Ponencia presentada en el XVII Congreso Nacional y I Congreso In-ternacional de Estudios Electorales, celebrado en Santiago de Que-rétaro, Qro.,México, los días 26, 27 y 28 de octubre de 2005, bajo la organización de la Sociedad Mexicana de Estudios Electorales (SO-MEE) y el Instituto Electoral de Querétaro.

Publicada en la Revista Escrutinio núm. 1-2, Instituto Electoral de Tlaxcala, 2005.

Modelos locales de fiscaliza-ción del financiamiento de los

partidos políticos y alternativas viables

Miguel González MadridCesáreo Santamaría Madrid

Introducción

Prácticamente en todas partes en donde se realizan elecciones democráti-cas, con financiamiento público y/o privado de los partidos políticos, se dis-cute sobre problemas de exceso de financiamiento para campañas electo-rales, corrupción en el ingreso y uso de recursos económicos, saturación de la vida colectiva por el mercado mediático, ventajas de los candidatos con mayor financiamiento privado, incapacidad o ineficacia de los órganos electorales para fiscalizar los recursos de los partidos, tensiones entre los partidos y los órganos de fiscalización cuando se imponen sanciones, cues-tionamiento sobre la autonomía de los órganos electorales, etc.

Sin duda, el dinero es el origen de muchos problemas, por lo menos en lo que atañe al ámbito político-electoral, en donde la renovación periódi-ca de los poderes públicos requiere de grandes flujos de dinero. Garantizar el ejercicio de derechos político-electorales y consolidar la vida democráti-ca de un país o de una comunidad local se ha vuelto costoso, no sólo por-que para ello se requiere de una porción importante de subvenciones públi-cas, sino también porque el dinero privado que se inyecta particularmente a las campañas electorales parece no tener límite alguno; sabemos que una serie de límites están formalmente establecidos, pero algunos suelen resul-tar de difícil aplicación o su inobservancia es una práctica irregular lamen-table. Por tanto, fiscalizar (vigilar, controlar, indagar y calificar) los flujos de dinero, su uso y su aplicación concreta en ese campo es una facul-tad incuestionable por razones básicas que conciernen al interés público y a principios constitucionales:

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a) Todo recurso público, por su naturaleza y porque su asignación especí-fica sacrifica necesidades de la sociedad no programadas, debe ser objeto de fiscalización.

b) Toda entidad pública debe estar sujeta a reglas de responsabilidad y obligada a informar periódicamente a la autoridad competente (por lo me-nos) de los recursos utilizados.

c) La fiscalización del dinero privado ingresado a los partidos políticos de-be ser fiscalizado en tanto que su uso tiene un impacto concatenado en los actos públicos desarrollados por éstos y en la decisión colectiva.

d) La fiscalización del dinero privado debe estar basada en medidas que prevengan su ingreso ilimitado, lo cual, de ocurrir, puede poner en riesgo la igualdad de las condiciones de la contienda electoral.

En la primera parte de este trabajo se destacan elementos de análi-sis comparado relacionados con los diversos modelos nacionales de finan-ciamiento político, algunos de los cuales han demostrado ser más eficaces que otros en el tratamiento de un cierto tipo de problemas, y tal vez repre-senten una referencia relevante para instaurar medidas similares en otros lugares, con la reserva necesaria tratándose de contextos y culturas políti-cas también diversas. Se insiste en que, en mayor o menor grado, todos los modelos plantean problemas comunes que requieren de un análisis minu-cioso multidisciplinario, de una proposición adecuada de reformas legales y constitucionales, de un rediseño de los órganos del fiscalización, de pro-gramas compartidos para el desarrollo de la cultura política democrática y de un procedimiento de designación de los integrantes de los consejos ge-nerales basado en una estrategia de méritos y aplicación de exámenes pú-blicos. Algunos de esos problemas se señalan ahora (aunque debemos estar interesados permanentemente en cómo resolverlos) con la finalidad de te-ner una imagen global de las implicaciones del tema del financiamiento po-lítico-electoral, a saber: el punto de equilibrio que debe haber entre el fi-nanciamiento público y el financiamiento privado; el umbral básico de ne-cesidades electorales de los partidos políticos; el punto de equilibrio entre los principios de libertad y de igualdad en el ejercicio de derechos político-electorales; el tipo de órgano especializado de fiscalización que pueda ga-rantizar los principios de eficacia, imparcialidad, profesionalismo y discipli-na; los segmentos específicos o la distribución de tiempos y espacios en medios privados de comunicación electrónica que pueden utilizar los parti-dos y los candidatos; y la distribución adecuada del financiamiento en co-herencia con los parámetros de representatividad político-electoral y de cobertura del registro de candidaturas, y en acatamiento de los principios de equidad e igualdad.

En la segunda parte se intenta una descripción de algunas caracte-rísticas de los treinta y dos modelos locales en México relativos al financia-miento y la fiscalización de ingresos y gastos de los partidos, que en sucesi-vos resultados del análisis comparado puedan sustentar una argumenta-

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ción a favor de un rediseño del marco jurídico y de las instituciones electo-rales.

En la tercera parte se presenta la hipótesis relativa a la viabilidad de la instauración de un nuevo modelo de órgano electoral de fiscalización conforme a dos opciones que tienen su antecedente en algunas entidades federativas. Intencionalmente se evita cargar el señalamiento de ventajas hacia una u otra opción, puesto que la decisión de adoptar uno u otro mo-delo alternativo es una cuestión práctica de la agenda legislativa, y no se cuenta con una evaluación de resultados y de desempeño en cada caso que pudiera respaldar las ventajas en una dirección concreta.

Se concluye con una serie de propuestas de reforma electoral que son necesarias en el ámbito federal o en el local, según se trate, que faciliten el re-diseño institucional y la puesta en práctica de una nueva cultura del financia-miento político-electoral.

Tendencias de financiamiento

El libro Dinero y contienda político-electoral, producido en 2003 por un co-lectivo de autores expertos en el tema (Daniel Zovatto et al), con el sello editorial de diversas instituciones y el Fondo de Cultura Económica, ofrece un panorama desigual y combinado en diversos países tanto del uso de fi-nanciamiento público y privado por parte de los partidos políticos y los can-didatos, así como de la aplicación de mecanismos para su fiscalización. Otros trabajos también pueden ser citados con esa orientación, por ejem-plo los de María del Pilar Hernández,1 Carlos Peña González,2 Xiomara Na-vas Carbo,3 Fernando Carrillo Flórez,4 Jorge Mario García Laguardia,5

1 “Financiación de los partidos políticos. Replanteamiento y estudio comparado en Iberoamé-rica”, descargado de http://www.us.es/ 2 “Dinero y política. Sobre las formas de financiamiento electoral” y “El sonido del dinero. El gasto electoral y la libertad de expresión”, en Estudios Políticos núms. 84 y 87, respectiva-mente.3 “La financiación electoral en América Latina. Subvenciones y gastos”, en Pilar del Castillo y Daniel Zovatto: La financiación de la política en América Latina, Instituto Interamericano de Derechos Humanos / Centro de Asesoría y Promoción Electoral, Costa Rica.4 “La financiación de la política en América Latina”, en Instituciones y Desarrollo núm. 4, re-vista del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya; además, su colaboración en el libro colectivo La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, en autoría compartida con Daniel Zovatto et al, publicado por el BID y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), con apoyo de la UNESCO, Washington, D.C., 2003.5 “La financiación política en América Latina. Una visión crítica”, en Dinero y Política. La cua-dratura del círculo de la democracia en Latinoamérica, descargado de http://www.us.es

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Eduardo Guerrero Gutiérrez,6 Delia Ferreira Rubio,7 Kevin Casas-Zamora,8

Carlos Navarro Fierro,9 entre muchos más.

El modelo de financiamiento público-privado de los partidos políti-cos es dominante en Europa continental (Nassmacher y Koolf, 2003: 162-163) y América Latina (Hernández, 2004). En los Estados Unidos de Améri-ca, en donde se combina financiamiento público y privado sólo para la elec-ción presidencial (no para la elección de senadores y congresistas), el fi-nanciamiento privado es dominante, no el dinero que legalmente aportan los particulares, sino el llamado “dinero blando” o, según Keith Ewing, “di-nero débil”:10 dinero proveniente de grupos económicamente poderosos, no regulado por la ley federal, y cuyo destino se concentra principalmente en las campañas de los candidatos. Los parámetros legales para acotar la múl-tiple combinación de fuentes de financiamiento y los mismos topes de gas-tos son prácticamente insuficientes, difusos o inexistentes (por falta de le-gislación o por declaración de inconstitucionalidad), de modo que los gru-pos de interés utilizan con amplio margen de libertad a los partidos políti-cos para influir en las campañas electorales mediante un flujo creciente de dinero privado (Alexander, 2003: 341-345).

En los países de Europa centro-oriental parece existir una tendencia desigual a otorgar financiamiento público a los partidos políticos, con ex-cepción de Ucrania; por otra parte, si bien los partidos políticos pueden ob-tener contribuciones individuales, se ha legislado —con una preferencia desigual de temas— para evitar que obtengan contribuciones anónimas, de sindicatos, de sociedades de beneficencia, de empresas paraestatales, de fundaciones y organizaciones religiosas (Walecki, 2003:153-161).

Con excepción de una pobre regulación de gastos de campañas en algunos de esos países, en términos de la fijación de lo que se ha dado en llamar “tope máximo de gastos de campaña”, el problema de la legalidad del financiamiento de los partidos políticos no existe en los países de Asia del sur, en donde son considerados todavía como asociaciones privadas; por tanto, no se sabe cómo recaudan fondos y cómo gastan sus ingresos, y

6 Principalmente Fiscalización y transparencia del financiamiento a partidos políticos y cam-pañas electorales: dinero y democracia, Auditoría Superior de la Federación, serie Cultura de la Rendición de Cuentas núm. 6, México.7 “Financiamiento político: rendición de cuentas y divulgación” y “Financiamiento político en el Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay”, en Steven Griner y Daniel Zovatto (editores): De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, publicado por la OEA e IDEA, Costa Rica, 2004.8 Kevin Casas y Daniel Zovatto, “Financiamiento político en Centroamérica, Panamá, Repúbli-ca Dominicana y México”, en Steven Griner y Daniel Zovatto (editores), op. cit.; además, “Re-gulando el financiamiento de las campañas: Mitos, límites y propuestas”, en http://www.worldbank.org/ 9 Regímenes de financiamiento y fiscalización y garantías de equidad en la contienda electo-ral. Estudio comparado de 19 países de América Latina, publicado por el IFE y la OEA, 2005, descargado de http://www.ddpa.oas.org/ 10 Keith Ewing, “Corrupción en el financiamiento de los partidos: el caso para normas globa-les”, que forma parte del Informe de Corrupción Global 2001.

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sólo en el caso de la India se monitorea una parte del espectro de ese tipo de gastos (Jain, 2003: 99-100).

En los países africanos francófonos el tema del financiamiento polí-tico apenas existe, pero de entre ellos el caso de Senegal es verdaderamen-te excepcional, ya que la legislación electoral concede equitativamente lu-gares especiales gratuitos a los candidatos “para exhibir sus declaraciones de principios, circulares y carteles electoral, y prohíbe “el uso de publici-dad comercial por medio de la prensa, la radio y la televisión, con el fin de mantener los gastos electorales dentro de lo razonable y de reducir las injusticias que resultan de la desigualdad de medios financieros de los can-didatos”, con excepción de los candidatos para la elección presidencial, a quienes se les otorga tiempo en radio y televisión (Mbodji, 2003: 141). El caso de Senegal se ubica en el mismo rango del caso chileno en cuanto al objetivo de evitar que los medios de comunicación masiva puedan ser utili-zados por los candidatos con mayor financiamiento privado disponible para ahogar a sus competidores en publicidad. Puede ser que un límite al gasto electoral desaliente la contratación excesiva de tiempos y espacios en los medios de comunicación masiva, pero hay otro tipo de límites que se pue-den imponer, en la hipótesis de que si se reducen las necesidades de los partidos políticos y los candidatos es posible desincentivar el gasto excesivo. Al respecto citamos a Salvador Valdés P.:

[…] en Chile ya existen otros límites que dificultan a los candidatos mejor financiados ahogar en publicidad a sus competidores. Chile ya prohíbe a los canales de televisión abierta y de cable transmitir publicidad de candidaturas y partidos. También prohíbe a las radios y a la prensa escrita transmitir publicidad de candidaturas y parti-dos fuera de un período de 27 días anterior a la elección. Los me-dios de comunicación ya están sujetos a un dictamen del Consejo Nacional de Televisión que exige transmitir noticias y programas políticos en forma equilibrada.

A su vez, en los países africanos anglófonos la regulación del finan-ciamiento político es débil y desigual; en algunos de ellos hay la prohibi-ción de aportaciones del extranjero y en otros se establece la obligación de reportar las fuentes de financiamiento partidista; además, si bien se otorga financiamiento público en alguna medida, con o sin disposiciones legales, uno de los problemas en algunos de esos países es el uso ilícito o discrecio-nal de dinero público para fines partidistas, sobre todo para favorecer a los partidos gobernantes.

Para el caso mexicano, desde 1996, el tema del financiamiento par-tidista y el de su fiscalización ha sido materia de debate central en los cír-culos académicos, políticos y gobernantes, sobre todo por la gran cantidad de dinero privado que parece filtrarse ya no sólo a las campañas electora-les principalmente de los candidatos a los cargos de Presidente de la Repú-

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blica, Senador, Diputado Federal y Gobernador, sino también a las precam-pañas y aun lo que se ha dado en llamar las ante-precampañas, aunque es-tas dos figuras no existen en el marco jurídico electoral federal. En esa di-námica de realismo político es imposible que en México opere el principio de dominancia del financiamiento público sobre el privado, incorporado constitucionalmente desde ese año. Sin duda, es ilustrativo al respecto el caso de la larga precampaña de Vicente Fox para tratar de llegar con ven-taja a la campaña electoral presidencial de 2000, por la gran cantidad de dinero privado aportado y los compromisos creados con la plutocracia. En diversas partes del mundo se cuestiona la creciente erogación de dinero para campañas electorales y precampañas, estén o no reguladas estas últi-mas; no obstante, como menciona el Dr. Kevin Casas-Zamora, algunos rea-lizan ejercicios estadísticos para mostrar que esa tendencia es aparente si se toma en cuenta una base de precios constantes (cfr. Casas-Zamora, en http://www.worldbank.org/ ); pero ese tipo de ejercicios están lejos de ocul-tar al sentido común una realidad prácticamente ordinaria, sobre todo cuando el gasto social parece estar a la zaga del gasto para desarrollo polí-tico e institucional.

Es un hecho que las disposiciones legales y las bases constituciona-les en muchos países, relativas al financiamiento y la fiscalización en mate-ria política y electoral, han sido desbordadas por la realidad. Originaria-mente, el financiamiento público se otorgó en algunos países como una condición para evitar que los partidos dependieran del dinero privado y, por ende, se convirtieran en rehenes de intereses privados; ahora ya no só-lo es preocupante esta cuestión, sino además la de que ciertos grupos de interés puedan filtrar dinero ilícito para ganar a toda costa una elección. En otros casos se otorgó con la finalidad de evitar una competencia desi-gual entre partidos de por sí desiguales en cuanto a cantidad de afiliados, proximidad con la clase gobernante, distribución territorial y vinculación con poderosos grupos de interés. Sin embargo, como en el caso mexicano, sobre todo para ante-precampañas, precampañas y campañas electorales, el principio de prevalencia del financiamiento público sobre el financia-miento privado (artículos 49 párrafo 1 inciso a) del Código Federal de Insti-tuciones y Procedimientos Electorales, y 41 fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos) parece haber derivado pronto en un principio de papel.

Las evidencias de gastos ejercidos en el ámbito federal y en los ám-bitos locales ponen en evidencia tres cosas:

a) Los partidos políticos gastan más dinero privado comparativamente con la cantidad de dinero público autorizado, seguramente porque, con costos de campaña electoral elevados, el financiamiento público resulta insufi-ciente.

El argumento de Antonio Argandoña al respecto es que “en la medi-da en que la financiación pública no sea suficiente, se pueden crear incen-

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tivos para la búsqueda de fondos ilegales” e inmorales.11 Desde luego, cuando se habla de la preocupación por el creciente flujo de dinero privado particularmente a las precampañas y campañas electorales, se trata de es-te tipo de fondos, de dinero “blando”, que no puede reportarse porque ello revelaría la comisión de graves faltas a la ley. A su vez, el excelente trabajo colectivo de Daniel Zovatto et al, publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, en 2003 (con reimpresión en 2005), sostiene un argumento del mismo corte y da cuenta del sintomático deterioro de la política:

La necesidad de realizar campañas electorales cada vez más costo-sas y mantener la maquinaria del partido en funcionamiento va de la mano con una reducción en la recaudación de las cuotas de los afiliados de los distintos partidos. Esta combinación de factores ha-ce que muchas agrupaciones, para recolectar sumas de dinero tan elevadas, cedan a la tentación de prestar poca atención a su origen, abriendo así las puertas al financiamiento ilegal.12

b) Los candidatos tienden a presionar al alza el gasto de campañas por en-cima del tope máximo establecido por los órganos electorales o por la ley, de lo cual obviamente no se les ocurrirá hacer reporte alguno.

c) Aproximadamente dos tercios del gasto electoral se realiza en publicidad a través de radio, televisión y medios impresos. México, Estados Unidos de América y Argentina son los países que más dinero gastan en cantidades ab-solutas, de modo notablemente superior al resto de países del continente americano, según la Fundación Poder Ciudadano.13

El caso de los Estados Unidos de América es paradójico en la toma de una posición contraria a la fijación de límites a los costos de las eleccio-nes, bajo una justificación bastante dudosa. Se cita al respecto a Keith Swing: “Muchos de los problemas relativos al financiamiento de partidos en los Estados Unidos son un resultado directo de la decisión de 1976 de la Corte Suprema para derribar los límites de gasto introducidos después de

11 De acuerdo con Antonio Argandoña (“La financiación de los partidos políticos y la corrup-ción en las empresas”, en Papeles de Ética, Economía y Dirección núm. 6, 2001), “si los fon-dos públicos resultan insuficientes (desde el punto de vista de los partidos y de los candida-tos), se generarán incentivos para aumentar su cuantía, sea mediante nuevos fondos públicos (lo que acentúa su ineficiencia económica y entra en conflicto con otros usos de esos fondos), recursos privados legales […] o medios ilegales (por ejemplo, mediante la creación de empre-sas privadas cuyos beneficios se destinan a financiar al partido). Por tanto, la insuficiencia de los fondos nos sitúa ante posibles conductas ilegales e inmorales”.12 J. Mark Payne, Daniel Zovatto G., Fernando Carrillo Flórez y Andrés Allamand Zavala (2005), La política importa. Democracia y desarrollo en América Latina, publicación del BID y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, con apoyo de la UNES-CO, Washington, D.C., p. 180.13

Según un documento descargado de http://www.poderciudadano.org.ar suscrito por Poder Ciudadano.

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Watergate —límites que se establecieron para eliminar la corrupción elec-toral mediante la reducción de los costos de las campañas. La Corte invocó la Primera Enmienda (la cual garantiza la libertad de expresión) y emitió la opinión [consistente en] que el dinero es expresión. Se reglamentó que era inconstitucional reducir el gasto de candidatos adinerados a fin de motivar la reducida voz de los menos adinerados”.14 Este tema es tratado en otra sección de este trabajo.

Transparencia vs Corrupción

La búsqueda de nuevos límites

Hay una ola mundial que se dirige a prevenir la corrupción en el financia-miento a los partidos políticos, por lo menos a través de mecanismos de transparencia que permitan conocer los nombres de los donantes; los mon-tos aportados, los movimientos y las transferencias de dinero; las adquisicio-nes de bienes y servicios; los nombres de los proveedores; y las comproba-ciones contables y fiscales.15 En México, la fuerza vinculatoria de esos meca-nismos con respecto a los partidos políticos puede derivar de dos tipos de or-denamientos legales o “reglas de transparencia financiera”16, en el ámbito federal y en los ámbitos locales: a) la ley electoral, que obliga a los partidos a informar periódicamente o durante un lapso determinado de sus ingresos y egresos, y de manera específica de los gastos de campaña electoral; b) la ley de transparencia y acceso a la información pública, que obliga a las entida-des públicas (incluidos los partidos políticos) a proporcionar a través de me-dios idóneos dicha información. Toda ley, sin embargo, está sometida a un régimen constitucional de valores y principios y, por ende, a la salvaguarda de derechos fundamentales (incluso no constitucionalizados); así, en un estu-dio acerca de los fundamentos de un marco regulatorio del financiamiento político para el caso chileno, se considera la necesidad de tutelar una serie

14 Keith Ewing, “Corrupción en el financiamiento de los partidos: el caso para normas Globa-les”, como parte del Informe de Corrupción Global 2001, descargado de http://www.globalcorruptionreport.org/15 Varios trabajos pueden ser consultados al respecto; citamos algunos que aportan en este campo la idea de que la transparencia de la información presupuestaria de los partidos políti-cos es importante, pero no sustitutiva de una reducción del impacto del exceso del dinero en la formación de la decisión política. Eduardo Guerrero Gutiérrez (2003), Fiscalización y trans-parencia del financiamiento a partidos políticos y campañas electorales: dinero y democracia, Auditoría Superior de la Federación, serie Cultura de la Rendición de Cuentas núm. 6, Méxi-co; Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los Principios de Transparencia y Probidad Pública (2003), “Regulación del financiamiento de la actividad política”, en Estu-dios Políticos núm. 90, Chile, pp. 447-476; y Delia M. Ferreira Rubio (2004), “Financiamiento político: rendición de cuentas y divulgación”, en Steven Griner y Daniel Zovatto (editores): De las buenas normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, coedición OEA / IDEA, San José de Costa Rica, pp. 77-106.16 Kevin Casas-Zamora (“Regulando el financiamiento de las campañas: Mitos, límites y pro-puestas”, descargado de http://www.worldbank.org/ ) clasifica las “reglas de transparencia fi-nanciera” como parte de un Sistema de Financiamiento Político (SFP), al lado de las “regula-ciones sobre las fuentes de financiamiento”, “las regulaciones sobre los gastos electorales” y el “régimen sancionatorio” (o sancionador).

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objetivos, valores y principios, con una orientación de equilibrio o incluso con predominio de algunos de éstos:17

a) El principio de eficacia. “No basta con normas imperativas y prohibiti-vas”, sino que además es necesario “identificar incentivos, positivos y ne-gativos, que conduzcan ‘naturalmente’ a los agentes a adecuarse a las re-gulaciones, y diseñar mecanismos efectivos de fiscalización y castigo”.

b) El principio de igualdad de oportunidades. Es importante establecer “ba-rreras de entrada” que tiendan a evitar ventajas en la competición política a causa de una desigual concentración de financiamiento.

c) El principio de austeridad. La ley debe procurar niveles de gasto electo-ral mesurado y eficiente.

d) El objetivo de dificultar al máximo las prácticas de corrupción (principal-mente el intercambio de beneficios a partir de la relación dinero – poder político).

e) El principio de transparencia como parte de la calidad de la democracia.

f) La libertad del ciudadano en un margen de garantía suficiente que, por un lado, mantenga el interés de éste por ejercer el derecho a contribuir al fi-nanciamiento político-electoral en la proporción permitida legalmente y, por otro, genere un ambiente de confianza que inhiba cualquier tipo de repre-salia por su preferencia partidista o electoral.

g) La simetría de la información entre los partidos y candidatos, por un la-do, y los ciudadanos, por otro. Aquellos pueden informarse de las preferen-cias de éstos, pero esta posibilidad debe equilibrarse con información pú-blica acerca de quiénes financian a los partidos y candidatos y en qué se gasta el dinero aportado.

A finales de 2002, Alonso Lujambio, en ese entonces Consejero Elec-toral del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE), en su inter-vención en la Segunda Reunión Anual del Foro Internacional Interameri-cano sobre Partidos Políticos, presumía que en ese año el IFE por primera vez había difundido en su portal de Internet “el nombre de todos los donan-tes y el monto de los donativos realizados a los partidos realizados en el año 2000”, pero reconocía que la revelación había permitido la presenta-ción de algunas “denuncias sobre falsedad o imprecisiones en la informa-ción”. Si bien se ha obligado a los partidos a transparentar su información en este campo, de manera complementaria a la fiscalización “escrupulosa” del ejercicio del financiamiento público, también es cierto que los órganos electorales administrativos (locales y el federal) tienen dificultades para fiscalizar el origen, los montos, la operación, la aplicación y el destino con-creto del financiamiento privado. De ahí la sugerencia de Lujambio de abrir el secreto bancario, de otorgar a la autoridad electoral atribuciones específicas para hacerse de pruebas en la presunción de la comisión de de-litos y de dotarla de instrumentos de investigación y compulsa.

17 Comisión Asesora Presidencial para el Fortalecimiento de los Principios de Transparencia y Probidad Pública (2003), op. cit.

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Además, Lujambio reconocía una limitación que enfrentan todos los órganos electorales fiscalizadores: ellos no pueden efectuar una fiscaliza-ción exhaustiva de los gastos de los partidos y los candidatos, sino sólo una fiscalización a medias a través de monitoreos de gastos. Al concentrarse el gasto político en medios de comunicación, Lujambio sugiere adoptar algu-na variante del modelo de financiamiento que se está aplicando en Europa, Chile y Brasil, consistente en controlar o eliminar completamente el merca-do mediático para “dar paso a la emisión exclusiva de promocionales o spo-ts en tiempos del Estado como subsidio o prerrogativa indirecta a los parti-dos políticos”. Desde luego, esta propuesta va más lejos que la de transpa-rentar el gasto político y tendría resultados más eficaces (consulta en http://www.upd.oas.org/ ).

La política de transparencia de la información pública ha ganado te-rreno rápidamente en México, al grado que durante los tres últimos años, además de la Ley Federal de Acceso y Transparencia a la Información Pú-blica, los ciudadanos mexicanos disponen de leyes locales en la materia, con excepción de los Estados de Hidalgo, Tabasco, Chiapas, Chihuahua, Guerrero, Oaxaca, cuyas iniciativas todavía estaban en proceso legislativo al 6 de agosto de 2005. De ese modo se ha obligado a los órganos electora-les y a los partidos políticos, entre otras entidades públicas, a cargar en sus portales de Internet la información actualizada relativa a sus ingresos y egresos, así como a proporcionar aquella que sea solicitada expresamente por los ciudadanos.

Keith Swing cita casos de corrupción del financiamiento político en algunos países revelados sólo gracias a la obligación de dar transparencia a los ingresos privados de los partidos: “Las leyes de transparencia que se relacionan con el financiamiento de partidos se evadieron tremendamente a nivel mundial durante el periodo 2000 - 2001. En Alemania, el Canciller Kohl fue obligado a renunciar como presidente honorario de la Unión De-mócrata Cristiana (CDU) luego que se revelaron donaciones ilegales a su partido durante su cancillería. En Asia del Sur, se manifestó que los eleva-dos costos de las elecciones tenían parte de responsabilidad en las diferen-tes formas de corrupción que se expusieron en Indonesia, las Filipinas y Tailandia. En Ecuador, se descubrieron considerables donaciones ilegales realizadas en la campaña del ex-Presidente, lo que se tradujo en el arresto de un famoso banquero”.18 A esos casos ya podemos agregar el caso recien-te del Partido de los Trabajadores, en Brasil, que ha afectado sensiblemen-te la imagen del Presidente “Lula” Da Silva y la credibilidad de ese partido. Tales leyes pueden ayudar a revelar información que seguramente los pro-pios partidos no podrían proporcionar, pero ¿por qué tendríamos que de-pender de la posibilidad de que alguien encuentre algún dato dudoso o al-guna omisión entre la información que concierne a los partidos, para saber de casos de corrupción?

Del mismo modo que se trata de hacer en otras partes, en especial a través de grupos de trabajo del Consejo de Europa y la Unión Europea, pa-

18 Keith Ewing, op. cit.

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rece necesario pasar rápidamente del marco de transparencia de la infor-mación pública a la adopción de un marco de regulación específica que im-ponga nuevos límites al financiamiento público y privado de los partidos, pero que además permita a la autoridad electoral controlar directamente el mercado mediático o clausurarlo para cierto tipo de actos político-electora-les. Parece haber acuerdo inicial, además, en que la aplicación de nuevos criterios para el cálculo del financiamiento público, la tipificación legal de actos de precampaña y de campaña electoral, la prohibición absoluta de actos similares en periodos previos, la reducción sustancial de los tiempos de precampaña y campaña electoral, el uso obligatorio de otro tipo de ma-teriales de la propaganda electoral y la disponibilidad de espacios físicos únicos para la fijación de propaganda política y electoral, son asuntos que los legisladores federales y locales deben agendar urgentemente, a menos que se prefiera una larga espera para ver cómo ciertos esfuerzos de orga-nismos internacionales —incluidos los de la OCDE— pueden derivar en el establecimiento de normas internacionales restrictivas del gasto político-electoral.19

Incluso un nuevo enfoque para investigar el tema planteado puede ser de gran ayuda para comprender la oscura combinación entre los modos de hacer política por encima de criterios éticos y el dudoso “cumplimiento” de disposiciones jurídicas en materia electoral (laxas o no), ante la incapa-cidad legal y material de la autoridad electoral para realizar una fiscaliza-ción de tercera generación, y, por tanto, para garantizar el equilibrio entre el principio de libertad y el principio de igualdad en el juego electoral, y, en consecuencia, la compatibilidad entre un nivel creciente de participa-ción política y un rango igual de oportunidades de acceso a los cargos pú-blicos. En ese sentido se coincide con Jorge Mario García Laguardia en que

Un enfoque jurídico-institucional con visión de ciencia política se hace necesario para estudiar el tema. En el fondo, se trata de estu-diar los problemas de trato igual y equitativo para todas las corrien-tes políticas; el debido respeto a la oposición y a los grupos peque-ños; la garantía de una libre competencia electoral; la relación entre el costo de las elecciones y el derecho de participación política; la transparencia en las fuentes de donde se originan los fondos; el po-sible condicionamiento de las contribuciones privadas y externas; la obligación de rendición de cuentas y su debido control; el límite del tiempo y costo de las campañas; y el equitativo tratamiento a los di-versos contendientes en la publicidad y la propaganda.20

19 El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) ha elaborado un conjunto de directrices para la revisión del marco legal electoral, conforme a normas inter-nacionales o prácticas generalizadas en las sociedades democráticas, que se encuentra en un documento precisamente con el título Normas electorales internacionales: directrices para re-visar del marco legal de las elecciones, en consulta pública a través de http://www.idea.int/ 20

Jorge Mario García Laguardia, “La financiación política en América Latina. Una visión críti-ca”, en Dinero y Política. La cuadratura del círculo de la democracia en Latinoamérica, des-cargado de http://www.us.es

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La fiscalización de primera generación habría consistido en la revi-sión contable (y en cierto modo fiscal) de los informes de los partidos políti-cos (el anual de ingresos y egresos y el de campañas electorales), sin invo-lucrar responsabilidades de los candidatos y limitándose a la presentación de la comprobación de gastos mediante facturas y/o recibos. La fiscaliza-ción de segunda generación implicaría la revisión de esos informes, pero agregaría facultades de revisión precautoria en campo, de verificación y auditoría de distinto tipo y la petición adicional de informes a los partidos y los candidatos, con la consideración de responsabilidades de éstos. La fis-calización de segunda generación podría implicar, entre otras cosas, la re-latividad del secreto bancario y la reducción del inventario de necesidades de los partidos políticos, de tal modo que el instrumento de compulsa pue-da ser técnicamente aplicable y que el umbral del objeto de fiscalización se reduzca drásticamente, con principal referencia al poder de abducción que ejerce el mercado mediático sobre los recursos de los partidos políticos y de los candidatos. En cambio, la fiscalización de tercera generación supone una nueva etapa de la vida democrática electoral en la cual las prerrogati-vas en especie pueden ser dominantes, hacerse efectiva y visible la igual-dad de las condiciones de la contienda electoral, establecerse tiempos y es-pacios únicos para propaganda electoral y reducirse notablemente los in-centivos al gasto electoral por la vía de la contracción del “tiempo de cam-pañas”. En consecuencia, con un modelo razonable y simplificado de com-petencia electoral, es posible: a) integrar órganos electorales con estructu-ras y funciones mínimas; y b) desalentar progresivamente el flujo de dinero ilegal, puesto que no habría objeto material suficiente para gastarlo.

Control del financiamiento privado y el debate libertad/igual-dad

Ahora bien, dos asuntos han sido discutido ampliamente, sobre todo en Chile y Argentina, con un antecedente en los Estados Unidos de América, que data de 1907, cuando el Presidente Teodoro Roosevelt propuso una legislación de prohibición drástica de donaciones de las empresas para fines políticos, mis-ma que se mantuvo vigente hasta 1966 y que tuvo como finalidad evitar la influencia desmedida de los grupos económicos poderosos en los resultados electorales. Uno de esos asuntos concierne a los límites del financiamiento privado; el otro concierne a la publicidad de la identidad de los donantes y los montos aportados. En el primer caso, con el mismo argumento con el que la Corte norteamericana derribó literalmente esos límites, la discusión insis-te en la presunción de la inconstitucionalidad de cualquier disposición legal que limite las aportaciones privadas, ya que “lesiona la libertad de expre-sión”, que se considera superior al principio de igualdad de oportunidades aplicable a la contienda electoral. En el segundo caso se esgrime el argu-mento del riesgo de revelar la identidad de los donantes hasta el grado de inhibir posteriormente su participación política.

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Con la consideración de los diferentes contextos en que pudiera ser aplicable un argumento de defensa del principio de libertad o, al contrario, el principio de igualdad, conviene colocarse del lado de la propuesta de Claudio Fuentes S. de evitar tanto el maximalismo de que la libertad perso-nal antecede al bien común, como el que se refiere a la definición de tal li-bertad con base en el bien común.21 La traducción de este equilibrio y una combinación variada de financiamiento público / financiamiento privado, con un cierto tipo de restricciones a los montos aportados por particulares, se encuentran en la mayoría de las legislaciones nacionales en América La-tina.

La recomendación para evitar los maximalismo, al mismo tiempo que se protegen los principios de libertad e igualdad, puede estar sustenta-da en la propia naturaleza de estos principios, puesto que no tienen carác-ter absoluto: el ejercicio de la libertad y la igualdad concierne a individuos y ciudadanos que conforman una sociedad, por tanto, no son islas; de otro modo, si el ejercicio de las libertades individuales no fuera correlacionado socialmente, no podría ser la base del bienestar colectivo en la propia doc-trina liberal-democrática. Sin embargo, para lograr que dicha recomenda-ción tenga efectos prácticos conviene, además de la imposición de límites al monto de financiamiento público y/o privado que pueden ingresar los partidos políticos, que ya opera en la mayoría de casos, es necesario redu-cir las necesidades principalmente electorales, como lo sugieren algu-nos autores, junto con una suscripción directa de ciertos costos electo-rales por los órganos electorales, que sugiere concretamente Keith Ewing.22

Con relación a la reducción de necesidades particularmente de cam-pañas electorales (puesto que la contribución de los partidos al desarrollo de la cultura política democrática en periodos ordinarios no está en entredi-cho), es obvio que cuanto más largo sea el periodo de campañas la propen-sión a gastar más recursos será incentivada, y consecuentemente los candi-datos estarán tentados a buscar más donadores o especialmente a aquellos que pueden aportar montos fabulosos. Esta situación tiene un efecto en el campo global de la competición, ya que, como acertadamente señala Antonio Argandoña, “cuantos más fondos dedique un candidato o partido, más fon-dos deberán dedicar los demás (y viceversa), sin que ello resulte un mayor beneficio privado […] y social […]”, por lo siguiente: a) cuanto más dinero se gasta decrece el rendimiento por unidad monetaria, lo cual puede ser sinto-mático de una campaña que, sea bajo la percepción de tener un débil impac-to entre los ciudadanos o incluso conforme al indicador en los estudios de opinión de preferencias divididas, se intenta reforzarla hasta el último minu-

21 “Financiamiento electoral: La necesaria modernización de la democracia chilena”, abril de 2003, descargado de http://www.chile21.cil/ 22 Keith Ewing, op. cit. De dos opciones que sugiere este autor (limitación de ingresos y apor-taciones y la “suscripción de costos”), la segunda, dice el autor, “ha sido penosamente subes-timada”. La consecuencia de la omisión de esta estrategia es que el dinero electoral que se in-gresa y se gasta alejado de la mirada de los órganos fiscalizadores. Así, “hasta que no se to-men las medidas para controlar la demanda de dinero, será imposible regular su uso corrup-to”.

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to con una mayor cantidad de spots publicitarios en los medios de comunica-ción, y cada candidato intentará hacer lo mismo; y b) una mayor cantidad de spots publicitarios, y en general de material propagandístico en las calles y en los medios de comunicación, será nocivo para el medio ambiente, ya que ello producirá contaminación visual y acústica.

Comparativamente, según Eduardo Guerrero Gutiérrez, “se estima que en México se gasta hasta 10 veces más dinero en los procesos electorales que en otros países porque, entre otras razones, tales procesos son hasta 10 veces más largos que los que celebran en otras democracias. Por ejemplo, mientras que en Francia la campaña para legisladores federales [sic] dura 20 días, en México la misma campaña se extiende por 109 días”; en Chile dura sólo 30 días, mientras que en Argentina es de 60 días, con la particularidad de que en medios de comunicación masiva la campaña sólo dura la segunda mitad del periodo.23 México es uno e los países en donde el gasto electoral es escandalo-so, pero no llega todavía al nivel de gasto absoluto que corresponde a los Es-tados Unidos de América y el Japón, con poco más de 3 mil millones de dóla-res por campaña para el cargo principal.

Además de la reducción del periodo de campañas, se observan cier-tos casos de acotamiento del lapso durante el cual los partidos y los candi-datos pueden utilizar los medios de comunicación masiva (Argentina) o de selección de segmentos específicos publicitarios en la televisión (Chile). Al respecto, la suscripción directa de ciertos costos electorales por los órga-nos electorales puede ser sustituida o reforzada, según se prefiera en la ley, por la reducción de segmentos de campaña electoral en el mercado mediático, sea bajo la forma de una restricción por etapas de la campaña (caso argentino) o bien de una restricción de horarios en la programación de las televisoras y radiodifusoras o en los espacios de loe medios impresos (caso chileno), con alguna preferencia en los segmentos de mayor audien-cia.24

Por otra parte, la subvención indirecta a los partidos políticos en materia de tiempos y espacios que requieren para publicitar sus campañas electorales se traduce en una adquisición por los órganos electorales, bajo convenio directo con las empresas del mercado mediático. La suscripción directa de los costos electorales en medios de comunicación masiva por los órganos electorales tiene la ventaja de que permite suprimir radicalmente las llamadas “bonificaciones” o descuentos que, en el modelo de trato entre los partidos y los candidatos con las empresas, éstos regularmente obtienen, con la frecuente omisión de su reporte y la consecuente ventaja para aque-llos que gastan una mayor cantidad por concepto de spots publicitarios, en-

23 Eduardo Guerrero Gutiérrez (2003), op. cit., p. 47.24 Kevin Casas-Zamora incluye entre sus propuestas para hacer funcionar un sistema riguroso de control del financiamiento político, precisamente la de adoptar “topes a la emisión de pu-blicidad en medios de comunicación”, que, en efecto, es una medida radical que puede com-plementar la obligación de los partidos de reportar tarifas y descuentos que les son concedi-dos por el mercado mediático, o bien, en otro modelo, puede reforzar la suscripción directa por los órganos electorales de los costos electorales mediáticos. Op. cit., sección 5 dedicada a la presentación de “propuestas de solución”.

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trevistas “arregladas”, inserción de información relevante para el candidato disfrazada de nota periodística, etc.

Derecho al financiamiento y sus límites en México

Si bien con la reforma constitucional en materia político-electoral de 1977 los partidos políticos adquirieron el estatuto de “entidades de interés públi-co” y el derecho de financiamiento público, la Ley Federal de Organizacio-nes Políticas y Procesos Electorales no contenía disposiciones expresas so-bre este derecho, por lo que la Comisión Federal Electoral tomó de manera discrecional el asunto durante algún tiempo (Guerrero Gutiérrez, 2003: 33-40). Las reformas legales en materia electoral de 1993 y, sobre todo, la de 1996 permitieron reconocer de manera expresa el financiamiento público y su distinción con respecto al financiamiento privado, con una proyección de por lo menos cuatro grandes objetivos con relación a la naturaleza y la proporción del financiamiento en materia político-electoral y al uso de re-cursos públicos:

Acotar la procedencia y magnitud del financiamiento de los partidos políticos.

Prohibir a los partidos políticos la obtención y el uso principalmente de dinero proveniente de extranjeros, así como de ministros de culto, sec-tas y asociaciones religiosas.

Prohibir a los partidos políticos la obtención y el uso de dinero de ori-gen ilícito.

Evitar el uso partidista y electoral de recursos propios de programas sociales operados por los gobiernos.

Otro tipo de objetivos puede ser derivado de esas reformas sucesi-vas, según un estudio del caso mexicano efectuado por Eduardo Guerrero Gutiérrez:

Garantizar el principio de equidad en las condiciones de la competen-cia electoral.

Proteger a los partidos de las presiones de grupos financieros podero-sos.

Transparentar las operaciones financieras de los partidos.

El Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) contiene un esquema simple de fiscalización que no ha cambiado desde 1996, el cual permite fundamentalmente revisar los informes anua-

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les y de campañas electorales con base en la identificación del origen y destino del financiamiento público y privado. Dicho esquema fue adoptado por las entidades federativas prácticamente sin modificaciones. Pero en desde el inicio del siglo XXI una serie de reformas a algunas constituciones políticas y leyes locales en materia electoral han permitido ampliar la atri-bución de los órganos electorales relativa a la fiscalización de los recursos de los partidos políticos, si bien todavía no en el sentido de facilitar la pro-fundización en las indagaciones requeridas, sobre todo tratándose del fi-nanciamiento privado.

En el cumplimiento de ese esquema legal, para los partidos parece ser suficiente reportar los montos de dinero obtenido, incluir un listado con los nombres de los contribuyentes privados y los montos específicos (que intencionalmente conviene), relacionar los gastos concretos y presentar las comprobaciones fiscales o contables de cada caso. Evidentemente, hay un vacío legal que impide al órgano electoral federal investigar el proceso completo sobre la operación y la aplicación de los recursos de los partidos políticos, en parte porque no se encuentra vigente disposición jurídica al-guna relativa a la indagación de cuentas y depósitos bancarios, además de que no existe un programa permanente de verificación de la aplicación ma-terial de recursos. En algunas entidades federativas (Tlaxcala, Estado de México, Coahuila, Quintana Roo, Guerrero y Sonora) los legisladores han ampliado la atribución del órgano electoral administrativo para fiscalizar los recursos de los partidos políticos con base en un esquema que contem-pla etapas intermedias entre el origen y el destino de dichos recursos, refe-ridas a su operación y aplicación (o empleo). Así, se otorga la atribución específica al órgano electoral administrativo para fiscalizar todo lo relativo al origen, los montos, la operación, la aplicación y el destino concreto de los recursos de los partidos políticos.

Además de la revisión contable y fiscal de informes anuales y de cam-pañas electorales, la fiscalización tiene un sentido técnico y jurídico am-plio, expreso o no en la ley, consistente en varias funciones-y-técnicas de se-guimiento, verificación, revisión, inspección, cuantificación y auditoría, que tienen como finalidad común determinar la veracidad del uso o del estado in situ de recursos (aplicados en precampañas y campañas, relacionados en in-ventarios, etc.), de declaraciones o informes periódicos del uso ordinario o en actos de actos de precampañas y campañas electorales de recursos financie-ros, materiales y humanos. Algunas de esas funciones-y-técnicas relevantes se encuentran estipuladas de manera precisa en algunas leyes electorales loca-les, las cuales se mencionan:

a) Verificar los gastos de campaña o los datos y hechos que se re-portan, o en su caso dar seguimiento a actos de campaña y uso de recursos, con base en inspecciones físicas y el uso de estándares de cuan-tificación de costos de servicios de elaboración o producción de propagan-da que varían notablemente en el mercado (pinta de bardas, contratación de grupos musicales, etc.), de manera directa o a través de empresas espe-cializadas (Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el

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Estado de Tlaxcala y la normatividad respectiva; artículo 73 de la Ley Elec-toral del Estado de Zacatecas; artículo 51-C del Código Electoral del Esta-do de Michoacán; artículo 109 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro; artículo 49-BIS del Código Electoral del Estado de Guerrero; artículo 44 BIS 1 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Es-tado de Guanajuato);

b) Practicar revisiones precautorias en campo de gastos de campaña, du-rante o ex - post (artículo 61 del Código Electoral del Estado de México; ar-tículo 94 de la Ley Electoral de Quintana Roo; artículo 49-BIS del Código Electoral del Estado de Guerrero);

c) Llevar a cabo distintos tipos de auditoría (en cualquier momento en al-gunos casos, y no sólo contable como se estila en la mayoría de entidades federativas), de manera directa o auxiliado con personal externo, de bienes muebles e inmuebles, inventarios, prestación de servicios a terceros, catá-logos de proveedores, cuentas bancarias y contratos de adquisiciones (Có-digo de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlax-cala y la normatividad respectiva; artículo 73 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas; artículo 51-C del Código Electoral del Estado de Michoacán; artículo 51 de la Ley Electoral del Estado de Querétaro; artículo 84 de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California; artículo 49-BIS del Código Electoral del Estado de Guerrero; artículo 44 BIS 1 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Es-tado de Guanajuato; artículo 35 fracción IV del Código Electoral para el Es-tado de Sonora);

d) Solicitar datos o informes adicionales o complementarios a los partidos políticos como parte del control y la supervisión externa de los in-gresos y egresos de éstos, o para comprobar la veracidad de lo informado, independientemente del ejercicio del derecho de audiencia y de hacer valer lo que convenga a cada cual conforme al marco jurídico en la materia (ar-tículo 61 de la Ley de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Coahuila de Zaragoza; artículo 73 de la Ley Electoral del Estado de Zacatecas; artículo 82 de la Ley Electoral del Estado de Jalisco; artículo 84 de la Ley de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Baja California; artículo 38 del Código Electoral del Distrito Federal).

La operación de recursos generalmente implica actividades de dis-tintas áreas directivas para efectuar depósitos bancarios, liberar recursos a los candidatos, recibir donaciones, realizar pagos a proveedores, autori-zar anticipos de campañas, etc.; y es ahí en donde el campo de visibilidad se reduce para el órgano electoral. La aplicación de recursos tiene que ver con otro campo de visibilidad reducida, porque, aunque se puede identifi-car —o por lo menos suponer— el tipo de beneficiarios de los insumos, ob-jetos o materiales adquiridos por un partido político o los candidatos, no se logra saber su aplicación efectiva. Las comprobaciones contables y fiscales sirven, en todo caso, para deducir la aplicación de recursos en términos de un destino formal, no concreto. La verificación de la aplicación concreta,

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entonces, daría como resultado la determinación de un destino concreto comprobable fehacientemente.

El circuito origen – montos – operación – aplicación – destino concre-to de los recursos de los partidos políticos no ha logrado ser descifrado co-rrecta y exhaustivamente por los órganos electorales, a pesar de que en la ley (y raramente en las constituciones) se encuentra desarrollada la atribu-ción de fiscalización en la funciones-técnicas señaladas. Se coincide con nu-merosos autores en que hay una seria dificultad para fiscalizar las etapas de ese circuito, particularmente en lo que se refiere al financiamiento privado, puesto que nadie duda de que ningún partido reporta lo que realmente in-gresa por concepto de donaciones (quiénes son los donantes, cuánto aporta cada uno, quiénes actúan como “intermediarios”, entre quiénes se distribu-yen las grandes donaciones, etc.) y lo que gasta en actos de precampañas y campañas electorales. Es un lugar común referirse a la doble contabilidad como una práctica nociva para ocultar los flujos de ingresos y gastos que rompen con los equilibrios determinados por la ley. Por los efectos publicita-rios de las ante-precampañas, las precampañas y las campañas electorales, que suelen ser percibidos por el público común a través de la saturación de la programación televisiva y radiofónica con llamados a apoyar a quienes as-piran a ser postulados candidatos a cargos de elección popular, se llega a su-poner que hay demasiado dinero público con el que se apoya a los partidos políticos, o bien que éstos o los candidatos, o ambas partes, reciben y ejer-cen crecientes montos de financiamiento privado.

La percepción de que los partidos políticos utilizan “demasiado” fi-nanciamiento público puede encontrar una explicación en el dato destacado por Alberto Ricardo Dalla Via, Vicepresidente de la Cámara Nacional Electo-ral de Argentina, con respecto al incremento del cuerpo electoral como uno de las factores que inciden en el costo de las elecciones,25 lo que tendría sus-tento empírico en el hecho de que en algunas entidades federativas persis-ten fórmulas para calcular los montos de financiamiento público con base en la multiplicación del número de ciudadanos en el padrón del Estado (PE) por un salario mínimo vigente (SM). Pero lo cierto es que en su forma original esta fórmula ha caído en desuso y, al contrario, en muchas de las entidades federativas se ha preferido alguna variante de la fórmula que permite un re-sultado menor, principalmente con la aplicación de algún tipo de factor re-ductivo (f%). En un menor número de casos se ha adoptado el modelo fede-ral basado en el cálculo de los costos de campañas electorales (ccc).

Tal vez se piense que el modelo modificado de fpb = (PE x SM) x (f% < 100%) puede ayudar a reducir objetivamente el monto del financiamien-to público, mientras que el modelo ccc tiende a ser subjetivo, dado que atiende necesidades crecientes de los partidos y los candidatos para man-tener en niveles competitivos sus campañas electorales. No hay que hacer sofisticados cálculos para señalar que los costos de una elección son deter-minados básicamente por quienes venden espacios y tiempos publicitarios,

25 Alberto Ricardo Dalla Via, “El control del financiamiento partidario”, descargado de http://www.us.es/

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dado que necesariamente se toman como parámetros los costos del merca-do mediático, aun cuando los topes máximos de campaña electoral pueden fijarse sólo con un efecto formal;26 además, como se ha señalado, cuanto más extenso el periodo de una campaña electoral, el costo puede incre-mentarse, mientras que la tentación a buscar mayor financiamiento priva-do será incentivada. Es difícil, por tanto, que la tasa de crecimiento del pa-drón electoral y la del salario mínimo pueda igualar o superar la tasa de crecimiento de los costos de tiempo y espacio en los medios de comunica-ción masiva, de modo que el gasto electoral tenderá a crecer más en los procesos para los cuales se aplica el criterio de costo de campañas electo-rales.

Ninguna duda cabe que quienes ganan en una elección son las televi-soras, seguidas de las radiodifusoras y la prensa escrita: el dinero es concen-trado en el mercado mediático en el supuesto de que de otro modo ninguna elección puede ser ganada; pero cual sea el candidato o el partido con ma-yor votación, de todos modos ese mercado seguirá ganando. Así, una frase citada por Jorge Mario García Laguardia para ilustrar el caso de aportacio-nes privadas desiguales que desalientan la participación política, adquiere un nuevo significado: “no hay campañas derrotadas, sino empobrecidas”.27

Dicha frase se complementa con otra citada por Herbert Alexander, a propó-sito de la gran cantidad de dinero privado que fluye en las campañas electo-rales de los Estados Unidos de América: “una derrota es la más cara de to-das las contiendas”.28 La plutocracia no se ha marchado y las oligarquías partidistas siguen tan fuertes como cuando fueron advertidas por Joseph A. Schumpeter; ellas son las únicas que ganan, a pesar del progreso en el cam-po de reconocimiento de derechos iguales.

De cualquier manera, la remisión a modelos dominantes localmente, con los cuales el legislador ha procurado desalentar el costo de las eleccio-nes y de la política, puede ser útil para señalar que se tiene un grave pro-blema en el elevado monto del financiamiento público federal que reciben los partidos políticos, el cual puede ser subsanado si se determina constitu-cionalmente que la ley puede establecer, en correlación con el presupuesto anual federal decretado, la proporción específica de financiamiento público que sea necesario para el mantenimiento ordinario del sistema de partidos, además de una cantidad adicional igual o menor para gastos de campaña electoral que pueda ser otorgada en dos partes: una de manera indirecta, en la modalidad de paquetes de tiempos y espacios en los medios de comu-nicación masiva contratados a través del órgano electoral administrativo; la otra, de manera directa, en la modalidad de ministraciones en efectivo.

26 La cuestión de la determinación del mercado mediático con respecto a los costos de campa-ña ha sido destacada por Eduardo Guerrero Gutiérrez, con el señalamiento adicional de que es probable que la ley ha sido violada sistemáticamente en virtud de que los costos de campa-ña reales, es decir, a precios de mercado, rebasan con mucho los topes máximos de gastos de campaña. Op. cit., pp. 49-50.27 Jorge Mario García Laguardia, op. cit.28 “Los Estados Unidos”, en Manuel Carrillo et al (coords.), Dinero y contienda político-electo-ral, coedición FCE / IFE, México, 2003, p. 345.

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Modelos locales de fiscalización y dificultades de origen

Los diversos estudios sobre financiamiento político muestran la preocupa-ción acerca de tres grandes problemas que suelen aparecer cuando la au-toridad electoral debe dar seguimiento puntual al circuito origen – montos – operación – aplicación – destino concreto, pero carece de instrumentos y programas adecuados para tener el control eficaz de los múltiples accesos y salidas.

a) En la actualidad, los partidos políticos y los candidatos pueden sen-tirse desinhibidos para atraer financiamiento privado ilegal que pue-da potenciar su presencia en los medios de comunicación masiva, o incluso que pueda servir para cumplir los compromisos inmediatos con ciudadanos que deciden intercambiar su voto por apoyos materiales. Tal vez por ello no estarían interesados en una refundación de los criterios de aportación de sus militantes o afiliados, puesto que los candidatos no apuestan a apor-taciones limitadas.

b) Los medios de comunicación masiva, y en particular las televiso-ras, concentran el mayor flujo del gasto electoral y, en función de es-to, determinan el costo de una elección. Pero el mayor problema es que el mercado mediático, a falta de reglas que determinen cuotas máximas de tiempos y espacios que pueden ofertar, se vuelve una enorme esponja que absorbe dinero de partidos que, a su vez, están dispuestos a comprarlos “en paquete”. Si bien el gasto electoral en medios de comunicación puede ser transparentado, incluso mediante una actitud expresa de las empresas, existe la dificultad de un mercado mediático que parece no agotar su ofer-ta de tiempos y espacios a precios cada vez mayores de manera periódica, aunque la mercadotecnia pueda aparentar algunos “descuentos” y bonifica-ciones.

c) La falta de transparencia (por propia voluntad) de todos los recur-sos que obtienen, emplean y/o gastan los partidos y los candidatos, así co-mo las crecientes y variadas necesidades de éstos, dificultan la fisca-lización que deben llevar a cabo los órganos electorales. La canasta de bienes propagandísticos electorales, por así llamar al conjunto de éstos, no sólo se vuelve costosa, sino también variada, y eso dificulta seria-mente la aplicación de un mecanismo de compulsa sistemática y perma-nente, si fuere el caso. Se puede preguntar al respecto, por ejemplo, si se puede saber con exactitud cuánto dinero ingresó al partido ALFA por con-cepto de donaciones de las que son responsables personas no identificadas, el que a su vez se empleó en la compra de un paquete de promocionales di-versos {a, b y c}, cuya distribución se efectúa entre los asistentes a los ac-tos de campaña del candidato UNO, pero cuya cantidad real se ignora. Al efecto, en la compra de bienes propagandísticos electorales, ¿los partidos políticos están interesados en que se facturen todos los gastos?

Todos los órganos electorales locales han sido dotados de atribucio-nes y de instrumentos de fiscalización de los ingresos y gastos de los parti-

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dos políticos y los candidatos a cargos de elección popular, pero, del mismo modo que han observado Zovatto, Payne, Carrillo Flórez y Allamand Zavala, para el caso de órganos electorales nacionales en América Latina, su capaci-dad para cumplir con las funciones correlativas es limitada. Los autores mencionados concluyen que, a efecto de subsanar esa incapacidad, es nece-sario reforzar la autoridad y dotarla de “más recursos económicos, técnicos y humanos para auditar los informes que presentan los partidos”, así como “de potestades para investigar el origen, administración y uso real de los re-cursos”, además de que puede adoptarse una combinación entre el trabajo específico del órgano electoral administrativo y el trabajo de un órgano es-pecializado de control, como en el caso de Costa Rica, República Dominicana y Panamá, o en su caso, dejar en manos del órgano especializado de control la atribución completa de fiscalización, como en el caso de Nicaragua.29

Hasta ahora, en varias entidades federativas la legislación electoral permite que la autoridad electoral cumpla su atribución de fiscalización con base en una combinación de funciones-técnicas señaladas anterior-mente. Una serie de obligaciones de los partidos políticos establecida en las leyes constituye la base para facilitar a los órganos electorales ejercer sus atribuciones y funciones, concretamente porque:

1) Los partidos están obligados a entregar informes de ingresos y egresos (generalmente en periodos anuales), así como de campañas electorales (durante un lapso determinado posterior al término de éstas o de la jornada electoral).

En algunos casos se establece la obligación de presentar informes trimestrales o semestrales de ingresos y egresos, así como informes de campaña electoral durante un lapso relativamente corto siguiente al venci-miento del periodo de campañas. En varios casos existe la obligación de presentar informes de campañas en un plazo no mayor a noventa días: En Hidalgo la presentación del informe es sucesiva por plazos mensuales; en Querétaro hay un plazo de 30 días siguientes a la jornada electoral; en ocho casos hay un plazo de 60 días siguientes al último día de campañas; en Colima hay fechas preestablecidas en la ley para entregar dos informes preliminares; en Tlaxcala el plazo es de sesenta días para entregar infor-mes preliminares de precampaña y de campaña, a partir de la fecha en que concluyen los periodos respectivos; en los casos de Morelos y Sonora el plazo es de cuarenta y cinco días, posteriormente a la jornada electoral y a la conclusión del plazo de campañas, respectivamente; en el caso de Pue-bla el plazo es de 65 días a partir de concluido el periodo de campañas; en Yucatán el plazo es de sesenta días a partir de concluido el “proceso elec-toral”; en tres casos (Nayarit, Tabasco y Veracruz) el plazo es de sesenta días a partir de la jornada electoral; en Baja California el plazo es de 90 días siguientes al término del periodo de campañas; en Oaxaca el plazo es de 65 días siguientes a la jornada electoral; en Michoacán el plazo es de

29 J. Mark Payne, Daniel Zovatto, Fernando Carrillo Flórez y Andrés Allamand Zavala (2003), op. cit., p. 190.

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noventa días una vez concluido el “proceso electoral”; mientras que en cin-co casos el plazo es de noventa días siguientes a la jornada electoral.

En el establecimiento de plazos para la presentación de informes (definitivos o preliminares) de campañas electorales no hay un modelo, sino varios modelos, pero se observa una tendencia a obligar a los partidos a presentar dichos informes en un plazo razonable una vez concluidas las campañas o, en su caso, la jornada electoral, seguramente para asegurar un margen de fidelidad de la comprobación contable y fiscal que corres-ponde.

Con respecto a las precampañas, aunque en diez entidades federati-vas existe legislación al respecto, sólo en nueve se establecen facultades para fiscalizarlas, y en seis de ellas existe la obligación presentar informe ante la autoridad electoral. En los Estados de Baja California y Tlaxcala es obligación de los partidos, además, presentar informes preliminares. El ca-so de Sonora, por cierto con la reformas más recientes, hay un plazo de só-lo siete días siguientes a la terminación del periodo de precampañas para presentar el informe respectivo. Finalmente, en Coahuila, uno de los casos pioneros en la materia, el informe de precampaña se presentan en el tri-mestre que corresponde entregar el de ingresos y egresos.

2) Los partidos políticos están obligados a someterse a la práctica de auditorías físicas de buena fe, no sólo contables y fiscales, incluso en cualquier momento, para verificar ex post los contenidos de los informes, verificar in situ el gasto electoral y dar seguimiento a los catálogos de pro-veedores y los inventarios. Aunque dicha práctica no está generalizada, constituye un poderoso instrumento para dar rigurosidad a la fiscalización, más allá de la ordinaria revisión contable de los informes.

3) Los partidos políticos están obligados a proporcionar a la autoridad electoral informes adicionales en caso de serles requeridos, indepen-dientemente de lo que puedan agregar durante el plazo que disponen por ley para ser oídos y subsanar lo que a su derecho convenga o para lo que específicamente se les requiere por notificación. Esta práctica no es co-mún, ya que se llega a confundir con el plazo para ejercitar el derecho de audiencia, pero tiene una doble ventaja: a) permite a la autoridad electoral y al partido político conciliar información y mantener criterios simétricos; y b) permite anticipar al partido el riesgo que implica no solventar mediante comprobaciones fiscales idóneas, por ejemplo, gastos que impactan el mon-to global en cuestión.

4) Los partidos políticos están obligados a poner a disposición del pú-blico en general la información que les concierne como entidades públicas, tipificada en la ley de transparencia y acceso a la información pública o en el reglamento correspondiente, no clasificada como reservada o no protegida. Las leyes locales de transparencia de la información públi-ca poco dicen acerca de la publicidad (a través de Internet, que sería el medio técnicamente más apropiado) de las listas de donantes de los parti-dos políticos, sean o no miembros, militantes, afiliados o adherentes, pero

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el tema es uno de los más importantes, junto con el de la aplicación y el destino concreto de los recursos.

En al ámbito local no se discute aún la ventaja que puede implicar en el campo de la fiscalización de los ingresos y egresos de los partidos la publicitación de información relativa a donantes, y tampoco por asomo se ha tratado el tema de la correlación de dicha publicitación con el derecho a la protección de datos personales o, por lo menos, con una probable desin-centivación de los donantes. Ni siquiera se puede hablar de un estado em-brionario de la discusión de esos temas.

En este apartado hemos hablado hasta el momento de una serie de requisitos básicos que derivan de ciertas obligaciones de los partidos, para que la autoridad electoral de que se trate lleve a cabo la fiscalización de re-cursos de los partidos y los candidatos. Otro tipo de requisitos básicos deri-va de una serie de facultades y funciones legales que puede llevar a cabo dicha autoridad con cierta capacidad y profesionalismo. Sin embargo, lo que en común determinan las leyes locales es una matriz de facultades y funciones que por sí misma no es suficiente para garantizar la eficacia y efectividad del trabajo de la autoridad electoral. En la consideración de los elementos comunes de los diversos modelos locales de financiamiento, o de la mayoría de ellos, puede suponerse lo siguiente: mientras que el gasto de campaña electoral tiende a incrementarse, por el efecto del aumento de necesidades específicamente electorales, a pesar del esfuerzo de algunos órganos electorales para establecer topes mesurados de gastos máximos de campaña, el universo para la práctica de auditorías, el seguimiento de campañas y la verificación de gastos de propaganda electoral, se expande en una dinámica de big bang. Si la dotación de recursos económicos, técni-cos y humanos a los órganos electorales es insuficiente, entonces la fiscali-zación se llevará a cabo a medias, ineficientemente, sin conseguir los obje-tivos normativos y sin mostrar el lado oscuro del financiamiento privado.

Sin embargo, la lógica de la ampliación del universo del financia-miento político (principalmente por efecto del dinero privado) y de las ne-cesidades electorales, es una falsa base para los legisladores locales ocupa-dos en proveer a los órganos electorales de una mayor cantidad (o varie-dad) de facultades y funciones de fiscalización, porque entonces, si se ma-nifiesta incapacidad técnica, material y humana en este campo, incluso a pesar de alguna ampliación presupuestal, el resultado será el crecimiento de la espiral del gasto electoral global. Una mayor cantidad de recursos a los órganos electorales para que cumplan sus facultades y funciones de fis-calización, a su vez ampliadas, sobre la base de modelo de financiamiento viciado de origen, tal vez no sea la mejor decisión colectiva.

Modelos alternativos de fiscalización

El cambio radical de condiciones para la fiscalización

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La conclusión a que se llega después de revisar los modelos de financia-miento político y los graves problemas que generan al interés y la decisión pública, es que, si bien puede adoptarse algún modelo alternativo de fisca-lización de los recursos de los partidos, conforme a los modelos o sistemas localmente vigentes de financiamiento, ello puede ocurrir principalmente en una dirección que puede llamarse de “fortalecimiento” de los órganos electorales respectivos, pero ello probablemente requiera de recursos com-plementarios o extraordinarios a estas estructuras, mientras que los sopor-tes del creciente gasto electoral pueden mantenerse en pie. Nada habrá cambiado en esencia, sino sólo el tamaño de los problemas.

La propuesta de un modelo de fiscalización radicalmente distinto deriva, desde luego, de un cambio de los supuestos básicos contenidos en las leyes y constituciones locales que sustentan los elementos comunes de los modelos de financiamiento. Si las bases de la Constitución Política fede-ral en materia electoral fueran reformadas previamente en esa dirección, entonces el cambio de modelo sería facilitado. No obstante, aun sin refor-mas a la ley fundamental es posible que el legislador local disminuya el umbral de necesidades electorales de los partidos políticos, al mismo tiem-po que garantice derechos fundamentales correlativos. Un criterio general que suele aplicarse por técnica legislativa y jurídica, para evitar que la ley conceda prerrogativas de manera desmesurada a quienes gozan de deter-minados derechos, consiste, en primer lugar, en reconocer tales derechos como “derechos fundamentales” o por lo menos como “derechos constitu-cionalizados” que, por ende, deben ser garantizados, y, en segundo lugar, en establecer las medidas razonables de las prerrogativas conforme a la posibilidad material del Estado y a los tiempos legales de la presupuesta-ción de recursos públicos.

Los derechos y las libertades que, por ejemplo, pueden quedar a sal-vo en una estrategia legislativa de ajuste del orden de necesidades electo-rales y de calidad de la transparencia de la información pública, se pueden señalar:

La libertad de los ciudadanos para aportar financiamiento privado, co-mo una forma de expresión de una preferencia electoral, siempre que acaten las prohibiciones legales y elijan la opción de la publicitación de los nombres de los donantes en el caso de que rebasen el monto máxi-mo reservado a los miembros, militantes, afiliados o adherentes del partido político de que se trate.

La libertad de asociación y manifestación en torno a un candidato a un cargo de elección popular, siempre que la campaña de éste se realice en el plazo reducido por ley.

La libertad de expresión de los candidatos y los partidos a través de los medios de comunicación masiva electrónicos propiedad o en concesión a órganos de gobierno, siempre que todos dispongan de los mismos medios y la misma cantidad de tiempo de manera gratuita.

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La libertad de expresión de los candidatos y los partidos a través de los medios de comunicación masiva privados, siempre que los tiempos y espacios sean adquiridos directamente por el órgano electoral y la difu-sión de los mensajes o spots se realice en segmentos seleccionados en-tre los de mayor audiencia. La difusión de campañas en estos medios debe realizarse sólo en la etapa final del periodo de campañas, para privilegiar la libertad de asociación y de expresión en encuentros cara a cara entre candidatos y ciudadanos desde el inicio de dicho periodo.

La libertad de expresión de ideas y propuestas programáticas en la vía pública, siempre que el espacio en el que el material propagandístico que se pretenda fijar o colgar esté dedicado por ley o reglamentaria-mente para tal fin. No puede clasificarse aquí alguna limitación a los mítines y reuniones de trabajo. Tratándose de material propagandístico de distribución personal, su circulación podría quedar condicionada a la entrega previa de una muestra al órgano electoral.

Los periodos de campaña deben mantenerse como la parte medular de un proceso electoral, siempre que se reduzcan sustancialmente, en la consideración de que pueden variar comparativamente en función de la marcada diferencia entre entidades federativas.

Las precampañas electorales deben significar un margen de libertad de los partidos políticos, siempre que se realicen dentro del proceso elec-toral, en un periodo no mayor a quince días, y no se utilice en ellas fi-nanciamiento público, salvo el de carácter ordinario para la organiza-ción de los procesos internos correspondientes. [Una reforma constitu-cional federal relativa a la obligación de los partidos políticos para se-leccionar a sus candidatos en una jornada única y común, independien-temente del método adoptado, puede ayudar a resolver el problema de la dispersión del gasto de precampañas fincado en donadores furtivos].

Un nuevo tipo de órganos de fiscalización

Se pretende destacar aquí la dificultad que representa el modelo dominante de fiscalización a través de —o bajo la responsabilidad directa de— una Co-misión integrada por consejeros del órgano superior electoral. Ese tipo de Comisión, por la naturaleza de su integración, carece de especialización y permanencia; está sujeta a la propia renovación del órgano superior (Conse-jo General, Asamblea General, etc.) y en realidad los consejeros no realizan el trabajo especializado que se requiere, salvo excepciones individuales que tienen que ver con perfiles de formación académica, sino que se apoya en personal especializado interno o externo, con la desventaja de que éste pue-de depender de decisiones políticas a la hora de elaborar dictámenes y seña-lar observaciones para efectuar requerimientos, en demérito de razonamien-to técnicos (contables y fiscales, por ejemplo).

Por otra parte, un órgano ciudadanizado que por su propia naturale-za debe evitar la creación de ambientes de tensión y conflicto con los parti-

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dos políticos, suele quedar en tela de juicio por las decisiones políticas to-madas con respecto a la calificación de la procedencia, la operación y la aplicación final de los recursos de los partidos, a pesar de que pudieran te-ner un sólido fundamento técnico (y, desde luego, legal). Si el modelo do-minante de designación de los consejeros electorales depende en gran me-dida de decisiones político-partidistas, entonces es fácil suponer que los partidos tienen la ventaja de prefigurar una especie de saldo de cuentas en la sucesiva renovación del órgano electoral.

Independientemente del derecho de los partidos a recurrir las reso-luciones de los órganos electorales administrativos, a causa de observacio-nes de grave incumplimiento de la ley, que, derivado de ello, son la base para imponer severas sanciones pecuniarias, pueden documentarse los di-versos casos de tensiones personalizadas entre partidos políticos y conseje-ros electorales, incluso sin que ello se ventile en los medios de comunica-ción. En ese escenario es frecuente encontrar el señalamiento de una falta de profesionalismo en la elaboración de dictámenes en materia de fiscaliza-ción, conductas dudosas, decisiones de mala fe, etc.

Se subraya, entonces, que el modelo dominante de constitución del órgano específico para llevar a cabo la fiscalización de recursos de los par-tidos políticos y los candidatos, se encuentra en crisis o, por lo menos, ha entrado en una etapa de agotamiento y no puede ser compatible con una serie de requerimientos de especialización de la fiscalización, de descon-gestionamiento del universo de facultades del órgano superior electoral y de eficacia técnica y operativa de la fiscalización. En consecuencia, se pro-ponen dos opciones que pueden garantizar esos requerimientos, y que tie-nen su antecedente inmediato en modelos locales no dominantes:

1.- Un Instituto de Fiscalización de Recursos de Partidos Políticos, en calidad de órgano colegiado permanente, de carácter autónomo y con una estructura profesionalizada.

2.- Una Dirección Especializada de Fiscalización de Recursos de Par-tidos Políticos, como parte de la estructura del órgano electoral adminis-trativo, pero de carácter permanente, con funciones especializadas y una estructura profesionalizada.

Chiapas llevó a cabo una reforma constitucional en materia electo-ral en 2004, reformas legales a principios de 2005 y la creación de la Con-traloría de la Legalidad Electoral que, conforme a la ley orgánica respecti-va, tiene como atribución la de “velar por el respeto a la Ley, la imparciali-dad de los poderes públicos [,] así como la transparencia del financiamien-to de los partidos políticos y los gastos de precampañas y campañas políti-cas” (artículo 1°). Así, el modelo de Contraloría autónoma y especializada, único en el país, es sustitutivo del modelo de Comisión no especializada y dependiente del Consejo General del Instituto Estatal Electoral.

De entre los considerandos del decreto número 134 por el cual se publica la Ley Orgánica de la Contraloría de la Legalidad Electoral, con fe-cha 17 de marzo de 2005, se puede destacar lo siguiente:

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La Contraloría es un órgano responsable de garantizar la transparencia en el manejo de los recursos públicos, provenientes del erario público [sic] y de fondos privados, que empleen para sus actividades ordinarias y de precampaña y campaña los partidos políticos”.

La Contraloría es un órgano con una estructura de apoyo que debe ac-tuar profesionalmente y tener reconocida probidad.

El Instituto Estatal Electoral entra en una etapa de especialización, con base en la separación de las funciones de organización de las eleccio-nes y de fiscalización de los actos y recursos de los partidos políticos, y se concentra en adelante en el mejoramiento “de los procedimientos para el desarrollo de los procesos electorales y la promoción de la cul-tura democrática”.

Se deduce de lo anterior que el argumento que probablemente arti-cula la decisión de crear un órgano especializado de fiscalización de los re-cursos de los partidos políticos, habría consistido en garantizar la aplicabi-lidad de los principios constitucionales que rigen la función electoral, pro-curando la distribución de competencias; de modo que pueda lograrse la eficacia de la fiscalización de esos recursos y la eficiencia de la organiza-ción de las elecciones.

Un argumento similar puede ser esgrimido para el modelo de direc-ción especializada, adoptado en los Estados de Nuevo León (Dirección de Administración de la Coordinación Técnica Electoral),30 Querétaro (Direc-ción Ejecutiva de Organización Electoral), Quintana Roo (Dirección de Par-tidos Políticos) y Veracruz (Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos). El supuesto básico de este modelo es que los consejeros electo-rales no forman parte del órgano de fiscalización con facultad para dicta-minar sobre los informes de ingresos y egresos y de campañas electorales de los partidos políticos, pero éste tiene la obligación de poner a considera-

30 La Ley Electoral del Estado de Nuevo León establece lo siguiente: “Artículo 86. Los miem-bros de la Coordinación Técnica Electoral serán designados por la Comisión Estatal Electoral y seleccionados mediante convocatoria pública y examen de oposición, tomando en cuenta los criterios necesarios para la creación del servicio público de carrera para la función electoral, establecidos en la ley de la materia”.“Artículo 84. La Comisión Estatal Electoral contará con una Coordinación Técnica Electoral que tendrá a su cargo realizar las funciones técnico-administrativas necesarias para el cum-plimiento de sus facultades y obligaciones; dicha dependencia contará con el personal necesa-rio para su correcto funcionamiento y será encabezada por un Coordinador Técnico”.En los quince días siguientes a que los Comisionados Ciudadanos asuman sus cargos en la Co-misión Estatal Electoral, se designará al Coordinador Técnico, quien deberá cumplir con los requisitos establecidos para ser Comisionado Ciudadano y asistirá a las sesiones de la Comi-sión Estatal Electoral solo con voz”.“Artículo 85. La Coordinación Técnica estará integrada por las direcciones de Organización y Estadística Electoral, Jurídica, de Capacitación Electoral, del Registro Estatal de Electores y de Administración, en los términos previstos por la Ley del Servicio Profesional Electoral”.“Artículo 86. Los miembros de la Coordinación Técnica Electoral serán designados por la Co-misión Estatal Electoral y seleccionados mediante convocatoria pública y examen de oposi-ción, tomando en cuenta los criterios necesarios para la creación del servicio público de ca-rrera para la función electoral, establecidos en la ley de la materia”.

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ción del Consejo General los dictámenes correspondientes, el que a su vez, con base en ellos, tiene la facultad de ordenar lo necesario para consolidar la fiscalización.

El modelo de dirección especializada tiene la ventaja de mantener la unidad de la función electoral en un campo técnico-administrativo y, por tanto, no jurisdiccional. No obstante, requiere que la integración de dicho órgano ejecutivo no resulte de decisiones del Consejo General o de un ór-gano dependiente de éste, sino que dicho acto debe ser facultad del poder legislativo, con base en un procedimiento abierto (no partidizado) y en la aplicación de exámenes y entrevistas idóneos, con la asesoría de institucio-nes nacionales.

La articulación de la función de organización electoral y la función de fiscalización en una misma estructura requiere de una serie de canda-dos que eviten la aparición de tensiones entre funcionarios del Consejo Ge-neral y funcionarios ejecutivos, al mismo tiempo que propicien el desarro-llo de funciones especializadas y la eficacia de las acciones programáticas. El intercambio de información relativa al desarrollo de una campaña elec-toral, por ejemplo, podría resultar más eficiente en este modelo debido a la proximidad institucional y al manejo de bases de datos afines; pero esta hi-pótesis requiere estar sustentada empíricamente.

La objeción inmediata al modelo de dirección especializada es que, tal como existe, no tiene un estatuto que permita garantizar la estabilidad de largo plazo de las relaciones institucionales entre los integrantes del Consejo General y la dirección ejecutiva, y eso es motivo de preocupación porque las decisiones en ambos niveles trascienden la vida política estatal.

Conclusiones

Aunque este estudio tiene una orientación empírica por cuanto al objeto que trata, se puede señalar aquí que, desde el punto de vista de políticas de rediseño institucional y de generación de una nueva cultura del finan-ciamiento político-electoral, la investigación puede clasificar las zonas del marco jurídico electoral que son impactadas por la persistencia de los pro-blemas en materia de financiamiento y fiscalización político-electoral y que, por ende, son susceptibles de reforma.

El esquema de propuestas que se presenta a continuación está asen-tado en la creencia de que una investigación en materia de financiamiento y fiscalización de recursos de los partidos políticos puede develar proble-mas de eficacia de las reglas aplicables o de los órganos responsables, así como problemas derivados de la ineficiente operación de los sistemas elec-torales. Dicho esquema no puede quedar reconocido sólo como una buena tarea académica, sino que debe ayudar a tomar decisiones en un campo en el cual la procedencia y el uso de dinero privado tienden a erosionar la con-ducta pública.

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Las propuestas en la materia, por lo demás, tienen un carácter radi-cal que se sustenta en la creencia de que, en efecto, no sólo se trata de in-terpretar el mundo, sino también de transformarlo. Pero para transformar-lo hace falta una notable disposición a hacerlo mediante la cooperación y el acuerdo de los factores reales de poder y de los actores políticos que pue-den influir ordinariamente.

Las propuestas son las siguientes:

1. Con el objeto de materializar la idea de un órgano o una contraloría que garantice la transparencia del manejo de los recursos públicos y privados de los partidos políticos, o en su caso fortalecer a los órganos electorales administrativos a través de un área especializada en la materia, se hace ne-cesaria una reforma constitucional que permita la adecuación legislativa de cualquiera de las opciones planteadas.

2. Es insoslayable que los mecanismos legales para la selección y designa-ción de los consejeros electorales, tanto del órgano electoral federal como de los órganos locales, requieren ser reestructurados a efecto de que la in-tervención de los partidos políticos se erradique, con la consecuente ventaja de lograr de origen una independencia y autonomía de esos cuerpos colegia-dos, y rescatar verdaderamente el principio de ciudadanización.

No se quiere decir que en algunos casos no se haya logrado la ciudada-nización efectiva de los órganos electorales, sino que el proceso respectivo ge-neralmente corre el riesgo de ser dañado por la expectativa de los partidos políticos de que los consejeros pueden actuar en una dirección que ayude a fortalecer sus intereses o, por lo menos, que no los perjudique a causa de san-ciones por incumplimiento de la ley, precisamente porque su designación está ligada a decisiones políticas soportadas por dirigentes partidistas.

3. El financiamiento público para los partidos políticos en el ámbito local deriva dominantemente de la aplicación de una fórmula consistente en la multiplicación del salario mínimo por el padrón electoral (con un factor re-ductivo en algunos casos), por lo que les es posible conocer su techo finan-ciero con cierta exactitud, además de tener la certeza de que lo recibirán invariablemente con el ajuste de datos de la fórmula al momento de la pro-yección presupuestal por el órgano competente.

Por lo anterior, y a efecto de facilitar el cumplimiento de los objeti-vos del financiamiento público y de su fiscalización, los partidos políticos —del mismo modo que todas las entidades públicas que incluso no tienen esa certeza— deben programar el ejercicio del gasto del año fiscal correspon-diente y recibir mensualmente la prerrogativa bajo la condición de cumpli-miento de avances o de metas programadas, así como la adecuada compro-bación de los recursos ejercidos.

4. Por cuanto hace al financiamiento privado de los partidos, aunque puede ser diferenciado contablemente con respecto al financiamiento público, an-te la necesidad de fiscalizar su procedencia y aplicación, su uso es eminen-temente para fines públicos, por lo que se justifica una regulación en el

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sentido de transparentar su origen mediante mecanismos de recepción, re-gistro y ministración que controle el propio órgano electoral fiscalizador.

Esta propuesta está orientada a dar mayor transparencia a la proce-dencia de recursos privados. Esta propuesta de poco puede servir para evi-tar que los flujos de dinero ilícito o de procedencia dudosa corrompan las bolsas de los partidos y candidatos, si dicho flujo es incentivado por las cre-cientes necesidades de los candidatos y partidos en una dinámica de com-petencia electoral con gastos en espiral, en la cual cada competidor se ve compelido a obtener financiamiento adicional de manera furtiva —y, por tanto, a transgredir el tope máximo de gastos electorales— para publicitar-se durante cada minuto del día que le sea posible.

5. Independientemente de los dos formatos de órganos de fiscalización o contraloría, se propone que los partidos políticos rindan sus informes de in-gresos y egresos en forma mensual, conforme a los criterios aplicables a todas las entidades públicas, erradicando así excepciones, pero también con la finalidad de facilitar con ello la detección oportuna de irregularida-des en el ejercicio del gasto y, con ello, suspender la ministración de recur-sos públicos si fuera el caso.

La rendición mensual de comprobaciones tiene ventajas recíprocas, puesto que evita la acumulación del ejercicio irregular de recursos y el agotamiento de opciones de corrección de manera oportuna. Una cultura de comprobación de corto plazo, además, tiene la ventaja de crear un am-biente de entendimiento permanente entre el órgano electoral y los parti-dos, tan necesario para inducir a éstos a cumplir sistemáticamente con una serie de funciones coadyuvantes relativas a la cultura política democrática conforme a programas autorizados.

6. Puesto que los partidos políticos utilizan financiamiento público y priva-do, y ante la inminente necesidad de realizar adquisiciones de bienes y ser-vicios, así como la contratación de personal, para su operación ordinaria o extraordinaria, y en su carácter de entidades de interés público, deben asu-mir sus responsabilidades fiscales, para lo cual es necesario que se supri-ma el régimen especial que algunas leyes les otorgan.

El ejercicio de financiamiento público no debe ser una muleta para exentar de obligaciones fiscales a los partidos políticos que ejercen también financiamiento privado.

7. Ahora bien, para lograr una alta eficiencia y eficacia de las regulaciones en materia de fiscalización a los partidos políticos, se debe insistir en que los órganos electorales deben tener certeza de su presupuesto a ejercer por mecanismos o fórmulas semejantes a las aplicables para calcular los montos de financiamiento de los partidos, los cuales tendrían que estar previstos en las constituciones para garantizar así el principio de inmedia-tez. En su caso, la vía para garantizar la disponibilidad de recursos sufi-cientes, principalmente en año electoral, puede consistir en la creación de un fideicomiso con recursos programados para un trienio. El cálculo tria-nual del presupuesto de los órganos electorales tiene su antecedente en al-

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gunas entidades federativas que lo aplican para el cálculo de las prerroga-tivas a los partidos políticos.

8. Otra de las medidas coherentes con la necesidad de combatir el exceso de gastos electorales y de fiscalizar de manera eficaz los mismos, consiste en reducir sustancialmente los periodos de precampaña y campaña electo-ral. Particularmente, se trata de regular los tiempos para la selección de candidatos y de evitar actos anticipados de precampaña electoral (llama-dos también actos de ante-precampaña) que por sí mismos representan una ventaja en la búsqueda de la nominación a la candidatura por un parti-do político, independientemente de que algunos ciudadanos adopten estra-tegias de cobertura en una alianza de partidos o de que éstos anden a la caza de algún ciudadano que pueda aceptar ser su candidato al cargo de elección popular de que se trate.

9. Si bien se requiere legislar, pero no de sobreregular la materia en cues-tión, conviene señalar que para el cumplimiento o aplicación eficaz de las reglas se requiere establecer un sistema completo de sanciones y medidas de desincentivación, pero que sea de fácil aplicación. El establecimiento de obligaciones y prohibiciones legales sin sanciones, son reglas aparentes, simples reglas de papel.

Fuentes consultadas(Adicionales a las citadas en las notas de pie de página)

De la Calle, Humberto (2005), “Naturaleza del financiamiento: público, privado y mixto”, descargado de http://www.upd.oas.org/

Díaz-Santa Castaños, Héctor (2005), “Experiencia con el financiamiento de los partidos políticos en España”, descargado de http://www.cepchile.cl/

Donoso I., Patricio; Paulina Ramos V.; y Paula Riquelme P. (1999), “Mecanis-mos alternativos para el financiamiento de los partidos políticos”, descargado de http://www.cepchile.cl/

Elizondo Gasperín, Ma. Macarita (2004), “Precampañas y campañas electora-les. Un análisis en conjunto”, descargado de http://www.scjn.gob.mx/

Reynolds, Andrew y Ben Reilly (2005), El manual de diseño de sistemas electo-rales de International IDEA, Instituto Internacional por la Democracia y la Asis-tencia Electoral, descargado de http://www.idea.int/

Valdés, Salvador (2002), “Financiamiento de la política y reforma del Estado”, Chile, descargado de http://www.expansiva.cl/

Documentos especializados

Leyes y Códigos electorales de las entidades federativas y el Distrito Federal. Constituciones Políticas de las entidades federativas. Manual de financiamiento de la actividad política: Una guía para fomentar la

transparencia en las democracias emergentes, Oficina de Democracia y Gober-nabilidad / Buró para Democracia, Conflictos y Asistencia Humanitaria / Agen-cia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, Washington, D.C., 2003.