana. Georreferenciar los datos obtenidos

en el diagnóstico permite identificar las zonas donde se concentra la actividad delin-

cuencial o la percepción de temor de la ciudadanía. También posibilita desarrollar hi-

pótesis relacionadas con zonas de desarrollo urbano irregular, inadecuado estado de

111

143

4


Delincuencia:

• Denuncias según bienes y derechos jurídicos protegidos

• Denuncias según tipo penal

• Víctimas según edades

• Víctimas según género

• Homicidios según departamento y municipio

• Homicidios según edades y género

• Homicidios según horarios y días de ocurrencia

Violencia con armas de fuego y armas blancas:

• Armas de fuego según situación administrativa y legal

• Armas de fuego según delitos

• Delitos cometidos con armas de fuego, según lugares de ocurrencia

• Delitos cometidos con armas de fuego por municipio, según tipo de espacio

(público o privado)

• Armas blancas según delitos denunciados

• Víctimas de delitos cometidos con armas blancas por municipio, según tipo de víctima

Violencia sexual:

• Denuncias de delitos sexuales según tipificación de los delitos • Víctimas de delitos sexuales según edades• Víctimas de delitos sexuales según género

Violencia intrafamiliar (VIF):

• Víctimas de violencia intrafamiliar, según género • Según tipo de violencia (física, psicológica, sexual o patrimonial)• Delitos relacionados con VIF• Víctimas de delitos de VIF, según edades

Protección de los niños, niñas y adolescentes:

• Atenciones policiales hacia la niñez, según tipo de riesgo• Atenciones del ISNA, según tipo de riesgo• Tipo de trabajo infantil

Accidentalidad vial:

• Accidentes viales, según meses • Distribución de fallecidos por sexo, según edad• Lesionados por sexo, según edad• Distribución de vehículos por tipo• Distribución de fallecidos por tipo de usuario (motoristas, pasajeros o peatones)• Causas de accidentes• Consultas ambulatorias y egresos hospitalarios• Conductores temerarios por sexo, según edad• Señalización requerida • Mapa de la accidentalidad vial

recuadro 10. Ejemplo de organización de la información y cruces de variables

Fuente: Diagnóstico de la situación del municipio de Sonsonate. Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los municipios de Sonsonate, Sonzacate y acajutla».


recuadro 11. Tres tipos de mapas: de victimización, de denuncia y de temor

TIPO De mAPA meTODOLOgíA UTILIDAD

mapa de

victimización

Se puede construir a partir

de los datos de una encuesta

realizada recientemente en la

población o de manera partici-

pativa, pidiendo a un grupo de

personas de la comunidad que

señale los lugares específicos

donde ha sido víctima de un

delito en los últimos 12 meses,

por ejemplo.

Los mapas de victimización

son una radiografía exacta de

los lugares en que acontecie-

ron ciertos delitos en un tiem-

po determinado. Son útiles en

la medida que permiten ver

las zonas donde se concen-

tran mayormente los delitos y

cómo se distribuyen distintos

tipos de estos: violación, hur-

to, robo, etc.

mapa de

denuncias

Se realiza en conjunto con la

policía, y se utilizan sus regis-

tros estadísticos. el objetivo es

ubicar en el mapa el lugar de

los delitos denunciados for-

malmente.

Son útiles porque muestran

qué información directa mane-

ja la policía. además permiten

identificar los lugares en donde

se tiende a denunciar más. Sin

embargo, son limitados en la

medida en que solo se basan

en estadísticas oficiales, no

considerando la «cifra oculta».

mapa de temor Se construyen de manera par-

ticipativa con representantes

de toda la comunidad. Se bus-

ca ilustrar aquellos puntos en

donde la población se siente

más atemorizada o expuesta a

ser víctima. es recomendable

realizar esto con grupos más

proclives a ser víctimas, como

mujeres o adolescentes.

Son muy útiles en cuanto abar-

can la dimensión subjetiva del

delito: el miedo. Posibilitan

localizar los puntos de temor

e indagar por qué en ellos la

gente se siente vulnerable.

ayudan a entender las percep-

ciones de las personas y cómo

ellas configuran su espacio en

relación con la seguridad. Sin

embargo, pueden ser vulnera-

bles de un tiempo a otro pues-

to que la percepción subjetiva

suele cambiar rápidamente

cuando ocurre un delito de alta

connotación social.

Fuente: ONU-Hábitat, 2009


Z-1 (Col. 14 de Diciembre)

Z-1 (Col. Atonal)

Z-2 (Barrio El Pilar)

Z-3 (Col. San Genaro)

Z-3 (Col. Veracruz)

Z-4 (Col. Sensunapán)

Z-5 (Col. Angélica)

Z-5 (Col. Sta. Marta)

0 10 20 30 40 50 60

GrÁFIco 1. Georreferenciación del delito (Sonsonate, 2009)C

olo

nia

s p

or

zon

a

Fuente: Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los municipios de Sonsonate, Sonzacate y Acajutla, según estadísticas de la PNC.

Total de delitos a nivel urbano (Sonsonate)

los espacios públicos, desorden urbano o del estado de las infraestructuras y servicios

sociales. Asimismo, permite dar seguimiento a la posible movilidad del delito a otras

zonas o colonias.

A partir de la información disponible, se elaboran mapas que permiten hacer aná-

lisis por áreas del municipio y obtener patrones de distribución espacial de los delitos y

accidentes.

GrÁFIco 2. Mapa de georreferencia de la información delictiva (Acajutla, 2009)


Los mapas de georreferencia de la información de este proyecto fueron construidos

con el apoyo de promotores sociales de los distintos municipios. Metodológicamente,

se realizaron talleres por zona en los que se facilitó un mapa en el cual representantes

de organizaciones sociales comunitarias identificaron puntos de temor, inseguridad

y recursos comunitarios. Este proceso se efectuó junto a una ficha de diagnóstico co-

munitario. Al final de cada taller, las personas que asistieron validaron la información

que se obtuvo, enfatizando la verificación de los puntos identificados y su respectiva

corrección. En cada taller hubo una participación de aproximadamente cincuenta

personas por cada zona. En los mapas se agregaron los datos de delincuencia identi-

ficados por la PNC. Además, el equipo de coordinación del proyecto identificó puntos

zonales de focalización de la violencia.

21

22

40

24

30

46

55

36


Gráfico 2... Viene de la página anterior

!Gráfico 2. Mapa de georreferenciación de la información delictiva (Acajutla, 2009)

Los mapas de georrefenciación de la información de este proyecto fueron construidos con el apoyo de promotores sociales de los distintos municipios. Metodológicamente, se realizaron talleres por zona en

los que se facilitó un mapa en el cual representantes de organizaciones sociales comunitarias

identificaron puntos de temor, inseguridad y recursos comunitarios. Este proceso se efectuó junto a una ficha de diagnóstico comunitario. Al final de cada taller, las personas que asistieron validaron la

información que se obtuvo, enfatizando la verificación de los puntos identificados y su respectiva

corrección. En cada taller hubo una participación de aproximadamente 50 personas por cada zona. En los mapas se agregaron los datos de delincuencia identificados por la PNC. Además, el equipo de

coordinación del proyecto identificó puntos zonales de focalización de la violencia.

Zona 1: Acajutla ciudad (colonias: Acaxial 1 y 2, IVU, San Julián, Lúe, El Astillero, Raza, Reina)

!

!

!

!

Fuente: Proyecto “Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los municipios de Sonsonate, Sonzacate y Acajutla”.

!

Zona 1: Acajutla ciudad (colonias: Acaxial 1 y 2, IVU,

San Julián, lúe, El Astillero, raza, reina)

Cancha

HomicidiosRobos y robos agravadosLesionesAmenazasRobo de vehículoViolación (otras agresiones sexuales, etc.)Hurtos (hurtos agravados)Hurto de vehículoViolencia intrafamiliar (maltrato infantil)

Simbología de mapas comunitarios zonales

Temor comunitario

Alcohol

Renta

Maras 18Maras MS

Poco temor

Temor

Mucho temor

Delitos según PNC

Salud

Escuela privada

Predio baldío

Escuela pública

ISSS

Iglesia evangélica

Iglesia mormona

Iglesia católica

Iglesia adventista

Negocios

Zona verde

Zonas alcaldía

PNC

Centro penal

Casa comunal

Ministerio de Agricultura y Ganadería

Recursos comunitarios

Fuente: Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los municipios de Sonsonate, Sonzacate y Acajutla».


d. Establecer una línea de base La línea de base es el primer nivel de los indicadores contemplados en el momento de

diseño de una política de prevención de la violencia y la delincuencia. Establece el «pun-

to de partida» de la intervención y se realiza cuando el proyecto se inicia. Esto permite

hacer comparaciones posteriores y verificar los cambios que se vayan produciendo.

El resultado de la línea de base se suele reflejar en un informe y la información ela-

borada se conoce como «año base» o «punto de referencia». La línea de base puede ser

fijada al término del diagnóstico o al inicio de la estrategia (ONU-Hábitat, 2009).

cUADro 2. Síntesis de algunos indicadores de la línea base del Proyecto

Municipios libres de Armas (San Martín e Ilopango, 2005-2006)

INDIcADor N.º NoMBrE DEl INDIcADor FUENTE BASE 2005

1 Ordenanza municipal aprobada Alcaldía No.

2 Identificación de al menos dos sitios públicos municipales libres de armas de fuego

Encuesta 6.60%

3 Total de armas de fuego decomisadas PNC 151

4 Portación de arma de fuego Encuesta 5.60%

5 Tenencia actual de arma de fuego en el hogar Encuesta 10%

6 Deseo de contar con un arma de fuego Encuesta 10.90%

7 No apoyo a la portación de armas de fuego Encuesta 92.70%

8 Tasa anual de homicidios con armas de fuego x 100 000 h.

PNC 43

9 Número de lesionados con arma de fuego PNC 1,773

10 Sensación de seguridad en los espacios públicos

Encuesta 9.5%

Fuente: Evaluación del impacto del Proyecto Municipios libre de armas (presentación en PowerPoint)

4. Análisis institucional

Paralelamente a la realización de la «fotografía» de la situación de la violencia y la delin-

cuencia en el municipio, se puede iniciar el proceso de análisis de las instituciones y orga-

nizaciones que en la localidad ejecutan acciones o tienen competencias en la prevención

de la inseguridad. El objetivo del ejercicio no es desarrollar una evaluación crítica de las

instituciones, sino más bien tratar de determinar qué se está haciendo y cómo para poder


aplicar en la política o programa de seguridad ciudadana y convivencia las modificaciones

oportunas o la incorporación de nuevas acciones pertinentes.

Este estudio se centra en cuatro aspectos fundamentales:

a. El papel y las funciones de cada una de las instituciones relacionadas con la seguridad

ciudadana y la convivencia en el municipio.

recuadro 12. Instituciones que directa o indirectamente suelen ejecutar

acciones preventivas en las municipalidades

o alcaldía municipal

o Oficina local de la Fiscalía General de la República (FGR)

o Procuraduría auxiliar de la Procuraduría General de la república (PGr)

o Oficina local o regional del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Niñez y la

adolescencia (ISNa)

o Oficina departamental del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer

(ISdeMu)

o delegación departamental de la Policía Nacional civil (PNc)

o consejo Nacional de Seguridad Pública (cNSP)

o dirección de Seguridad ciudadana del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

(MJSP)

o Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH)

o Órgano Judicial-corte Suprema de Justicia (cSJ)

o Oficina regional o local del Instituto de Medicina Legal (IML)

o dirección departamental de educación del Ministerio de educación (MINed)

o Sistema Básico de atención Integral de la Salud (SIBaSI)

o Hospital y/o Unidad de Salud local del Ministerio de Salud Pública y Asistencia

Social (MSPaS)

o Hospital del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS)

o casa de la cultura-consejo Nacional de la cultura y del arte (coNcuLTura)

o círculo estudiantil-Secretaría de Inclusión Social

o Instituto Nacional de los deportes de el Salvador (INdeS)

o regional o local del Viceministerio de Transporte (VMT)

o Oficina departamental del Ministerio de Trabajo y Proyección Social (MTPS)

o Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSaForP)

o Gobernación departamental del Ministerio de Gobernación


b. La identificación de los programas y proyectos relacionados directa o indirecta-

mente con la prevención de la inseguridad. Es decir, los programas y proyectos de


seguridad ciudadana, prevención de la drogadicción, atención de la violencia in-

trafamiliar, empoderamiento de jóvenes, salud, educación; así como aquellos de

carácter social, deportivo y de mejora de parques o de los espacios públicos; cultu-

rales, etc.; que las instituciones que trabajan en el municipio ofrecen a la ciudadanía

y que contribuyen de una manera u otra a prevenir la violencia y delincuencia en la

localidad.

recuadro 13. Espacios de coordinación interinstitucional existentes

en Sonsonate

o comité Interinstitucional de Prevención de la Violencia Intrafamiliar (departamen-

tal), liderado por el ISdeMu

o comité para la Prevención de la Violencia, liderado por la casa de la cultura

o comisión Interinstitucional de coordinación y Seguimiento del Sector de Justicia

(departamental), liderado actualmente por el Juzgado de Paz de Nahuizalco

o comité de desarrollo económico y Social (municipal), liderado por la cámara de

comercio

o comité de Seguridad ciudadana, liderado por el Ministerio de Seguridad Pública y

Justicia

o Mesa de empleo (departamental), liderada por el Instituto Salvadoreño de Forma-

ción Profesional (INSaForP)

o red de directores de centros escolares, liderado por la representación departa-

mental del Ministerio de educación

o Mesa de Movilidad Humana (departamental), liderado por la organización no gu-

bernamental (oNG) cáritas el Salvador

o Mesa ciudadana, liderada por la Fundación Maquilishuat

o Mesa Local de Salud, liderada por el Ministerio de Salud

o red de Municipios Saludables, liderado por la oNG Visión Mundial

Fuente: Diagnóstico de la oferta institucional en el municipio de Sonsonate.

Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los

municipios de Sonsonate, Sonzacate y acajutla».

c. La descripción espacios de coordinación interinstitucional existentes, su funciona-

lidad, sus carencias y sus virtudes.

d. El análisis de la capacidad de las instituciones y dependencias municipales. Esto es,

plasmar las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) de las ins-

tancias municipales encargadas de la seguridad y la convivencia. Este FODA debe

estar orientado, fundamentalmente, a la gestión de la seguridad ciudadana de ma-

nera participativa.


recuadro 14. Ejemplo de FoDA

FOrTALezAS DebILIDADeS

el departamento de Proyección So-•

cial muestra interés en fortalecer su

organización y capacidad técnica

en las áreas de convivencia, partici-

pación comunitaria, etc.

el departamento posee un adecua-•

do nivel de confianza y aceptación

de muchas comunidades.

Los promotores están motivados •

para mejorar sus habilidades y des-

trezas en el cumplimiento de sus

funciones.

Asignación específica de personas •

para desempeñar la función de pro-

motores.

Posee una cultura de no planifica-•

ción a mediano y largo plazo; res-

ponde al cumplimiento de activida-

des puntuales.

carece de coordinación con las ins-•

tituciones públicas que fomentan

la participación comunitaria en sus

planes de acciones y otras áreas de

interés.

el contacto con líderes y comunida-•

des ha sido limitado a la realización

de actividades específicas.

el personal que conforma el depar-•

tamento ha recibido poca forma-

ción técnica para desempeñar sus

funciones.

No tiene recursos logísticos (vehí-•

culo, bicicletas, etc.) y cuenta solo

con una computadora.

No posee mecanismos legales para •

realizar sus funciones.

OPOrTUnIDADeS AmenAzAS

existe disposición del Gobierno •

local para dinamizar y fortalecer la

capacidad técnica y operativa del

departamento.

Hay una buena disposición de va-•

rias instituciones a coordinar con el

departamento.

en algunas comunidades, los pro-•

motores gozan de reconocimiento.

resistencia a los cambios, tanto de •

los operadores del departamento

como del personal de otras instan-

cias internas, para el establecimien-

to de coordinaciones.

Prejuicios de la población a actua-•

ciones de funcionarios y empleados

municipales actuales y de gestiones

anteriores.

Fuente: Diagnóstico de la oferta institucional en el municipio de Acajutla. Proyecto «Fomento de la convivencia y la Seguridad ciudadana en los

Municipios de Sonsonate, Sonzacate y acajutla».


5. situación del tejido social y del capital social del municipio

Este diagnóstico permitirá identificar y explicar las relaciones sociales potenciales que in-

ciden tanto en la capacidad asociativa como en la convivencia de los habitantes de estas

municipalidades. Su objetivo es explicar y comprender la configuración del tejido socio-

espacial de las diferentes comunidades localizadas en el municipio y medir sus potencia-

lidades sociales, reflejadas en su volumen de «capital social». La utilización de esta herra-

mienta favorece la medición de la integración comunitaria y la participación comunitaria, y

permite evaluar la equidad de género.

recuadro 15. Preguntas a las que intenta responder el diagnóstico

del tejido social y del capital social del municipio

o ¿cuál es el índice de capital social por zona?

o ¿cuál es la percepción, por zona, sobre participación comunitaria, organización

comunitaria, identidad social y resolución de conflictos?

o ¿Quiénes son los actores y actoras sociales representativos?

o ¿a nivel de coordinación e integración, existe una apertura de estos actores u or-

ganizaciones, o son actores herméticos?

o ¿cuál es la perspectiva en cada zona a partir del género de pertenencia de los

sujetos?

o ¿cuál es la condición de los espacios públicos en cada zona?

o ¿cuáles son los temores e inseguridades comunitarias? ¿cuál es su ubicación

espacial?

Fuente: Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad ciudadana en los

municipios de Sonsonate, Sonzacate y acajutla».

El método utilizado para llevar a cabo este análisis suele ser el denominado «instru-

mento de sondeo exploratorio», que utiliza dos herramientas principales:

a. Un instrumento georreferencial que permite desarrollar un mapa de focalización

en el que se ubican, geográficamente, los lugares principales para el desarrollo del

tejido socio-espacial de las personas. También se señalan otros elementos, como la

historia de la colonia, la apreciación de los espacios públicos, aspectos demográficos

y la identificación comunitaria de problemas y soluciones locales (autodiagnóstico

comunitario).

b. Una encuesta de capital social cuyo objetivo principal es medir el volumen del capital

social y establecer el Índice de Capital Social (ICS) por zona.


Las variables que mide esta herramienta estadística son:

Dimensión de asociatividadNivel de organización comunitaria•

Participación comunitaria•

Coordinación social•

Integración comunitaria•

Dimensión de integración de otros capitales Capital simbólico (resolución de conflictos sociales)•

Capital cultural (identidad cultural comunitaria y planificación y visión de organi-•

zaciones comunitarias)

Capital socioeconómico (identidad-subjetiva- socioeconómica)•

recuadro 16. Escala del Índice de capital Social (mínimo 5 y máximo 25)

Débil: capital social comunitario que principalmente infiere profundas falencias a nivel de

participación y organización comunitaria (asociatividad).

medio: capital social comunitario que refleja una asociatividad e integración de capitales

de forma pasiva, que no logra producir grandes redes de conexión entre los

actores sociales.

Fuerte: capital social comunitario que refleja altos niveles de asociatividad e integración

de otros capitales, lo que genera fuertes lazos de cohesión social entre los

habitantes, principalmente a través de la participación, organización, comunicación

y confianza a nivel comunitario.

eSCALA ICS

de 5 a 7.86 Muy débil

de 7.87 a 10.72 débil

de 10.73 a 13.58 Medio débil

de 13.59 a 16.44 Medio

de 16.45 a 19.30 Medio fuerte

de 19.31 a 22.16 Fuerte

de 22.16 a 25 Muy fuerte

Fuente: Proyecto «Fomento de la convivencia y la Seguridad ciudadana en los Municipios de Sonsonate, Sonzacate y acajutla».

índice


6. identificación de los principales problemas o amenazas para la seguridad y la convivencia en el municipio

Una vez recopilada y analizada la información de la inseguridad objetiva y subjetiva, la

oferta institucional existente en la localidad y la construcción del ICS en las distintas zonas

o colonias, el siguiente paso es identificar y consensuar los principales problemas y ame-

nazas a la seguridad ciudadana y la convivencia en el municipio. Es recomendable hacer

este ejercicio de la manera más participativa posible con los actores, instituciones y or-

ganizaciones que intervienen en la ciudad, a fin de poder consensuar las soluciones a los

problemas detectados.

A modo de guía, a continuación se describen algunas de las amenazas o problemas

de inseguridad que distintos diagnósticos efectuados en diversas experiencias nacionales

e internacionales suelen reportar:

Factores de riesgo• Elevadadisponibilidaddearmasdefuego

• Consumoyventadedrogasyalcohol

Jóvenes como víctimas y victimarios• Presenciadepandillas

Violencia contra la mujer• Violenciaintrafamiliar

• Violacionesyagresionessexuales

• Temorenlosespaciosurbanos

contextos urbanos inadecuados• Carenciaomalaconservacióndeparquespúblicosyotrosespaciosdeencuentro

• Equipamientosurbanos,comolaspartesbajasdepuentesolaspasarelaspeatona-

les, deteriorados

• Faltadeiluminación

concentración de delitos en determinadas zonas o escenarios• Centrodelasciudades

• Transportepúblico

• Mercados

Deficiencias institucionales• Faltadeliderazgo

• Inexistenciadeunequipo técnicoencargadodeldiseño, laejecuciónyel segui-

miento de las acciones

• Ausenciadeunespaciocomúndecoordinación


• Problemasdeinformación

• Faltadecapacidaddelapolicíaparaactuar

• Impunidad

Ausencia de capital social• Noacatamientooincumplimientodelasnormasyleyes

• Desconfianzaenlasinstituciones

• Problemasdecivismoyconvivencia

recuadro 17. Principales amenazas a la seguridad en el municipio de colón

1. débil articulación interinstitucional para la gestión de la convivencia y la seguridad

ciudadana

2. concentración de la violencia en ciertas comunidades y cantones

3. alta presencia de armas de fuego en la comisión de delitos

4. alta participación de jóvenes en la violencia, tanto como víctimas y como

victimarios

5. convivencia ciudadana debilitada y altos niveles de percepción de inseguridad

6. Accidentalidad vial causada por la afluencia vehicular que genera el ser un

municipio de tránsito

7. Violencia contra las mujeres

Fuente: Seguridad y convivencia en el municipio de Colón. Herramientas para la acción. Noviembre de 2009. Presentación en PowerPoint preparada como parte del Diagnóstico de la violencia y la delincuencia en los municipios de Colón y Sacacoyo, realizado en el marco del Proyecto Fortalecimiento de las capacidades nacionales y locales para la gestión de la convivencia y la seguridad ciudadana (MJSP/PNUD).


Fase 2

1. la formulación de la política y del plan de seguridad y convivencia

Una vez determinada la situación de la violencia y la delincuencia en el municipio, se debe

proceder a formular la estrategia de prevención que permitirá enfrentar los problemas y

amenazas a la seguridad ciudadana y la convivencia. El diseño de la estrategia apunta a con-

cretar, de manera precisa pero flexible, las posibles soluciones a los desafíos encontrados.

En definitiva se trata de redactar, aprobar y difundir entre la ciudadanía la política y el

plan o estrategia de seguridad y convivencia que concreta y pone en práctica los objetivos

y las grandes líneas estratégicas de la política. Es importante tener en cuenta que para un

mismo diagnóstico y una misma visión pueden existir múltiples estrategias, por lo que es

importante decidir cuál es la mejor opción frente a una realidad específica en un momento

determinado.

Asimismo, la política de seguridad ciudadana y convivencia local es una hoja de ruta

elegida que puede y debe modificarse en función de los avances y retrocesos que se ex-

perimenten a lo largo de su ejecución; también, en función de la cambiante realidad de la

inseguridad que la actualización periódica y sistemática del diagnóstico determine.

La política que se diseñe debe articularse y coordinarse con el resto de las políticas

sociales del municipio, pero también con las acciones que el resto de actores del sistema

de justicia; la policía; el sistema de salud y el de educación; las organizaciones comuna-

les, de vecinos, juveniles, deportivas o de mujeres, entre otros, estén desarrollando en

Una buena coordinación entre el gobierno nacional

y los gobiernos locales es fundamental para

asegurar la coherencia y la eficacia de la política de

seguridad local.


materia de prevención de la violencia y la delincuencia en la

localidad.

2. la política: ejes y acciones estratégicas

Como se ha indicado, no existe una solución única ni una res-

puesta que pueda ser replicada fidedignamente pues cada

contexto, cada municipio e incluso cada barrio o colonia son

distintos y requieren de acercamientos diferenciados. No

obstante, la experiencia internacional y nacional muestra

que existe una serie de ejes y acciones estratégicas que sue-

len estar presentes en toda política de seguridad ciudadana

y convivencia a nivel local. A continuación, a modo de guía

indicativa, se describe algunos de estos ejes y acciones de

prevención de la violencia y el delito.

recuadro 18. Diez pasos para elaborar una política de seguridad ciudadana

y convivencia local

Paso 1. realizar el diagnóstico de situación de la violencia y la delincuencia en el

municipio.

Paso 2. establecer, con base en el diagnóstico, las principales amenazas o problemas

para la seguridad ciudadana en la localidad, y consensuar los ejes y líneas

estratégicas de la política.

Paso 3. desarrollar participativamente los ejes estratégicos.

Paso 4. Definir el enfoque y los principios de la política, y fijar los objetivos.

Paso 5. Formular de manera participativa el plan de acción o la estrategia de

seguridad ciudadana y convivencia, con sus correspondientes actividades,

responsabilidades, recursos y metas; así como pre-diseñar posibles

proyectos y programas específicos.

Paso 6. dar a conocer a los socios y aliados la política y la estrategia, e incorporar los

cambios que se sugieran.

Paso 7. de manera paralela a la formulación de la política, elaborar la estrategia de

comunicación y difusión de la misma.

Paso 8. Presentar, públicamente, la política y la estrategia de seguridad ciudadana y

convivencia.

Paso 9. Implementar los planes de acción.

Paso 10. dar seguimiento a la ejecución de las acciones y su impacto (monitoreo y

evaluación)


FoCAlizAr lA intErvEnCión

Es fundamental

centrar la atención,

de manera especial

y enfática, en las

poblaciones en

riesgo y en las

zonas más críticas

o afectadas más

severamente por

la violencia y la

delincuencia.


a. Acciones para fortalecer al gobierno local de la seguridadEjercer la dirección estratégica de la seguridad ciudadana implica fijar las prioridades de

las políticas, ejercer la conducción general y la coordinación de las fuerzas de seguridad,

monitorear y evaluar el impacto de esas políticas y rendir cuentas a la ciudadanía. Para que

esto sea posible, es preciso generar y analizar la información sobre delincuencia y violen-

cia, y contar con estructuras de planificación y seguimiento de las políticas y los planes, de

coordinación de las políticas de prevención y de enlace con el gobierno nacional. Algunas

posibles acciones para fortalecer la gestión de la inseguridad en la municipalidad son:

• Institucionalizarestructuras—comolosconsejosmunicipalesdeseguridad—que,co-

ordinadas y lideradas por el alcalde o la alcaldesa, se constituyan en el principal espacio

de coordinación, seguimiento, diseño y evaluación de la política, sus programas y ac-

ciones. Los consejos municipales de seguridad sirven para analizar la evaluación de la

violencia y la delincuencia, desarrollar acciones para la prevención de la violencia, pre-

servar la convivencia ciudadana y fortalecer los mecanismos de coordinación interins-

titucional. Además de los representantes de los cuerpos policiales y de las instituciones

que trabajan en el municipio en temas de seguridad, justicia y convivencia, se puede

convocar a dirigentes cívicos, de gremiales, de organismos comunitarios, etc., para es-

cuchar las inquietudes de los distintos sectores sociales y buscar soluciones conjuntas.

Mejorar las capacidades y la formación del personal. •

Generar y difundir información de calidad y confiable, como insumo para la elabora-•

ción de planes y estrategias.

Crear observatorios sobre violencia y delincuencia municipales, metropolitanos o •

mancomunados, dependiendo del tamaño de los municipios.

Elaborar encuestas anuales de percepción y victimización.•

Elaborar e implementar una estrategia de comunicación de la política y los planes de acción.•

Fortalecer la coordinación operativa entre la policía nacional y las policías locales (CAM).•

b. Acciones de prevención de la inseguridad Diseñar e implementar programas enfocados en seis grandes áreas: cultura ciudadana

y civismo, espacios urbanos, juventud, factores de riesgo, la violencia contra la mujer y

participación ciudadana.

Fomentar una nueva cultura ciudadanaProgramar actividades deportivas, lúdicas y de animación cultural permanentes, •

atendiendo el género y la edad.

Elaborar e implementar planes para mejorar y potenciar el civismo y el respeto ciudadano.•

Desarrollar campañas y acciones colectivas destinadas a modificar los comporta-•

mientos y actitudes sociales ante las normas y valores compartidos de convivencia.

Elaborar y difundir guías de convivencia y civismo.•

Fortalecer los programas de resolución alterna de conflictos.•

Potenciar los centros de mediación.•


Implementar talleres para el desarrollo de habilidades no violentas en la adminis-•

tración de conflictos comunitarios.

Formar mediadores comunitarios en equidad.•

reordenar, recuperar, rehabilitar y mejorar el diseño de los espacios públicos para favorecer la generación de nuevos espacios de encuentro y la promoción de su uso masivo y responsable

Elaborar diagnósticos sobre el estado y el uso de los espacios públicos en la ciudad.•

Mejorar la iluminación, especialmente en aquellos lugares donde los niveles de in-•

seguridad sean más elevados.

Mejorar la señalización vial y asegurar la visibilidad en las áreas utilizadas por las •

personas.

Adecuar el mobiliario urbano, especialmente en entornos de gran concentración de gente.•

Rescatar los centros históricos.•

Diseñar y rehabilitar los espacios públicos, teniendo en cuenta las necesidades de •

hombres, mujeres, niños, niñas, personas discapacitadas y adultos mayores.

en el marco de su política de convivencia y seguridad ciudadana, el municipio de Santa

Tecla elaboró, de manera participativa, el Manual del buen vecino y vecina, el cual se ha

constituido en la herramienta que compila las normas para una buena convivencia en

este municipio.

el manual desarrolla, brevemente, valores como la solidaridad, el respeto y la tolerancia.

Invita a las personas que viven en el municipio a autoevaluarse a través de un cuestionario

sencillo, y establece las directrices de lo que se considera un buen vecino y vecina. así,

un buen vecino y vecina es quien:

o Participa en el mejoramiento de su comunidad.

o es solidario.

o respeta a los demás.

o No discrimina a nadie.

o respeta el uso de los espacios públicos y el medio ambiente.

o Saluda a las otras personas.

o respeta y colabora con las personas de la tercera edad y con las niñas y niños.

o Garantiza que los animales domésticos no causen daño a otros, y recoge sus

excrementos.

o No usa la bocina de su auto indiscriminadamente.

o No quema basura, y la saca el día y a la hora que corresponde.

o Mantiene limpio el espacio de su casa y colabora con el ornato de su cuadra.

Fuente: Gobierno Municipal de Santa Tecla. Manual del buen vecino y vecina. campaña de prevención, convivencia y seguridad ciudadana.

recuadro 19. Un manual para ser buen vecino y buena vecina en Santa Tecla


contribuir a incrementar las oportunidades, el protagonismo y la participación activa de la juventud

Desarrollar cursos y talleres de formación extraescolar.•

Potenciar la oferta de actividades artísticas, culturales, deportivas y recreativas en •

parques, comunidades y espacios urbanos para público infantil y juvenil.

Contribuir a promover la inserción económica y laboral de los jóvenes.•

Fomentar la atención psicosocial de carácter preventiva a niños/as y padres.•

Desarrollar diagnósticos e investigaciones sobre población juvenil en riesgo.•

Generar espacios de expresión, debate, participación y acción para la juventud.•

Atender los factores de riesgo, especialmente la proliferación de armas de fuego y el tráfico y consumo de drogas y alcohol

Generar conciencia ciudadana para lograr ciudades sin armas de fuego. •

Restringir la portación de armas de fuego por parte de civiles en todos los espacios •

públicos de la ciudad.

En colaboración con la policía nacional, aumentar la fiscalización.•

Impulsar campañas informativas sobre los riesgos y peligros de las armas de fuego.•

Fortalecer la sensibilización sobre los riesgos del abuso del alcohol y las drogas, así •

como los controles sobre la venta de alcohol.

Intensificar las acciones para detectar y sancionar aquellos locales que infringen la •

normativa de venta de bebidas alcohólicas.

Implementar estrategias de información, comunicación y educación sobre las conse-•

cuencias del consumo de drogas y alcohol, especialmente entre la población juvenil.

contribuir a erradicar la violencia contra las mujeresFortalecer el abordaje integral e interdisciplinario en la prevención y atención a las •

mujeres que enfrentan violencia en el municipio.

Elaborar mapas de riesgo de sitios inseguros para las mujeres.•

Incorporar sistemas de indicadores sobre violencia de género en los observatorios •

municipales.

Diseñar e implementar campañas de sensibilización.•

Incorporar, en los presupuestos municipales, partidas destinadas a género y segu-•

ridad ciudadana.

Asegurar la incorporación del enfoque de género en todos los proyectos, acciones •

e iniciativas de la política.

Potenciar la organización y la participación cívica de la ciudadaníaFomentar la participación de la ciudadanía en la elaboración, ejecución y evalua-•

ción de los planes, proyectos y acciones de la política.

Promover y facilitar la presentación de propuestas y recomendaciones para la pre-•

vención de la violencia en las comunidades por parte de las y los ciudadanos y las

organizaciones civiles.


recuadro 20. Instrumentos y recursos ajustados a los objetivos estratégicos

de la Alcaldía de Bogotá (Bogotá, colombia), 2008

eje

eSTrATégICO

ObjeTIVO

eSTrATégICO

ObjeTIVOS

eSPeCíFICOS

InSTrUmenTOS De

ACCIón

reCUrSOS

(PrOgrAmAS)

reCUrSOS

(PrOyeCTOS)enTIDAD A CArgO

Perspectiva

de derechos

humanos

reducir las

vulnerabilidades

desde la óptica

de los derechos

humanos

Clarificar y priorizar

las amenazas

y formular las

estrategias de

contención.

SuIVd

comité de evaluación y

seguimiento a la violen-

cia y la delincuencia de

Bogotá

atención integral de

violencia, delincuencia

y orden público

ampliación del observatorio de Violen-•

cia de Bogotá

Implementación y desarrollo de infra-•

estructura militar para la seguridad de

Bogotá

operación, mantenimiento, sosteni-•

miento de infraestructura para mante-

ner la presencia de policía

Fortalecimiento del sistema de segu-•

ridad y vigilancia de las entidades del

distrito

Plan de vivienda para la policía•

atención de emergencias del distrito•

Secretaría de •

Gobierno

Fondo de Vigilancia •

y Seguridad

consejo de Seguridad

distrito capital-región

Secretaría de •

Gobierno

construir una

actitud preventiva,

proactiva y progre-

siva en el habitante

de Bogotá.

Misión Bogotá Misión Bogotá para construir la ciuda-•

danía

Promoción de normas para la convi-•

vencia


y Seguridad

Secretaría de •

Gobierno

Incorporar el factor

seguridad en el

diseño urbano de

espacios públicos,

de reconciliación,

transporte e infraes-

tructura.

caja de Vivienda Popular

Fondo de Ventas

Populares

Hábitat desde los

barrios y las uPZ

(mitigación)

Bogotá menos vul-

nerable ante eventos

críticos

Mejoramiento integral de barrios•

Fomento a la organización, formaliza-•

ción y reubicación de vendedores am-

bulantes y estacionarios

caja de Vivienda •

Popular

dPae•

Fondo de Ventas •

Populares

coordinar con los

municipios vecinos

el análisis de los

bienes estratégicos

y establecer méto-

dos concertados de

protección.



(coe)


eje

eSTrATégICO

ObjeTIVO

eSTrATégICO

ObjeTIVOS

eSPeCíFICOS

InSTrUmenTOS De

ACCIón

reCUrSOS

(PrOgrAmAS)

reCUrSOS


Perspectiva

de derechos

humanos

reducir las

vulnerabilidades

desde la óptica

de los derechos

humanos

Clarificar y priorizar

las amenazas

y formular las

estrategias de

contención.

SuIVd

comité de evaluación y

seguimiento a la violen-

cia y la delincuencia de

Bogotá

atención integral de

violencia, delincuencia

y orden público

ampliación del observatorio de Violen-•

cia de Bogotá

Implementación y desarrollo de infra-•

estructura militar para la seguridad de

Bogotá

operación, mantenimiento, sosteni-•

miento de infraestructura para mante-

ner la presencia de policía

Fortalecimiento del sistema de segu-•

ridad y vigilancia de las entidades del

distrito

Plan de vivienda para la policía•

atención de emergencias del distrito•

Secretaría de •

Gobierno


y Seguridad



Secretaría de •

Gobierno

construir una

actitud preventiva,

proactiva y progre-

siva en el habitante

de Bogotá.

Misión Bogotá Misión Bogotá para construir la ciuda-•

danía

Promoción de normas para la convi-•

vencia


y Seguridad

Secretaría de •

Gobierno

Incorporar el factor

seguridad en el

diseño urbano de

espacios públicos,

de reconciliación,

transporte e infraes-

tructura.

caja de Vivienda Popular

Fondo de Ventas

Populares

Hábitat desde los

barrios y las uPZ

(mitigación)

Bogotá menos vul-

nerable ante eventos

críticos

Mejoramiento integral de barrios•

Fomento a la organización, formaliza-•

ción y reubicación de vendedores am-

bulantes y estacionarios

caja de Vivienda •

Popular

dPae•

Fondo de Ventas •

Populares

coordinar con los

municipios vecinos

el análisis de los

bienes estratégicos

y establecer méto-

dos concertados de

protección.



(coe)


eje

eSTrATégICO

ObjeTIVO

eSTrATégICO

ObjeTIVOS

eSPeCíFICOS

InSTrUmenTOS De

ACCIón

reCUrSOS

(PrOgrAmAS)

reCUrSOS


Perspectiva

de derechos

humanos

reducir las

vulnerabilidades

desde la óptica

de los derechos

humanos

Garantizar el

ejercicio pleno de

los derechos de las

poblaciones vulne-

rables.

unidad de atención a •

desplazados

derechos humanos

para todos y todas

diseño e implementación de una políti-•

ca integral de derechos humanos

Protección y promoción de los dere-•

chos humanos

Secretaría de •

Gobierno


reincorporados

unidad de atención y •

orientación

comisarías de familia•

atención a población

en condiciones de

desplazamiento forza-

do, desmovilización o

vulnerabilidad frente a

la violencia, con pers-

pectiva de derechos

humanos y DIH

atención complementaria a población •

en situación de desplazamiento forza-

do o vulnerabilidad frente a la violencia

atención complementaria a pobla-•

ción reincorporada con presencia en

Bogotá

Personería•

Secretaría de •

Gobierno

Implementar pro-

gramas sociales

encaminados a

mejorar la calidad

de vida y estimular

la inclusión social

Misión Bogotá• Inclusión económica y

desarrollo empresarial

Fortalecimiento •

del tejido social

para la gestión

local

Fuente: ONU-Hábitat (2009). Guía para la prevención local.

o Dirigentes comunales

o organizaciones vecinales

o Asociaciones religiosas

o Empresa privada

o organizaciones no gubernamentales

o organizaciones de mujeres

o Escuela

o grupos minoritarios

o víctimas

QUién PUEDE PArtiCiPAr:


eje

eSTrATégICO

ObjeTIVO

eSTrATégICO

ObjeTIVOS

eSPeCíFICOS

InSTrUmenTOS De

ACCIón

reCUrSOS

(PrOgrAmAS)

reCUrSOS


Perspectiva

de derechos

humanos

reducir las

vulnerabilidades

desde la óptica

de los derechos

humanos

Garantizar el

ejercicio pleno de

los derechos de las

poblaciones vulne-

rables.


desplazados

derechos humanos

para todos y todas

diseño e implementación de una políti-•

ca integral de derechos humanos

Protección y promoción de los dere-•

chos humanos

Secretaría de •

Gobierno


reincorporados

unidad de atención y •

orientación

comisarías de familia•

atención a población

en condiciones de

desplazamiento forza-

do, desmovilización o

vulnerabilidad frente a

la violencia, con pers-

pectiva de derechos

humanos y DIH

atención complementaria a población •

en situación de desplazamiento forza-

do o vulnerabilidad frente a la violencia

atención complementaria a pobla-•

ción reincorporada con presencia en

Bogotá

Personería•

Secretaría de •

Gobierno

Implementar pro-

gramas sociales

encaminados a

mejorar la calidad

de vida y estimular

la inclusión social

Misión Bogotá• Inclusión económica y

desarrollo empresarial

Fortalecimiento •

del tejido social

para la gestión

local


Fase 3

1. monitoreo y evaluación de la política

El monitoreo es el seguimiento sistemático y periódico de la ejecución de una actividad.

Permite verificar si se están cumpliendo los objetivos y acciones planteadas en la políti-

ca o la estrategia de seguridad ciudadana para así poder efectuar los ajustes necesarios

durante su implementación. «En un plano concreto, consiste en un análisis y recopilación

sistemáticos de información, a medida que avanza un proyecto. Es fundamental que el

monitoreo se desarrolle durante toda la implementación de la política y que se asigne

uno o más responsables del equipo técnico» (ONU-Hábitat, 2009).

La evaluación es un proceso que se usa para medir, analizar y valorar las consecuencias

de una intervención de desarrollo (sea un proyecto, un programa o una política) en la po-

blación que se ha llevado a cabo. Este proceso es importante para constatar si los resultados

obtenidos han sido útiles para mejorar la calidad de vida de las personas (PNUD, 2009).

La evaluación es una fuente constante de aprendizaje con la que se logra:

• Medirsisehanlogradolosobjetivosqueseplantearoncuandoseplanificólapolíti-

ca o estrategia de seguridad ciudadana.

• Analizarporquéycómolasactividadeshancontribuidoonoallogrodelosobjetivos.

• Aprenderdeloserrores.

• Responsabilizarseporlosrecursosfinancieros,humanosymaterialesempleados.

• Planificarfuturasaccionesmáseficacesapartirdeloaprendido.

La evaluación de impacto es un tipo de evaluación que permite medir los efectos

positivos o negativos sobre las personas, los hogares, las comunidades y las instituciones

generados por una política, programa o estrategia. Este tipo de evaluación alude tanto al


impacto final (largo plazo) como a los efectos a nivel de resultado (medio plazo). Asimis-

mo, es una herramienta de rendición de cuentas.

Los indicadores. La elaboración y el uso de indicadores son necesarios tanto en el

diseño como en la medición u observación de ciertas variables que ayudan a seguir la

evolución de los problemas de inseguridad en un municipio. Los indicadores también

serán útiles más tarde, a la hora de monitorear las intervenciones que se diseñaron, los

resultados y sus impactos (ONU-Hábitat, 2009).

o ex ante: es una evaluación sobre los probables efectos futuros de nuevas

iniciativas. Tiene lugar antes de poner en práctica una iniciativa.

o Término medio: de naturaleza formativa, trata de mejorar el desempeño y se suele

realizar durante la fase de ejecución de los proyectos o programas.

o Final o terminal: realizada al final de una iniciativa (o de una fase), determina en

qué medida se produjeron los efectos previstos.

o ex post: tipo de evaluación que se realiza unos dos años después de finalizada

la intervención. Su objetivo es estudiar el impacto de una política o programa y

evaluar la sostenibilidad de iniciativas similares en el futuro.

Fuente: PNud, (2009c). Manual de planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de desarrollo.

recuadro 21. Tipos de evaluación en función de cuándo son realizadas

Los indicadores ayudan a medir determinadas variables que permiten seguir la evo-

lución de los problemas de inseguridad en un municipio. Contribuyen a la elaboración de

la línea base que sirve de comparación de cara al futuro y son utilizados tanto en el moni-

toreo como a la hora de la evaluación de la política de seguridad y convivencia local.

cUADro 3. Síntesis de la evaluación de impacto del Proyecto Municipios

libres de Armas (San Martín e Ilopango, 2005-2006)

INDIcADor N.º

NoMBrE DEl INDIcADor FUENTEBASE 2005

FINAl 2006

VArIAcIóN

1 Ordenanza municipal aprobada Alcaldía No Sí —

2 Identificación de al menos dos sitios públicos municipales libres de armas de fuego

Encuesta 6.60% 8.80% 2.20%

3 Total de armas de fuego decomisadas PNC 151 286 89.4%

4 Portación de arma de fuego Encuesta 5.60% 2.80% -2.80%

5 Tenencia actual de arma de fuego en el hogar

Encuesta 10% 7% -3%



INDIcADor N.º

NoMBrE DEl INDIcADor FUENTEBASE 2005

FINAl 2006

VArIAcIóN

6 Deseo de contar con un arma de fuego

Encuesta 10.90% 12.60% 1.70%

7 No apoyo a la portación de armas de fuego

Encuesta 92.70% 89.30% -3.40%

8 Tasa anual de homicidios con armas de fuego x 100 000 h.

PNC 43 41 - 2

9 Número de lesionados con arma de fuego

PNC 1,773 1,268 -505

10 Sensación de seguridad en los espacios públicos

Encuesta 9.5% 7.1% -2.4%

Fuente: Evaluación del impacto del Proyecto Municipios Libre de Armas (presentación en PowerPoint).


En el cuadro 4, se proponen diez indicadores básicos de una política de seguridad

ciudadana y convivencia local.


cUADro 4. Propuesta de diez indicadores clave para medir resultados

INDIcADor N.º

NoMBrE DEl INDIcADor FUENTEAño BASE

Año FINAl

1 Número de decisiones adoptadas por el consejo municipal de seguridad

Municipio

2 Número de dirigentes y líderes/as locales capacitados en seguridad ciudadana y convivencia

Municipio

3 Sensación de seguridad en los espacios públicos del municipio

Encuesta victimización y percepción

4 Número de acciones conjuntas entre la Policía Nacional y la policía local

PNC/CAM

5 Cultura ciudadana fortalecida

Número de actividades deportivas, lúdicas •y de animación cultural desarrolladasNúmero de campañas cívicas y de convi-•vencia implementadasNúmero de mediadores comunitarios •formados

Municipio



INDIcADor N.º

NoMBrE DEl INDIcADor FUENTEAño BASE

Año FINAl

6 Espacios públicos reordenados, recuperados, rehabilitados y mejorados

Municipio

7 Jóvenes con más oportunidades

Número de actividades deportivas, cul-•turales y educativas para jóvenes y

niños/as desarrolladasNúmero de cursos y talleres de formación •extraescolar realizados

Municipio

8 Factores de riesgo reducidos

Armas de fuego ilegales incautadas•Uso de armas de fuego en la victimización•Número de campañas de sensibilización •sobre los peligros de las armas puestas en marchaNúmero de espacios públicos libres de •armas de fuegoNúmero de locales que infringen la •normativa de venta de bebidas alcohólicas sancionados

Municipio/PNC/CAM

PNC/CAMPNCMunicipio

Municipio

Municipio/CAM

9 Disminuida la violencia contra las mujeres y el temor en el municipio

Número de denuncias por violencia contra •la mujerPorcentaje de zonas y espacios de temor •para las mujeresNúmero de campañas de sensibilización •implementadasPorcentaje del presupuesto municipal con •enfoque de género

Encuesta

PNC/ISDEMU/MunicipioMunicipio

Municipio

Municipio

10 Ciudadanía más participativa

Número de personas que participan en •la elaboración, ejecución y evaluación de los planes municipales de seguridadNúmero de propuestas de prevención •de la violencia presentadas por perso-nas y organizaciones comunales

Municipio

Varios

Fuente: Elaboración propia


A modo de conclusión:Diez claves para el éxito de una política

de convivencia y seguridad ciudadana local

Los gobiernos locales son esenciales para la implementación de iniciativas de preven-

ción de la violencia y la delincuencia. Su cercanía con la gente, su presencia cotidiana en el

territorio y el trabajo en los problemas sociales que enfrenta la población son elementos

que deberían permitir consolidar las iniciativas de seguridad ciudadana y convivencia que

tengan como marco la ciudad.

Para lograr que una estrategia de reducción de la inseguridad en el municipio tenga

el éxito y el impacto deseado es importante no perder de vista los siguientes diez factores

o claves del éxito:

1. El liderazgo del alcalde o de la alcaldesa para impulsar y dar seguimiento a la política

de seguridad ciudadana y convivencia.

2. La creación de alianzas entre el nivel local, nacional y la Policía, junto con las organiza-

ciones del municipio y la sociedad civil.

3. La constitución de espacios de ejecución, seguimiento y coordinación de la política.

4. Disponer de un buen sistema de información que permita conocer de la manera más

precisa posible la situación de violencia y delincuencia en la localidad.

5. La focalización de las acciones tanto en los espacios (zonas de riesgo, colonias más

inseguras) como en los grupos más vulnerables a la violencia y la delincuencia, en

especial la juventud y las mujeres.

6. Elaborar y actualizar periódicamente los diagnósticos de estado de situación.

7. La recuperación del territorio y de los espacios urbanos de encuentro.

8. Una labor pedagógica de promoción del respeto a las normas y a las personas, aplica-

ción de la ley y fomento del civismo.

9. La participación ciudadana activa.

10. Desarrollar una política de comunicación constante a la ciudadanía para informar de

los avances y retrocesos de la política, y rendir cuentas de lo hecho.


Bibliografía

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na y Paz Social, El Salvador.

OPS, UNICEF, OIT, PNUD, CNSP, Alcaldía de Sonsonate y otros (2009). Diagnóstico de la situa-

ción del municipio de Sonzacate. Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad

ciudadana en los municipios de Sonsonate, Sonzacate y Acajutla».

OPS, UNICEF, OIT, PNUD, CNSP, Alcaldía de Sonsonate y otros (2009). Diagnóstico de la situa-

ción del municipio de Sonsonate. Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad


OPS, UNICEF, OIT, PNUD, CNSP, Alcaldía de Sonsonate y otros (2009). Diagnóstico de la si-

tuación del municipio de Acajutla. Proyecto «Fomento de la convivencia y la seguridad


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danía en América Latina, Washington D. C.

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dad ciudadana. ONU-Hábitat/Universidad Alberto Hurtado, Chile.

PNUD (2008). El empleo en uno de los pueblos más trabajadores del mundo. Informe sobre

desarrollo humano El Salvador 2007-2008. Programa de las Naciones Unidas para el De-

sarrollo, San Salvador.

PNUD (2009). Community Security and Social Cohesion towards a UNDP Approach. Bureau

for Crisis Prevention and Recovery. United Nations Development Programme (UNDP),

Geneva.

PNUD (2009b). Abrir espacios a la seguridad ciudadana y el desarrollo humano. Informe

sobre desarrollo humano para América Central 2009-2010. Programa de las Naciones

Unidas. Bogotá.

PNUD (2009c). Manual de planificación, seguimiento y evaluación de los resultados de desa-

rrollo.

Vanderschueren, F. (2007). Modelos democráticos de seguridad ciudadana, en Ciudades

seguras para convivir. PNUD El Salvador.

El creciente interés de los municipios salvadoreños

por preservar y mejorar la seguridad de sus ciuda-

danos y ciudadanas ha llevado al Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a desa-

rrollar El ABC de la convivencia y la seguridad ciu-

dadana. Herramientas para la gestión local.

El presente documento es resultado de un pro-

ceso de reflexión colectivo generado sobre la base

de la implementación de experiencias de gestión

local de seguridad ciudadana en diez municipios

de El Salvador: San Martín, Ilopango, Santa Ana,

Sonsonate, Acajutla, Sonzacate, Santa Tecla, Co-

lón, Sacacoyo y San Salvador, entre los años 2005

y 2010. Además, recogen las valoraciones y el

aprendizaje de experiencias exitosas, así como de

las menos exitosas.

Las herramientas que presentamos no preten-

den ni pueden ser una «receta» para solucionar los

problemas de inseguridad. Su objetivo es servir de

guía práctica a la hora de formular, ejecutar, monito-

rear y evaluar, de una manera coherente e integral,

políticas y estrategias de seguridad ciudadana en

el ámbito local.


HErrAmiEntAs pArA lA gEstión loCAl

FONDO PARA EL LOGRO DE LOS ODM 9 789992 355343

ISBN 978-99923-55-34-3


Secretaría para Asuntos Estratégicos

Consejo Nacional de Seguridad Pública

fondo para el logro de los odm 9 …...el abc de la convivencia y la seguridad ciudadana 7 e n los...

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