Fomento, apoyo y gestión a procesos de comercialización, asociatividad y a organización agroempresarial para productores de leguminosas

Fondo Nacional de Leguminosas Fecha: Abril 2018

Fenalce - FNL

Henry Vanegas A. Gerente General

Henry Vargas Z. - Director económico

Elaborado por:

Osvaldo Oliver. – Asesor Fenalce

MARCO LEGAL Y DE POLÍTICAS PARA LA

COMERCIALIZACIÓN EN COLOMBIA.

Síntesis de la evolución institucional.

Desde que se liquidó el Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA, en 1997, el Estado

colombiano dejó de intervenir directamente en la compra física y almacenamiento de las

cosechas y ha seguido interviniendo a través de incentivos, compensaciones y apoyos. El

Estado no ha reemplazado al IDEMA y desde entonces no existe en el país una entidad

especializada en comercialización agropecuaria. El IDEMA manejaba la compra y venta de

cereales y oleaginosas, tenía a cargo la importación exclusiva de alimentos, que era su principal

fuente de ingresos, y hacía mercadeo social. La desaparición del IDEMA dejó un vacío

institucional cuyos efectos en el sector se hicieron más profundos en la medida en que

estuvieron acompañados por la apertura comercial de comienzos de la década de los 90.

El Estado utilizó varios instrumentos para compensar esas decisiones estratégicas en materia

de comercio internacional y comercialización interna, tales como los precios mínimos de

garantía, las bandas de precios, los incentivos al almacenamiento y las compensaciones al

transporte, principalmente.

Hoy la intervención en la comercialización agropecuaria está en cabeza del Ministerio de

Agricultura y se hace a través de instrumentos macro1 que permiten atender cadenas y

productores que enfrentan las situaciones descritas abajo principalmente, pero no existe una

política estructurada para el manejo del componente de comercialización agropecuaria que

oriente y soporte la actividad, en especial, de los pequeños productores. La intervención del

Ministerio se hace para atender a los grupos que presenten dificultades de precios en periodos

de cosecha, estacionalidad, como el arroz, el maíz y la leche, a través incentivos al

almacenamiento o apoyos a la exportación, a productores que se ven afectados ante caídas

bruscas de precios en el mercado internacional (café y cacao, entre otros), a productores que

enfrentan caídas en el precio interno (panela entre otros), y a productores que están ubicados

en zonas alejadas de los centros urbanos a los cuales se les compensan los mayores costos

de transporte. Para las situaciones señaladas anteriormente el gobierno colombiano cuenta con

un soporte constitucional y legal y con una herramienta presupuestal.

En síntesis, hoy no se cuenta con una entidad especializada en comercialización ni con una

arquitectura institucional que apunte a mejorar los procesos de comercialización en las regiones

y en proyectos específicos, sino que se cuenta con instrumentos macro y recursos para atender

situaciones de crisis de carácter nacional o por lo menos es la forma como los gobiernos han

venido utilizando las facultades legales que se tienen.

1 Es decir, de carácter nacional.

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Marco de política

Los resultados de la Misión Rural para la Transformación del Campo constituyen el insumo más

importante con el que cuenta el país en términos de diagnóstico del sector agropecuario, sus

problemas y las propuestas para avanzar en la solución de los mismos.

También se puede señalar que el acuerdo entre el Gobierno Nacional y las FARC es otro

referente para el desarrollo del sector rural colombiano.

Según la Misión Rural la intervención de la nueva Agencia de Desarrollo Rural, ADR, que

reemplazó al INCODER en sus funciones relativas al desarrollo rural, se debería caracterizar

por: 1. Especialización en estructuración, ejecución y cofinanciación de proyectos. 2. Proyectos

integrales que articulan bienes públicos sectoriales. 3. Alto impacto: intervenciones integrales y

priorizadas con criterios técnicos. 4. Concurrencia de privados y entes territoriales para los

proyectos.

Del documento de la Misión Rural también se destacan los siguientes elementos:

“La estrategia de inclusión productiva es tal vez el mayor desafío de la nueva visión del campo

que debe impulsar la MTC. Una de las razones fundamentales es que es necesario transitar de

la visión asistencialista que ha tendido a difundirse en la forma de diseñar políticas de combate

a la pobreza y apoyo a la producción, a una visión que convierte a la población rural en actores

de su propio desarrollo. Es, por otra parte, la que mejor responde a las necesidades de un

desarrollo impulsado desde el territorio.” (Ocampo, 2014).

La MTC ha definido la inclusión productiva como la situación en la que se cumple el objetivo de

que los pobladores, los campesinos, los pequeños productores, los microempresarios y los

trabajadores rurales perciban ingresos remunerativos, accedan al sistema de protección social

y se integren exitosamente a lo largo de toda la cadena de producción, procesamiento y

comercialización de las apuestas productivas de su territorio.

Para lograr esta situación “se deben revisar todos los aspectos que permiten a los trabajadores

rurales tener empleos en condiciones adecuadas de remuneración y acceso a la protección

social, y a los pequeños productores contar con las capacidades necesarias para ser más

eficientes, tener escalas de producción adecuadas y generar valor agregado a sus productos

ya sea a través de su transformación y/o avanzando en la cadena de comercialización. En

resumen, se trata de identificar los cuellos de botella que impiden generar proyectos productivos

rentables y brindar una remuneración adecuada al trabajo y al emprendimiento individual o

colectivo”.

“Este objetivo requiere una revisión de muchos aspectos de las condiciones del campo que

incluyen el nivel de formación de la población y los productores, la situación del empleo rural, el

acceso a bienes y servicios públicos y a una dotación adecuada de factores de producción como

el capital, la tierra y la tecnología. Se deben revisar, además, los aspectos relacionados con la

generación de economías de escala y aprovechamiento de los beneficios de la asociatividad y

las condiciones de los mercados rurales”.

Más particularmente señala sobre la comercialización de productos agropecuarios: “Al respecto

señala que para una adecuada inclusión productiva se requiere una intervención

multidimensional […] Se debe lograr una coordinación efectiva entre los múltiples actores del

campo, lo que incluye i) un mayor nivel de asociatividad de pequeños productores para generar

economías de escala y avanzar en los procesos de transformación y comercialización

conjuntamente […] iii) La intervención del estado para corregir las fallas de mercado y los

problemas de comercialización inherentes a la dispersión, la condición perecedera de muchos

de los alimentos producidos y el poder de mercado que tienen algunos actores de las cadenas

productivas”.

Para la Misión se parte del principio que los mercados de productos agrícolas colombianos han

estado caracterizados por ser mercados imperfectos en detrimento de los eslabones más

débiles de la cadena, los productores y los consumidores. A nivel de los productores, estos se

convierten en tomadores de precios pues, en general, transan un producto que es perecedero

y los comercializadores e intermediarios abusan de que no haya muchos compradores. De igual

manera, a nivel local, donde no hay muchos proveedores de insumos, fertilizantes y

agroquímicos, los vendedores de insumos terminan cobrando los productos muy caros ya sea

directamente o a través de planes de financiamiento. A nivel de consumidores estos pagan unos

precios excesivos por causa de la intermediación.

Adicionalmente, el sector enfrenta problemas por la inadecuada provisión de bienes públicos,

infraestructura vial, falta información, adecuación de tierras destinada principalmente a grandes

distritos, medidas de sanidad agropecuaria e inocuidad que no llegan a los pequeños

productores, falta de energía eléctrica en algunas zonas rurales, ausencia de cobertura de

celular e internet, entre otros.

En materia de comercialización se afirma que esta es “[…] una de las grandes debilidades

de la agricultura colombiana” y señala que la falta de información no permite hacer

diagnósticos concluyentes sobre la misma.

Los estudios realizados para la misión enfatizan en que los principales cuellos de botella de la

comercialización son la falta de institucionalidad apropiada, la falta de información, la falta

de infraestructura, la falta de estándares y de adopción de buenas prácticas y el abuso

de posición dominante en ciertos eslabones de las cadenas.

De otra parte, el acuerdo entre las FARC y el Gobierno Nacional en la introducción señala:

“En la implementación se garantizarán las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva

y se adoptarán medidas afirmativas en favor de grupos discriminados o marginados, teniendo

en cuenta el enfoque territorial, diferencial y de género. El enfoque territorial del Acuerdo supone

reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas,

culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-

ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con

la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y

territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la

sociedad.”

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Adicionalmente, en el punto 1 Hacia un Nuevo Campo Colombiano, Reforma Rural Integral,

Principios, establece:

“Integralidad: Asegura la productividad mediante programas que acompañen el acceso efectivo

a la tierra, con innovación, ciencia y tecnología, asistencia técnica, crédito, riego y

comercialización, y con otros medios de producción que permitan agregar valor. También

asegura oportunidades de buen vivir que se derivan del acceso a bienes públicos como salud,

vivienda, educación, infraestructura y conectividad y de medidas para garantizar una

alimentación sana, adecuada y sostenible para toda la población”

Marco jurídico.

La Constitución Política de Colombia señala respecto al sector agropecuario lo siguiente:

“Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de

los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud,

vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los

productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de

los campesinos”.

“Artículo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal

efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias,

pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de

infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la

investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas

de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad”.

“Artículo 66. Las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las

condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas

y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades

ambientales”.

De otra parte, la ley 101 de 1993 que desarrolla los mencionados artículos constitucionales,

señala que los propósitos de la ley son, entre otros, los siguientes:

“1. Otorgar especial protección a la producción de alimentos.

2. Adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre

bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.

3. Promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional.

4. Elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros

mediante la creación de condiciones especiales.

5. Impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera”

Esta misma ley en su artículo séptimo (7) señala: “Cuando circunstancias ligadas a la

protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la

protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten,

el Gobierno podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a

los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a

sus volúmenes de producción”,

A su vez, el artículo tercero (3) del decreto 1985 de 2013, sobre las funciones del Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural, en el numeral 12 señala: “Velar por la efectividad y

cumplimiento de los fines que para el Sector consagran los artículos 64 a 66 de la

Constitución Política, con sujeción a las normas contenidas en las leyes que los

desarrollan” y en el numeral 15 establece: “Diseñar, implementar y promocionar

instrumentos, incentivos y estímulos para la producción y comercialización

agropecuaria, a través del financiamiento, la inversión, la capitalización y el fomento a la

producción”.

El soporte presupuestal para el desarrollo de las anteriores obligaciones o facultades se

encuentra en el proyecto denominado “Implantación y Operación Fondo Comercialización

de Productos Agropecuarios a Nivel Nacional” registrado y viabilizado en el Banco de

Proyectos de Inversión Nacional, BPIN, del Departamento Nacional de Planeación, DNP, cuyo

objetivo es modernizar, mejorar y fortalecer la comercialización de los productos

agropecuarios y los ingresos percibidos por los productores rurales, generando así

empleo rural, bienestar y paz.

Teniendo en cuenta lo señalado atrás, se podría afirmar que el Estado Colombiano cuenta con

las herramientas jurídicas suficientes para hacer una intervención integral y efectiva en materia

de comercialización y que esas facultades no han sido aprovechadas al máximo o por lo menos

han sido utilizadas de manera limitada. Más aún, la historia ha mostrado que el uso de estas

herramientas constitucionales y legales ha sido de carácter reactivo, para atender situaciones

de crisis, y no para construir una política que modernice las prácticas comerciales.

Programas e instrumentos.

Tal como se señaló antes, en Colombia no existe una institucionalidad o una entidad

especialmente diseñada para apoyar o intervenir en la comercialización y el mercadeo

agropecuario, a pesar de lo cual se cuenta con la siguiente batería de instrumentos, entre otros,

relacionados con la comercialización:

Incentivos y Apoyos.

Incentivos al almacenamiento.

Compensaciones al transporte.

Apoyos al ingreso de los productores por problemas de oferta o estacionalidad.

Apoyos al ingreso de los productores por caída en precios internacionales

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Financiación.

Líneas de crédito para comercialización (capital de trabajo e inversión en infraestructura y

equipo)

Línea de crédito FINAGRO para certificaciones.

ICR para infraestructura y equipos de comercialización.

Comercio Exterior.

Cuotas de exportación.

Manejo de contingentes arancelarios.

Fondos de estabilización de precios.

Sistema Andino de Franjas de Precios Agropecuarios.

Programa de coberturas para tasa de cambio para exportadores.

Programa de Admisibilidad de productos agropecuarios en cabeza de MINCOMERCIO, DNP y

MADR, con países con los que se han firmado TLC.

Otros Instrumentos.

Fondos parafiscales con recursos para comercialización, promoción del consumo y fomento de

exportaciones.

Programa de Alianzas Productivas que exige un aliado comercial.

Fondo EMPRENDER del SENA.

Ruedas de negocios, encuentros comerciales, misiones comerciales y capacitaciones de

MINCOMERCIO.

Programa PTP de MINCOMERCIO.

Control de precios: Leche e insumos

Relaciones entre la comercialización y la extensión agropecuaria.

La relación entre el componente de comercialización y el componente de asistencia técnica o

de extensión agropecuaria está marcada por múltiples conexiones, particularmente porque la

segunda es determinante en el establecimiento de las condiciones y características del producto

en función de los requisitos exigidos por los mercados.

Teniendo en cuenta la ley 1876 del 29 de diciembre de 2017 que crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, se encuentran las siguientes relaciones entre estos componentes: En el Artículo 2, definiciones, se encuentran las siguientes:

“1. Sector agropecuario. Se entiende por sector agropecuario aquel cuya actividad económica está circunscrita a los ámbitos agrícola, pecuario, forestal, acuícola y pesquero, así como la adecuación y la transformación de la producción, los servicios de apoyo asociados y la comercialización de productos primarios.” “3. Innovación agropecuaria. Introducción de productos, bienes, servicios, procesos y métodos nuevos en el ámbito productivo, de transformación o adecuación de la producción, administrativo, organizacional, financiero y crediticio, informático, de mercadeo y comercialización, que incorporen mejoras significativas en el desempeño del sector agropecuario.”

En el artículo 3, principios, se encuentra el siguiente:

“8. Orientación al mercado e incorporación a cadenas de valor. Las acciones y estrategias

adelantadas en el marco del SNIA deberán responder a las necesidades de los productores

agropecuarios en función de su vinculación efectiva al mercado, acorde con las

características de cada producto o sistema de producción, y de su participación equitativa y

eficiente en una o varias cadenas de valor.”

En el artículo 24, enfoque de extensión agropecuaria en la prestación del servicio, se señala:

“1. Desarrollo del capital humano mediante la generación y mejora de las habilidades,

destrezas, talentos, valores y principios de los productores agropecuarios, para ejecutar

apropiadamente las gestiones y labores que demande su actividad productiva, entre otras,

actividades técnico-productivas y/o de adecuación y transformación de la producción primaria,

administrativas, financieras y crediticias, informáticas, de mercadeo y de comercialización,

así como para la convivencia y el desarrollo rural pacífico.”

“2. Desarrollo del capital social y el fortalecimiento de la asociatividad, que permita la

organización de los productores para gestionar colectivamente y de manera eficiente las

entradas (insumos y factores productivos) y salidas (alimentos, materias primas y productos

con valor agregado) de sus sistemas de producción. Así mismo, la promoción del desarrollo

empresarial, de las organizaciones de segundo piso, y la conformación de redes de productores,

mujeres y jóvenes rurales, entre otras.”

En el artículo 28, planes departamentales de extensión agropecuaria, PDEA, se señala que los

mismos deben incluir como mínimo los siguientes elementos:

“6. Programas y proyectos regionales para la generación de capacidades, acceso a mercados

y provisión de bienes, servicios e infraestructura sectorial, con los cuales deba articularse el

servicio de extensión agropecuaria”.

Como se puede apreciar en el contenido de la ley que crea el SNIA, el mercadeo y la

comercialización están presentes a través de la norma como parte de las definiciones, los

principios, el enfoque de la extensión agropecuaria y el contenido de los planes

departamentales de extensión agropecuaria, y será necesario ver cómo estas conexiones y

Fomento, apoyo y gestión a procesos de comercialización, asociatividad y a organización agroempresarial para productores de leguiminosas 7 | 11

enfoques se hacen operativas y funcionales a través de los planes y proyectos y del accionar

de los respectivos subsistemas, pero a la fecha no se tiene el desarrollo de este marco legal.