finanzas pÚblicas de mÉxico

FINANZAS PÚBLICAS DE MÉXICO

ENRIQUE ARRIAGA CONCHAS


I N S T I T U T O P O L I T É C N I C O N A C I O N A L

— M É X I C O —

PRIMERA EDICIÓN: 1992PRIMERA REIMPRESIÓN: 1996SEGUNDA EDICIÓN: 2001

D. R. © 2001. INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL

Dirección de PublicacionesTresguerras 27, 06040, México, D. F.ISBN:

Impreso en México/Printed in Mexico

A Enrique y Luis Enrique mis hijos,a Violeta mi esposa ya Lesvia y Simón (+)mis padres.

AGRADECIMIENTOS

Expreso mi gratitud y amor al creador por darme la vida ytodas sus experiencias.Mi profundo agradecimiento al licenciado Ignacio Pichardo

Pagaza, quien me apoyó en la realización de esta obra en suprimera edición y al doctor Damián Rodríguez Vázquez quienrevisó dicho material en esa ocasión.Mi gratitud a los doctores Alberto Ortiz Gutiérrez, Salvador

Roquet Pérez (+), Jesús Armando Gutiérrez Pérez, José S.Guajardo Chavarría y Mario Pegueros Morales, así como a loslicenciados Teodoro Sandoval Valdez y Agustín Montes deOca Gasca (+) de quienes recibí incontables y valiosos apo-yos.Asimismo, agradezco al licenciado Roberto Anguiano Equihua

de quien recibí importantes enseñanzas en materia de finanzaspúblicas.En el desarrollo de esta obra conté con la colaboración de

prestigiados estudiosos en materia fiscal y de distinguidosservidores públicos. Estas aportaciones se manifestaron enorientaciones, comentarios, revisión y corrección de borra-dores, elaboración de algunas partes del texto, entre otras.A riesgo de omitir involuntariamente algún nombre, doy

mis disculpas anticipadas, mi agradecimiento personal a Laura

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Cedano Hernández y Thalía Lagunas Aragón por sus valiosasorientaciones; a Guadalupe Cano García y Rafael ObregónCastellanos por sus aportes en materia de ingresos; a H.Wenceslao Macedo Sánchez por su participación en lo corres-pondiente a los impuestos; y a José Zamudio Vázquez por suintervención en materia de presupuesto y gasto.Mi reconocimiento y gratitud a Marcela Astudillo Moya y

a Alicia Girón González, destacadas investigadoras que ela-boraron cada una de ellas un capítulo del presente texto:finanzas locales y deuda pública, respectivamente.Expreso que los errores y deficiencias son de mi exclusi-

va responsabilidad.El trabajo de captura del texto estuvo a cargo de Gloria

Benítez Pérez, el formato de captura lo realizó GregorioHernández Hernández a ellos mi agradecimiento.

México, D.F., septiembre de 2001

11

PRESENTACIÓN

El presente libro se elaboró con el propósito de que sea textobásico en la materia de finanzas públicas de la carrera delicenciatura en economía y obra de consulta para quienesdeseen recurrir a aspectos conceptuales y descriptivos so-bre la materia.Su contenido es de recopilación y comprende dos aspec-

tos: el teórico y el práctico, este último se refiere a casosque observan las finanzas públicas mexicanas.Para diseñar su estructura se consultaron diversos progra-

mas de la materia de finanzas públicas de distintas escuelasy facultades de economía del país, así como de otras disci-plinas contables y administrativas tratándose de cubrir di-chos programas.Espero que este trabajo se constituya en un instrumento

útil y cumpla su cometido.

El autor

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CAPÍTULO I

FINANZAS PÚBLICAS

CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS

El término finanzas públicas ha tenido diversas connotacio-nes de acuerdo con las funciones que tiene el Estado. Estoobedece principalmente a razones históricas, así como alnivel de desarrollo de cada país y a la forma de gobierno.Cabe citar que se utilizan como sinónimos: hacienda públicay política fiscal.

Para Musgrave, hacienda pública trata del conjunto de problemas que

se centran en torno al proceso ingreso-gasto, al respecto, expresa que

son problemas de asignación de recursos, de distribución de renta, de

pleno empleo, de estabilidad del nivel de precios y de desarrollo. Por

lo tanto, debemos considerar nuestra tarea como una investigación de

los principios de la economía pública o, más exactamente, sobre aque-

llos aspectos de la política económica que surgen en las operaciones

del presupuesto público.1

Por su parte, Due establece que los programas de ingresos y gastos

públicos ejercen inevitablemente influencia sobre el nivel del ingreso

nacional y que, el reconocimiento de tales efectos, ha posibilitado la

realización de ajustes deliberados en los ingresos y gastos con el pro-

pósito de lograr una mayor estabilidad económica. Tales ajustes —

expresa— reciben el nombre de política fiscal.2

Hicks señala que pueden considerarse como parte integrante de la

política fiscal, todas aquellas transacciones gubernamentales llevadas a

cabo con el objetivo de apoyar la política económica general. Cita

como transacciones los ingresos y gastos, y considera en los ingresos a

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los corrientes que comprenden los impuestos, además, hace referencia

al financiamiento proveniente del ahorro interno y del exterior, intere-

ses de créditos, rentas de inmuebles y otros edificios del gobierno,

ingresos por permisos y autorizaciones y los beneficios de las empre-

sas públicas; por el lado del gasto, cita los de carácter social y las

transferencias destinadas a favorecer industrias en concreto o a ciertas

localidades que se desee estimular especialmente.3

Somers afirma que las finanzas públicas pueden considerarse como

un elemento poderoso que repercute con fuerza en la economía, ex-

tendiendo sus efectos a todas las esferas de la producción y el consu-

mo. Considera los efectos de los gastos, impuestos, empréstitos públi-

cos y amortización.4

Eckstein establece que “las finanzas públicas son el estudio de los efectosde los presupuestos sobre la economía y, en particular, de su influencia enla consecución del mayor de los objetivos económicos, a saber, el desarro-llo, la estabilidad, la equidad y la eficiencia de la economía”.5

Al hacer referencia a los presupuestos se incluyen tanto los ingresos

como los gastos, concepción que corresponde desde el punto de vista

teórico. Cabe citar que en México se identifica al presupuesto como lo

relativo a los gastos, porque los ingresos se abordan por separado en la

propia Ley de Ingresos.

Una concepción más actualizada de las finanzas públicasdentro de las funciones que el Estado tiene actualmente, queademás de llevar a cabo las relativas a la administración dejusticia, relaciones exteriores, seguridad interna y defensa,tiene bajo su responsabilidad la promoción y rectoría deldesarrollo económico, es la de Urquidi que dice:

“El ámbito de la política fiscal es el conjunto de medidas relativas al régi-men tributario, al gasto público, al endeudamiento interno y externo delEstado, y a las operaciones y la situación financiera de las entidades y losorganismos autónomos o paraestatales, por medio de las cuales se determi-nan el monto y la distribución de la inversión y el consumo público como

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componentes del gasto nacional y se influye, directamente o indirectamen-te, en el monto y la composición de la inversión y el consumo privado”.6

Esta concepción se ajusta más a la responsabilidad del Esta-do en los países en vías de desarrollo. Siguiendo al mismoautor, se citan los objetivos de la política fiscal.

Al respecto, establece que uno de los propósitos fundamentales es

crear el ahorro público suficiente para hacer frente al volumen de

inversión pública previsto, y allegarse, mediante el endeudamiento in-

terno y externo, los recursos adicionales. Otro objetivo es absorber de

la economía privada, por medios más equitativos y eficaces, los ingre-

sos necesarios para hacer frente a la provisión de los servicios públicos

que la comunidad juzgue indispensables o convenientes. Indica tam-

bién, que deben manipularse los diversos instrumentos tributarios, de

gastos, de precios y tarifas de manera que no desestimulen al sector

privado y social en la generación del ahorro interno, en la inversión y

el consumo. Además, de que puede coadyuvar al mejoramiento de la

distribución de la riqueza. Sobre el último objetivo se opina que, me-

diante el mecanismo ingreso-gasto es posible contribuir al propósito

señalado en el ingreso mediante una estructura impositiva basada, fun-

damentalmente, en los impuestos directos, que al contemplar tasas pro-

gresivas ayude a disminuir la concentración del ingreso, a través del

gasto en política social, así como de infraestructura económica se

coadyuva a la distribución.

Para que lo anterior pueda operar, en forma satisfactoria,se hace necesario la adopción de medidas de política eco-nómica en áreas como la monetaria, crediticia, de empleo,de precios y tarifas, agropecuaria, industrial y salarial, entreotras, dentro de un marco de planeación del desarrollo.Las finanzas públicas constituyen una herramienta impor-

tante en la consecución de los objetivos y metas de la polí-tica económica, pero si no se encuentra debidamente coor-dinada con los demás instrumentos, no podrá participar enforma adecuada.

FINANZAS PÚBLICAS

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Una vez ubicado el concepto de finanzas públicas, setratará su campo de acción, que significa describir la dimen-sión del sector público, que en este caso particular, se haráreferencia a México.

ÁMBITO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

El artículo 25 constitucional en su tercer párrafo expresa: “Al desarrolloeconómico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sectorpúblico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formasde actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación”.

Con ello se precisa que la economía mexicana está inte-grada por los sectores antes mencionados. La descripcióndel sector público se efectuará más adelante. El sector socialestá compuesto por los ejidos, organizaciones de trabajado-res, cooperativas, comunidades, empresas que pertenecenmayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en gene-ral, a todas las formas de organización social para la produc-ción, distribución y consumo de bienes y servicios social-mente necesarios. El sector privado en su expresión, denotasu naturaleza.Es de interés describir la amplitud del sector público en

México, a efecto de conocer el ámbito de aplicación de lasfinanzas públicas. Al respecto, el sector público se conformapor el sector central o sector gobierno y el paraestatal; elprimero comprende los tres ámbitos de gobierno, a saber:federal, estatal y municipal, y el segundo se ubica en cadauno de los niveles citados, su dimensión es de mayor amenor, partiendo de la esfera federal.El presente texto tiene como propósito referirse al ámbito

del gobierno federal y a su correspondiente sector paraestataldebido a que se cuenta con mayor información, y porqueéste será tratado con amplitud en el desarrollo del trabajo.

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La Constitución Política de la República señala los compo-nentes del sector gubernamental. Al respecto, el artículo 49expresa que:“El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejer-

cicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”. En cuanto al sectorparaestatal, uno de los sustentos constitucionales es el artí-culo 28, quinto párrafo, donde se manifiesta que: “El Estadocontará con los organismos y empresas que requiera para eleficaz manejo de las áreas estratégicas a su cargo y en lasactividades de carácter prioritario, donde, de acuerdo con lasleyes, participe por sí o con los sectores social y privado”.7

Dentro del sector gobierno federal, el Poder Legislativose deposita en el Congreso de la Unión, el que, a su vez,está constituido por dos cámaras: la de Diputados, integradapor los representantes populares, y la de Senadores, confor-mada por quienes representan a las entidades federativas.El Poder Judicial radica en una Suprema Corte de Justicia,

un Tribunal Electoral, en tribunales colegiados y unitarios deCircuito, en juzgados de Distrito y en un Consejo de la Judi-catura Federal.El Poder Ejecutivo está depositado en una sola persona

que se denomina presidente de los Estados Unidos Mexica-nos, quien para el desempeño de sus funciones cuenta conla administración pública federal. Ésta, de acuerdo a la CartaMagna, es centralizada, paraestatal y está regulada por la leyorgánica que expide el Congreso; a efecto de distribuir losasuntos del orden administrativo de la Federación que esta-rán a cargo de las secretarías del Estado y departamentosadministrativos, esta ley define las bases generales de crea-ción de las entidades paraestatales y la intervención delEjecutivo federal en su funcionamiento.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal expresa que la

Presidencia de la República, las secretarías de Estado, y departamentos

FINANZAS PÚBLICAS

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administrativos y la Consejería Jurídica del Ejecutivo federal integran la

administración pública centralizada.

Para el despacho de los asuntos de orden administrativo el Poder Eje-

cutivo de la Unión contará con las siguientes dependencias:

Secretaría de Gobernación

Secretaría de Relaciones Exteriores

Secretaría de la Defensa Nacional

Secretaría de Marina

Secretaría de Seguridad Pública

Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Secretaría de Desarrollo Social

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Secretaría de Energía

Secretaría de Economía

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo

Secretaría de Educación Pública

Secretaría de Salud

Secretaría de Trabajo y Previsión Social

Secretaría de la Reforma Agraria

Secretaría de Turismo

Consejería Jurídica del Ejecutivo federal

El sector paraestatal se integra por los organismos des-centralizados, las empresas de participación estatal, las insti-tuciones nacionales de crédito e instituciones nacionales deseguros y de fianzas y los fideicomisos.En este apartado se hará especial énfasis en describir el

sector paraestatal porque a través de éste es como se apre-cia la presencia del Estado en la economía, mediante laproducción de bienes y servicios.Son organismos descentralizados: las entidades creadas por

ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto delEjecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio pro-pios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

21

Su objetivo es la realización de actividades correspondien-tes a las áreas estratégicas o prioritarias, la prestación de unservicio público o social y la obtención o aplicación de recur-sos para fines de asistencia o seguridad social.8

Las empresas de participación estatal mayoritaria se constituyen con fun-

damento en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y son:

I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de

su legislación específica; II. Las sociedades de cualquier otra naturale-

za, incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así

como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satis-

fagan alguno o varios de los siguientes requisitos:

a) Que el Gobierno Federal o una o más entidades paraestatales,

conjunta o separadamente, aporten o sean propietarios de más del

50% del capital social.

b) Que en la constitución de su capital se hagan figurar títulos repre-

sentativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser

suscritas por el Gobierno Federal.

c) Que al Gobierno Federal corresponda la facultad de nombrar a la

mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalen-

te, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga

facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

Se asimilan a las empresas de participación estatal mayoritaria, las so-

ciedades civiles así como las asociaciones civiles en las que la mayoría

de los asociados sean dependencias o entidades de la Administración

Pública Federal o servidores públicos federales que participen en ra-

zón de sus cargos o alguna o varias de ellas se obligan a realizar o

realicen las aportaciones económicas preponderantes.9

Los fideicomisos públicos son aquellos que el gobiernofederal o alguna de las entidades paraestatales constituyencon el propósito de auxiliar al Ejecutivo federal en las atri-buciones del Estado, para impulsar las áreas prioritarias deldesarrollo, que cuenten con una estructura orgánica análogaa las otras entidades y que tengan comités técnicos.

FINANZAS PÚBLICAS

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En los fideicomisos constituidos por el gobierno federal,la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fungirá comofideicomitente único en la administración pública centrali-zada.10

La operación del sector paraestatal observa mecanismosde control que se pueden ubicar en tres niveles: global,sectorial e institucional.

El nivel global se efectúa con fundamento en la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, en el artículo 50 que establece:

“Las relaciones entre el Ejecutivo federal y las entidades paraestatales,para fines de congruencia global de la administración pública paraestatalcon el sistema nacional de planeación y con los lineamientos generales enmateria de gasto, financiamiento, control y evaluación, se llevarán acabo en la forma y términos que dispongan las leyes, por conducto de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público y de la Contraloría y Desarro-llo Administrativo sin perjuicio de las atribuciones que competen a loscoordinadores de sector”.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la entidad normativa de

apoyo global en materia de financiamiento; esto en su concepción

amplia significa dictar las normas de recaudación y control de ingresos

que procedan de los servicios que prestan las diversas dependencias,

así como los precios y tarifas del sector paraestatal, entre otros. Esta

dependencia trata también los aspectos de política monetaria y crediticia.

Asimismo, dicta los lineamientos al sector público federal en materia

de planeación, presupuesto, contabilidad y evaluación, participa en

temas de administración, normas y lineamientos de personal, de infor-

mación estadística y geográfica, adquisiciones, almacenes, inventarios,

entre otros.

La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo establece las

normas que regulan el funcionamiento de los instrumentos y procedi-

mientos de control de la administración pública federal, fija las bases

para la realización de auditorías; vigila el cumplimiento de las normas

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de control y fiscalización; comprueba el cumplimiento de las obliga-

ciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación,

presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, deuda, patrimo-

nio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno

federal; vigila que se cumpla con las normas y disposiciones en mate-

ria de sistemas de registro y contabilidad; contratación y pago de per-

sonal; servicios; obra pública; adquisiciones y arrendamientos; conser-

vación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles

e inmuebles; almacenes y demás activos y recursos materiales de la

administración pública federal, organiza y coordina el desarrollo admi-

nistrativo integral de las dependencias y entidades de la administración

pública federal, entre otros.

El segundo nivel de control corresponde a los coordinadores sectoria-

les; sobre el particular el artículo 48 de la citada Ley orgánica manifies-

ta de que a fin de que se pueda llevar a efecto la intervención, que,

conforme a las leyes, corresponde al Ejecutivo federal en la operación

en las entidades de la administración pública paraestatal, el presidente

de la República las agrupará por sectores definidos, considerando el

objeto de cada una de dichas entidades en relación con la esfera de

competencia que ésta y otras leyes le atribuyen a las secretarías de

Estado y departamentos administrativos. Dicha intervención se realiza-

rá a través de la dependencia que corresponda según el agrupamiento

que por sectores haya realizado el propio Ejecutivo, la cual fungirá

como coordinadora del sector respectivo (artículos 49).

Las funciones de coordinadores de sector están delimita-das por la ley antes citada, para coordinar la programación ypresupuestación, conocer la operación, evaluar los resulta-dos y participar en los órganos de gobierno de las entidadesagrupadas en el sector a su cargo, conforme a lo dispuestoen las leyes.Con el propósito de tener un mayor control, sobre las entida-

des que permiten la integración vertical u horizontal al interiordel grupo sectorial, la ley prevé el agrupamiento por subsectorescuando así convenga, para facilitar su coordinación y dar con-gruencia al funcionamiento de las citadas entidades. Con rela-

FINANZAS PÚBLICAS

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ción a lo anterior, se han creado consorcios o grupos conoci-dos, como holding, que constituyen un nivel intermedio entreel coordinador sectorial (secretaría de Estado o departamentoadministrativo) y la entidad correspondiente.

El tercer nivel de control se ubica en los órganos decisorios o directi-

vos de cada entidad, de acuerdo con su particular forma de creación

legal y ordenamientos que la rijan. A partir de la expedición de la Ley

Federal de las entidades paraestatales, el control correspondiente se

reforzó por medio de los órganos de gobierno ya que se integran con

representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y de

otras dependencias y entidades, en la medida en que tengan relación

con el objeto de la entidad paraestatal de que se trate, todas ellas de

conformidad con su esfera de competencia y disposiciones relativas

en la materia.

También es miembro de los órganos de gobierno el comisario público,

quien es designado por la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo

Administrativo. Ésta evalúa el desempeño general y por funciones del

organismo, realiza estudios sobre la eficiencia con la que se ejerzan los

desembolsos en los rubros de gastos corrientes y de inversión, así

como en lo referente a ingresos, entre otros.

El órgano de gobierno comprende las denominaciones de junta direc-

tiva, consejo de administración, etcétera, y le corresponde dictar la

política de la empresa.

La misma ley ha otorgado a las entidades mayor autono-mía de gestión, ya que se les dota de una organizaciónjurídica propia, disminuye las diversas disposiciones parti-culares que pesaban sobre la empresa, establece las formasde gestión adecuadas para facilitar sus relaciones con elgobierno federal; regula aspectos corporativos internos yprecisa el régimen financiero y administrativo. En lo gene-ral, la ley confiere una mayor capacidad de decisión a losórganos de gobierno de las empresas a fin de fortalecerlos;

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define las responsabilidades a los directivos en forma másamplia y precisa; y apoya el papel del coordinador sectorialy la preeminencia de los programas sectoriales.11

Los organismos descentralizados son creados por ley odecreto del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecuti-vo federal, tienen personalidad jurídica y patrimonio pro-pios. Las empresas de participación estatal mayoritaria obe-decen su creación por disposición del Ejecutivo federal, queal instrumentarse se constituyen en una sociedad de caráctermercantil y son regidas por la Ley General de SociedadesMercantiles.En cuanto a la desincorporación de entidades paraestatales,

ésta se realiza mediante venta, liquidación, extinción, fusióny transferencia; sobre el particular se toman en cuenta as-pectos de tipo financiero, operativo, comercial, administrati-vo y legal, así como los lineamientos de política económicareferidos al sector paraestatal. En cada caso se consideranlos dictámenes emitidos por la Comisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento, previa identificación y propuesta de la coor-dinadora del sector.

En el proceso participa la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

que es la responsable de llevar a cabo la propuesta al Ejecutivo federal,

de disolución, liquidación, extinción o enajenación de la participación

paraestatal; así como de informar a la Cámara de Diputados de las

razones y criterios concretos que apoyen la desincorporación de enti-

dades paraestatales. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tam-

bién es la encargada de coordinar, supervisar y ejecutar la venta de

entidades paraestatales, previo avalúo que solicita a alguna sociedad

de crédito. A la Secretaría de la Contraloría General y Desarrollo Admi-

nistrativo, le corresponde la función de vigilar y llevar el seguimiento

de los procedimientos que están señalados en la normatividad para

efectuar las diversas etapas de desincorporación de entidades.12

FINANZAS PÚBLICAS

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IMPORTANCIA DEL SECTOR PARAESTATAL

La empresa pública en México ha desempeñado un papelrelevante en la conducción de la política económica guber-namental. Por disposición constitucional, el Estado participaen la totalidad de las ramas de petróleo y demás hidrocarbu-ros, minerales radioactivos y generación de energía nuclear,además conjuntamente con los sectores social y privado in-terviene en otras áreas estratégicas a su cargo y en las acti-vidades de carácter prioritario; como extensión de las fun-ciones de gobierno actúa en los campos de la educación,salud y vivienda, entre otros.

Cabe mencionar que, en el Presupuesto de Egresos de la Federación

para 1999, el monto de recursos asignados a las entidades de control

directo (13) significa el 28.5% del gasto total, esta proporción no inclu-

ye las transferencias que otorgan las dependencias a las entidades de

control indirecto, con lo que resultaría un porcentaje mayor; por su

parte, a los ramos administrativos (secretarías y otras dependencias) se

les asignó el 21.6% del presupuesto total, que comprende también los

subsidios, transferencias y las aportaciones a seguridad social en el

gasto del gobierno federal. El resto corresponde a los poderes Legisla-

tivo y Judicial; al Instituto Federal Electoral; los ramos generales entre

los que destacan las participaciones a entidades federativas y munici-

pios, deuda pública, aportaciones federales para entidades federativas

y municipios y aportaciones a seguridad social.

El sector paraestatal al demandar y ofrecer bienes y servicios desempe-

ña un papel muy importante en la economía, aspecto que se refuerza

por su peso y áreas en que participa. Este sector observó por muchos

años un crecimiento acelerado, que no fue resultado de una política

delineada, sino que, de manera coyuntural, intervino en ramas produc-

tivas que no son estratégicas ni prioritarias; así se tiene que para 1982

existía un universo de mil 155 entidades. A partir del siguiente año se

empezó a llevar a cabo el proceso de desincorporación de entidades,

al respecto se consideró que muchas habían cumplido sus objetivos

que les dieron origen, otras que duplicaban funciones y que se podían

27

complementar y fusionar, y algunas que tenían mejor asignación pa-

sando a las entidades federativas donde realizan sus actividades. Hay

que señalar también como aspecto relevante en el proceso de reestruc-

turación, la difícil situación económica y de las finanzas públicas en lo

particular. Asimismo es de considerase la política económica neoliberal

que se ha instrumentado.

En diciembre de 1982, de las mil 155 entidades, 103 eran organismos

descentralizados, 759 empresas de participación estatal mayoritaria, 75

de participación estatal minoritaria y 223 fideicomisos públicos. El pro-

ceso de desincorporación de entidades o redimensionamiento, bajo

sus diferentes modalidades (venta, extinción, liquidación, transferencia

y fusión) continúa llevándose a cabo, de manera que al primero de

marzo de 1999 la administración pública federal contaba con 218 enti-

dades vigentes (75 organismos descentralizados, 121 empresas de par-

ticipación mayoritaria y 22 fideicomisos públicos) y de ellas 48 en pro-

ceso de desincorporación.13

Para efectos de seguir con el proceso de redimensionamiento del sec-

tor paraestatal, el Ejecutivo federal creó la Comisión Intersecretarial de

Desincorporación, que tiene por objeto la coordinación y supervisión

de las funciones o actividades que las dependencias y entidades de la

administración pública federal ejerzan en los procesos de

desincorporación, de las propias entidades o de enajenación de sus

activos susceptibles de ser utilizados como unidades económicas con

fines productivos.14

Forman parte de esta Comisión: la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, que la presidirá, los titulares de las secretarías de Comercio y

Fomento Industrial, de Contraloría y Desarrollo Administrativo y del

Trabajo y Previsión Social y, en cada caso, el titular de la dependencia

coordinadora de sector en la cual se encuentre sectorizada la entidad

paraestatal a los activos de que se trate; y el subsecretario de Egresos

de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. La Comisión contará

con un secretario técnico que será el titular de la Unidad de Desincor-

poración de Entidades Paraestatales de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público.

FINANZAS PÚBLICAS

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LA INTERVENCIÓN ESTATAL, FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL

La intervención del Estado en la economía tiene su susten-to constitucional en los artículos 25, 26, 27 y 28, sin dejarde reconocer que el artículo 131 y los que señalan lasfacultades al Congreso de la Unión en materia económica,constituyen parte importante en la que se apoya jurídica-mente la acción estatal.A continuación se analiza parte del artículo 25, que esta-

blece en su primer párrafo: “Corresponde al Estado la rectoríadel desarrollo nacional...”, al respecto Andrea Sánchez,desglosa el contenido de los tres conceptos señalados:

Estado, rectoría y desarrollo nacional. Estado, en un sentido amplio se

identifica con país, pero no es la concepción que recoge la constitu-

ción en el artículo de referencia, tampoco debe confundirse con go-

bierno que es la parte dirigente del Estado. El Estado —dice— es la

estructura organizacional, el complejo normativo y operativo que regu-

la las conductas, es, pues, una idea de mayor amplitud que la de

gobierno y en la cual subyace, necesariamente, el mecanismo de

interrelación entre las fuerzas sociales y la configuración jurídica por

lo cual se vertebra el propio Estado. Porque el Estado abarca todos los

mecanismos de regulación jurídicamente establecidos. En cuanto a la

rectoría, implica disponer de una supremacía de decisión en lo que se

refiere al desarrollo nacional y este concepto significa el constante

mejoramiento económico, social y cultural del pueblo.15

Al respecto, el citado artículo constitucional señala que larectoría del Estado en el desarrollo nacional es “...para ga-rantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía dela Nación y su régimen democrático y que, mediante el fo-mento del crecimiento económico y el empleo y una más jus-ta distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejer-cicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos yclases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución”.

29

De manera que el “Estado planeará, conducirá, coordina-rá y orientará la actividad económica nacional, y llevará acabo la regulación y fomento de las actividades que demandeel interés general en el marco de libertades que otorga estaConstitución”.16

En tal sentido, las finanzas públicas en México deben decoadyuvar al cumplimiento de los objetivos establecidos enel marco constitucional, actuando a través de los sectores go-bierno y paraestatal, para incidir en el conjunto de la econo-mía. En el sector central se manifiesta por medio de la nor-malidad fiscal, contribuciones y demás ingresosgubernamentales; así como mediante el gasto en infraestruc-tura económica (presas, carreteras, etcétera) y social (educa-ción, salud, vivienda y obras de esparcimiento). En el sectorparaestatal tiene el manejo exclusivo de las áreas estratégi-cas que señala el artículo 28, párrafo quinto de la constitu-ción, donde el gobierno federal mantendrá siempre la pro-piedad y el control de los organismos que al respecto seestablezcan; así, y mediante las empresas de participaciónestatal y los fideicomisos, actúa en las áreas prioritarias. Espor medio de este sector que hace sentir su presencia en elmercado, para regularlo, inducirlo u orientarlo.

FINANZAS PÚBLICAS

NOTAS

1 Musgrave, Richard, Teoría de la hacienda pública, Edito-rial Aguilar, 1969, p. 13.

2 Due, John Fitzgerald, y Ann F. Friedlaender, Análisis eco-nómico de los impuestos y del sector público, Buenos Ai-res, Argentina, Editorial Ateneo, p. 507.

3 Hicks, Úrsula K., La financiación del desarrollo, Barcelo-na España, Editorial Labor, 1967, pp. 75-79.

4 Somers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-nal, Fondo de Cultura Económica, 1977, p. 15.

5 Eckstein, Otto, Finanzas públicas, Editorial Unión Tipo-gráfica Editorial Hispano Americana, 1965, p. 2.

6 Urquidi, Víctor L., La política fiscal en el desarrollo eco-nómico de la América Latina, Ensayos de Política Fiscal,Fondo de Cultura Económica, 1973, p. 47.

7 Otros preceptos constitucionales que hacen referencia alsector paraestatal son: 25, cuarto párrafo; 27, sexto yséptimo párrafos; 28 cuarto y quinto párrafos; 73, frac-ciones X, XVII, XXV y XXIX; 90; 93, segundo y tercer párra-

31

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fos; y 123, apartado A, fracciones XII y XXIX, apartado B,fracciones XI, XIII y XIII bis.

8 Secretaría de Gobernación. Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal; Reformas; artículo 45. Diario Ofi-cial del 29 de diciembre de 1976 y Reformas. Secretaríade la Contraloría General de la Federación, Ley Federalde las Entidades Paraestatales. Diario Oficial de la Fede-ración del 14 de mayo de 1986.

9 Obra citada, artículo 46.


11 Secretaría de la Contraloría General de la Federación, LeyFederal de las Entidades Paraestatales, Presentación, p. 7.

12 Pichardo Pagaza, Ignacio, El proceso de desincorporaciónde entidades paraestatales. El caso de México. Secretaríade la Contraloría General de la Federación, pp. 16-17.

13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Unidad de Coor-dinación Técnica y Vocero de la SHCP, Comunicado dePrensa, 1 de marzo de 1999.

14 Secretaría de Gobernación, Acuerdo que crea la Comi-sión Intersecretarial de Desincorporación, Diario Oficialde la Federación del 7 de abril de 1999.

15 Andrade Sánchez, Francisco José de, La Constitución Po-lítica de los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Edita-da por la Rectoría y el Instituto de Investigaciones Jurí-dicas de la UNAM, 1985, p. 61.

16 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,artículo 25, segundo párrafo.

33

CAPÍTULO II

GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO

DEFINICIÓN E IMPORTANCIA DEL GASTO PÚBLICO

En el curso de la historia el gasto público ha evolucionado,con excepción de la Edad Media en la que permanecióprácticamente estancado. En la época del liberalismo econó-mico, se canalizó a las funciones tradicionales de gobiernodebido a que la actividad estatal estaba muy limitada. Apartir del siglo XX y fundamentalmente después de la crisisde 1929, se dio un crecimiento acelerado del gasto, ya quese orientó también a satisfacer necesidades sociales y crearinfraestructura para el desarrollo. Esta tendencia observó di-versos matices que obedecieron a la situación prevalecienteen cada país, entre las cuales se citan el nivel de desarrollo,los objetivos de política económica —que el Estado estable-ce y que está estrechamente ligado a la forma de gobier-no— y las presiones políticas de los grupos que formanparte de la sociedad. Durante las décadas de los 80 y 90, enla mayoría de los países, la tendencia del crecimiento delgasto disminuyó debido a la aplicación de la política econó-mica neoliberal.

Para tener una concepción clara del gasto público se citan algunos auto-

res como Retchkiman, quien expresa: “se usa para designar los egresos del

35

36


gobierno, sea municipal, estatal o nacional, se distingue de los gastos de losindividuos en que no necesita ser cubierto por quien lo eroga, ni produciruna utilidad monetaria”.1

Andrea Sánchez da una concepción más amplia del gasto público,

manifestando que “es todo gasto hecho por el Estado, sea o no realizadomediante un acto de gobierno, para dar satisfacción a las necesidadescomunitarias”.2

Una definición semejante a la anterior es la de Rosas Figueroa y de

Santillán López, quienes coinciden en afirmar que: “en una economíamonetaria, el gasto público es la cantidad de dinero que el Estado utilizapara el cumplimiento de sus funciones”.3

Por su parte el Glosario de Términos más Usuales en la Administración

Pública Federal define el gasto público como: el conjunto de erogaciones

que realiza el gobierno federal, estatal y municipal incluido los poderes

Legislativo, Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles en

el ejercicio de sus funciones.4

Este glosario, refiriéndose únicamente al ámbito del sector público fe-

deral, señala que el gasto público lo constituyen “erogaciones que porconcepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, asícomo pagos de pasivos o deuda pública, realizan el Poder Legislativo; elPoder Judicial, la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado ylos Departamentos Administrativos; la Procuraduría General de la Repú-blica; organismos descentralizados, las empresas de control presupuestaldirecto e indirecto; los fideicomisos en los que el fideicomitente sea elGobierno Federal; así como la intermediación financiera”.5

La definición anterior es más específica y comprende laserogaciones del sector gobierno o sector central y delparaestatal incluidas en el presupuesto, los apoyos financie-ros que reciben las entidades no comprendidos en el presu-puesto, así como los gastos de estas últimas efectuadas consus recursos propios.

37

Las finalidades del gasto público, de acuerdo con Rosas Figueroa y

Santillán López son: de desarrollo económico; de seguridad y protec-

ción sociales y de elevación del nivel de vida.6

En México, en relación con la finalidad de desarrollo eco-nómico, el Estado ha canalizado no solamente recursos presu-puestales, sino también ha establecido una serie de disposi-ciones jurídicas tendientes a normar la estructura productivanacional, al respecto se puede citar la Ley de Planeación y elSistema Nacional de Planeación Democrática.Para el desarrollo agropecuario el Estado ha creado insti-

tuciones como el Banco de Crédito Rural y el Fondo de Garan-tía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura,entre otros. En el sector industrial se cuenta con diversasentidades como: Petróleos Mexicanos y Comisión Federalde Electricidad.En el sector de servicios tiene el Instituto Mexicano de la

Radio y el Servicio Postal Mexicano, por nombrar algunos.En el aspecto de política social, respecto a seguridad y

protección, se pueden citar los institutos dependientes de laSecretaría de Salud, como son los de Cardiología, Enferme-dades Respiratorias, Nutrición, Neurología y Neurocirugía;el del Seguro Social y el de Seguridad y Servicios Socialesde los Trabajadores del Estado, y la Procuraduría Federal delConsumidor. Con relación al nivel de vida, existe el sistemaeducativo nacional, desde el nivel de preescolar hasta losinstitutos de educación superior, los institutos de investiga-ción, el Sistema de Desarrollo Integral de la Familia, el Na-cional Monte de Piedad y el Instituto del Fondo Nacional dela Vivienda para los Trabajadores.De lo anterior, se puede observar la importancia del gasto

público como Adler lo señala:


38


“Las mejoras en lo relativo a los ingresos (gubernamentales), deben sercomplementadas con cambios en el patrón de los gastos públicos, si elprogreso económico ha de ir de la mano con el mejoramiento en la distri-bución de los ingresos y con un mayor grado de justicia social. Es unatarea de importancia primordial y de reconocida dificultad que los go-biernos deben de enfrentar por motivos políticos, si desean evitar el desper-dicio y la destrucción inherentes a las violentas revoluciones políticas y,por razones humanitarias, si desean erradicar, lenta pero seguramente,la miseria y el sufrimiento que acarrea la pobreza absoluta”.7

Por su parte, Faya Viesca afirma:

“En un sentido económico-financiero, los gastos son instrumentos y herra-mientas de promoción y de cambio y también elementos de orientación dela economía para la consecución de ciertas políticas previamente deter-minadas”.8

PRESUPUESTO

Definición

Según W. F. Willoughby, Rene Stourm define el presupuesto como un

documento oficial que contiene un plan preliminarmente aprobado

por el Ejecutivo, de ingresos y gasto públicos. De esta manera lo señala

como una proyección de percepciones y egresos, dentro de un esque-

ma deliberado de fuentes y destino de recursos financieros, lo que

significa decisiones trascendentes en la acción gubernamental.9

Cabe advertir que dicha concepción comprende únicamente el aspec-

to referente a la formulación, sin considerar lo relativo a la aprobación,

facultad que corresponde al Poder Legislativo; así como también deja

de tomar en cuenta la ejecución y el control, etapas que corresponden

a las unidades administrativas gubernamentales y a la evaluación, as-

pecto que se constituye en la esfera del Poder Ejecutivo y fundamen-

talmente en la del Poder Legislativo.

Para Laufenburger, el presupuesto es un acto de previsión de gastos y

de ingresos de una colectividad para un periodo determinado, sancio-

39

nado por el Poder Legislativo, en estas condiciones se torna en un

documento jurídico que, al utilizarse como un mecanismo de

redistribución de la renta nacional, afecta sensiblemente la estructura

económica y social de un país. También es un acto político, en cuanto

a que se constituye en una emanación de la soberanía popular. En

otros términos el presupuesto es un programa de acción del gobierno

expresado en cifras y sancionado por los representantes del país.10

Gerhard Colm, según lo citan Flores Solano y Sales Gutiérrez, establece

que es “...un instrumento en la determinación, guía y control de lasactividades gubernamentales”.11

Por lo anterior, el presupuesto es un instrumento de política económi-

ca muy importante porque establece la fuente de los recursos

presupuestales y la asignación de los mismos; es decir, a cuáles miem-

bros de la colectividad se le van a sustraer parte de sus recursos mone-

tarios y sobre quiénes van a distribuirse los beneficios, es por eso que,

como lo expresa Roberto Anguiano, citando a Gerhard Colm: “el presu-puesto constituye el centro nervioso de la economía pública”.12

De acuerdo con el Glosario de Términos más Usuales en la Administra-

ción Pública Federal, presupuesto es la: “Estimación financiera antici-pada, generalmente anual, de los egresos e ingresos del Sector PúblicoFederal, necesarios para cumplir con las metas de los programas estable-cidos. Asimismo, constituye el instrumento operativo básico que expresalas decisiones en materia de política económica y de planeación”.13

La definición anterior, señala la anualidad del presupuestoy conviene aclarar que en nuestro país, el término presu-puesto es común que se identifique con el gasto —los ingre-sos se tratan por separado en la Ley de Ingresos de la Fede-ración—, cabe advertir que desde el punto de vista teórico,el presupuesto comprende tanto el ingreso como el gasto.En el mencionado glosario se expresa que el presupuesto

de egresos de la federación es el documento jurídico, conta-ble y de política económica, aprobado por la Cámara deDiputados del Congreso de la Unión a iniciativa del presi-


40


dente de la República; en el cual se asigna el gasto público,de acuerdo con su naturaleza y cuantía, que deben realizarel sector central y el paraestatal de control directo, en eldesempeño de sus funciones en un ejercicio fiscal.14

Principios presupuestarios

Con el propósito de coadyuvar al mejor manejo del procesopresupuestario, diversos autores han establecido los princi-pios presupuestarios.

En 1935, Sundelson, refiere Burkhead, después de haber llevado a

cabo una cuidadosa revisión de los escritos británicos contemporá-

neos y continentales sobre sistemas presupuestarios, expuso un bos-

quejo de principios cuyo propósito era el de estimular una mayor aten-

ción a la teoría presupuestaria en Estados Unidos. Estos principios eran

los siguientes:15

1. En relación entre el sistema presupuestario y las actividades fisca-

les de la unidad política:

a) Universalidad.

b) Exclusividad.

2. Tratamiento de los factores incluidos en el sistema por medio del

mecanismo presupuestario:

a) Unidad.

b) Especificación.

c) Anualidad.

d) Exactitud.

3. Formas y técnicas para la presentación del contenido del presu-

puesto:

a) Claridad.

b) Publicidad.

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A continuación se expresará brevemente su significado.

Universalidad: requiere que el presupuesto abarque todo lo concer-niente a la actividad financiera de un gobierno y que no haya fondos

o finanzas extra presupuestarias fuera del control presupuestario.

Exclusividad: significa que el presupuesto debe tratar sólo asuntos fi-nancieros y no la legislación sustantiva.

Unidad: establece que el presupuesto se presente en términos genera-les, es decir, que se expongan los ingresos y los gastos totales y no los

gastos y los ingresos netos.

Anualidad: señala que los presupuestos se presenten cada año y quecubran únicamente el año fiscal.

Exactitud: significa que tanto los ingresos como los gastos deben esti-marse correctamente, aunque en forma conservadora.

Claridad y la publicidad: se explican por sí solas.

Por su parte, la extinta Secretaría de Programación y Pre-supuesto ha establecido en el Glosario para el Proceso dePlaneación 1988, los siguientes principios presupuestarios,los cuales define como los conceptos fundamentales de vali-dez general a los que se circunscriben las acciones del pro-ceso presupuestario en su conjunto, y que son:

Acuciosidad: actitud a través de la cual se muestra la relación precisaque debe existir entre la fijación de objetivos y metas y el cálculo de los

recursos necesarios para alcanzarlos.

Claridad: fundamentalmente el presupuesto debe ser claro, preciso yconciso a fin de facilitar la gestión gubernamental y la comprensión de

la opinión pública.


42


Especificación: se relaciona con el aspecto financiero del presupuesto;en materia de ingresos deben señalarse con precisión las fuentes que

los originan y, en el caso de los gastos, las características de los bienes

y servicios que deben adquirirse, sin caer en el excesivo detalle.

Exclusividad: el presupuesto debe contener materias programáticas yabstenerse de incorporar cuestiones legales que dividan fondos en

determinadas actividades, al margen de los programas gubernamenta-

les que no sean inherentes al mismo.

Periodicidad: es la armonización de las características dinámicas de laacción estatal de acuerdo con la realidad del país y con la naturaleza

misma del presupuesto, a fin de adoptar un periodo presupuestario

que no sea tan amplio que imposibilite la previsión, ni tan breve que

impida la realización de las correspondientes tareas.

Programación: el presupuesto debe considerar todos los elementosque permitan definir y adoptar los objetivos y metas prioritarias, las

acciones y mecanismos a desarrollar para conseguirlos y los recursos

que demandan esas acciones.

Publicidad: todo presupuesto debe tener la difusión necesaria a efectode informar tanto al sector público como al privado de las actividades

que desarrolla el gobierno.

Unidad: el presupuesto de las entidades que conforman el sector pú-blico debe ser formulado, aprobado, ejecutado, controlado y evalua-

do, con plena sujeción a la política presupuestaria única definida y

adoptada por la autoridad competente, de acuerdo a la ley correspon-

diente, en un solo método y expresándose uniformemente.

Universalidad: el presupuesto debe abarcar toda la actividad financie-ra del gobierno, pero no de manera rígida que niegue todos los fondos

extra presupuestarios, sino en el sentido sustantivo de incidir sobre

todas las operaciones, de modo tal, que permitan articular los progra-

mas entre sí.

43

CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

Las clasificaciones del presupuesto en México han evolucio-nado en la medida en que se ha incrementado y diversificadoel gasto público; esta situación reclamó un mayor control yclaridad, así como mejores elementos para su seguimiento yevaluación. A continuación se detalla, con carácter general,la forma en que ha variado la presentación del presupuesto.En 1928, año en que se creó la Ley Orgánica del Presu-

puesto de Egresos, y hasta 1953, la estructura del presu-puesto federal adoptó una clasificación que dividió los gas-tos en seis grandes capítulos:16

1. Gastos2. Elaboraciones3. Construcciones4. Adquisiciones5. Inversiones6. Cancelaciones de pasivo

Los capítulos se dividían en conceptos y éstos en partidas.Los capítulos de construcciones, inversiones y cancela-

ciones de pasivo denotaban claramente la clase de eroga-ciones; en cambio, en los restantes se incluían gastos dediversa naturaleza. En el mismo periodo funcionó una clasi-ficación administrativa tradicional que fue modificada a partirde 1954.

Clasificación administrativa

La clasificación administrativa o de orden contable tiene como fin esta-

blecer un sistema de control previo y administrativo de los gastos públi-

cos, así como satisfacer las necesidades de la contabilidad de la hacien-


44


da pública federal. La clasificación por ramos y entidades presupuestales

o administrativas permite por sí sola la estadística presupuestal, base de

los estudios para determinar cuáles son los gastos indispensables para la

reorganización o establecimiento de nuevos servicios o actividades, los

costos comparativos de funciones o servicios análogos, y para lograr el

mejor empleo de los recursos del erario.17

También se puede expresar que la clasificación administrativa es una

forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su

manejo y control administrativo a través de la presentación de los gastos

conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas determi-

nadas.18

Se entiende por ramo presupuestario el elemento queidentifica y clasifica el gasto público federal por entidadesadministrativas del Poder Ejecutivo (secretarías, departamentosde Estado, Presidencia de la República, Procuraduría Generalde la República) poderes Legislativo y Judicial, Ramos Ge-nerales de Gasto y organismos públicos autónomos.19

Para efectos presupuestarios los ramos se dividen en: ra-mos administrativos que se identifican con una dependen-cia, y ramos generales que incumben a los ramos cuya asig-nación de recursos no corresponde al gasto directo de lasdependencias, sino que son erogaciones globales previstasen el presupuesto, aunque su ejercicio está a cargo de éstas,como son el pago del servicio de la deuda, participacionesde ingresos federales, entre otros.Esta clasificación —que también se le llama institucional—

a partir de 1954 se constituye en la presentación básica delpresupuesto; en esa fecha los gastos federales se distribuye-ron en 22 ramos.En 1959, el número de ramos aumentó a 24 y se presen-

taron modificaciones en la denominación de tres de éstos,derivado de cambios en la estructura orgánica del gobiernofederal; de manera que las variaciones en el organigramadel sector central inciden en la presentación de los ramos.

45

En 1965 se incluyen las erogaciones de 22 organismos yempresas propiedad del gobierno federal, constituyéndoseel ramo XXV; en 1973 se someten por primera vez a controlpresupuestal, a través del ramo mencionado, otras nueveentidades. A partir de 1978 a cada entidad paraestatal se leasigna un ramo por lo que el número de éstas equivale aigual número de ramos.

Las variaciones que se observan en los ramos de las entidadesparaestatales, se deben básicamente a desincorporaciones que ha efec-tuado el gobierno federal y a incorporaciones de entidades al controlpresupuestal directo. Al respecto, hasta 1988 el decreto del Presupuestode Egresos de la Federación contempló en uno de sus artículos lafacultad del Ejecutivo federal para que se incluyan en el presupuestootras entidades paraestatales.20

Con posterioridad, los ramos de las entidades paraestatales sujetos acontrol presupuestal también se les denomina clave programática, lacual se conforma por cinco dígitos, los dos primeros corresponden ala clave del sector administrativo en que se ubican y los tres dígitosrestantes identifican específicamente a la entidad de que se trata, porejemplo: 06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública; los dosprimeros dígitos identifican al sector administrativo al que pertenece laentidad, en este caso 06 Hacienda y Crédito Público, y los tres últimosa la entidad específica dentro de este sector. Respecto de las entidadesparaestatales no coordinadoras, sectorialmente sujetas o no a controldirecto, como su nombre lo indica no se encuentran coordinadas poruna secretaría o departamento, razón por la cual sus dos primerosdígitos son 00, como la clave 00641 Instituto Mexicano del Seguro

Social y 00770 Universidad Nacional Autónoma de México.

A partir de 1981 —por recomendación de la Cámara deDiputados— se separa en el Presupuesto de Egresos de laFederación, el presupuesto correspondiente al gobierno fe-deral (administración pública centralizada) del que se le asignaa los organismos descentralizados y empresas de participa-ción estatal mayoritaria (administración pública paraestatal)cuyos programas están incluidos en el presupuesto.


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Se presentan seguidamente los ramos administrativos, ra-mos generales y clave programática del sector central yparaestatal de control directo, que constituyen la clasificaciónadministrativa o institucional.21

I. RAMO 01. PODER LEGISLATIVO

II. RAMO 03. PODER JUDICIAL

III. ENTES PÚBLICOS FEDERALESRamos:22. Instituto Federal Electoral35. Comisión Nacional de Derechos Humanos

IV. RAMOS ADMINISTRATIVOS02. Presidencia de la República04. Gobernación05. Relaciones Exteriores06. Hacienda y Crédito Público07. Defensa Nacional08. Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación09. Comunicaciones y Transportes10. Economía11. Educación Pública12. Salud13. Marina14. Trabajo y Previsión Social15. Reforma Agraria16. Medio Ambiente y Recursos Naturales17. Procuraduría General de la República18. Energía20. Desarrollo Social21. Turismo27. Contraloría y Desarrollo Administrativo31. Tribunales agrarios

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32. Tribunal Fiscal de la Federación36. Seguridad pública

V. RAMOS GENERALES19. Aportaciones a Seguridad Social23. Provisiones salariales y económicas24. Deuda Pública25. Previsiones y aportaciones para los Sistemas de

Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adul-tos

28. Participaciones a entidades federativas y munici-pios

29. Erogaciones para las operaciones y Programas deSaneamiento Financiero

30. Adeudos de ejercicios fiscales anteriores33. Aportaciones federales para entidades federativas

y municipios34. Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorrado-

res y Deudores de la Banca

VI. ENTIDADES00637 Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de

los Trabajadores del Estado00641 Instituto Mexicano del Seguro Social06750 Lotería Nacional para la Asistencia Pública09120 Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Ser-

vicios Conexos18164 Comisión Federal de Electricidad18500 Luz y Fuerza del Centro

Petróleos Mexicanos Consolidado18572 Petróleos Mexicanos18575 PEMEX Exploración y Producción18576 PEMEX Refinación18577 PEMEX Gas y Petroquímica Básica

PEMEX Petroquímica Consolidado


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18578 Petroquímica Corporativo18579 Petroquímica Camargo, S.A. de C.V.18580 Petroquímica Cangrejera, S.A. de C.V18581 Petroquímica Cosoleacaque, S.A. de C.V.18582 Petroquímica Escolín, S.A. de C.V.18584 Petroquímica Tula, S.A. de C.V.18585 Petroquímica Pajaritos, S.A. de C.V.

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL

Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunciónde acuerdo con los propósitos a que están destinados. Suobjetivo es presentar una descripción que permita informarsobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y laproporción de los gastos públicos que se destinen a cadatipo de servicio.

La clasificación funcional engloba datos presupuestarios para indicar

la parte de los gastos oficiales dedicados a cada servicio público. La

información presupuestaria resumida en esa forma es más asequible y

útil para el público en general. En los procesos presupuestarios guber-

namentales, resulta de suma utilidad para formular, revisar y ejecutar

los objetivos generales, y es de interés primordial para su revisión por

altos funcionarios de los poderes Legislativo y Ejecutivo.22

Seguidamente se expone la evolución de la clasificación, lacual se incorporó en el Presupuesto de Egresos de la Federa-ción en 1954. Desde ese año y hasta 1979 estuvo vigente unaclasificación que se integraba por grupos que a su vez sesubdividía en una serie de subgrupos. En 1976 esta clasifica-ción dejó de utilizarse en la presentación analítica de clavesde cada ramo y en su respectivo resumen; de 1977 a 1979sólo se presentó en forma resumida en la Exposición de Moti-vos del Presupuesto de Egresos de la Federación.

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A continuación se describen los grupos, vigentes en 1976.23

Fomento económico

10 Comunicaciones y transportes20 Fomento y conservación de recursos naturales reno-

vables30 Fomento, promoción y reglamentación industrial y

comercial

Inversión y protección sociales

40 Servicios educativos culturales50 Salubridad, servicios asistenciales y hospitalarios60 Bienestar y seguridad social70 Ejército, armada y servicios militares80 Administración general90 Deuda pública

Para mostrar la integración de los grupos, se presentacomo ejemplo el grupo 10, Comunicaciones y transportes:

10 Comunicaciones y transportes11 Carreteras12 Ferrocarriles13 Obras marítimas14 Aeropuertos y servicios de navegación aérea15 Correos16 Teléfonos17 Telecomunicaciones18 Servicios generales

La clasificación funcional adoptada a partir de 1980, tomade base cuatro grandes grupos que corresponden al univer-


50


so de acciones que lleva a cabo el sector público federal:actividades públicas centrales, de orientación general de laeconomía, de orientación sectorial de la economía, y deservicios sociales y urbanos.Estos grupos se clasifican en funciones y cada uno se

divide en subfunciones. En México se utiliza la clasificaciónfuncional en forma combinada con la clasificación de presu-puesto por programas. De acuerdo con el Catálogo de Acti-vidades del Sector Público Federal 1988, a continuación sedesglosan los cuatro grupos funcionales:

Grupo I. Actividades públicas centrales

Comprende el conjunto de actividades indispensables parala existencia del Estado organizado, pues dependen de éstasel cumplimiento de las garantías individuales; el manejo dela política interior del país y la salvaguarda de la integridadnacional. Por su importancia y carácter, la Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley Orgánica dela Administración Pública Federal, atribuyen su ejecucióncomo competencia exclusiva a los tres poderes de la Unión.De esta forma se agrupan actividades legislativas, judicialesy de seguridad pública, de gobernación del país, de repre-sentación de los intereses nacionales con el exterior y dedefensa de la soberanía y seguridad del territorio nacional.

Grupo II. Orientación general de la economía

Abarca el conjunto de actividades que se efectúan para for-mular la planeación nacional, económica y social; normar,coordinar, orientar, vigilar y evaluar, en el marco del plannacional, las políticas que inciden en la evolución y ubica-ción especial de las actividades económicas y sociales del

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país, obtener y ordenar la información económica, social,demográfica y de los recursos físicos del país; así comoformular la política tributaria, crediticia y monetaria; progra-mar, presupuestar y evaluar el empleo de los recursos delsector público federal.

Grupo III. Orientación sectorial de la economía

Engloba el conjunto de actividades que se realizan para pla-near, normar, orientar, vigilar, evaluar, formular y poner enpráctica las políticas que inciden directamente en un sectoreconómico, con excepción de las tributarias, monetarias, degasto público y de ordenación territorial. Además, incluye lasactividades que se orienten hacia la prestación de servicios ya su programación y evaluación, cuando son realizadas porentidades que consisten en vigilar, conservar y administrar losbienes de propiedad originaria y los que constituyen recursosnaturales no renovables y para usos agrícolas y forestales.

Grupo IV. Servicios sociales y urbanos

Alcanza el conjunto de actividades que se efectúan para pla-near la oferta de servicios urbanos, educativos, culturales, derecreación, apoyo al deporte, de salud y de asistencia y segu-ridad social; de preservación y protección de la ecología ydel medio ambiente, así como aquellas que tienen como fina-lidad programar, normar, orientar, vigilar, evaluar y formularlas políticas que inciden directamente en la prestación deestos servicios, incluye también la prestación de los mismospor entidades paraestatales. Asimismo agrupa las actividadesque consisten en la administración de la posesión de los mo-numentos, paseos, parques públicos y los inmuebles propie-dad federal destinados a los servicios públicos.


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Respecto a la integración de los grupos, se enuncian lasfunciones de cada uno de ellos.

Clasificación funcional.24

I. Actividades públicas centrales01 Administración general02 Justicia y seguridad pública03 Defensa y seguridad nacional

II. Orientación general de la economía04 Planeación económica y social05 Política financiera, fiscal y crediticia

III. Orientación sectorial de la economía06 Fomento y reglamentación agropecuaria, forestal

y agraria07 Producción agropecuaria y forestal08 Fomento y reglamentación de la pesca09 Explotación y reproducción pesquera10 Planeación y control de la industrial paraestatal11 Energéticos y explotación de recursos no renova-

bles12 Producción manufacturera13 Fomento y reglamentación de las comunicaciones

y transportes14 Prestación de los servicios de transportes y comu-

nicaciones15 Fomento y reglamentación de la industria y del

comercio16 Regulación del mercado17 Fomento y reglamentación del turismo18 Operación turística.

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19 Fomento y regulación de la ciencia y la tecnología20 Actividades científicas y tecnológicas21 Servicios financieros, intermediación financiera no

bancaria22 Promoción del empleo y bienestar del trabajador23 Otros servicios prestados por entidades paraesta-

tales

IV. Servicios sociales y urbanos24 Salud25 Seguridad social26 Asentamientos humanos27 Fomento de la educación28 Difusión cultural, recreación y deporte

Otros.

De la implantación de la clasificación funcional desde 1980a 1988 no se han registrado cambios significativos en losgrupos funcionales, ni en la conceptualización de las funcio-nes y subfunciones.

A partir de 1989, se modifica la clasificación funcional porque se ob-

servó que la anterior obedecía a un enfoque jurídico administrativo

que cumplía con la perspectiva de ordenador convencional, sin utili-

dad para la programación sectorial y global ni con la articulación con

la política económica; en consecuencia, se trata de efectuar la progra-

mación-presupuestación del sector público federal vinculada a las orien-

taciones de la política económica y social a las previsiones de la

planeación; así como facilitar la consolidación de los registros de la

contabilidad gubernamental articulada con las cuentas nacionales, como

elementos fundamentales.25

Por lo anterior se tienen cambios en la clasificación fun-cional y en la apertura programática, tanto en su númerocomo en la denominación; considerando las experiencias de


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varios años y a efecto de que no se observen año con año,variaciones en la clasificación programática.Derivado del Sistema de Cuentas Nacionales la clasifica-

ción funcional se ordena por tipo de actividad, agrupada enseis funciones que representan la agregación máxima de lasactividades y recursos de la administración pública federal,estratificadas de la siguiente manera:26

1. Administración gubernamental2. Política y planeación económica3. Fomento y regulación4. Asistencia social5. Infraestructura6. Producción

01. Administración gubernamental comprende las accionesrelacionadas con la administración de los recursos del sectorpúblico federal, administración pública, defensa y poderes.02. Política y planeación económica y social: incluye accio-nes de planeación del sector público federal en los nivelesglobal, sectorial y regional.03. Fomento y regulación, abarca las acciones relacionadascon la aplicación los instrumentos de política económica,administrativa y legal.04. Asistencia social, se refiere a las acciones relacionadascon la prestación de servicios sociales.05. Infraestructura, trata de las acciones relacionadas con eldesarrollo de la infraestructura productiva y social.06. Producción, son las acciones relacionadas con la produc-ción de bienes y servicios ofrecidos al mercado interno yexterno.

Las funciones requieren de una adecuada desagregación yde acuerdo a la técnica de presupuesto por programa, se

55

identificaron áreas de actividad específica para cada uno delos grupos (funciones) señaladas, dando lugar a 27 subfunciones.Cabe citar, como ya se mencionó, que la clasificación funcio-nal se integra a la del presupuesto por programas.Las funciones se componen de la siguiente manera:

Función/Subfunción:

01. Administración gubernamentalDirección y apoyo administrativo

02. Política y planeación económica y social

EconómicoSocialEcológica

03. Fomento y regulaciónGobierno, justicia y defensaEconomíaSocialEcología

04. Asistencia socialServicios educativosServicios médicosServicios culturales, recreación y deporteAsistencia y seguridad social

05. InfraestructuraConstrucción hidráulica y de saneamientoTransporteElectricidad y comunicacionesEdificios


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Petróleos y petroquímicaOtras construcciones

06. ProducciónAgropecuaria, silvícola y pesqueraMineríaManufacturaServicios de construcciónElectricidadComercio, restaurantes y hotelesTransporte, almacenamiento y comunicacionesServicios financieros, seguros y bienes inmueblesServicios comunales, sociales y personales

La clasificación funcional, ligada a la del presupuesto porprogramas comprendió a partir de 1997, con el inicio de lareforma al sistema presupuestario, innovaciones que se ob-servarán en el apartado relativo a la Nueva EstructuraProgramática.

Clasificación económica

La clasificación económica se utiliza para conocer el efecto del gasto

público en la actividad económica del país, y está constituida con base

en los capítulos del presupuesto y, según la naturaleza de la erogación,

por gastos corrientes o de capital, sufragados directamente por el go-

bierno federal, y transferencias de ambos a otros sectores públicos y

privados.27

Esta clasificación es un “elemento de programación presu-puestaria que permite identificar cada renglón de gasto, se-gún su naturaleza económica, corriente o de capital; los gas-tos corrientes no aumentan los activos del Estado, mientras

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que los gastos de capital son aquellos que incrementan la ca-pacidad de producción, como la inversión física directa y lasinversiones financieras propiamente dichas. Esta distribuciónpermite medir la influencia que ejerce el gasto público en laeconomía”.28

La clasificación se incorporó en 1956 y los capítulos queindican la naturaleza del gasto en corriente y de capital hantenido algunas modificaciones, como se observará en la cla-sificación por objeto del gasto. La presentación de la clasifi-cación económica se tiene a continuación:29

Gasto corriente

De administraciónServicios personalesMateriales y suministrosServicios generalesOtras erogaciones

Servicios de la deudaInterésComisionesGastosCostos por coberturas

Gasto de capital

Inversión físicaBienes muebles e inmuebles

Obras públicasOtras erogaciones

Inversión financiera


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Ayudas, subsidios y transferencias

Gasto corrienteCuotas al ISSSTEEstatutariasInteresesOtros gastos corrientesApoyo financiero a estados y municipiosAyuda a los sectores social y privado

Gasto de capitalEstatutariasPago de pasivoOtros gastos de capitalInversión físicaInversión financieraApoyo financiero a estados y municipiosAyudas a los sectores social y privado

Clasificación por objeto del gasto

La clasificación por objeto del gasto es un listado que ordena e identi-

fica en forma genérica, homogénea y coherente a nivel de grupos

agregados en capítulos, conceptos y partidas, la demanda guberna-

mental de recursos: humanos, materiales, tecnológicos y financieros,

provenientes tanto del país como del exterior; facilita la operación del

presupuesto y precisa la composición de los gastos necesarios para el

cumplimiento de las actividades programadas, previstas en el Presu-

puesto de Egresos de la Federación.30

Es aquella que identifica los diversos bienes y serviciosque las distintas dependencias y entidades públicas necesi-tan adquirir para funcionar, tales como servicios personales,arrendamiento de edificios, adquisición de escritorios, tinta,

59

papel y demás materiales necesarios para la operación, ad-quisición de inmuebles, pago de intereses, etcétera.31

Por lo tanto, debe entenderse que a esta clasificación nole compete establecer diferencia en cuanto a la naturalezacorriente o de capital de los objetos de gasto que constitu-yen la demanda gubernamental. Establecer esta separación,es función de la clasificación económica.

La clasificación por objeto del gasto, proporciona a la económica el

ordenamiento coherente y homogéneo de los bienes y servicios que

ésta tendrá que definir de acuerdo a la naturaleza económica de los

mismos, en corrientes y de capital. De esta forma, la clasificación por

objeto del gasto le facilita cumplir con su función.

El documento clasificación por objeto del gasto, citado enel párrafo anterior establece que:

Capítulos. Son conjuntos homogéneos y ordenados de los bienes y

servicios que el gobierno federal adquiere para la consecución de sus

objetivos y metas. Este nivel de agregación es más genérico y sirve para

realizar el análisis de la planificación.

Conceptos. Constituyen subconjuntos homogéneos, ordenados, producto

de la desagregación de los bienes y servicios, contemplados en cada

capítulo; para la identificación de los recursos y su relación con los

objetivos y metas programadas.

Partidas. Son elementos que describen a los bienes o servicios de un

mismo género, requeridos para la consecución de los programas y

metas autorizadas, cuyo nivel de agregación permite su cuantificación

monetaria y contable.32

De los objetivos que se atribuyen a esta clasificación, con-viene destacar lo siguiente:Medir los agregados del gasto público, a efecto de facilitar

la planeación e instrumentación de las decisiones de políti-ca económica y, en particular, de la política presupuestal.


60


Identificar, de manera homogénea, a través de los concep-tos de gasto, los recursos humanos, materiales, tecnológicos yfinancieros necesarios para alcanzar los objetivos y las metasque se establezcan en la programación del presupuesto.Facilitar la cuantificación financiera y contable, por parti-

da de gasto, de los bienes y servicios que el gobierno fede-ral adquiere, para la presupuestación, ejercicio, control yevaluación del gasto público.Establecer claridad y homogeneidad al ejercicio del gasto

público; proporcionar agilidad en su aplicación y, dotar demayores elementos de información para el análisis presu-puestario, financiero y económico.33

Para ilustrar los capítulos que integran la clasificación porobjeto del gasto, a continuación se muestra la relación co-rrespondiente:

1000 Servicios personales2000 Materiales y suministros3000 Servicios generales.4000 Ayudas, subsidios y transferencias5000 Bienes muebles e inmuebles6000 Obras públicas7000 Inversiones financieras y otras erogaciones8000 Participaciones de ingresos federales9000 Deuda pública

Los capítulos 1000, 2000 y 3000 —relativos a los servi-cios personales, materiales y suministros, y servicios gene-rales, respectivamente— serán de naturaleza corriente cuandose utilicen para el funcionamiento permanente y regular delas dependencias y entidades de la administración públicafederal; y se consideran como de capital cuando se incorpo-ren a obras públicas por administración directa, toda vezque implica la ampliación de la capacidad instalada de ope-

61

ración o productiva. En este sentido los capítulos menciona-dos tienen una naturaleza bivalente según el destino de suaplicación, aunque en la mayoría de los casos resulta dentrodel gasto corriente.A diferencia de los capítulos ya señalados, pueden distin-

guirse otros, cuya naturaleza es invariablemente de capital,siendo ellos: bienes muebles e inmuebles (capítulo 5000) yobras públicas (capítulo 6000).Ayudas, subsidios y transferencias (capítulo 4000) tiene

tanto gastos corrientes como de capital, así los conceptosayudas (4100) subsidios (4200) y transferencias para el pagode intereses, comisiones y gastos (4400) serán siempre denaturaleza corriente, excepto la partida subsidios para inver-sión (4205). En tanto que los conceptos transferencias parainversión financiera (4500) y transferencias para amortiza-ción de pasivos (4600) serán de capital. En el caso de losconceptos transferencias para apoyo de programas (4300) yapoyo a estados y municipios (4700) la naturaleza económicase precisa conforme al destino utilizado en el presupuesto.El capítulo inversión financiera y otras erogaciones, su

ejercicio requiere aprobación de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público para cumplir con los objetivos de fomento yregulación crediticia y monetaria, así como para atender losrequerimientos por situaciones de emergencia o contingen-cia del país. La inversión financiera será siempre gasto decapital.Participaciones de ingresos federales (capítulo 8000) no

es posible asignarle objeto de gasto y naturaleza económica,ya que sus características ligadas a los ingresos federales,como un porcentaje participable que corresponde a los esta-dos y municipios lo determinan las disposiciones fiscales.En el capítulo de deuda pública se considera gasto de

capital a la amortización, gasto corriente a los intereses y


62


comisiones y gastos de la deuda. Por su parte los Adeudosde Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS), pueden ser de gas-to corriente y de gasto de capital, según los bienes y servi-cios específicos por los cuales se generen dichos adeudos.A su vez, los capítulos se subdividen en conceptos y

éstos en partidas específicas. A efecto de ilustrar la integra-ción de los capítulos en conceptos se utiliza, a manera deejemplo el capítulo 2000.

2000 Materiales y suministros2100 Materiales útiles de administración2200 Alimentos y utensilios2300 Materias primas y materiales de producción2400 Materiales y artículos de construcción2500 Productos químicos, farmacéuticos y de labora-

torio2600 Combustibles, lubricantes y aditivos2700 Vestuario, blancos, prendas de protección y ar-

tículos deportivos2800 Materiales explosivos y de seguridad pública2900 Mercancías diversas

Esta clasificación se introdujo en 1965, y es la que signifi-ca la distribución del presupuesto en el analítico de claves.

Clasificación económica en cuenta doble

Es el agrupamiento de ingresos y gastos públicos presenta-dos en forma comparativa en los rubros más generales conbase en la clasificación económica.34

Separa los gastos corrientes de los gastos de capital, y alefecto, dentro de los primeros incluye los servicios persona-

63

les, los materiales y suministros, los servicios generales yotras erogaciones que constituyen el costo directo de admi-nistración, también se citan los gastos por servicios de la deu-da que son los intereses y comisiones de la deuda pública,gastos y costos por cobertura; los apoyos financieros; las ayu-das, subsidios y transferencias, así como las erogaciones deri-vadas de ingresos por cuenta de terceros, que correspondenal sector paraestatal. Todos estos gastos tienen la característi-ca de que no significan aumentos en los activos del Estado.En de la cuenta de capital se incluye a la inversión física,

que comprende esencialmente bienes muebles e inmueblesy obras públicas y la inversión financiera que incluye lasinversiones financieras propiamente dichas al sector paraestatal,otras inversiones y erogaciones recuperables, para el caso delas entidades; así como los subsidios y transferencias de capi-tal. Es decir, que se trata de todos los gastos que se traducenen aumentos de los activos del Estado o de la Nación.Se excluyen de los rubros de gasto corriente y de capital

aunque forman parte de la clasificación económica; las parti-cipaciones a estados y municipios y la amortización de ladeuda. La clasificación en cuenta doble se utiliza en la Expo-sición de Motivos del Presupuesto como resumen y en laCuenta Pública Federal y permite conocer el ahorro en cuentacorriente y el déficit en cuenta de capital, así como los resulta-dos presupuestarios.

Clasificación sectorial

Forma de presentación de la estructura del gasto público de acuerdo

con el propósito para el que se realicen las transacciones de los secto-

res económicos. Usualmente se utiliza para medir la asignación de

recursos por parte del gobierno destinada a promover diversas activi-

dades y objetivos en el país, de acuerdo con los sectores productivos

que integran la economía.35


64


Existen dos clasificaciones sectoriales: la administrativa y la económi-ca; la primera, tiene por objeto medir el impacto económico sectorialdel gasto ejercido por cada entidad de la administración pública; es unesquema de análisis que entrecruza las clasificaciones sectorial y ad-ministrativa y muestra la cantidad de recursos que ejercerá cada enti-dad, así como su impacto sectorial. La segunda, permite conocer eldestino sectorial del gasto corriente y de capital y medir su impacto en

la actividad económica.

La clasificación se incorporó en 1974 y comprendía seissectores; de ese año hasta 1997 el número de sectores havariado; en este último ejercicio fiscal los sectores que com-prenden dicha clasificación son nueve, a saber:36

Clasificación sectorial económica del gastoTotal gasto programableDesarrollo agropecuario y recursos naturalesMedio ambienteDesarrollo socialEducaciónSalud y seguridad socialLaboralDesarrollo regional y urbanoAbasto social y nutrición

Comunicaciones y transportesEnergéticoGobiernoSeguridad nacionalProcuraduría de justiciaAdministración y servicios

PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

El presupuesto tradicional se puede caracterizar en un docu-mento compuesto de claves con su asignación mensual y

65

anual; es una relación detallada de las adquisiciones delgobierno federal, por su misma naturaleza no hace énfasisen lo que el gobierno realiza con los fondos disponibles; enotras palabras, carece de metas, por lo tanto es un instru-mento que no coadyuva al establecimiento de la planeaciónal no permitir la coordinación del presupuesto con el plan ylos programas de largo y mediano plazo.De esa manera no accede a la evaluación y el estableci-

miento de medidas correctivas, ya que se carece del controlde los resultados; el presupuesto tradicional sólo permite elcontrol contable jurídico. No favorece la consecución de lamodernización administrativa porque diluye la responsabili-dad del servidor público, lo que permite duplicidad de fun-ciones y/o falta de cumplimiento de ellas. En tales circuns-tancias, el presupuesto resultaba un documento muy amplioy con escasa información.Por lo anterior, el Ejecutivo federal tomó la decisión de

implantar a partir de 1976 en el sector público federal, elpresupuesto por programas. En ese año fue denominadoPresupuesto con Orientación Programática, y a partir de 1977se llama Presupuesto Programático. El presupuesto tradicio-nal cumplió su función y se enriqueció en la medida en quese le incorporaron diversas clasificaciones, hasta llegar a laintroducción del presupuesto por programas, lo que en añosanteriores no había sido posible debido a la ausencia deciertas condiciones: actitud mental favorable a su implanta-ción, adecuación en la estructura de los órganos guberna-mentales, técnica contable asequible, personal básico capa-citado, etcétera.El presupuesto por programas es una técnica elaborada y

recomendada por la Comisión Económica para América Lati-na y el Instituto Latinoamericano de Planificación Económicay Social.


66


Esta clasificación agrupa los gastos según los programas arealizar y las metas concretas que deben cumplirse paraejecutar los programas. El objetivo de esta clasificación esvincular los gastos hechos con los resultados que se espe-ran, expresados en unidades físicas.La División Fiscal de Naciones Unidas define el presu-

puesto por programas como:

“Un sistema en que presta particular atención a las cosas que un gobiernorealiza, más bien que a las cosas que adquiere. Las cosas que un gobiernoadquiere tales como servicios personales, provisiones, equipos, medios detransporte, etcétera, no son, naturalmente, sino los medios que empleapara el cumplimiento de sus funciones que pueden ser carreteras, escuelas,tierras mejoradas, casos tramitados o aprobados, permisos expedidos, in-formes preparados, etcétera. Lo que no queda claro, entre las cosas que elgobierno adquiere y las cosas que realiza”.37

El Manual de Presupuesto por Programas y Actividades,preparado por la Subdirección Fiscal y Financiera del Depar-tamento de Asuntos Sociales de Naciones Unidas sostiene,como complemento del concepto anterior, que el presupues-to por programas y actividades se desarrolla y se presenta abase del trabajo que deba ejecutarse atendiendo a objetivosespecíficos y de los costos de ejecución de dicho trabajo. Porotra parte, el trabajo propuesto, su objetivo y costos conexos,se elaboran en función de metas a largo plazo, como son lasconsignadas en los planes de desarrollo económico.38

El presupuesto por programas y actividades también sepuede definir como el elemento de la programación presu-puestaria que permite agrupar los gastos según los progra-mas a realizar y las actividades concretas que deben cum-plirse para ejecutar los programas. Su objetivo es vincularlos gastos con los resultados que se espera lograr, expresa-do en unidades físicas.39

67

Las categorías programáticas se definen a continuación:40

Función. Es un propósito directo establecido por los órganos políticosque debe cumplir el gobierno a través de la prestación de servicios

públicos determinados y de la producción de ciertos bienes, destina-

dos a satisfacer las necesidades de la comunidad. Estos propósitos

pueden referirse a la educación, la salud pública, la defensa, el fomen-

to económico, etcétera.

Programas de funcionamiento o de operación. Se estima convenienteestablecer un conjunto de normas tendientes a unificar la elaboración

y la presentación de los programas específicos de funcionamiento u

operación. Para lograr esta uniformidad es indispensable definir con

precisión qué se entiende por programas de funcionamiento y cuáles

son sus elementos.

Programa. Se entiende por programa un instrumento destinado a cum-plir las funciones del Estado, por el cual establecen objetivos o metas,

cuantificables o no (en términos de un resultado final) que se cumpli-

rán a través de la integración de un conjunto de esfuerzos con recur-

sos humanos, materiales y financieros a él asignado, con un costo

global determinado y cuya ejecución queda en principio a cargo de

una unidad administrativa de alto nivel dentro del gobierno. Por ejem-

plo, la función educación se puede subdividir en programas de educa-

ción primaria, educación superior, etcétera. Según el caso, cada uno de

los programas podría dividirse en distintos subprogramas.

Subprograma. Se denomina subprograma a una división de ciertosprogramas complejos, destinada a facilitar la ejecución en un campo

específico, en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplirán

mediante acciones concretas que realizan determinadas unidades de

operación, con los recursos humanos, materiales y financieros asigna-

dos, y con un determinado costo. Por ejemplo, dentro del programa

de educación media se pueden establecer los subprogramas de ense-

ñanza secundaria común, enseñanza vocacional, enseñanza

agropecuaria, etcétera, todos los cuales son ejecutados por unidades

de operación bien definida.


68


Actividad. Si se considera que el cumplimiento de una meta establecidaen función del producto final, dentro de un programa, o en función deproductos finales parciales dentro de un subprograma, se realiza me-diante ciertas actividades, se entiende por actividad una división másreducida de cada una de las acciones que se lleven a cabo para cumplirlas metas de un programa u subprograma de operación, que consiste enla ejecución de ciertos procesos o trabajos (por medio de la utilizaciónde los recursos humanos, materiales y financieros asignados a la activi-dad con un costo determinado). Dentro del subprograma de enseñanzacomercial se pueden establecer las actividades de instrucción, de publi-cación de material didáctico, de investigación, etcétera.

Tareas. La ejecución de una actividad supone a su vez el cumplimien-to de ciertas etapas dentro de un proceso, que se denominan tareas ysignifican una operación específica que forma parte de un procesoque se destina a producir un determinado resultado. Por ejemplo, den-tro de la actividad de publicación de material didáctico se puedenestablecer las tareas de redacción de textos, edición, distribución, al-macenamiento, etcétera.

Programas de inversión. Al igual que en el caso de programas de ope-ración o funcionamiento, es posible preparar un conjunto de normaspara la presentación de los programas presupuestarios de inversiones.En el caso de un programa de inversión es necesario definir las distin-tas partes que lo componen. El programa puede dividirse así ensubprogramas, en proyectos, en obras y en trabajos.

Programa. Se considera programa, el instrumento por el cual se fijanlas metas que se obtendrán mediante la ejecución de un conjuntointegrado de proyectos de inversión.

Subprograma. El subprograma corresponde a una división de progra-mas complejos que comprende ciertas áreas específicas en las que seejecutarán los proyectos de inversión.

Proyecto. Un proyecto es un conjunto de obras a realizar dentro de unprograma o subprograma de inversión, para la formación de bienes decapital constituidos por la unidad productiva capaz de funcionar enforma independiente, como una carretera, un hospital, o una central

hidroeléctrica.

69

Obra. Se entiende por obra, una parte o etapa en la construcción de unbien de capital específico que forma parte de un proyecto completo,

como son un tramo de una carretera, una parte de una central hidro-

eléctrica, etcétera.

Trabajo. Se define el trabajo como un esfuerzo sistemático para ejecu-tar cada una de las fases del proceso de una obra: el desmonte, la

nivelación, el desbroce y demás operaciones necesarias para la cons-

trucción, por ejemplo, de una carretera.

El presupuesto por programas, al ser un instrumento ope-rativo de la planificación y de ejecución de los planes delEstado, tiene objetivos de tipo económico, político, social,administrativo y financiero; entre los fundamentales se en-cuentran los siguientes:

Lograr que la elaboración del presupuesto se convierta gradualmenteen un proceso de programación del gasto público que, obedeciendo alineamientos provenientes de un plan de desarrollo económico y so-cial, contemple la problemática nacional en el largo y mediano plazo,y fije soluciones viables para el cumplimiento gradual de las metasestablecidas. Por lo tanto, los programas a mediano plazo que se esta-blezcan deben ser reflejo anual de las políticas y objetivos nacionalesy no circunscribirse al cumplimiento de las funciones tradicionalesencomendadas a cada entidad.

Pretende que al formular el presupuesto se dé principalmente impor-tancia no a las adquisiciones listadas en determinadas partidas, sino alas realizaciones que habrán de lograrse con ellas, a los costos unita-rios y totales que representarán y a la designación de los responsablesde ejecutarlas.

Informar, para efectos de aprobación, sobre los objetivos que se pre-tenden alcanzar, los recursos que se utilizarán, las realizaciones en símismas y los efectos que éstos tendrán en el desarrollo de las activida-des económicas y sociales de una región o del país en su conjunto.Pretende por ello, dotar de los elementos de juicio suficientes paraevaluar los beneficios o repercusiones de un gasto público determina-do y facilitar, por tanto, la toma de una decisión.


70


Convertir el presupuesto en una herramienta eficaz de administraciónque contribuya, durante su ejecución, al cumplimiento de los progra-mas establecidos mediante reportes periódicos de avances, que permi-ta a los ejecutivos de los distintos niveles, el control y revisión oportunade los programas en marcha.

Modificar el sistema tradicional de control presupuestal que dedicaprimordialmente atención a la revisión y autorización contable y finan-ciera de los recursos para transformarlo en un sistema de control inte-

gral que, además de manejar los actuales sistemas, hagan especial én-

fasis en la eficiencia del gasto en cuanto al costo de los programas y a

las realizaciones obtenidas.

Facilitar la implantación de un proceso sistemático de evaluación de

resultados, a través de la utilización de mecanismos e indicadores que

permitan la observación y corrección en su caso, de los avances o

desviaciones de las metas fijadas en cada programa o proyecto.

A continuación se muestran las diferencias entre el presu-puesto tradicional y el presupuesto por programas:

Elementos de com-paración

Presupuestotradicional

Presupuesto porprograma

1) Finalidad.

2) Utilidad para la pla-

nificación.

3) Determinación de

objetivos y metas.

Detalla todas las adqui-

siciones del gobierno.

No facilita la planifica-

ción e impide la coor-

dinación entre las me-

tas de mediano y largo

plazo con las del pre-

supuesto.

Los objetivos y metas

quedan ocultos en el

detalle de las partidas de

gasto.

Enfatiza lo que se reali-

zará con los recursos

disponibles.

Es parte del proceso de

planeación transformar

los objetivos generales

de los planes y progra-

mas en presupuestos

operativos anuales.

Establece metas de cor-

to plazo en concordan-

cia con los objetivos de

largo y mediano plazos.

71


Se asignan recursos

para el cumplimiento de

las metas de los progra-

mas y demás categorías

programáticas.

Enfatiza las realizacio-

nes de las metas de los

programas y hace posi-

ble el seguimiento físi-

co financiero.

Pone de manifiesto las

ineficiencias de la admi-

nistración.

Precisa la responsabili-

dad al determinar las

metas que deben alcan-

zarse.

Por la clasificación com-

binada funcional, insti-

tucional, identifica las

atribuciones duplicadas.

Favorece una adminis-

tración ágil y moderna.

Debidamente estructu-

rada con relación a di-

versos factores y con

amplia información so-

bre el gasto.

4) Asignación de recur-

sos.

5) Control de ejecución.

6) Evaluación de grado

de eficiencia en la pro-

ducción de servicios

públicos.

7) Determinación de la

responsabilidad en la

administración del pre-

supuesto.

8) Duplicación de fun-

ciones.

9) Eliminación de obs-

táculos.

10) Por la forma de pre-

sentación.

Se asignan a unidades

administrativas para rea-

lizar gastos según su

objetivo.

Pone énfasis en el con-

trol financiero legal.

No permite evaluar ni

medir la eficiencia por

falta de control en las

realizaciones y resul-

tados.

Diluye la responsabili-

dad por los resultados

de la gestión administra-

tiva y acentúa la respon-

sabilidad puramente for-

mal.

No permite identificar

las atribuciones duplica-

das.

No coadyuva a la elimi-

nación de obstáculos

administrativos.

Inorgánica, anacrónica,

voluminosa y carente de

elementos de informa-

ción.

72


REFORMA PRESUPUESTARIA

La reforma presupuestaria iniciada a partir de 1997, se basaprincipalmente en dos innovaciones. La primera consiste enun replanteamiento integral de la estructura programática,que significa una nueva clasificación y desagregación deprogramas y actividades del sector público. La segunda in-corpora nuevos indicadores para evaluar y llevar el segui-miento de los programas y actividades, con el propósito deobtener mayores niveles de eficacia, eficiencia y calidad; loanterior de acuerdo con el catálogo de Categorías Programá-ticas de la Administración Pública Federal.41

En tal sentido en 1988 se llevó a cabo el inicio del proce-so de programación y presupuesto por medio de la NuevaEstructura Programática (NEP) que se constituye en el instru-mento a través del cual se desarrollará de forma gradual laplaneación, programación y presupuesto con una orienta-ción más útil para los ejecutores del gasto, las áreas normati-vas y los que llevan actividades de coordinación.Considerando la reforma presupuestaria el gasto público

se puede analizar en tres dimensiones: la administrativa, laeconómica y la funcional. La dimensión administrativa sirvepara identificar al ejecutor directo de los recursos que son elramo presupuestario, dependencia, entidad paraestatal yunidad responsable; la dimensión económica facilita cono-cer de los insumos y los factores de producción que adquie-re el sector público para la producción de bienes y presta-ción de servicios, y se integra en nueve capítulos del gastoque se desagregan en partidas y conceptos; esto es, por

11) Por la naturaleza del

proceso presupuestario.

Proceso empírico o me-

cánico.

Proceso con base técni-

ca, características bien

definidas.

73

objeto del gasto y la dimensión funcional se basa en la NEPque comprende conocer para qué se gasta y lo que se logra.Las dos primeras dimensiones ya se examinaron en apar-

tados anteriores y están debidamente consolidadas, la terce-ra es de uso limitado y sujeta a modificaciones de considera-ción.Con el propósito de comprender mejor el quehacer coti-

diano de las unidades ejecutoras y mostrar la relevancia quedeben tener los programas y las actividades que se desarro-llan en la elaboración del proyecto de presupuesto, una delas innovaciones más relevantes de la reforma al sistemapresupuestario se ha llevado a cabo en la dimensión funcio-nal del gasto público, al definirse con mayor precisión losprogramas y actividades que realiza el sector público. Asi-mismo, identifica los resultados o impactos socioeconómicosque se derivan de la aplicación de las políticas públicas através de los distintos bienes y servicios que se ofrecen.La dimensión funcional se expresa a través de una estruc-

tura programática. El propósito de esta última es ordenar yclasificar las acciones del sector público, así como delimitary relacionar la aplicación del gasto a esas acciones. La Nue-va Estructura Programática está conformada por un conjuntode categorías y de elementos programáticos que sirven, porun lado, para dar orden y dirección al gasto público, y por elotro, para definir su ámbito de aplicación.

La categoría programática es la clasificación que agrupa de manera

ordenada el universo de la acción gubernamental y tiene como propó-

sito primordial identificar lo que se va a hacer con los recursos públi-

cos. De un mayor a menor nivel de agregación, las categorías

programáticas que conforman la NEP son: función, subfunción, progra-

ma sectorial, programa especial, actividad institucional, proyecto

institucional y proyecto de inversión. A cada uno de estos conceptos

se asocian recursos presupuestarios, ya que todas las categorías

programáticas son cuantificables en términos monetarios.


74


Por su parte, los elementos programáticos establecen las características

y atributos del destino del gasto con lo cual se constituyen herramien-

tas útiles para la planeación, la programación y la integración del pre-

supuesto. Los elementos programáticos que contempla la NEP son: mi-

sión, propósito institucional, objetivo, indicador estratégico y metas. En

otros términos, los elementos programáticos establecen, en primera ins-

tancia, la información cualitativa y/o física de lo que se pretende lograr

con los recursos públicos. En una segunda etapa, la información que

proporcionan dichos elementos programáticos sirve para evaluar los

logros alcanzados con los recursos públicos.

La dimensión administrativa se vincula con la dimensiónfuncional a través de delimitar para cada unidad responsable(UR) las categorías y los elementos programáticos que lescorresponden de acuerdo a las responsabilidades encomen-dadas. De conformidad con las estructuras orgánicas autori-zadas, cada dependencia o entidad está integrada por unida-des responsables, que son las áreas que ejercen directamentelos recursos públicos. Por tanto, las UR son las que transfor-man los recursos públicos en bienes y servicios para alcan-zar los objetivos de las políticas públicas propuestas.Este interfaz de comunicación que crea la NEP, es precisa-

mente la que facilita que los recursos presupuestarios asig-nados a las unidades responsables, expresados en términosde categorías y elementos programáticos, puedan tambiénubicarse geográficamente. Por ello, ahora podrá desarrollar-se sobre bases más sólidas la regionalización del gasto. Laregionalización corresponde al ámbito geográfico donde sepresta un servicio público, a donde se lleva un bien cuyouso da servicio y/o donde se realiza la construcción de infra-estructura física. En caso de no poder cumplir con las condi-ciones anteriores, la regionalización corresponderá al lugardonde se realiza la erogación pública para el pago de losfactores de producción.

75

La NEP pone también énfasis en la información cualitativa através de los elementos programáticos, para lo cual aplica alproceso integral de planeación, programación y presupues-to, conceptos de planeación estratégica tales como la misióninstitucional de la dependencia y/o de la unidad responsa-ble, o bien el propósito institucional de los programas, delas actividades y de los proyectos, así como sus objetivos,indicadores estratégicos y sus metas respectivas.La NEP promueve que las autoridades presupuestarias es-

tén más cerca de los ejecutores directos del gasto público yde los responsables de actividades sustantivas para la ejecu-ción de las políticas públicas. Asimismo permite la corres-pondencia que se da entre los distintos componentes queconforman la Nueva Estructura Programática. Entre las cate-gorías programáticas existen prelaciones. Las prelacionessirven para identificar, por un lado, el nivel de agregaciónde las categorías y por el otro, el orden jerárquico del que-hacer gubernamental. Las relaciones entre las categorías ylos elementos programáticos vinculan los recursos públicoscon la justificación de su asignación en términos de aproxi-mar un rendimiento medido por indicadores; lo anterior, fa-cilita simplificar el proceso de concertación, costeo y nego-ciación del presupuesto y, a la vez, crear un nuevo entornopara motivar a los ejecutores a concentrarse en la genera-ción de productos y en la prestación de servicios orientadosa la consecución de los resultados propuestos por las políti-cas públicas.

Categorías programáticas

La Nueva Estructura Programática comprende las siguientescategorías programáticas:


76


Función. La función (F) que corresponde a la máxima agregación de laclasificación del gasto público, representa los campos de acción que el

marco jurídico y la sociedad establecen para el sector público; es decir,

su ámbito de competencia. Además, muestra la dirección estratégica

que se da a los recursos públicos. La NEP contempla 20 funciones, las

cuales se determinaron con base en metodologías internacionales de

clasificación de gasto y de acuerdo con las características del sector

público federal en México.

De las 20 funciones, 17 engloban de manera específica algasto programable, una de las características básicas es queeste último puede expresarse en la generación de bienes yservicios, dichas funciones son: de gestión gubernamentalque se constituyen en: legislación, impartición de justicia,organización de procesos electorales, procuración de justi-cia, soberanía del territorio nacional, gobierno y medio am-biente y recursos naturales; funciones de desarrollo social,que son: educación, salud, seguridad social, laboral, abasto yasistencia social y desarrollo regional y urbano y las funcio-nes productivas que se conforman como sigue: desarrolloagropecuario, energía, comunicaciones y transportes y otrosservicios y actividades económicas. Por su parte las tresfunciones de gasto no programable son: deuda pública delgobierno federal; participaciones y aportaciones a entidadesfederativas y municipios; y adeudos de ejercicios fiscalesanteriores.

Subfunción. Corresponde a un desglose de la función. A través de estacategoría, se establecen campos más específicos de acción de la admi-

nistración pública federal. La NEP incorpora 44 subfunciones (SF) para

identificar con mayor detalle las actividades del sector público. De

manera ilustrativa se cita la función educación que se desagrega en las

funciones: de servicios compartidos, educación básica, educación media

superior, educación superior, educación de posgrado, educación para

adultos, ciencia y tecnología y educación física y deporte.

77

Programa sectorial. El artículo 22 de la Ley de Planeación contempla laelaboración de programas sectoriales (PS) y los define como aquellos

que forman parte y son congruentes con el Plan Nacional de Desarro-

llo (PND). Su vigencia no rebasa el periodo constitucional de la gestión

gubernamental. Por consiguiente, el PND y los programas sectoriales

representan el gran marco de referencia para la planeación, programa-

ción y presupuesto. La misma Ley de Planeación contempla la elabora-

ción de programas más específicos como los programas regionales, los

programas institucionales y programas especiales, los cuales también

deben ser congruentes con los programas sectoriales.

A través de los programas sectoriales se presentan laspolíticas públicas que habrán de seguir las dependencias yentidades para alcanzar los objetivos del PND. Cuando la de-pendencia o entidad participe o tenga relación con más deun programa sectorial, las actividades institucionales se aso-ciarán con el programa sectorial que tenga mayor impacto opreponderancia. La NEP considera 36 programas sectoriales.De éstos, 35 corresponden al gasto programable, 32 de loscuales están enunciados en el Plan Nacional de Desarrollo1995-2000, y tres programas se han asimilado a programassectoriales para aquellos ejecutores que no participanespecíficamente en alguno de ellos. El programa sectorial36 ha sido establecido para identificar al gasto no programable.Es decir, en este programa sectorial, se clasifican los gastosdel costo financiero de la deuda, los ADEFAS y las participacio-nes a entidades federativas y municipios. Como muestra deprogramas sectoriales del gasto programable se citan el pro-grama de protección civil, de prevención y readaptaciónsocial, nacional de la mujer, nacional de financiamiento deldesarrollo, de vivienda y para superar la pobreza.

Programa especial. El programa especial (PE) representa el esfuerzo deconcretar los propósitos y lograr los objetivos de los programas secto-

riales. El programa especial se crea para cumplir y lograr los objetivos


78


establecidos en las políticas públicas con un mayor nivel de detalle. El

programa especial cumple con los siguientes requisitos: identificar con

precisión la problemática a resolver, la situación a mejorar y/o el acon-

tecimiento a prever; puntualiza con claridad su propósito institucional;

objetivos; y los indicadores estratégicos que se consideren pertinentes

para su evaluación y seguimiento. A su vez, se establecen metas para

los indicadores seleccionados y se estima el costo que representa al-

canzar tales metas; precisa claramente la población objetivo a atender;

y establece las actividades y proyectos a realizar entre otros.

Son 26 programas especiales; 17 programas que estándirectamente relacionados con los ramos administrativos, y 8programas con los ramos generales. De éstos últimos, 3 co-rresponden a gasto no programable, y existe un programanormal de operación que se utiliza cuando las dependen-cias, entidades o unidades responsables llevan a cabo activi-dades institucionales que no están asociadas directamente alcumplimiento de un programa especial. De los 17 progra-mas a manera de ejemplo se mencionan: alianza para elcampo, empleo temporal, cien ciudades, telefónica rural,educación, salud y alimentación, apoyo a deudores y desas-tres naturales.

Actividad institucional. Las actividades institucionales (AI) representanel conjunto de operaciones o tareas que llevan a cabo las unidades

responsables de los recursos públicos para dar cumplimiento a su mi-

sión. En esta categoría programática se refleja de forma concreta la

producción de un bien o a la prestación de un servicio. Por ello, su

denominación es breve y concreta y sintetiza el quehacer de las unida-

des ejecutoras responsables de los recursos públicos.

Como categoría programática, las actividades institucionalescorresponden al máximo nivel de desagregación en la di-mensión funcional de la NEP. En la dimensión administrativa,por su parte, la máxima desagregación es la unidad respon-sable. Por lo anterior, toda actividad institucional deberá es-

79

tar asociada a una unidad responsable y viceversa. Un pro-grama sectorial así como el especial, estará conformado porun conjunto de actividades institucionales. De la misma ma-nera, los proyectos institucionales y de inversión tendránactividades institucionales.Las actividades institucionales se han conjuntado en nue-

ve grupos que son: poderes, diseño e implantación de polí-ticas públicas y sus estrategias, fomento y promoción depolíticas públicas sectoriales, supervisión y regulación, pres-tación de servicios públicos, producción de bienes, controly supervisión gubernamental, actividades de apoyo y activi-dades generales. Con el propósito de mostrar la integraciónde un grupo, se cita al de control y supervisión guberna-mental que se conforma de las siguientes actividades institu-cionales: medir y evaluar la gestión pública, auditar a lagestión pública, controlar el patrimonio inmobiliario federal,supervisar la descentralización y desconcentración adminis-trativa, establecer los procesos de adquisiciones, obra públi-cas y servicios relacionados.

Proyecto institucional. El proyecto institucional (PI) es una propuestaespecífica de trabajo de actividades que presenta una o varias unida-

des responsables de una misma dependencia con el fin de mejorar la

producción de un bien o la prestación de un servicio. También es una

forma de especificar con mayor detalle la estrategia de ejecución de un

programa sectorial y/o programa especial.

Proyecto de inversión. Los proyectos de inversión (PK) corresponden atodo lo que emprende el sector público con el objeto de incrementar sus

activos fijos, y cuya ejecución aumenta y mejora el flujo de productos y

servicios. Por lo anterior, estos proyectos tienen que ver directamente

con la obra pública y deben ser sometidos a una evaluación de costo-

beneficio.


80


Elementos programáticos

Los elementos programáticos de la NEP son:

Misión. La misión (MS) representa el encargo o la consigna que se le haasignado a una dependencia, entidad o unidad responsable; es la ra-

zón que justifica su existencia; le da sentido a la organización y descri-

be su propósito fundamental. La misión se describe mediante un enun-

ciado breve, o una declaración, con las siguientes características: explica

la razón de ser de una dependencia, entidad y/o unidad ejecutora de

recursos públicos; muestra el beneficio que pretende dar a la sociedad

con la prestación de un servicio y/o la producción de un bien; integra

los esfuerzos y compromisos en la organización para lograr un objeti-

vo común; define el campo de especialidad y delimita fronteras de

responsabilidad, entre otros aspectos.

Propósito institucional. El propósito institucional (PIN) es el equivalentea la misión de las dependencias, entidades y unidades responsables,

ya que se constituye en la justificación conceptual de un programa

especial, de una actividad institucional, de un proyecto institucional, y/o

de un proyecto de inversión, es decir, de una categoría programática.

Muestra el objeto o fin último que estas categorías deben alcanzar.

El propósito institucional se define con el mismo procedi-miento que el asentado para la misión. Aun cuando misión ypropósito institucional podrían considerarse sinónimos, la NEPestablece una diferencia en su uso. A través de la misión sedistingue la razón de ser de una organización y mediante elpropósito institucional se establece la razón de ser de unacategoría programática.

Objetivo. Este elemento programático (OBJ) identifica la finalidad haciala cual deben dirigirse los recursos y esfuerzos para dar cumplimiento

a la misión tratándose de una organización, o a los propósitos institu-

cionales si se trata de las categorías programáticas. Un objetivo se ca-

racteriza por una descripción cualitativa y explícita de lo que la organi-

81

zación o la categoría programática pretende alcanzar, y deberá expre-

sarse de manera concisa y su contenido deberá ser preciso.

Indicadores estratégicos. Una aportación sustantiva de la NEP es la incor-poración de indicadores estratégicos (IE). A través de éstos se definen

cuáles son los aspectos relevantes de los programas y proyectos que

serán utilizados para tomar decisiones en materia de asignación presu-

puestaria, así como el marco de referencia para evaluar el cumplimien-

to de los objetivos. A estos indicadores, se fijan metas o parámetros

que permiten medir y evaluar el desempeño con mayor objetividad.

Los indicadores estratégicos tienen los siguientes propósi-tos: proporcionar información objetiva acerca de los resulta-dos de los programas especiales, actividades institucionales,proyectos institucionales y de inversión. Por tanto, permitenevaluar si se están alcanzando los objetivos planteados; me-dir la eficiencia, la eficacia, la calidad, la cobertura, el resul-tado, el impacto, y el costo-efectividad de las tareas guber-namentales con relación a la consecución de los objetivospropuestos, entre otros.Algunos ejemplos de indicadores pueden ser: tasa de

mortalidad hospitalaria, tasa de crecimiento demográfico, tasade desempleo y costo promedio por alumno graduado desecundaria.

Meta del indicador. La meta (MI) se refiere al valor numérico de unindicador, cuya medición se ha establecido con especificaciones preci-

sas. En un futuro, las negociaciones sobre asignación de recursos se

basarán en la rentabilidad y en la determinación de estas metas.

USO DE LAS CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

Las clasificaciones presupuestarias antes citadas pueden com-binarse entre sí y formar verdaderas matrices, lo que permi-


82


te analizar la política presupuestaria y su incidencia en elámbito nacional, de manera que favorece la toma de deci-siones y mejor asignación de recursos. Gonzalo Martner, iden-tifica las siguientes clasificaciones combinadas:42

1. Económica-funcional2. Económico-institucional3. Funcional-institucional4. Institucional-por objeto5. Por objeto-por programa6. Funcional-por programa7. Institucional-por programa

En México, las clasificaciones combinadas que se utilizanson: programático-sectorial; programático-institucional;programático-económico; económico-sectorial; administrativa-funcional-programática-económica y por objeto del gasto, enla clave presupuestaria; mismas que se presentan en los to-mos sectoriales del Presupuesto de Egresos de la Federaciónpara 1999. Por su parte la Cuenta de la Hacienda PúblicaFederal 1997, presenta la clasificación económica-sectorial;económica-administrativa; económica-funcional; sectorial-programático y programático-económico.Por lo anterior se observa que en México ha coexistido la

utilización de las clasificaciones tradicionales del presupues-to con la del presupuesto por programa y actualmente conla funcional en la Nueva Estructura Programática; al respectose tiene la clave presupuestaria que sistematiza la informa-ción del presupuesto de egresos de acuerdo con las clasifi-caciones administrativa-funcional-programática y económicaque al desagregarse deriva en objeto del gasto, como seobserva más adelante; también vincula las asignaciones conla ejecución del gasto; identifica el ejercicio fiscal, y consti-

83

tuye un instrumento de control para el seguimiento y laevaluación del gasto público.La clave presupuestaria se integra de 14 componentes y

31 dígitos. Los componentes y su longitud de registro son:43

Componente:

A= Año. Identifica el año calendario de vigencia del pre-supuesto. Se registra el último dígito del ejercicio fis-cal al que corresponda la asignación presupuestaria.

RA= Ramo. Registra el ramo administrativo o general enel que se autoriza y/o ejerce el presupuesto (clasifi-cación administrativa).

UR= Unidad Responsable. Establece la unidad administra-tiva perteneciente a la estructura orgánica básica deuna dependencia responsable de ejercer la asigna-ción presupuestaria correspondiente. En el caso delas asignaciones relacionadas con los subsidios y/olas transferencias que otorga el gobierno federal a lasentidades del sector paraestatal, este componenteidentifica a la entidad beneficiaria de los recursos.

UE= Unidad Ejecutora. Son unidades subordinadas a launidad responsable en las que se desconcentra unaparte del ejercicio presupuestario por estar ubicadasen áreas geográficas distintas a ésta.

F= Función. Identifica el campo de acción del sectorpúblico para el cual se aplica la asignación presu-puestaria correspondiente (clasificación funcional).

Abreviatura: A RA UR UE F SF PS PE AI PY 0G TG GE FF 14 Componentes

Longitud de 1 2 3 2 2 2 2 3 3 4 4 1 1 1 31 Dígitos

Registro


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SF= Subfunción. Establece un mayor detalle del campode acción que se especifica en la función (clasifica-ción funcional).

PS= Programa Sectorial. Relaciona la asignación presu-puestaria con los programas sectoriales que estable-ce el Plan Nacional de Desarrollo (clasificación pre-supuesto por programas).

PE= Programa Especial. Identifica a un conjunto de activi-dades institucionales que se orientan de manera inte-gral a resolver un problema específico, mejorar unasituación y/o prever un acontecimiento, con el pro-pósito de concretar y alcanzar los objetivos de losprogramas sectoriales (clasificación presupuesto porprogramas).

AI= Actividad Institucional. Registra las operaciones querealizan las unidades responsables del ejercicio pre-supuestario para dar cumplimiento a la misión quetienen encomendada.

PY= Proyecto. En el caso de proyectos institucionales, per-mite registrar propuestas concretas para mejorar unaactividad institucional, un producto o la prestaciónde un servicio. En el caso de proyectos de inversiónidentifica las acciones de las unidades responsablesque para aumentar y/o mejorar el flujo de productosy/o servicios, incrementan el activo fijo del sectorpúblico (clasificación de presupuesto por programa).

OG= Objeto del Gasto. Identifica en los distintos nivelesde agrupación (capítulo, concepto, partida) los insumos

85

que adquieren las unidades responsables y/o las uni-dades ejecutoras para cumplir con la misión que tie-nen encomendada (clasificación económica y porobjeto del gasto).

TG= Tipo de Gasto. Relaciona la adquisición de insumoscon la naturaleza económica de las erogaciones.

GE= Gasto con destino Específico. Permite registrar el desti-no específico que tienen algunas asignaciones presu-puestarias, el cual no se puede identificar a través deningún otro componente de la clave presupuestaria.

FF= Fuente de Financiamiento. Identifica el origen de losrecursos con que se cubre la asignación presupues-taria respectiva.

Con el propósito de identificar el detalle de las operacio-nes presupuestarias de los componentes tipo de gasto, gastocon destino específico y fuente de financiamiento, así comola precisión de los proyectos, se aplican las siguientes cla-ves y lineamientos específicos:El tipo de gasto (TG) registra la naturaleza económica, como

sigue: 1= gasto corriente; 2= gasto de capital; 3= gasto de obrapública y 4= participaciones, estímulos fiscales y aportacio-nes en referencia a los ingresos participables.El componente de gasto con destino específico (GE) indica

las asignaciones presupuestarias asociadas a propósitos espe-cíficos, de acuerdo a las siguientes claves: 0= gasto no etique-tado; 1= aportaciones a seguridad social; 2= compensacióngarantizada; 3= cuotas a organismos internacionales; 4= gastode comunicación social y uso del tiempo oficial; 5= programade desarrollo social y productivo en regiones de pobreza;6= gasto federalizado y 7= previsiones de servicios personales.


86


El financiamiento (F) identifica el origen de los recursos,de acuerdo a las siguientes nomenclaturas: 1= recursos fisca-les; 2= gasto financiado con recursos del Banco Interameri-cano de Desarrollo y del Banco Internacional de Recons-trucción y Fomento (BID-BIRF), así como financiamientosexternos y 3= contraparte nacional.Respecto al componente proyecto (PY) se identificará de

acuerdo a las siguientes claves: 1= proyecto institucional; k=proyecto de inversión y n= cuando no se identifique el pro-yecto.Cabe señalar que todas las clasificaciones presupuestarias

en mayor o menor grado se encuentran en constante ade-cuación para mayor transparencia, racionalidad, eficacia y efi-ciencia en la asignación, ejercicio y evaluación del gasto.

LA PLANEACIÓN Y EL PRESUPUESTO POR PROGRAMA

La planeación económica se puede definir como la adapta-ción de la producción a las necesidades de la sociedad, yaque la elaboración de un plan no obedece al deseo de orga-nizar y reglamentar la producción, sino de adaptarla a su fin,que consiste en la satisfacción de necesidades sociales, ade-cuadamente jerarquizadas.44

Al traducirse el plan y los programas deberán contener losobjetivos y metas de acuerdo con el fin propuesto.El proceso de planeación requiere de determinados requisi-

tos como decisión política, personal técnico adecuado, admi-nistración eficiente, sistema de información estadística confiabley oportuna, legislación específica y la técnica de presupuestoque determine el establecimiento de metas, entre otros.En México, con relación a la técnica presupuestal, al adoptarse

el presupuesto por programas e incorporarse innovaciones

87

se han dado pasos importantes para la planeación, ya que esel instrumento que viene a posibilitar la realización del plan yde los programas. El presupuesto desde este punto de vistaes el programa traducido en el ejercicio fiscal.En relación a lo anterior, la Ley de Planeación en su artí-

culo 27, establece que:45

“Para la ejecución del Plan y los programas sectoriales, institucionales

regionales y especiales, las dependencias y entidades elaboran progra-

mas anuales, (programas operativos anuales), que incluirán los aspectos

administrativos y de política económica y social correspondientes. Estos

programas anuales, que deberán ser congruentes entre sí, regirán, du-

rante el año de que se trate, las actividades de la administración pública

federal en su conjunto y servirán de base para la integración de los

anteproyectos de presupuestos anuales que las propias dependencias y

entidades deberán elaborar conforme a la legislación aplicable”.

Por su parte el artículo 7º señala:

“El Presidente de la República, al enviar a la Cámara de Diputados lasiniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto de egresos,informará del contenido general de dichas iniciativas y proyectos y surelación con los programas anuales que, conforme a lo previsto en elartículo 27 de esta ley, deberán elaborarse para la ejecución del PlanNacional de Desarrollo”.

En forma más específica el artículo 40, cita: “Los proyectosde Presupuesto de Egresos de la Federación y del Departa-mento del Distrito Federal; los programas y presupuestos delas entidades paraestatales no integrados en los proyectosmencionados; las iniciativas de las leyes de ingresos,... debe-rán ser congruentes con los objetivos y prioridades del plan ylos programas”.Esta congruencia es posible porque la técnica programática

contiene en su estructura la meta, elemento de mediciónque no forma parte del presupuesto tradicional y que hace


88


posible comparar lo programado con lo realizado, permitiendola evaluación que combinada con el costo nos lleva a ponderarel grado de avance o resultado físico financiero, y conocer lascausas de las variaciones o grado de cumplimiento.Una vez conocidas las variaciones y sus explicaciones se

podrá retroalimentar el proceso planeación-programación-presupuesto, dando lugar a que se efectúen las correccionesnecesarias y se tomen las medidas correspondientes; demanera que coadyuva a no perderse en el horizonte quecubra el plan y los programas, en cuanto a sus objetivos ymetas respectivos.El instrumento que nos proporciona la evaluación la con-

forma la Cuenta Pública. La relación de ésta, con el plan ylos programas, lo manifiesta la ley en su artículo 6º., 3er.párrafo, que expresa:

“El contenido de las cuentas anuales y de la Hacienda Pública Federal ydel Departamento del Distrito Federal deberá relacionarse, en lo condu-cente, con la información a que aluden los dos párrafos que anteceden,(Plan Nacional de Desarrollo y los programas sectoriales), a fin de permi-tir a la Cámara de Diputados el análisis de las cuentas con relación a losobjetivos y prioridades de la Planeación Nacional ”.

Sin embargo, aún hay mucho que hacer en materia depresupuesto por programas, ya que para su adecuada elabo-ración e instrumentación, se requiere en el sector públicofederal, de personal más capacitado en esta técnica presu-puestal, que, además, comprenda la relación que debe guar-dar el presupuesto con el proceso de planeación. Cabe men-cionar que con la Nueva Estructura Programática y lanormatividad que a la fecha se ha emitido, el avance regis-trado sobre la materia es de consideración.Por su parte, en el ámbito de las entidades federativas y

de los municipios, la aplicación del presupuesto por progra-

89

mas todavía se encuentra en forma limitada, ya que en lamayoría de los casos se carece de las condiciones necesa-rias para su implantación.Cabe advertir, que los planes estatales y municipales de

desarrollo, así como los programas con que cuenta la mayo-ría de las entidades federativas y los municipios del país; suutilidad será escasa mientras no se instrumente en formatotal el presupuesto por programas.Por lo anterior, en el ámbito federal debería de intensifi-

carse la capacitación hacia el personal que se relaciona conla técnica de presupuesto por programas, para que com-prenda debidamente el papel que tiene con el plan y losprogramas de gobierno.En cuanto a las entidades federativas y los municipios,

por medio de convenios entre la federación y esos ámbitosde gobierno, deberían establecerse mecanismos permanen-tes de asistencia técnica, que den como resultado la instru-mentación programática, de tal manera que se obtenganmejores productos de la ejecución de los planes y progra-mas de gobierno. Al respecto también se ha dado mayorcomunicación con propósitos de apoyo técnico del gobiernofederal hacia los gobiernos locales.


NOTAS

1 Retchkiman K., Benjamín, Teoría de las finanzas públi-cas, tomo I, Editorial UNAM, p. 68.

2 Andrea Sánchez, Francisco José de, Constitución Políticade los Estados Unidos Mexicanos, comentada, Editadapor UNAM. Rectoría, Instituto de Investigaciones Jurídicas,México, 1985, p. 89.

3 Rosas Figueroa, Aniceto y Santillán López, Roberto, Teo-ría general de las finanzas públicas y el caso de México,Editorial UNAM, 1962, p. 45.

4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Tér-minos más Usuales en la Administración Pública Federal.Unidad de Contabilidad Gubernamental e Informes so-bre la Gestión Pública, mayo 1988, p. 187.

5 Obra citada, p. 187.

6 Obra citada, pp. 46-48.

7 Adler, John, El gasto público y el desarrollo económico ysocial, Revista Comercio Exterior, volumen 24, 11 de no-viembre de 1974, p. 1141.

91

92


8 Faya Viesca, Jacinto, Finanzas públicas, Editorial Porrúa,1986, p. 62.

9 Retchkiman K., Benjamín, Teoría de las finanzas públi-cas, tomo I, Editorial UNAM, pp. 291-292.

10 Laufenburger, Henry, Finanzas comparadas, Editorial Fon-do de Cultura Económica, México, 1951, p. 17.

11 Flores Solano, Jorge René y Sales Gutiérrez, Carlos, Apun-tes de la teoría general de las finanzas públicas, Editadopor la Escuela Superior de Economía, IPN, 1972, p. 268.

12 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pú-blico en México, Editorial UNAM, 1968, p. 16.

13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario deTérminos más Usuales en la Administración Pública Fe-deral. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Infor-mes sobre la Gestión Pública, mayo 1988, p. 273.


15 Burkhead Jesé, El sistema presupuestario gubernamen-tal, Editorial Herrero, S.A., 1966, pp. 110 y 111.

16 Anguiano Equihua, Roberto, Las finanzas del sector pú-blico en México, Editorial UNAM, 1968, pp. 17-18.

17 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instructivo parala Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresosde la Federación, 1976.

93

18 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario deTérminos más Usuales en la Administración Pública Fe-deral. Unidad de Contabilidad Gubernamental e Infor-mes sobre la Gestión Pública, mayo 1998, p. 85.


20 En el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federa-ción para 1988, le correspondió el artículo 10. En el De-creto relativo de 1989, ya no apareció dicha disposición.

21 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presupuestode Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de2001. Secretaría de Gobernación. Diario Oficial del 31de diciembre de 2000.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo deRamos, Dependencias y Entidades de la AdministraciónPública Federal. Subsecretaría de Egresos. Unidad dePolítica y Control Presupuestal, septiembre 1998, p. 13.

22 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programay por Realizaciones, Nueva York, 1966, p. 6.

23 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Instructivo parala Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresosde la Federación, 1976.

24 Secretaría de Programación y Presupuesto. Catálogo deActividades del Sector Público Federal 1988, pp. 23-30.

25 Secretaría de Programación y Presupuesto. Nuevo Enfo-que en la Programación del Gasto Público Federal, 1989.Dirección General de Política Presupuestal, pp. 6 y 9.

NOTAS

94


26 Obra citada, pp. 14 y 22.

27 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Instructivo parala Formación y Aplicación del Presupuesto de Egresosde la Federación, 1976.

28 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Tér-minos más Usuales en la Administración Pública Federal.Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Guber-namental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 86.

29 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Cuenta de laHacienda Pública Federal 1997. Resultados Generales.Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gu-bernamental e Informes sobre la Gestión Pública 1988,pp. 301 y 303.

30 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Clasificaciónpor Objeto del Gasto. Subsecretario de Egresos, sep-tiembre de 1996, p. 5.

31 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario de Tér-minos más Usuales en la Administración Pública Federal.Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Guber-namental e Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88.

32 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Clasificaciónpor Objeto del Gasto. Subsecretaría de Egresos, p. 8.

33 Obra citada, pp. 8 y 9.

34 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario deTérminos más Usuales en la Administración Pública Fe-

95

deral. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidade Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88.



37 Naciones Unidas, Presupuesto de Programas y de Ejecu-ción por Actividades. (E/CN. 12/BRW. 1/2) 1959.

38 Naciones Unidas. Manual de Presupuesto por Programasy Actividades. (E/CN. 12/BRW. 2/L. 4. 12) julio de 1962.

39 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario deTérminos más Usuales en la Administración Pública Fe-deral, Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidade Informes sobre la Gestión Pública 1988, p. 88.

40 Naciones Unidas, Informe del Seminario de Clasificacióny Administración Presupuestarias en Centroamérica y Pa-namá. San José, Costa Rica (E/CN. 12/692) octubre 1963.

41 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Catálogo deCategorías Programáticas de la Administración PúblicaFederal. Subsecretaría de Egresos, septiembre 1988.

42 Martner Gonzalo, Planeación y presupuesto por progra-ma, 1985, Editorial Siglo XXI, p. 214.

43 Secretaría de Gobernación. Acuerdo por el que se expi-de el Manual de Normas Presupuestarias para la Admi-nistración Pública Federal. Diario Oficial de la Federa-ción del 20 de abril de 1999.

BIBLIOGRAFÍA

96


44 Tamayo López Portillo, Jorge, y otros, Bases para laplaneación económica y social de México, Editorial SigloXXI, 1986, p. 69.

45 Secretaría de Gobernación. Ley de Planeación. DiarioOficial de la Federación, 5 de enero de 1983.

97

CAPÍTULO III

NORMATIVIDADPROCESO PRESUPUESTARIO

YPRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

NORMATIVIDAD

El Presupuesto de Egresos de la Federación está debidamentenormado en las disposiciones legales; al respecto la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en suartículo 74, fracción IV que:

“Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ...examinar, dis-cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacióndiscutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarsepara cubrirlos;...”, esta facultad de la Cámara está vigente desde 1857 yobedece a la naturaleza popular que se le ha conferido, ya que a la

Cámara de Senadores se le asigna la representación de las entidades de

la Federación.

La fracción antes citada establece la anualidad del presu-puesto de egresos, así como de la Ley de Ingresos de la Fede-ración, la cual se aprueba primero para enviarla al senado.1

El decreto de presupuesto se publica en el Diario Oficialde la Federación, a más tardar el 31 de diciembre de cadaaño, para entrar en vigencia a partir del 1º. de enero del añosiguiente.La misma fracción en su segundo párrafo, indica que el

Ejecutivo federal hará llegar a la cámara la iniciativa de Ley

99

100


de Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de laFederación a más tardar el 15 de noviembre del año anterioro, en caso de renovación del Ejecutivo, hasta el 15 de di-ciembre. El séptimo párrafo de la fracción citada, manifiestaque para efectos de ampliación de plazo de la presentaciónde dichos instrumentos, sólo se podrá efectuar cuando me-die solicitud del Ejecutivo federal suficientemente justifica-da, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despa-cho correspondiente a informar de las razones que lo motiven.En el tercer párrafo de la fracción se expresa que no

podrá haber partidas secretas, en el presupuesto, esta dis-posición tiene relación con el principio presupuestario declaridad.Otra disposición constitucional que trata del presupuesto,

es el artículo 73, fracción VII, que señala como facultad delCongreso la de imponer las contribuciones necesarias paracubrir el presupuesto.Por su parte, el artículo 126 de la constitución establece

que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendidoen el presupuesto o determinado por ley posterior; con ellose trata de evitar la imprevisión en el presupuesto y caracte-riza la flexibilidad que está comprendida en el principio deuniversalidad. Esto se explica porque da margen a que seefectúen pagos que al no estar incluidos en el presupuesto,pueden efectuarse si una ley posterior lo determina.2

En lo que respecta a la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, en su artículo 31 otorga a la Secretaría deHacienda y Crédito Público, como atribuciones principalesen materia de presupuesto y gasto público, las siguientes:3

Proyectar y calcular los egresos del gobierno federal y de la administra-

ción pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibili-

dad de recursos, y en atención a las necesidades y políticas del desa-

rrollo nacional.

101

Formular el programa de gasto público federal y el proyecto de Presu-

puesto de Egresos de la Federación y presentarlos, junto con el del

Departamento del Distrito Federal, a la consideración del presidente de

la República.

Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las depen-

dencias y entidades de la administración pública federal.

Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposicio-

nes en materia de planeación nacional, así como de programación,

presupuestación, contabilidad y evaluación.

Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiere la vigilancia y

evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los presupuestos

de egresos.

Opinar, previo a su expedición, sobre los proyectos de normas y

lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y

desincorporación de activos, servicios y ejecución de obras públicas

de la administración pública federal.

Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal.

Otro instrumento importante —en materia de presupuesto y gasto pú-

blico— lo constituye la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pú-

blico Federal y su reglamento; publicados por primera vez en el DiarioOficial de la Federación el 31 de diciembre de 1976 y 18 de noviembrede 1981, respectivamente, y sus reformas. En esta legislación se estable-

cen de manera específica las atribuciones de la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público sobre la materia, así como las normas que deben

observar las dependencias y entidades de la administración pública

federal.

El marco legal se complementa, para renglones más es-pecíficos del Presupuesto de Egresos, con diversas disposi-ciones contenidas en las siguientes leyes y acuerdos: LeyGeneral de Deuda Pública, Ley de Adquisiciones y ObrasPúblicas, Ley Federal de Entidades Paraestatales y su regla-

NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIO Y PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

102


mento, Ley de Planeación, Ley Federal de Responsabilida-des de los Servidores Públicos y el Decreto Aprobatorio delPresupuesto de Egresos de la Federación.

PROCESO PROGRAMACIÓN-PRESUPUESTACIÓN

El presupuesto fiscal se elabora, ejecuta y controla a través deun proceso llamado ciclo presupuestario, que tiene lugar enun periodo determinado y cubre distintas etapas, a saber:4

1. Formulacióna) Programaciónb) Presentación

2. Discusión y aprobación3. Ejecución4. Contabilidad y control5. Evaluación

Por su parte la Secretaría de Hacienda y Crédito Públicoestablece que el proceso de programación-presupuestaciónse constituye de etapas interrelacionadas que forman partedel proceso administrativo en los que se definen los objeti-vos y metas, así como los recursos que se requieren paraalcanzarlos. Constituye la estrategia de acción del corto pla-zo que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público utilizapara definir competencias, responsabilidades y actividades arealizar, tanto por las entidades globalizadoras como por lascoordinadoras de sector y entidades coordinadas sectorial-mente en la formulación del proyecto de Presupuesto deEgresos de la Federación.Esta Secretaría contempla las etapas del proceso presu-

puestario como se observa enseguida:5

103

1. Formulación2. Ejecución3. Control4. Evaluación

Con fines didácticos se desagrega la etapa de formula-ción, en programación y formulación y se incluye la dediscusión y aprobación, para quedar como sigue:

1. Programación2. Formulación3. Discusión y aprobación4. Ejecución5. Control6. Evaluación

Análisis de cada una de las etapas del proceso.

Programación

Al respecto, Martner expresa que en un sistema moderno, laformulación del presupuesto se inicia con el proceso deprogramación presupuestaria. Ésta da contenidos de cortoplazo a las decisiones implícitas en un programa de largoaliento.Por lo general, los programas de desarrollo económico,

de educación, salud, etcétera, comprenden varios años deejecución. En ellos están determinados los volúmenes deinversión y su distribución por actividades económicas; losniveles de consumo y su composición entre bienes y servi-cios, la construcción de escuelas y hospitales, de puertos,caminos, etcétera. Sin embargo, los volúmenes de inversión


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y de bienes y servicios de consumo que deben de ser pro-ducidos están naturalmente expresados en términos agrega-dos o genéricos. Para llevarlos a la práctica debe entrarse enel minucioso detalle que requiere la puesta en marcha; éstaes la tarea de la programación presupuestaria.La programación presupuestaria se realiza anualmente,

con el propósito de definir cada uno de los componentes dela actividad gubernamental con el máximo de concreción.Dentro de los programas de transporte de largo plazo, es

preciso concertar metas para un año en kilómetros de cami-nos pavimentados, de kilómetros de vías férreas instaladas,de nuevos puertos a construir, de nuevas pistas de aterrizajey de adquisición de medios de transporte, etcétera. La pro-gramación presupuestaria traduce, pues, las metas de largoplazo en metas inmediatas y define sus contenidos a travésde programas de trabajo.6

De acuerdo con el Glosario de Términos de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público, la programación es el procesoa través del cual se definen estructuras programáticas, metas,tiempos, responsables, instrumentos de acción y recursos ne-cesarios para el logro de los objetivos de largo y medianoplazo fijados en el Plan Nacional de Desarrollo y los progra-mas sectoriales; los cuales se irán concretando mediante laprogramación económica y social, considerando las limitacio-nes y posibilidades reales de la economía nacional.7

El documento resultante de la etapa de la programaciónes el Programa Operativo Anual (POA) a nivel macro, secto-rial y de cada dependencia y entidad. Se le puede definircomo el instrumento que permite traducir los lineamientosgenerales de la planeación nacional del desarrollo económi-co y social del país, en objetivos y metas concretas a desa-rrollar en el corto plazo (un año) definiendo responsables,temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual seasignan recursos en función de las disponibilidades y nece-

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sidades contenidas en los balances de recursos humanos,materiales y financieros.8

En este contexto los programas operativos anuales se con-vierten en la herramienta de los ejecutores del gasto paraestablecer prioridades y así asignar recursos. Es recomenda-ble que las asignaciones presupuestarias con mayor priori-dad sean aquellas que se orienten a ampliar la cobertura delos servicios públicos, que mejoren la calidad de estos servi-cios y/o que contribuyan a elevar la eficiencia de los recur-sos presupuestarios.Los instrumentos básicos para el desarrollo de los progra-

mas operativos anuales son las categorías y elementosprogramáticos de la Nueva Estructura Programática,implementada a partir de 1997, así como los indicadores es-tratégicos y sus metas respectivas del Sistema de Evaluacióndel Desempeño.El Programa Operativo Anual se constituye fundamental-

mente de cuatro partes:

I. Diagnóstico.II. Objetivos, metas y líneas de acción: estrategias de cor-

to y mediano plazo.III. Política de ingreso-gasto.IV. Ejercicio de programación-presupuestación en el nivel

de la estructura programática.

El diagnóstico se refiere al año en curso y al precedente y comprende

la evaluación de los alcances en los objetivos y metas previstos, así

como la identificación de los principales problemas.

En cuanto a los objetivos, metas y líneas de acción, expresa las que se

van a realizar para el año siguiente, esto es, comprende las estrategias

de corto plazo y señalamientos para el mediano plazo, se trata de

indicar las acciones, así como definir las metas globales en los aspec-

tos centrales de la economía.


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Por lo que se refiere a la política de ingreso-gasto se especifican lasacciones para aumentar los ingresos, el uso de transferencias y lasprevisiones de gasto corriente y de capital.

Respecto al ejercicio de programación-presupuestación se hace unensayo con asignación de recursos en la apertura programática segúnel nivel que comprende cada programa operativo anual (macro, secto-

rial e institucional).

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la respon-sable de normar, coordinar e integrar estos programas consi-derando la participación que corresponde a las dependen-cias y entidades del sector público, de acuerdo a la legislaciónvigente y a las entidades federativas, según se trate de losprogramas operativos regionales.El sustento jurídico de estas acciones se establece en los

artículos 7, 13 y 17 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad yGasto Público Federal. La relación que debe guardar el pre-supuesto con los programas anuales está considerado en elartículo 7 y 27 de la Ley de Planeación.La etapa de la programación comprende de marzo a sep-

tiembre de cada año e incluye las siguientes acciones:

a) Concertación de la estructura programática.

Ésta se realiza entre la Subsecretaría de Egresos de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público y las depen-dencias y entidades de la administración pública federal,con el fin de llevar a cabo la revisión, identificación ysistematización del contenido programático del proyectode Presupuesto de Egresos.

b) Envío de lineamientos básicos y metodología.

Al interior de la Subsecretaría de Egresos, se distribuyenlos lineamientos para la concertación de la Nueva Es-

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tructura Programática, así como la metodología que lasdependencias y entidades deberán observar en la elabo-ración de sus programas operativos anuales.

Para la concertación, las dependencias y entidades toma-rán en cuenta lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal, en el Reglamento Interior así comolo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y los pro-gramas sectoriales. Su concreción se deberá expresar pormedio de las categorías programáticas. Dicha concertaciónse deberá llevar a cabo al interior de las dependencias conla participación de todas las unidades responsables ejecutorasde gasto. Los segundos, incluyen recomendaciones que sedesprenden de las políticas, estrategias y objetivos estable-cidos en el Plan Nacional de Desarrollo, en los programassectoriales y en los programas especiales correspondientesen vigor; así como las propuestas de gasto que hagan lasdependencias y entidades de la administración pública fede-ral, las cuales deberán observar estrictamente los lineamientosde racionalidad, austeridad y disciplina presupuestaria; y serrealistas y susceptibles de realizarse en un entorno de dis-ponibilidades financieras limitadas.La metodología para la elaboración de los programas, pre-

tende dar coherencia y uniformidad a la calidad y a la pre-sentación de la información.

c) Integración de grupos de trabajo.

Para llevar a cabo los trabajos detallados de formulaciónde programas y presupuestos, se ha creado la prácticaadministrativa de efectuar reuniones de trabajo entre elpersonal de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público y de las dependencias yentidades de la administración pública federal; cuya prin-


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cipal función es garantizar la concordancia entre los pro-gramas de cada sector, sus respectivos proyectos de pre-supuesto y los lineamientos generales de los planes na-cional y regional.

Han existido Grupos Interinstitucionales de Programación yPresupuestación Sectorial (GIPPS) que constituyeron las relacio-nes entre las dependencias de apoyo global, la Secretaría deHacienda y Crédito Público, y las entidades que conforman elsector cuyo programa de presupuesto se consideraba. Porejemplo educación pública, salud y otros.Además, hubo comités que podían formar parte de los an-

teriores o actuar por sí mismos. Una categoría de ellos eranlos llamados Grupos de Acuerdos Programáticos (GAP) que seintegraban por dos o más sectores administrativos, la extintaSecretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría deHacienda y Crédito Público. La razón de su existencia era quealgunos programas tenían como condición para su ejecución,que otros programas pertenecientes a un sector diferente secumplieran previa o simultáneamente. Estas decisionesinterdependientes, requerían de acuerdos y compromisosmutuos que se obtenían en el seno de estos grupos.Actualmente, los Comités Técnicos para la Instrumentación

del Plan —conocidos por sus siglas como COTEIP— constituyenun mecanismo técnico administrativo de carácter interinstitu-cional que actúa dentro del proceso de planeación para co-ordinar de manera congruente las actividades de formula-ción, ejecución, control y evaluación de los programas demediano plazo; programas operativos anuales y el proyectode Presupuesto de Egresos de la Federación en el ámbitodel sector público, para asegurar la congruencia entre laplaneación, la programación y la presupuestación. Estos co-mités iniciaron su funcionamiento en los trabajos del proce-

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so vigente a partir de la expedición del Plan Nacional deDesarrollo.Cada uno de los comités se integra por representantes de

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, adscritos a lasdirecciones generales de Programación y Presupuesto Sec-torial y Regional y de la Unidad de Política y Control Presu-puestal; Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administra-tivo, y por representantes de las coordinadoras de sector, delas dependencias no coordinadoras y de las entidades decontrol presupuestario no sectorizado, adscritos a las direc-ciones generales de Planeación, Programación, Presupuestoo áreas equivalentes.Estos comités responden al proceso de modernización que

la administración pública lleva a cabo en materia de planea-ción-programación-presupuestación, con el objeto de ade-cuar los ordenamientos jurídico-administrativos con laoperatividad.Con los comités técnicos para la instrumentación del Plan,

se aprovecha la experiencia de varios años, surgida de losgrupos de trabajo mencionados (grupos de programación ypresupuesto, grupos interinstitucionales de programación ypresupuestación sectorial, grupos de acuerdos programáticos,etcétera); sus funciones, sin embargo, son amplias debido ala existencia de una mayor definición de tareas establecidaspor la Ley de Planeación.La Comisión Intersecretarial de Gasto-Financiamiento, es

uno de los comités más importantes del sector público, sucreación data de los años setenta; y participan en el mismolas Secretarías de Hacienda y Crédito Público, la de laContraloría y Desarrollo Administrativo, Comercio y Fomen-to Industrial, Trabajo y Previsión Social y el gobernador delBanco de México. La racionalidad de su funcionamiento ra-dica en la necesidad de definir el origen de los recursos que


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requiere cada programa y todos los programas en conjunto.El planteamiento muy simplificado sería el siguiente: defini-dos los objetivos y acciones que la administración requierealcanzar para el próximo año, ¿cuántos recursos se necesi-tan? ¿de dónde provienen? ¿qué proporción tendrá su origenen recursos ordinarios o propios del gobierno? ¿qué propor-ción de ellos requerirá financiamiento por la vía del endeu-damiento? ¿cómo distribuir los recursos crediticios disponi-bles entre las necesidades de financiamiento de todos losprogramas del sector público federal.9

Este mecanismo, tiene por objeto asegurar la coordina-ción, la comunicación y la efectividad de las acciones duran-te el proceso de planeación, programación, presupuestación,ejecución, control y evaluación de las asignaciones del gastopúblico, se considera una instancia de coordinación y aseso-ría al Ejecutivo federal para la toma de decisiones en mate-ria de ingreso y gasto público.

d) Propuestas de programas.

Cuando los grupos de trabajo han quedado integrados,los coordinadores de cada sector deberán enviar sus pro-puestas de programas —para el ejercicio siguiente— ala Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienday Crédito Público.

Tales propuestas de programas deben ser formuladas deacuerdo a los lineamientos recibidos y conforme a la metodo-logía indicada. Como se dijo anteriormente los programas decada sector habrán de responder al Plan Nacional de Desarro-llo y al Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo.La Subsecretaría de Egresos distribuye esas propuestas a

las otras Subsecretarías de la Secretaría de Hacienda y Cré-

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dito Público y juntas en grupo de trabajo realizan lo que handenominado “análisis de congruencia intra e intersectorial”.Al mismo tiempo otro grupo lleva a cabo “la identificaciónde los puntos que requieren acuerdos programáticos”, lossomete a acuerdos superiores y los transforma en compro-misos definitivos.

Formulación

La etapa de la formulación dentro del proceso de programa-ción presupuestaria representa la instancia terminal de lainstrumentación del proceso de planeación que consiste endar forma a los presupuestos del gobierno para que reflejenlos planes y programas formulados.La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establece

que esta etapa consiste en la interpretación proveniente dela planeación y la programación plasmada en el programaoperativo anual para traducirse al proyecto de Presupuestode Egresos de la Federación, mediante la aplicación de ins-trumentos, normas y procesos para la programación y pre-supuesto. Esta misma dependencia expresa que el Presu-puesto de Egresos de la Federación es el documento jurídico,contable y de política económica aprobado por la Cámarade Diputados del Congreso de la Unión, a iniciativa delpresidente de la República; en el cual se consigna el gastopúblico, de acuerdo con su naturaleza y cuantía que debenrealizar el sector central y el sector paraestatal de controldirecto, en el desempeño de sus funciones en un ejerciciofiscal.El sustento jurídico de esta etapa se encuentra en la Ley

de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, enlos artículos 19, 20 y 24.


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Esta etapa se constituye de cuatro fases:

1) Formulación del presupuesto preliminar2) Determinación de los rangos de gastos3) Elaboración del proyecto de presupuesto.4) Envío del proyecto de Presupuesto de Egresos de la Fede-

ración a la Cámara de Diputados.

La primera fase de esta acción se denomina presupuestopreliminar y transcurre al interior de la Subsecretaría deEgresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, enla que las Direcciones Generales de Programación y Presu-puesto Sectorial (DGPyP s) junto con la Unidad de ServicioCivil, estiman los requerimientos mínimos de gasto para quelas dependencias y entidades de la administración públicafederal operen el siguiente ejercicio fiscal, a un nivel similaral del año en curso. Y así, junto con la información que pro-veen en sus respectivos Programa Operativo Anual, prepa-rar las alternativas de techos de gastos para elaborar el pro-yecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.Esta primera aproximación permite obtener una estima-

ción del nivel agregado del gasto requerido.La segunda fase va en paralelo a la elaboración de los

POA’s y al interior de la Subsecretaría de Egresos (las direc-ciones generales de Programación y Presupuesto) de la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público, se realiza una esti-mación preliminar de los recursos de las dependencias yentidades para el ejercicio fiscal cuyo cálculo se da en dosniveles: en el primero, se calcula un nivel mínimo de recur-sos, de acuerdo a las políticas de racionalidad, austeridad yen un entorno de disponibilidades financieras limitadas y, enel segundo, se estiman los recursos que posibilitan la instru-mentación de las estrategias sectoriales definidas en los POA s.

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Una vez que las dependencias y entidades han formuladosus POA s, los regresan a la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, que se encarga de analizar y dictaminar su viabili-dad a la luz del marco macroeconómico y de finanzas públi-cas elaborado por la Dirección General de Política de Ingre-sos, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a travésdel cual se establece la interrelación entre variables de gas-to público con las variables económicas.Con base en este dictamen, la Subsecretaría de Egresos

de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público procede aasignar los techos financieros sectoriales e institucionales alos que deben sujetarse las dependencias y entidades queconforman la administración pública federal para el siguien-te ejercicio fiscal.Con la determinación de los niveles de gasto y los

lineamientos programáticos presupuestarios, concluye la etapapreliminar, sentando las bases para preparar con carácterdefinitivo el proyecto de Presupuesto de Egresos. Para locual la Secretaría de Hacienda y Crédito Público elabora unaserie de documentos normativos e instrumentales que con-tienen los lineamientos y características que deben seguirpara la elaboración del mismo.Finalmente, envío oficial de los lineamientos presupues-

tales programáticos a cada sector administrativo o entidadincorporada al presupuesto, mediante oficio firmado por elsubsecretario de Egresos de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público.Para el inicio de actividades en la tercera fase, es indis-

pensable que las dependencias y entidades cuenten con losinstrumentos metodológicos y normativos para la elabora-ción de los proyectos de presupuesto. Esto se refiere a lossiguientes documentos:Guión metodológico para la formulación de la exposición

de motivos. Sirve de guía para que las dependencias y enti-


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dades expresen las políticas y estrategias de gasto para elsiguiente ejercicio.Catálogo de Categorías Programáticas de la Administra-

ción Pública Federal. Funge como el instrumento estratégicode vinculación entre el Plan Nacional de Desarrollo y elPresupuesto de Egresos de la Federación porque facilita elcosteo de las políticas públicas, de los programas guberna-mentales y el de las actividades a cargo de las dependenciasy entidades del sector público.Manual de Programación y Presupuesto. Considerado como

el elemento básico del proceso, ya que contiene los formatose instructivos que sirven de base y guía para la formulacióne integración del Presupuesto de Egresos de la Federación.Catálogo de ramos, dependencias y entidades de la admi-

nistración pública federal. El cual contiene el universo vi-gente de ramos, dependencias de la administración públicacentralizada, poderes, órganos autónomos, sectores adminis-trativos y entidades de la administración pública paraestatal.Catálogo de unidades responsables; catálogo de estados,

municipios y delegaciones del Distrito Federal, así como larelación de unidades de medida del sector público.Clasificador por objeto del gasto. Identifica a través de los

elementos presupuestarios capítulo, concepto, y partida, lademanda de bienes y servicios de la administración públicafederal.Conforme a los rangos de gasto, lineamientos, manuales y

catálogos, las coordinadoras de sector, dependencias y en-tidades formulan e integran sus proyectos de Presupuesto yelaboran el POA definitivo. Para el apoyo de actividades so-bre normatividad y metodología son asesoradas por la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público, en tanto que lascoordinadoras de sector, supervisan la aplicación de lanormatividad, además de corregir y ajustar asignaciones ydatos programáticos.

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Una vez concluida la formulación del proyecto, la coordi-nadora de sector es responsable de la integración y valida-ción sectorial para finalmente enviarlo a la Secretaría deHacienda y Crédito Público que recibe para ajustar, corregir,validar e integrar el proyecto de Presupuesto de Egresos.Esta misma Secretaría en un solo documento incorpora a

la presentación que requiere la Cámara de Diputados, lostomos que contienen el proyecto de Presupuesto, así comolos documentos: “Criterios Generales de Política Económicay Social”, la “Exposición de Motivos”, el “Apéndice Estadísti-co” y el “Proyecto de Decreto Aprobatorio”.El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación

queda terminado para ser sometido a la aprobación del pre-sidente de la República. Termina así la tercera fase de laformulación del presupuesto.El periodo de negociación cubre agosto, septiembre, oc-

tubre y, a veces, algunos días de noviembre.En esta cuarta fase, el proyecto de Presupuesto de Egresos

de la Federación, se envía a la Cámara de Diputados, a mástardar el 15 de noviembre de cada año, de acuerdo al artícu-lo 74 de la constitución, a excepción de cuando se inicia elperiodo presidencial, en cuyo caso el plazo establecido eshasta el 15 de diciembre. En la Cámara de Diputados ladocumentación correspondiente es recibida en la OficialíaMayor, junto con la de Ley de Ingresos. A su vez, la OficialíaMayor remite ejemplares suficientes del proyecto de Pre-supuesto de Egresos a la Comisión de Programación, Presu-puesto y Cuenta Pública, misma que los da a conocer a losdiputados integrantes de la Comisión; para que ellos tenganelementos fundados en sus cuestionamientos que planteenen la comparecencia que hace el secretario de Hacienda yCrédito Público, al exponer el proyecto del Presupuesto deEgresos al pleno de la asamblea.


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La documentación que se somete a la consideración delLegislativo, se integra por cinco tomos, los cuales son: Ex-posición de Motivos, Presupuesto de Egresos del GobiernoFederal, Presupuesto Analítico de Claves, Presupuesto deOrganismos y Empresas de Control Directo y Presupuestode Organismos y Empresas de Control Indirecto.

Discusión y aprobación

Una vez que la documentación relativa al Presupuesto deEgresos es recibida en la Oficialía Mayor de la Cámara deDiputados, en días inmediatos el secretario de Hacienda yCrédito Público hace la presentación del proyecto de Presu-puesto, al pleno de la asamblea de la Cámara de Diputados.En esa fecha expone su disertación fundamentando su pre-sencia en la Cámara, y se da lectura a la Exposición deMotivos del Presupuesto; en fecha subsiguiente se vuelve apresentar el secretario de Hacienda y Crédito Público paraescuchar y dar respuesta a los diversos cuestionamientosque hacen los diputados, que proceden de los diferentespartidos políticos presentados en la Cámara. Cabe mencio-nar que cuando el secretario de Hacienda hace la presenta-ción del proyecto de Presupuesto de Egresos, ese mismodía, expone lo correspondiente a la de la Ley de Ingresos ya las reformas fiscales, lo que ocurre normalmente días des-pués de la entrega de la documentación.Estas sesiones son de trascendencia, ya que el tema fun-

damental es la política económica gubernamental, tomandocomo eje central el gasto público, siendo ésta una de lasmás interesantes del periodo de sesiones.Una vez que concluye la comparecencia del secretario de

Hacienda y Crédito Público, el estudio del presupuesto secontinúa en la Comisión de Programación, Presupuesto y

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Cuenta Pública que está integrada por diputados de los dis-tintos partidos políticos representados en la Cámara; el re-sultado del análisis es el proyecto de dictamen, que se so-mete a consideración del pleno de la asamblea.La mecánica de la elaboración de este documento obser-

va el siguiente proceso: se efectúan reuniones con gruposde trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,así como de representantes de dependencias y entidades,con el propósito de que los diputados miembros de la comi-sión planteen sus cuestionamientos y éstos sean debidamen-te aclarados. Asimismo se requiere a la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público información documental a satisfacciónde los miembros de la comisión sobre los diversos asuntosrelativos al presupuesto. Los integrantes de la comisión rea-lizan varias reuniones para analizar la información y revisarlos papeles de trabajo que se han elaborado con el propósi-to de integrar el proyecto de dictamen.Una vez elaborado el dictamen se pasa a firma de los

miembros de la comisión.El dictamen de la comisión es sometido al pleno de la

asamblea, por lo general, en los últimos diez días de di-ciembre en un debate, y constituye una de las sesiones másrelevantes del ejercicio cameral. Una vez aprobado el Pre-supuesto de Egresos de la Federación, se publica en el Dia-rio Oficial de la Federación en forma de decreto, a más tar-dar el día 31 de diciembre, para entrar en vigencia el día 1 deenero del año siguiente.Como es de observarse, el plazo, de un mes y medio,

desde la presentación del proyecto de Presupuesto de Egresoshasta la publicación del decreto en el Diario Oficial, resultainsuficiente para analizar uno de los instrumentos más impor-tantes de política económica y de la gestión gubernamental;porque en forma simultánea hay que analizar, discutir y apro-bar la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación, así


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como las diversas disposiciones fiscales que el Ejecutivo en-vía al Congreso para el trámite correspondiente; adicionalmentese tienen otras iniciativas de leyes y reformas.Se considera conveniente que la Cámara de Diputados cuen-

te con el proyecto de Presupuesto de Egresos, con anticipacióna la fecha establecida, a efecto de disponer de más tiempo pararevisar tan importante documento. Asimismo, la Cámara de Di-putados debe disponer de un cuerpo técnico, amplio y alta-mente calificado, para analizar y estudiar el proyecto de Presu-puesto de Egresos; así como las propuestas de modificacionesque se hagan a dicho instrumento, tomando como base la apli-cación de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto PúblicoFederal, en los artículos 21 y 22, que establecen facultades alos diputados para modificar el proyecto de Presupuesto deEgresos. Esta oficina, también se encargaría de observar la via-bilidad de dichas propuestas, y en su caso, las posibles modifi-caciones a la iniciativa de Ley de Ingresos. De igual modo,tendría la responsabilidad de conocer la congruencia del pre-supuesto con el Plan Nacional de Desarrollo y con los progra-mas de mediano plazo, según lo establece el artículo 4 de laley antes citada y el artículo 7 de la Ley de Planeación.

Ejecución

La ejecución del presupuesto se inicia a partir del 1º. de enerode cada año, cuando comienza el nuevo ejercicio presupuestaly con vigencia al último día de diciembre.Cada entidad es responsable de ejercer su propio presu-

puesto de acuerdo con el calendario de gasto previamenteautorizado y tomando en consideración la normatividad emi-tida por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.Para el ejercicio del presupuesto es de importancia pri-

mordial la corresponsabilidad en el gasto público que, ini-

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ciado en 1980, se fue depurando y profundizando en losaños subsiguientes, consolidándose esta acción que formaparte de la reforma presupuestaria.

Los objetivos que inspiraron a la corresponsabilidad en el gasto públi-

co fueron:

Racionalizar el proceso presupuestario, permitiendo que los ejecutores

de gasto pudieran con oportunidad y eficacia realizar las acciones,

ejercer y controlar sus propios presupuestos, garantizando el alcance

de las metas establecidas.

Dar mayor claridad y precisión al manejo del gasto público, para faci-

litar la evaluación de las acciones de gobierno y de los resultados

alcanzados; para retroalimentar el proceso de programación-

presupuestación.

Diversos mecanismos permitieron el logro de tales objeti-vos: la flexibilidad en el manejo de recursos y la liberación(agilización) del ejercicio del gasto.

La flexibilidad del gasto consiste en la autonomía de las dependencias

y entidades públicas, para asignar y modificar su gasto en los concep-

tos y partidas específicas que consideren convenientes en el marco

normativo establecido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La liberación en el ejercicio del gasto público se refiere a la eliminación

total de los trámites administrativos que como una nueva autorización,

requerían las entidades ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

La corresponsabilidad en el ejercicio del gasto hace responsables a

todos los que participan en el proceso presupuestario, desde la

planeación, programación, presupuesto, ejercicio y reporte de la Cuen-

ta Pública en la aplicación del gasto.

Se considera importante para los ejecutores del gasto público que se co-

nozca el entorno legal que nos marca el ámbito de competencia; partien-

do del conocimiento del marco general y de las atribuciones de cada


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dependencia señalados en la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal, el Manual de Normas y Procedimientos para el Ejercicio del Gas-

to, así como los procedimientos para la aplicación del presupuesto.

A partir de 1988 y hasta 1997, el Manual de Correspon-sabilidad en el Gasto Público Federal cambió en denomina-ción y contenido, por los manuales de Normas y de Procedi-mientos para el Ejercicio del Gasto en la AdministraciónPública Centralizada.Considerando que el ejercicio de los recursos públicos debe

realizarse con eficiencia, eficacia y transparencia —para darcumplimiento a las metas, objetivos y disposiciones estable-cidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación— apartir del ejercicio fiscal de 1998, fue necesario adecuar elmarco normativo presupuestario— conforme al Plan Nacio-nal de Desarrollo, al Programa Nacional de Financiamientodel Desarrollo y al Programa de Modernización de la Admi-nistración Pública Federal— de tal forma, que se hizo perti-nente integrar en un solo instrumento (Manual de NormasPresupuestarias para la Administración Pública Federal) queregula el proceso presupuestario; a efecto de que las de-pendencias y entidades de la administración pública federaltengan una mayor claridad sobre las reglas a que habrán desujetarse y así facilitar la ejecución de sus presupuestos bajolos siguientes criterios:Implantar un sistema de planeación, programación y presu-

puesto desde una perspectiva estratégica e integral; la NuevaEstructura Programática; la introducción de indicadores dedesempeño para elevar la calidad del gasto público; ladesregulación de la normatividad presupuestaria; la conjun-ción de las operaciones de dependencias y entidades me-diante el Sistema Integral de Administración Financiera Fe-deral; optimización de las operaciones de tesorería y laconcentración de la información presupuestaria, financiera y

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contable en la administración pública federal, y eliminar larigidez de la gestión presupuestaria, sin perder con ello elseguimiento y control de los recursos públicos para alcanzarlos resultados programados y proveer los bienes y serviciospúblicos de calidad que demanda la población.Asimismo, se debe avanzar en la simplificación de proce-

dimientos y fortalecer la autogestión a cambio de compromi-sos de resultados, a través de la suscripción de convenios obases de desempeño.

Control

En esta etapa destaca el Sistema Integral de Información delos Ingresos y Gasto Público (SII) y el Sistema Integral deControl Presupuestal (SICP).El primero, es un mecanismo utilizado por las secretarías

de Hacienda y Crédito Público, Contraloría y Desarrollo Ad-ministrativo y el Banco de México con la finalidad de unifi-car los requerimientos de información de la administraciónpública federal, y de esta forma manejar cifras homogéneas.A la par, en agosto de 1988 se crea el Comité Técnico de

Información, órgano auxiliar de la Comisión IntersecretarialGasto Financiamiento, cuyo objetivo es operar el SII paraque sean compatibles los requerimientos de información quedeban rendir las dependencias, órganos desconcentrados,entidades paraestatales e intermediarios financieros y vigilarla operación del sistema mediante su seguimiento.La información comprendida en el SII, debe coincidir con

la que se presenta en los diversos foros como: reuniones delComité Técnico de Apoyo a la Gestión; Evaluación de losConvenios de Balance de Operación Primario y Financiero;los consejos de administración; los órganos de gobierno ycomités de control y auditoría.


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Además, el mecanismo tiene normas y plazos estableci-dos que sujetan a las dependencias y entidades a cumplircon los requerimientos de información. En términos genera-les, deben presentar cifras confiables aun cuando las repor-tadas en una primera versión tengan un carácter preliminar;asimismo la información deberá presentarse en los plazosestablecidos de conformidad con el decreto aprobatorio, delaño que se trate, del Presupuesto de Egresos de la Federa-ción en el cual se establece que el plazo de entrega de lainformación, en materia de programación y presupuesto yde disponibilidades financieras será como máximo 15 díasdespués de terminado el mes en curso; ya que de lo contra-rio significa un atraso y automáticamente se elaborará oficiode apercibimiento correspondiente.En el caso del cierre del ejercicio del año en curso, la

información debe reportarse a más tardar el 20 de abril delsiguiente año, de acuerdo a los estados financieros auditados,datos que deberán ser congruentes con la Cuenta de la Ha-cienda Pública Federal.El segundo, el SICP, es el instrumento que permite registrar,

controlar y dar seguimiento a los presupuestos que se autori-zan a la administración pública centralizada, a los poderesLegislativo y Judicial y al Instituto Federal Electoral. Este me-canismo está desarrollado en medios electrónicos en un am-biente de base de datos, e incorpora las normas y procedi-mientos que rige la programación, el presupuesto y elejercicio del gasto público.La operación del SICP se da al interior de la Subsecretaría

de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,en el que las direcciones generales de Programación y Pre-supuesto tienen acceso directo al sistema con el fin de in-corporar las afectaciones presupuestarias. Y en lo que co-rresponde a las autorizaciones se darán conforme a las

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atribuciones de la Unidad de Política y Control Presupuestaly de la Unidad de Servicio Civil.Asimismo en el SICP se incorporan todas las modificacio-

nes que se autorizan en la Unidad de Política y ControlPresupuestal a nivel de clave presupuestaria.

Evaluación

El instrumento evaluatorio del ejercicio fiscal lo constituye laCuenta Pública que es el informe que rinde anualmente elPoder Ejecutivo a la Cámara de Diputados para mostrar re-sultados de su gestión financiera y los alcances que la acciónrectora del Estado ha tenido en el desarrollo económico ysocial del país.10

También se puede definir —según el Glosario de Térmi-nos más Usuales en la Administración Pública Federal— como:un documento de carácter evaluatorio que contiene informa-ción contable, financiera, presupuestal, programática y eco-nómica relativa a la gestión anual del gobierno, con base enlas partidas autorizadas en el Presupuesto de Egresos de laFederación, correspondiente al ejercicio fiscal inmediato an-terior y que el Ejecutivo federal rinde a la Cámara de Dipu-tados, a través de la Comisión Permanente, dentro de losprimeros diez días de junio del año siguiente al que corres-ponde, en los términos del artículo 74, fracción IV, de laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.11

La Cuenta Pública Federal es elaborada por la Secretaríade Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley Orgá-nica de la Administración Pública Federal en su artículo 31,fracción XVIII y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y GastoPúblico Federal, en su artículo 43.Por su parte, el artículo 74, fracción IV, establece que son

facultades exclusivas de la Cámara de Diputados “…revisar la


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Cuenta Pública del año anterior...” que tendrá por objeto co-nocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si seha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y elcumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

“Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecie-

ran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas

del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos

hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley”.

“La Cuenta Pública del año anterior, deberá ser presentada a la Cámara

de Diputados del H. Congreso de la Unión, dentro de los diez primeros

días del mes de junio”.

“Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de la Leyde Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la CuentaPública, cuando medie solicitud del Ejecutivo, suficientemente justifica-da a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo compa-recer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informarlas razones que lo motiven”.

En el seno de la Cámara de Diputados se producen tresimportantes documentos evaluatorios: dos que son elabora-dos por la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnicode la Cámara de Diputados que se denominan Informe Pre-vio e Informe sobre el Resultado de la Revisión de la CuentaPública, y el tercer documento denominado Dictamen de laCuenta Pública, que es elaborado por la Comisión de Progra-mación, Presupuesto y Cuenta Pública.Como se observó con anterioridad, la Contaduría Mayor

de Hacienda efectúa su revisión en dos etapas: primero ela-bora y rinde el Informe Previo a la Cámara de Diputados, através de la Comisión de Vigilancia, que a su vez lo remite ala Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública,a efecto de que sea utilizado como insumo para elaborar eldictamen, y después presenta el Informe de Resultados.

125

El proceso que sigue el Informe Previo es el siguiente:

Se elabora con base en las apreciaciones técnicas y el criterio profesio-

nal del personal de la Contaduría Mayor de Hacienda a partir de la

información contenida en la Cuenta Pública, más información adicio-

nal que se solicita a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con

fines aclaratorios.

El periodo de elaboración del Informe Previo comprende desde el 10

de junio hasta su entrega el 10 de noviembre de cada año, durante este

lapso, efectúa reuniones con la Comisión de Programación, Presupuesto

y Cuenta Pública, con fines de intercambio de punto de vista y con el

propósito de la elaboración del dictamen que esta comisión realiza.

La Contaduría Mayor de Hacienda efectúa el análisis de la Cuenta Pú-

blica desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo con base en los

criterios siguientes:

Aspecto normativo y principios de contabilidad aplicados al sector

gubernamental

Gestión financiera y variaciones presupuestarias

Alcance de objetivos y metas

Transferencias y subsidios

Respecto al tiempo de entrega del Informe Previo a laComisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública,que es el 10 de noviembre, aunque se cumple con el plazoseñalado por la ley, la información de dicho documento nose aprovecha en toda su magnitud; porque cuando la comi-sión recibe el Informe Previo, ésta ha avanzado considera-blemente en la elaboración del dictamen. Por lo anterior,sería conveniente que se adelantara la fecha de envío, aefecto de que la utilidad del Informe Previo, en calidad delinsumo, sea más relevante.


126


En lo que se refiere a la elaboración del Informe sobre el Resultado de

la Revisión de la Cuenta Pública, éste se basa en la información docu-

mental que soporta el contenido de las cuentas públicas y, además, se

efectúan diversos tipos de auditorías como son: la de ingresos, finan-

ciera, de sistemas, de obras y legal, entre otras.

En este proceso intervienen las diversas áreas de la Contaduría Mayor

de Hacienda y se recurre a investigar las distintas dependencias y enti-

dades del sector público federal.

El Informe de Resultados se entrega en la Comisión deVigilancia y ésta lo rinde a la Cámara de Diputados, dentrode los diez primeros días de septiembre del año siguiente ala recepción de la cuenta.Con referencia a la entrega del Informe de Resultados, se

observa que el periodo de rendición es demasiado amplio,ya que comprende 20 meses después que ha concluido elejercicio fiscal sujeto a revisión; en este caso, se utiliza comodocumento de consulta por algunos diputados porque, porel tiempo transcurrido, ha disminuido su importancia. Enconsecuencia, sería positivo acortar el plazo de entrega se-ñalado por la ley, de esta manera dicho informe tendríautilidad para retroalimentar el proceso de programación-pre-supuesto, cerrándose el círculo del ciclo presupuestal, per-mitiendo incorporar, en su caso, las medidas correctivas de-rivadas de las auditorías practicadas que ordena la Cámarade Diputados y la Contaduría Mayor de Hacienda.

Por su parte, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pú-

blica, elabora el dictamen de la Cuenta Pública, mismo que tiene el

siguiente procedimiento: una vez recibida la Cuenta Pública se proce-

de a su análisis y, en su caso, se formulan las preguntas que se envían

a los servidores públicos de la Dirección General de Contabilidad Gu-

bernamental de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el

propósito de aclarar y ampliar información que forma parte de la Cuenta

Pública.

127

Durante julio a octubre se llevan a cabo reuniones sectoriales a las que

concurren por parte del Poder Ejecutivo servidores públicos de la Se-

cretaría de Hacienda y Crédito Público, de la coordinadora sectorial

correspondiente, así como de las entidades coordinadoras sujetas a

análisis en dicha reunión; por parte de la Cámara de Diputados concu-

rren los miembros de la Comisión de Programación, Presupuesto y

Cuenta Pública, así como integrantes de otras comisiones que tienen

relación con el sector sujeto a estudio; denominándose reuniones de

comisiones unidas.

Además de analizarse los sectores programáticos, se efectúan sesiones

que tratan del estudio de las políticas más importantes (ingreso, gasto,

deuda, etcétera) efectuándose en promedio 14 sesiones que se desa-

rrollan desde junio a octubre. Las reuniones de la Comisión de Progra-

mación, Presupuesto y Cuenta Pública, tienen como propósito ampliar

la información documental contenida en la Cuenta Pública; durante el

periodo se elaboran los borradores del dictamen, que la Comisión ten-

drá por concluido en la primera quincena de noviembre. Terminado el

dictamen se presenta al pleno de la asamblea entre la segunda quince-

na de noviembre y los primeros días de diciembre.

El debate del dictamen de la Cuenta Pública es uno de losmás importantes que se efectúa en la Cámara de Diputados,alrededor de 14 horas, intervienen diputados representantesde los diversos partidos políticos. Una vez aprobado el dic-tamen, se da a conocer mediante Decreto sobre la Revisiónde la Cuenta Pública, que es publicado normalmente en elDiario Oficial de enero del año siguiente.

La Cuenta Pública se integra de un tomo de Resultados Generales; un

apéndice estadístico con información complementaria de índole fi-

nanciera y presupuestal; por lo que se refiere al detalle de la informa-

ción para la evaluación y fiscalización de la gestión de cada depen-

dencia y entidad, forma parte de un Banco de Información, cuya

consulta puede efectuarse a través de computadoras. Asimismo se acom-

paña de información sobre el seguimiento a las recomendaciones del

Poder Legislativo.


128


Las innovaciones en la Cuenta Pública se dan por tresmotivos:

Por recomendaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, conte-

nidas en los decretos relativos a la revisión de la Cuenta de la Hacienda

Pública.

Por sugerencia de la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano técnico

de la Cámara de Diputados, presentados en el Informe Previo y en el

Informe de Resultados, así como en comunicaciones derivadas de

auditorías específicas.

Por modificaciones que introduce la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público.

La Cuenta Pública es por excelencia el instrumento decontrol y evaluación de la gestión gubernamental. Por sucontenido supera los demás instrumentos evaluatorios. Es undocumento eminentemente técnico; pero por la naturalezade su información se torna en un instrumento de gran rele-vancia política. Por su significado puede contribuir al equili-brio de los poderes de la Unión.

EL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN

El proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para1999 que se somete a la consideración de la Cámara de Dipu-tados, se conforma con el tomo I, que contiene Exposición deMotivos e Iniciativa de Decreto; tomo IIA volumen 1 y 2Administración Pública Centralizada, donde se tratan diversosramos presupuestales, tomo IIB Ramos Generales y tomo IICPoderes, Instituto Federal Electoral y Tribunales Administrati-vos; tomo III Presupuesto Analítico de Claves; tomo IV Orga-nismos y Empresas de Control Presupuestario Directo; tomo V

129

Organismos y Empresas de Control Presupuestario Indirecto yCriterios Generales de Política Económica.El tomo I Exposición de Motivos. Por medio de este docu-

mento se hace la presentación oficial del presupuesto a laCámara de Diputados, en donde se define la estrategia dedesarrollo global en que quedan inscritas las acciones de lasdependencias y entidades de la administración pública fede-ral; se expresa la fundamentación de la política de gasto porla cual se pone a consideración de los legisladores el pro-yecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Se com-pone de la Presentación, Consideraciones Generales (fuen-tes y usos de los recursos públicos 1999, y análisis generaldel gasto publico); Proyecto de Gasto Programable del Eje-cutivo federal (fomento a la inversión y al crecimiento eco-nómico, impulso al bienestar social, fortalecimiento de lademocracia del Estado de Derecho y de la soberanía nacio-nal, servicios personales del Ejecutivo federal, y avances enel federalismo); Proyecto de Gasto Programable del PoderLegislativo y Judicial, y del Instituto Federal Electoral; Pro-yecto de Gasto no Programable (participaciones a las entida-des federativas y los municipios, costo financiero de la deu-da pública presupuestaria y adeudos de ejercicios fiscalesanteriores); Proyecto General de Gasto que comprende pro-yectos de presupuesto del gasto programable directo delPoder Ejecutivo, de los subsidios y transferencias, aportacio-nes federales a entidades federativas y municipios y resulta-do presupuestario del sector público; y en la parte final deltomo I se tiene el proyecto de decreto aprobatorio del Pre-supuesto de Egresos de la Federación para 1999, que setratará más adelante.El tomo II, define la política de gasto en el nivel sectorial y

presenta la descripción y cuantificación de las funciones ysubfunciones asignadas a cada una de las dependencias del


130


gobierno federal, señalando sus objetivos y metas, así como losresponsables de su ejecución. El contenido incluye: EstrategiaProgramática en el que se establece la relación de la misión dela entidad con los programas sectoriales, programas especialesy objetivos estratégicos respectivos, objetivos y líneas de ac-ción para el año que se trate. Resumen Programático-Económi-co-Financiero que expone los recursos asignados a cada unade las categorías programáticas de la entidad (función, subfunción,programas sectoriales, programas especiales, actividadesinstitucionales y proyectos) por unidad responsable, e identifi-ca el capítulo de gasto en el que se aplicarán, conforme a sunaturaleza económica. Presupuesto Económico, permite cono-cer la distribución del presupuesto asignado a la entidad porcapítulo de gasto conforme a su naturaleza económica y elAnálisis Programático que describe la relación de las asignacio-nes presupuestarias con las categorías programáticas en el ám-bito de función, subfunción, programa sectorial y actividadinstitucional, en algunos casos incluye hasta la categoría deprograma especial y de proyecto, con los elementosprogramáticos (universo de cobertura, indicadores estratégicosy sus metas), asimismo, identifica a las unidades responsablesdel gasto y a las entidades beneficiarias de las transferencias.Cuando la dependencia destina transferencias, se incor-

pora un cuadro que contiene el resumen administrativo deayudas, subsidios y transferencias.El tomo III Presupuesto Analítico de Claves, muestra la

desagregación de las entidades del gobierno federal, en elámbito de Clave Presupuestaria y permite conocer detalla-damente el gasto por concepto de servicios personales anivel puesto —plaza o categoría— plazas del personal per-manente y transitorios de las dependencias de la administra-ción pública centralizada. Este documento es la base para lacalendarización y ejercicio del presupuesto anual.

131

En el tomo IV referente a los Organismos y Empresas deControl Presupuestario Directo se incorpora para cada unola Estrategia Programática Institucional que establece la rela-ción entre la misión de la entidad y los programas sectoria-les, programas especiales y objetivos estratégicos respecti-vos, así como objetivos y líneas de acción, para el año deque se trate; cuadro de Flujo de Efectivo, presenta la fuentey uso de recursos autorizados a la entidad; Presupuesto Inte-gral, describe la fuente y uso de recursos autorizados de laentidad, en términos de movimientos devengables (netos) ysu comparación con los montos asignados a nivel de flujo deefectivo; y por último el Resumen Programático-EconómicoDevengable, que se refiere a los recursos devengables asig-nados a cada categoría programática de la entidad (las fun-ciones, subfunciones, programas sectoriales y actividadesinstitucionales y en determinados casos de programas espe-ciales y proyecto de la entidad) de conformidad con loscapítulos de la Clasificación por Objeto del Gasto en que seaplicarán. Y se presenta los recursos asignados al Gasto noProgramable.Respecto al tomo V, en Flujo de Efectivo se despliega la

fuente y uso de recursos autorizados de cada uno de losorganismos y empresas de Control Presupuestario Indirecto.Cabe mencionar que una vez que el proyecto de decreto

del Presupuesto de Egresos de la Federación ha sido apro-bado por la Cámara de Diputados, procede a su publicaciónen el Diario Oficial de la Federación. Con ello la Secretaríade Hacienda y Crédito Público emite los tomos sectorialescon las modificaciones que en su caso, haya aprobado laCámara de Diputados.El decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación

para el ejercicio fiscal de 1999, publicado en el Diario Oficialel 31 de diciembre de 1998, contiene 82 artículos distribuidosen 5 Títulos: 1) Asignaciones del Presupuesto de Egresos de


132


la Federación; 2) Del Federalismo; 3) De la Ejecución y Con-trol Presupuestario del Gasto Público; 4) De la Disciplina Pre-supuestaria, y 5) De la Información, Evaluación y Control. Acontinuación se comentarán algunos de ellos:

Título 1. De las Asignaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación.

El artículo 1 establece que el ejercicio y control del gasto público fede-

ral y de las erogaciones del Presupuesto de Egresos de la Federación

para el año 1999, se sujetarán a las disposiciones de este decreto y a las

aplicables a la materia.

Los artículos 6 al 11 señalan las asignaciones previstas en el Presupues-

to de Egresos de la siguiente manera:

El artículo 6 se refiere al Presupuesto de Egresos del Poder Legislativo.

El artículo 7 indica el Presupuesto de Egresos del Poder Judicial.

El artículo 8 manifiesta las erogaciones previstas para el Instituto Fede-

ral Electoral.

El artículo 9 especifica las erogaciones para la Presidencia de la Repú-

blica y las dependencias del Ejecutivo federal.

El artículo 10 señala las erogaciones previstas para los ramos generales.

El artículo 11 se refiere al monto asignado a las entidades paraestatales

de control presupuestario directo con recursos propios incluyendo las

transferencias del gobierno federal.

Título 2. Del Federalismo.

Indica en el artículo 17 las erogaciones previstas para el Ramo General

33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios en

los diferentes fondos.

133

Título 3. De la Ejecución y Control Presupuestario del Gasto Público.

Al respecto, el artículo 22 señala: “Los titulares de las dependencias asícomo los órganos del gobierno y los directores generales o sus equivalentesde las entidades, en el ejercicio de su presupuesto aprobado, serán directa-mente responsables de que se alcancen con oportunidad y eficiencia lasmetas y acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lodispuesto en el presente Decreto, así como en las demás disposiciones gene-rales que al efecto emita la Secretaría. Asimismo, no deberán contraercompromisos que rebasen el monto de los presupuestos autorizados o acor-dar erogaciones que no permitan el cumplimiento de metas aprobadaspara el año de 1999…”

El artículo 26 y 28, establecen que las dependencias y entidades debe-

rán ajustarse estrictamente a los calendarios de gasto que les apruebe

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo disponen que la

ministración de fondos a las dependencias y entidades serán autoriza-

das por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de acuerdo a los

programas y montos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la

Federación. En su caso, podrá reservarse dicha autorización y solicitar

a los coordinadores del sector la revocación de las autorizaciones que

hayan otorgado a las entidades coordinadas, en determinados casos

como son: cuando no envíen la información que les sea requerida en

relación con el ejercicio de sus programas y presupuestos; si del análi-

sis del ejercicio de sus presupuestos y en el desarrollo de sus progra-

mas resulte que no cumplen con las metas de los programas aproba-dos o se detecten desviaciones en su ejecución y constituyandistracciones en los recursos asignados a los mismos; no les remitan lacuenta comprobada a más tardar el día 15 del mes siguiente al delejercicio de dichos recursos, lo que motivará la inmediata suspensiónde las subsecuentes ministraciones de fondos que por el mismo con-cepto se hubieran autorizado, así como el reintegro de lo que se hayasuministrado; entre otros.

El artículo 31, establece disposiciones sobre los recursos provenientesdel crédito externo, en las que las dependencias y entidades para ejer-cer dichos recursos es necesario que se encuentren previstos en susrespectivos presupuestos autorizados, y se cuente con la aprobaciónde la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.


134


El artículo 38, prevé reducciones a los montos de los presupuestosaprobados, cuando se presenten contingencias que repercutan en unadisminución de los ingresos presupuestales; así como normas que de-berán observarse en los casos de ajustes y reducciones. Cabe citar quecuando la reducción de los ingresos presupuestarios sea superior en10.0%, el Ejecutivo federal, además de adoptar las medidas para elajuste a que hubiera lugar, informará de inmediato a la Cámara deDiputados lo correspondiente.

Título 4. De la Disciplina Presupuestaria.

Por su parte el artículo 42, dentro de las Disposiciones de Racionalidady Austeridad, señala que: “Las oficialías mayores y sus equivalentes enlas entidades, deberán vigilar que las erogaciones de gasto corriente seapeguen a sus presupuestos aprobados. Para ello, deberán adoptar medi-das para fomentar el ahorro por concepto de energía eléctrica; combusti-bles; teléfonos; agua potable; materiales de impresión y fotocopiado;inventarios; ocupación de espacios físicos; así como otros renglones degasto corriente; las cuales se deberán someter a la consideración de lostitulares y órganos de gobierno, respectivamente. Estas medidas deberánpromover la preservación y protección del medio ambiente y establecer alos responsables de su instrumentación”.

Título 5. De la Información, Evaluación y Control.

En sus artículos 76 al 82 trata las disposiciones en materia de informa-ción en el que, el Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Hacienday Crédito Público, deberá reportar trimestralmente a la Cámara sobre la

ejecución del presupuesto, y la situación económica y las finanzas

públicas del ejercicio; también se refieren al papel que desempeñan en

el control y evaluación, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la

Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo y los órganos

de control de las dependencias y entidades.

ANÁLISIS DEL GASTO DEL GOBIERNO FEDERAL POR CAPÍTULOS

Se elaboró un cuadro del gasto del gobierno federal porcapítulos, en virtud de que es la agrupación que facilita más

135

el análisis para un periodo largo, ya que otras clasificacioneshan tenido variaciones significativas, presentando dificulta-des para su agrupamiento (cuadro 1).Dentro de esta estructura porcentual se observa que en el

capítulo de servicios personales, ha descendido su partici-pación de 19.2% en 1970 a 6.9% en 1988, ello se explicapor los ajustes presupuestales, derivados de la insuficienciade ingresos propios y de incremento del servicio de la deu-da. La disminución coadyuvó en la contracción del mercadoal afectar la demanda interna, esto se acentúa si se considerala baja del poder adquisitivo. En 1990 tiene recuperación alalcanzar 12.6% y tiende a la baja para llegar en 1997 a 8.6%,año en que mejoraron los indicadores macroeconómicos, peroel bienestar no trasciende aún a toda la población.Las erogaciones en materiales y suministros y servicios

generales han bajado considerablemente de 1.5% en 1970 a0.5% en 1988 y de 4.3% a 1.4% en los mismos años, respec-tivamente. Lo que ha afectado a la demanda, incidiendo enla producción nacional y en el mantenimiento de los bienesmuebles e inmuebles propiedad del gobierno federal, asícomo en el monto de artículos y elementos de apoyo parael desempeño de las funciones. En 1990 tienden a su mejo-ría, para llegar en 1997 a 1.1% en materiales y suministros ya 3.3% en servicios generales.Ayudas, subsidios y transferencias han observado un com-

portamiento errático, tendiente a disminuir. Ello obedece ala racionalidad de estos apoyos fiscales, que se canalizan alas empresas propiedad del gobierno federal y a los secto-res social y privado, comportamiento observado hasta 1998.En 1990 la participación fue de 37.4% ocasionado principal-mente por las participaciones a estados y municipios, estí-mulos fiscales y subsidios a través de la Secretaría de Comer-cio y Fomento Industrial y la Secretaría de Educación Pública.


136


En 1995 fue de 50.1% destacando las participaciones a esta-dos y municipios, las aportaciones para Educación Básica enlos estados y los subsidios a través de la Secretaría de Edu-cación Pública, y la Secretaría de Agricultura. Para 1997 con41.5% tienen mayor incidencia las aportaciones para Educa-ción Básica en los estados, los subsidios canalizados por lasSecretarías de Educación Pública, de Comunicaciones, deSalud y de Agricultura. Cabe citar que en ese año las partici-paciones de ingresos federales, se separan y se tratan encapítulos aparte (8000).La participación de la inversión pública mediante los ca-

pítulos de bienes muebles e inmuebles, obras públicas einversiones financieras de 1970 a 1988 ha descendido noto-riamente, porque de 1.2% llegó a 0.2%, de 9.6% a 1.1% y de12.7% a 0.2%, respectivamente, disminuyendo la capitaliza-ción del país por parte del sector público. Lo anterior esresultado del incremento de la participación del capítulo dedeuda pública. Bienes muebles e inmuebles en 1990, 1995y 1997 revirtió su tendencia; obras públicas observó unanotable recuperación, al llegar en 1997 a 4.0%, e inversio-nes financieras y otras erogaciones observó una tendencia alalza con 0.8% en 1997.Erogaciones extraordinarias, capítulo de escasa relevan-

cia durante el periodo 1970 a 1995; en el cuadro citado, en1997, se le conoce con el nombre de “Participaciones deIngresos Federales” con el 16.8 por ciento.Por último, el capítulo de deuda pública ha crecido nota-

blemente de 17.4% en 1970 a 70.4% en 1988, afectando elmargen de maniobra del gobierno federal para atender lasnecesidades de la colectividad, y como promotor del desa-rrollo, a partir de 1990 el capítulo de deuda pública sereduce considerablemente hasta llegar en 1997 a 23.0%, loanterior como resultado de renegociaciones.

137

CUADRO 1

Estructura porcentual del gasto del gobierno federal

por capítulos

Conceptos:

1970

1975

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1990

1995

1997

Totales:

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0100.0100.0100.0100.0

1000 Servicios personales19.2

16.3

13.4

18.6

13.7

11.0

13.0

12.0

7.0

8.0

6.9

12.6

10.8

8.6

2000 Materiales y

suministros

1.5

0.9

0.6

1.2

0.8

0.9

1.1

1.0

0.6

0.6

0.5

0.9

1.2

1.1

3000 Servicios generales

4.3

4.0

1.1

1.7

1.3

1.2

1.5

1.0

1.0

1.4

1.4

2.7

4.0

3.3

4000 Ayudas, subsidios

y transferencias

33.4

43.6

51.1

44.2

33.7

39.0

37.4

37.0

39.5

20.0

19.1

37.4

50.1

41.5

5000 Bienes muebles e

inmuebles

1.2

0.7

0.9

1.5

0.6

0.3

0.8

0.8

0.3

0.3

0.2

0.6

0.6

0.7

6000 Obras públicas

9.6

8.4

10.6

7.1

4.3

4.0

4.0

3.0

2.0

1.4

1.1

2.5

3.6

4.0

7000 Inversiones financie-

ras y otras erogaciones1

12.7

14.0

1.8

0.2

0.2

0.3

0.9

2.0

0.5

0.2

0.2

__0.6

0.8

8000 Participaciones de

ingresos federales

20.7

0.3

0.9

1.5

0.6

0.3

0.3

0.2

0.1

0.1

0.2

0.5

0.2

16.8

9000 Deuda pública

17.4

11.8

19.6

24.0

44.8

43.0

41.0

43.0

49.0

68.0

70.4

42.8

28.8

23.0

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público y Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública

Federal.

1 En 1996 en el capítulo se incorporó “y otras erogaciones”.

2 Durante el periodo 1970-1995 se denominó “erogaciones extraordinarias”. A partir de 1996, se denomina al capítulo 8000

“Participaciones de ingresos federales”.

NOTAS

1 De la anualidad del presupuesto, también hace referen-cia al artículo 127 Constitucional.

2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,artículo 73, 74 y 126.

3 Selección de las fracciones correspondientes.

4 Martner, Gonzalo, Planificación y Presupuesto por Pro-gramas, Editorial Siglo XXI, 1995, p. 40.

5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Glosario deTérminos más Usuales en la Administración Pública Fede-ral. Subsecretaría de Egresos. Unidad de Contabilidad Gu-bernamental e Informes sobre la Gestión Pública, p. 276.

6 Martner, Gonzalo, obra citada, p. 40.

7 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada,p. 281.

8 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p.280.

139

140


9 Pichardo Pagaza, Ignacio, Introducción a la administra-ción pública de México, tomo 2, 1984, Editorial INAP-CONACYT, pp. 64-66.

10 Secretaría de Programación y Presupuesto, Qué es la Cuen-ta Pública, serie Organismos y Programas No. 1, no-viembre 1979, p. 5.

11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, obra citada, p.117.

141

CAPÍTULO IV

EL INGRESO PÚBLICO

DESCRIPCIÓN GENERAL DEL INGRESO PÚBLICO

El ingreso público es de vital importancia para la gestióngubernamental al ser la fuente de recursos que va a financiarel gasto para la ejecución del plan y de los programas. Elingreso público se constituye de los recursos que recauda elsector central y de los que proceden del sector paraestatal;en un sentido más amplio y siguiendo el criterio de la Leyde Ingresos de la Federación, también pueden considerarsecomo tal los que tienen como origen el endeudamiento oempréstito.La evolución del ingreso público es concomitante con el

desenvolvimiento del gasto público y esto es consecuentecon el papel del Estado ante la sociedad. De manera quehistóricamente el origen y volumen de los ingresos públicosno siempre han sido los mismos. En la actualidad, las fuentesde ingresos se han diversificado y los volúmenes requeridoscada vez son mayores para poder enfrentar las crecientesdemandas de la población y de esta manera el Estado puedacumplir con sus responsabilidades de favorecer el desarrollomediante la creación de obras de infraestructura y gastos enpolítica social.

143

144


En México, el manejo de la política de ingresos públicos,de acuerdo con la Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal, le corresponde a la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, Coordinación General de Política de Ingre-sos y de Coordinación Fiscal dependiente de la Subsecreta-ría de Ingresos, que trata la política fiscal y aduanera; loreferente a productos, aprovechamientos, precios y tarifasson atribuciones que ejerce a través de las direcciones ge-nerales de Política de Ingresos por Impuestos y de Coordi-nación Fiscal, y de Ingresos por la Venta de Bienes y laPrestación de Servicios Públicos.Por su parte, la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Pú-

blico, diseña la política de crédito público mediante la Di-rección General de Crédito Público, que en esta materia secoordina con la Dirección General de Planeación Hacendaria.

CLASIFICACIÓN DEL INGRESO PÚBLICO

Los ingresos se pueden clasificar en dos grandes grupos:ingresos propios u ordinarios e ingresos ajenos o extraordi-narios. En los primeros se considera los que provienen delas fuentes normales del Estado, que son percibidos en for-ma regular y, los segundos, tratan de ingresos que se reci-ben de manera irregular y que se identifican con elfinanciamiento, el endeudamiento o el empréstito. Por suparte, desde el punto de vista económico, los ingresos ordi-narios se dividen en ingresos corrientes e ingresos de capi-tal. Los ingresos corrientes comprenden aquéllos propios dela actividad estatal y se clasifican en ingresos tributarios eingresos no tributarios. Los ingresos de capital son los queprovienen de la realización del patrimonio estatal, como sonlas ventas por remate de activos físicos.

145

Los ingresos tributarios denominados también impuestos,son aquellos que tienen como características su coercitividad,prestación unilateral y generalidad, se dividen en impuestosdirectos o al ingreso, e impuestos indirectos, denominadostambién al consumo, a las ventas o al gasto.Los ingresos no tributarios son aquellos que no tienen el

carácter de coercitivos y, además, son bilaterales, es decir,existe contraprestación; se cubre un determinado pago y serecibe a cambio un bien o un servicio, en tales casos secitan los derechos, productos y determinados aprovecha-mientos; pueden también incluirse las contribuciones demejoras, ya que en ellos existe la contraprestación.

LOS IMPUESTOS

Los impuestos se les conoce también con el nombre detributos y tasas. Según Eherberg:1

“Los impuestos son prestaciones, hoy por lo regular en dinero, al Estado ydemás entidades de derechos público, que las mismas reclaman, en virtud desu poder coactivo, en forma y cuantía determinadas unilateralmente y sincontraprestación especial con el fin de satisfacer necesidades colectivas”.

El modelo del Código de Tributación para América Latina, en su artícu-

lo 13, dice que: “Tributos son las prestaciones en dinero que el Estado, enejercicio de un poder imperioso, exige con el objeto de obtener sus recursospara el cumplimiento de sus fines”.

De acuerdo con las definiciones anteriores las características de los

impuestos son:

a) Es una prestación en dinero o en especie, y no tiene contraprestación

directa. Lo que significa que el individuo, al efectuar el pago del

impuesto, no recibe de inmediato un bien o un servicio, por lo que la

relación que se da, fluye en un solo sentido, del individuo al Estado.

EL INGRESO PÚBLICO

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b) Se establece unilateralmente por el Estado. Es decir, el impuesto lo

fija únicamente el Estado atendiendo a determinadas reglas. La

imposición es de aplicación general.

c) Es de carácter coactivo. El incumplimiento en el pago del impues-

to, significa la violación a la ley; si no se paga voluntariamente, se

puede utilizar el poder coactivo del Estado para hacerlo.

d) El destino de la prestación es para satisfacer necesidades colecti-

vas. Todos los ingresos provenientes de impuestos sirven para

financiar el gasto público, sólo se destina a un fin específico cuando

la legislación tributaria así lo establece.

Elementos de los impuestos

A continuación se citan los elementos fundamentales queforman parte de los impuestos, tales como el sujeto, objeto,cuota, fuente, entre otros.Respecto al sujeto, el Código Fiscal de la Federación cita

al sujeto pasivo que también se le denomina causante ocontribuyente, al respecto al artículo 12 del Código vigentehasta 1982 expresa que:

“Sujeto pasivo de un crédito fiscal es la persona física o moral, mexicanao extranjera que, de acuerdo con las leyes, está obligada al pago de unaprestación determinada al fisco federal. Al sujeto pasivo se le denominacausante o contribuyente.” 2

Flores Zavala identifica al sujeto activo y al sujeto pasivo;denomina sujeto activo a la Federación, las entidades localesy los municipios porque tienen el derecho de exigir el pagode los tributos, manifiesta que son sujetos pasivos la personafísica o moral; y la Federación, los estados y los municipioscuando su actividad no corresponde a sus funciones propiasde derecho público, lo que significa desarrollar actividades

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iguales en sus fines inmediatos al de los individuos particu-lares; por lo que el sujeto pasivo es la persona que legal-mente tiene la obligación de pagar el impuesto.3

El Código Fiscal de la Federación vigente a partir de 1982,en su artículo primero expresa el carácter pasivo de la Fe-deración (sector central y sector paraestatal federal) al que-dar obligada a pagar contribuciones en caso de que las leyeslo señalen expresamente.4

Por su parte el Código Fiscal de la Federación, vigente en1999 establece que son sujetos del impuesto; las personasfísicas y las morales que están obligadas a contribuir para losgastos públicos conforme a las leyes fiscales respectivas.Hace la excepción en el caso de los estados extranjeros,cuando existe reciprocidad, los cuales no están obligados apagar impuestos, excluye de este tratamiento a las entida-des o agencias pertenecientes a dichos estados.5

Objeto del impuesto es el hecho generador del créditofiscal. Se ha expresado que el objeto normalmente da elnombre a la contribución respectiva.Conviene establecer el significado de crédito fiscal, sobre

el particular, el artículo 4 del Código Fiscal de la Federacióndice:

“Son créditos fiscales los que tenga derecho a percibir el Estado o sus

organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de

aprovechamientos o de sus accesorios, incluyendo los que deriven de

responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servido-

res públicos o de los particulares, así como aquellos a los que las leyes

les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta

ajena”.

La cuota o tasa es el monto del impuesto, que comúnmen-te se expresa en porcentaje, el que es pagado por unidadbase.

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Las cuotas de los impuestos pueden ser de manera gene-ral de los siguientes tipos: cuota fija, este tipo de cuotaexiste cuando se señala en la ley la cantidad exacta quedebe pagarse por unidad tributaria. Cuota proporcional, cuan-do se señala un porcentaje fijo independientemente del va-lor de la base. Cuota progresiva cuando se incrementa y labase también. Cuota regresiva, es la que decrece cuando labase aumenta.Fuente del impuesto lo constituye la cantidad de bienes o

riqueza donde se obtiene lo necesario para pagar el im-puesto.Base del impuesto es el monto sobre el cual se determina

el impuesto.Tarifa es la relación de unidades y de cuotas o tasas co-

rrespondientes, para un determinado objeto tributario o paraun número de objetos que pertenecen a la misma categoría.

Clasificación de los impuestos

Existen varias clasificaciones de los impuestos, que en elpresente estudio se analizarán, con base en la incidenciaque éstos tienen sobre las personas y según sus cuotas.

Desde el punto de vista de la incidencia, los impuestos se dividen en

directos e indirectos; los primeros son aquellos que gravan el ingreso,

la riqueza, el capital o el patrimonio y que afectan en forma directa al

sujeto del impuesto por lo que es muy raro que se presente el fenóme-

no de la traslación, en este caso el impacto del impuesto y su inciden-

cia son inseparables. Los impuestos indirectos son aquellos que recaen

sobre los gastos de producción y consumo, de manera que se da en

los casos de compra-venta y se trasladan, mediante el mecanismo de

los precios al consumidor final, estos últimos también se les conoce

como impuestos al gasto; y se subdividen en multifásicos y monofásicos,

los primeros gravan todas las etapas del proceso compra-venta, y los

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últimos sólo son afectados en una sola etapa del proceso. Los impues-

tos multifásicos se subdividen en impuestos sobre el valor total de las

ventas y el impuesto al valor agregado.

Dentro de los impuestos directos en México, se puede citar, el impues-

to sobre la renta y como impuestos indirectos se tiene al impuesto al

valor agregado y al impuesto especial sobre producción y servicios.

Desde el punto de vista de las cuotas se subdividen en cuotas fijas y

cuotas porcentuales, que a su vez se subdividen en proporcionales,

progresivas, y regresivas, mismas que conceptualmente ya se vieron

con anterioridad.

Puede decirse que existen, además, las cuotas de derrama, pero han

caído en desuso, ya que obedecen a estructuras y procedimientos

impositivos poco desarrollados, razón por la cual no se incluyen den-

tro de la clasificación. Estas cuotas, según lo expresa Ernesto Flores

Zavala, son aquellas que para fijar “se determina en primer lugar, lacantidad que pretende obtenerse como rendimiento del impuesto, despuésse distribuye entre los sujetos, teniendo en cuenta la base imponible y porúltimo, con estos datos, se calcula la cuota que corresponde a cada uni-dad fiscal”.6

Principios de la imposición

La estructura tributaria obedece a determinados principios,al respecto se analizarán los citados por Sommers, en virtudde que son los que más se encuentran en los sistemasimpositivos.7

a) Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este principio los

que poseen más ingreso y riqueza pagan mayor cantidad de impues-

to, independientemente de los beneficios que reciba del gasto de

estos fondos. El principio de la capacidad de pago consiste en dismi-

nuir la concentración del ingreso y de la riqueza, con el propósito de

coadyuvar a igualar su distribución. Como ejemplo se puede citar en

México el impuesto sobre la renta y las tasas establecidas en la adqui-

sición de artículos de lujo o de consumo suntuario.

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b) Principio de beneficio. Este principio establece que los individuos

y los negocios pagan el impuesto de acuerdo con los beneficios

que reciben de los gastos gubernamentales. La determinación de

los beneficios es difícil, ya que los ingresos provenientes de la

imposición son de aplicación general; en el caso de una relación

bilateral de pago y beneficio recibido, sea un bien o un servicio,

se estaría hablando de un derecho, o de un precio. En virtud de

que el principio del beneficio sólo puede ser distinguido con cla-

ridad cuando el rendimiento de un impuesto se destina a financiar

un servicio concreto para el contribuyente.

c) Principio del crédito por ingreso ganado. La idea de este principio

es que aquellos que obtuvieron sus ingresos como resultado de su

fuerza de trabajo, recibieran un tratamiento favorable con relación

a aquellos que lo obtienen de otras fuentes, como son los que

provienen de dividendos, intereses y herencias. En el caso de Méxi-

co se puede citar el impuesto sobre utilidades excedentes aplicado

en 1972 y las diversas tarifas que contiene el impuesto sobre la

renta, que se rigen por gravar más cuando la fuente del ingreso no

es la fuerza de trabajo.

d) Principio de la ocupación plena. Establece que los impuestos pue-

den estar formulados con objeto de estimular la producción y el

empleo sin tomar en cuenta consideraciones acerca de la capaci-

dad de pago, el beneficio o la forma en que se obtenga el ingreso.

Al respecto, Sommers cita el impuesto sobre ganancias no distri-

buidas que fue establecido en Estado Unidos con objeto de esti-

mular el consumo, al forzar la distribución de las ganancias entre

los accionistas; los depósitos bancarios que se han gravado algu-

nas veces como un método para estimular el gasto, entre otros.

e) Principio de la conveniencia. En este caso los impuestos se estable-

cen con el fin de recaudar lo más posible con la menor dificultad.

Sobre el particular, el autor citado, pone como ejemplo los impues-

tos sobre herencias; ya que la persona que ganó el dinero no está

presente para objetar el impuesto, así como a los impuestos incor-

porados al precio, que él denomina impuestos ocultos, en virtud de

que el comprador no identifica claramente el monto del impuesto y,

por lo tanto, “lo que el público no conoce no le duele”. Como un

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ejemplo de este principio se citan las bases especiales de tributación

que se utilizaron en México hasta en 1989, al aplicar el impuesto

sobre la renta a grupos no organizados y que por la naturaleza de

su actividad y la falta de elementos indispensables para cumplir sus

obligaciones fiscales normales, el Estado llevó a cabo estos conve-

nios con los representantes de las organizaciones de las actividades

productivas difíciles de captar, como es el caso de los transportistas.

En una economía en proceso de desarrollo, la políticatributaria representa un papel importante porque se utilizacomo instrumento para coadyuvar al cumplimiento de losobjetivos que el Estado ha determinado; en tales condicio-nes los principios que deben servir de base a la estructuratributaria son:8

a) Principio de suficiencia

b) Principio de equidad

c) Principio de flexibilidad

d) Principio de conveniencia económica

e) Principio de eficiencia en la administración

a) El principio de suficiencia se refiere a que los impuestos, junto con

otros ingresos ordinarios cumplan el objetivo de cubrir los gastos

originados por la prestación de los servicios públicos. La suficiencia

debe entenderse no sólo referida a los gastos corrientes que ocasio-

na la prestación de los servicios, sino también a los gastos de capital

que sea necesario realizar. Este criterio debe distinguirse de la regla

clásica del equilibrio presupuestario ya que, en la práctica, el hecho

de que se equilibre o no el presupuesto estará en función de los

objetivos exigidos por otras políticas. El sistema tributario será tanto

más suficiente cuanto mayor generalidad tengan las bases y los

demás elementos de los impuestos que los integran.

b) El principio de equidad tiende a cumplir la función extrafiscal de

los impuestos, de contribuir a una redistribución de la renta y de la

riqueza que sea más aceptable socialmente. La equidad presenta

dos vertientes: la horizontal y la vertical. Por equidad horizontal se

entiende el tratamiento igual a los sujetos que se encuentran en

EL INGRESO PÚBLICO

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análoga situación, o si se prefiere, que tengan igual capacidad de

pago. En cambio, la equidad vertical exige el tratamiento adecua-

do de los sujetos en situación desigual.

c) El principio de flexibilidad se refiere a la capacidad del sistema

tributario de captar las variedades de los ingresos de la comuni-

dad, de manera que si éstos aumentan o disminuyen se incremente

o reduzca la recaudación en igual o mayor proporción.

Para lograr la flexibilidad necesaria es indispensable gravar los

artículos que tienen una demanda con elevada elasticidad al in-

greso y, sobre todo, aplicar una tarifa progresiva en los impuestos

al ingreso de las personas físicas y morales. Esta progresividad

también es un requisito indispensable para lograr el principio de

equidad que se mencionó anteriormente.

d) El principio de conveniencia económica significa que los impues-

tos deben establecerse considerando los efectos que tendrán so-

bre los incentivos a trabajar, invertir, ahorrar y emprender activida-

des que llevan implícitos riesgos y que sean necesarias para el

progreso económico del país. Como los impuestos en sí significan

una sustracción en la corriente del producto y del ingreso nacio-

nales, debe evitarse una exagerada progresividad que lesione los

incentivos económicos y que impida el establecimiento de nuevas

fuentes de ocupación y de ingreso. En ocasiones conviene recu-

rrir al subsidio y a la exención, con objeto de aligerar la carga

fiscal de las actividades que desean fomentarse en especial. Tam-

bién es conveniente que los impuestos no reduzcan innecesaria-

mente el consumo, sobre todo el popular. Este principio tiende a

lograr una asignación eficiente de los recursos, por lo que en este

caso la actuación del sistema tributario puede ser discriminatoria

(no general) con el fin de restablecer las condiciones de neutrali-

dad. Conviene agregar que las tasas elevadas pueden generar estí-

mulos a la elusión y evasión, principalmente de las personas de

mayores ingresos, al tener acceso a instrumentos financieros para

eludir de manera efectiva el pago de los impuestos.

e) El principio de eficiencia en la administración significa que el ma-

nejo de los impuestos por parte de la autoridad fiscal ha de lograr

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los objetivos buscados, porque al ser aplicada, la mejor de las

leyes puede desvirtuarse y producir un efecto totalmente contrario

al que se persigue.

Por lo general, existe demasiada preocupación por el “qué hacer”y muy poca atención al “cómo hacer”, lo que provoca que sedescuiden aspectos importantes de la administración tributaria.

La estructura impositiva debe permitir una administración razona-

blemente eficaz, con una mínima utilización de recursos en su

cumplimiento y su cobro. También la sencillez del sistema es de

gran importancia, así como el que los impuestos se extiendan a

todos los sujetos pasivos, y se evite la defraudación.

Incidencia y efectos económicos de los impuestos

De acuerdo con Sommers, cuando se establece un impuestohay que tener clara la distinción entre la incidencia y susefectos económicos; al respecto señala que la incidencia seda cuando se determina en quién descansa el pago del im-puesto; se relaciona con el causante, o sea, el sujeto delimpuesto y los efectos económicos corresponden a la formaen que el tributo afecta a la economía, es decir, al consumo,a la inversión, al ahorro, al trabajo, entre otros factores.9

Impacto, traslación e incidencia

Se puede definir el impacto de un impuesto como el puntodonde la ley impone la exacción. De manera que el criterioválido para la determinación del impacto debe encontrarseen la ley fiscal misma, que señala quiénes son sujetos delimpuesto. Esta situación excluye a las personas que actúancomo retenedores, su papel consiste en entregar al Estadoel impuesto pagado por el causante, tal es el caso de la

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retención al efectuarse una compra-venta por parte del ven-dedor en la aplicación del Impuesto al Valor Agregado (IVA)o de los impuestos especiales sobre la producción y servi-cios o en el caso del patrón que retiene el impuesto sobre larenta al cubrir el pago de la fuerza de trabajo, o de losbancos que retienen el impuesto sobre la renta al cubrir losintereses de los inversionistas.La traslación de un impuesto es el proceso por medio del

cual se forza a otra persona a pagarlo, o bien, como loexpresa Groves, se puede explicar que se efectúa por me-dio de un cambio en los precios.10

El impuesto puede ser trasladado una o varias veces, par-cial o totalmente. Se pueden distinguir dos direcciones de latraslación: protraslación (hacia delante) y retrotraslación (ha-cia atrás).11

Protraslación es la traslación del impuesto que se hace alcobrar más por los bienes y servicios, tal es el caso del IVAque se aplica en la compra y venta y que finalmente recaeen el comprador final, en este caso es el vendedor el quetraslada el impuesto hacia delante. Por su parte, laretrotraslación se da cuando existe una reducción del preciode la materia prima adquirida por quien la transforma; obien, se retrotraslada un impuesto cuando se paga menospor los bienes y servicios, por lo que el mecanismo lo llevaa cabo el comprador.12

La incidencia de un impuesto es el último lugar dondedescansa el impuesto, lo que significa que se efectúa des-pués que han sido consideradas todas las posibilidades detraslación.

Efectos económicos de los impuestos

La imposición significa una traslación de ingresos del contri-buyente al gobierno, sin que exista una contraprestación

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directa, por lo que afecta su nivel de ingreso y volumen deriqueza, que va a incidir en mayor o menor grado en elahorro, consumo e inversión dependiendo del tipo de im-puesto y del nivel de ingreso del contribuyente. Es por elloque, al diseñar el sistema tributario se deben observar losprincipios de la imposición, a efecto de que al recaudarse secubra el principio de suficiencia; que los impuestos, más losotros ingresos ordinarios, sean de un monto que permitacubrir los gastos de los bienes y servicios públicos, y que, ala vez, se considere el principio de conveniencia económi-ca, referente a que los impuestos deben establecerse consi-derando los efectos que tendrán sobre los incentivos a traba-jar, invertir, ahorrar, disponibilidad al consumo, entre otros.El efecto económico inmediato de los impuestos directos

e indirectos es de naturaleza distinta, por lo que a continua-ción se hacen algunos señalamientos generales; los im-puestos directos o al ingreso, como el impuesto sobre lossueldos y salarios, implica una reducción al ingreso del tra-bajador que se refleja en disminución de la demanda; elimpuesto sobre los rendimientos en títulos de valor coadyuvaa aumentar la tasa de interés y disminuye la compra dedichos títulos de valor, con lo que se afecta a las inversionesque contienen cierto riesgo; los impuestos sobre los ingre-sos de la empresa cuando son altos afectan negativamente laproducción y deseo de invertir, disminuye los ahorros, inci-diendo en reducción de capital, pugna por la no concentra-ción del ingreso y no afecta sensiblemente el consumo.Por su parte los impuestos indirectos o al gasto expresa-

do, en términos generales reducen el consumo; así como laproducción, al existir menos ventas; la formación de capital,al captar las empresas menos ingresos por sus transaccio-nes, y afecta los ingresos de las clases sociales.En resumen, en cuanto al consumo, los impuestos indirec-

tos afectan más sensiblemente al poder de compras que los

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directos. Esta descripción varía cuando se trata de diversosniveles de ingresos, tipo de productos, necesidades a satisfa-cer, naturaleza del mercado, así como tratamientos diferencia-les, como la exención del pago del impuesto, entre otros.Es por ello que la imposición representa un papel muy

importante en el estímulo o desestímulo de actividades pro-ductivas dependiendo del tratamiento fiscal a que esté sujeto.

LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS

En México se citan como ingresos no tributarios, los dere-chos, productos y aprovechamientos. El Código Fiscal de laFederación define a los derechos como:

“...las contribuciones establecidas en la Ley por el uso o aprovechamientode bienes de dominio público de la Nación, así como por percibir serviciosque presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuandose presten por organismos descentralizados u órganos desconcentradoscuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se en-cuentran previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechoslas contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizadospor prestar servicios exclusivos del Estado”.13

Cuando sean organismos descentralizados los que propor-cionen la seguridad social, las contribuciones tendrán la na-turaleza de aportaciones de seguridad social.Los productos se definen en el mismo Código, en su artí-

culo 3 señalando que son las contraprestaciones que recibeel Estado en sus funciones de derecho privado, así como eluso, aprovechamiento o enajenación de bienes de dominioprivado.Los aprovechamientos también se encuentran definidos

en el artículo señalado en el párrafo anterior, especificandoque son los ingresos que percibe el Estado por funciones de

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derecho público distintos de las contribuciones, de los in-gresos derivados de financiamiento y de los que obtenganlos organismos descentralizados y las empresas de partici-pación estatal.Una descripción amplia de los ingresos no tributarios se

observará en el capítulo siguiente.

PRECIOS Y TARIFAS DEL SECTOR PÚBLICO

Los ingresos percibidos de precios y tarifas por la venta debienes y servicios producidos por organismos y empresaspropiedad del gobierno federal, constituyen una fuente im-portante de financiamiento del gasto público.Estos ingresos, en las finanzas públicas participan cuando

menos de dos maneras: la primera al cubrir los gastos de lasentidades que los generan, y la segunda a través del pagode los impuestos al gobierno federal.La política de precios y tarifas, a partir de 1983 ha registra-

do gran dinamismo, ya que se ha instrumentado de maneraque trate de cubrir los costos de los bienes y servicios produ-cidos, a excepción de aquellos que tienen una definida ytrascendente función social en beneficio de los grupos debajos ingresos. De esta manera se han ajustado en forma gra-dual, para sanear las finanzas de las entidades a efecto de quesean más autosuficientes y dependan cada vez menos de lastransferencias del gobierno federal y del endeudamiento.Las entidades perciben sus ingresos principalmente de las

siguientes fuentes: venta de bienes y servicios; ingresos di-versos, como son: productos financieros, intereses cobrados aclientes, rendimiento por inversiones temporales y de carteray arrendamiento de bienes muebles y equipo, entre otros.Subsidios y transferencias para gasto corriente o de capitalotorgados por el gobierno federal y de endeudamiento.

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Cabe citar que los ingresos de los institutos de SeguridadSocial provienen de las aportaciones o cuotas, según losestablece la ley. Existen también ingresos de capital deriva-dos de la venta de activos físicos o financieros, y de opera-ciones ajenas, como son: retenciones de impuestos, cuotasprovenientes del fondo de ahorro y depósitos en garantía.La captación de estos recursos se registra en ingresos porcuenta de terceros y recuperables.

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NOTAS

1 Eherberg, Boesler, Principios de Hacienda, Editorial Gus-tavo Gili S.A., 1944, p. 159.

2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscalde la Federación. Diario Oficial de la Federación del 30de diciembre de 1966.

3 Flores Zavala, Ernesto, Elemento de finanzas públicas,Editorial Porrúa, S.A., 1985, capítulo IV, p. 53.

4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscalde la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31de diciembre de 1981 y reformas.


6 Flores Zavala, Ernesto, Elementos de Finanzas PúblicasMexicanas, Editorial Porrúa, S.A., 1985, p. 112.

7 Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-nal, Fondo de Cultura Económica, pp. 152-157.

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8 Sevilla Segura, José Víctor, Apuntes de teoría general dela imposición, Fundación Getulio Vargas, EIAP 1976, Ríode Janeiro, Brasil.

9 Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-nal, Fondo de Cultura Económica, p. 168.

10 Groves, Harold, Finanzas públicas, Editorial Trillas, 1965,p. 161.

11 Sommers, Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-nal, Fondo de Cultura Económica, p. 172.

12 Groves, Harold M., Finanzas públicas, Editorial Trillas,1965, p. 162.

13 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscalde la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31de diciembre de 1981 y reformas, artículo 2, fracción IV.

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CAPÍTULO V

DESCRIPCIÓN DE LOSPRINCIPALES IMPUESTOS

Y DE LOSINGRESOS NO TRIBUTARIOS

DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS

La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de1999, enumera en el artículo 1, los impuestos y la estimaciónde los montos correspondientes que se espera recaudar du-rante este año; a continuación se describirán los principalesimpuestos citados, sus características y su evolución.

Ley del Impuesto Sobre la Renta

El Impuesto Sobre la Renta (ISR) es un impuesto al ingresopor lo que no es transferible, sino de tributación directa. EnMéxico su antecedente más remoto es la ley del 20 de juniode 1921, que estableció el gravamen conocido como im-puesto del centenario, éste no fue de carácter permanente,sino transitorio, ya que sólo tuvo un mes de vigencia, paga-dero por una sola vez; gravó los ingresos del comercio o dela industria, de la profesión laboral, del trabajo a sueldo osalario, sobre de la colocación de dineros y valores.La base del impuesto fueron los ingresos o ganancias co-

rrespondientes a agosto de 1921. El pago del impuesto seefectuó a través de estampillas de “centenario”. Las distintas

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actividades que fueron gravadas, las denominó esta ley,“cedular” a la tasa del gravamen, según los renglones queconstituyen el ingreso en cada caso, se les llamó “categorías”.La ley del 21 de febrero de 1924, se denominó Ley para

la recaudación de los impuestos establecidos en la Ley deIngresos vigente sobre sueldos, salarios, honorarios, emolu-mentos y utilidades de las sociedades y empresas. Esta dis-posición define la implantación del impuesto en México,por haber sido de carácter permanente. Su pago se efectuóen estampillas y se estableció la obligación de formular de-claraciones de ingresos en formatos aprobados por la secre-taría; también se fijó la obligación de retener y enterar elimpuesto a los asalariados, dándose la oportunidad de pre-sentar reclamaciones en casos de inconformidad contra losdictámenes, asimismo se implantaron sanciones y la pres-cripción para el cobro de impuestos y multas por parte delEstado en un lapso de cinco años.Para adecuar a las necesidades la Ley del Impuesto Sobre

la Renta del 18 de marzo de 1925, contempló dos reglamen-tos: el del 22 de abril de 1925, y el del 18 de febrero de1935. Su vigencia fue hasta diciembre de 1941.Durante este lapso se publicaron otras leyes relativas como

son: Ley del Impuesto Extraordinario sobre Ingresos, 31 dejulio de 1931; Ley del Impuesto Sobre Ausentismo, 14 de fe-brero de 1934; Ley del Impuesto Sobre Exportación de Capita-les, 29 de agosto de 1946, y Ley del Impuesto Sobre la Rentasobre el Superprovecho, 27 de diciembre de 1939. Esta últimafue de carácter cedular, agrupó las distintas actividades gravablesen 7 cédulas a saber: comercio, industria, agricultura, imposi-ción de capitales, explotación del subsuelo o concesiones otor-gadas por el Estado, sueldos y honorarios de profesionistas.Ley del Impuesto Sobre la Renta (LISR) del 31 de diciem-

bre de 1941. Esta ley también agrupó en cédulas a los diver-

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sos tipos de contribuyentes, así se constituyeron 6: comercio,industria, agricultura, intereses, premios, regalías, explotaciónde juegos de azar; arrendamiento de negociaciones comercia-les, industriales, agrícolas, y otras actividades similares. Ex-plotación de concesiones otorgadas por el gobierno federal aestados y municipios, sueldos y honorarios a quienes ejerci-ten una profesión, oficio, deporte o espectáculo.Ley del 30 de diciembre de 1953, se dividió en 9 cédulas,

con una estructura similar a la de 1924, a saber: comercio;industria; agricultura, ganadería y pesca; remuneración al tra-bajo personal; honorarios de profesionales, artesanos y artis-tas; imposición de capitales; ganancias distribuibles; arrenda-miento, subarrendamiento y regalías entre particulares;enajenación de concesiones y regalías relacionadas con éstos.Del mismo modo, la estructura de la ley contempla tasascomplementarias; la de utilidades excedentes, la de ingresosacumulados, y la complementaria del 11% sobre percepcio-nes por concepto de remuneraciones al trabajo personal.El establecimiento de esta ley es importante ya que se le

incorporan todos los preceptos de carácter normativo queen forma indebida se encontraban en el reglamento, a suvez, las normas de carácter reglamentario contenidas en laley pasaron a formar parte del reglamento.La LISR del 30 de diciembre de 1964 estuvo en vigor hasta

el 31 de diciembre de 1980; durante su vigencia se publicó ladisposición sobre la tasa complementaria sobre utilidades brutasextraordinarias el 30 de diciembre de 1976, derogada el 1 deenero de 1979. Esta nueva ley agrupa las disposiciones pormaterias y deja atrás el régimen cedular, propicia un régimenglobal en los ingresos de las personas físicas, cuando exce-dan en determinada cantidad en un año de calendario.Esta ley es de 4 títulos a saber: título primero, que contiene

disposiciones preliminares; título segundo, al impuesto al in-

DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS

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greso global de las empresas; título tercero, al impuesto alingreso global de las personas físicas, y título cuarto referen-te al impuesto al ingreso de las asociaciones y sociedadesciviles.El título primero, disposiciones preliminares, trata del ob-

jeto, especificando que el impuesto grava los ingresos enefectivo, en especie o crédito que modifiquen el patrimoniodel contribuyente proviniendo del producto o rendimientodel capital, del trabajo o de la combinación de ambos. Tam-bién señala los impuestos, el domicilio, las exenciones, lasdeclaraciones y la forma de pago.El título segundo, impuesto al ingreso global de las em-

presas, grava los que se deriven de actividades comerciales,industriales, agrícolas, ganaderas o de pesca; que en la leyanterior comprendían las cédulas primera, segunda y terce-ra. Establece 2 grupos de causantes: mayores y menores,señalando el tratamiento a cada uno de ellos.El título tercero se refiere al ingreso de las personas físi-

cas y se constituye en tres capítulos: el impuesto al produc-to del trabajo, el impuesto sobre productos y rendimientosdel capital y el impuesto al ingreso global de las personasfísicas, en cada caso señala el sujeto, objeto, base gravable,deducciones, tarifa, etcétera.El título cuarto que trata del impuesto al ingreso de las

asociaciones y sociedades civiles, establece que cuando per-ciban productos o rendimientos de capital, causarán impues-tos sobre las mismas bases, tasas y tarifas contenidas en la ley.Una reforma importante a la ley fue la contenida en el

Diario Oficial del 29 de diciembre de 1978, que introducemodificaciones sustanciales al título tercero que trata delingreso de las personas físicas, comprendiendo 12 capítulosen lugar de 3, a saber: un capítulo de disposiciones genera-les, nueve sobre los distintos tipos de ingresos, uno que se

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refiere a los requisitos de las deducciones y el último quetrata de la declaración anual.

La LISR publicada en el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980comprende 6 títulos, a saber:

I. Disposiciones generales

II. De las sociedades mercantiles

III. De las personas morales con fines no lucrativos

IV. De las personas físicas

V. De los rendimientos en el extranjero, con ingresos provenientes

de riqueza ubicada en territorio nacional

VI. De los estímulos fiscales

Esta ley derogó la del ISR del 30 de diciembre de 1964, y la Ley Federal

del Impuesto Sobre Loterías, Rifas, Sorteos y Juegos Permitidos del 30

de diciembre de 1947.

Para 1991, la ley se integra con 7 capítulos vigentes, que a continua-

ción se desglosan:

Título I disposiciones generales: contiene entre otros conceptos el desujetos del impuesto; el de establecimiento permanente; establecimien-

to que no se considera permanente; ingresos atribuibles al estableci-

miento permanente; sociedades mercantiles, acciones y accionistas;

intereses y fideicomisos.

Título II de las personas morales: en sus disposiciones generales trata delcálculo del impuesto, declaraciones en periodo de liquidación, pagos

provisionales, ejercicio de liquidación, presentación obligatoria de la

declaración, entre otros. En su capítulo I, de los ingresos, se refiere a

los ingresos acumulables, a los conceptos que no se consideran ingre-

so, establecimiento de extranjeros, dividendos percibidos, momento en

que se percibe el ingreso, enajenación o prestación de servicios, con-

tratos de obra, ganancias de capital, indemnizaciones; enajenación de

terrenos, determinación de la ganancia por enajenación de acciones,

entre otros. El capítulo II, de las deducciones, en su sección I se refiere

a las deducciones en general, la sección II del costo (derogada) y la

sección III de las inversiones. El capítulo II-A, de las instituciones de


168


crédito, de seguros y de fianzas, de los almacenes generales de depó-

sito y de las sociedades de inversión de capitales, se modificó en dis-

posición publicada en el Diario Oficial del 28 de diciembre de 1989. Elcapítulo III, de las pérdidas, se refiere al concepto y los diversos tipos

de pérdidas y su tratamiento. El capítulo IV, de las sociedades mercan-

tiles controladoras, toca su definición y tratamiento. Capítulo V, de las

obligaciones de las personas morales y el capítulo VI, de las facultades

de las autoridades fiscales.

Título II-A del régimen simplificado de las personas morales: este título seincorporó para 1991, y es de aplicación obligatoria en agricultura, ga-

nadería, pesca, silvicultura, y autotransporte.

Título III de las personas morales con fines no lucrativos y de las socieda-des de inversión comunes y de renta fija: contenido en la ley de 1990, fuemodificado mediante el Diario Oficial del 26 de diciembre de 1990,denominándose ahora de las personas morales no contribuyentes, com-

prende, entre otras, a las personas morales con fines no lucrativos, a

las sociedades y asociaciones civiles, las sociedades cooperativas, las

sociedades de inversión y las personas morales no contribuyentes,

comprende, entre otras, las personas morales distintas de las compren-

didas a las sociedades mercantiles y su tratamiento, así como sindica-

tos, obreros y partidos políticos.1

Título IV de las personas físicas: en las disposiciones generales, se refierea los sujetos del impuesto, el tratamiento a determinados ingresos y los

ingresos excedentes. En sus 12 capítulos trata de los diversos ingresos

y la aplicación del impuesto, así se tiene el capítulo I, de los ingresos

por salarios y en general por la prestación de un servicio personal

subordinado, el capítulo II, de los ingresos por honorarios y en general

por la prestación de un servicio personal independiente; el capítulo III,

de los ingresos por arrendamiento y en general por otorgar el uso o

goce temporal de inmuebles; el capítulo IV, de los ingresos por enaje-

nación de bienes; el capítulo V, de los ingresos por adquisición de

bienes; el capítulo VI, de los ingresos por actividades empresariales; en

donde se adiciona la sección II en 1990, que contiene reglas para la

aplicación del régimen simplificado para las personas que dejaron de

participar al régimen de causantes menores y de bases especiales de

tributación; el capítulo VII, de los ingresos por dividendos y en general

169

por las ganancias distribuidas por sociedades mercantiles; el capítuloVIII, de los ingresos por intereses; el capítulo IX, de los ingresos porobtención de premios; el capítulo X, de los demás ingresos que obten-gan las personas físicas; el capítulo XI, de los requisitos de las deduc-ciones y el capítulo XII, de la declaración anual.

Título V de los residentes en el extranjero con ingresos provenientes defuentes de riqueza ubicada en territorio nacional.

Título VI de los estímulos fiscales: se refiere a las disposiciones que sobrela materia ha establecido la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Título VII del sistema tradicional del impuesto sobre la renta a las activi-dades empresariales: fue derogado en disposición publicada en el Dia-rio Oficial del 31 de diciembre de 1988.

Título VIII del mecanismo de transición del impuesto sobre la renta a lasactividades empresariales: este título se creó con el artículo tercero deldecreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscalesde la LISR, publicada en el Diario Oficial del 31 de diciembre de 1989,cuya vigencia parcial está contemplada del 1 de enero de 1989, al 31 dediciembre de 1990.

Cabe observar que, la imposición a sociedades mercantiles favorecióampliamente la inversión en los ejercicios de 1987 y 1988, al ampliar elmargen de deducciones tanto en pagos provisionales como en la de-claración anual; ya que por citar un caso, se permitió la deduccióninmediata de las inversiones o la deducción actualizada en la deprecia-ción normal, lo cual trajo consigo que muchas empresas o sociedadesse declararon con pérdida fiscal o con saldos a favor.

En los años subsecuentes las reformas fueron tendientes a delimitar lasdeducciones procurando incrementar el ingreso gravable.

Se menciona que hasta 1990, es cuando se introduce la actualizaciónde contribuciones y multas a favor del fisco, para los casos deextemporaneidad en el pago de impuestos.

Asimismo para hacer más equitativo el sistema tributario, se eliminaron

las bases especiales de tributación (1990) y se delimitó el régimen de


170


contribuyentes menores, creándose la sección II del régimen simplifi-

cado a las actividades empresariales.

Con relación a personas físicas destaca en 1991, que gozarán del sub-

sidio que prevé el artículo 80-A, con el propósito de reducir el impues-

to a su cargo.

Las reformas más importantes a la LISR en el ejercicio fiscalde 1992, son con el objeto de perfeccionar la estructura deeste gravamen, fortalecer las disposiciones relativas al con-trol del cumplimiento de las obligaciones y adoptar las me-didas convenientes para la incorporación de México en elcontexto internacional.

En tal sentido, las reformas más relevantes son las siguientes:

Fecha límite de pagos provisionales el día 17 del mes del calendario en

que se deba efectuar el pago respectivo.

Reconocimiento en la legislación fiscal mexicana de la figura de la

escisión y en particular en la LISR aparece la disposición para la determi-

nación de los pagos provisionales de las sociedades escindidas y seña-

la que se deberá tomar el coeficiente de utilidad que venía utilizando

la sociedad esciendente en el momento de la escisión.

Se permite la deducción de recargos causados por contribuciones no

cubiertas en tiempo.

Se limitan los gastos destinados al hospedaje cuando se eroguen en el

extranjero; asimismo se regulan los gastos e inversiones en los comedo-

res de las empresas, hasta por un monto de un salario mínimo general

diario de la zona económica del contribuyente, por cada trabajador que

haga uso de los mismos y por cada día en que se preste el servicio.

Solamente serán deducibles los gastos e inversiones en flotillas de au-

tomóviles utilitarios cumpliendo con los requisitos establecidos en el

artículo 46-II de la LISR. El uso o goce temporal de automóviles, sólo

será deducible cuando se refiera a viáticos.

171

La participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas

será deducible en la parte que resulte de restar a la misma las deduc-

ciones relacionadas con la prestación de servicios personales subordi-

nados que hayan sido ingresos del trabajador por el que no se pagó

impuesto en los términos de la LISR en el ejercicio en que se pague.

Deducción anual por depreciación del 20% para activos fijos destinados

a restaurantes y de un 100% para máquinas de comprobación fiscal.

Las actividades empresariales de las personas físicas se modifican en el

tratamiento de la utilidad fiscal y en la determinación del impuesto, que

significa en tratamiento individual de no acumulación a la utilidad

empresarial y de la aplicación de una tasa fija del 35% en lugar de la

tarifa; tanto en pagos provisionales como en la declaración anual.

Se delimita el capital afecto a las actividades empresariales de las per-

sonas físicas y se crea la cuenta de utilidades fiscales (CUFEN).

Se da una deducción personal, relativa al transporte escolar cuando

sea legalmente obligatorio.

Se establece la base fija para aquellas personas físicas residentes en el

extranjero que presten en el país servicios personales independientes.

A partir de estas reformas (1994) se establecen las Reducciones

Impositivas acordadas en el Pacto para la Estabilidad, la Competitividad

y el Empleo.

La política tributaria, parte fundamental de la política económica, ha

estado orientada a consolidar el proceso de estabilización y cambio

estructural, a fortalecer las finanzas públicas, a combatir la evasión y

elusión fiscales, a elevar la recaudación y a simplificar la aplicación de

las disposiciones impositivas.

Las iniciativas enviadas por el Poder Ejecutivo al Poder Legislativo bus-

can estimular una mayor inversión, mejorar la competitividad de las

empresas, promover la conservación del medio ambiente y distribuir

en forma equitativa la carga fiscal a favor de los trabajadores de meno-

res ingresos.


172


Cabe señalar que por segundo año consecutivo, no se somete a consi-

deración del Congreso de la Unión, la iniciativa de Ley que Reforma,

Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fiscales, permitiendo con

esta medida dar permanencia y estabilidad a las disposiciones fiscales

aplicables a los contribuyentes. Lo anterior significa que, para el ejerci-

cio fiscal de 1994, no hay miscelánea fiscal.

Las reformas más importantes en el ejercicio fiscal de 1994son las siguientes:

Reducción de la tasa del ISR del 35 al 34% para las personas morales y

físicas con actividades empresariales.

Incremento de la tasa anual de depreciación de 20 a 25% para inversio-

nes en vehículos, para aquellas realizadas a partir del 1 del octubre de

1993. También se incrementa del 35 al 50% para instalaciones y equipo

destinado a controlar la contaminación y a las inversiones en equipo

destinado a la conversión de combustible pesado a gas natural.

Modificación del mecanismo del crédito fiscal para los asalariados,

que consiste en sustituir el crédito fiscal equivalente al 10% del salario

mínimo por una tabla de créditos fiscales expresados en montos de-

pendiendo del ingreso del trabajador.

La exposición de motivos para el ejercicio fiscal de 1995señala que la iniciativa busca mejorar la capacidad adquisidorade los trabajadores con bajos ingresos; alentar el crecimientoeconómico y generar los empleos que la población demanda.Entre las principales reformas a la LISR tenemos las si-

guientes:

Actualización semestral de cantidades que se encuentran contenidos

en la LISR en lugar de hacerlo trimestralmente.

Para impulsar la pequeña y mediana empresa, se amplía el límite para

efectuar pagos provisionales trimestrales de 2.4 millones de nuevos

pesos a 4 millones de nuevos pesos.

173

Se amplía de 10 al 15% la deducción por depreciación de activos

intangibles, y de 50 al 100% en el caso de equipo destinado a la con-

versión al consumo de gas natural y equipo para prevenir y controlar la

contaminación ambiental.

Se incluye la posibilidad de aplicar deducción inmediata a inversiones

nuevas contenidos en la LISR en zonas restringidas como son el Distrito

Federal, Guadalajara y Monterrey, siempre y cuando las personas mo-

rales o las personas físicas con actividades empresariales que en el

ejercicio inmediato anterior no hayan excedido sus ingresos de 4 millo-

nes de nuevos pesos; el valor de sus activos no exceda de 7.9 millones

de nuevos pesos y el número de trabajadores no sea superior a 170.

Se reforma el artículo 62 de la LISR con nuevos porcentajes en el caso

de la determinación presuntiva de la utilidad fiscal; se incluye también

a los servicios personales independientes.

Las propuestas de reforma fiscal para el ejercicio de 1996,se presentan en 5 grandes grupos, de acuerdo a los objeti-vos que busca cumplir:

1. Impulsar un nuevo federalismo fiscal.2. Alentar la actividad económica y promover las exporta-

ciones.3. Avanzar en la simplificación fiscal y administrativa.4. Otorgar mayor seguridad jurídica a los contribuyentes.5. Modernizar la administración tributaria

Por lo que se refiere a la LISR, se analizan las siguientesdisposiciones fiscales:

Artículo 51, deducción inmediata. Las empresas de mediana capacidad

administrativa que se ubican en las zonas de influencia del Distrito

Federal; Guadalajara y Monterrey podrán aplicar la deducción inme-

diata siempre que cumplan con los siguientes requisitos: ingresos hasta

7 millones de pesos, activos hasta 14 millones pesos.


174


Como se puede apreciar, se incrementaron los umbrales de ingresos

(5.2 millones) y activos (10.2 millones).

Artículo 55, amortización de pérdidas fiscales. Se autoriza la amortiza-

ción de pérdidas fiscales hasta en 10 ejercicios sin restricción alguna.

Artículo 19 y 19 A, enajenación de acciones. Se cambia la forma de

determinar el costo fiscal de las acciones considerando ahora a la

cuenta de utilidad fiscal neta ya que ésta ya incorpora los conceptos

que se incluían en su cálculo anteriormente.

La exposición de motivos para el año fiscal de 1997 seña-la que como quedó plasmado en el Plan Nacional de Desa-rrollo 1995–2000, el crecimiento económico sostenido sóloes posible cuando se procuran, alcanzan y preservan losequilibrios macroeconómicos fundamentales.Las principales modificaciones a las disposiciones de la

LISR, son los que a continuación se mencionan:

En el régimen de consolidación fiscal, se proponen algunas modifica-

ciones que aclaran su aplicación.

La ley establece un supuesto normativo que pretende gravar los ingre-

sos de los tiempos compartidos sobre inmuebles ubicados en territorio

nacional.

Incorporar la lista de las jurisdicciones que se consideran de baja im-

posición fiscal, congruentes con las nuevas prácticas y los tratados

para evitar la doble tributación vigente en el país.

Hacer acumulables para los accionistas o beneficiarios residentes en

México, las utilidades de empresas situadas en dichos países.

Establecer la obligación de reportar toda inversión en los países men-

cionados.

Se establece pena por delitos relacionados con la presentación de de-

claraciones informativas sobre inversiones realizadas, directa o indirec-

175

tamente en los llamados paraísos fiscales (jurisdicción de baja imposi-

ción fiscal).

Para el ejercicio fiscal de 1998, las propuestas del ejecuti-vo se pueden reunir en las siguientes:

Medidas para simplificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.

Medidas que inciden en un ambiente de mayor seguridad jurídica para

los contribuyentes.

Medidas para promover el ahorro a largo plazo.

Medidas para combatir la informalidad y la evasión fiscal.

Adecuaciones complementarias.

Por lo que se refiere a la LISR, las principales adecuacionesson las siguientes:

Acreditamiento de impuestos. Se establece un procedimiento para de-

terminar la proporción del impuesto pagado en el extranjero por socie-

dades que reporten dividendos a residentes en territorio nacional, que

será acreditable para dicho residente mexicano.

Jurisdicciones de baja imposición fiscal. Le otorga seguridad jurídica a

los contribuyentes que estén obligados a presentar declaraciones infor-

mativas. La información de los mismos tendrá únicamente efectos fis-

cales.

Créditos respaldados. Tratándose de créditos garantizados únicamente

se considerarán como tales aquellos cuya garantía consista en efectivo

o depósito de efectivo del acreditado o de una parte relacionada.

Operaciones financieras derivadas. Se modifica el concepto de fuente

de riqueza en territorio nacional para el caso de operaciones financieras

derivadas y se incrementa la tasa del impuesto aplicable a residentes

extranjeros que residan en una jurisdicción de baja imposición fiscal.


176


Promoción del ahorro a largo plazo. Se establece procedimiento a tra-

vés del cual las aportaciones voluntarias a las cuentas individuales

constituidas en los términos de las leyes de seguridad social sean

deducibles para los patrones.

Régimen de pequeños contribuyentes. Este régimen consiste en la rea-

lización de pagos semestrales y trimestrales de un impuesto equivalen-

te al 2.5% de los ingresos brutos del contribuyente, disminuido de tres

salarios mínimos y es para personas físicas con actividades empresa-

riales.

Principales adecuaciones a la lisr para el ejercicio fiscal de1999.

Modificación al régimen de consolidación para eliminar prácticas de

elusión fiscal.

Cuenta de capital de aportación individualizada. En este sentido, se

establecerá que los contribuyentes lleven una cuenta de capital de

aportación por cada socio o accionista.

Enajenación de acciones. Se faculta a la autoridad para que pueda

realizar una determinación preventiva de precios en la enajenación de

acciones.

Reducción de la tasa impositiva para reinversión de utilidades.

Régimen de consolidación fiscal.

Tasa máxima del ISR de personas físicas 40 por ciento.

Gravamen sobre utilidades o dividendos distribuidos a personas físicas

mediante retención del 5% piramidado.

Retención a ingresos por intereses, 24% sobre los primeros 10 puntos.

Anticipos a proveedores. Se permite su deducibilidad.

Momento de acumulación de ingresos tratándose del otorgamiento del

uso o goce temporal de bienes. Son acumulables cuando se cobren o

177

sean elegibles las contraprestaciones a favor de quien efectúe dicho

otorgamiento, o bien cuando se expida el comprobante, lo que ocurra

primero.

La LISR en 1999, se encuentra dividida en 8 títulos, 6 delos cuales se encuentran vigentes, el 7 está derogado y eltítulo 8 está vigente.El título I está destinado a disposiciones generales que se

aplican a toda la ley.El título II de las personas morales, se aplica de acuerdo al

artículo 5 de la propia ley a las siguientes entidades: socieda-des mercantiles; los organismos descentralizados que realicenpreponderantemente actividades empresariales; las institucio-nes de crédito; y las sociedades y asociaciones civiles.El título II A del régimen simplificado de las personas mo-

rales. Se refiere a las que se dediquen exclusivamente a acti-vidades agrícolas, ganaderas, pesqueras o silvícolas, así comoal autotransporte terrestre de carga o pasajeros, excepto aquellasque tengan el carácter de controladoras o controladas en lostérminos del capítulo IV del título II de esta ley.El título III de las personas morales no contribuyentes. En

éste se encuentran las disposiciones relativas a aquellas per-sonas morales que por sus características específicas no pa-garán este impuesto, salvo casos especiales. Cabe aclarar quealgunas sociedades y asociaciones civiles aquí aparecen.El título IV de las personas físicas. Se refiere a los ingre-

sos de las personas físicas y se dividen en 10 capítulos:

Capítulo I. De los ingresos por salarios y en general por laprestación de un servicio personal subordinado.

Capítulo II. De los ingresos por honorarios y en general porla prestación de un servicio personal independiente.


178


Capítulo III. De los ingresos por arrendamiento y en generalpor otorgar el uso o goce temporal de inmuebles.

Capítulo IV. De los ingresos por enajenación de bienes.

Capítulo V. De los ingresos por adquisición de bienes.

Capítulo VI. De los ingresos por actividades empresariales,este capítulo contiene tres secciones:

Sección I. Del régimen general a las actividades empresariales.

Sección II. Del régimen simplificado a las actividades em-presariales.

Sección III. Del régimen de pequeños contribuyentes.

Capítulo VII. De los ingresos por dividendos y en generalpor las ganancias distribuidas por personas morales.

Capítulo VIII. De los ingresos por intereses.

Capítulo IX. De los ingresos por la obtención de premios.

Capítulo X. De los demás ingresos que obtengan las perso-nas físicas.

Existen otros dos capítulos: el XI de los requisitos de lasdeducciones y el capítulo XII de la declaración anual.

El Título V de los residentes en el extranjero con ingresos pro-venientes de fuente de riqueza ubicada en territorio nacional.

El Título VI de los estímulos fiscales.

179

Ley del Impuesto al Activo

Esta ley se creó mediante disposición publicada en el DiarioOficial de fecha 31 de diciembre de 1989, con el nombre deLey del Impuesto al Activo de las Empresas; a partir del 1 deenero de 1990, se le denomina Ley del Impuesto al Activo. Elimpuesto se creó con el propósito de complementar el im-puesto sobre la renta.Son sujetos, las personas físicas que realicen actividades

empresariales y las personas morales; el objeto es el activoque tengan, cualquiera que sea su ubicación, y la tasa apli-cable es del 2% del activo, el cual se define de acuerdo alartículo 2 de la Ley; a la base se le deduce el valor de lasdeudas contratadas con empresas residentes en el país ocon establecimientos permanentes ubicados en México deresidentes en el extranjero. No son deducibles las deudascontratadas con el sistema financiero o con su intermediación.No pagarán el Impuesto al Activo quienes no sean contri-

buyentes del ISR, así como las empresas que componen elsistema financiero. Además, no se cubrirá por el periodopreoperativo ni por los ejercicios de inicio de actividades, elsubsiguiente y el de liquidación.Para 1990 las modificaciones que se dieron fueron con el

objeto de facilitar a los contribuyentes su aplicación, así setiene que se precisó el procedimiento para determinar elvalor promedio de las deudas; también se incluyó la opciónpara determinar el impuesto considerando los activos y deu-das correspondientes al penúltimo ejercicio. Por último, tam-bién se cambió la mecánica del acreditamiento ya que en1989 se acreditaba el Impuesto al Activo contra el ISR, y en1990 el mecanismo es de ISR, sobre el Impuesto al Activo.2

Para 1991 se amplía la base de contribuyentes compren-diendo a los residentes en el extranjero por los inventariosque mantengan en territorio nacional.3


180


En ese mismo año se le da la opción a las personas mora-les de comparar el pago provisional de Impuesto al Activo eISR y enterar el que resulte más alto.Las reformas más importantes a esta Ley por el ejercicio

fiscal de 1992, son las siguientes:Para calcular el valor de activos fijos, gastos y cargos dife-

ridos, se precisa que se considerará el número de meses enlos que el bien haya sido utilizado, únicamente cuando setrate del primer y último ejercicio de utilización.Por lo que se refiere a terrenos se aclara que debe consi-

derarse el número de meses en los que el bien haya sidopropiedad del contribuyente.También se precisa que si se toma la opción de calcular

el impuesto actualizado, el del penúltimo ejercicio inmedia-to anterior, se deberá seguir pagando en esa forma por losejercicios subsecuentes.Se exenta de este impuesto a aquellos bienes inmuebles

que sean objeto de contratos de arrendamiento prorrogadospor disposición legal; los que sean destinados a actividadesdeportivas, cuando dicha utilización sea sin fines de lucro yúnicamente para los socios o miembros y aquellas que sedestinan a la enseñanza siempre y cuando quienes la impor-ten cuenten con autorización o reconocimiento oficial.Cuando la actividad preponderante consista en el otorga-

miento del uso o goce temporal de bienes de activo, elimpuesto se deberá pagar incluso en el ejercicio de iniciode actividades y el siguiente.Por lo que se refiere a escisión de sociedades, se estable-

ce el procedimiento para calcular el monto de los pagosprovisionales y el cálculo del impuesto, considerando elque resulte de actualizar el que le hubiera correspondido ala esciendente en el penúltimo ejercicio inmediato anterior.

181

El supuesto de la escisión no da derecho a la exencióndurante el periodo preoperativo, el ejercicio de iniciaciónde actividades y el siguiente.Las disposiciones fiscales más importantes en el ejercicio

fiscal de 1994, se enumeran a continuación:Se propone aumentar de 5 a 10 años la recuperación del

Impuesto al Activo vía devolución y según artículo 9 de la Ley.En el ejercicio fiscal de 1995, se realizaron las siguientes

modificaciones:Reducción de la tasa de impuesto en un 10%, es decir,

pasa del 2 al 1.8 por ciento.Modificaciones para el ejercicio fiscal de 1997:Para dar mayor certidumbre del impuesto al activo, se

precisa que estén sujetos al pago de este impuesto, las per-sonas que otorguen el uso o goce de bienes a contribuyen-tes del mismo, únicamente por aquellos que sean utilizadosen el desarrollo de actividades empresariales.En el caso de fideicomisos y de asociación en participa-

ción cuando a través de los mismos se realicen actividadesempresariales; el fiduciario o el asociante efectuarán los pa-gos provisionales.

Impuesto al Valor Agregado

Los impuestos a las ventas o transacciones, al gasto e indi-rectos se empezaron a utilizar en México de manera inci-piente a través de las cédulas reales y papel sellado, quetuvieron vigencia durante la época colonial y la etapa inde-pendiente. Posteriormente la Ley del Impuesto del Timbreque estuvo vigente de 1835 a 1947, operó como impuestosobre las transacciones que funcionaban por medio de laadhesión de estampillas a las facturas o comprobantes de laoperación compraventa.


182


A partir de 1948, la Ley del Impuesto del Timbre e Im-puestos Estatales al Comercio y a la Industria son sustituidospor el Impuesto Federal Sobre Ingresos Mercantiles, con elobjeto de facilitar su administración, otorgar facilidades ad-ministrativas a los causantes en el pago del impuesto e in-crementar la recaudación. Este impuesto contempló en suinicio una sola tasa del 3% sobre el importe de la enajena-ción, posteriormente en 1971 se le incorpora la tasa espe-cial de 10%, aplicable a productos no necesarios, en 1973se adopta la tasa del 4% que sustituye a la del 3%; en 1974se incorporan las tasas del 5%, 15% y 30% para automóvilesy, para 1978, se incluye la tasa del 7 por ciento.La diferenciación en tasas que fueron incorporadas en for-

ma gradual se debió fundamentalmente al tipo del bien oservicio objeto de compra-venta, existiendo la tasa generalde 4%, además, que contemplaba artículos exentos conside-rados de consumo popular.La diversidad de tasas hace que se pueda calificar el im-

puesto no como general en las ventas, sino de impuestosespeciales sobre las ventas. La característica esencial de esteimpuesto es que gira sobre el importe total de las ventas encada etapa del proceso productivo; esta forma de imposi-ción que es acumulativa, se le denomina en forma de casca-da. El impuesto dejó de aplicarse a partir de su sustituciónpor el Impuesto al Valor Agregado (IVA) que empezó a teneraplicación en 1980.El IVA ya tenía vigencia en varios países: Francia en 1954;

Costa de Marfil en 1960; Marruecos en 1962; Senegal en1966; Uruguay, Brasil y Dinamarca en 1967; Alemania en1968; Holanda y Noruega en 1969; Bélgica en 1971; Austriay Reino Unido en 1973; Colombia en 1974; Chile y Argentinaen 1975; Perú en 1976; España en 1979, entre otros.En México, se puede señalar que en 1952 en el artículo 9

de la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles se incorporó

183

un principio del sistema de impuesto tipo valor agregado, alestablecer la causación del ISR entre el precio de compra yel precio de venta.Antes de la implantación del IVA, se hizo un intento en

1969, enviándose un proyecto de Ley de Impuesto al Valoral Congreso de la Unión pero no fue aceptado; en los años1973 y 1976 se ponen nuevamente en marcha los estudiospara implantar el IVA. Finalmente en 1978 es aprobado por elCongreso de la Unión para entrar en vigencia a partir de1980.El valor agregado en su concepto económico que por

definición es igual al valor (precio) de todos los bienes pro-ducidos en un país en un periodo dado, y se integra por losaumentos de precio que sufren en cada etapa de su cicloproductivo, hasta el consumidor final; de ahí que la aplica-ción de un impuesto sobre el valor agregado, no produzcaefectos acumulativos, pese a su generalidad, dando por re-sultado una carga igual en función del precio de los artícu-los, independientemente del número de etapas en que segeste su valor.En el ámbito empresarial este concepto representa la adi-

ción de valor que sufren los bienes por la actividad de esaunidad económica y que es igual a la suma de los pagos porsueldos y salarios, intereses y utilidades. Es obvio decir quela suma del valor agregado generado por cada una de lasempresas, forma el valor agregado de toda la economía.El valor agregado es igual al valor de la producción de

todas las empresas, descontada toda la producción ya contabi-lizada, como materias primas y bienes intermedios destinadosa producir otras mercancías, mismas que tienen como desti-no, en un esquema simplificado, el consumo o la inversión.Para una empresa, también se puede determinar el valor

por este método, deduciendo del valor de la producción o


184


ventas, el de los bienes o servicios que adquiere para suproducción. Estos procedimientos, en principio, sirven paraconocer el método de determinación de la base imponible yse les conoce como métodos de adición y de sustracción.Este último método puede ser: sobre base efectiva, cuan-

do las mercancías o servicios que se deducen son los quefísicamente se incorporan en la producción de los bienesque se producen o se venden en un periodo dado; o sobrela base financiera, cuando se deducen las mercancías o ser-vicios adquiridos en el mismo lapso al que corresponde laproducción o las ventas, con independencia del periodo enque efectivamente se usen.Por último, dependiendo del tratamiento que se le dé a la

inversión, el impuesto puede ser: tipo producto, cuando nose permite deducir ningún cargo por este concepto; tipoingreso, cuando sólo se permite deducir la depreciación delos bienes, o tipo consumo, cuando se deduce por completoel valor de la inversión.Una vez determinada la base del impuesto en el método

de sustracción, la obligación fiscal puede calcularse aplicán-dose la tasa al resultado de la sustracción, ventas menoscompras, método que se conoce como base contra base, opor el método de impuesto contra impuesto.Esta forma resulta de aplicar la tasa correspondiente al va-

lor total de las ventas y, de deducir el resultado, es decir, elimpuesto que corresponda de aplicar la tasa a las compras.Estos procedimientos para determinar la base y calcular el

impuesto, producen efectos diferentes en la economía ytiene sus ventajas y desventajas administrativas. El sistemaque más se ha adoptado en el mundo es el impuesto tipoconsumo y es el que México incorporó. Si bien el sistemabase contra base es más sencillo al contribuyente, no enca-dena las operaciones de los mismos como el de impuestocontra impuesto.

185

En conclusión, el IVA se aplica solamente sobre el valorque se le incorpora al producto en cada etapa del procesoproducción-consumo, excluyendo de esta forma la reitera-ción de los gravámenes sobre los mismos valores.Las características generales del IVA en México son: un

impuesto a las ventas, por lo que es indirecto, de caráctergeneral que grava todas las etapas, no es acumulativo envirtud de que incluye únicamente el valor que se le incor-pora en cada fase del proceso producción-consumo, tiendea la neutralidad al disminuir el efecto de las diversas etapaso fases del proceso antes señalado, desalienta y dificulta laevasión, entre otras.

La Ley del Impuesto al Valor Agregado se constituye de nueve capítu-

los a saber: capítulo I, disposiciones generales; capítulo II, de la enaje-

nación; capítulo III, de la prestación de servicios; capítulo IV, del uso

o goce temporal de bienes; capítulo V, de la importación de bienes o

servicios; capítulo VI, de la exportación de bienes o servicios; capítulo

VII, de la obligación de los contribuyentes; capítulo VIII, de las facul-

tades de las autoridades, y capítulo IX, de las participaciones a las

entidades federativas.

Para ilustrar mejor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a continua-

ción se citan algunos artículos.

El artículo 1 establece el objeto y el sujeto del impuesto que al respecto

dice: “Están obligados al pago del Impuesto al Valor Agregado establecidoen esta ley, las personas físicas y las morales que, en territorio nacional,realicen actos o actividades siguientes:

Actividades que se gravan:

I. Enajenen bienes

II. Presten servicios independientes

III. Otorguen el uso o goce temporal de bienes

IV. Importen bienes o servicios”.


186


La base y las cuotas se encuentran establecidas en los artículos 1 y 2

que expresan:

Artículo 1. “El Impuesto se calculará aplicando a los valores que señalaesta ley, la tasa del 15%. El impuesto al valor agregado en ningún caso seconsiderará que forma parte de dichos valores”. Por lo que se observaque la base lo constituye el valor de cada bien y servicio, y la cuota

que señala corresponde a la tasa general.

En el artículo 2 se señalan tasas del 0%, para determinados bienes y

servicios que se consideren básicos y los que sirven de apoyo a la

actividad agropecuaria; la tasa del 6% aplicable a determinadas activi-

dades que se realizan en las franjas fronterizas y zonas libres, así como

medicinas y algunos bienes; la tasa del 20% por la enajenación e im-

portación de determinados bienes, la prestación de algunos servicios

independientes, y el uso o goce temporal de ciertos bienes, todos ellos

considerados productos no necesarios, además, se aplica esta cuota

cuando se efectúan actos o actividades de enajenación e importación

de algunos bienes y la prestación parcial de servicios independientes

en las franjas fronterizas o zonas libres.

Cabe citar que mediante la Ley que Establece, Reforma y Adiciona Diver-

sas Disposiciones Fiscales para 1989 y 1990, en sus artículos 13 y 18

establece la tasa del 0%, para calcular el IVA por la enajenación e impor-

tación de productos destinados a la alimentación y medicinas de patente.

En el decreto, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 denoviembre de 1991, se exime parcialmente del pago de IVA de manera

que las tasas de 15% y 20% se reducen al 10%, esta disposición es de

carácter temporal; por último en el Diario Oficial del 21 de noviembredel mismo año, mediante decreto se reforma la Ley del Impuesto al Valor

Agregado, estableciendo en forma definitiva la tasa del 10 por ciento.

Los artículos 9, 15 y 25 establecen exenciones en la enajenación de

algunos bienes, en determinados servicios y ciertas importaciones.

La traslación, que es la característica principal de los impuestos indi-

rectos se observa en el artículo 1 que dice: “el contribuyente trasladarádicho impuesto, en forma expresa y por separado, a las personas que

187

adquieran los bienes, los usen o gocen temporalmente, o reciban los servi-cios. Se entenderá por traslado del impuesto al cobro o cargo que el contri-buyente debe hacer a dichas personas de un monto equivalente al impues-to establecido en esta ley” .4

Con la puesta en vigor de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, se

simplifica la legislación fiscal al abrogarse las leyes y decretos siguientes:

1. Ley federal del impuesto sobre ingresos mercantiles.

2. Ley del impuesto sobre reventas de aceites y grasas lubricantes.

3. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de alfom-

bras, tapetes y tapices.

4. Ley del impuesto sobre despepite de algodón en rama.

5. Ley del impuesto sobre automóviles y camiones ensamblados.

6. Decreto por el cual se fija el impuesto que causarán el benzol,

toluol, xilol y naftas de alquitrán de hulla.

7. Ley del impuesto a la producción del cemento.

8. Ley del impuesto sobre cerillos y fósforos.

9. Ley del impuesto sobre compraventa de primera mano de artícu-

los electrónicos, discos, cintas, aspiradoras y pulidoras.

10. Ley del impuesto sobre llantas y cámaras de hule.

11. Ley del impuesto a las empresas que explotan estaciones de radio

o televisión.

12. Ley del impuesto sobre vehículos propulsados por motores de

tipo diesel y por motores acondicionados para uso de gas licuado

de petróleo.

13. Ley de compraventa de primera mano de artículos de vidrio y

cristal.

14. Ley federal del impuesto sobre portes y pasajes.

15. Decreto relativo al impuesto del 10% sobre las entradas brutas de

los ferrocarriles.

16. Decreto que establece un impuesto sobre uso de aguas de propie-

dad nacional en la producción de fuerza motriz.

17. Ley del impuesto sobre la explotación forestal.

18. Ley de impuesto y derechos a la explotación pesquera.

19. Ley del impuesto sobre aguamiel y productos de su fermentación.

20. Ley del impuesto sobre producción e introducción de energía eléctrica.

21. Ley del impuesto sobre el consumo de gasolina.

22. Ley de impuestos de migración.


188


23. Ley de impuestos al petróleo y sus derivados.

24. Ley que reforma la del impuesto sobre productos del petróleo y

sus derivados.

25. Ley del impuesto sobre fondos petroleros.

26. Decreto que grava con un 15% los productos obtenidos por la

refinación de petróleo extranjero.

27. Decreto que establece un impuesto especial sobre consumo de al-

godón despepitado, así como el que adquieran los industriales a

partir del 1 de septiembre del presente año, del 20 de junio de 1944.

28. Artículo 7 de la ley que establece, reforma y adiciona disposicio-

nes relativas a diversos impuestos del 28 de diciembre de 1967,

que estableció un impuesto sobre compra-venta de primera mano

de artículos de vidrio o cristal.

29. Ley del impuesto sobre la sal del 30 de diciembre de 1938 y la ley

del impuesto sobre la sal del 20 de febrero de 1946.

30. Ley del impuesto sobre el consumo de energía eléctrica. Además,

al entrar en vigor la Ley del Impuesto al Valor Agregado, quedaron

derogadas las disposiciones siguientes:

a) Los impuestos sobre las erogaciones por remuneración al tra-

bajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de

un patrón.

b) Sobre compra-venta de primera mano de cacao que se pro-

duzca en territorio nacional respectivamente.

c) Impuesto sobre compra-venta de primera mano de ixtle de

lechuguilla y palma que se produzca en territorio nacional.

En 1991, a través de la adición del artículo 2-D se exenta de pagar este

impuesto por la enajenación de bienes o prestación de servicios al

público en general, siempre que en el año anterior, los ingresos no

hubieran excedido de 300 millones de pesos y los activos no superen

de 15 veces el salario mínimo general del área geográfica, esto con el

fin de estimular a las pequeñas actividades productivas.5

Principales modificaciones para el ejercicio fiscal de 1994:

Se incluye la exportación de servicios personales independientes que

se aprovechen totalmente en el extranjero por residentes en el extranje-

ro, para que se le aplique la tasa cero por ciento.

189

Se agrega la fracción VII del artículo 25 para considerar que el oro conun contenido mínimo del 80% de dicho material, se encuentra exentocuando este metal es importado.

Reformas realizadas para el ejercicio fiscal de 1995:

Se considera en tasa del 0% a los invernaderos hidropónicos; despepitede algodón en rama; sacrificio de ganado y aves y a los reaseguros.

Se incluye en la fracción IV del artículo 15 a las instituciones educati-vas de nivel preescolar, para considerarlos exentos.

Por lo que se refiere al agua, se pagará el IVA por los actos que serealicen que no den lugar al pago de derechos federales.

Se precisa que en caso de inicio de actividades se deberán efectuarpagos provisionales trimestrales.

Las reformas del IVA para 1996 son las siguientes:

Gravamen de los intereses de los créditos al consumo y de tarjetas decrédito y sólo los intereses reales de dichos créditos.

En los intereses moratorios, el IVA cambia el momento de su causaciónhasta que se cobren y su acreditamiento hasta que se paguen.

Para el año de 1997:

Se permite el acreditamiento del 100% de IVA pagado en la adquisiciónde bienes de inversión en los que se admite la deducción inmediata.

La región fronteriza seguirá considerando que se presta el 25% delservicio en territorio nacional, sólo si éste se efectúa en regiones ubica-das en la franja fronteriza de 20 kilómetros del país.Las reformas para el ejercicio de 1998 se traduce en las siguientes:

Exención del pago del IVA a los intereses que provengan de créditoscon garantía fiduciaria que tengan como fin la adquisición, ampliacióno reparación de inmuebles destinados a casa habitación, en formacongruente a como se realiza con créditos hipotecarios.


190


En las enajenaciones a plazos; el impuesto que corresponda a los

intereses se podrá diferir al mes en que estos sean exigibles.

Para el ejercicio fiscal de 1999 se hicieron las siguientes reformas:

Retención del IVA por parte de las personas morales en los siguientes

casos: que adquieran desperdicios industrializables de personas físicas

y de servicios personales independientes o usen o gocen temporal-

mente bienes de personas físicas.

Se adecuan las disposiciones para que el IVA acreditable se determine

exclusivamente con base en la proporción que represente el valor de

los actos grabados con este impuesto, en el valor total de los actos que

el contribuyente realice en el ejercicio.

Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios

La Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios,publicada en el Diario Oficial el 30 de diciembre de 1980,en vigor a partir del 1 de enero de 1981, comprende dispo-siciones impositivas en la enajenación o, en su caso en laimportación de los siguientes bienes: cerveza; vinos de mesa,sidras y rompopes; alcohol, aguardiente y bebidas alcohóli-cas; gas avión; tabacos labrados; cigarros; cigarros popularessin filtro, puros y otros tabacos labrados y petrolíferos.Asimismo trata la imposición, comisión, mediación, agen-

cia, representación, correduría, consignación y distribución,con motivo de enajenación de determinados bienes.6

Esta ley ha observado reformas fiscales desde su implan-tación hasta 1999, de manera que algunos impuestos se hanreagrupado y otros han cambiado de denominación, ense-guida se citan algunas modificaciones de carácter general.

Reformas para el ejercicio fiscal de 1992: se adecuan algunas tasas parael cálculo de este impuesto, reduciendo el monto de las mismas.

191

Para 1997, se aplican las siguientes modificaciones: el acreditamientodel impuesto especial sobre producción y servicios se puede efectuarsólo con respecto al impuesto que corresponda a bienes de la misma

clase.

Se destacan nuevas obligaciones como la relativa al control físico del

volumen producido, envasado o fabricado que se deberá llevar a partirde marzo del presente año.

Para cumplir con la expedición de comprobantes fiscales, se establecela obligación de que el traslado expreso y por separado del ImpuestoEspecial sobre Producción y Servicios correspondiente a la operación

de que se trate, únicamente se pueda efectuar cuando el solicitanteacredite que es contribuyente de este impuesto por el bien o serviciopor el que se le trasladó el impuesto.

Respecto a 1998, se establece como requisito para exportar bienes a latasa del 0% en el Impuesto Especial sobre Producción y Servicios el

estar inscritos en el padrón sectorial de exportadores.

Gasolina y diesel

El antecedente del impuesto se encuentra en el de petrolíferosque sustituyó a la Ley del Impuesto sobre Venta de Gasolina;fue publicada en el Diario Oficial el día 30 de diciembre de1980, con vigencia a partir del 1 de enero de 1981.7

El objeto del gravamen es la venta de gasolina. El sujetolo constituyen las personas físicas y morales que efectúanlas citadas actividades. La tasa es del 110% sobre el valor dela operación que constituye la base gravable; en 1960 latasa observada era del 50%, por lo que se tiene claramentedefinido el objetivo recaudatorio de este impuesto. Para 1989y 1990 se incrementó la tasa al 122 por ciento.

A partir del 1 de octubre de 1993, las personas que adquieran diesel

industrial o marino para su consumo final pueden acreditar el Impues-

to Especial sobre Producción y Servicios que Petróleos Mexicanos y


192


sus organismos subsidiarios hayan causado por la enajenación de es-

tos combustibles. Petróleos Mexicanos deberá desglosar en forma ex-

presa y por separado en la factura que expida, el impuesto especial

sobre producción y servicios en la enajenación de diesel industrial o

marino.

Se establece un nuevo mecanismo para el cálculo de la tasa de las

gasolinas y diesel y define los conceptos de gas natural, diesel indus-

trial y diesel marino.

Bebidas alcohólicas

El impuesto tiene como precedentes inmediatos, el impues-to sobre la enajenación de vinos de mesa, sidras y rompopes,así como los vinos generosos denominados aromatizados,quinados, generosos y vermuts y, también el impuesto so-bre enajenación de alcohol, aguardiente y bebidas alcohóli-cas, así como sus concentrados.El primero se estableció mediante reforma a la Ley del

Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, publicadoen el Diario Oficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor apartir del 1 de enero de 1981. Su antecedente inmediato esla Ley Federal de Impuesto a la Industria de Azúcar, Alco-hol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas.El sujeto lo constituyen las personas físicas y las morales

que realizan las actividades señaladas. La tasa de impuestoes del 15% sobre el precio pactado que constituye la basegravable. En 1989 aumentó la tasa al 95 por ciento.El segundo se estableció mediante la Ley del Impuesto Es-

pecial sobre Producción y Servicios, publicado en el DiarioOficial del 30 de diciembre de 1980, en vigor a partir del 1 deenero de 1981; en que se aplicó parcialmente y fue de vigen-cia total desde el 1 de enero de 1982; fecha en que quedóabrogada la Ley Federal de Impuestos a la Industria de Azúcar,Alcohol, Aguardiente y Envasamiento de Bebidas Alcohólicas.

193

Es objeto del impuesto la enajenación e importación delalcohol aguardiente y bebidas alcohólicas, no comprendidasen el impuesto de vinos de mesa, así como sus concentra-dos. El sujeto es la persona física o moral que efectúa losactos antes citados.La tasa impositiva es del 40% sobre el valor de la enajena-

ción. Están exentos de este impuesto el aguamiel y produc-tos derivados de su fermentación; la primera enajenación deaguardiente regional inclusive cuando ésta se efectúa al pú-blico en general, así como el alcohol desnaturalizado y lasoperaciones que incluyan el alcohol y que realizan Azúcar,S.A. de C.V. En 1989 se incrementó la tasa del impuesto al50%, que siguió vigente hasta 1990.De ambos antecedentes se origina el Impuesto sobre Be-

bidas Alcohólicas observando en su evolución diversas re-formas, de las cuales se citan algunas de las más relevantes.

Para 1992 se deroga la exención al alcohol desnaturalizado y en su

lugar se establece un mecanismo de acreditamiento de este impuesto.

Se exenta del pago de este impuesto a la enajenación de bebidas alco-

hólicas al público en general, cuando se realice al copeo y se consuma

en el lugar o establecimiento en que se enajenen, así como la enajena-

ción de cerveza al público en general.

Se establece la obligación de adherir marbetes a los envases que con-tengan bebidas alcohólicas.

En 1995 se reestructura el cálculo del impuesto en materia de bebidasalcohólicas con graduación mayor de 55° GL y al alcohol. Respecto alalcohol desnaturalizado que se enajene al público en general parafines antisépticos y germicidas se aplicará la tasa del 0 por ciento.

Para 1997 respecto de los productores, envasadores o importadores debebidas alcohólicas, se establece un mecanismo semejante a la adhe-sión de marbetes, mismo que consiste en precintar los envases o reci-pientes que contengan dichas bebidas.


194


Se establece en 1998 la obligación de registrar el equipo de destilacióny los reportes de la producción obtenida y del inventario existente alinicio de la operación de destilación.

Para el ejercicio de 1999 se dispone que la utilización del marbete oprecinto según sea el caso, se aplicará de manera generalizada. Los fabri-cantes, productores, envasadores e importadores de bebidas alcohólicas,alcohol y alcohol desnaturalizado, se inscribieran en un padrón de contri-buyentes de bebidas alcohólicas. Se establecen las tasas del impuesto quese ubican en 25% con una graduación alcohólica de hasta 13.5° GL, 30%con graduación alcohólica de más de 13.5° y hasta 20° GL; 60% en bebi-das alcohólicas con una graduación de más de 20° GL; así como susconcentrados, alcohol y alcohol desnaturalizado y también la tasa de60% para bebidas alcohólicas en una graduación de más de 55° GL; así

como sus concentrados.

Cerveza y bebidas refrescantes

Tiene su antecedente en el impuesto sobre la enajenaciónde cerveza, su aplicación fue en dos etapas, vigencia parcialde la ley en 1981 y vigencia total a partir del 1 de enero de1982 en que se abrogó la Ley del Impuesto sobre Produc-ción y Consumo de Cerveza.El objeto del impuesto es la enajenación o, en su caso, en

la importación de cerveza. El sujeto son las personas físicasy las morales que realicen dichos actos. La tasa del impuestoes del 21.5% sobre la base gravable, que lo constituye elvalor de la enajenación o importación.Con la vigencia del impuesto a partir de 1982, se simpli-

fica su aplicación, ya que con la ley anterior existía unacuota específica y otra ad valorem; a partir de 1978 se fuereduciendo la cuota específica y aumentando su tasa advalorem, hasta quedar sólo ésta en 1982.Cabe citar que la reforma con vigencia del 1 de enero de

1989, aumentó la tasa al 25% misma que continúa vigente a1991.

195

Una adecuación muy importante es la de considerar a las bebidas

refrescantes de baja graduación, de manera que a partir de 1998 se

incluyen éstas dentro del impuesto, denominándose Cerveza y Bebidas

Refrescantes; en que se precisa que la tasa impositiva aplicable a la

cerveza y bebidas refrescantes con una graduación mayor hasta 6° GL

deberá ser la que corresponda a bebidas alcohólicas de acuerdo a su

graduación.

Para 1999 la tasa del impuesto se ubica en 25% para bebidas refrescan-

tes y cerveza con una graduación de hasta 6° GL.

Tabacos labrados

Tiene su antecedente en el Impuesto sobre la Enajenación eImportación de Tabacos Labrados que sustituyó a la Ley delImpuesto sobre Tabacos Labrados vigente del 1 de enero de1962 al 31 de diciembre de 1980.El impuesto vigente fue publicado en la Ley del Impuesto

Especial sobre Producción y Servicios, en el Diario Oficialdel 30 de diciembre de 1980, con vigencia del 1 de enerode 1981.El objeto del gravamen es la enajenación e importación

de cigarros y cigarros populares sin filtro, así como puros yotros tabacos elaborados. Es sujeto de impuesto la personafísica o moral que realiza dichas actividades. La tasa paracigarros es de 139.3% y para los populares y los demás el20.9% sobre la base gravable, que lo constituye el preciopactado. Para 1989 y 1990 la tasa se incrementó a 160 y25% respectivamente.La existencia de dos tasas coadyuva a la administración

del impuesto, que significa una ventaja con relación a lalegislación anterior que contemplaba tasas progresivas, se-gún el precio de fábrica para los artículos producidos en elpaís, y para los importados el valor que se tomaba comobase era el mismo que se incluía para calcular el impuesto


196


general de importación, sumándole a este último los cargospor derechos, fletes, seguros y otros gastos de importación.Sobre las tasas, podría argumentarse que es menos equitati-va que la ley anterior por la reducción en las mismas.

La denominación de tabacos labrados se establece a partir de 1992 y se

destaca que en 1995 se fija la tasa del 85% del impuesto a la enajena-

ción e importación de cigarros, misma que sigue vigente en 1999. Para

ese año en cigarros populares sin filtro, así como puros y otros tabacos

labrados cuyo precio al público no exceda la cantidad que establezca

el Congreso de la Unión, le corresponde la tasa de 20.9 por ciento.

Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos

Ley del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, pu-blicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de di-ciembre de 1980, en vigor a partir del 1 de enero de 1981.Esta disposición abroga la Ley del Impuesto sobre Tenenciao Uso de Automóviles, del 28 de diciembre de 1962, envigencia a partir del 1 de enero de 1963. Es objeto delimpuesto la tenencia o uso de vehículos y son sujetos laspersonas físicas y las morales que caen en la situación des-crita anteriormente.Para automóviles, omnibuses, camiones y tractores no agrí-

colas tipo quinta rueda, el impuesto será la cantidad que re-sulte de aplicar la tasa que comprenda, según el precio delvehículo (hasta de 100 millones, el 2%, de más de 100 millo-nes a 175 millones el 5%, y de más de 175 millones el 8%)por el valor total del vehículo. El tratamiento es diferente paravehículos que no son del año modelo de aplicación de la ley.En el caso de vehículos destinados al transporte de más

de 10 pasajeros el importe será la cantidad que resulte deaplicar el 1.25% al valor total de vehículo.8

197

No pagarán el impuesto: los del año, modelo anterior en10 años o más; los importados temporalmente en los térmi-nos de la legislación aduanera; los que sean de propiedadde inmigrantes o inmigrados, rentistas; los vehículos de laFederación, estados, municipios y Distrito Federal que seanutilizados para la prestación de un servicio público de resca-te y patrullas, transportes de limpia, pipas de agua, serviciosforáneos y las ambulancias dependientes de cualquiera deesas entidades o de instituciones de beneficencia autoriza-dos por las leyes de la materia y los vehículos destinados alos cuerpos de bomberos, los automóviles, exclusivamente,que estén al servicio de cuerpos diplomáticos y consularesextranjeros acreditados ante nuestro país; los que tenganpara su venta los fabricantes, las plantas ensambladores, susdistribuidores y los comerciantes en el ramo de vehículos,siempre que carezcan de placas de circulación.El impuesto se pagará por año de calendario durante los 3

primeros meses; cuando se adquieran vehículos nuevos oimportados después de los 3 primeros meses del año decalendario, calcularán y enterarán el impuesto en las oficinasautorizadas a más tardar en los 15 días siguientes a aquél enel que se adquirió el vehículo. En el caso de las personasfísicas o morales que enajenan vehículos nuevos o importa-dos al público, los asigne a su servicio o al de sus funcionarioso empleados, el impuesto se pagará a más tardar dentro delos 15 días siguientes a la fecha en que esto se realice.Esta ley también contempla las disposiciones aplicables a

las aeronaves, embarcaciones, veleros, esquí acuático moto-rizado, motocicleta acuática, tabla de oleaje con motor ymotocicleta.

Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, las reformas para el

ejercicio de 1992 son:


198


Se elimina la exención a los vehículos con más de 10 años de antigüe-

dad con la finalidad de que los gobiernos de los estados puedan co-

brar este gravamen.

Se incluye el factor de ajuste aplicable a la cuota de tenencia para los

vehículos destinados al transporte de más de 10 pasajeros o con un

peso de 4 o más toneladas para el transporte de efectos, dicho factor

corresponde al peso bruto vehicular.

Para expedir el certificado de matrícula de las aeronaves, se deberá

comprobar el pago del impuesto respectivo.

Reformas para el ejercicio de 1995:

Cuando se trate de vehículos del año, modelo posterior al del año

calendario, se regula dicha situación, pagando el impuesto correspon-

diente conforme a la tasa vigente para dicho año. Se deroga el ajuste

para las cuotas que se establece en esta Ley.

Las principales reformas para el ejercicio de 1997, se citan a continua-

ción:

Se ajusta la aplicación de las tasas, para adecuarse a la estructura de la

producción de automóviles en el país.

Se precisa que cuando se adquieran vehículos nuevos deberá pagarse

el impuesto en los 15 días siguientes a su adquisición, independiente-

mente del periodo del año en que se adquieran.

Las principales reformas para el ejercicio de 1998 son las que a conti-

nuación se mencionan:

El impuesto correspondiente a los automóviles nuevos se determinará

considerando sólo el periodo que abarca desde el mes de adquisición

hasta diciembre del año en que se adquieran.

El blindado de los automóviles no se considera como equipo opcional

o de lujo y, por ello, no forma parte de la base gravable.

199

Nuevas tasas para el fomento de actividades, al respecto se reducen en

50% las que se aplican a los vehículos destinados al transporte de

carga y pasajeros.

Las reformas para el ejercicio de 1999 son las siguientes:

Se introduce una disposición transitoria que establece una mecánica

que permite modificar la categoría para el pago de este impuesto, para

vehículos año modelo 1996 y 1997, manteniendo la congruencia con

el impuesto a pagar con el resto del parque vehicular.

Para calcular el impuesto a pagar cuando se da de alta un vehículo

adquirido a crédito, se precisa que se deberá excluir de la base gravable

a los intereses derivados del crédito.

Impuesto sobre automóviles nuevos

Esta ley fue publicada en el Diario Oficial del 31 de diciem-bre de 1979, en vigor a partir del 1 de enero de 1980. Elantecedente inmediato del pago de este impuesto con susdiversas tasas se encuentra en la abrogada Ley Federal delImpuesto sobre Ingresos Mercantiles. El objeto del impuestoes la enajenación de automóviles nuevos de producción na-cional que hagan los fabricantes o ensambladores. Se entien-de por automóvil nuevo el que se enajena por primera vezal consumidor o al distribuidor, asimismo causan impuesto laimportación en definitiva al país de automóviles que corres-pondan al año modelo en que se efectúe la importación, o alos 7 años modelo inmediato a los anteriores. Los automóvi-les a que se refiere esta Ley son los de transporte hasta de10 pasajeros, los camiones con capacidad de carga hasta de3 mil 100 kilogramos incluyendo los tipo panel, así comolos remolques y semirremolques tipo vivienda. Los sujetosdel impuesto son las personas físicas y morales que efec-túen dichas operaciones.


200


Las tasas que se aplican son diferenciales dependiendodel valor de la transacción comercial, que constituye la basegravable, en el caso de los automóviles nacionales se consi-derará el precio de fábrica de la unidad austera, excluyendoel equipo opcional común o de lujo. Del precio no se dismi-nuirá el monto de descuentos, o rebajas ni bonificaciones.Tratándose de importación, el impuesto se calculará sobreel valor que se considere para efectos del impuesto generalde importación, adicionado con el monto de este últimoimpuesto y de los demás que se tengan que pagar conmotivo de la importación, a excepción del IVA.Tratándose de automóviles y camiones con capacidad hasta

de 10 pasajeros, así como los remolques y semirremolquestipo vivienda, el precio de enajenación del automóvil deque se trate, se le aplicará la siguiente tarifa:

TARIFA

Límite Límite Cuota porcentaje parainferior superior superior aplicarse sobreM $ N M $ N M $ N el límite inferior

0.01 25’350,000.00 0.00 2

25’350,000.01 30’420,000.00 507,000.00 5

30’420,000.01 35’490,000.00 760,500.00 10

35’490,000.01 45’630,000.00 1’267,500.00 15

451’630,000.01 En adelante 2’788,500.00 17

Si el precio del automóvil es superior a $70’000,000.00se reducirá del monto del impuesto determinado, la cantidadque resulta de aplicar el 7% sobre la diferencia entre elprecio de la unidad y $70’000,000.00.

Las cantidades que forman los tramos de la tarifa de este artículo, se

actualizarán el día 15 de cada mes con el factor que se obtenga de

dividir el índice nacional de precios al consumidor del mes inmediato

201

anterior, a aquél en que se efectúa la actualización entre el mencionadoíndice correspondiente al penúltimo mes inmediato anterior a esa fecha.

Tratándose de camiones con capacidad de carga hasta de 3 mil 100kilogramos incluyendo los de tipo panel, con capacidad máxima de 3pasajeros, la tasa del 5 por ciento.

Cuando se enajenen o importen automóviles en la franja fronteriza de20 kilómetros, paralela a la línea divisoria internacional del norte delpaís, o en las zonas libres de Baja California y parcial de Sonora y BajaCalifornia Sur, y en la zona fronteriza sur colindante con Belice, alprecio de enajenación del automóvil de que se trate se le aplicará latarifa antes señalada. El impuesto que resulte en ningún caso será ma-

yor al 8% del precio mencionado.

Si dentro de los 2 años contados a partir de la fecha deadquisición, el adquiriente cambia de residencia o enajena elvehículo a una persona no residente en las franjas o zonas aque se refiere esta fracción, pagará la diferencia de impuestoque resulte a su cargo, conforme a lo establecido en los párra-fos precedentes, mediante declaración que presentará en lasoficinas autorizadas dentro de los 15 días siguientes al dela enajenación. En el término de los 2 años citados, los auto-móviles de que se trata quedarán sujetos a las mismas restric-ciones que sean aplicables a los vehículos importados enfranquicia, destinados a permanecer definitivamente en lasfranjas fronterizas y zonas libres del país, salvo lo previsto enel párrafo siguiente. Tendrá responsabilidad solidaria en elpago de la diferencia a que se refiere este párrafo, el tenedoro propietario del vehículo.En ningún caso se exigirá fianza para circular fuera de las

franjas o zonas a que se refiere esta fracción y no tendrárestricción alguna para que los estados expidan placas sin lamención fronteriza.Para los efectos de este artículo, se considerará enajena-

ción en las zonas fronterizas libres a que se refiere esta


202


fracción, cuando en ellas se hace la entrega de material delautomóvil y el enajenante y el adquiriente residan en dichasfranjas o zonas, e importación a las citadas franjas y zonascuando el importador reside en ellas y el automóvil seautilizado o enajenado en las mismas.La ley contempla la exención en el pago del impuesto

cuando los automóviles se exporten con carácter definitivoen los términos de la legislación aduanera. En el proyectode ley que establece, reforma, adiciona y deroga diversasdisposiciones fiscales en los artículos transitorios, el Ejecuti-vo Federal ha puesto, en los últimos años, a consideraciónde la Cámara de Diputados la disminución de las tasas queseñala la ley. Cabe citar que para 1991 se introduce en latarifa la cuota fija y se conserva el porcentaje.9

Corresponde al ejercicio 1995 ampliar de 7 a 10 años elpago por el cual se causa el gravamen por la importacióndefinitiva de automóviles a fin de hacerlo congruente con elcaso del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos.

Para 1996 se elimina la exclusividad de la Federación para establecer el

impuesto federal sobre automóviles nuevos.

A petición de las entidades federativas se restablece la Ley Federal del

Impuesto sobre Automóviles Nuevos en 1997. Lo anterior en conside-

ración a que la aplicación en el ámbito local de este impuesto no

garantiza uniformidad en el nacional, podría provocar una competen-

cia fiscal entre entidades limítrofes, lo que afectaría gravemente la re-

caudación en algunas de ellas y eventualmente conduciría a la desapa-

rición de esta fuente de ingreso.

En consideración a lo señalado, se armoniza la base y tasa del impues-

to nacional, como las entidades federativas lo solicitaron. Para ello, el

restablecimiento del impuesto en el ámbito federal se hace mantenien-

do la administración en manos de las entidades, mismas que podrán

conservar los ingresos correspondientes a este tributo.

203

Se establecerá a través de disposiciones transitorias un estímulo fiscal

para los años 1997 y 1998, consistente en permitir una reducción en el

impuesto en un 60 y 30% respectivamente, con objeto de restablecer

paulatinamente su aplicación.

Impuestos al comercio exterior

Los Impuestos al Comercio Exterior gravan salidas de pro-ductos de producción nacional hacia el extranjero, así comola entrada de productos extranjeros. A los primeros se lesdenomina Impuestos a la Exportación y a los segundos a laImportación.Los impuestos a las exportaciones tienen el mismo efecto

que un gravamen al ingreso, ya que es probable que se retro-trasladen incidiendo en los exportadores, en lugar de sertransferidos a los compradores del exterior. En cambio, losimpuestos a la importación se han comprendido dentro delgrupo de la imposición indirecta o al gasto porque sontrasladables a través del precio al consumidor final.Los Impuestos al Comercio Exterior no tienen un fin ex-

clusivamente fiscal, sino obedecen a propósitos extrafiscalesde acuerdo a la política de comercio exterior de cada país.En términos generales se puede considerar como propósitosextrafiscales: el bienestar económico, el proteccionista y eldesarrollo económico.La imposición a la exportación se utiliza como instrumen-

to de estímulo a la salida de productos nacionales al exte-rior; por ejemplo, un gravamen alto a los bienes se traduceen reducción de sus volúmenes exportados, ya que al serretrotrasladables al vendedor, desalienta la producción y suventa al exterior. Por otro lado si se pacta que el compradorlos absorba, constituye un sobreprecio a los bienes, desalen-tando la demanda. De ahí que, para la promoción de las


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exportaciones, el gravamen deba establecerse a un niveladecuado, independientemente de otras medidas de políticaeconómica que conduzcan al fin propuesto.Por su parte los impuestos a las importaciones, además de

su papel de contribuir a la recaudación mediante un arancelalto a determinados productos, contribuyen a proteger laproducción nacional de esos mismos bienes.En estos impuestos los propósitos extrafiscales están pre-

sentes, aun cuando las transacciones comerciales con el ex-terior siempre han sido una fuente importante de recursosfiscales, tal como se aprecia actualmente con los ingresosderivados de la exportación de petróleo.La normatividad de los Impuestos a la Importación y Ex-

portación está sujeta a la política de comercio exterior, lacual ha variado sustancialmente.Al respecto se tiene que del enfoque tradicional de susti-

tución de importaciones para favorecer el proceso de indus-trialización con un alto nivel de proteccionismo, se ha cam-biado al objetivo de fomentar la eficiencia y competitividadde la planta productiva nacional, y exponer al aparato pro-ductivo nacional en forma gradual a la competencia interna-cional, mediante la apertura de la economía al comercioexterior.Con relación a lo anterior, en los últimos años se ha dado

la eliminación de los permisos previos de importación y lareestructuración arancelaria, medida que comprende la re-ducción de los niveles arancelarios, que significa disminu-ción en las tasas ad valorem y además se ha llevado a caboel aumento de las fracciones liberadas, con la consecuentedisminución de las controladas.Las leyes vigentes de los impuestos generales de impor-

tación y exportación, fueron aprobadas por el Poder Legisla-tivo en diciembre de 1987 y publicadas en el Diario Oficialel 8 y 12 de febrero de 1988.

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Con la entrada en vigor el 1 de enero de 1994 del Tratadode Libre Comercio de América del Norte se hacen importan-tes reformas mediante el decreto que Reforma, Adiciona yDeroga Diversas Disposiciones Fiscales Relacionadas con elComercio y las Transacciones Internacionales, con el propó-sito de adecuar la legislación aduanera con los países queintegran el tratado de libre comercio.Las reformas fiscales para el ejercicio 1994 son las que a

continuación se citan:Se modifica la base gravable del Impuesto General de

Importación de Libre a Bordo (FOB) a corto-seguro-flete (CIF)con la finalidad de adecuarlo al código de valoración delacuerdo general sobre aranceles aduaneros y comercio queMéxico ha suscrito.Se reforma la Ley Aduanera para precios que tratándose

de mercancías que se destinen al régimen de depósito fiscalserá necesario cumplir en la aduana de despacho con lasrestricciones o regulaciones no arancelarias aplicables a lasimportaciones definitivas.Se derogan de la Ley Aduanera los impuestos al comercio

exterior adicional de 3% para petróleo crudo, gas natural ysus derivados, y de 2% en las demás exportaciones, asícomo el impuesto adicional de 10% en exportaciones porvía postal; con la finalidad de que los productos nacionalestengan una mayor competitividad en el exterior.Para cumplir con la obligación de etiquetado, marcado y

colocación de leyenda de información comercial de las mer-cancías a importar, se permite que esta obligación se efec-túe durante el tiempo que estas mercancías se encuentrenen depósito en la aduana.Por lo que se refiere a cuotas compensatorias se aprueba

que las disposiciones aplicables a la causación y pago decontribuciones se apliquen en forma supletoria a las cuotascompensatorias.


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Las principales reformas para el ejercicio fiscal de 1997,son las siguientes:La Ley Aduanera tiene como objetivos primordiales otor-

gar mayor seguridad jurídica.También, se precisa que es el Código Fiscal de la Federa-

ción el ordenamiento legal de derecho supletorio en la apli-cación de las disposiciones contenidas en la Ley Aduanera, seincorpora a la legislación aduanera algunos conceptos queaparecían mediante reglas de carácter general para mayorseguridad jurídica de los particulares importadores yexportadores, se establece en la Ley Aduanera que las mer-cancías no pasarán a propiedad del fisco federal hasta que nose haya notificado el acuerdo administrativo correspondiente.Se precisa que si dentro del plazo de 4 meses no es

notificada la resolución correspondiente, se entenderá quela fracción arancelaria señalada como aplicable es la correc-ta; en materia de consultas sobre clasificación arancelaria.Los importadores y exportadores que realicen sus opera-

ciones por medio de empresas de mensajería, se señalan lano deducibilidad de aquellos pedimentos que utilicen el pro-cedimiento simplificado autorizado por la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público.

DESCRIPCIÓN DE LOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS

Los ingresos no tributarios que establece la Ley de Ingresosde la Federación para el ejercicio fiscal 1999, lo constituyenlos derechos, productos y aprovechamientos.A continuación se mencionan algunas de sus característi-

cas relevantes:

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Derechos

La Ley Federal de Derechos, publicada en el Diario Oficialdel 31 de diciembre de 1981, vigente a partir del 1 de enerode 1982, deja sin efecto alrededor de 250 disposiciones admi-nistrativas que comprendían decretos, acuerdos, reglamentosy oficios circulares que contemplan cuotas sobre derechos,quedando reducidos a 68 en la Ley Federal de Derechos, lasdemás no fueron incorporadas a esta disposición debido a lassiguientes razones: eliminación de derechos considerados debaja recaudación para el gobierno federal, pugnar una mayorsimplificación administrativa, evitar la inclusión de derechosque tuvieran como finalidad el control o fomento de una acti-vidad, la exclusión de ciertos servicios por ser consideradoscomo obligación, por parte del Estado de proporcionarlos. Deesta manera se logró significativamente, ordenar y sistemati-zar los diversos conceptos de derecho.Cabe citar que con la publicación de la Ley, los derechos

pasan a convertirse en contribuciones, tal como lo señala elCódigo Fiscal de la Federación; en tal sentido se agrupan enel mismo rubro que contiene a los impuestos, aportaciones aseguridad social y contribuciones de mejoras, por lo que sepuede inferir que pasa a formar parte de los ingresos tributa-rios del gobierno federal. Al respecto se exponen los si-guientes fundamentos, que son los mismos que correspon-den a todo tributo: se establece por medio de ley, que lorecaudado se destine a sufragar los gastos públicos y que serespete el espíritu del principio de proporcionalidad y equi-dad a que se refiere el artículo 31, fracción IV de la Consti-tución Política de la República.Se infiere de la legislación que los derechos son ingresos

tributarios, sin embargo, se puede señalar que los tres fun-damentos mencionados anteriormente no son privativos de


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los impuestos o tributos y que, además, hay que considerarla contraprestación que se da cuando se cobran los dere-chos, desde este punto de vista se afirma que correspondeal grupo de los ingresos no tributarios.Esta situación debería estudiarse y determinarse ya que

en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 1998, losderechos continúan clasificándose en el grupo de los ingre-sos no tributarios.La Ley es un conjunto de disposiciones generales donde se

expresan lineamientos aplicables a los dos títulos de la mis-ma, en los que se fija el monto, la forma, el lugar y la épocade pago de los derechos. El primer título comprende losderechos por la prestación de servicios en sus funciones dederecho público, el cual se ordena en capítulos de acuerdo alas diversas secretarías de Estado que prestan servicios porlos cuales se efectúan los cobros correspondientes. El títulosegundo se refiere al uso o aprovechamiento de bienes deldominio público de la nación que están especificados en laConstitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en suartículo 27, párrafo cuarto, quinto y octavo y artículo 42 frac-ción IV; los cuales se organizan en capítulos atendiendo a losdiferentes rubros que comprenden los bienes nacionales.10

Cada año los derechos más importantes se actualizan en laLey que modifica Diversas Leyes Fiscales y otros OrdenamientosFederales.

Productos

Los productos son las contraprestaciones por los serviciosque presta el Estado en sus funciones de derecho privado,así como por el uso, aprovechamiento o enajenación debienes del dominio privado.De acuerdo con el derecho positivo mexicano el Estado

tiene doble personalidad, es decir, en unos casos puede obrar

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como autoridad haciendo uso de su soberanía, y en otros,realizar funciones de derecho privado. En este último caso, aligual que los individuos particulares, ejecuta actos civiles fun-dados en derechos del propio Estado vinculados a sus intere-ses particulares, por ejemplo, cuando celebra contratos.A mayor abundamiento, cabe señalar que cuando el acto

realizado por el Estado no constituye una orden y la relaciónjurídica que entraña ese acto sea de naturaleza civil, dichoacto será de derecho privado.En relación con el uso, aprovechamiento o enajenación

de bienes del dominio privado, cabe mencionar que en lostérminos de la Ley General de Bienes Nacionales, el patri-monio nacional se compone de bienes del dominio públicode la Federación, y bienes del dominio privado, estable-ciéndose en el artículo 3 del citado ordenamiento cuáles sonlos bienes considerados como de dominio privado.Ahora bien, conforme al Reglamento Interior de la Secre-

taría de Hacienda y Crédito Público, la autoridad competen-te para el establecimiento de los productos es la Subsecreta-ría de Ingresos de la propia Secretaría, toda vez que dentrode sus funciones tiene la de formular la política en materiade productos de la Federación y del Departamento del Dis-trito Federal, con la participación de las dependencias quecorrespondan, así como elaborar los proyectos de disposi-ciones que los establezcan o den las bases para fijarlos.En consecuencia, es la citada Subsecretaría de Ingresos

quien autoriza las cuotas de los productos solicitados por lasdiversas dependencias, considerando para el establecimien-to de las mismas, el costo de los bienes o servicios presta-dos y un margen razonable de utilidad.La Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio

fiscal de 1999, cita como productos los ingresos que corres-pondan a funciones de derecho público; los derivados deluso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio


privado: explotación de tierras y aguas; arrendamiento detierras, locales y construcciones; enajenación de bienes seanéstos muebles o inmuebles, los intereses de valores, crédi-tos y bonos; las utilidades de organismos descentralizados yempresas de participación estatal, de la Lotería Nacionalpara la Asistencia Pública, de Pronósticos Deportivos para laAsistencia Pública y otros.

Aprovechamientos

Los aprovechamientos también se especifican en la Ley deIngresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999, yse citan de entre ellos a las multas, indemnizaciones, reinte-gros, aportaciones de los estados, municipios y particularespara el servicio del sistema escolar federalizado, coopera-ción de los gobiernos de estados y municipios y de particu-lares, para alcantarillado, electrificación, caminos y líneastelegráficas, telefónicas y para otras obras públicas, 5% dedías de cama a cargo de establecimientos particulares parainternamiento de enfermos y otros destinados a la Secretaríade Salud.Asimismo se relacionan las recuperaciones de capital, las

aportaciones de contratistas de obras públicas y los ingresosdestinados al Fondo para el Desarrollo Forestal que provie-nen de las aportaciones que efectúen los gobiernos del Dis-trito Federal, estatales y municipales, los organismos y enti-dades públicas, sociales y las particulares, las de las reservasnacionales forestales y las aportaciones al Instituto Nacionalde Investigaciones Forestales y Agropecuarias, entre otros.A partir de 1998, el Código Fiscal de la Federación per-

mite actualizar el monto de los aprovechamientos. Sin em-bargo, no es clara la forma de calcular rezagos sobre apro-vechamientos en caso de mora.

NOTAS

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Im-puesto Sobre la Renta, Unidad de Comunicación Social,abril de 1990.Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial dela Federación del 26 de diciembre de 1990 y variosaños.

2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Im-puesto al Activo, Unidad de Comunicación Social, abrilde 1990.

3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial dela Federación del 26 de diciembre de 1990 y variosaños.

4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley del Im-puesto al Valor Agregado, Unidad de Comunicación So-cial, abril de 1990.

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5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial dela Federación del 26 de diciembre de 1990 y variosaños.

6 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingre-sos de la Federación e Imposición Indirecta, Unidad deComunicación Social, abril de 1990.Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial dela Federación del 26 de diciembre de 1990 y variosaños.

7 Obras citadas.

8 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingre-sos de la Federación e Imposición Indirecta, Unidad deComunicación Social, abril de 1990.Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley que Esta-blece, Adiciona y Deroga Diversas Disposiciones Fisca-les y que reforma otras leyes federales, Diario Oficial dela Federación del 26 de diciembre de 1990 y variosaños.

9 Obras citadas.

10 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley Federalde Derechos, Diario Oficial de la Federación del 31 dediciembre de 1981 y reformas.

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CAPÍTULO VI

NORMATIVIDADDEL

INGRESO PÚBLICO

DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanosestablece claramente la base sobre el cual el Estado tiene lafacultad de recaudar. Al respecto, el artículo 31, fracción IVseñala lo siguiente:

“Son obligaciones de los mexicanos: contribuir para los gastos públicos,así de la Federación como del Estado y municipios en el que residan, de lamanera proporcional y equitativa que dispongan las leyes”.

El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso de la Unión: “Para impo-ner las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto”.

De manera que en el caso de los ingresos se observa queson las dos cámaras, las que tienen la facultad de decretarlas contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto degastos. Respecto al Presupuesto de Egresos, es facultad ex-clusiva de la Cámara de Diputados, su aprobación, de acuer-do con el artículo 72, inciso H que dice:

“La formación de las Leyes o Decretos puede comenzar indistintamente encualquiera de las dos Cámaras, con excepción de los proyectos que versarensobre empréstitos, contribuciones..., todos los cuales deberán discutirse pri-

215

216


mero en la Cámara de Diputados”. Esta disposición es congruente conel artículo 74, fracción IV que señala:

“Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados... examinar dis-cutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación,discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarsepara cubrirlos...”. Por lo anterior, la Ley de Ingresos se discute, modifi-ca en su caso, y se aprueba, primero en la Cámara de Diputados, para

después pasar a la Cámara de Senadores.

Los plazos de entrega de la iniciativa de Ley de Ingresos,a la Cámara de Diputados, lo señala el artículo y fracciónantes citados, en su segundo párrafo, que establece que sepresentarán a más tardar el 15 de noviembre o hasta el 15de diciembre, cuando inicie su encargo el presidente de laRepública; debiendo comparecer el secretario del despachocorrespondiente a dar cuenta de los mismos. El séptimopárrafo expresa que: sólo no se podrá cumplir el plazo depresentación de la iniciativa de la Ley de Ingresos, cuandomedie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada ajuicio de la Cámara, o de la Comisión Permanente, debiendocomparecer en todo caso el secretario del despacho a infor-mar de las razones que lo motiven.En materia tributaria, el artículo 73 que se refiere a las

facultades del Congreso de la Unión, contiene, además de lafracción VII que ya se mencionó, otras fracciones relaciona-das con los impuestos, entre ellas, se citan las siguientes:

Fracción X: “Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos,minería, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sor-teos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear,para establecer el Banco de Emisión Único...”

Fracción XVII: “Para dictar leyes sobre vías generales de comunicación ysobre postas y correos; para expedir leyes sobre el uso y aprovechamientode las aguas de jurisdicción federal”.

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Fracción XIX: “Para fijar las reglas a que deben sujetarse la ocupación yenajenación de terrenos baldíos y el precio de éstos”.

Fracción XXV: “...así como para dictar las leyes encaminadas a distri-buir convenientemente entre la Federación y los Estados y los municipiosel ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas corres-pondientes a ese servicio público”.

El artículo 27 constitucional establece en el párrafo sextoque la explotación y el uso de los recursos naturales y bienespropiedad de la nación, son de su dominio, el cual es ina-lienable e imprescriptible, y que la explotación, el uso o elaprovechamiento de los recursos de que se trata, por losparticulares o por sociedades constituidas conforme a las le-yes mexicanas, no se podrá realizar sino mediante concesio-nes, otorgadas por el Ejecutivo federal, de acuerdo con lasreglas y condiciones que establezcan las leyes. Cabe citar queeste artículo, establece la base para el cobro de derechos.Los artículos constitucionales 20, 21 y 22 establecen las

facultades de la autoridad judicial para imponer multas endeterminados casos de delitos; estas disposiciones dan baselegal para el cobro de algunos aprovechamientos.La constitución también señala que algunos impuestos son

privativos de la Federación, al respecto el artículo 73 frac-ción XXIX-A en sus diversos incisos da facultades al Congre-so de la Unión para establecer contribuciones, primero, so-bre comercio exterior; segundo, sobre el aprovechamientoy explotación de los recursos naturales comprendidos en lospárrafos cuarto y quinto del artículo 27; tercero, sobre insti-tuciones de crédito y sociedades de seguros; cuarto, sobreservicios públicos concesionados o explotados directamentepor la Federación, y quinto, especiales sobre: a) energíaeléctrica; b) producción y consumo de tabacos labrados; c)gasolina y otros productos derivados de petróleo; d) cerillos

NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO

218


y fósforos; e) aguamiel y productos de su fermentación; f)explotación forestal; g) producción y consumo de cerveza.Las entidades federativas participarán en el rendimiento deestas contribuciones especiales, en la proporción que la leysecundaria federal determine. Las legislaturas locales fijaránel porcentaje correspondiente a los municipios, en sus in-gresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica.También el artículo 117 constitucional trata sobre materia

impositiva expresando que:

“Los Estados no pueden en ningún caso: III, acuñar moneda, emitir papelmoneda, estampillas ni papel sellado; IV, gravar el tránsito de personas ocosas que atraviesen su territorio; V, prohibir ni gravar directa ni indi-rectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mer-cancía nacional o extranjera; VI, gravar la circulación ni el consumo deefectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exenciónse efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos oexija documentación que acompañe la mercancía; VII, expedir ni man-tener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias deimpuestos o, requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacio-nales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de laproducción similar de la localidad o ya entren producciones semejantesde distinta procedencia...; y IX, gravar la producción, el acopio o la ventadel tabaco en rama en forma distinta o con cuotas mayores de las que elCongreso de la Unión autorice”.

Finalmente, la fracción I del artículo 118 dice respecto a los estados:

“Tampoco pueden sin consentimiento del Congreso de la Unión: establecerderechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribucioneso derechos sobre importaciones o exportaciones”.

En relación con los impuestos al comercio exterior el artículo 131 de la

constitución establece: “Es facultad privativa de la Federación gravarlas mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por elterritorio nacional...” 1

219

CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN

El Código Fiscal de la Federación señala en su artículo 2 quelas “contribuciones se clasifican en impuestos, aportacionesde seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos”.Respecto de los impuestos establece en su fracción I: “Sonlas contribuciones establecidas en ley que deben pagar laspersonas físicas y morales que se encuentren en la situaciónjurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintasde las señaladas en las fracciones II, III y IV de este artículo”.2

La fracción II indica que: “Aportaciones de seguridad social son las con-tribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son sustituidaspor el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas por la Ley enmateria de seguridad social o a las personas que se beneficien en formaespecial por servicios de seguridad social proporcionados por el mismoEstado”.

La fracción III con respecto a la contribución de mejoras, manifiesta

que son: “las establecidas en Ley a cargo de las personas físicas y moralesque se beneficien de manera directa por obras públicas”.

La fracción IV expresa que: “Derechos son las contribuciones estableci-das en Ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio públicode la Nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en susfunciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismosdescentralizados u órganos desconcentrados cuando en este último caso,se trata de contraprestaciones que no se encuentran previstas en la LeyFederal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo delos organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivosdel Estado”.

Respecto a los aprovechamientos el artículo 3 indica que son: “Losingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintosde las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamientos y delos que obtengan los organismos descentralizados y las empresas de parti-cipación estatal”.


220


El citado artículo también señala lo que se entiende por productos,

especificando que son: “Las contraprestaciones por los servicios que presteel Estado en sus funciones de derecho privado así como por el uso, aprove-chamiento o enajenación de bienes del dominio privado”.

Conviene expresar que la recaudación proveniente detodos los ingresos de la Federación, aun cuando se destinena un fin específico, se hará por la Secretaría de Hacienda yCrédito Público o por las oficinas que dicha Secretaría auto-rice; según lo establece el artículo 4 del Código Fiscal.

ELABORACIÓN Y APROBACIÓN DE LALEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN

La Ley de Ingresos de la Federación es el catálogo de ingre-sos públicos contributivos y no contributivos, que la Federa-ción establece en la Ley, cuantificándolos en porcentajeaproximado de lo que se programa percibir en un ejerciciofiscal.

El ejercicio a que se sujeta y durante el cual está vigente la misma, es

del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año.

El proceso hacendario para elaborar y aprobar la Ley de Ingresos tiene

su fundamento legal en la constitución, en la Ley Orgánica de la Admi-

nistración Pública Federal, Ley General de Deuda Pública, en el Regla-

mento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y demás

disposiciones relativas.

Al respecto, en términos del artículo 74 de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, la Cámara de Diputados es la Cámara

de origen para discutir la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación.

De conformidad con la fracción IV del precepto citado, el Ejecutivo

federal deberá hacer llegar la iniciativa al Congreso, a más tardar el 15

de noviembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su encargo.

221

Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Iniciativa de la

Ley de Ingresos, cuando medie solicitud del Ejecutivo debidamente

justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debien-

do comparecer en todo caso el secretario del despacho correspon-

diente, a informar de las razones que lo motiven.

Por su parte el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración

Pública Federal, establece que a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público le corresponde el despacho de diversos asuntos, entre ellos el

de estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y

de las leyes de Ingresos de la Federación y del Departamento del Dis-

trito Federal.

En cuanto a la Ley General de Deuda Pública el artículo 10 del título

III, relativo a la programación de la deuda pública, establece que: “ElEjecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas co-rrespondientes a la ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federa-ción, deberá proponer los montos de endeudamiento neto necesario, tantointerno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal delejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juiciosuficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unión alaprobar la Ley de Ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercero autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio delpropio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordina-rias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta auto-rización informará de inmediato al Congreso”.

Cabe citar que el proceso de preparación de leyes fiscales y sus modi-

ficaciones es cíclico y regular, con periodicidad anual a efecto de ubi-

car la procedencia de los recursos que van a financiar el presupuesto

de egresos.

Durante los primeros 7 meses del año se realizan estudios de política

fiscal que conciernen a diferentes leyes tributarias y a su adecuación a

las condiciones cambiantes de la economía durante el ejercicio fiscal

de que se trata; especialmente se estudia la legislación tributaria con el

propósito de mejorar la recaudación. En esta primera etapa intervienen

tres dependencias de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mis-

mas que a continuación se citan:


222


La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coor-

dinación Fiscal, de acuerdo con el artículo 39, fracción I del Reglamen-

to Interior de la Secretaría, establece que compete a dicha Dirección

estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos

fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia

con la política hacendaria y la política económica y social del país, en

coordinación con otras unidades administrativas competentes de la

Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de

otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las

reformas que en materia fiscal se propongan.

La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta de Bienes y

Prestación de Servicios según el artículo 49, fracción I del Reglamento

Interior, la faculta a estudiar y formular las asignaciones sectoriales de

financiamiento de las dependencias y entidades de la administración

pública federal en lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a

derechos, productos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización

del programa financiero de las entidades paraestatales incluidas en la

Ley de Ingresos de la Federación, en las materias de su competencia.

La Procuraduría Fiscal de la Federación de acuerdo con el artículo 10,

fracción II, del Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público, dice que compete al Procurador Fiscal de la Federa-

ción, formular la documentación relativa a los proyectos de iniciativas

de leyes o decretos y los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos

y órdenes que el secretario proponga al presidente de la República y

de las demás disposiciones de observancia general en las materias

competencia de la Secretaría, así como preparar los proyectos de con-

venciones sobre asuntos hacendarios y fiscales de carácter internacio-

nal, interviniendo en las negociaciones respectivas. Además, la frac-

ción III establece que compete a la Procuraduría Fiscal de la Federación

apoyar al secretario en la verificación de los proyectos a que se refiere

la fracción II anterior, a efecto de que en ellos exista congruencia con

el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; asimismo realizar estu-

dios comparados de los sistemas hacendarios de otros países para

apoyar la modernización hacendaria.

La segunda etapa se inicia en agosto donde se llevan a cabo las estima-

ciones de ingresos del gobierno federal, con base en las estadísticas

223

históricas disponibles a la fecha y una metodología de cálculo impues-

to por impuesto. Las estimaciones se calculan siempre con posibles

reformas a la legislación fiscal y sin ellas. Dicha estimación se hace

para cada uno de los renglones de ingreso.

Al respecto intervienen dos dependencias de la Secretaría, como son:

La Dirección General de Planeación Hacendaria que en el artículo 16,

fracción VIII, del Reglamento Interior, determina que corresponde a

dicha Dirección General, entre otras competencias: “proponer, paraaprobación superior, las fuentes, montos y objetivos de los programas fi-nancieros de las entidades paraestatales, incluidas en la Ley de Ingresosde la Federación en coordinación con las unidades administrativas de laSecretaría y otras autoridades competentes”.

La Dirección General de Política de Ingresos por Impuestos y de Coor-

dinación Fiscal en el citado Reglamento, artículo 39, fracción IV, dispo-

ne que le corresponde a dicha Dirección estudiar y analizar el compor-

tamiento de la economía nacional con el propósito de identificar

problemas y proponer alternativas de política impositiva; estimar, con

la participación de las unidades administrativas competentes, las metas

de recaudación; presupuestar y evaluar el comportamiento de la recau-

dación de los ingresos de la administración pública federal centraliza-

da y paraestatal y de los estímulos fiscales, en relación con los progra-

mas a que se refiere la fracción II de este artículo (participar en la

formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y

del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la Administración

Pública Federal) en las materias de su competencia.

Por lo que se refiere a la estimación del cálculo del monto del endeu-

damiento, básicamente corresponde a la Dirección General de Crédito

Público obedecer a las orientaciones de política financiera y crediticia

del gobierno federal, considerando el monto de los ingresos y de los

gastos previstos a través de las estimaciones presentadas por las dife-

rentes dependencias encargadas de las mismas.

A esta misma Dirección General en el artículo 17, las fracciones V, VI y

IX del Reglamento Interior, establece que le compete entre otras activi-


224


dades, proponer, para aprobación superior, en coordinación con la

Dirección General de Planeación Hacendaria, las asignaciones sectoria-

les de financiamiento y lo concerniente al crédito público; asimismo

pone a consideración superior las asignaciones presupuestales en mate-

ria de deuda pública; y en su caso, la autorización y registro, en la parte

referente a la suscripción de créditos, del programa financiero de las

entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingresos de la Federación.

Parte del proceso anterior, se lleva a cabo en el seno de la Comisión de

Gasto-Financiamiento, que es el órgano de coordinación entre la Se-

cretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Contraloría

y Desarrollo Administrativo.

La tercera etapa comprende octubre y noviembre, en este periodo se

realizan la integración de las iniciativas de leyes, de modificaciones

fiscales, junto con las estimaciones de ingresos y endeudamiento inter-

no y externo, atendiendo a los criterios que en materia de política fiscal

tracen las autoridades hacendarias.

La Procuraduría Fiscal de la Federación es la encargada de revisar

dicho material y verificar su correcta fundamentación jurídica, para su

envío al Congreso, tal como lo señala el artículo 10, fracción II del

Reglamento Interior de la Secretaría.

El presidente de la República por conducto del Secretario de Hacienda

y Crédito Público, presenta la iniciativa de Ley de Ingresos y reformas

fiscales ante la Cámara de Diputados, a más tardar el 15 de noviembre

o hasta el 15 de diciembre cuando haya cambio de administración

federal, dicha iniciativa se acompaña del documento Criterios Genera-

les de Política Económica, que se explicó al tratar el Presupuesto de

Egresos de la Federación, e incluye la Exposición de Motivos que sus-

tentan las propuestas de la Ley.

La cuarta etapa es la comparecencia del secretario de Hacienda y Cré-

dito Público, así como la discusión y aprobación de la Ley de Ingresos

por las dos cámaras y se origina cuando la documentación relativa es

recibida en la Cámara de Diputados a través de la Oficialía Mayor, que

a su vez lo envía a la Comisión de Hacienda y Crédito Público para

elaborar el dictamen relativo.

225

En días posteriores, se presenta ante el pleno de la Asamblea el secre-

tario de Hacienda y Crédito Público para fundamentar y explicar la

Iniciativa de la Ley de Ingresos y de reformas fiscales. En fecha poste-

rior, se presenta el titular de Hacienda y Crédito Público para contestar

las preguntas que formulan los diputados de los diversos partidos po-

líticos representados en la Cámara.

La Comisión de Hacienda tiene como responsabilidad elaborar el dic-

tamen relativo. Para tal efecto lleva a cabo reuniones de trabajo tanto

con servidores públicos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-

co, como con los integrantes de la propia comisión, con la finalidad de

analizar la iniciativa recibida y aglutinar las distintas opiniones de los

diputados a efecto de integrar el dictamen correspondiente.

Una vez aprobado el dictamen por la mayoría de los miembros de la

Comisión, es sometido al pleno de la Asamblea para pasarlo al senado.

Finalmente se envía a la Cámara de Senadores para su discusión y

aprobación, de manera que se publique en el Diario Oficial de laFederación a más tardar el 31 de diciembre de cada año.

Es conveniente expresar que el tiempo para el análisis dela iniciativa de la Ley de Ingresos y demás propuestas fisca-les es escaso, ya que durante el mismo periodo hay queexaminar sobre la misma materia, el proyecto del decretodel Presupuesto de Egresos de la Federación, así como lasdiversas iniciativas y reformas de leyes; por lo que se consi-dera de utilidad se envíe la iniciativa con más anticipaciónal Congreso, ya sea en carácter de preliminar o regularizablecon el propósito de empezar los estudios técnicos corres-pondientes. También se requiere de una oficina técnica queanalice las proposiciones de modificaciones a la Ley de In-gresos que haya lugar cuando se afecte el proyecto de Pre-supuesto de Egresos de la Federación. Dicha oficina sería lamisma que se propuso para analizar el proyecto de Presu-puesto de Egresos.


226


ESTRUCTURA DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN

Para el año 1999, la Ley de Ingresos contempla 46 artículos.A continuación se explicarán los más importantes.3

El artículo 1 contiene un señalamiento de los ingresosprovenientes de los conceptos y cantidades estimadas queenseguida se señalan, por fracciones de ley y en el caso delos impuestos y otros ingresos, se hace referencia a niveldel inciso y subinciso.A efecto de tener mejor ilustración del volumen de ingre-

sos y su origen, se hace la comparación sobre el total, consi-derado en términos porcentuales.

Concepto ParticipaciónPorcentual

I IMPUESTOS 51.01. Impuesto sobre la Renta 20.42. Impuesto al Activo 0.73. Impuesto al Valor Agregado 14.44. Impuesto sobre Producción y

Servicios 10.7A. Gasolina y diesel 9.1B. Bebidas alcohólicas 0.4C. Cervezas y bebidas refrescantes 0.6D. Tabacos labrados. 0.6

5. Impuesto sobre Tenencia o Uso deVehículos 0.8

6. Impuesto sobre Automóviles Nuevos 0.37. Impuesto sobre servicios expresamente

declarados de interés público por ley,en los que intervengan empresas conce-sionarias de bienes del dominio directode la nación ___

8. Impuesto a los Rendimientos Petroleros ___9. Impuesto al Comercio Exterior 2.7

A) A la importación 2.7

B) A la exportación 2.7

227

(Continuación)

Concepto ParticipaciónPorcentual

10.Accesorios 0.9

II. APORTACIONES DE SEGURIDAD

SOCIAL 6.0

III. CONTRIBUCIONES DE MEJORAS ___

IV. DERECHOS 8.9

V. CONTRIBUCIONES NO COMPRENDI-

DAS EN LAS FRACCIONES PRECEDEN-

TES CAUSADAS EN EJERCICIOS FISCA-

LES ANTERIORES PENDIENTES DE LIQUI-

DACIÓN O DE PAGO ___

VI. PRODUCTOS 0.8

VII. APROVECHAMIENTOS 6.1

VIII.INGRESOS DERIVADOS DE FINAN-

CIAMIENTOS 7.8

IX. OTROS INGRESOS 19.4

1. De organismos descentralizados 19.4

2. De empresas de participación estatal ___

3. Financiamiento de organismos descen-

tralizados y empresas de participación

estatal ___

_____

Total 100.0

El mismo artículo establece que el Ejecutivo federal, a través de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, informará al Congreso de la

Unión, trimestralmente, dentro de los 45 días siguientes al trimestre

vencido, sobre los ingresos percibidos por la Federación en el ejercicio

fiscal de 1999, en relación con las estimaciones que se señalen en este

artículo.

El artículo 2 autoriza al Ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, para contratar, ejercer y autorizar crédi-

tos, empréstitos y otras formas del ejercicio del crédito público, incluso

mediante la emisión de valores, en los términos de la Ley General de


228


Deuda Pública, por un monto de endeudamiento neto externo que no

exceda de 5 mil millones de dólares de los Estados Unidos de América.

De igual forma, se autoriza al Ejecutivo federal un monto de endeuda-

miento neto interno hasta por 95 mil millones de pesos. En caso de que

el endeudamiento neto externo sea inferior al autorizado, el Ejecutivo

federal podrá emitir deuda interna adicional hasta por el equivalente

en moneda nacional de esa diferencia. Del mismo modo podrá contra-

tar endeudamiento interno adicional al autorizado, siempre que los

recursos obtenidos se destinen íntegramente a la disminución de la

deuda pública externa.

Este artículo cita la obligación del Ejecutivo de informar alCongreso de la Unión a más tardar el último día de marzodel 2000, de los empréstitos contratados durante 1999 entérminos de lo dispuesto en el artículo 73, fracción VIII dela constitución.También se autoriza al Ejecutivo federal, para emitir valo-

res en moneda nacional o contratar créditos, para canje orefinanciamiento de obligaciones del Erario Federal, paracontratar créditos o emitir valores en el exterior con el obje-to de canjear o refinanciar el endeudamiento externo.En esta disposición también se autoriza al Distrito Federal

a contratar y ejercer créditos por un endeudamiento neto demil 700 millones de pesos, durante el ejercicio.Dispone que el Ejecutivo federal respecto de estas facul-

tades, dará cuenta trimestralmente al Congreso de la Unión,por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co, dentro de los 45 días siguientes al trimestre vencido,especificando las características de las operaciones realiza-das. Lo mismo se aplica a los pasivos contingentes que sehubieran asumido con la garantía del gobierno federal. Ladisposición que se menciona tiene su fundamento legal enla Ley General de Deuda Pública, artículo 9, puesta en vigora partir del 1 de enero de 1977.

229

El artículo 4 se refiere a que Petróleos Mexicanos y sus organismos

subsidiarios estarán obligados al pago de contribuciones y sus acceso-

rios, de productos y de aprovechamientos, excepto el Impuesto Sobre

la Renta, de acuerdo con las disposiciones que los establecen y con las

reglas que al efecto expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

mismas que se señalan en la Ley de Ingresos.

Los enteros que hace Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidia-

rios son: Derecho sobre la extracción de petróleo crudo; Derecho Ex-

traordinario sobre la extracción de petróleo crudo; Derecho adicional

sobre extracción de petróleo; Impuesto a los rendimientos petroleros;

Derecho sobre hidrocarburos; Impuesto Especial sobre Producción y

Servicios (gasolina, diesel y gas natural para combustión automotriz);

Impuesto al Valor Agregado; Contribuciones causadas por la importa-

ción de mercancías; Impuestos a la exportación (por petróleo crudo,

gas natural y sus derivados); Derechos y aprovechamientos sobre ren-

dimientos excedentes.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público está facultada para variar

el monto de los pagos provisionales, diarios y semanales, cuando exis-

tan modificaciones en los ingresos de Petróleos Mexicanos o de sus

organismos subsidiarios que así lo ameriten. Por su parte el organismo

presentará una declaración a la Secretaría de Hacienda en abril, julio y

octubre de 1999 y enero de 2000, en la que informará sobre los pagos

por contribuciones y los accesorios a su cargo o a cargo de sus orga-

nismos subsidiarios, efectuados en el trimestre anterior.

El tratamiento diferencial a Petróleos Mexicanos, en cuan-to a la periodicidad de sus pagos, obedece fundamental-mente al importante aporte que hace a la recaudación yrespecto a incluir en este artículo, tanto a los impuestoscomo a los derechos y aprovechamientos, se explica por elprincipio impositivo de eficiencia en la administración quetrata, en este caso, de disminuir el costo de la recaudación.

Se establece en el artículo 5 que se autoriza a la Secreta-ría de Hacienda y Crédito Público para que durante 1999,


230


mediante disposiciones de carácter general, pueda otorgarfacilidades administrativas para el cumplimiento de las obli-gaciones fiscales de los contribuyentes que tributen o hayantributado conforme al Régimen Simplificado de la Ley delImpuesto Sobre la Renta. La Secretaría queda autorizada paraexpedir reglas que faciliten el cumplimiento de las obliga-ciones fiscales de los contribuyentes cuyas actividades nopersiguen fines de lucro, y para autorizar a los contribuyen-tes que por las características de su actividad adquieran bie-nes sin comprobantes, para comprobar dichas adquisicionesellos mismos, evitando que se dejen de pagar los impuestosgenerados por dichas operaciones. Lo anterior está relacio-nado con el principio de eficiencia en la administración.

El artículo 6 faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público que

en los casos de prórroga para el pago de créditos fiscales se causarán

recargos al 2.0% mensual sobre saldos insolutos, durante el ejercicio

fiscal. Dicha tasa podrá reducirse según el comportamiento del Índice

Nacional de Precios al Consumidor y la tasa de interés bancaria y de

equilibrio, para ello la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realiza-

rá los cálculos y publicará la tasa de recargos vigente cada mes en el

Diario Oficial de la Federación.

Los artículos 9 y 10 tratan de las reglas para el cobro por el uso o

aprovechamiento de bienes del dominio público o por la prestación de

servicios en el ejercicio de las funciones de derecho público por los

que no se establecen derechos, así como el destino de dichos ingresos

y el artículo 11 se refiere al tratamiento de ingresos por productos.

Indica el artículo 12 que los ingresos que se recauden por los diversos

conceptos que establece esta Ley se concentrarán en la Tesorería de la

Federación, y deberán reflejarse, cualquiera que sea su forma y natura-

leza, tanto en los registros de la propia Tesorería como en la Cuenta de

la Hacienda Pública Federal.

No se concentrarán en la Tesorería de la Federación losingresos provenientes de las aportaciones a seguridad social

231

destinadas al Instituto Mexicano del Seguro Social, al Institutode Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado y al Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Arma-das Mexicanas, los que podrán ser recaudados por las oficinasde los propios institutos y por las instituciones de crédito queautorice la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, debien-do cumplirse con los requisitos contables establecidos y refle-jarse en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.Tampoco se concentrarán en la Tesorería de la Federa-

ción los ingresos provenientes de las aportaciones y de losabonos retenidos a trabajadores por patrones para el Institu-to del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.Quedan sin efectos los convenios en los que se permita

que dependencias o entidades de la administración públicafederal no concentren en la Tesorería de la Federación lascontribuciones o aprovechamientos que cobren.

El artículo 13 expresa que salvo lo establecido en el artículo preceden-

te, se aplicará el régimen establecido en esta Ley y en las demás leyes

de carácter fiscal a los ingresos que por cualquier concepto reciban las

entidades de la administración pública paraestatal federal que estén

sujetas a control presupuestario en los términos de la Ley de Presu-

puesto, Contabilidad y Gasto Público Federal y del Presupuesto de

Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1999.

La Ley de Ingresos faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-

co para cancelar por incosteabilidad los créditos cuyo importe al 30 de

junio de 1998, hubiera sido inferior o igual al equivalente en moneda

nacional a 2 500 unidades de inversión. La cancelación de dichos cré-

ditos por única vez libera al contribuyente de su pago (artículo 14).

Los artículos 15 y 17 se refieren a los requisitos para laaplicación por parte del Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, de los estímulos fiscales y subsidios.En el caso de que los organismos descentralizados y las

empresas de participación estatal del gobierno federal,


232


incrementen sus ingresos como consecuencia de aumentosen la productividad o modificación en sus precios y tarifas,los recursos así obtenidos serán aplicados, prioritariamente,a reducir el endeudamiento neto del organismo o empresade que se trate, o a los programas a que se refiere el Presu-puesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscalde 1999. (Artículo 16).El artículo 22 establece que la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público podrá condonar total o parcialmente recar-gos de créditos fiscales derivados de contribuciones, al res-pecto en este artículo cita los requisitos que deberán cum-plirse para recibir el citado tratamiento.

Análisis de los ingresos ordinarios del gobierno federal

En el cuadro 1 se observa que predominan los ingresos co-rrientes dentro del total y que la aportación que hacen losingresos de capital no es significativa. En los ingresos tributa-rios se destaca la importancia del Impuesto Sobre la Rentaque en 1950, aportó el 25.1%, para ascender en 1960 a 34.0%y en 1970 a 45.7%; posteriormente a partir de 1980 tiende adescender hasta llegar a 22.1% en 1987 y, en 1988, empiezaa recuperarse al llegar a 27.9%. En 1990 participa con el29.4% que se explica para los ingresos tributarios en general,por el crecimiento económico del país, debido a la elastici-dad del ingreso de los impuestos, por las reformas fiscalesque se efectuaron para ampliar la base gravable y facilitar elcumplimiento de las obligaciones fiscales; y las acciones rea-lizadas en materia de control y fiscalización; en 1995 y 1997contribuye con el 25.5 y 26.5%, respectivamente. Es conve-niente citar que el comportamiento está estrechamente rela-cionado con la participación que hacen los ingresos proce-dentes del petróleo y sus derivados.4

233


El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, que a partir de 1980fue sustituido por el Impuesto al Valor Agregado durante 1950,1960 y 1970, su aportación no tiene cambios significativos, sinembargo en 1980 llega al 21.3%, para luego descender sinllegar a los niveles de los años en que estuvo vigente el Im-puesto sobre Ingresos Mercantiles. En 1990 se observa unrepunte con el 18.2% y en 1997 disminuye su participacióncon 15.8%. El descenso se explica principalmente por la apor-tación de Petróleos Mexicanos a la recaudación.El comportamiento del Impuesto sobre Producción y Servi-

cios de 1950 a 1981 fue con tendencia a la baja, 13.1% a 5.8%,a partir de 1982 asciende a 11.6%, en 1984 llega a 13.2%, paraluego descender y aportar en 1997 el 2.2 por ciento.El Impuesto a la Importación ha tenido una disminución

considerable en la participación de los ingresos, ya que seadoptó la política de acudir en menor medida a los arance-les y utilizar las restricciones directas a las importaciones através de las cuotas y permisos previos. En los últimos años,se han llevado a cabo el proceso de desgravación arancela-ria y el aumento de las fracciones liberadas. Con el Tratadode Libre Comercio su recaudación sigue conservándose baja.El Impuesto a la Exportación tuvo importancia en la déca-

da de los años cincuenta, perdiéndola a partir de 1960. En1980 y 1981 su participación es considerable, debido a quecontabilizó los impuestos por exportación de petróleo queconstituyeron alrededor del 98%, posteriormente al separar-se, con fines de análisis, los impuestos por hidrocarburos,dejó de ser significativa la recaudación del Impuesto a laExportación. Cabe citar que los impuestos de Importación yExportación, no obedecen únicamente a fines fiscales, sinotambién a fines extrafiscales, como instrumentos de políticade comercio exterior, hecho que refleja su comportamientoen la recaudación.

234


CUADRO 1

Estructura porcentual de los ingresos

ordinarios del gobierno federal

Conceptos:

1950

1960

1970

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1990

1995

1997

Totales:

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0100.0100.0100.0100.0

100.0

I. Ingresos corrientes

99.8

98.9

97.6

99.6

99.9

99.3

99.6

98.2

98.4

99.0

99.2

99.2

99.2

99.5

96.4

A. Ingresos tributarios

82.7

85.2

88.0

94.7

94.9

63.1

52.9

57.6

55.8

55.1

47.3

53.5

60.4

51.1

51.1

Renta

25.1

34.0

45.7

42.8

35.6

30.6

21.1

23.1

23.1

25.3

22.1

27.9

29.4

25.2

26.5

Ingresos mercantiles

Impuesto al Valor

Agregado.1

10.5

10.0

12.6

21.3

18.7

14.3

16.0

17.8

16.6

14.2

15.2

16.0

18.2

15.1

15.8

Producción y

servicios

13.1

13.5

12.6

10.2

5.8

11.6

12.8

13.2

12.2

5.3

4.5

5.3

3.5

2.6

2.2

Importación

14.1

16.0

9.2

7.3

6.5

5.1

1.9

2.2

2.8

4.4

4.2

2.5

5.1

3.9

3.5

Exportación

15.4

8.5

1.3

23.8

21.3

0.2

0.1

——

——

0.4——-

——

0.1——-

——

Otros impuestos

4.5

3.2

6.6

6.2

7.0

1.3

1.0

1.3

1.1

1.5

1.3

1.8

4.0

4.3

3.1

B. Ingresos no

tributarios

17.1

14.6

9.6

4.9

5.0

6.3

12.2

7.0

7.9

11.1

11.2

14.8

10.5

12.9

9.6

II. Ingresos de capital.

0.2

0.2

2.4

0.4

0.1

0.7

0.4

1.8

1.6

1.0

0.8

0.8

0.8

0.5

3.6

Pemex

——-

——

——-

——

——

29.9

34.5

33.4

34.7

36.8

40.7

30.9

28.3

35.5

35.7

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Secretaría de Programación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pública

Federal. Varios años.

1 El Impuesto sobre Ingresos Mercantiles fue sustituido a partir de 1980 por el Impuesto al Valor Agregado.

235

El rubro de otros impuestos ha perdido transcendencia enel monto de los ingresos ordinarios hasta 1980. En 1990, seobserva un repunte con el 4.0% y en 1997 disminuye sien-do de 3.1 por ciento.La contribución de los impuestos provenientes de las acti-

vidades de Petróleos Mexicanos, ha tenido papel relevanteen el financiamiento del gasto público, observando una ten-dencia ascendente hasta 1987; al año siguiente disminuyeen alrededor del 10%. Ello obedece a la baja de los volúme-nes de petróleo exportados y a la contención de los preciosdel mercado internacional, así como a la mejoría en la re-caudación de los ingresos tributarios. En 1995 y 1997incrementan su participación en los ingresos ordinarios, alrespecto en el último año llega 35.7 por ciento.Los ingresos no tributarios, en los primeros años del pe-

riodo que se analiza, fueron disminuyendo en importancia,para recuperarla a partir de 1982, esto se explica por laactualización de la normatividad que los regula. Posterior-mente su contribución se afecta por la participación de losingresos provenientes de Petróleos Mexicanos, siendo en1997 de 9.6 por ciento.


235

NOTAS

1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,Artículos 20, 21, 22, 27, 72, 73, 117, 118 y 131.

2 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Código Fiscalde la Federación, Diario Oficial de la Federación del 31de diciembre de 1981 y reformas.

3 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Ley de Ingresosde la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1999, DiarioOficial de la Federación del 31 de diciembre de 1998.

4 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría deProgramación y Presupuesto. Cuentas de la Hacienda Pú-blica Federal. Varios años.

237

CAPÍTULO VII

DEUDA PÚBLICA

POR ALICIA GIRÓN GONZÁLEZ*

El endeudamiento ha sido una alternativa de financiamientoal desarrollo económico desde la década de los cuarentahasta finales de los setenta. Se ha utilizado en México comopalanca prioritaria en el desenvolvimiento de la economía.Sin embargo, durante el largo periodo de 1982-1989, seconvirtió en una variable que ha ocasionado el desborda-miento de un círculo pernicioso, con tasas negativas de cre-cimiento, inflación e hiperinflación, baja real de los salarios,desempleo, desinversión, recesión, etcétera; estos años secaracterizan por la transferencia negativa de recursos finan-cieros al exterior. Posteriormente, la deuda del sector públi-co ha registrado una importante disminución como propor-ción del Producto Interno Bruto (PIB) sin embargo, la políticamonetaria ocasionó el aumento de la deuda externa del siste-

* Directora del Instituto de investigaciones Económicas de la UNAM y res-ponsable del proyecto de investigación “Presente y Futuro de los ServiciosFinancieros”, financiado por la Dirección General de Asuntos del Perso-nal Académico (DGAPA), UNAM. La autora agradece el poyo de José MartínGuerra en la elaboración de la presente investigación, así como de MartínPeña, becario de Licenciatura en Economía de la Facultad de Economía yde Roberto Soto, becario de la Maestría en Economía Financiera de laEscuela Nacional de Estudios Profesionales Aragón; todos ellos miembrosdel proyecto.

242


ma bancario público y privado que dio origen a la crisisfinanciera de diciembre de 1994, la crisis de los tesobonos.Para finales del siglo XX la deuda del sector privado ascien-de a 42 859.3 millones de dólares; la del sector público a91 955.4 millones de dólares; la de los bancos a 15 880 mi-llones de dólares, y la del Banco de México a 5 969.9 millonesde dólares. En total la deuda externa asciende a 156 664.6millones de dólares.Las décadas de los ochenta y de los noventa definen un

periodo caracterizado por la ausencia de desarrollo y creci-miento económico sostenidos. En particular, el de los ochen-ta es un periodo de alternativas y soluciones presentadaspor la política económica del Estado para enfrentar el servi-cio de la deuda externa y resolver su pago; lo es también deprocesos de transferencia real de recursos, por concepto delservicio de la deuda, por más de 197 000 millones de dóla-res, durante 1983 y 1994. Por otra parte, el cambio estructu-ral de la economía inicialmente para satisfacer las demandasdel mercado interno, ahora buscan promover la exportaciónde bienes al mercado internacional para obtener las divisasnecesarias para el pago del servicio de la deuda. No obstan-te, a finales de 1989 se plantea un camino diferente: a)abatir la transferencia neta de recursos al exterior para quela economía pueda crecer en forma sostenida; b) reducir elvalor de la deuda histórica acumulada hasta diciembre de1988; c) asegurar la obtención de recursos frescos duranteun horizonte suficientemente largo para evitar la incertidum-bre que provocan las negociaciones anuales, y d) disminuirel valor real de la deuda, así como la proporción que éstarepresenta tanto en el PIB como en las exportaciones.1

Haber destinado dicha cantidad disminuyendo el gasto y la inversión

del sector público contrajo la economía en el marco de un proceso de

políticas económicas de ajuste que han conducido a una situación

243

social y política preocupante para el Estado y la sociedad entera. Debi-

do al mal manejo de una política de endeudamiento externo sin el

apoyo de los recursos internos y a la falta de un adecuado presupuesto

de divisas, a finales de la década de los ochenta se retornó a la bús-

queda de una política fiscal más agresiva, acompañada de un incre-

mento sustancial de la deuda interna para satisfacer los requerimientos

financieros del Estado. El resultado fue la renegociación de la deuda

externa de México en el marco del Plan Brady con el apoyo de la gran

banca privada y de los organismos financieros internacionales.

La búsqueda de nuevas opciones de financiamiento, tanto internas

como a través de operaciones en el mercado de valores acompañada

de una liberalización financiera y comercial, en torno a la creación de

un bloque económico de América del Norte, creó expectativas

macroeconómicas que permitieron la entrada de capitales y a la vez la

liberalización de la cuenta de capital de la balanza de pagos. Sin dejar

de lado la preocupación por la integración de un mercado común y el

crecimiento de la economía de 1990-1994 con base en el ahorro exter-

no. Mas la deuda externa del sector público que logró mejorar el perfil

de crecimiento, disminuyendo y amortizando grandes cantidades du-

rante este periodo, así como la reorientación de los sectores producti-

vos a los empresarios, propició que el sustento del crecimiento fuera

determinado por el movimiento de capitales internacionales. La deuda

interna logra, de febrero a noviembre de 1994, un incremento inusitado

en valores indizados al dólar, los llamados tesobonos (Bonos de Teso-

rería de la Federación).

De esta forma, la contratación de nueva deuda externa larealizaron, fundamentalmente, las empresas del sector pri-vado, las empresas bancarias y el sector público por mediode su deuda interna. Si bien factores externos, como la dis-minución de los flujos de capital en escala internacional araíz del aumento de las tasas de interés de Estados Unidosdesde finales de 1993, ocasionó una retirada paulatina decapitales que difícilmente pudieron seguir alimentando laeconomía mexicana durante el siguiente año. La necesidadde seguir sosteniendo un déficit en cuenta corriente y de

DEUDA PÚBLICA

244


dinamizar la economía nacional hizo que el gobierno eleva-ra la contratación de capitales por medio de los tesobonos.A ello se aunaron el deterioro social y político, la disminu-ción de la confianza y el aumento del riesgo por la altavolatilidad e incertidumbre de los mercados financieros, todolo cual propició la devaluación de finales de diciembre yuna de las peores crisis económicas en la historia del Méxi-co independiente.

Aunque el objetivo de este capítulo es el estudio de la deuda externa

del sector público, es imposible abstraerse del significado que tuvo el

costo de la crisis bancaria durante 1995 y la alternativa del rescate deno-

minado Fondo Bancario de Protección al Ahorro (FOBAPROA) y, por últi-

mo, la venta de dichos activos por medio del Instituto de Protección al

Ahorro Bancario (IPAB). El costo del rescate, según cifras del Informe

Mackey, fue de 60 000 millones de dólares, pero si se suman los intere-

ses asciende a cerca de 105 000 millones de dólares para finales de 1999.

Por ello, es de gran relevancia el estudio de la deudaexterna y las definiciones que se puedan obtener ya que esun instrumento complementario del ahorro interno de unpaís y puede ser la llave del dinamismo económico que seoriente a las actividades productivas. Pero, también puedeser un factor de desfinanciamiento y de obstaculización alcrecimiento, al orientar grandes cantidades de ingresos deun país al pago del servicio de su deuda externa.

CONCEPTO Y ORÍGENES DE LA DEUDA PÚBLICA

Destacados autores han definido la deuda pública de dife-rentes maneras. Para algunos:

“...el crédito público es así la confianza o solvencia de que goza un

Estado u otra corporación de derecho público en cuanto al cumpli-

245

miento de los compromisos pecuniarios por ellos contraídos”.2 Otros

coinciden al señalar que “...el crédito, un acto de confianza, puede ser

privado y público; el primer caso, se refiere a promesas de pago con

las que se comercia entre particulares, siendo el crédito público aquel

en que interviene el Estado, que entrega instrumentos de pago futuro a

inversionistas de todo tipo, tanto institucionales como individuales, por

recursos monetarios. Aquí cabría considerar que el crédito público es

deuda pública, y que existe otro tipo de endeudamiento gubernamen-

tal que no lo es, como las deudas de guerra —impuestos por un ven-

cedor—, y otros tipos de obligaciones del Estado que carecen del acto

voluntario de entregar recursos por parte del prestamista y recibir una

promesa de pago, como por ejemplo, sueldos no pagados a emplea-

dos públicos, obligaciones de deudas forzadas, adeudos por obras

públicas, o indemnizaciones de cualquier tipo, emisiones de papel

moneda con circulación compulsoria, pensiones de retiro y cuales-

quiera otras operaciones financieras que no tengan los elementos esen-

ciales del crédito: recursos y voluntad de entregarlos a cambio de un

instrumento crediticio”.3

Sommers, en su libro Finanzas Públicas e Ingreso Nacio-nal, sitúa a la deuda pública como el medio del que se sirveel gobierno para preveernos de dinero que en otra forma notendríamos, enmarcando a la deuda como un acto de gobier-no de las finanzas gubernamentales.4

El concepto de deuda pública se amplía en la medida enque los países se van haciendo cada vez más interdependientesy se crean —en la posguerra— las instituciones financierasmultilaterales y se fortalecen los grandes bancos transnacionales.La deuda externa vendría a ser aquel capital disponible quees necesario valorizar e invertir en países de alta rentabilidad,sean subdesarrollados o desarrollados. El crédito vía el Estadose utilizará para lograr un desarrollo adecuado de la econo-mía. La deuda pasará a ser un instrumento de recirculacióndel capital en escala internacional que abre un nuevo paso alos cambios estructurales de los países y de la misma teoríade las finanzas públicas.

DEUDA PÚBLICA

246


El origen de la deuda externa de México es tan antiguocomo el nacimiento del Estado nacional. En la historia modernadel país, la deuda externa se ha utilizado como un mecanismode financiamiento del desarrollo del capitalismo. Desde el ini-cio del siglo XIX los primeros empréstitos otorgados por Inglate-rra sirvieron al Estado para facilitar los servicios de la ciudad ydespués para construir la infraestructura ferroviaria.La fricción ocasionada por el pago de los créditos contra-

tados con España, Francia e Inglaterra provocó que Franciainvadiera México durante el gobierno de Benito Juárez. Enel porfiriato, la deuda externa recobró importancia en elestablecimiento del capitalismo mexicano. Grandes vías decomunicación se hicieron gracias al crédito externo. Durantela Revolución y el periodo de interguerras se suspendieronlos préstamos y se renegociaron las deudas del movimientoarmado, la deuda contraída a causa de la nacionalización dela industria petrolera y las deudas no pagadas.Es a partir de 1940 que México contrata préstamos con las

instituciones de crédito internacionales, entre las que se en-cuentra el Banco de Exportación e Importación de EstadosUnidos. Una vez terminada la segunda guerra mundial y alcrearse los organismos multilaterales como el Fondo MonetarioInternacional y el Banco Mundial, México recibe sus primerospréstamos de estas instituciones y así empieza a participar enel sistema financiero internacional constituido en Bretton Woods.Los bancos privados transnacionales otorgaron préstamos

crecientes a México a partir de mediados de los sesenta. Sinembargo, será a raíz de la crisis petrolera y por la necesidadde recircular los llamados petrodólares que México aumen-tará la contratación de sus empréstitos con la banca interna-cional. Para 1982, cerca del 90% de la deuda estaba contra-tada con dichos bancos. Una vez desatada la crisis financierade 1982, se establecerán diferentes modalidades.

247

Para hacer frente al pago de su deuda, México inició conjun-tamente con el Fondo Monetario Internacional, un plan de ajus-te con tres renegociaciones y de ayuda con créditos frescos.La estrategia, de política económica, para hacer frente a

la crisis de liquidez de México en 1982-1988 se caracterizó,en primer lugar, por los acuerdos de estabilización para elperiodo 1983-1985 y el acuerdo stand by para el lapso com-prendido entre junio de 1986 y el transcurso de 1987, firma-do por el gobierno mexicano con el Fondo Monetario Inter-nacional; asimismo, en 1988 se instrumentó el primer Pactode Solidaridad Económica. En segundo lugar, por la renego-ciación, en tres ocasiones durante dicho periodo, de la deu-da con la banca privada internacional. Con la primera, reali-zada en 1983, por un monto de 23 150 millones de dólaresse recalendarizó el plazo a 8 años, con un periodo de graciade 4. En la segunda, efectuada en 1985, el monto fue de48,000 millones de dólares incluyendo la anteriorrenegociación y los nuevos créditos otorgados a México du-rante dichos años, acordándose un plazo de 14 años parapagar y 7 años de gracia. La tercera renegociación fue porun monto de 75 250 millones de dólares, incluyendo larenegociación anterior, 9 500 millones de la deuda privada,un crédito de 5 000 millones de dólares concedido en 1983,3 800 millones de dólares otorgados en 1984 y 1 800 millo-nes contratados con el Club de París. El plazo fue de 20años, con 7 años de gracia.5

En tercer lugar, durante el periodo se destinó puntualmentela cantidad de 51 000 millones de dólares por concepto delservicio (amortizaciones e intereses) de la deuda externa.

Con dicha política, la sociedad mexicana experimentó un deterioro de

su bienestar económico, manifestado en las elecciones del 6 de julio de

1988. El resultado sería buscar nuevas formas de extinción de la deuda.6

DEUDA PÚBLICA

248


Posteriormente, una vez saneado el perfil del endeuda-miento en el marco del Plan Brady y de las expectativas delTratado de Libre Comercio, México vuelve a captar grandescantidades en el mercado internacional. De ser un país dealto riesgo, llega a captar cerca del 10% de los flujos decapitales privados netos de todas las economías emergentesdurante 1994.7 Panorama que al final de dicho año cambiade manera opuesta.La inestabilidad de los mercados financieros, la incerti-

dumbre y dificultad para hacer frente a las obligaciones decorto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisis finan-ciera de alcance global,8 constituyeron referentes de consi-deración para promover una estrategia de rescate financieroque significó el hacer frente a las obligaciones de corto pla-zo provenientes de los vencimientos de tesobonos y de loscertificados de depósito de la banca comercial mexicana.Así, en un contexto de inestabilidad de los mercados fi-

nancieros, la comunidad financiera internacional configuróun paquete de rescate financiero anunciado por el presiden-te William Clinton, el 31 de enero de 1995, incluyendo líneasde crédito de alrededor de 50 759 millones de dólares,constituido por un crédito del gobierno de Estados Unidosde 20 000 millones de dólares (provenientes del Fondo deEstabilización Cambiaria) a un plazo de entre 3 y 10 años. Uncrédito contingente de 17 759 millones de dólares del FondoMonetario Internacional; 10 000 millones de dólares del Ban-co de Pagos Internacionales y 3 000 millones de dólares de labanca privada internacional. Cabe mencionar que durante 1995la disposición neta fue de sólo 23 253 millones de dólares dela línea de crédito original.

La negociación del paquete de rescate y la necesidad de estabilizar los

mercados financieros, significó para la economía mexicana el replan-

teamiento de las metas macroeconómicas y de los objetivos de recu-

249

peración de la economía, al someter a ésta a un programa de ajuste

severo. En efecto, tan solo en el primero y segundo trimestres de 1995

la caída en el PIB durante todo 1995, significó 1% y 9.8%, lo cual resulta

en una contracción real de 5.4% el primer semestre. Así también, por

ejemplo, en el sector de la construcción la caída fue de 23.6% en el

segundo trimestre. Para el tercer trimestre de 1995 la caída del PIB fue de

8.1%, lo cual prefigura un descenso anual promedio de 6.2 por ciento.

Respecto a los saldos en la balanza de pagos, la cuenta corriente obser-

va una reducción significativa, al ubicarse en un saldo negativo de 1 192

millones de dólares y uno positivo de 441 millones de dólares, para el

primero y segundo trimestre de 1995, respectivamente; ubicando el saldo

al primer semestre en 751 millones de dólares.9 La cuenta de capital

observa un superávit acumulado de 13 912 millones de dólares en 1995

y de 1 719 millones de dólares en el primer semestre de 1996.

Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera, el entorno recesivo,

una política monetaria restrictiva cuyo principal instrumento es la con-

tención del crédito interno, el repunte inflacionario, la falta de liquidez,

el incremento en los márgenes de intermediación, el sobreendeu-

damiento de empresas y particulares frente a la banca comercial y la

deuda externa de ésta, constituyen los factores que explican la grave

crisis bancaria que se precipita después de la devaluación de diciem-

bre; lo cual acelera el deterioro de los activos bancarios,10 de la cartera

crediticia (créditos al consumo, corporativos e hipotecarios) y los nive-

les de capitalización. En este marco de crisis, el rasgo es la ampliación

de la competencia entre intermediarios y un proceso generalizado de

racionalización del sistema, caracterizado por el ingreso y la amplia-

ción de la presencia de filiales de intermediarios extranjeros, alianzas

estratégicas y fusiones, como opción para enfrentarse a las condicio-

nes de la nueva competencia y las necesidades de recapitalización;

amén de la intervención gerencial de algunos bancos. Así por ejemplo,

hasta el tercer trimestre de 1995 la intervención abarca a seis bancos

(Unión, Cremi, Obrero, Banpaís, Interestatal y Banorte) cuyos quebran-

tos involucran una cantidad aproximada de 14 600 millones de nuevos

pesos (cerca de 2 000 millones de dólares).

El crecimiento de la cartera vencida de los bancos comercia-les, así como las dificultades para constituir reservas preventi-

DEUDA PÚBLICA

250


vas y los problemas de capitalización, obligó a la intervencióndel gobierno a partir de la constitución del Fondo Bancario deProtección al Ahorro (FOBAPROA), así como del Programa de Ca-pitalización Temporal (PROCAPTE). El FOBAPROA se constituye comouna ventanilla de créditos para que los bancos con problemasen su posición financiera puedan solventar sus obligacionesfinancieras de corto plazo.11 Por cuanto al PROCAPTE, orientado ala atención de los bancos con problemas temporales de capita-lización (índices inferiores al 8% de sus activos en riesgo) suobjetivo ha sido garantizar su solvencia. En este esquema losbancos se obligan a entregar al FOBAPROA obligaciones subordi-nadas convertibles y no convertibles.Inicialmente el programa de emergencia como respuesta

al problema de vencimiento de las obligaciones de cortoplazo fue sustituir éstas por obligaciones de mayor plazo.Sin embargo, ello significó sustituir deuda pública internapor deuda pública externa. Así, esta última durante 1995muestra un incremento de 15 087.9 millones de dólares, locual se explica —en parte— por el uso de las líneas decrédito provenientes del paquete de emergencia, para ha-cer frente a los vencimientos de tesobonos y la recupera-ción de las reservas internacionales.En efecto, los vencimientos de tesobonos, que para 1995

se calculaban en alrededor de 29 206 millones de dólares, alcierre del tercer trimestre el saldo de tesobonos fue de 2 566millones de dólares, en tanto que el nivel de reservas que alcierre de 1994 eran de 6 148 millones de dólares y en enerode 3 483 millones de dólares, muestran un crecimiento cercade 14 699 millones de dólares, a finales del tercer trimestre.La liquidación, del grueso, de los vencimientos de tesobonosy la recuperación de las reservas internacionales del nivel,del cierre de 1994 a septiembre de 1995, significa un montode 35 191 millones de dólares.

251

Las erogaciones de la deuda externa de México, que porsu monto y por el perfil de vencimientos, así como por losintereses que se pagan y la forma en que se redocumentany, en particular, por el mantenimiento de una estrategia definanciamiento de creciente dependencia de recursos exter-nos, se constituyen en uno de los graves obstáculos para larecuperación económica. Según se puede observar en elcuadro 6 y gráfica 5 el servicio de la deuda externa públi-ca durante el periodo 1989-1995 representa alrededor de156 655.5 millones de dólares, cifra cercana al monto totalde la deuda externa (incluyendo pública y privada) al pri-mer semestre de 1996, la cual ronda los 173 000 millones dedólares, según cifras oficiales.Las estimaciones oficiales del servicio de la deuda exter-

na, para el periodo 1996-2000, significan una cantidad de89 633 millones de dólares. En este contexto la posibilidadde avanzar en una trayectoria de recuperación económicasostenida se torna prácticamente imposible. Sólo los intere-ses de la deuda externa total por año representan dos vecesel valor total de las exportaciones petroleras.12

La deuda externa pública se torna un análisis complejodada la innovación financiera y la bursatilización de la mis-ma desde el inicio de los noventa. Las crisis financieras mexi-cana, asiática, rusa y brasileña plantean paradigmas dignosde estudio ante la volatilidad y riesgo que presentan laseconomías emergentes cuya dependencia del exterior nopromueve una globalización incluyente. Se podría avanzaren el delineamiento de un nuevo periodo a partir de la crisisfinanciera mexicana de 1994-1995, calificada como la pri-mera crisis financiera del siglo XXI, caracterizado por labursatilización de la deuda externa, la entrada y salida degrandes flujos de capital a las economías emergentes, pro-cesos de desregulación y liberalización financiera, quebran-tos, cierres, fusiones y megafusiones de bancos y rigidez en

DEUDA PÚBLICA

252


las políticas macroeconómicas donde el equilibrio de lasfinanzas y el control de la inflación van a imperar.

CLASIFICACIÓN DE ACUERDO CON LA CONTRATACIÓN

Para su claro entendimiento la deuda pública se clasifica, se-gún su origen, en externa e interna. Por el plazo de venci-miento, se clasifica en corto y largo plazos. Por el tipo deacreedor externo en deuda contratada con organismos finan-cieros internacionales multilaterales o bilaterales y bancos pri-vados o transnacionales. Algunos autores señalan la forma deemisión en tituladas y no tituladas. Y, por su efecto en laactividad económica, en tres tipos: 1) deuda lastre, deudapasiva, deuda activa; 2) deuda reproductora, deuda de “pesomuerto“ y 3) deuda autoliquidable y deuda no autoliquidable.13

En este apartado haremos dos observaciones con referen-cia a la deuda externa del sector público. La primera enrelación con la contratación de la deuda externa por el tipode acreedor. La segunda en relación con el plazo de sucontratación. Ambas para el periodo 1980-1998.En el cuadro 1 y en la gráfica 1 se observa que para 1984

la deuda externa del sector público en su mayoría está con-tratada a través de préstamos sindicados que corresponden ala deuda no reestructurada. Es decir, la sindicalización debancos privados transnacionales se conjuntaron hasta antesde 1982 para otorgar cuantiosos créditos a nuestro país.Estos préstamos sindicados se obtenían en el mercado inter-nacional de capitales con un banco líder y varios bancosque operaban en el mercado de los eurodólares, consolidan-do el proceso de trasnacionalización bancaria. Si bien en1982 el 90% de la deuda externa de México se había contra-tado con dichos bancos, esta deuda va a ser reestructuradavarias veces hasta disminuir en más de la tercera parte parafinales de la década de los ochenta.

253

CUADRO 1

Saldos de la deuda pública externa

Clasificada por fuentes de financiamiento

(Cifras a fin de periodo en millones de dólares*)

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jun-99

Total

58,874.2

62,556.2

69,377.9

72,080.1

75,350.9

81,406.8

81,003.2

76,059.0

77,770.3

79,987.8

75,755.2

78,747.4

85,435.8

100,933.7

98,284.5

88,321.2

92,294.5

91,055.4

Bilaterales1/

7,020.1

7,135.1

3,584.6

4,671.2

5,913.3

7,989.2

8,702.8

8,273.0

12,366.9

14,184.6

15,762.9

14,983.0

16,709.2

15,435.7

14,586.3

11,225.6

10,663.1

9,629.4

Fondo de estabilización

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

10,500.0

3,500.0

0.0

0.0

0.0

Proveedores

128.7

337.4

247.0

167.2

132.2

109.0

91.5

118.6

217.6

110.1

104.8

80.5

109.7

89.0

69.0

55.0

52.6

45.7

Ofis 1/

5,041.4

4,432.3

4,879.4

5,945.5

7,410.9

8,125.5

10,419.9

10,099.0

14,684.8

15,187.2

15,644.9

16,241.1

17,447.7

18,793.4

17,948.2

16,649.1

17,151.8

16,503.0

Bonos públicos

35,865.4

4,631.0

4,005.1

3,740.5

3,401.5

2,685.6

4,003.3

4,076.0

4,348.9

5,978.7

6,188.1

9,470.7

12,782.9

17,886.8

29,209.8

26,685.7

27,845.9

31,440.7

Deuda reestructurada

0.0

0.0

23,142.9

23,220.5

48,764.9

48,156.9

42,677.9

38,908.6

35,936.6

35,004.5

28,841.7

28,032.7

28,275.4

28,316.8

24,429.0

23,792.9

24,089.4

23,592.3

Bonos de reprivatización

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

92.4

4.4

1.5

1.5

1.5

1.5

1.5

1.5

1.5

Base de dinero

1990-1992

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

4,623.7

4,379.0

3,919.4

3,559.3

3,473.7

3,398.1

3,213.7

2,940.7

2,426.3

2,249.7

No reestructurada

10,818.6

46,020.4

33,518.9

34,335.2

9,728.1

14,340.6

15,107.8

14,583.8

5,591.8

5,051.3

5,289.0

6,378.6

6,635.7

6,512.4

5,327.0

6,970.7

10,063.9

7,593.1

*/ Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodológicas.

1/ Incluye créditos tradicionales y garantías destinadas para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero, 1989-1992

Fuente: Elaborado por SHCP.

254


Por otro lado, la participación de los organismos financie-ros internacionales en el total de la deuda externa fue muyimportante para nuestro país de 1940 hasta 1965, cuandoempiezan a perder fuerza frente a los bancos privados. Losorganismos financieros internacionales como el Banco Mun-dial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Eximbank yla AID cobrarían fuerza a raíz de la crisis mexicana.Los organismos multilaterales, como el Banco Mundial y el

Banco Interamericano de Desarrollo, duplicarán su participa-ción en México, siendo su característica la condicionalidad. Esdecir, la participación de sus créditos estará condicionada alprograma de ajuste del Fondo Monetario Internacional en elcambio estructural perseguido en México. En efecto, se dice

* Para 1999 los valores corresponden al primer semestre.

Deuda externa pública total

Bilaterales

Restructurada

No restructurada

GRÁFICA 1Deuda pública externa

1982-1999*

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Millones de dól

DEUDA EXTERNA PÚBLICA TOTAL

BILATERALES

RESTRUCTURADA

NO RESTRUCTURADA

255

que: “los países que no acepten los lineamientos de políticaeconómica derivados de la condicionalidad no reciben losrecursos financieros que requieren para hacer frente a su si-tuación crítica de liquidez. La condicionalidad es una políticaeconómica que los países con problemas de balanza de pa-gos deben aplicar como medida de ajuste”.14

Los organismos bilaterales como el Eximbank, cuya parti-cipación de Estados Unidos (100%) irá ligada a proyectosprioritarios del gobierno federal, la venta de bienes de capi-tal y la supervisión de los préstamos por parte de EstadosUnidos y México, serán claves en el otorgamiento de prés-tamos. Entre otros organismos bilaterales se encuentran elEximbank de Japón, el cual ha participado activamente enlos últimos años en México.Con relación a los plazos, como estrategia de política de

deuda externa del sector público se ha perseguido, a partirde 1983, que la contratación de los créditos establecidospermanezcan a largo plazo para evitar pagos cuantiosos.Uno de los detonantes significativos de la crisis financiera deagosto de 1982 y diciembre de 1994 han sido las obligacio-nes de corto plazo; verbigracia, en 1982 había más de 20 000millones de dólares a corto plazo, en tanto que a principios de1995 las obligaciones externas derivadas de los títulos de deu-da pública externa (tesobonos) representaban más de 29 000millones de dólares. De ahí las sucesivas renegociaciones, du-rante la década de los ochenta para modificar el perfil de ven-cimientos de la deuda externa (véase cuadro 2 y gráfica 2).

DEUDA PÚBLICA

256


CUADRO 2Deuda pública externa por plazo, 1980 - 1998

(Millones de dólares)

Largo Plazo % Corto Plazo % Total

1980 32,322.0 95.6% 1,490.8 4.4% 33,812.81981 42,206.7 79.7% 10,753.9 20.3% 52,960.61982 49,548.7 84.2% 9,325.5 15.8% 58,874.21983 52,778.7 84.4% 9,777.5 15.6% 62,556.21984 68,994.4 99.4% 383.5 0.6% 69,377.91985 71,626.0 99.4% 454.1 0.6% 72,080.11986 73,956.8 98.1% 1,394.1 1.9% 75,350.91987 80,845.9 99.3% 560.9 0.7% 81,406.81988 80,223.3 99.0% 779.9 1.0% 81,003.21989 75,434.5 99.2% 624.5 0.8% 76,059.01990 76,614.3 98.5% 1,156.0 1.5% 77,770.31991 78,260.5 97.8% 1,727.3 2.2% 79,987.81992 72,288.8 95.4% 3,466.4 4.6% 75,755.21993 74,501.4 94.6% 4,246.0 5.4% 78,747.41994 79,082.3 92.6% 6,353.5 7.4% 85,435.81995 93,737.4 92.9% 7,196.3 7.1% 100,933.71996 93,293.5 94.9% 4,991.0 5.1% 98,284.51997 84,260.7 95.4% 4,060.5 4.6% 88,321.21998 87,897.0 95.2% 4,397.5 4.8% 92,294.5

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Mill

ones

de

dól

a

Largo Plazo Corto Plazo Total

GRÁFICA 2Deuda pública externapor plazo de vencimiento

257

EVOLUCIÓN

Al observar la evolución que ha caracterizado a la deudaexterna como variable dinamizadora del crecimiento econó-mico, podemos obtener varias conclusiones.En primer lugar, la deuda externa tuvo un crecimiento

cuantioso, particularmente entre 1980 y 1982, si tomamosen cuenta la deuda del sector privado que en 1982 ascendíaa más de 23 000 millones de dólares.15

En segundo lugar, las cifras del endeudamiento externotienden a estancarse a medida que disminuye el otorga-miento de créditos de la comunidad internacional. Pareceque la tónica seguida fue reestructurar la llamada “vieja deu-da“ y el otorgamiento de nuevos créditos mediante acuerdoscon el Fondo Monetario Internacional y los organismos fi-nancieros internacionales.Por otra parte, la deuda interna que en 1980 representaba

678.4 millones de pesos cobró desde 1985 un papel activocomo mecanismo de financiamiento para el gobierno fede-ral. Entre 1986 y 1987 se triplicó, ocasionando un fenómenohiperinflacionario que no se detuvo hasta 1988. Así, el cre-cimiento entre 1987 y 1989 fue del doble y la tendenciasería a mantenerla estable con la reforma del sistema finan-ciero nacional (véase el cuadro 3 y la gráfica 3).Entre los principales instrumentos de endeudamiento in-

terno que utiliza el gobierno federal se encuentran los Certi-ficados de la Tesorería de la Federación (CETES) Bonos delDesarrollo del Gobierno Federal, Pagaré de la Tesorería dela Federación, Bonos Ajustables del Gobierno Federal ytesobonos, entre otros. El crecimiento y perfil de vencimien-tos, en la emisión de estos instrumentos, particularmentetesobonos, se constituyeron en el detonante y expresión dela crisis financiera, que desde diciembre de 1994 vuelve a

DEUDA PÚBLICA

258


vivir la economía mexicana (véase cuadros 4 y 5, gráficas 4y 5).

CUADRO 3

Deuda externa e interna del sector público, 1980-1998

Años Deuda externa Deuda interna(Millones de dólares) (Millones de pesos)

1980 33,813 6781981 52,961 1,0411982 58,874 2,7681983 62,556 2,7181984 69,378 5,6001985 72,080 10,5301986 75,351 23,7561987 81,407 61,5561988 81,003 108,9471989 76,059 137,3001990 77,770 163,1881991 79,988 149,6001992 75,755 123,0991993 78,747 122,4551994 85,436 164,6531995 100,934 130,4071996 98,285 179,0401997 88,321 259,2321998 92,295 343,017

Fuente: Nacional Financiera. La Economía Mexicana en Cifras. Varios nú-

meros.

Presidencia de la República. Informe Presidencial. Varios números.

259

NORMATIVIDAD

Es a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a la quecompete contratar o negociar el crédito público externo. Porlo tanto en el artículo 38, apartado VIII del capítulo VI delReglamento Interior de dicha Secretaría se hace referencia ala Ley General de Deuda Pública.16

Ley General de Deuda Pública

La Ley General de Deuda Pública entró en vigor el 1 deenero de 1977. Fue planteada dentro de una serie de medi-das de reajuste económico, entre ellas —según el FondoMonetario Internacional— limitar el endeudamiento a 3 000millones de dólares anuales mientras estuviese vigente elplan de estabilización. La ley era el reflejo de la continuidadde la política de endeudamiento en el marco de las políticaseconómicas: sustitución de importaciones, desarrollo com-partido y alianza para la producción. Presentaba una rela-

DEUDA PÚBLICA

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998

Mill

ones

de

dól

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

Mill

ones

de

pe

Deuda Interna Deuda Externa

GRÁFICA 3Deuda pública externa e interna

260


CUADRO 4

Saldos de la deuda interna del Gobierno Federal

1982-1999

(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jun-99

Deuda neta

2,767.8

3,718.4

5,335.1

9,772.8

23,755.7

61,555.5

108,947.0

137,307.9

163,187.9

149,600.0

123,098.8

122,455.3

164,653.1

130,406.5

179,040.0

259,231.9

343,017.3

361,591.8

Activos financieros 1/

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

-292.8

-2,229.5

-9,507.4

-10,379.2

-12,314.0

-14,307.2

-24,953.4

-13,122.0

-14,423.8

-35,239.1

-81,243.9

Deuda bruta

2,767.8

3,718.4

5,335.1

9,772.8

23,755.7

61,555.5

108,947.0

137,600.7

165,417.4

159,107.4

133,478.0

134,769.3

178,960.3

155,359.9

192,162.0

273,655.7

378,256.4

442,835.7

Bonos

606.2

2,065.5

2,668.1

4,300.2

6,751.9

10,842.8

43,682.5

10,999.3

11,364.1

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

Valores

Gubernamentales

393.5

735.0

739.1

2,334.6

8,107.6

27,504.1

43,822.0

112,267.4

147,013.4

156,885.5

130,958.4

128,430.6

167,853.7

132,468.0

155,157.1

221,943.2

322,625.8

382,978.4

SAR 2/

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

2,456.9

6,325.6

11,093.5

21,709.1

34,829.9

49,735.6

39,978.4

43,160.8

Saneamiento

Financiero 3/

1,707.9

847.4

1,609.1

1,630.3

3,930.6

8,024.9

11,848.4

9,606.3

4,564.9

2,221.9

62.7

13.1

13.1

13.1

314.1

13.2

13.2

13.2

SIEFORES

0.0

0.0

Otros

60.2

70.5

318.8

1,507.7

4,965.6

15,183.7

9,594.1

4,727.7

2,475.0

0.0

0.0

0.0

0.0

1,169.7

1,860.9

1,963.7

15,639.0

16,683.3

Deuda neta/PIB

22.6

17.2

15.6

17.5

23.7

22.5

25.2

24.6

20.4

15.5

11.0

9.2

10.8

6.1

6.2

7.3

8.3

8.1

Deuda bruta/PIB

22.6

17.2

15.6

17.5

23.7

22.5

25.2

24.7

20.7

16.5

11.9

10.1

11.7

7.3

6.6

7.7

9.2

9.9


1/ Incluye los saldos acreedores de la Cuenta General y el Fondo de Contingencia.

2/ Sistema de Ahorro para el Retiro.

3/ Deuda asumida por el gobierno federal.

261

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Mill

ones

de

pe

0

5

10

15

20

25

30

Por

cen

taj

DEUDA INTERNA NETA VALORES GUBERNAMENTALES DEUDA NETA/PIB

GRÁFICA 4Deuda interna neta del Gobierno Federal

1982-1998

Deuda interna neta Valores gubernamentales Deuda neta /PIB

ción de continuidad del proceso de acumulación por la víacapitalista y dependiente del exterior. Fue un instrumentoindispensable en el ámbito de una política económica, suje-ta a las pautas fijadas por el Fondo Monetario Internacionalen beneficio de la iniciativa privada nacional y del capitalextranjero.En la exposición de motivos que acompañó al texto de la

ley se manifestaba:

“...la política de endeudamiento público adquiere una relevancia pri-

mordial en el manejo de las alianzas nacionales, que obliga al Estado a

plantear, en forma cada día más cuidadosa, la aplicación nacional del

crédito que se requiere”.17

Por otro lado, tendía a garantizar las ganancias de las inver-siones, al mismo tiempo que la paz social y la solvencia delpaís. “De fundamental importancia es que el servicio de ladeuda pública se mantenga siempre dentro de la capacidadde pago del sector público y del país en su conjunto”.18

En el artículo segundo se define la constitución de ladeuda pública por las obligaciones de pasivos, directos ocontingentes derivados de financiamiento y a cargo de las

DEUDA PÚBLICA

262


CUADRO 5

Saldos de los valores gubernamentales

1982 - 1998

(Cifras a fin de periodo en millones de pesos*)

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

TOTAL

393.5

735.0

739.1

2,334.6

8,107.6

27,504.1

43,822.0

112,267.4

147,013.4

156,885.5

130,958.4

128,430.6

167,853.7

132,468.0

155,157.1

221,943.2

322,625.8

CETES

393.5

735.0

739.1

2,189.9

7,472.1

26,740.4

41,242.3

53,039.3

69,624.4

69,284.1

57,531.4

75,301.4

38,562.0

44,104.4

56,177.2

89,152.5

104,136.5

PAGAFES

0.0

0.0

0.0

0.0

94.9

91.8

2,084.1

573.6

266.6

40.1

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

BONDES

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

54,999.2

63,822.5

57,479.7

37,175.2

16,876.6

8,290.0

45,107.9

67,822.8

81,560.0

143,520.2

TESOBONOS

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

177.2

0.0

914.8

861.7

3,665.7

91,717.4

1,968.5

0.0

0.0

0.0

AJUSTABONOS

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

2,817.3

10,339.6

29,166.6

35,389.5

32,586.9

29,284.3

41,287.2

25,940.0

15,569.2

10,631.0

UDIBONOS

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

5,217.1

35,661.5

64,338.1

OTROS

0.0

0.0

0.0

144.7

540.6

671.9

495.6

660.8

2,960.3

0.2

0.6

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0

0.0


Fuente: Elaboración con base en la SHCP.

263

siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus depen-dencias; II. El Departamento del Distrito Federal; III. Losorganismos descentralizados; IV. Las empresas de participa-ción estatal mayoritaria; V. Las instituciones y organizacionesauxiliares nacionales de crédito, las nacionales de seguros yde fianzas; VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitentesea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencio-nadas en las fracciones II al V.

El mismo artículo se refiere al financiamiento: la contrata-ción de créditos al interior o fuera del país, empréstitosderivados de la emisión de títulos, adquisición de bienes,los pasivos contingentes de ambos y la celebración del actojurídico análogo a ello.El artículo tercero y del capítulo II al VII, se señalaban el

papel de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público encuanto a la ejecución de la ley, la aprobación de los créditosy el cuidado de dichos recursos, en tanto vigilante de lacapacidad de pago y de su debido cumplimento; además,establecía la programación de la deuda pública y la contra-tación de los préstamos por parte del gobierno federal. Esdigno mencionar el artículo cuarto del capítulo II, que dice:

DEUDA PÚBLICA

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Mill

ones

de

pe

TOTAL CETES BONDES TESOBONOS

GRÁFICA 5Saldos de valores gubernamentales

1982-1998

264


“...Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público; emitir valores y contratar empréstitos para

fines de inversión pública productiva, para canje o refinanciamiento

de obligaciones del erario federal o con propósitos de regulación mo-

netaria”.19

Este artículo es el de mayor trascendencia dado que elrefinanciamiento fue su actividad prioritaria. Al contratar nue-vos préstamos, obtener fondos y pagar deudas por vencer,el Estado ha mantenido su imagen de solvencia en el exte-rior. En la medida en que los bancos extranjeros prestan sinexigir la contrapartida de proyectos específicos, México hausado crecientemente créditos contratados en este mercadopara refinanciar sus adeudos externos.20

De esta forma, el monto de los préstamos que bajo el nombre “Estados

Unidos Mexicanos” publica el Borrowing in International Markets del

Banco Mundial, ascendió a 9 790 millones de dólares en el periodo

1973-1982. En enero de 1974 destaca el préstamo por 500 millones de

dólares (contratado con Kuhn Lab. & Co., First Boston (Europe; Daihichi-

Kangyo Bank LTD; European Banking LTD; y Chase Manhattan Bank;

además, Banco de Londres y México, S. A.; Banco Nacional de México,

S. A.; Banco Internacional Mexicano, S. A. y Bancomer, S. A. de Méxi-

co) y otros por 300 millones de dólares (en su mayoría de bancos

alemanes). En 1976, a dos meses de la devaluación del peso mexicano

y para finalizar el sexenio, se contrataron dos préstamos sindicados

cuyo monto fue de 1 200 millones de dólares, dado por mitades a un

plazo de 5 a 7 años (los bancos fueron Algensen Bank Neederland NV;

Bank of Montreal, Bank of Nova Scotia Int. Ltd.; Bankers Trust Int. Ltd.;

Canadian Imp. Bank of Commerce; Chase Manhattan Ltd.; Chemical

Bank Citicorp Int. Group y diez más). En noviembre de 1977 se registra

un préstamo por 1 200 millones de dólares a un plazo de 7 años, y una

sobretasa de 1.75 sobre Libor (con los siguientes bancos: Abu Dhabi

Investment Co.; Amsterdam Rotterdam-Bank NT. & S. A.; Bank of Montreal;

Bank of Nova Scotia Int. Ltd; Bank of Tokyo; Bank Nationale de Paris;

Fuji Int. Finance LTD). En 1979, hay dos préstamos, uno por 500 millo-

nes de dólares (dado por la Societé Genérale) y otro por 600 millones

265

DEUDA PÚBLICA

de dólares (de Westdeutsche Landesbank Girozentrale: Bank. of Tokyo

Ltd.; Canadian Import Bank of Commerce Int.; Chase Merchant Banking

Group; Citicorp Int. Group; Lloyds Bank Int. Ltd; Morgan Guaranty

Trust Col.; Nat. Westminster Bank Group; Royal Bank of Canada London

Ltd., y veinte más). Se contrataron 3 630 millones de dólares entre 1981

y 1982.

El punto de la Ley General de Deuda Pública correspon-diente a la “renegociación” de los adeudos adquirió impor-tancia creciente a medida que el servicio de la deuda sehizo más oneroso y el coeficiente del servicio rebasó el80%, al inicio de los ochenta.21

El capítulo VII de la Ley hacía referencia a la creación dela Comisión Asesora de Financiamientos Externos, órganoconsultivo y asesor en materia de endeudamiento; integradapor representantes de la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, que la preside, del Banco de México, de NacionalFinanciera, del Banco Nacional de Obras y Servicios Públi-cos, del Banco Nacional del Crédito Rural, del Banco Nacio-nal de Comercio Exterior, de la Sociedad Mexicana de Crédi-to Industrial, y de Financiera Nacional Azucarera.La Ley de Deuda Pública vino a enriquecer el acervo

mexicano en materia de derecho. Su propósito fue favorecera la administración pública, alcanzar mayor concentraciónen las decisiones de créditos por parte del Ejecutivo, asegu-rar la solvencia y rentabilidad de las inversiones en el paísen relación con el campo exterior y legislar jurídicamentesobre la necesidad del endeudamiento.

ANÁLISIS DE LOS EFECTOS DE LA DEUDA

La deuda externa se ha constituido en una variable funda-mental en el financiamiento del desarrollo de tipo capitalista

266


en países subdesarrollados como los de América Latina. EnMéxico formó parte del complemento del ahorro interno queel Estado ha utilizado para financiar el desenvolvimiento dela economía de los cuarenta hasta la crisis financiera de1982. Pasando de etapas de estabilización económica, polí-tica y social, de 1954 a 1976, hasta etapas que permitieronel boom petrolero pero que también provocaron la crisismás grave de nuestra historia, la de 1994-1995; en estosaños, el endeudamiento desempeñó un papel fundamentalen el crecimiento del país: de tasas del 4 y 5% del PIB sepasó a 7 y 8% durante el auge petrolero.La deuda externa fue un mecanismo de crecimiento, du-

rante el periodo estabilizador, el llamado “milagro mexica-no”, pero haberla utilizado para pagar gastos corrientes delgobierno federal ocasionó que no fuera de pronta recupera-ción el pago por sí mismo. Si a ello sumamos la caída delprecio del petróleo y el aumento de la tasa de interés en elámbito internacional, como factores externos, el mercado decapitales se contrajo severamente, a principios de la décadade los ochenta. Además, el endeudamiento externo no fueutilizado de manera coherente en el marco de una políticaeconómica cuyos objetivos debieron privilegiar el desarrolloy el crecimiento sano del país. Se propició que el endeuda-miento financiara una política cambiaria en beneficio de sec-tores económicos vinculados a actividades especulativas ylos grupos de más altos ingresos. La incertidumbre recurren-te, al final de cada sexenio, convergiendo en cada coyuntu-ra, con un entorno internacional desfavorable para México,precipitó la llamada “crisis de liquidez”, en agosto de 1982y la “crisis de los tesobonos” de diciembre de 1994.La crisis de liquidez o crisis de endeudamiento sería, a

partir de dicho momento, objeto de definición de la políticaeconómica nacional. Superar el pago de la deuda externa

267

propició una severa política de ajuste acompañada de pro-gramas económicos recesivos, cuyo ajuste estructural ha in-cidido en el país, con un deterioro económico, político ysocial. Los acuerdos firmados por México y el Fondo Mone-tario Internacional, conjuntamente con las renegociacionesde la deuda externa, serían de 1982 a 1988 los lineamientosa seguir. En este periodo hubo tres renegociaciones cuyoobjetivo primordial fue posponer el pago del principal y delos intereses. En el acuerdo firmado por México y el FMI enabril de 1989 se vislumbraba la disminución de la deudaexterna total.Es cierto que en el marco de las expectativas de la firma

del Tratado de Libre Comercio y después de haberrenegociado en el marco del Plan Brady, los capitales fluye-ron gracias a la caída de la tasa de interés en Estados Uni-dos. Casualmente, ésta desempeñó un papel prioritario des-de finales de 1993 hasta mediados de 1995, cuando empiezaa subir en el mercado y origina una retirada paulatina de loscapitales en los mercados emergentes. Aunado a ello, laproblemática económico-política del último año del sexenio1988-1994 induce a un acelerado endeudamiento externopara no incurrir en una devaluación del tipo de cambio yafectar las posiciones políticas del grupo gobernante.

FORMAS DE EXTINCIÓN: LA DÉCADA DE LOS OCHENTA

Sin lugar a dudas la deuda externa a lo largo de su historiaha representado diferentes alternativas tanto para el pagodel servicio de su deuda externa como para evitar crisisestructurales económicas de mayor profundidad. Si se obser-van las diferentes alternativas de política económica paraenfrentar la insolvencia del pago de la deuda externa po-

DEUDA PÚBLICA

268


dríamos adelantar la siguiente conclusión. El momento co-yuntural nacional e internacional, así como los entornos eco-nómico, político y social son los que definen la estrategiaalternativa tomando en cuenta la disposición de los organis-mos financieros internacionales: Fondo Monetario Interna-cional, Banco de Pagos Internacionales y la Reserva Federalde Estados Unidos, cuya participación es indispensable entodos los paquetes de salvamento.Para entender el proceso de la renegociación del débito

mexicano es importante sintetizar las distintas facetas que sedan a partir del 1 de diciembre de 1988.Una vez expuestas por el presidente de la República en

esa fecha, las premisas de la necesaria reducción del débitose realizaron entrevistas del secretario de Hacienda mexica-no con los principales bancos acreedores de los países queconforman el Grupo de los Siete. Japón accedió a efectuarpréstamos y otros países mostraron disponibilidad para ha-cerlo, siempre y cuando se firmara una Carta de Intención.No cabe duda que los acontecimientos de Venezuela apre-

suraron el Plan Brady, pues se hablaba desde principios de1988 de la necesidad de reducir el principal de los présta-mos, desde que John Reed había anunciado que los bancosdejarían de prestar para realizar ahorros sustanciales y en-frentar las pérdidas.El segundo paso fue la Carta de Intención, con el compo-

nente de la reducción del servicio de la deuda externa y laíntima relación de ésta con el Plan Nacional de Desarrollo1989-1994, donde especificaban conjuntamente la necesi-dad de la reducción para lograr la estabilidad, el crecimientoy la modernidad del país.Los préstamos otorgados por el Banco Mundial y el Club

de París fueron etapas preestablecidas antes del acuerdocon la banca comercial durante 1989.

269

El Acuerdo con el Banco Mundial consistió en lo siguiente:

“...el financiamiento de proyectos de inversión por un monto total de 1

960 millones de dólares. Los recursos, integrados por tres préstamos de

500 millones de dólares cada uno, y otro préstamo por 460 millones de

dólares. Dentro de este paquete, los tres préstamos de 500 millones de

dólares serán dirigidos a apoyar el cambio estructural en los sectores

industrial, paraestatal, financiero y comercial; mientras que el préstamo

de 460 millones de dólares será destinado para ampliar la capacidad de

generación de energía eléctrica. Una porción de esos recursos se utili-

zará para apoyar los esquemas de reducción de deuda con la banca

comercial”.22

En el Acuerdo con el Club de París, México logró unacuerdo multianual que abarca 2 600 millones de dólares,que representan los vencimientos de capital a pagarse del10 de junio de 1989 hasta el 31 de marzo de 1992, y el100% de los intereses a pagarse entre el 10 de junio de1989 y el 31 de marzo de 1990. Asimismo, incluyen el 90%de los intereses por vencer entre el 10 de abril de 1990 y el31 de marzo de 1991 y el 25 de mayo de 1992.23

La cifra de alivio final que se logró en materia de reduc-ción de transferencia con este acuerdo, se dio como sigue:

“Para 1989, 519 millones de dólares; para 1990, 773 millones de dóla-

res. El acuerdo también asegura financiamiento irrestricto para las im-

portaciones que México realice de los países miembros del Club de

París, el cual se calcula en un mínimo de 2 000 millones de dólares

anuales durante los próximos seis años”.24

En el marco de la asamblea de gobernadores se especifi-caron los proyectos de desarrollo hidroeléctrico, de rees-tructuración industrial y de desarrollo forestal en los estadosde Durango y Chihuahua.El acuerdo con el comité asesor de la banca comercial fue

anunciado por el presidente como la solución al crecimiento

DEUDA PÚBLICA

270


del país. Una vez llevados a cabo todos los pasos requeri-dos en el marco de la estrategia del FMI y del Plan Brady,enunciados en el inciso anterior y después de varios en-cuentros entre los negociadores mexicanos y los represen-tantes de la banca acreedora, el presidente informó a losmexicanos el resultado del acuerdo de renegociación el 23de julio de 1989. Dicho acuerdo, cuya modalidad es la re-ducción del principal de los intereses, acompañada de nue-vos créditos, es el primero en su tipo.En el marco del discurso, el mensaje del Ejecutivo de la

Nación por los medios de comunicación, procuró terminarcon uno de los puntos débiles que marcaban inestabilidad asu Plan Nacional de Desarrollo y a las frecuentes amenazasde caer en el proceso inflacionario y perder lo ganado conel Pacto.

Así, el presidente informó:

“...el arreglo significa que, sobre la base de 3 mil millones de dólares de

deuda externa que el gobierno mexicano tiene con los bancos comer-

ciales del mundo, se lograra una reducción del 35% del principal, o un

abatimiento de alrededor del 40% de la tasa de interés”.25

Tomando en cuenta las tres opciones de reducción delprincipal e intereses acompañados de nuevos créditos, laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, haciendo menciónal menú de opciones presentado por México a los bancosacreedores, presentó la hoja de términos, donde especifica-ba lo siguiente:

México aportará 7 000 millones de dólares de sus propios recursos y de

recursos provenientes del Fondo Monetario Internacional, el Banco

Mundial y del Banco de Importaciones y Exportaciones de Japón, para

colateralizar la emisión de bonos que reduzcan la deuda. Recibirá di-

nero fresco y de reducción del principal de la deuda entre 2 000 y 3 000

271

millones de dólares anuales. El programa incluye el intercambio de

deuda por capital (swaps) a mil millones de dólares anuales. Una vez

intercambiada la “vieja deuda” por bonos nuevos, utilizando el 35% de

descuento, el descuento tendrá una tasa flotante de interés equivalente

a 13/16 de un punto porcentual sobre la tasa interbancaria de Londres

(Libor) y los bonos de reducción de principal estarán sujetos a la tasa

fija de 6.25 por ciento negociada anteriormente.

Los bancos intercambiarán sus préstamos a mediano y largo plazo por

bonos a 30 años emitidos por el gobierno de México hasta en 10 dife-

rentes divisas. Del total del principal y parte del pago de intereses, será

garantizado por el fondo de 7 000 millones de dólares descrito anterior-

mente, el principal será colateral en su totalidad y a su madurez por

una emisión de obligaciones del Departamento del Tesoro de Estados

Unidos que emitirá los llamados “bonos cero”. Los bancos acreedores

que prefieran optar por proveer recursos frescos, comprometerán un

equivalente a 25% de la exposición crediticia en México a corto y me-

diano plazo que no sea intercambiado por bonos de reducción de

servicio del principal de la deuda. El 40% de los recursos frescos será

puesto a disposición de México en un primer desembolso, el último de

los cuales se producirá en 1992. Los nuevos créditos serán pagaderos a

15 años, con 7 más de gracia y estarán sujetos a un interés correspon-

diente a 13/16 puntos porcentuales sobre Libor.26

Mientras se definían los términos por los cuales optaría labanca acreedora (difícil de convencer) la banca internacio-nal y Estados Unidos optaron por otorgar un préstamo puen-te de 2 000 millones de dólares para dar confiabilidad algobierno ante la sociedad civil.27

Haber sintetizado las diferentes fases de la renegociacióncon disminución del principal e intereses, acompañada denuevos créditos, permitió dar confiabilidad a un plan deajuste estructural cuyo objetivo ha sido, desde el inicio, lo-grar la integración de México a Estados Unidos.Las etapas señaladas sólo serían medidas para reducir el

sobreendeudamiento, pero no la solución al débito externoni a los problemas de la economía mexicana.

DEUDA PÚBLICA

272


El Acuerdo de Renegociación en el marco del Plan Bradytuvo por objeto disminuir la deuda histórica de 48 044 millo-nes de dólares de la siguiente manera:

a) El 41% de los bancos acreedores de México optó por la reduc-ción del 35% del total. Ese porcentaje corresponde a la cantidadde 19 698.04 millones, de los cuales se reduce un 35% y corres-ponde a 6 894.3 millones de dólares. La diferencia da un total de12 803.72 millones de dólares cuya tasa anual de mercado por con-cepto de intereses será de 9.81. La reducción por concepto de inte-reses es de 676.56 millones de dólares (es decir, 1 932.87-1 256.31).

b) El 47% restante del total de 48 044 millones de dólares correspon-dió a la opción de reducir y estabilizar las tasas de interés. Es decir,de 22 580.68 millones de dólares la tasa de interés pasó de 9.8125a 6.25%. Esto corresponde a un ahorro por intereses de 7 056.5millones de dólares durante 5 años.

c) El 12% de los bancos optó por el otorgamiento de dinero nuevo.De 5 765.28 millones de dólares se otorgará el 25% a México. Estoes la cantidad de 1 441.32 millones de dólares se dará 720.66 millo-nes en 1990; 360.3 en 1991 y 360.33 en 1992. Los intereses del totalde 5 765.28 millones de dólares a una tasa de 9.8121 sumarán

565.71 millones de dólares.

Como conclusión se puede afirmar que, la quita de capitala la deuda histórica es de 6 894.3 millones de dólares. Porahorro de intereses de la primera y segunda opciones son 1480.99 millones de dólares (676.56 más 804.43). Durante1990 habrá una disminución de 2 221.485 millones de ahorroneto por concepto de intereses en 1990. De la primera op-ción se pagarán intereses por 1 256.37 y de la segunda sepagarán intereses por 1 411.29 millones de dólares. De latercera opción se pagarán intereses por 636.43 millonesde dólares. La suma de los intereses será de 3 304.09 millones dedólares, resultado del acuerdo de renegociación más los inte-reses a pagar por más de 4 mil millones de dólares que causala deuda que no está en manos de la banca internacional yque no se renegoció.

273

Del dinero nuevo a distribuir se pagará a 7 años de graciay un plazo de 15 años. Es decir, 7 206 millones de dólares(5 765 por 1.25).La reducción total de la deuda fue de 20 500 millones de

dólares; esto se explica por la reducción del principal de laprimera opción por 6 894.3 millones de dólares. Reducciónpor swaps, desendeudamiento de empresas públicas, ventade paraestatales y cambios en el valor del dinero por cercade 6 000 millones de dólares. Reducción de las tasas deinterés que según el gobierno mexicano será de 7 056 millo-nes de dólares entre 1990 y 1994.

Con esta reestructuración se creó un fondo de garantías cuyo objeto es

pagar los intereses de la deuda existente por 18 meses y garantizar el

pago del capital adeudado mediante la compra de bonos cupón cero

del Tesoro de Estados Unidos. La suma del fondo de garantías es de 7

mil millones de dólares. México participa con 1 300 millones de sus

reservas y el resto es otorgado por Japón, Banco Mundial y el Fondo

Monetario Internacional. De este fondo 3 500 millones de dólares sir-

ven para garantizar los Bonos Cupón Cero a 30 años para pagar el

principal.28

Así, la “vieja deuda” disminuye junto con el total de la deuda externa

del sector público para dar pie a nuevas formas de financiamiento vía

el ahorro interno, el mercado de dinero y el mercado bursátil. La vuelta

al financiamiento multilateral y bilateral será la tónica de los nuevos

créditos proporcionados a México. Nacerá la llamada “ingeniería fi-

nanciera” para la reestructuración de pasivos y el saneamiento de las

finanzas corporativas del gobierno federal. Se establece el Programa de

Intercambio de deuda pública externa por capital, con el propósito de

estimular la inversión nacional y extranjera y lograr una reducción adi-

cional del saldo de la deuda pública externa con la banca comercial

por 3 500 millones de dólares de valor nominal, en un periodo de tres

años y medio y un descuento superior al 35% logrado en el Paquete

Financiero 1989-1992.29

DEUDA PÚBLICA

274


EL PERIODO DE LOS NOVENTA

La negociación de la deuda externa en el contexto del PlanBrady significó para México el reingreso a los mercadosinternacionales de capital mediante la emisión de documen-tos privados y públicos, así como la incorporación de laeconomía mexicana al bloque del norte (con Estados Unidosy Canadá) constituyendo rasgos esenciales, en la estrategiade financiamiento, para atraer la inversión extranjera y conello lograr, por la vía del financiamiento externo, la recupe-ración económica con estabilidad de precios. Verbigracia,entre 1989 y 1994 el superávit acumulado de la cuenta decapital de la balanza de pagos asciende a cerca de 105 000millones de dólares, lo cual expresa la creciente afluenciade recursos externos hacia México.Así, durante el lapso que va del segundo semestre de

1989 a la crisis financiera de fines de 1994 se caracterizapor el retorno a los mercados internacionales de capital. Ladeuda del sector privado, junto con la de la banca comercialy la banca de desarrollo, así como la deuda interna delsector público, propician nuevamente una crisis financierade mayor profundidad y alcance que la de 1982.30

La política de endeudamiento externo de estos años seenmarca en: a) la diversificación de las fuentes definanciamiento; b) la disminución del costo financiero, y c)el aprovechamiento del descuento al que se cotizaba la deu-da mexicana en los mercados secundarios. En tales condi-ciones, se pretendía reducir el nivel de endeudamiento (res-pecto al PIB) así como la modificación de la estructura deésta (con relación a los plazos de vencimiento) para reducirsu servicio (véase cuadro 7.6). Por ejemplo, en 1986 y 1987la deuda externa pública respecto al PIB era de 69.3 y 65.4%respectivamente, para alcanzar durante el periodo 1990-1998,un promedio de 25.4% respecto al PIB.

275

CUADRO 6

Saldos de la deuda pública externa por plazos

1982-1999

(Cifras a fin de periodo en millones de dólares*)

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

jun-99

Deuda pública externa

bruta

58,874.2

62,556.2

69,377.9

72,080.1

75,350.9

81,406.8

81,003.2

76,059.0

77,770.3

79,987.8

75,755.2

78,747.4

85,435.8

100,933.7

98,284.5

88,321.2

92,294.5

91,055.4

Largo plazo

49,548.7

52,778.7

68,994.4

71,626.0

73,956.8

80,845.9

80,223.3

75,434.5

76,614.3

78,260.5

72,288.8

74,501.4

79,082.3

93,737.4

93,293.5

84,260.7

87,897.0

86,181.5

Corto plazo

9,325.5

9,777.5

383.5

454.1

1,394.1

560.9

779.9

624.5

1,156.0

1,727.3

3,466.4

4,246.0

6,353.5

7,196.3

4,991.0

4,060.5

4,397.5

4,873.9


neta

58,874.2

62,556.2

69,377.9

72,080.1

75,350.9

81,406.8

81,003.2

75,492.0

70,843.3

68,006.6

68,060.3

69,362.1

76,889.9

90,316.1

89,746.2

79,295.6

82,222.1

81,713.8

Porcentajes del PIB:


bruta

46.4

41.6

39.2

47.8

69.3

65.4

42.2

35.9

28.6

25.4

21.0

18.3

29.8

36.2

26.7

20.2

22.1

19.3

Largo plazo

39.1

35.1

39.0

47.5

68

65

41.8

35.6

28.2

24.9

20.0

17.3

27.6

33.6

25.3

19.3

21.0

18.3

Corto plazo

7.3

6.5

0.2

0.3

1.3

0.4

0.4

0.3

0.4

0.5

1.0

1.0

2.2

2.6

1.4

0.9

1.1

1.0


neta

46.4

41.6

39.2

47.8

69.3

65.4

42.2

35.7

26.0

21.6

18.9

16.1

26.8

32.4

24.3

18.1

19.6

17.3


Fuente: Elaboración con base en la SHCP.

276


El entorno en que se dan los cambios financieros de ladeuda externa de México va acompañado de las transforma-ciones en el perfil y la organización de la producción, asícomo de la actividad económica en general.Sin embargo, ante la crisis manifestada desde fines de

1994, la estrategia de deuda externa evidencia la imposibili-dad de mantener la estrategia de deuda pública y definanciamiento externo con programas de ajuste recurrentes;impidiendo con ello el crecimiento económico sostenido.

La crisis financiera actual se presenta, en lo fundamental, como una

crisis de endeudamiento, desde su gestión, desenvolvimiento y sus

efectos. En particular: a) el endeudamiento público interno y externo,

b) el endeudamiento privado externo, de la banca comercial y de gran-

des conglomerados, y c) los problemas de endeudamiento de consu-

midores y empresas con la banca comercial local. Por tanto, la crisis

financiera corresponde a las nuevas modalidades del endeudamiento

y las innovaciones financieras en un mercado emergente.

Según se observa en el cuadro 7 y en la gráfica 6, ladeuda externa total bruta, que incluye a los sectores públi-co, privado y bancario, además de la deuda contratada porel Banco de México con el Fondo Monetario Internacional,pasó de 106 743.2 millones de dólares en 1990, a 155 764.6millones de dólares en junio de 1999. Particularmente, parael mismo periodo la deuda correspondiente a los sectoresprivado y bancario crecieron significativamente, al pasar elsector privado de 9 039.6 millones de dólares en 1990, a42 859.3 millones de dólares en 1999. Respecto a la deudadel sector bancario, ésta pasó de 13 425 millones de dólaresen 1990, a 15 880 millones de dólares en 1999. Es decir, ladeuda correspondiente al sector privado y bancario repre-sentaban en 1990 el 21% de la deuda externa total, en tantoque para 1999 representan el 37.5 por ciento.

277

CUADRO 7

Deuda externa total y amortizaciones

1990-1999

1

(Saldos al final del periodo en millones de dólares*)

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Deuda externa total

106,743.2

117,016.8

116,501.1

130,524.8

139,817.6

165,645.1

157,155.1

160,150.9

160,257.4

155,764.60

Sector público

77,770.3

79,987.8

75,755.2

78,747.4

85,435.8

100,933.7

98,284.5

88,321.2

92,294.5

91,055.40

Sector privado

9,039.6

12,035.0

15,840.5

23,226.0

25,427.6

26,518.2

26,411.8

45,923.2

43,762.0

42,859.30

Sistema bancario

13,425.0

18,235.0

18,948.0

23,756.0

25,094.0

20,911.0

19,180.0

16,819.0

15,821.0

15,880

Banco de México2

6,508.3

6,759.0

5,957.4

4,795.4

3,860.2

17,282.2

13,278.8

9,087.5

8,379.9

5,969.90

Deuda externa neta total

99,816.2

105,035.6

108,806.2

121,139.5

131,271.7

155,027.6

148,616.8

151,125.3

150,185.0

146,423

Sector público

70,843.3

68,006.6

68,060.3

69,362.1

76,889.9

90,316.1

89,746.2

79,295.6

82,222.1

81,713.80

Sector privado

9,039.6

12,035.0

15,840.5

23,226.0

25,427.6

26,518.3

26,411.8

45,923.2

43,762.0

42,859.30

Sistema bancario

13,425.0

18,235.0

18,948.0

23,756.0

25,094.0

20,911.0

19,180.0

16,819.0

15,821.0

15,880

Banco de México2

6,508.3

6,759.0

5,957.4

4,795.4

3,860.2

17,282.2

13,278.8

9,087.5

8,379.9

5,969.90

Amortización de la deuda

externa

50,549.2

13,345.8

23,678.2

28,399.7

35,669.4

40,381.7

55,323.4

51,454.0

44,165.6

25,528.10

Sector público

348,500.2

10,323.8

20,383.2

19,958.2

27,456.1

25,325.3

35,463.0

33,317.6

23,365.3

12,542

Sector privado

2,049.0

3,022.0

3,295.0

8,441.5

8,213.3

13,126.8

16,346.0

14,958.2

19,728.5

10,976.30

Sistema bancario

ndnd

ndnd

ndnd

ndnd

ndnd

Banco de México4

------

------

---1,929.6

3,514.4

3,178.2

1,071.80

2,009.80

nd. No disponible.

1 Cifras al mes de junio.

2 Se refiere a los pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional

3 Incluye operaciones de carácter revolvente

4 Se refiere a las amortizaciones de pasivos del Banco de México con el Fondo Monetario Internacional.

Fuente: Presidencia de la República, IV Informe de Gobierno, 1998.

278


Cabe añadir, además, que existe un descenso relativo dela deuda pública externa, que representaba en 1990 el 72.9%y en 1998 representa el 58.4% como proporción de la deu-da externa total.En sus orígenes, la crisis financiera se manifiesta a lo

largo de 1994 por: el problema de la deuda interna, expre-sada en las obligaciones derivadas de los vencimientos porla emisión creciente de tesobonos en 1994; el deterioro dela balanza de pagos, expresada en el crecimiento de déficiten cuenta corriente; la caída de los flujos externos represen-tados en la cuenta de capital, así como el descenso de lasreservas internacionales. Todo esto en un ambiente de dete-rioro creciente de la vida política y social del país.31

Los tesobonos, pasaron de cerca de 5 900 millones dedólares en febrero de 1994, a 43.4 millones de dólares ennoviembre del mismo año, lo cual representa un incrementoen la participación relativa de éstos en la emisión de valoresgubernamentales; pues en febrero representaban el 9.8%respecto a la emisión total de valores, y en noviembre re-presentaban 56.7%. Como primer efecto de la devaluación yla problemática financiera precipitada por la modificación

��

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25,00050,00075,000

100,000125,000150,000175,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

mill

ones

de

dól

are

s

SECTOR PÚBLICO

��SECTOR PRIVADO SISTEMA BANCAR

BANCO DE MÉXICO DEUDA EXTERNA TOTAL

* Los valores para 1998 son hasta el mes de junio.

GRÁFICA 6Deuda externa total por sectores

1990-1998*

Sector público Sector privado Sistema bancario

Banco de México Deuda externa total

279

de la política cambiaria, el 20 de diciembre y el retiro delmercado cambiario el 22 del Banco Central,32 se propicióque a fines de diciembre de 1994 los tesobonos representa-ran 66% del total de la deuda interna.33

Con reservas internacionales de 6 148 millones de dólaresal cierre de 1994 y —en su nivel más bajo— en enero de1995 de 3 483 millones de dólares; con un perfil de venci-mientos de tesobonos de 29 206 millones de dólares para1995, particularmente con tenedores extranjeros. La precipi-tación de la crisis —expresada por la devaluación y modifi-cación de la política cambiaria— se presentaría al momentoen que la política monetaria perdiera eficacia y la estructura,montos y perfil de vencimientos de los instrumentos indizadosal tipo de cambio (tesobonos) tornaran explosivo el proble-ma de la deuda interna.Así, ante la turbulencia de los mercados financieros y los

riesgos de insolvencia, la especificidad de la gestión de lacrisis financiera constituye recurrir a una estrategia de deudapública externa que se plantea los objetivos de renovar yextender los vencimientos de las obligaciones de corto pla-zo; principalmente las denominadas en moneda extranjera,y recuperar el acceso a los mercados internacionales decapital.Se dice que “la gestión de la deuda en 1995 tiene dos

objetivos principales: reducir el volumen de los tesobonos yextender la madurez promedio de la deuda”.34

En efecto, se puede afirmar que uno de los elementos funda-mentales, en el origen de la crisis, se encuentra en la modifica-ción de la estructura de la deuda interna del sector público, asícomo en la estrategia de financiamiento interno —medianteemisión creciente de obligaciones de corto plazo— particular-mente en 1994; lo cual fundamenta la mala gestión interna,ante las modificaciones en el contexto externo.

DEUDA PÚBLICA

280


La crisis mexicana caracterizada por la “crisis de lostesobonos” o “crisis de la deuda interna”, acompañada deuna “crisis de las carteras vencidas” de las empresas, labanca comercial y la banca de desarrollo, ambas se suman alas crisis de los ochenta: deuda externa, crisis bancaria, crisisde bolsa, inestabilidad cambiaria, etc., las cuales expresanparte de los reacomodos del sistema financiero nacional, enel marco de los cambios en los mercados internacionales decapital.35

La inestabilidad de los mercados financieros, la incerti-dumbre y la dificultad para hacer frente a las obligacionesde corto plazo, así como el riesgo de desplegar una crisisfinanciera de alcance global,36 constituyen, referentes deconsideración para promover una estrategia de rescate fi-nanciero, que significara hacer frente a las obligaciones decorto plazo provenientes de los vencimientos de tesobonosy de los Certificados de Depósito de la banca comercialmexicana.La negociación del paquete de rescate y la necesidad de

estabilizar los mercados financieros significó para la econo-mía mexicana un replanteamiento de las metas macroeco-nómicas y objetivos de recuperación económica, al sometera ésta a un programa de ajuste severo. En efecto, tan solo en1995 la caída en el PIB significó 6.2%, resultado de una con-tracción significativa del consumo y la inversión.En lo que se refiere a los saldos en la balanza de pagos, la

cuenta corriente observa una reducción significativa, al ubi-carse en un saldo negativo de 1 600 de millones de dólaresen 1995 respecto a los 29 700 millones de dólares en 1994.Por otra parte, el ambiente de volatilidad financiera e ines-

tabilidad acentuada durante la crisis asiática de 1998, el en-torno recesivo y presiones sobre el mercado petrolero, aménde una política monetaria restrictiva cuyo principal instru-

281

mento es la contención del crédito interno, la falta de liqui-dez, los amplios márgenes de intermediación, elsobreendeudamiento de empresas y particulares frente a labanca comercial y la deuda externa de ésta, constituyen facto-res que explican las dificultades de hoy para consolidar laestabilización y generar las condiciones de crecimiento eco-nómico de largo plazo sin las crisis recurrentes de fin desexenio.Inicialmente el programa de emergencia como respuesta

al problema de vencimiento de las obligaciones de cortoplazo, fue para sustituir éstas por obligaciones de largo pla-zo, es decir, sustituir deuda pública interna por deuda públi-ca externa. Así, la deuda pública externa durante el primersemestre de 1995 muestra un incremento de 8 100.5 millo-nes de dólares, lo cual se explica —en parte— por el usode las líneas de crédito provenientes del paquete de emer-gencia, para hacer frente a los vencimientos de tesobonos yla recuperación de las reservas internacionales.En cuanto a la deuda externa mexicana, que por su monto

y por el perfil de vencimientos, los intereses que se pagan yla forma en que se vuelve a redocumentar y, en particular,el mantenimiento de una estrategia de financiamiento decreciente dependencia de recursos externos, ésta se consti-tuye en uno de los graves obstáculos para la recuperacióneconómica. El servicio de la deuda externa pública en elperiodo 1989-1994 y el primer semestre de 1995, represen-tan alrededor de 144 622.5 millones de dólares, cifra cerca-na al monto total de la deuda externa (incluyendo pública yprivada) al primer semestre de 1998, la cual ronda los 154 159millones de dólares (véase gráfica 7)

DEUDA PÚBLICA

282


Para el periodo 1998-2012, las estimaciones oficiales deamortizaciones correspondientes a la deuda pública externasignifican una cantidad de 49 624 millones de dólares, entanto que al sector privado corresponden 18 510 millones dedólares para el mismo periodo. La carga de la deuda externaprivada, de la banca comercial y de los grandes consorciosindustriales, parecen configurar uno de los factores de lainestabilidad financiera de los recientes y próximos años. Eneste contexto la posibilidad de recuperación económica concrecimiento económico de largo plazo se torna una realidadimprobable (véase cuadro 8 y gráfica 8).El Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB) es un

organismo descentralizado de la administración pública fe-deral que garantiza los depósitos bancarios de dinero, asícomo los préstamos y créditos a cargo de las instituciones(pagando el saldo de las obligaciones, hasta por una canti-dad equivalente a 400 UDIS por persona, cualquiera que seael número y clase de dichas obligaciones a su favor y acargo de una misma institución). Sin embargo, quedan ex-cluidos de la citada protección las obligaciones a favor delas entidades financieras; las obligaciones a favor de cual-

Sector público78,599

Deuda externa Total154,159

Deuda dela Banca Comercial47,831

Otros créditos1/

97,360

Sector privado18,761 FMI2/

8,968

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

mill

ones

de

dól

are

s

*Los valores corresponden al mes de junio de 1998.1/ Incluye al sector público y al sector privado.2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI.

GRÁFICA 7Deuda externa total

283

CUADRO 8

Programa de amortización de la deuda total

1998-2012

(Millones de dólares)

Al 30 de junio de

1998

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Otros años

Total deuda

externa (A+B+C)

154,159

22,056

22,506

13,050

8,332

11,291

6,166

7,832

3,274

2,689

5,122

2,700

1,668

561

285

518

46,112

A) Deuda de la

Banca Comercial

47,831

10,032

9,708

3,482

1,686

2,265

875

1,129

315

214

121

32

22

217,995

B) Otros créditos

97,360

10,980

7,836

6,682

6,594

9,000

5,290

6,704

2,959

2,474

5,002

2,697

559

559

282

516

28,117

Sector público

78,599

7,425

5,175

4,585

4,318

6,570

4,369

4,774

2,455

2,354

3,644

2,461

553

553

252

136

28,117

Sector privado

18,761

3,555

2,661

2,097

2,276

2,430

921

1,930

504

120

1,358

236

66

30380

0

C) FMI

1/

8,968

1,044

4,962

2,885

5226

00

00

00

00

00

0

1/ Tipo de cambio US$/DEG al 30 de junio = 1.3315

Fuente: SHCP, Mexican Economic and Financial Statistics Data Book, 1998.

284


quier sociedad que forme parte del grupo financiero al cualpertenezca la institución de banca múltiple; los pasivos do-cumentados en títulos negociables, así como los títulos emi-tidos al portador; las obligaciones o depósitos a favor deaccionistas, miembros del consejo de administración y fun-cionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la insti-tución de que se trate, así como apoderados generales confacultades de administración y gerentes generales; las ope-raciones que no se hayan sujetado a disposiciones legales,reglamentarias, administrativas o a las sanas prácticas y usosbancarios, en la que exista mala fe y las relacionadas conoperaciones de lavado de dinero.Por su parte, las instituciones deberán cubrir al IPAB las cuo-

tas ordinarias y extraordinarias que la Junta de Gobierno deéste establezca (el IPAB prevé recabar 1 500 millones de pesostrimestrales por las cuotas de los bancos, de los cuales unos4 500 millones de pesos se destinarán al saneamiento de labanca). Estableciéndose que las cuotas ordinarias no podránser menores del 4 al millar y las extraordinarias no podránexceder, en un año, del 3 al millar, sobre el importe al queasciendan las operaciones pasivas de las instituciones.

FMI2/

8.968

Sector privado18,510

Sector público49,624

Otros créditos1/

68,134Deuda de laBanca Comercial29,838

Deuda externatotal108,050

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

mill

ones

de

dól

are

s

1/ Incluye al sector público y al sector privado.2/ Se refiere a la deuda del Banco de México con el FMI.

GRÁFICA 8Programa de amortización de ladeuda externa total 1998-2012

285

El IPAB podrá otorgar apoyos financieros tendientes a pro-veer la liquidez o el saneamiento de alguna institución. Ta-les apoyos podrán otorgarse mediante la suscripción de ac-ciones y obligaciones subordinadas, asunción de lasobligaciones, otorgamiento de créditos o la adquisición debienes de propiedad de las instituciones.Sin embargo, el costo de rescate bancario según Standard

& Poors, lo estima en cerca de 800 000 millones de pesos,equivalente a 81 632 millones de dólares; 20% del PIB; 34veces el monto del “blindaje”; casi el total de la deuda netaexterna; 2.26 veces la deuda interna neta del país. La cifrarepresenta también 100% del crédito vigente de la banca,78% del presupuesto del gobierno para este año. El montoincluye el costo de los rescates de Bancrecer, Serfín, Atlánti-co, Promex e Inverlat.

CONCLUSIONES

Las propuestas recurrentes de salida de las crisis financieras,presentadas a lo largo de los últimos 25 años, por medio derenegociaciones sucesivas y contratación de nuevos créditos,más para cumplir con obligaciones que para incrementar lainversión productiva, derivando en un mayor endeudamientoexterno, parecen no ser la mejor opción para configurar con-diciones de recuperación económica y de crecimiento soste-nido con estabilidad de precios. En los ochenta la alternativapara la deuda externa mexicana fueron las tres renegociacioneshasta finiquitar el problema con el Plan Brady al inicio de losnoventa; en la crisis financiera 1994-1995 el préstamo delFondo Monetario Internacional con apoyo de la Reserva Fe-deral sirvió para rescatar los bancos y mejorar paulatinamenteel costo del rescate, sin embargo, el problema financiero si-guió presente ante el proceso de la entrada y salida de capi-

DEUDA PÚBLICA

286


tales que dependen de la política monetaria de Estados Uni-dos. Para finalizar el sexenio 1994-2000 se planteó el blin-daje financiero37 como una opción viable; no obstante, lasolución a la crisis bancaria no ha sido la más viable y en elmarco de un proceso de mercados financieros integrados esdifícil evitar nuevas devaluaciones y crisis financieras concostos sociales altos.En el horizonte mediato parece vislumbrarse la necesidad

de configurar una política económica que exponga comoprioridad el crecimiento económico de largo plazo, que nopase por programas de ajuste del tipo de los que se hanimpulsado durante los últimos años. Los procesos derenegociación y el aparente éxito en el regreso al mercadointernacional de capitales, después de la crisis de 1994 y los“blindajes“ financieros recientes, así como el refinanciamientode la deuda pública, tanto externa como interna, no handado una solución definitiva a la carga que representa, parauna economía dependiente de los flujos externos de capital,hacer frente a sus compromisos de pago con el exterior.Es prioritario, que el modelo de política económica no

base sus expectativas en el ahorro externo, símbolo devolatilidad y riesgo en muchas economías subdesarrolladas.

287

NOTAS

1 Banco de México, Informe Anual 1989, México, 1990, p. 81.

2 Carvallo Sergio, Finanzas públicas, Editorial Universita-ria, Santiago de Chile, 1971.

3 Retchkiman Kirk Benjamín, Teoría de las finanzas públi-cas, tomo I, Universidad Nacional Autónoma de México,1987.

4 Sommers Harold M., Finanzas públicas e ingreso nacio-nal, Fondo de Cultura Económica, 3a. edición, México,1970. p. 592.

5 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Deuda Exter-na Pública Mexicana, Fondo de Cultura Económica, Méxi-co, 1988.

6 Girón Alicia, Momento Económico núm. 44, Solución,renegociación o confrontación. (La deuda externa en Méxi-co), Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, mar-zo-abril 1989, pp. 5-6.

287

288


7 Girón Alicia, Nuevas Modalidades de Financiamiento yRiesgo Financiero, Comercio Exterior, Banco Nacionalde Comercio Exterior, SNC, volumen 45, núm.12, México,diciembre de 1995.

8 A decir del director gerente del FMI, M. Camdessus, lacrisis financiera mexicana constituye la primera crisis delsiglo XXI que involucra a un país en desarrollo y que poneen riesgo sistémico al conjunto del sistema financiero in-ternacional. Véase, Boletín del FMI, 27 de febrero de 1995.

9 Estos saldos son extremadamente inferiores a los mostra-dos en años atrás. Verbigracia en 1994, los saldos nega-tivos en la cuenta corriente son de 6 852 millones dedólares y 7 367 millones de dólares para el primer ysegundo trimestres, respectivamente.

10 Girón Alicia, Calidad de activos de la banca comercialdel bloque de América del Norte, en Antonio GutiérrezP. y Celso Garrido N, Transiciones financieras y TLC. Ca-nadá, México y EEUU, Ariel-Economía, México, 1994.pp. 195-212. En este material se hace referencia al debi-litamiento de la calidad de los activos y más préstamosincobrables, a medida que la desaceleración de la eco-nomía mexicana se hacía persistente.

11 Al cierre de junio de 1995 los recursos comprometidoscon la banca comercial, bajo el esquema del FOBAPROArepresentaban 21 478 millones de nuevos pesos y 1 517millones de dólares.

12 Girón Alicia, Innovación financiera y deuda externa en laglobalización de la economía mundial: Principales dimen-

289

siones en el umbral del siglo XXI, Colección Jesús SilvaHerzog, Miguel Ángel Porrúa, México, 1999, p. 225.

13 Retchkiman, obra citada, p. 255.

14 C. Leriche y E. Quintana, El programa de ajuste en Méxi-co: su lógica e impacto, UAM-Azcapotzalco, México, volu-men V, núm. 13, 1984, p. 65.

15 Gurría José A, La política de deuda externa de México, 1982-1990, en Carlos Bazdresch, Nisso Bucay, Soledad Loaeza yNora Lustig (comp.) México Auge, Crisis y Ajuste, Fondode Cultura Económica, México, 1992, pp. 291-322.

16 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ReglamentoInterior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,Diario Oficial de la Federación, 17 de enero de 1989.

17 Nacional Financiera, Iniciativa de Ley de Deuda Pública.El Mercado de Valores, año XXXVI, núm. 52, 27 de diciem-bre de 1976, p. 1031.

18 Nacional Financiera, Ley General de Deuda Pública. ElMercado de Valores, año XXXVII, núm. 2, 10 de enero de1977, pp. 25-29.

19 Obra citada.

20 Documents of the borrowing in international capital markets,EC-181 Suplementos, varios números, Washington, D. C.

21 De 1982 a 1990 se realizaron cuatro renegociacionespúblicas. Sin embargo, desde 1977 y hasta antes de la

NOTAS

290


crisis, fue muy común que se contrataran préstamos abajo interés para pagar préstamos anteriores. Lasobreliquidez del sistema permitió el manejo de dinerobarato. Véase S.C. Gwynne, Venta de dinero, EditorialEdivisión, México, 1989, p. 264.

22 Agenda de México, Información básica sobre México,Enero de 1990.

23 Obra citada.

24 Obra citada.

25 Excélsior, 24 de julio de 1989.

26 Excélsior, 4 septiembre de 1989.

27 Obra citada.

28 Presidencia de la República, Reanudar el Crecimiento,Imperativo Social (Discursos pronunciados en ocasiónde la firma del contrato del paquete financiero) Direc-ción General de Comunicación Social, Palacio Nacional,4 de febrero de 1990.

29 Nacional Financiera, El Mercado de Valores, núm. 8, 15de abril de 1990.

30 Gurría Treviño, J. Ángel, Corrientes de capital. El caso deMéxico, en Ricardo Ffrench y Stephany Griffith-Jones,(compiladores). Las nuevas corrientes financieras hacia laAmérica Latina. Fuentes, efectos y políticas, Fondo de CulturaEconómica, Lecturas núm. 81, México, 1995. pp. 253-293.

291

31 Una exposición detallada de los antecedentes mediatosde la crisis financiera, se tiene en Girón, Alicia y Guerra,José Martín, Del “nuevo” endeudamiento al programade emergencia, en el marco de una economía global.Momento Económico, núm. 78, IIEC-UNAM, México, marzo-abril, 1995.

32 Tan solo entre el 20 y el 21 de diciembre de 1994, lacaída en las reservas fue de 4 000 millones de dólares.

33 Véase Evolution of the mexican peso crisis, en Interna-tional Capital Markets, Developments, Prospects, andPolicy Issues, FMI, Washington, D. C., August 1995, pp.53-69.

34 Organización para la Cooperación y Desarrollo Econó-mico, Estudios Económicos de la OCDE 1994-1995, Méxi-co, México, noviembre de 1995, p. 55.

35 Culpeper, Roy, La reanudación de las corrientes privadasde capital hacia la América Latina: El papel de losinversionistas norteamericanos, en French-Davis, Ricardo yGriffith-Jones, Stephany (compiladores) et al., pp. 13-66.

36 A decir del director gerente del FMI M. Camdessus, lacrisis financiera mexicana constituye la primera crisis delsiglo XXI que involucra a un país en desarrollo y quepone en riesgo sistémico al conjunto del sistema finan-ciero internacional, Boletín del FMI, 27 de febrero de1995.

37 El blindaje financiero tiene como propósito evitar “epi-sodios traumáticos“ de cambio sexenal, el cual equivale

NOTAS

292


a ganar una posición cómoda para el pago de obligacio-nes externas de los sectores privado y público en el2000 y 2001. Por medio del programa, México tendráacceso a un fondo de 16 900 millones de dólares deorganismos financieros internacionales y a una lista decrédito para casos de crisis, de 6 800 millones de dóla-res, de parte de Estados Unidos y Canadá. Sumando untotal de 23 700 millones de dólares. La línea de créditocontratada con el FMI ofrece recursos a una tasa anual de3.8% con vencimiento a 4 años, en tanto que el Bancode México e Interamericano de Desarrollo está ligera-mente por abajo de 7% y éstos son préstamos de largoplazo, entre 12 y 15 años.

293

CAPÍTULO VIII

FINANZAS LOCALES

295

POR MARCELA ASTUDILLO MOYA*

INTRODUCCIÓN

El estudio de las finanzas locales en México debe consideraren primer término el significado del federalismo, pues la or-ganización federal determina la necesidad de una distribuciónde competencias entre los tres ámbitos gubernamentales quela conforman: federación, estados y municipios; una de esascompetencias es la de proporcionar los ingresos necesariospara financiar los gastos que originan las funciones a su cargo.

Desde un punto de vista político, Kenneth Wheare definió el federalismo

como el método para que, tanto el gobierno federal como los gobier-

nos estatales estén, cada uno dentro de su esfera, coordinados e inde-

pendientes, lo que determina la necesidad de que la autonomía de los

diferentes ámbitos de gobierno esté protegida constitucionalmente, dando

a cada uno un campo explícito de responsabilidad y autoridad.

Obviamente, el federalismo es un sistema dinámico quetiene ciertos elementos esenciales, entre los cuales se pue-

* Investigadora titular del Instituto de Investigaciones Económicas de la

UNAM.

296


den mencionar: constitución escrita y rígida; institucionesgubernamentales independientes; sistema para la resoluciónde los conflictos de competencias y descentralización.La descentralización, es tan importante que se ha dicho,

llega a ser la prueba de la existencia del federalismo, única-mente deben permanecer centralizadas aquellas atribucio-nes que garanticen la unidad del Estado.

Por relación descentralizada se entiende a la delegación de funciones

en órganos que guardan personalidad propia y autónoma, no sujetos a

la jerarquía de la autoridad central.1

LA PROBLEMÁTICA FISCAL EN UN ESTADO FEDERAL

Como se señaló anteriormente, en los países con constitu-ciones federales, cada unidad gubernamental tiene faculta-des para determinar su nivel de gasto y para establecer suspropias disposiciones en materia tributaria; lo cual hace mu-cho más difícil lograr una estructura adecuada de las finan-zas públicas; ya que cada uno de los niveles gubernamenta-les tiene como base de su ingreso a la misma población, quetambién es la beneficiaria de los servicios públicos;generándose una serie de problemas como son:

a) La imposición múltiple, que puede darse tanto porque los tributos

correspondientes a los diversos ámbitos de gobierno recaigan so-

bre la misma fuente, como porque unidades del mismo nivel gu-

bernamental graven con sus impuestos bienes o actividades fuera

de sus fronteras, obligando al causante a enfrentarse a una gran

diversidad de leyes y procedimientos fiscales, al tener que presen-

tar dos declaraciones y someterse a dos procesos de comproba-

ción paralelos. Además, cuando cada jurisdicción determina su

tasa independientemente de las otras, es muy probable que la

suma dé lugar a una imposición excesiva para el contribuyente,

297

con consecuencias económicas muy serias. Por otro lado, es casi

imposible evitar cierta duplicación administrativa porque desde el

punto de vista de la Nación como un todo, producirá una duplica-

ción del costo de la administración tributaria.

b) Preponderancia del gobierno federal en el campo fiscal. Otra pe-

culiaridad del sistema federal, que podría calificarse como ten-

dencia general, es la enorme preponderancia del gobierno federal

en el campo fiscal —imposición, gastos públicos y empréstitos—

dejando a la hacienda local ingresos raquíticos por la absorción

del gobierno federal de las mejores fuentes; lo que da lugar a uno

de los problemas fundamentales de la división de actividades y

recursos entre los distintos ámbitos gubernamentales, o sea, la fal-

ta de correspondencia entre las funciones asignadas a cada ámbi-

to y las fuentes de recursos para cada uno, originada básicamente

porque hay una diferencia sustancial entre los criterios que deter-

minan la división óptima de funciones y por tanto de gastos, y los

que sirven para lograr el empleo adecuado de los impuestos por

los diferentes planos gubernamentales.

c) Falta de correlación entre las funciones asignadas y su capacidad

para financiarlas, en las diversas unidades a un mismo nivel, entre

estados y municipios. Es un hecho, sobre todo en los países sub-

desarrollados, que las diversas localidades componentes de un

país difieran enormemente tanto en su tamaño —superficie, den-

sidad de población, etcétera— como en su nivel de desarrollo;

ambas situaciones inciden de una manera muy importante en la

problemática de la hacienda local.

La dimensión desigual de las localidades da lugar a dife-rencias en la capacidad de administración tributaria entre laslocalidades y, así, es posible que una zona con escasa po-blación pueda administrar fácilmente un impuesto predial;pero a su vez, resultará muy difícil que pueda manejar ungravamen al ingreso personal, por ejemplo. Todo lo cualderiva en una mayor desigualdad, porque la capacidadrecaudatoria de los impuestos varía, y no necesariamentecoinciden las necesidades de la localidad con la productivi-dad de los impuestos que tiene capacidad para administrar.

FINANZAS LOCALES

298


Asimismo la heterogeneidad en la tasa de desarrollo delas diferentes regiones puede originar consecuencias muynegativas por la distribución desigual de la capacidadtributaria, en relación con las necesidades de recursos parasatisfacer sus requerimientos; las zonas más pobres tendránmayores dificultades para cubrir la demanda de los serviciospúblicos, la disyuntiva es proporcionar el mismo nivel deservicios que las zonas desarrolladas, pero cobrando im-puestos más altos, o bien, disminuir la calidad de los servi-cios para tener la misma carga impositiva que en las locali-dades económicamente más poderosas,2 cualquiera de lasdos opciones tenderán a acentuar las desigualdades regiona-les, sobre todo si se toma en cuenta que precisamente en lasregiones atrasadas necesitan más recursos para solventar lademanda de gastos sociales.A todo esto habría que agregar dos elementos más, tal

como lo señala J. Due3 la imposición excesiva con relacióna los beneficios, incidirá en una concentración de las empre-sas en las localidades más desarrolladas —búsqueda de ma-yores beneficios en relación con la carga fiscal—. El otroaspecto se refiere a la imposibilidad de cumplir con el ele-mental principio tributario de dar igual tratamiento a quienesestán en condiciones similares. Reflexiones de esta índolehan llevado a numerosos autores —A. Prest, J. Due, W.Gerloff y otros— a señalar la necesidad de que el gobiernofederal subvencione a otros ámbitos gubernamentales; peroel problema radica en que los subsidios son “la puerta pordonde se escapa la cualidad intrínseca del federalismo, quees la independencia de los estados”.4

d) Posibilidad de que los diferentes ámbitos gubernamentales tomen

medidas opuestas de política fiscal. Otro de los problemas que se

generan en los estados federales al hacer uso, tanto en la Federa-

ción como en las entidades federativas, de la capacidad que tie-

299

nen para manejar su propia política fiscal, es la posibilidad de

poner en práctica medidas opuestas, cuyos efectos se contrarres-

ten mutuamente. A este problema J. Due lo ha llamado “capricho-sa política fiscal”, o “efecto perversidad” para W. Oates. Por ejem-plo, puede ocurrir en una situación inflacionaria que mientras el

gobierno federal tenga implementada una política de austeridad

en el gasto, las entidades federativas incrementen sus programas

de obras públicas.

Todas estas dificultades que surgen de la división de lasactividades gubernamentales, entre varios ámbitos de go-bierno dan lugar a uno de los problemas de mayor impor-tancia en un país federal: las relaciones fiscales interguber-namentales.

Por cierto, estas relaciones abarcan dos campos:

a) Vertical, si se refiere a las interrelaciones que surgen entre las ha-

ciendas de los distintos niveles gubernamentales —federación, es-

tados y municipios—.

b) Horizontal, cuando se trata de las relaciones entre haciendas de

un mismo nivel —estados o municipios entre sí—.

La relación fiscal vertical está relacionada con la satisfac-ción de los requerimientos de los servicios públicos de to-dos los habitantes de la Nación, y la relación horizontal seorienta básicamente a evitar el desplazamiento de riquezade las zonas pobres a las más ricas. Es conveniente aclararque el análisis de estas interrelaciones entre las haciendaslocales, constituye el campo de estudio del federalismo fis-cal que es sólo una parte de la problemática de la haciendalocal, la cual además abarca las cuestiones internas de lashaciendas.

FINANZAS LOCALES

300


LA HACIENDA LOCAL EN UN ESTADO FEDERAL

Se ha visto que un estado federal implica la división deactividades entre varios ámbitos gubernamentales, de modoque en el espacio nacional existen diferentes centros dedecisión en materia de gastos y de ingresos públicos. Anteesta situación, es necesario resolver los problemas de lasrelaciones fiscales intergubernamentales planteados en elapartado anterior.Desde luego que para dar respuesta a esta cuestión, se

tiene en cuenta que la estructura fiscal de un país determi-nado es el resultado de su historia política y social y, a ellaobedece su estructura fiscal, por lo tanto, el problema seenfocará a cómo deberían ser estas relaciones en un paísfederal.

Los principios de las haciendas locales

Es oportuno hacer referencia en primer término a aquellosprincipios en los que debería basarse la hacienda local, paradespués examinar los criterios adecuados en las relacionesque se establezcan entre los diversos ámbitos de gobierno.De esta manera, si el problema es cómo instrumentar la

política fiscal de una hacienda estatal, es necesario determi-nar los criterios que deben estar presentes para instrumentarla política fiscal de las unidades estatales de gobierno, cuyocontenido, obviamente, deberá involucrar no sólo a la formade obtener recursos sino también a los gastos, ya que ambosson parte de un todo.Para Richard Musgrave y Mitchell Polinsky, entre esos

principios destaca, en primer término, el de la diversidad, osea que cada una de las haciendas locales debe tener unprograma de servicios públicos que responda a sus propias

301

necesidades. Reconocer la realidad social y económica deuna comunidad significa valorar factores tales como el nú-mero de habitantes, composición —considerando las corrien-tes migratorias— y su probable evolución; el nivel de ingre-so de la población y el esfuerzo fiscal real de la jurisdicción.Todos estos elementos hacen inoperante someter a un mo-delo uniforme a todas las haciendas estatales.Otro factor que debe ponderarse en una hacienda estatal,

es que su estructura tributaria no haga aumentar innecesaria-mente al gasto público. En otros términos, debe ser eficiente;lo cual se logra cuando los costos de administración e inspec-ción tributaria requieren una cantidad mínima de recursos.Otro aspecto tan importante como los anteriores, y que

debe tomarse en cuenta para estructurar la hacienda local, esla racionalidad en la toma de decisiones públicas. Se trata delograr equidad entre la carga impositiva y los beneficios reci-bidos, lo cual presupone el pleno conocimiento de la inci-dencia del sistema tributario y del programa de gasto público.Precisamente, uno de los problemas que suele presentar-

se en una federación cuando existen subvenciones para losniveles locales de gobierno, es que se pierde de vista elcosto real de los servicios públicos, porque no hay una co-rrelación directa entre los impuestos y los beneficios que sereciben, es el mismo caso cuando el financiamiento se hacecon base en deuda pública. Para una localidad, recurrir aestos medios de financiamiento puede representar menorcosto real —aunque para toda la nación será, a corto o alargo plazo, una carga financiera que deberá cubrirse— loque propiciará que los residentes traten de obtener la mayorcantidad de servicios públicos que sea posible y no se pre-ocupen por comparar beneficios con costos para lograr, poresta vía, una correcta selección de los programas más con-venientes.

FINANZAS LOCALES

302


Los principios anteriores nos sirven para estructurar la ha-cienda local; pero, queda el planteamiento sobre cómo debeintegrarse ésta con el sistema fiscal del plano federal de go-bierno. En el fondo, la solución de este problema dependeráde la idea que se tenga acerca de la necesidad de conservarla autonomía financiera del ámbito estatal de gobierno.

Distribución del gasto público

Existe un consenso absoluto entre los tratadistas acerca de laforma de abordar este tema; primero habrá que resolver elproblema del gasto público, es decir, debe empezarse pordelimitar las funciones de cada nivel de gobierno, a las cua-les hay que adaptar la distribución de los ingresos. Al res-pecto la opinión también es unánime: debe descentralizarse5

porque lo importante para los ciudadanos es poder decidirsobre los servicios que los diferentes niveles gubernamenta-les les pueden prestar, la centralización por parte del go-bierno federal, prácticamente significaría la destrucción dela autonomía local.Pero las opiniones divergen en cuanto a los criterios más

convenientes para efectuar la división del gasto entre lafederación y los estados. En un tiempo se dijo que las fun-ciones públicas debían distribuirse de tal forma que cadaámbito gubernamental cumpliera satisfactoriamente las ne-cesidades de igual urgencia. El obstáculo para la observan-cia de este principio estuvo en la subjetividad para medir la“urgencia” de una función determinada y, sobre todo, sabercuál nivel gubernamental la resolvería.Posteriormente se consideró, que en la distribución de

funciones deberían tomarse en cuenta, además de los as-pectos políticos, criterios económicos y administrativos.

303

De acuerdo con A. Prest, una de las normas para dividir elgasto entre las dos esferas de acción, es el de la rentabilidadeconómica. Las economías de escala pueden limitar la com-petencia de las autoridades locales; por ejemplo, en los ca-sos de las obras de electrificación, construcción de presas yaeropuertos, sólo el nivel federal podrá realizar obras detales dimensiones.Otro factor que influye en la distribución de funciones

entre niveles gubernamentales, es el de la eficacia adminis-trativa. Cuando se requiere gran flexibilidad de maniobras,por ejemplo, la pavimentación de calles, debe estar a cargode los gobiernos estatales, y de esta manera se evitan lasgraves consecuencias de la burocratización.Desde un punto de vista político, se dice que debe divi-

dirse el gasto según los deseos de las personas directamenteafectadas, siempre que no se interfiera con los intereses dela sociedad en su conjunto. Los gobiernos estatales, por sucontacto directo con la población permiten a las autoridadesconocer las circunstancias y necesidades en los casos parti-culares y están en mejores condiciones de proveer ciertosbienes y servicios públicos que demandan los residenteslocales.J. Due añade a los criterios anteriores, el de la necesidad

de uniformar políticas, cuando se requieran de este tipo,porque la resolución que se tome en una zona afectará a lasotras, en estos casos la actividad debe desarrollarse por elgobierno federal, por ejemplo: el comercio exterior. Al con-trario, si no hay necesidad de unificar patrones, entoncesdeberá desarrollarse por los gobiernos estatales, como es elcaso de colocación de drenaje, alumbrado público, y otrasactividades que son de interés solamente local.En realidad, el problema de la descentralización del gasto es

muy complejo, por el tipo de factores a considerar: costo del

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servicio en función de su naturaleza; del número de habitan-tes; del tamaño de la jurisdicción; las diferencias en ingresosde los pobladores y de las regiones; interdependencia entrelas diferentes localidades, en fin, una serie de aspectos quehan hecho de esta cuestión un problema de coordinaciónentre el gobierno federal y los estatales.

Distribución del ingreso público

Por lo que toca a los ingresos, desde un punto de vista políti-co, se afirma que lo más conveniente para la hacienda locales financiar sus actividades con recursos propios; esto impli-caría recurrir esencialmente a lo siguiente: a) impuestos loca-les o propios —los gravámenes establecidos y usufructuadospor la entidad federativa de acuerdo con los preceptos consti-tucionales— o bien, b) ingresos patrimoniales, que incluyenpagos por rentas y plusvalía, derivados de activos financierosy físicos de propiedad pública, entradas de las empresas esta-tales y derechos o pagos que se exigen por la prestación deservicios públicos como agua, drenaje y licencias; aunque enmayor medida a los impuestos locales, debido a que, por logeneral, para los gobiernos estatales tienen relativamente pocaimportancia los ingresos patrimoniales.Es conveniente aclarar que para calificar a un impuesto

como propio o autónomo, es preciso que cada ámbito gu-bernamental pueda decidir independientemente de los otrosniveles, el objeto, la base y el tipo impositivo; esto quieredecir que un impuesto fijado por el gobierno federal, nopodrá considerarse autónomo; aunque la totalidad de su re-caudación sea para la entidad federativa.Por el contrario, si el Estado decide libremente los tipos

de impuesto que se aplicarán en su territorio, podrá decirse

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que se trata de un ingreso autónomo, a pesar de que surecaudación esté encomendada al gobierno federal.Ayudan a ubicar estos conceptos las “tres soberanías” pro-

puestas por W. Gerloff y F. Neumark6 que se basan en ladistinción del objeto, producto y administración del impues-to: un nivel de gobierno tendrá la soberanía de objeto cuan-do la legislación lo faculte para gravar alguna situación ohecho jurídico —por ejemplo, el ingreso, la riqueza, la tras-lación de domino o la venta de bienes—; la soberanía sobrelas sumas recaudadas corresponde a quienes reciben losrendimientos originados por el gravamen. Es bastante co-mún que los recursos provenientes de ciertos impuestossean repartidos entre varios planos de gobierno. Finalmen-te, la soberanía administrativa la tendrá el ámbito de gobier-no que se responsabilice de recaudar y controlar el impues-to; también en este caso puede quedar separada de cualquierade las otras dos soberanías y además dividida entre variasjurisdicciones políticas. Podrá decirse que la autonomía fis-cal de las haciendas estatales es ficción, cuando su sistemaimpositivo obedezca a normas establecidas por la haciendacentral, aunque el producto y la administración de los im-puestos estén en manos de aquellos niveles hacendarios.Ahora bien, volviendo a los problemas que puede gene-

rar un sistema de ingresos basado en impuestos propios,destacan graves dificultades para lograr una eficiente admi-nistración tributaria y además ciertos efectos económicos ad-versos. Por otra parte, todo indica que los gravámenes másproductivos son mejor manejados por el gobierno federal;por lo que las haciendas estatales difícilmente pueden cu-brir sus necesidades estableciendo su propio ordenamientofiscal, entonces el problema es encontrar otras alternativaspara obtener los ingresos públicos en el ámbito local, y eneste caso las opciones estarán representadas por algún tipo

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306


de participación en los ingresos centrales o de subvencio-nes de la hacienda central.

SISTEMAS DE RELACIONES IMPOSITIVAS INTERGUBERNAMENTALES

En la obtención de los recursos que requieren las diferentesunidades de gobierno, juegan un papel muy importante losingresos provenientes de la hacienda federal, lo cual signifi-ca, en última instancia, que ambos niveles tendrán que recu-rrir a un solo conjunto de figuras impositivas, por lo quenecesariamente se establecerá una serie de relaciones entrelos impuestos federales y los estatales. A estas relaciones ya su clasificación se han referido numerosos autores. Se to-mará el esquema de Luis del Arco y Luis de Félix,7 quienesconsideran la existencia de dos sistemas básicos de distribu-ción de ingresos entre el gobierno federal y las entidadesfederativas, el de separación y el concurrente. En este últi-mo puede darse una extensa gama de situaciones; pero encualquiera de los casos es conveniente subrayar, que se tratade ingresos no autónomos o sea, de impuestos en los que elobjeto, la base, o bien la tasa, tiene su origen en un niveldistinto de hacienda, que por lo general es el federal.

Sistema de separación

La división o separación de fuentes es una forma de relaciónfiscal interjurisdiccional, que consiste esencialmente en elreparto de los diferentes impuestos entre el gobierno fede-ral y las entidades federativas. Cada corporación se procura,de acuerdo con su posición, la totalidad de los recursosnecesarios para el cumplimiento de sus funciones y, de esta

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manera, cada unidad gubernamental tendrá sus propias fuen-tes de ingresos que no podrán utilizar otros niveles de go-bierno.Fundamentalmente, los argumentos a favor de la separa-

ción giran en torno a aspectos administrativos y políticos.Este sistema evita el derroche y la duplicación administrati-va que genera la superposición de gravámenes y, además,para los contribuyentes tiene la ventaja de que atenúa elriesgo de cargas tributarias excesivas. Por otra parte, unavez efectuada la división de fuentes tributarias, permite cier-to grado de protección de las haciendas estatales ante latendencia expansiva de los poderes federales.Sin embargo, el sistema de separación no es una solución

a los problemas fundamentales de las relaciones fiscales,señalados en el apartado anterior. No será practicable si losingresos que produce son insuficientes para cubrir las nece-sidades del nivel gubernamental de que se trata, porque lohará dependiente del sistema impositivo total; como tampo-co será útil si recauda más de los ingresos necesarios. Cual-quiera de las dos situaciones tienen altas probabilidades deocurrir, sobre todo en los países subdesarrollados donde exis-ten grandes diferencias de riqueza e ingreso entre las dife-rentes regiones del país.

Sistema concurrente

La alternativa a la separación de fuentes impositivas es per-mitir que tanto la Federación como los estados miembrosutilicen las mismas figuras tributarias. Es decir, igual que enel caso de la separación, existe un conjunto definido y de-terminado de figuras impositivas, que son utilizadas por am-bos niveles. Esto puede hacerlo, a su vez, de muy diversas

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formas que no son excluyentes, sino que normalmente sepresentan sistemas de relaciones fiscales intergubernamen-tales que combinan diferentes opciones.La utilización conjunta de las fuentes impositivas por los

dos niveles, puede ser con absoluta independencia, no im-portando que el mismo impuesto se exija por el otro nivel, obien de forma coordinada.

Sin coordinación

Si cada ámbito de gobierno establece y regula sus propiosimpuestos, independientemente de los otros, se produciráuna situación que denominan los tratadistas de “jungla fis-cal”; la cual seguramente dará lugar al empleo múltiple decientos de gravámenes por diversas jurisdicciones. Por lotanto, el país en su conjunto tendrá una estructura impositivamenos eficaz que en el caso contrario.

De forma coordinada

En los últimos tiempos ha habido una tendencia en muchospaíses, hacia la coordinación impositiva Federación-estados,situación que obedece a que, por este mecanismo, se posi-bilita tanto para la autoridad receptora como para los contri-buyentes, un ahorro en dinero y molestias.Es en este campo donde se observan las mayores ventajas

de la coordinación frente a los otros sistemas, pues permitela disminución del costo de la recaudación del impuesto, enel cual debe computarse todo el tiempo que ocuparon losempleados encargados de la recaudación; así como el per-sonal de las empresas y de los individuos que efectuaron elpago de los impuestos. Además, cuando se trata de numero-

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sos gravámenes, resulta un elemento importante del costode recaudación, la impresión de declaraciones y el llenadode formas.Pero, también existen fuertes obstáculos a cualquier pro-

greso importante en el sentido de la coordinación; uno deellos se refiere a las grandes divergencias en las estructurasfiscales de los estados, que con mucha dificultad pueden sersuperadas, por razones constitucionales o de otro tipo. Otroproblema que en ocasiones se constituye en una barrerainsuperable, es la necesidad, para la existencia de un estadofederal, de reconocer la autonomía local.Desde luego, no existe un solo sistema de coordinación,

sino que varía en función de los objetivos que pretendaalcanzar el país que los establezca. Entre otros, se puedencitar tres grupos:8

a) Impuestos independientes con regulación uniforme.

b) Impuestos relacionados, entre los que destacan el sistema de de-

ducciones y los créditos de impuesto a compensaciones.

c) Imposición única, son los casos de los impuestos compartidos del

sistema de recargos, de la participación en los impuestos y de los

subsidios.

En cualquier caso, pueden servir para cumplir con algunos de los

siguientes objetivos:9

1) Impedir que uno de los niveles gubernamentales interfiera en la

estructura fiscal del otro, por medio de la asignación de fuentes de

ingresos definidas para cada nivel.

2) Evitar a los contribuyentes que paguen más de un impuesto sobre

una misma fuente de ingresos o tipo de propiedad.

3) Gravar equivalentemente la actividad económica, de tal manera que

el sistema impositivo no afecte en forma negativa esta actividad.

Independientemente de los objetivos que se persigan,para que un sistema de coordinación sea adecuado, debe

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tenerse en cuenta en su estructuración que la eficiencia ad-ministrativa de las diversas jurisdicciones políticas en la re-caudación fiscal varía según el tipo de impuesto; además,los gravámenes que utilice cada nivel deben ser perfecta-mente adaptables a su propia economía. Por último, es ne-cesario evitar que el sistema fiscal coordinado interfiera allibre movimiento de artículos y servicios a través del país.

REPARTO CONSTITUCIONAL EN MÉXICO

En los apartados anteriores, se ha planteado el problema dela distribución de ingresos entre la Federación y los estadosmiembros, desde un punto de vista fundamentalmente teóri-co. En este sentido, el estudio ha sido normativo; aquí, sedeplazará el centro de atención hacia la manera en queefectivamente están repartidas en México las distintas figu-ras tributarias entre los niveles de hacienda.

Facultades de la Federación

La delimitación formal de las competencias de la Federacióny los estados se efectúa por la constitución federal. Los po-deres impositivos gubernamentales que se distinguen son:

a) La Federación tiene competencia fiscal ilimitada al esta-blecer que el Congreso tiene facultad para imponer lascontribuciones necesarias a fin de cubrir los gastos pú-blicos (artículo 73, fracción VII). Con esta disposición, laFederación lo mismo puede establecer un gravamen alas ventas que al patrimonio, u otro cualquiera que con-sidere necesario para cubrir sus gastos.

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b) La Federación tiene poderes enumerados, es decir, pue-de establecer gravámenes en forma exclusiva a las si-guientes fuentes:

– Comercio exterior.– El aprovechamiento y explotación de los recursosnaturales comprendidos en los párrafos 4 y 5 delartículo 27.10

– Instituciones de crédito y sociedades de seguros.– Servicios públicos concesionados o explotados di-rectamente por la Federación.

Asimismo, puede establecer contribuciones especiales so-bre:

– Energía eléctrica.– Producción y consumo de tabacos labrados.– Gasolina y otros productos derivados del petróleo.– Cerillos y fósforos.– Aguamiel y productos de su fermentación.– Explotación forestal, y– Producción y consumo de cerveza.

Del rendimiento de estas contribuciones especiales, losestados recibirán participación. En el caso del impuesto so-bre energía eléctrica, la constitución señala que las legisla-turas locales fijarán el porcentaje de participación que co-rresponda a los municipios (artículo 73, fracción XXIX).

c) Para algunos juristas, la Federación tiene poderes fisca-les implícitos, cuando la constitución en su artículo 73fracción X, confiere competencia al Congreso para legis-lar en toda la república sobre:

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– Hidrocarburos.– Minería.– Industria cinematográfica.– Comercio.– Juego con apuestas y sorteos.– Servicios de banca y crédito.– Energía eléctrica y nuclear.

Estos tratadistas argumentan que, como los impuestos seestablecen a través de leyes, al tener la Federación compe-tencia legislativa exclusiva, también la tiene tributaria, aun-que no se señale así expresamente;11 sin embargo, paraotros autores esta fracción otorga facultades legislativas úni-camente en su aspecto sustantivo pero no en materiatributaria. En esta discusión debe tenerse en cuenta que elproblema se presenta en tres renglones: industria cinemato-gráfica, comercio y juego con apuestas y sorteos; ya que losrestantes están enumerados también en la fracción XXIX delartículo 73.Independientemente de las argumentaciones jurídicas, en

los hechos, ninguno de estos impuestos es utilizado exclusi-vamente por los estados, sino que la Federación los grava enforma exclusiva, o bien concurrentemente con los estados.Por lo que respecta a la industria cinematográfica, durante losúltimos sesenta años la Federación no ha gravado esta fuente.A partir de 1941 se empezó a cobrar derechos de supervisióncinematográfica, cuyo monto de lo recaudado ha sido míni-mo. El impuesto al comercio se ha utilizado concurrentementepor la federación y los estados, siendo una de las fuentes másproductivas de los impuestos federales. El último de los im-puestos señalados, que están a discusión, es el de loterías,rifas, sorteos y juegos permitidos, con poca importancia des-de el punto de vista del monto de lo recaudado.

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Facultades de los estados

d) Los estados tienen poderes reservados, es decir, gozande competencia tributaria en todas aquellas materias quela constitución no haya entregado al gobierno federal obien, que no les estén prohibidas expresamente. Deacuerdo con el artículo 124, están reservadas a los esta-dos las facultades que no están concedidas expresamen-te a los funcionarios federales.

e) Los estados tienen prohibido, según el artículo 117, frac-ciones IV, V y VI, imponer gravámenes sobre las siguien-tes fuentes:

– El tránsito de personas o cosas que atraviesen suterritorio, es decir, el peaje y la alcabala.

– La entrada y salida de su territorio de mercancía na-cional o extranjera.

– La circulación y el consumo de efectos nacionales oextranjeros, cuando se haga a través de aduanas lo-cales, requiera inspección o registro de bultos, o exi-ja documentación que acompañe a la mercancía ensu tránsito.

Asimismo, las fracciones III y VII del artículo 117, prohíbena los estados:

– Emitir estampillas y papel sellado, los cuales, porinterpretación se entendió podrían ser usados por laFederación para recaudar impuestos.

– Tener leyes fiscales que importen diferencias o re-quisitos por razones de procedencia de la mercan-cía, con la que se busca evitar restricciones al co-mercio. Esta prohibición no se hace extensiva a la

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Federación, la cual en ciertos impuestos establecetarifas diferenciales según la procedencia, como esel caso de la abrogada Ley del Impuesto sobre Agua-miel y Productos de su Fermentación.

f) Los estados tienen facultades impositivas controladas porel órgano legislativo federal, en los casos siguientes:

– La producción, el acopio o la venta del tabaco enrama debe gravarse por los estados, en la forma ycon las cuotas que autorice el Congreso de la Unión(artículo 117, fracción IX). Con esto se pretendía,según algunos tratadistas, lograr uniformidad en elcobro del gravamen.

– Los estados no pueden establecer derechos de tone-laje, ni otro alguno de puertos, ni imponer gravámeneso derechos sobre importaciones o exportaciones, sinel consentimiento expreso del Congreso de la Unión(artículo 118, fracción I). En este supuesto, práctica-mente se trata de una fuente exclusiva de la Federa-ción, ya que jamás ha existido la autorización delCongreso para que sea utilizada por estado alguno.

RESULTADOS DEL REPARTO CONSTITUCIONALDE LAS FUENTES TRIBUTARIAS

En los hechos, este sistema constitucional ha favorecido poruna parte, la imposición múltiple y, por otra, la carencia deingresos propios de los estados.Parte de esta problemática se ilustra con las cifras del

cuadro 1, en el cual se observan los impuestos que por unau otra razón son administrados y controlados exclusivamentepor la Federación, han significado durante los últimos 65

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años una proporción importante de los ingresos federales(en el sexenio 1929-1934 representaron el 91.5%). A partirde los 50 (en el periodo 1953-1958 significaron el 65.6% yen el de 1988-1994 fue de 39.8%) han perdido capacidadrecaudatoria; pero esto no ha representado para los gobier-nos locales la posibilidad de financiarse con impuestos pro-pios, pues los gravámenes que en la actualidad son másproductivos, son utilizados en forma concurrente por la Fe-deración y los estados, quedando el control y administraciónde estas exacciones, bajo la jurisdicción de aquélla. Tal es elcaso del impuesto sobre la renta, que en el sexenio 1988-1994, constituyó en promedio el 43.1% de los ingresosimpositivos federales.

CUADRO 1Contribución de los impuestos correspondientesa la Federación al total de los ingresos tributarios

(porcentajes)

Sexenios

Concepto 1929-1934 1953-1958 1988-1994

– Impuestos exclusivos

por disposición cons-

titucional 74.9 45.2 16.3

- Impuestos exclusivos

según interpretación 1.7 11.1 12.8

- Impuestos con partici-

pación por disposición

constitucional 14.9 9.3 10.7

Total 91.5 65.6 39.8

Fuente: Retchkiman, K., Benjamín; Astudillo Marcela y otros, “Evoluciónde los Ingresos de la Federación 1929-1980”, México, Instituto de Investi-gaciones Económicas, UNAM, 1983.1988-1994: Elaboración de la autora.

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LA SOLUCIÓN AL PROBLEMA DE LA LIMITACIÓNDE CAMPOS IMPOSITIVOS

Ante la carencia de una delimitación constitucional de com-petencias impositivas entre la Federación y los estados, sur-gió una diversidad de sistemas de gravámenes que obstacu-lizó al crecimiento económico del país. Por esto, durantemuchas décadas se ha planteado a través de diversos meca-nismos, la necesidad de un sistema de relaciones impositivasintergubernamentales, que permitiera un modelo fiscal es-tructurado de tal manera que dejara de representar un pro-blema al desarrollo del comercio y de la industria, y, a suvez, tuviera la productividad máxima posible.Los mecanismos utilizados han sido de diversa índole, los

cuales pueden dividirse en las reuniones nacionales de fun-cionarios o causantes y los ordenamientos legales. En loseventos nacionales participan funcionarios responsables decuestiones fiscales en los diversos ámbitos de gobierno, orepresentantes de contribuyentes de ciertas organizacionesnacionales; se han efectuado tres tipos: las convencionesnacionales fiscales —realizadas en los años de 1925, 1933 y1947— las convenciones nacionales de causantes —de 1947,1948 y 1950— y las reuniones anuales de tesoreros —efec-tuadas desde 1973— a partir de 1979 se denominaron re-uniones nacionales de funcionarios fiscales.Por lo que respecta a los ordenamientos legales, desta-

can: la Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingre-sos Federales a las Entidades Federativas, de 1948; la Leyde Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados de1953; y, La Ley de Coordinación Fiscal de 1980.12

317

Ley de Coordinación Fiscal de 1980

Este ordenamiento, al igual que los otros mecanismos, optapor un sistema de relaciones impositivas intergubernamentalesbasado en la imposición única a cargo de la Federación. Estesistema de coordinación se fundamenta en la entrega departicipaciones condicionadas a que los estados suspendano eliminen determinados impuestos.Prácticamente es la respuesta al problema del reparto des-

igual de las participaciones. El objeto de esta ley se expresaen el artículo primero, en los términos siguientes:

“Coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los estados, muni-cipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponde a sushaciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichasparticipaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las di-versas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coor-dinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento”.

Con esta disposición, por primera vez, se determina elmonto de las participaciones con base en el total de losingresos tributarios de la Federación, y no como ocurríaanteriormente porque sólo se consideraban algunos impues-tos. Así, a partir de 1980, se toman como participables atodos los impuestos federales, y, por otra parte, los diferen-tes procedimientos de participación se reúnen en uno, de-nominado Sistema Nacional de Coordinación, con lo cual seagiliza en cierta manera la determinación del monto y laentrega de las participaciones correspondientes a los esta-dos, de los diversos gravámenes y en general se simplificaal régimen tributario mexicano, pues hasta 1987 se habíansuspendido 364 impuestos locales y 32 federales; sin em-bargo, el problema del reparto desigual de las participacio-nes continúa, pues de acuerdo con el cuadro 2 en 1996,

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cinco entidades recibieron el 43.32% del total de las partici-paciones —Distrito Federal, México, Veracruz, Jalisco yTabasco—; mientras que los restantes 27 estados obtuvieronel 56.68%. De éstos, a cinco estados —Baja California Sur,Colima, Nayarit Quintana Roo y Tlaxcala— les correspondióel 4.02 por ciento.La ley señala en su artículo 10, que los estados pueden o no

adherirse al Sistema Nacional de Coordinación, en este últimocaso seguirán percibiendo las participaciones en los impuestosespeciales consignados en el inciso 5 de la fracción XXIX, delartículo 73 constitucional; pero resulta que al entrar en vigor elImpuesto al Valor Agregado, la Federación derogó varios dedichos impuestos con lo que los estados no coordinados prácti-camente no recibirán ingresos por tal concepto.De acuerdo con esta ley, los estados contraen la obliga-

ción de entregar a sus municipios, como mínimo, el 20% delas participaciones federales que obtengan, con lo cual sesuprime la relación directa entre la Federación y los munici-pios. Además, las participaciones tienen las siguientes ca-racterísticas: son inembargables; no pueden afectarse a finesespeciales; ni están sujetas a retención —excepto para elpago de deuda contraída por las entidades y que estén re-gistradas en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público—y, los estados no podrán otorgar estímulos en relación coneste tipo de ingresos.

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CUADRO 2Entidades destacadas según el monto de las

participaciones obtenidas 1996(porcentajes)

Cinco estados con Cinco estados conmayor asignación menor asignación

Distrito Federal 13.92 Baja California Sur 0.61

México 11.44 Colima 0.70

Veracruz 7.90 Nayarit 0.81

Jalisco 5.32 Quintana Roo 0.87

Tabasco 4.74 Tlaxcala 1.03

Total 43.32 Total 4.02

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Finan-

zas Públicas Estatales y Municipales.

La adhesión de los estados al Sistema Nacional de Coordi-nación, deberá hacerse por medio de convenios con la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público, aprobados por lalegislatura correspondiente. En la práctica, estos conveniosincluyeron varios anexos —hasta cinco con algunos esta-dos— referentes a diversas materias, entre ellas destaca elacuerdo para tomar 1979 como año base para calcular losporcentajes de participaciones federales a las entidadesfederativas, por la suspensión de impuestos estatales; enotro anexo los estados aceptan abstenerse de gravar las acti-vidades agropecuarias, pesca y alimentos básicos. Los con-venios celebrados con los estados productores de petróleotienen un anexo más para que las participaciones estén enproporción a la producción de este energético en cada esta-do. Así, mediante estos anexos se acuerdan situaciones es-pecíficas, con lo que se hacen las adaptaciones necesariasen la administración tributaria.

FINANZAS LOCALES

320


Por lo que respecta a la colaboración administrativa de losestados con la Federación, prácticamente se continúa con latendencia registrada desde 1973, cuando se celebraron losconvenios para la administración y cobro del impuesto so-bre ingresos mercantiles, y para administrar el impuesto alingreso global de las empresas a cargo de los causantesmenores. En la Ley de Coordinación se contempla la realiza-ción por parte del estado de las funciones de Registro Fede-ral de Contribuyentes, recaudación, fiscalización y en gene-ral de administración de impuestos federales.De acuerdo con lo anterior, el estado se convierte en un

agente recaudador del gobierno federal, “la Secretaría deHacienda y Crédito Público conservará la facultad de fijar alas entidades los criterios generales de interpretación y de apli-cación de las disposiciones fiscales y de las reglas de colabora-ción administrativa que señalen los convenios y acuerdos res-pectivos”. Por otra parte, la recaudación de los impuestosfederales puede hacerse por la propia Secretaría de Hacien-da o por los estados; en este último caso, la entidad concen-trará los fondos directamente en dicha Secretaría y rendirácuenta pormenorizada de la recaudación.Otro de los objetivos de esta Ley es constituir los organis-

mos en materia de coordinación fiscal, estableciendo tres:

a) La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscalesb) La Comisión Permanente de Funcionarios Fiscalesc) El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas

Públicas

La Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales es una nue-va denominación de las Reuniones Nacionales de TesorerosEstatales y Funcionarios de la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público. Al igual que éstas, se integra por el secretario

321

de Hacienda y por el titular del órgano hacendario de cadaentidad; la mayoría de sus facultades está encaminada a laorganización y funcionamiento de los organismos encargadosde la coordinación fiscal mencionados en el párrafo anterior.Por lo que respecta a la Comisión Permanente de Funcio-

narios Fiscales no registró cambios. Creada por las reunio-nes nacionales de tesoreros estatales, continuó integrada dela misma manera, y conservó sus funciones; únicamente seles adicionó la de vigilar la formación e incremento de losdos fondos de participaciones creados por esta ley, su distri-bución entre los estados y las liquidaciones anuales formula-das por la secretaría del ramo.El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas

Públicas, también creado con anterioridad, 1973, conservósus funciones de estudio, asesoría y capacitación. Está inte-grado por un director general, la asamblea general —formadapor la reunión nacional de funcionarios fiscales— y el consejodirectivo —funge como tal la Comisión Permanente de Fun-cionarios Fiscales—. Este organismo, con la Ley de Coordina-ción, se transformó de una asociación civil en un organismopúblico con personalidad jurídica y patrimonio propios.Con el ordenamiento que se comenta quedaron abrogadas

la Ley que Regula el Pago de Participaciones en IngresosFederales a las Entidades Federativas, del 29 de diciembre de1948; la Ley que Otorga Compensaciones Adicionales a losestados que celebren Convenios de Coordinación en Materiadel Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 28 dediciembre de 1953; y la Ley de Coordinación Fiscal entre laFederación y los estados del 28 de diciembre de 1953.Las modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal duran-

te el periodo 1980-1999 prácticamente se refirieron al capí-tulo primero, artículos 2, 2A, 3, 3A, 3B y 4, que definen losimpuestos y derechos involucrados, porcentajes, mecanis-

FINANZAS LOCALES

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mos y reglas mediante las cuales se determina la distribu-ción de los recursos fiscales entre los estados, así como laconformación de los fondos y reservas. Esta evolución es unreflejo de la negociación entre los estados y la Federaciónpara lograr un reparto equilibrado de los recursos fiscales,problema que constituye una de las fallas más importantesdel sistema de participaciones.Estas modificaciones pueden estudiarse tanto desde el pun-

to de vista de la integración de los fondos como de su distri-bución.

Integración de los fondos

La ley original establece dos fondos: uno, el General deParticipaciones, que se constituye con el 13.0% del total delos ingresos impositivos anuales de la Federación13 más elporcentaje que represente, en dichos ingresos, la recauda-ción en 1978 de los gravámenes locales o municipales quelas entidades convengan en derogar o dejar en suspenso aladherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.El otro fondo es el Financiero Complementario de Partici-

paciones, integrado con el 0.37% del total anual de los in-gresos impositivos de la Federación.Durante los últimos 18 años, pueden distinguirse dos ti-

pos de integración del Fondo General de Participaciones,cada uno de los cuales ha variado en función del por cientoque lo conforma. El primero se caracteriza porque se consti-tuye con base en un porcentaje fijo, y el segundo por conte-ner un elemento dinámico y un porcentaje fijo. La diferenciaprincipal entre estas dos formas de integración está en quede la segunda manera, el porcentaje de los ingresos totalesanuales o recaudación federal participable, podía aumentaro disminuir, dependiendo del comportamiento que tuviera

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el elemento dinámico, que se refiere a la tasa de crecimien-to del IVA, en comparación con dichos ingresos; mientras quede la primera forma, el por ciento de distribución de talrecaudación era un valor constante.Para el año 1999, en el artículo 2 se establece que este

fondo se integrará con el 20% de la recaudación federalparticipable, constituida “por todos los impuestos, así comopor los derechos sobre la extracción de petróleo y de minería,disminuidos con el total de las devoluciones por los mismosconceptos”. No se incluirán en la recaudación federal parti-cipable:14

a) Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la ex-tracción de petróleo.

b) Los incentivos que se establezcan en los convenios decolaboración administrativa.

c) El Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y sobreAutomóviles Nuevos de los estados que tengan conve-nio de colaboración administrativa en esta materia.

d) La parte de la recaudación del Impuesto especial sobreProducción y Servicios en que participen las entidadesfederativas (20% de la recaudación proveniente de lacerveza y bebidas alcohólicas y 8% de lo recaudado portabacos labrados).

e) La recaudación proveniente de contribuyentes peque-ños que los estados incorporen al Registro Federal deContribuyentes, como resultado de actos de verificaciónde las autoridades municipales.

f) El excedente de los ingresos que obtenga la federaciónpor aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por laobtención de premios a que se refieren los artículos 130y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Además de este fondo, que ha sido el más importante ydecisivo, desde que entró en vigor la Ley de Coordinación,

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324


han existido también otros fondos y conceptos por los cua-les los estados reciben participaciones.El Fondo Financiero Complementario mencionado ante-

riormente, se asignaba entre los estados en proporción in-versa a los recursos que recibían del Fondo General y algasto corriente en educación primaria y secundaria y enfunción directa de la cantidad de población de cada entidad;con lo cual se buscaba favorecer a los estados más débilesdesde el punto de vista económico. Desde 1981 hasta 1989este Fondo se conforma con el 0.5% de la recaudación fede-ral participable. A partir de 1984, se adiciona a esta cantidadun 3% del Fondo General de Participaciones con cargo a lasentidades, más otra cantidad igual con cargo a la Federación;con ello se pretendía beneficiar a los estados de menordesarrollo relativo. Desaparece en 1990, al integrarse al FondoGeneral de Participaciones.El Fondo de Fomento Municipal surge en 1981. Se integró

con recursos provenientes del Impuesto general de Exporta-ción de Petróleo Crudo y Gas Natural y sus Derivados.15 Dadala inestabilidad de los precios de este energético en el merca-do internacional, en 1987 se le vinculó con los ingresos tota-les anuales, o sea con la recaudación federal participable queobtiene la Federación, constituyéndose con el 0.42% de ésta,de la cual el 30% se destina a todos los estados, y del 70%restante únicamente participan los que se encuentran coordi-nados en materia de derechos con la Federación.En 1999 corresponde a los municipios el 1% de la recau-

dación federal participable, del cual:16

1. El 0.56% se destina así:

a) El 16.8% para formar el Fondo de Fomento Munici-pal (para todos los estados).

325

b) El 83.2% sólo para las entidades coordinadas en de-rechos.

2. El 0.44% restante es sólo para las entidades coordinadasen derechos y se distribuye conforme a los resultados desu participación en el programa de reordenamiento delcomercio urbano. Esta parte se creó en 1994, formandoel Fondo para el Reordenamiento del Comercio Urbano.

Adicionalmente, a partir de 1991 los estados reciben el100% de la recaudación que obtengan por concepto delImpuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, siempre quelas entidades se comprometan a adoptar los lineamientosbásicos de la legislación federal en cuanto a bases, desgra-vaciones y tasas.Además perciben el 0.136% de la recaudación federal

participable en los municipios que tengan aduanas fronteri-zas o marítimas y las entidades correspondientes que hayancelebrado convenio con la Federación para el control y vigi-lancia de las mercancías extranjeras de paso por las adua-nas.17 Estos recursos constituyen el Fondo para la Vigilanciadel Comercio Exterior.Además, les corresponderá el 3.17% del derecho adicio-

nal sobre la extracción de petróleo, excluyendo el derechoextraordinario sobre el mismo, a los municipios colindantescon las fronteras o litorales por los que se realice la exporta-ción de estos productos.Como se observa en el cuadro 3 durante el periodo de

1980-1996 las participaciones federales representaron entreel 15.9% (en 1980) y el 17.3% de los ingresos ordinarios delgobierno federal, lo cual demuestra que a pesar de las modi-ficaciones, en la práctica la situación no varió significativa-mente. Por lo que respecta al Fondo Financiero Complemen-tario, que fue el segundo más importante, tuvo una influencia

FINANZAS LOCALES

326


decisiva de 1980 a 1985, año en que empezó a disminuir,hasta desaparecer como tal en 1990.

CUADRO 3Integración de las participaciones

(Miles de millones de pesos de 1980)

Conceptos 1980 1985 1990 1996

Fondo general de participa-

ciones 84.2 112.8 142.9 146.0

Fondo financiero comple-

mentario 6.7 17.7 1.9

Fondo de fomento municipal 4.4 2.9 3.9

Fondo para la reordenación

del comercio urbano 3.5

Tenencia 3.3 12.1

Incentivos económicos 3.1 4.5 3.1

Otros* 8.2 0.7 0.6 1.9

Totales 99.1 138.7 156.1 170.5

P o r c e n t a j e s

Participaciones pagadas/ingre-

sos ordinarios del gobierno

federal 15.9 16.3 17.1 17.3

Participaciones pagadas/PIB 2.6 2.8 3.0 2.5

* Incluye: Comercio exterior, extracción de petróleo y fiscalización conjunta.



Distribución de los fondos

Así como desde 1980 han evolucionado las estructuras delos fondos, también la forma de distribución ha presentadoenormes variaciones. En cuanto al Fondo General de Partici-paciones, su reparto se determinó hasta 1990 conforme a lassiguientes reglas:

327

1. Se deduce el 3% del correspondiente al Fondo Financie-ro Complementario de Participaciones.

2. La entidad recibirá anualmente hasta una cantidad igual ala suma que le hubiere correspondido en el año inme-diato anterior.

3. Además recibirá, sobre el incremento anual del FondoGeneral, el monto que resulte de aplicar el coeficienteque se obtenga de acuerdo con los cálculos porcentualesbasados en la recaudación federal recabada en cada esta-do y el total de los ingresos tributarios de la federación.

A partir de 1991 se plantea la necesidad de que los datospoblacionales sirvan como criterio para la distribución deuna mayor parte del fondo general, para permitir que algu-nas entidades alcanzaran mayores participaciones a expen-sas de los montos percibidos por aquellas entidades conaltas participaciones por habitante.Para adecuar la nueva fórmula de distribución de partici-

paciones a las necesidades de los estados y a las opinionesvertidas por las entidades federativas, el fondo se divide entres partes:18

a) El 45.17% en proporción directa al número de habitantesque tenga cada entidad en el ejercicio de que se trate.Este dato se tomará de la última información oficial delInstituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática(INEGI) dada a conocer al inicio de cada ejercicio. Segúneste criterio no se toman en cuenta factores sociales dela población.

b) El 45.17% en los términos del artículo 3 de la Ley deCoordinación Fiscal (en este artículo se señala que en lafórmula para calcular el coeficiente de distribución deesta parte del fondo deben tomarse como base las con-

FINANZAS LOCALES

328


tribuciones asignables de cada entidad federativa; se eli-minan como tales el impuesto predial y los derechos deagua, quedando los impuestos federales sobre automóvi-les nuevos, sobre tenencia o uso de vehículos y espe-ciales sobre producción y servicios, tales como bebidasalcohólicas, aguas envasadas y petrolíferos).

Con esta fórmula se intenta favorecer la asignación derecursos hacia los estados en donde se origina la recauda-ción; ello significa más recursos para las entidades que ten-gan una recaudación de asignables por arriba de la media y,por ende, un menor coeficiente para los estados que nosuperen la media nacional.

c) El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa alas participaciones por habitante que tenga cada entidadde la suma de la primera y segunda partes del fondo.Con esto se intenta proporcionar más recursos financie-ros a los estados menos favorecidos.

La adición del tercer elemento del fondo tiene el mismoespíritu y sigue la misma mecánica de distribución del ex-tinto Fondo Financiero Complementario. Como se observa,actualmente se toma a la población como elemento de dis-tribución de las participaciones entre las entidades federativas.En cuanto al Fondo de Fomento Municipal, hasta 1990 su

distribución también siguió la mecánica de distribución delFondo Financiero Complementario. El cambio se dio a partirde 1991; así, el coeficiente de distribución es afectado cadaaño por los crecimientos relativos, con respecto al total, dela recaudación por concepto de impuesto predial y dere-chos de agua de cada entidad.En 1998 se crean el Ramo 33 del Presupuesto de Egresos

de la Federación y el capítulo V de la Ley de Coordinación

329

Fiscal. Este Ramo en un principio contaba con cinco fondos,en 1999 se amplían a siete:

• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud• Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, que

se distribuye en:• Fondo para la Infraestructura Social Estatal• Fondo para la Infraestructura Social Municipal• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal• Fondo de Aportaciones Múltiples, que se distribuye para

erogaciones de:• Asistencia Social• Infraestructura Educativa• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y

de Adultos• Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública

Estos recursos que reciben los estados son transferenciascondicionadas que están sujetas a la supervisión del gobier-no federal; los estados no pueden decidir sobre su magnitudni destino.

Otros mecanismos de financiamientodel gasto de los estados

No obstante que la puesta en vigor de esta Ley ha incremen-tado los montos de los ingresos que la Federación canalizapor el sistema de coordinación hacia los estados —lo cual hasido en detrimento de las áreas impositivas locales— siguenresultando insuficientes para la atención de las necesidadesestatales de servicios públicos, por lo que la Federacióncontinúa otorgando recursos a los estados por muy diversos

FINANZAS LOCALES

330


medios, como son los convenios únicos de Coordinación,ahora de Desarrollo Social, utilizados desde 1977, para efec-tuar transferencias de recursos humanos y financieros de laFederación a los estados, con el objeto de que éstos realicenlas obras de infraestructura que pueden ser llevadas a cabocon más eficiencia por los organismos locales.Se han incorporado a estos convenios, entre otros, el progra-

ma integral para el desarrollo rural; el programa de atencióna zonas marginadas y los programas estatales de inversiónorientados básicamente a la educación primaria y media bá-sica, agua potable y alcantarillado, vivienda popular, salud,transportes, instalaciones deportivas y cárceles.Este tipo de convenios que originan erogaciones tanto de

la Federación como de los estados donde se ejecutan lasobras, si bien tienen el inconveniente de que no toman encuenta la capacidad económica de los estados, ya que, parabeneficiarse de la ayuda federal, éstos pueden eliminar gas-tos destinados a otros servicios públicos más importantes, sípermiten cierta ingerencia de los ejecutivos estatales en laprogramación de sus acciones y, en algunos casos, en laadministración de los recursos, lo que no sucede con losmedios provenientes del programa de inversión pública fe-deral normal, en los cuales los estados únicamente son re-ceptores pasivos.Desde otro punto de vista, en 1996 los estados recibieron

en inversión pública federal, una cantidad muy similar de loque obtuvieron en ingresos por concepto de impuestos, de-rechos, productos, aprovechamientos, deuda y participacio-nes. Es importante hacer notar que a esta última forma detransferir recursos, es considerada en la técnica fiscal comouna subvención que tiene el grave inconveniente de hacerdepender a los estados de las decisiones unilaterales delgobierno federal, eliminándose la autonomía fiscal estatal.

331

PRINCIPALES RENGLONES DE INGRESOS Y EGRESOS ESTATALES

Los ingresos estatales básicamente pueden clasificarse entres grupos:

1) Los impuestos, derechos, productos y aprovechamien-tos, que tienen la característica de ser ingresos propia-mente locales, como se observa en el cuadro 4, duranteel periodo de 1976 a 1996 han perdido importancia, yaque en 1976 representaron el 56.7%, mientras que en1996 fue únicamente el 8.4 por ciento.

CUADRO 4Ingresos estatales(porcentajes)

Concepto 1976 1980 1996

Impuestos 34.1 11.9 2.6

Derechos 6.4 3.6 2.3

Productos 1.1 1.3 1.9

Aprovechamientos 15.1 15.0 1.6

Deuda pública 7.2 11.7 8.9

Participaciones 36.1 56.5 47.9

Transferencias 34.8

Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Finan-

zas Públicas Estatales y Municipales, l976-1996.

2) Deuda pública, en realidad se trata de un tipo de ingresoque posteriormente tendrá que ser cubierto ya sea coningresos locales o bien con participaciones; a lo largodel periodo de estudio ha variado poco su participaciónen el total de ingresos, en 1976 fue el 7.2%; en 1980 el11.7%, y en 1996 el 8.9 por ciento.

FINANZAS LOCALES

332


3) Participaciones, como ya se dijo, son ingresos que laFederación entrega a los estados de acuerdo con la Leyde Coordinación Fiscal, su importancia se incrementó alentrar en vigor la mencionada Ley, así en 1976 repre-sentaron el 36.1% del total de los ingresos estatales y, en1996, el 47.9%. De 1980 a 1996, el crecimiento anualde las participaciones ha sido en promedio de 3.7%.Según el cuadro 5, hay diferencias significativas entrelos estados, el que registró mayor incremento fue Hidal-go con 29.6%; mientras que Nayarit tuvo un decrementode 18.2 por ciento.

4) Transferencias, son recursos provenientes de la Federa-ción que reciben los gobiernos estatales, los cuales úni-camente los administran ya que tienen que destinarse alos conceptos previamente aprobados por la Federación.

CUADRO 5Crecimiento promedio anual de las participaciones

1980-1996(porcentajes)

Entidad Incremento

Aguascalientes 25.1Baja California 3.7Baja California Sur 5.6Campeche 5.9Coahuila 3.3Colima 0.9Chiapas 3.0Chihuahua 3.7Distrito Federal 0.2Durango 3.3Guanajuato 6.9Guerrero 7.3Hidalgo 29.6

333

CUADRO 5(continuación)

Entidad Incremento

Jalisco 3.4México 2.5Michoacán 7.2Morelos 9.9Nayarit -18.2Nuevo León 15.0Oaxaca 18.1Puebla 7.3Querétaro 13.9Quintana Roo 10.6San Luis Potosí 10.4Sinaloa 4.2Sonora 3.3Tabasco -10.3Tamaulipas 2.5Tlaxcala 8.8Veracruz 3.2Yucatán 4.2Zacatecas 9.3Nacional 3.7



Los egresos estatales, tal como se constata en el cuadro 6se clasifican en cuatro grupos:

1) Gastos administrativos, que incluyen los gastos de lospoderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial; de seguridad,salud y educación pública, actividades culturales, previ-sión social y registro público; su participación dentro deltotal de egresos ha sido de 49.0%, 40.5% y 45.9%, du-rante los años de 1976, 1980 y 1996 respectivamente.

2) Obras públicas y fomento, entre otros, este gasto se des-tina a la construcción de edificios, caminos, escuelas,hospitales, irrigación, etcétera; su importancia ha fluc-tuado, ya que en 1976 significó el 17.4% del total deegresos, en 1980 el 24.1%, y en 1996 el 10.5 por ciento.

3) Transferencias, se tratan de subsidios a municipios y ainstituciones privadas y particulares, así como pensio-nes, seguros y donaciones; en 1976 representó el 26.2%de los egresos estatales, en 1980 el 25.8%, y en 1996 el32.4 por ciento.

4) Deuda pública, la importancia de los egresos por esteconcepto ha tenido una tendencia ligeramente ascen-dente durante el periodo de estudio, que fue del 7.4%,9.6% y 11.2% en los años de 1976, 1980 y 1996 respec-tivamente.

CUADRO 6Egresos estatales(porcentajes)

Concepto 1976 1980 1996

Gastos administrativos 49.0 40.5 45.9

Obras públicas y fomento 17.4 24.1 10.5

Transferencias 26.2 25.8 32.4

Deuda pública 7.4 9.6 11.2

Total 100.0 100.0 100.0

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas, Geografía e Informática, Finan-

zas Públicas Estatales y Municipales, 1976-1996.

NOTAS

1 Serra Rojas, Andrés, Los propósitos de la desconcentraciónadministrativa, Secretaría de la Presidencia, DirecciónGeneral de Estudios Administrativos, 1976, p. 302.

2 Ambas opciones estimulan la evasión fiscal, situación quepuede hacer inoperante a cualquier sistema tributario.

3 Due, John, Análisis económico de los impuestos, EditorialEl Ateneo, 1980, pp. 397 y 398.

4 Retchkiman, Benjamín, Finanzas públicas, tomo II, UNAM,1988, p. 76.

5 Debe entenderse, tal como señala R. Musgrave, que nohay descentralización del gasto cuando los gobiernos lo-cales actúan únicamente como agentes del gasto federal.

6 Gerloff, W. y F. Neumark, Tratado de finanzas, tomo 1,El Ateneo 1971, p. 462.

7 Arco, Luis del, y Luis de Félix, Relaciones entre los siste-mas fiscales existentes en un estado federal, en El Trimes-

335

336


tre Fiscal año 3, núm. 13, abril-junio de 1982, Guadalajara,Jalisco, p. 80.

8 Astudillo, Marcela, México, la distribución de los ingresospúblicos entre la federación y los estados, Instituto de In-vestigaciones Económicas, UNAM, 1989.

9 Sommers, Harold, Finanzas públicas e ingreso nacional,México, Fondo de Cultura Económica, 1979, p. 515.

10 Se refiere a los recursos naturales de la plataforma conti-nental y de los zócalos submarinos de las islas; de todoslos minerales o sustancias que constituyen depósitos cuyanaturaleza sea distinta de los componentes de los terre-nos, tales como metales, metaloides, piedras preciosas,sal de gema, salinas, petróleo, todos los carburos dehidrógeno sólido, líquido y gaseoso. Así también estánincluidas las aguas de los mares territoriales, las aguasmarinas interiores, las de las lagunas y esteros, las de loslagos interiores, las de los ríos. En los últimos tres casos,siempre que estén situadas en líneas divisorias de dos omás entidades o entre la república y un país vecino.

11 Flores, Ernesto, Finanzas públicas mexicanas, México,Editorial Porrúa, S.A., 1980, p. 217.

12 Un estudio detallado de cada uno de estos mecanismosse encuentra en Marcela Astudillo, obra citada.

13 No se incluyen en los fondos las participaciones sobrelos impuestos adicionales de 3% sobre importaciones y2% sobre exportaciones, correspondientes a los munici-pios que hubieran hecho o se hagan cargo de los servi-

337

cios prestados por las Juntas Federales de Mejoras Mate-riales. En este caso, las participaciones las continuarápagando directamente la Federación.

14 Cfr. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal.

15 Con el 95% del derecho adicional sobre hidrocarburos y,en su caso, del impuesto adicional del 3% sobre el im-puesto general de exportación de petróleo crudo y gasnatural y sus derivados.

16 Cfr. artículo 2-A, fracción III de la Ley de CoordinaciónFiscal.

17 Cfr. artículo 2-A, fracción 1 de la Ley de CoordinaciónFiscal.

18 Cfr. artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal.

NOTAS

CAPÍTULO IX

ADMINISTRACIÓN FISCAL

IMPORTANCIA Y EVOLUCIÓN

La administración fiscal referida a la recaudación, es de sumaimportancia, ya que de su estado depende en cierta medidael volumen de los ingresos que se recaudan y su costo.En el capítulo cuarto se señaló, dentro de los principios

tributarios, el de la eficiencia en la administración que impli-ca que la estructura impositiva y sus órganos administrativosligados a la recaudación deben coadyuvar, con una mínimautilización de recursos, a una captación suficiente de ingre-sos, procurando disminuir la evasión y elusión fiscales.

A continuación se van a describir los antecedentes históricos de la Secre-

taría de Hacienda y Crédito Público, dependencia del Ejecutivo federal,

que tiene entre sus atribuciones, las relativas a la administración fiscal.1

El día 8 de noviembre de 1821 se expide el Reglamento Provisional

para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del

Despacho Universal, por medio del cual se crea la Secretaría de Estado

y del Despacho de Hacienda; aun cuando desde el 25 de octubre de

1821 existía la Junta de Crédito Público.

En 1824, el Congreso Constituyente otorgó a la Hacienda Pública el

tratamiento adecuado a su importancia, expidiendo para ello el 16 de

noviembre del mismo año, el Decreto para el Arreglo de la Administra-

341

342


ción de la Hacienda Pública, en el que se centralizó en la Secretaría de

Hacienda la facultad de administrar todas las rentas pertenecientes a la

Nación, de inspeccionar las casas de moneda y dirigir la administra-

ción general de correos, la colecturía de rentas de loterías y la oficina

provisional de rezagos.

Para el despacho de las nuevas funciones atribuidas, seconforman los siguientes departamentos:

Departamento de Cuenta y Razón, antecedentes de la Contaduría Ma-

yor de la Federación.

Tesorería General de la Federación, creada con el propósito de reunir

en una dependencia todos los elementos que hicieron posible conocer

el estado verdadero de las rentas y gastos de la administración.

Comisaría Central de Guerra y Marina, encargada de la formulación de

las cuentas del Ejército y la Marina.

Contaduría Mayor, órgano de control que estuvo bajo la inspección de

la Cámara de Diputados, teniendo como función principal examinar

los presupuestos y la memoria que debería presentar anualmente la

Secretaría.

Al transformarse nuestro país en una República central seexpidió el 7 de octubre de 1935, un reglamento que precisóla forma en que se manejarían las rentas de los estados, quequedaban desde ese momento sujetos a la administración yvigilancia de la Secretaría de Hacienda.Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843,

le dan el carácter de Ministerio de Hacienda; y el Decretodel 12 de mayo de 1853, le denomina por vez primeraSecretaría de Hacienda y Crédito Público.En 1857, se creó el Departamento de Impresión de Se-

llos, antecedente de la actual Dirección General de Talleresde Impresión de Estampillas y Valores.

343

El 6 de agosto de 1867, se dispone que las aduanas marí-timas y fronterizas, las jefaturas de Hacienda, la administra-ción principal de rentas del Distrito, la Dirección General deContribuciones, la Administración General de Correos y laCasa de Moneda y Ensaye, dependieran única y exclusiva-mente en todo lo económico, directivo y administrativo deesa Secretaría.Al expedirse la Ley del Impuesto de Timbre, en 1871, se

creó la Administración General de este Gravamen, con lo quese abandonó el sistema de papel sellado, herencia colonial.El 13 de mayo de 1891, la Secretaría de Hacienda y Cré-

dito Público ve incrementadas sus atribuciones en lo relativoa comercio, por lo que se denomina Secretaría de HaciendaCrédito Público y Comercio; asimismo, sale de su ámbito decompetencia el sistema de correos y se rescinde el contratode arrendamiento de la Casa de Moneda a particulares, conlo que la acuñación de moneda queda a cargo del gobierno.El 23 de mayo de 1910, se creó la Dirección de Contabi-

lidad y Glosa, asignándosele las funciones de registro, glosay contabilidad de las cuentas que le rindiesen sobre el ma-nejo de los fondos, con el propósito fundamental de integrarla Cuenta General de Hacienda Pública.En 1913, mediante la reforma al Reglamento Interior de la

Secretaría, se faculta al entonces Departamento de Crédito yComercio, para el manejo del crédito público, constituyén-dose el antecedente de la actual Dirección General de Cré-dito Público.La Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, promul-

gada el 31 de diciembre de 1917, estableció la creación delDepartamento de Contraloría, asumiendo las funciones quevenía desempeñando la Dirección de Contabilidad y Glosa.Asimismo se transfiere de la Secretaría lo relativo a comercio,pasando a formar parte de la nueva Secretaría de Comercio.


344


En 1921, se expidió la Ley del Centenario, antecedenteque dio origen en 1924 al Impuesto Sobre la Renta, actual-mente el más importante gravamen del sistema impositivomexicano.El 1 de septiembre de 1925 se fundó el Banco de México,

S.A., como banco central, con el propósito de terminar conla anarquía reinante en nuestro país con respecto a la emi-sión de billetes.El 1 de enero de 1934, se decretó la creación de la Direc-

ción General de Egresos, indicándose que las atribuciones yfacultades para la autorización de egresos concedidos a la Te-sorería de la Federación quedarían a cargo de esa Dirección.Con las reformas a la Ley de Secretarías y Departamentos

de Estado del 7 de diciembre de 1946, quedaron fuera delámbito de competencia de la Secretaría, las funciones decontrol y regulación relativas a bienes nacionales y contratosde obras públicas pasando éstas a la Secretaría de BienesNacionales e Inspección Administrativa.En 1958 se efectuaron nuevamente reformas a la Ley de

Secretarías y Departamentos de Estado, en virtud de las cua-les son transferidas las funciones relativas a inversiones ycontrol de organismos descentralizados y empresas de parti-cipación estatal, a las secretarías de la Presidencia y Patri-monio Nacional, respectivamente; un año más tarde se creóla Dirección General de Vigilancia de Fondos y Valores.Con la publicación de la Ley Orgánica de la Administra-

ción Pública Federal, el 29 de diciembre de 1976 la presu-puestación del gasto corriente e inversiones, anteriormentecompetencia de la Secretaría de Hacienda, pasa a formarparte de las atribuciones de la Secretaría de Programación yPresupuesto creada a partir del 1 de enero de 1997.El 1 de septiembre de 1982, mediante decreto publicado

en el Diario Oficial, se tomó la decisión de nacionalizar elservicio público de banca y crédito, retirando la concesión a

345

los empresarios privados y haciéndose cargo de la presta-ción del servicio, la administración pública federal.El 29 de diciembre de 1982, se realizan reformas y adi-

ciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-ral, en las que se confieren a la Secretaría de Hacienda yCrédito Público nuevas atribuciones derivadas de la naciona-lización bancaria y en materia de precios, tarifas y estímulosfiscales. A efecto de cumplir congruentemente con estosordenamientos la Secretaría se reestructuró creándose la Sub-secretaría de la Banca Nacional y la Unidad Técnica dePrecios y Tarifas de la administración pública federal.El 30 de diciembre de 1983, mediante decreto por el que

se reforma y adiciona la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, en su artículo 31, fracciones IV y XIV, se leconfieren a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público atri-buciones para administrar la aplicación de los estímulos fis-cales en los casos en que no competan a otra Secretaría deEstado, facultándosele además para realizar la verificacióndel cumplimiento de las obligaciones de los beneficiarios, afin de ejercer la aplicación de las leyes fiscales cuando losparticulares se beneficien sin derecho de un subsidio o estí-mulo fiscal. Igualmente en lo relativo a representar el inte-rés de la Federación en controversias fiscales, se deja sinefecto la coordinación en esta materia de la representacióndel Departamento del Distrito Federal.En julio de 1985, con motivo de las medidas de raciona-

lización en el gasto público, ordenadas por el titular delEjecutivo federal, por conducto de la Comisión Intersecretarialde Gasto Financiamiento, la Secretaría se reestructuróorganizacionalmente suprimiéndose la Subsecretaría de Ins-pección Fiscal, por lo que las direcciones Generales delRegistro Federal de Vehículos y la del Resguardo Aduanalfueron fusionadas con la Dirección General de Aduanas.


346


Dentro de esta racionalización, se incluyó también la dis-minución del nivel jerárquico de la Dirección General deLaboratorio Central, a Dirección de Área, y la desapariciónde la Dirección General de Política Bancaria.Para el año 1986, como parte del proceso descentraliza-

dor-desconcentrador de la Secretaría de Hacienda y CréditoPúblico, y por iniciativa de la ley publicada en el DiarioOficial el 20 de enero, se constituyó en organismo públicodescentralizado la Casa de Moneda de México.En agosto de ese mismo año, y para continuar con las

medidas permanentes de racionalización de las estructuras yla organización administrativa del sector público, se adoptóla decisión de fusionar la Subsecretaría de la Banca Nacionalcon la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, con locual se contribuye a ser más eficiente el aparato administra-tivo destinado a la función de regulación del servicio públi-co de banca y crédito. A consecuencia de esta medida, lasdirecciones Generales de Banca Múltiple, de Banca de De-sarrollo, y de Seguros y Valores quedaron bajo la adscrip-ción de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, mien-tras que la Unidad Técnica de Precios y Tarifas se transfirió ala Subsecretaría de Ingresos.Por otra parte, la Dirección de Laboratorio Central depen-

diente de la Dirección General de Servicios y Recursos Ma-teriales, cambió su adscripción a la Dirección General deAduanas. Esta reubicación se realizó considerando la natura-leza de sus funciones, puesto que las demandas de sus ser-vicios se asocian en gran medida con la actividad aduanera.De acuerdo con el Reglamento Interior publicado en el

Diario Oficial el 22 de marzo de 1988 se establece la estruc-tura de la Secretaría y en el acuerdo por el que se adscribenorgánicamente las unidades administrativas de la Secretaríade Hacienda y Crédito Público, publicado en la misma fe-

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cha, se tiene que de la oficina del secretario dependen lasdirecciones Generales de Comunicación Social y de Adua-nas; de la Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público, lasdirecciones Generales de Planeación Hacendaría; de Crédi-to Público; de Asuntos Hacendarios Internacionales; de Pro-moción Fiscal; de Banca de Desarrollo; de Banca Múltiple;de Seguros y Valores y las Delegaciones Regionales de laSubsecretaría de Hacienda y Crédito Público.2

Por su parte de la Subsecretaría de Ingresos dependen lasdirecciones Generales de Política de Ingresos; de Recauda-ción; de Informática de Ingresos; de Auditoría y RevisiónFiscal; de Servicios y Asistencia al Contribuyente; la Coordi-nación General con Entidades Federativas; la Unidad Técni-ca de Precios y Tarifas de la Administración Pública; lascoordinaciones de Administración Fiscal; y las administracio-nes fiscales federales.En el área de la Oficialía Mayor se ubican las unidades

administrativas de apoyo a las funciones sustantivas de laSecretaría. Asimismo forman parte de la Secretaría; la Procura-duría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Federacióny la Contraloría Interna.En el Diario Oficial del 17 de enero de 1989 se crea la

Subsecretaría de Asuntos Financieros Internacionales, en fun-ción de la importancia que adquiere el manejo definanciamiento externo y su amortización; en esa fecha sepublicó el acuerdo por el que se adscriben orgánicamentelas unidades administrativas de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, de manera que de la Subsecretaría de Ha-cienda y Crédito Público se desincorporan las direccionesGenerales de Promoción Fiscal y de Asuntos FinancierosInternacionales para depender, la primera, de la Subsecreta-ría de Ingresos, al nivel de Dirección de Área de la Direc-ción General de Política de Ingresos; y la segunda, de la Subse-


348


cretaría de Asuntos Financieros Internacionales, que, a suvez, se le crean las direcciones generales de Captación deCrédito Externo y la Técnica de Crédito Externo.3

Además, en la Subsecretaría de Ingresos se establece laDirección General Técnica de Ingresos y desaparece la Di-rección General de Informática y la Unidad de Precios yTarifas de la Administración Pública; en el primer caso, lasfunciones las asume la Dirección General de Recaudación yen el segundo la Dirección General de Política de Ingresos.En el Diario Oficial del 22 de junio de 1989, el secretario

de Hacienda y Crédito Público, acuerda que la DirecciónGeneral de Aduanas, que dependía de su oficina, pasara aformar parte de la estructura de la Subsecretaría de Ingresosy en el Diario Oficial del 30 de octubre de 1990 se crea laDirección General de Planeación y Evaluación, en sustitu-ción de la Coordinación de Operación Administrativa en laSubsecretaría de Ingresos.4

Un cambio importante en el manejo de los ingresos yegresos de la Federación es la fusión de la Secretaría deProgramación y Presupuesto a la Secretaría de Hacienda yCrédito Público de la cual había surgido en 1977. Lo anteriorse dio mediante el Decreto Publicado el 21 de febrero de1992, en vigor al día siguiente de su publicación, con ellolas atribuciones de planeación, programación, presupuesto,seguimiento del gasto y evaluación se hacen más compati-bles con la política de ingresos del gobierno federal.A partir de esa fecha se han efectuado diversas modifica-

ciones a la estructura orgánica de la Secretaría de Hacienday Crédito Público. La integración de la Secretaría según elAcuerdo de Adscripción de las Unidades Administrativaspublicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 dejunio de 1998, es el siguiente:5

Del titular de la Secretaría depende la Unidad de Coordi-nación Técnica y vocero de la Secretaría de Hacienda y

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Crédito Público; las unidades de Comunicación Social y la deEnlace con el Congreso de la Unión.La Subsecretaría de Hacienda y Crédito Público se integra

con las direcciones generales de Planeación Hacendaria; deCrédito Público; de Banca de Desarrollo; de Banca y Ahorroy de Asuntos Hacendarios Internacionales.A la Subsecretaría de Ingresos, le corresponde la Coordi-

nación General de Política de Ingresos y de CoordinaciónFiscal a la que se adscriben las direcciones generales dePolítica de Ingresos por Impuestos y de Coordinación Fiscal;la Técnica y de Negociaciones Internacionales; de Políticade Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación de Servi-cios Públicos, y la de Coordinación con Entidades Federativas.En la Subsecretaría de Egresos, se ubican las unidades de

Inversiones y de Desincorporación de Entidades Paraestatales;de Política y Control Presupuestal; de Servicio Civil; de Con-tabilidad Gubernamental e Informes sobre la Gestión Públi-ca; y las direcciones generales de Programación y Presu-puesto de Servicios; de Agropecuario, Abasto, DesarrolloSocial y Recursos Naturales; de Salud, Educación y Laboral yla de Energía e Infraestructura.Además forma parte de la Secretaría, la Oficialía Mayor, la

Procuraduría Fiscal de la Federación, la Tesorería de la Fe-deración y la Contraloría Interna. Como órgano desconcen-trado se encuentra el Servicio de Administración Tributaria yel Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

Legislación

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público de acuerdo con la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, en su artículo 31, frac-

ción III, establece que le corresponde:


350


“Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y las leyesde ingresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal”.6

En el mismo artículo, en las fracciones XI y XII se expresan las atribucio-

nes que tiene la Secretaría en materia de administración fiscal, al respec-

to establecen que le corresponde: “Cobrar los impuestos, contribucionesde mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los térmi-nos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las dispo-siciones fiscales”, y en la siguiente fracción agrega: “Dirigir los serviciosaduanales y de inspección y la política fiscal de la federación”.

De ahí la importancia de describir a la Subsecretaría de Ingresos y el

Servicio de Administración Tributaria que son las áreas de la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público responsables de llevar a cabo lo esta-

blecido en las fracciones anteriores, sobre todo lo que se enuncia en

segundo término.

LA SUBSECRETARÍA DE INGRESOS

Estructura

La Subsecretaría de Ingresos se integra según el acuerdo del8 de junio de 1988, publicado en el Diario Oficial del 10 dejunio de 1998, de la Coordinación General de Política deIngresos y de Coordinación Fiscal, a la que se adscriben laDirección General de Política de Ingresos por Impuestos yde Coordinación Fiscal, Dirección General Técnica y deNegociaciones Internacionales, Dirección General de Políti-ca de Ingresos por la Venta de Bienes y la Prestación deServicios Públicos y la Dirección General de Coordinacióncon Entidades Federativas.Por ser de interés en la administración tributaria se descri-

birán las principales atribuciones, de acuerdo al ReglamentoAnterior de la Secretaría de Hacienda el cual tuvo modifica-ciones en el Diario Oficial del 10 de junio de 1998, de cadauna de las unidades administrativas ya mencionadas.

351

La Coordinación General de Política de Ingresos y deCoordinación Fiscal destaca:

Proponer, para aprobación superior, la política de ingresos, incluyendo

la política fiscal y aduanera, la de estímulos fiscales para el desarrollo

de la economía nacional, la referente a productos, aprovechamientos,

precios y tarifas de la Federación, en congruencia con la política

hacendaria y la política económica y social del país, en coordinación

con otras unidades administrativas competentes de la Secretaría y del

Servicio de Administración Tributaria, así como de otras entidades pú-

blicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las reformas que en

materia fiscal se propongan.

Proponer, para aprobación superior, la política de coordinación fiscal

de la Federación con las entidades federativas y municipios.

Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secreta-

ría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del

Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la

administración política federal, en las materias a que se refiere la frac-

ción primera.

De lo anterior se observa que la Coordinación General dePolítica de Ingresos y de Coordinación Fiscal tiene funcio-nes esencialmente de carácter normativo y evaluatorio enmateria de ingresos federales.A la Dirección General de Política de Ingresos por Im-

puestos y Coordinación Fiscal, le corresponde:

Estudiar y formular la política impositiva, incluyendo la de estímulos

fiscales para el desarrollo de la economía nacional, en congruencia

con la política hacendaria y la política económica y social del país, en

coordinación con otras unidades administrativas competentes de la

Secretaría y del Servicio de Administración Tributaria, así como de

otras entidades públicas. Además, evaluar el efecto recaudatorio de las

reformas que en materia fiscal se propongan.


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Participar con las unidades administrativas competentes de la Secreta-

ría, en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del

Desarrollo y del Programa Operativo Anual de Financiamiento de la

administración pública federal, en las materias que se refiere la frac-

ción anterior.

Estudiar y formular la política de Coordinación Fiscal de la Federación

con las entidades federativas y municipios.

La Dirección General tiene funciones normativas y evaluatorias.

A la Dirección General Técnica y de Negociaciones Inter-nacionales, le compete:

Elaborar y presentar los anteproyectos de iniciativas de ley y proyectos

de reglamentos en materia fiscal y aduanera de la Federación, así como

los proyectos de reglas generales y otras disposiciones de carácter fis-

cal y aduanero, oyendo la opinión de las unidades administrativas

competentes en la formulación de la política de ingresos federales.

Participar con las unidades administrativas del Servicio de Administra-

ción Tributaria en la adecuada interpretación y aplicación de la legisla-

ción fiscal y aduanera, los tratados internacionales en materia fiscal y

aduanera y respecto de convenios y tratados internacionales en mate-

ria comercial en relación con los aspectos aduaneros.

Las funciones de esta Dirección General se enmarcan enla presentación de la normatividad fiscal desde los ingresosfederales.La Dirección General de Política de Ingresos por la Venta

de Bienes y la Prestación de Servicios Públicos, tiene comoatribuciones:

Estudiar y formular las asignaciones sectoriales de financiamiento de

las dependencias y entidades de la administración pública federal en

lo concerniente a precios y tarifas, y en lo relativo a derechos, produc-

tos y aprovechamientos, y en su caso, la autorización del programa

353

financiero de las entidades paraestatales incluidas en la Ley de Ingre-

sos de la Federación, en las materias de su competencia.

Participar con la Dirección General de Crédito Público, en materia de

precios y tarifas de los bienes y servicios de las entidades de la admi-

nistración pública federal, en formulación, para aprobación superior,

de los programas financieros sectoriales y regionales de corto y media-

no plazo de las entidades para integrarse al Programa Nacional de

Financiamiento del Desarrollo.

En la Dirección General se tratan fundamentalmente lasasignaciones en materia de ingresos de las entidadesparaestatales de control directo y los ingresos no tributarios.Por lo que respecta a la Dirección General de Coordina-

ción con Entidades Federativas, tiene las responsabilidadessiguientes:

Participar, en coordinación con las unidades administrativas compe-

tentes de la Secretaría, en la formulación de la política de coordinación

fiscal de la Federación con las entidades federativas y municipios, es-

cuchando para ello al Servicio de Administración Tributaria.

Participar, con las unidades administrativas competentes de la Secreta-

ría y del Servicio de Administración Tributaria, en la elaboración de

anteproyectos de convenios, acuerdo y demás disposiciones legales

relativos a la coordinación con las entidades federativas y municipios

en la materia; calcular y formular las órdenes de pago de las cantidades

que correspondan a las entidades federativas y municipios, por con-

cepto de participaciones, así como resolver los asuntos que las dispo-

siciones legales que rigen las actividades de Coordinación Fiscal atribu-

yan a la Secretaría.

De lo anterior, se observa que esta Dirección Generaltiene funciones normativas y de vigilar y observar el cum-plimiento de las disposiciones jurídicas sobre la materia.


354


Las dependencias antes citadas desarrollan funciones esencialmente

de lineamientos y reglamentación en materia de captación de ingresos

federales ordinarios.

En forma específica para efectos de administración fiscalse creó el Servicio de Administración Tributaria medianteLey publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 dediciembre de 1995 con vigencia a partir del 1 de junio de1997.7

De acuerdo con el ordenamiento jurídico mencionado elServicio de Administración Tributaria es un órgano desconcen-trado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con elcarácter de autoridad fiscal, y con las atribuciones y faculta-des ejecutivas que señala su Ley y tiene por objeto la reali-zación de una actividad estratégica del Estado consistente enla determinación, liquidación y recaudación de impuestos,contribuciones de mejoras, derechos, productos, aprovecha-mientos federales y de sus accesorios para el financiamientodel gasto público. En la consecución de este objetivo deberáobservar y asegurar la aplicación correcta, eficaz, equitativay oportuna de la legislación fiscal y aduanera, así comopromover la eficiencia en la administración tributaria y elcumplimiento voluntario por parte del contribuyente de lasobligaciones derivadas de esa legislación.Además el Servicio de Administración Tributaria gozará

de autonomía de gestión y presupuestal para la consecuciónde su objeto y de autonomía técnica para dictar sus resolu-ciones.El domicilio del Servicio de Administración Tributaria será

la ciudad de México, donde se ubicarán sus oficinas centra-les. Asimismo, contará con oficinas en todas las entidadesfederativas y sus plazas más importantes, así como en elextranjero, a efecto de garantizar una adecuada desconcen-tración geográfica, operativa y de decisión en asuntos de su

355

competencia conforme su Ley, al Reglamento Interior queexpida el presidente de la República y a las demás disposi-ciones jurídicas que emanen de ellos.Por su parte el Reglamento Interior del Servicio de Admi-

nistración Tributaria Publicado en el Diario Oficial del 30 dejunio de 1997 y reformado mediante Decreto dado a cono-cer el 10 de junio de 1998, establece en su artículo 2 quepara el despacho de los asuntos de su competencia contarácon los siguientes servidores públicos y unidades adminis-trativas.

Presidente

Unidad de Comunicación Social

Comisión del Servicio Fiscal de Carrera

Secretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de

Carrera

Unidades Administrativas Centrales

Dirección General de Tecnología de la Información

Administración General de Recaudación

Administración Especial de Recaudación

Administración General de Auditoría Fiscal Federal

Administración Especial de Auditoría Fiscal

Administración General Jurídica de Ingresos

Administración Especial Jurídica de Ingresos

Administración General de Aduanas

Coordinación General de Recursos

Coordinación Central de Recursos Humanos

Coordinación Central de Recursos Financieros

Coordinación Central de Recursos Materiales

Unidades Administrativas Regionales

Administraciones y Coordinaciones Regionales

Administraciones y Coordinaciones Locales y Aduanas

Además el Servicio de Administración Tributaria contarácon una Contraloría Interna.


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Las atribuciones más relevantes de las unidades administrati-vas que integran el Servicio de Administración Tributaria son:El presidente administra, representa, dirige, supervisa y

coordina a las unidades administrativas, así como a los servi-dores públicos del Servicio de Administración Tributaria.La Unidad de Comunicación Social lleva fundamentalmen-

te las actividades de información, difusión y de relacionespúblicas del Servicio de Administración Tributaria a travésde los medios de comunicación, nacionales y extranjeros.Por lo que se refiere a la Comisión del Servicio Fiscal de

Carrera tiene entre otras funciones: elaborar, revisar, propo-ner e instrumentar el Sistema Integral del Servicio Fiscal deCarrera de acuerdo a lo establecido por la Ley del Serviciode Administración Tributaria, que abarca los subsistemas deremuneraciones y de desarrollo integral y capacitación paratodo el personal, así como los de reclutamiento y selección,planeación de carrera, ascensos y evaluación para los fun-cionarios fiscales de carrera y en su caso, para los de libredesignación.Con lo anterior se profesionaliza notablemente el servicio

de la administración tributaria y se evita la improvisación. Elsecretariado Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal deCarrera es el ente que lleva el seguimiento de políticas,programas y evaluación de las actividades del Servicio Fis-cal de Carrera.Los titulares de las unidades administrativas centrales como

son los de la Unidad de Comunicación Social, del Secretaria-do Técnico de la Comisión del Servicio Fiscal de Carrera, dela Dirección General de Tecnología de la Información yAdministraciones Generales, así como de la CoordinaciónGeneral de Recursos tendrán entre otras, las facultades ge-nerales de formular, para aprobación inferior, los programasde actividades y los anteproyectos de presupuesto de las

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áreas que integran las unidades administrativas a su cargo,así como organizar, dirigir y evaluar dichas actividades.A la Dirección General de Tecnología de la Información,

le corresponde principalmente establecer lineamientos ge-nerales en materia de informática para integrar e instrumentarun Programa de Desarrollo Informático Global del Serviciode Administración Tributaria.Por su parte, la Administración General de Recaudación

tiene como una de sus competencias fundamentales estable-cer las políticas y los programas que deban seguir las admi-nistraciones especiales y locales de recaudación.En lo que se refiere a la Administración General de

Auditoría Fiscal Federal entre sus atribuciones destaca for-mular el Plan General Anual de Fiscalización y establecerlas prácticas que deban ejecutar las administraciones fiscalesy las locales de Auditoría Fiscal Federal.A la Administración General Jurídica de Ingresos le compete

establecer la política y programas que deban seguir las admi-nistraciones especiales y las locales Jurídicas de Ingresos.Por su parte a la Administración General de Aduanas le

corresponde ejecutar los programas de actividades para aplicarla legislación que regula el despacho aduanero, la preven-ción de delitos fiscales y el apoyo a las autoridades fiscalesen la ejecución de sus facultades de supervisión y vigilan-cia, dictamen pericial, así como la política y programas enmateria de agentes y apoderados aduanales.Por su parte dentro de las facultades de la Coordinación

General de Recursos que tiene a su cargo la CoordinaciónCentral de Recursos Humanos, Financieros y Materiales, seencuentra el apoyo a las unidades administrativas del Siste-ma de Administración Tributaria, en materia de su compe-tencia, para la mejor organización y funcionamiento del ór-gano descentralizado.


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En lo que corresponde a las unidades administrativas re-gionales, que comprende a las administraciones y coordina-ciones regionales y locales de Recaudación, Auditoría FiscalFederal, Jurídica de Ingresos y de Aduanas, que tienen fun-ciones operativas en materia de administración tributaria sonlas que a continuación se mencionan:8

Las administraciones regionales de Recaudación, AuditoríaFiscal Federal y Jurídica de Ingresos son 8, mismas que acontinuación se mencionan: del Noroeste y cuya circuns-cripción territorial comprende los Estados de Baja California,Baja California Sur, Sinaloa y Sonora, la cual cuenta con 10Administraciones Locales; del Norte-Centro que incluye aCoahuila, Chihuahua, Durango y Zacatecas, con 7 Adminis-traciones Locales; del Noreste que abarca las entidadesfederativas de Nuevo León, Tamaulipas y una parte deVeracruz y la conforman 9 Administraciones Locales; de Oc-cidente constituida por Aguascalientes, Colima, Jalisco yNayarit e incluye 8 Administraciones Locales; Golfo-Pacíficocon circunscripción territorial en Guerrero, Morelos, Puebla,Tlaxcala y parcial de Veracruz y cuenta con 9 administracio-nes locales; Sur que abarca a Campeche, Chiapas, Oaxaca,Quintana Roo, Tabasco y Yucatán y se conforma de 8 admi-nistraciones locales; y Metropolitana que comprende al Dis-trito Federal y Estado de México, integrada por 6 administra-ciones locales.Por su parte las administraciones regionales de Aduanas

son 8: del Noroeste y comprende Baja California y Sonoracon 10 aduanas; del Norte-Centro que abarca el estado deChihuahua, Coahuila y Durango integrada por 7 aduanas; delNoreste conformada por Nuevo León y Tamaulipas y 7 adua-nas; de Occidente con jurisdicción en Jalisco, Sinaloa, Colima,Nayarit y Baja California Sur sumando 4 aduanas; del Centrointegrada por Querétaro, Guanajuato, Aguascalientes, San

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Luis Potosí, Zacatecas, Michoacán e Hidalgo, la cual cuentacon 3 aduanas; del Golfo-Pacífico compuesta por Veracruz yOaxaca comprendiendo 6 aduanas; del Sur con circunscrip-ción territorial en los estados de Quintana Roo, Chiapas,Tabasco, Yucatán y Campeche que incluye a 5 aduanas;Metropolitana con ámbito de competencia en la Ciudad deMéxico, D.F., Estado de México, Puebla, Guerrero, Morelosy Tlaxcala y se integra de 5 aduanas. Las aduanas son decarácter fronterizo, marítimas, aeroportuarias e interiores enlos lugares que se estime conveniente de acuerdo a lasnecesidades de control de entrada y salida de mercancíasdel exterior.

ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS A LA ADMINISTRACIÓN FISCAL

Por tener relación con el proceso recaudatorio se citaránalgunas funciones del procurador Fiscal de la Federación ydel tesorero de la Federación.Al procurador Fiscal de la Federación le corresponde ser el

consejero jurídico de la Secretaría, además tiene encomenda-do, entre otros aspectos, formular los proyectos de iniciativasde leyes o decretos, así como los proyectos de reglamentos,decretos, acuerdos y órdenes que el secretario proponga alpresidente de la República y de las demás disposiciones deobservancia general en materia de competencia de la Secreta-ría, así como preparar los proyectos de convenciones sobreasuntos hacendarios y fiscales de carácter internacional, intervi-niendo en las negociaciones respectivas; también elabora losproyectos de leyes, reformas fiscales y demás disposicionesrelativas que realizan las diversas unidades administrativas queson revisadas, principalmente en su sustento jurídico y presen-tadas al secretario, por el procurador Fiscal de la Federación.


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Es aquí donde formalmente, afuera de la Secretaría, seinicia el proceso de presentación de las diversas leyes yreformas fiscales.Por su parte, el tesorero de la Federación, en materia de

administración tributaria le corresponde recaudar, concen-trar, custodiar, vigilar y situar los fondos provenientes de laaplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y otrosconceptos que debe percibir el gobierno federal por cuentapropia o ajena, depositándolos diariamente en el Banco deMéxico, así como establecer los sistemas y procedimientosde recaudación de los ingresos federales con la participa-ción que le corresponde a las unidades administrativas com-petentes del Servicio de Administración Tributaria. Tambiénrequiere y lleva la cuenta del movimiento de los fondos dela Tesorería de la Federación, y rinde cuentas de sus pro-pias operaciones de ingresos, egresos e inversiones, entreotras atribuciones.

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NOTAS

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Manual Gene-ral de Organización de la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público, enero 1987, p. 5-9

2 Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficialde la Federación del 22 de marzo de 1988.

3 Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de laSecretaría de Hacienda de Crédito Público, Diario Ofi-cial de la Federación 17 de enero de 1989.

4 Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, Diario Oficialde la Federación del 22 de junio y 30 de octubre de1990.

5 Secretaría de Gobernación, Acuerdo de Adscripción, Dia-rio Oficial de la Federación del 10 de junio de 1998.

6 Secretaría de Gobernación, Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal, Diario Oficial de la Federacióndel 29 de diciembre de 1976 y reformas.

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7 Secretaría de Gobernación, Ley del Servicio de Adminis-tración Tributaria, Diario Oficial de la Federación del 15de diciembre de 1997.

8 Secretaría de Gobernación, Reglamento Interior del Ser-vicio de Administración Tributaria, Diario Oficial de laFederación del 10 de junio de 1998.

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ÍNDICE

Presentación .............................. 11

CAPÍTULO I. FINANZAS PÚBLICAS ..................... 13Concepto de finanzas públicas ............... 15Ámbito de las finanzas públicas............. 18

Importancia del sector paraestatal ............. 26La intervención estatal, fundamento constitucional . 28Notas ................................. 31

CAPITULO II. GASTO Y PRESUPUESTO PÚBLICO ............ 33Definición e importancia del gasto público ...... 35Presupuesto ............................. 38Definición ............................ 38Principios presupuestarios................. 40

Clasificaciones presupuestarias ............... 43Clasificación administrativa .................. 43Clasificación funcional.................... 48Clasificación económica .................. 56Clasificación por objeto del gasto............ 58Clasificación económica en cuenta doble ...... 62Clasificación sectorial .................... 63

Presupuesto por programas ................. 64

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Reforma presupuestaria .................... 72Uso de las clasificaciones presupuestarias ....... 81La planeación y el presupuesto por programa .... 86Notas ................................. 91

CAPITULO III. NORMATIVIDAD, PROCESO PRESUPUESTARIOY PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN .......... 97Normatividad ............................ 99Proceso programación-presupuestación ......... 102Programación .......................... 103Formulación ........................... 111Discusión y aprobación................... 116Ejecución ............................. 118Control .............................. 121Evaluación ............................ 123

El presupuesto de egresos de la Federación ..... 128Análisis del gasto del gobierno federal por capítulos 134Notas ................................. 139

CAPÍTULO IV. EL INGRESO PÚBLICO ................... 141Descripción general del ingreso público ........ 143Clasificación del ingreso público .............. 144Los impuestos ........................... 145Elementos de los impuestos ............... 146Clasificación de los impuestos .............. 148Principios de la imposición ................ 149Incidencia y efectos económicos de los impuestos 153Impacto, traslación e incidencia ........... 153Efectos económicos de los impuestos....... 154

Los ingresos no tributarios .................. 156Precios y tarifas del sector público ............ 157Notas ................................. 159

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CAPITULO V. DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES IMPUESTOS Y DE LOSINGRESOS NO TRIBUTARIOS ...................... 161Descripción de los principales impuestos ....... 163Ley del Impuesto sobre la Renta ............ 163Ley del Impuesto al Activo ................ 179Impuesto al Valor Agregado ............... 181

Ley del Impuesto Especial sobre Producción yServicios ............................. 190Gasolina y diesel ....................... 191Bebidas alcohólicas.................... 192Cerveza y bebidas refrescantes ........... 194Tabacos labrados ..................... 195

Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos .. 196Impuesto sobre Automóviles Nuevos......... 199Impuestos al Comercio Exterior............. 203

Descripción de los ingresos no tributarios ....... 206Derechos ............................. 207Productos ............................. 208Aprovechamientos ...................... 210

Notas ................................. 211

CAPÍTULO VI. NORMATIVIDAD DEL INGRESO PÚBLICO ......... 213Disposiciones constitucionales ............... 215Código Fiscal de la Federación ............. 219

Elaboración y aprobación de la Ley de Ingresosde la Federación ....................... 220Estructura de la Ley de Ingresos de la Federación 226Análisis de los ingresos ordinarios del gobiernofederal ............................. 232

Notas ................................. 237

CAPITULO VII. DEUDA PÚBLICA...................... 239Concepto y orígenes de la deuda pública ....... 244

ÍNDICE

Clasificación de acuerdo con la contratación ..... 252Evolución .............................. 257Normatividad ............................ 259Ley General de Deuda Pública ............. 259

Análisis de los efectos de la deuda ............ 265Formas de extinción: la década de los ochenta ... 267El periodo de los noventa................... 274Conclusiones ............................ 285Notas ................................. 287

CAPÍTULO VIII. FINANZAS LOCALES .................... 293Introducción ............................ 295La problemática fiscal en un estado federal ...... 296La hacienda local en un estado federal ......... 300Los principios de las haciendas locales ....... 300Distribución del gasto público .............. 302

Distribución del ingreso público .............. 304Sistemas de relaciones impositivas interguber-namentales............................ 306Sistema de separación ................... 306Sistema concurrente ..................... 307Sin coordinación ........................ 308De forma coordinada .................... 308

Reparto constitucional en México ............. 310Facultades de la Federación ............... 310Facultades de los estados ................. 313

Resultados del reparto constitucional de las fuentestributarias ............................. 314La solución al problema de la delimitaciónde campos impositivos ................. 316

Ley de Coordinación Fiscal de 1980 ......... 317Integración de los fondos ............... 322Distribución de los fondos ............... 326

Otros mecanismos de financiamiento del gastode los estados........................ 329

Principales renglones de ingresos y egresosestatales.............................. 331

Notas ................................. 335

CAPÍTULO IX. ADMINISTRACIÓN FISCAL ................. 339Importancia y evolución .................... 341Legislación............................ 349

La Subsecretaría de Ingresos................. 350Estructura ............................. 350

Órganos administrativos vinculados a laadministración fiscal ..................... 359

Notas ................................. 361

ÍNDICE

Impreso en los Talleres Gráficosde la Dirección de Publicacionesdel Instituto Politécnico Nacional

Tresguerras 27, Centro Histórico, México, D. F.Enero de 2002, Edición: 2 000 ejemplares

Cuidado editorial y corrección: Leticia Ortiz BedoyaFormación: Patricia Camargo Higareda

Diseño de portada: Wilfrido Heredia DíazProducción: Delfino Rivera BelmanSupervisión: Manuel Toral Azuela

Procesos editoriales: Martha Varela MichelDirector: Arturo Salcido Beltrán