financiamiento y costo de implementación de la ley provincial de educación

Financiamiento y Costo de Implementación de la Ley provincial de Educación

Informe final

31 DE MARZO DE 2010

Calle 8 N° 713, 3° piso 1900, La Plata, Buenos Aires, Argentina. Tels. (0221) 482 4184 / 7065 / 4288 www.unipe.edu.ar

ÍNDICE INDICADORES DEL SISTEMA EDUCATIVO BONAERENSE ............................................................. 1 INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 3 I. CARACTERISTICAS DEL SECTOR EDUCACIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES ................................. 4

I.1. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SECTOR ............................................................... 4 I.1.1 El marco normativo ................................................................................ 4 I.1.2. Estructura y organización del sistema educativo............................................. 7

I.2. LA DEMANDA................................................................................................ 9 I.2.1. Evolución y estructura ............................................................................ 9 I.2.2. Cobertura .......................................................................................... 14 I.2.3. Eficiencia interna................................................................................. 21 I.2.4. Las pruebas de aprendizaje..................................................................... 25

I.3. LA OFERTA ................................................................................................ 27 I.3.1. La distribución funcional de cargos............................................................ 27 I.3.2. Las relaciones entre la oferta y la demanda ................................................. 28 I.3.3. El tamaño de los establecimientos ............................................................ 30 I.3.4. Las economías de escala ........................................................................ 31

II. ANTECEDENTES DE ESTIMACIÓN DE COSTOS EDUCATIVOS ...................................................... 35

II.1. Una revisión de los distintos métodos .......................................................... 36 II.2. Algunos antecedentes empíricos de proyecciones de costos ................................ 44

III. LA DEMANDA POR MÁS EDUCACIÓN .......................................................................... 53

III.1. Proyecciones de matrícula ....................................................................... 54 III.2. Los costos para alcanzar las metas de cobertura ............................................ 61 III.3. La mejora en la calidad y equidad del servicio............................................... 72

IV. EL FINANCIAMIENTO Y LA INVERSIÓN SECTORIAL ............................................................. 85

IV.1. Marco de análisis .................................................................................. 85 IV.2. La situación económico financiera de la provincia de Buenos Aires ...................... 94 IV.3. El presupuesto educativo ...................................................................... 109 IV.4. El esfuerzo financiero provincial en educación............................................. 111 IV.5. La asignación de recursos ...................................................................... 114 IV.6. El gasto por alumno y la equidad ............................................................. 117 IV.7. Los salarios ....................................................................................... 118

BIBLIOGRAFÍA................................................................................................. 121 APÉNDICE .................................................................................................... 122

INDICADORES DEL SISTEMA EDUCATIVO BONAERENSE Total de estudiantes (2008) 3.935.406 Total de estudiantes Nivel Inicial 662.406 % público 58,8 % privado 41,2 Total de estudiantes EGB 1- 2/Nivel Primario 1.681.467 % público 66,1 %privado 33,9 Total estudiantes Nivel Secundario 1.423.286 % público 67,0 %privado 33,0 Total estudiantes Nivel Superior no Universitario 168.247 % público 60,0 % privado 40,0 Tasa neta de escolarización del Nivel Inicial-Preescolar (2006) 87,8 Tasa neta de escolarización del Nivel Primario (2006) 95,8 Tasa neta de escolarización del Nivel Secundario (2006) 88,6 Tasa de repetición EGB 1-2/Nivel Primario (2006-2007) 5,3 Tasa de repetición EGB 3 (2006-2007) 14,1 Tasa de repetición Polimodal (2006-2007) 9,2 Tasa de sobreedad de EGB 1-2/Nivel Primario (2006-2007) 16,4 Tasa de sobreedad de EGB 3 (2006-2007) 33,6 Tasa de sobreedad del Nivel Polimodal (2006-2007) 36,6 Tasa de abandono de EGB 1-2/Nivel Primario (2006-2007) 0,1 Tasa de abandono de EGB 3 (2006-2007) 5,3 Tasa de abandono del Nivel Polimodal (2006-2007) 14,0 Promedios en las pruebas nacionales de Lengua y Matemática (2007) (nivel alto) 3° año Nivel Primario – Lengua 36,3 3° año Nivel Primario – Matemática 20,2 6° año Nivel Primario – Lengua 21,4 6° año Nivel Primario – Matemática 24,4 2° ó 3° Nivel secundario – Lengua 16,9 2° ó 3° Nivel secundario – Matemática 10,5 Finalización del Nivel Secundario – Lengua 21,4 Finalización del Nivel Secundario – Matemática 20,6

Alumnos por sección del Nivel Inicial (2006) 26,0 Alumnos por sección de EGB 1-2 (2006) 27,0 Alumnos por sección de EGB 3 (2006) 27,5 Alumnos por sección del Nivel Polimodal (2006) 26,9 Gasto Público Total en Educación (2007) (en miles de pesos) 10.959.522 % Nivel Inicial 6,7 % Nivel Primario 23,6 % Nivel Secundario 33,9 % Nivel Superior no universitario 2,5 % Sin discriminar 19,4 % Gestión Privada 13,9

Gasto Educativo/PBG (2008) 3,6 Gasto por alumno del Nivel Inicial en pesos (2007) 1.152,8 Gasto por alumno del Nivel Primario en pesos (2007) 1.547,1 Gasto por alumno del Nivel Secundario en pesos (2007) 2.695,3 Total de Unidades Educativas (2008) 17.486 Unidades Educativas Nivel Inicial 5.012 Unidades Educativas Nivel EGB 1-2/Primario 5.929 Unidades Educativas Nivel Secundario 5.997 Unidades Educativas Nivel Superior no Universitario 548 Total Docentes (2008) 169.505 Nivel Inicial 36.618 Nivel EGB 1-2/Primario 86.573 Nivel Secundario 43.094 Nivel Superior no Universitario 3.220

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Introducción La Provincia de Buenos Aires sancionó recientemente una nueva ley de educación provincial. Como es sabido, la coyuntura financiera en que debe acometer el cumplimiento de sus objetivos es compleja: si bien el impacto de la crisis internacional no ha sido el temido inicialmente ni el registrado en otras economías, el país ya no es beneficiario de la holgura de recursos de los últimos años. Más aún, tampoco se podrá contar con el doble beneficio que se derivaba de la ley de financiamiento educativo proveniente: a) del aumento de los recursos para el sector debido al buen desempeño económico y b) del aumento de la participación hasta alcanzar el 6% del PIB. Como consecuencia, en principio y de mantenerse este panorama, no es esperable un incremento significativo de la magnitud absoluta de recursos para el sector a no ser por el crecimiento de la economía. Entonces, el desafío que se presenta en los próximos tiempos es cómo cumplir los mandatos legales y sociales. El documento tiene por objetivo abordar la factibilidad de sortear uno de esos desafíos: el financiero. A estos efectos, su principal propósito es: i) la estimación general de los costos de cumplir con el marco normativo vigente y, ii) delinear una estrategia para su financiamiento. Para ello, el trabajo se divide en cuatro partes: La primera presenta un diagnóstico cuantitativo de la situación actual y evolución reciente de la educación provincial no universitaria. En esta sección se tratan, a su vez, tres temas: a) los ejes normativos que corresponde tener en cuenta al momento de proyectar costos; b) la demanda educativa y sus características principales -cobertura, eficiencia interna y resultados de aprendizaje-; y) la oferta educativa con particular mención al tamaño de los establecimientos y secciones. A continuación se reseñan y discuten los distintos métodos de proyección de costos educativos propuestos desde distintas perspectivas teóricas como así también los empleados empíricamente. En particular, de estos últimos se ejemplifica haciendo uso de distintas aproximaciones metodológicas utilizadas en América Latina en los últimos años. En cuanto a las perspectivas conceptuales, arribar a las necesidades de financiamiento -aun de una misma acción- puede concebirse de distintas formas y llegar a distintos resultados. Esto no debería extrañar si se tiene presente que las estimaciones versan sobre el futuro y, por lo tanto, deben lidiar con la incertidumbre. Por ello nunca resultará excesivo resaltar que las proyecciones en cuestión son sólo aproximaciones para aportar mayor evidencia empírica a la discusión de las políticas, confeccionar escenarios e indagar sobre la factibilidad y estrategias de implementación. En la tercera parte se muestran los costos hallados. Aquí se rescatan y parametrizan los aspectos normativos tratados en la primera parte y se los trata a la luz de los métodos presentados en la segunda. El enfoque es ecléctico en la medida que los objetivos de las leyes vigentes requieren distintos abordajes. Por un lado, hay metas explícitamente cuantitativas, tales como las correspondientes a la cobertura escolar. Por el otro, las hay claramente cualitativas, como las vinculadas a los aprendizajes; éstas requieren de la precisión de las acciones que, recién ahí, permitan su cuantificación. Así, los enfoques a los que se recurren deberán ser macro o micro analítico, según el caso. Por último, el trabajo concluye con la reflexión de alternativas de financiamiento. Para ello se repasan las finanzas públicas educativas bonaerenses, el esfuerzo realizado para la inversión educativa y sus límites a raíz del reparto de impuestos nacionales imperante. En función de estas restricciones se consideran las estimaciones encontradas en el capítulo anterior y se abordan las estrategias para cumplir y sostener los compromisos legales y sociales.

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I. CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR EDUCACIÓN DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Si bien en otra escala, la Provincia de Buenos Aires comparte no pocas de las características educativas del resto del país. En este capítulo se describen los aspectos cuantitativos sobresalientes del sistema educativo bonaerense. A estos efectos, en la primera parte se repasa la organización institucional del sector particularizando cada uno de sus niveles. Las otras dos secciones se detienen en la dimensión cuantitativa del sistema. La tercera, en la demanda; aquí se profundiza sobre el acceso y cobertura, la (in)eficiencia interna, y los resultados de aprendizaje de los alumnos. A su vez, en la tercera, se presentan los rasgos sobresalientes de la oferta. I.1. Organización institucional del sector La Provincia de Buenos Aires está organizada políticamente en 134 partidos que son equivalentes a departamentos en las otras provincias de la Argentina. Esta jurisdicción es la más extensa y ocupa alrededor del 11% del territorio nacional. La población bonaerense está compuesta, según la proyección del INDEC, por aproximadamente 15 millones de habitantes. Esta cifra representa el 38% del total de la población argentina en 2008. El sistema educativo de la provincia se alinea sobre la base de una administración regional. Este mecanismo agrupa a sus partidos en 25 regiones educativas. Para presentar los principales aspectos institucionales del sector educativo local se tendrán en cuenta los siguientes ejes: la normativa que regula el sector, la estructura y su organización del sistema. I.1.1. El marco normativo La actual configuración del sistema educativo de la Provincia de Buenos Aires es el resultado de la implementación de un marco normativo compuesto por cuatro leyes: la Ley de Educación Nacional Nº 26.206 sancionada en diciembre de 2006, la Ley del Financiamiento Educativo Nº 26.075 de 2006, la Ley de Educación Técnico Profesional Nº 26.058 de 2005 y la Nueva Ley de Educación Provincial Nº 13.688 promulgada en julio de 2007. La primera ley establece los lineamientos de la educación argentina y uno de sus fines es consolidar la unidad nacional, respetando la particularidad de cada provincia. La segunda fija los parámetros y compromisos tanto nacionales como provinciales para incrementar los recursos destinados al sector con el objetivo de alcanzar en el año 2010 una participación del 6% del PIB. La tercera ley se propone ordenar, homogeneizar y mejorar la oferta educativa de la educación técnico profesional en todas las jurisdicciones del país. La última dispone los lineamientos educativos específicos de la Provincia de Buenos Aires. En lo que sigue se presentan los aspectos de estas leyes que interesan a los efectos de las estimaciones de recursos necesarios para cumplir los objetivos planteados en ellas. En teoría, todos los objetivos y garantías que establecen los marcos normativos provincial y nacional en educación se pueden hacer operativos. Aun cuando se establezcan mandatos tan generales y amplios como el que señala, por ejemplo, que la provincia de Buenos Aires “tiene la responsabilidad principal e indelegable de proveer, garantizar y supervisar una educación integral, inclusiva, permanente y de calidad, garantizando la igualdad, gratuidad y la justicia social” (la ley nacional establece algo similar para todo el país). De otro modo, se estaría frente a un compromiso estéril por su imposible cumplimiento. Además, difícilmente se pueda hallar alguna acción educativa que no pueda justificarse en términos de calidad, equidad, igualdad, la eficiencia, libertad, cohesión social o cualquier otro meta objetivo. El interrogante y acuerdos y desacuerdos versan sobre las políticas a implementar para cumplirlos. Sin su definición, la tarea de proyección de recursos necesarios para alcanzar determinados fines se torna muy dificultosa y, por momentos, irrealizable. Sobre todo, cuando las leyes combinan intenciones muy precisas con declaraciones de principios que refieren a ideales de orden general. Los primeros permiten referirlos, prácticamente, como metas (es decir, objetivos cuantificados), los segundos presentan, por momentos, un carácter etéreo con pocas chances de mensurabilidad. Este reclamo no proviene de una vocación positivista ni mucho menos; simplemente se trata de la necesidad de asegurar los recursos que permitan cumplir con los mandatos sociales (y legales). En el medio, tanto la ley de educación nacional como la provincial precisan el sentido de algunas acciones que permitirían lograr esos propósitos; aunque claro, no explicitan su contenido.

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Las metas Entre las que se cuentan como claras especificaciones sobre el resultado mandatorio a alcanzar están las que atañen a la cobertura escolar. Ambas leyes definen la obligatoriedad de escolarización de varios tramos etáreos y niveles educativos. En tal sentido, la ley provincial declara que la educación es obligatoria en todo su territorio provincial desde la edad de cuatro años del nivel inicial, todo el Primario y hasta la finalización del secundario inclusive. La norma bonaerense da un paso más que la nacional al ampliar la obligatoriedad a los cuatro años y no a los cinco como esta última, que sólo obliga a las provincias a universalizar la sala para esa edad. Sobre el particular, la provincia garantiza la cobertura del nivel inicial, en el sentido de que es una obligación por parte del Estado asegurar su provisión y regular su funcionamiento. En cuanto al nivel primario es de seis años de duración y constituye una unidad pedagógica y organizativa para los niños a partir de los seis años de edad. El nivel secundario, por su parte, también es de seis años de duración para la provincia y “constituye una unidad pedagógica y organizativa con una formación carácter común y otra orientada, de carácter diversificado, que responde a diferentes áreas del conocimiento, del mundo social y del trabajo. Este Nivel está destinado a los adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores que hayan cumplido con el Nivel de Educación Primaria.” A su vez, ambas leyes aseguran la provisión de distintas modalidades: educación técnico profesional, artística, especial, permanente de jóvenes y adultos, rural, intercultural bilingüe, en contextos de privación de libertad, domiciliaria y hospitalaria. También se indica que se promoverán propuestas de educación no formal, a distancia, de opciones basadas en las tecnologías y medios de comunicación. La ley provincial, además de las modalidades señaladas en la nacional, dedica parte de su normativa a la educación física, a la psicología comunitaria y pedagogía social y a la educación ambiental. En particular, interesa destacar dos modalidades. Por un lado, el compromiso de garantizar la alfabetización y el cumplimiento de la obligatoriedad escolar a quienes no la hayan completado en la edad establecida reglamentariamente, y a brindar posibilidades de educación a lo largo de toda la vida. Por el otro, se encuentra la educación especial: la ley provincial explicita que las autoridades educativas deberán establecer los procedimientos y recursos correspondientes para asegurar el derecho a la educación y la integración escolar, favorecer la inserción social de las personas con discapacidades, temporales o permanentes e identificar tempranamente las necesidades educativas derivadas de la discapacidad o de trastornos en el desarrollo.

El currículo Respecto de los objetivos que son más difíciles de traducir a costos y recursos necesarios para alcanzarlos, se encuentran esparcidos a lo largo de las normas en cuestión. En rigor, las acciones para lograrlos son observables porque se refieren a la tarea de enseñar propiamente dicha, a las actividades y experiencias escolares en general y a la cultura organizacional, entre otros. Así, basta señalar sólo algunos de los múltiples objetivos explicitados en la ley provincial (la nacional aporta otro tanto) y que encuadran en esta caracterización: a) brindar una educación entendida en términos de justicia social; b) garantizar una educación integral que forme ciudadanos desarrollando todas las dimensiones de la persona; c) establecer una formación ciudadana comprometida con los valores éticos y democráticos de participación, libertad, solidaridad, resolución pacífica de conflictos, respeto a los derechos humanos, responsabilidad, veracidad, honestidad, valoración y preservación del patrimonio natural y cultural que habilite a todas las personas para el desempeño social y laboral y la continuidad de estudios entre todos los niveles y modalidades; d) fortalecer la identidad provincial como parte de la identidad nacional; e) promover la valoración de la interculturalidad en la formación de todos los alumnos; f) incorporar los principios y valores del cooperativismo, del mutualismo y el asociativismo en todos los procesos de formación; y g) asegurar una educación para todos los alumnos que favorezca la construcción de un pensamiento crítico para la interpelación de la realidad, su comprensión y la construcción de herramientas para incidir y transformarla, así como con los distintos discursos, especialmente los generados por los medios de comunicación.

Las acciones específicas de política En tercer lugar, hay orientaciones cuyo nivel de especificación permite aproximar mayor información al ejercicio de los recursos monetarios. Estos se calculan a partir de la definición de los bienes materiales

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que deben estar presentes para lograr los objetivos señalados. Por eso es menos engorrosa la tarea de cuantificar la inclusión de auto exigencias como las de: a) tender a que las escuelas primarias sean de jornada extendida o completa; b) la obligatoriedad de la enseñanza de al menos un idioma extranjero será obligatoria en todas las escuelas de nivel primario y secundario; c) el fortalecimiento de las bibliotecas escolares existentes y la creación y adecuado funcionamiento en aquellos establecimientos que carezcan de las mismas; d) la implementación de planes y programas permanentes de promoción del libro y la lectura; e) la capacitación y actualización integral, gratuita y en servicio de los docentes a lo largo de toda su carrera; f) la previsión del compromiso al acceso y dominio de las tecnologías de la información y la comunicación y; g) en forma más general por si hubiera algo que quedara sin explicitar, la garantía estatal de garantizar las condiciones materiales y culturales para que todos/as los/as alumnos/as logren aprendizajes comunes de buena calidad, independientemente de su origen social, radicación geográfica, género o identidad cultural. Asimismo, en un plano similar, dentro de las políticas socioeducativas, también se explicitan algunas acciones que permitirían orientar los cálculos. Entre ellas se pueden señalar: el compromiso estatal de proveer de textos escolares, recursos pedagógicos, culturales, materiales, tecnológicos y de apoyo económico a los niños, adolescentes, jóvenes y adultos, familias y escuelas que se encuentren en situación socioeconómica desfavorable. Aquí también, en forma más general, se alude a dotar a todas las escuelas de los recursos materiales necesarios para garantizar una educación de calidad tales como la infraestructura, los equipamientos científicos y tecnológicos, de educación física y deportiva, bibliotecas y otros materiales pedagógicos, priorizando aquéllas que atienden a alumnos/as en situaciones sociales más desfavorecidas. En fin, todo esto se puede sintetizar en el mandato legal que señala que los/as alumnos/as tienen derecho a recibir el apoyo económico, social, cultural y pedagógico necesario para garantizar la igualdad de oportunidades y posibilidades que le permitan completar la educación obligatoria. Para concluir con este breve resumen ninguna de las dos leyes en cuestión elude el compromiso de financiamiento de las acciones que se lleven a cabo para alcanzar sus objetivos. Dados los diferentes roles que le atañen a cada nivel de gobierno, en este caso sí resulta conveniente reflejar los mandatos de cada norma por separado. En lo que atañe a la ley nacional, en primer lugar, se establece que el Estado nacional y los provinciales son los responsables de la planificación, organización, supervisión y financiación del sistema educativo argentino. Asimismo, sin aclarar a cuál de los dos gobiernos se refiere -aunque, presumiblemente, a los dos-, se dispone que “el Estado asignará los recursos presupuestarios con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades y resultados educativos para los sectores más desfavorecidos de la sociedad”. No obstante, sí se explicita que es función del poder ejecutivo nacional contribuir con asistencia técnica y financiera a las provincias para asegurar el funcionamiento del sistema educativo. En cuanto a los estados provinciales, siguiendo a la misma norma, son responsables de planificar, organizar, administrar y financiar el sistema educativo en su jurisdicción, según sus particularidades sociales, económicas y culturales. Respecto a la ley provincial, la jurisdicción debe garantizar el financiamiento de su sistema educativo. A estos efectos corresponde que “destine al sostenimiento de la educación, los recursos prescriptos en el presupuesto consolidado de la provincia, otros ingresos que se recauden por vía impositiva, la normativa vigente en materia de herencias vacantes y demás fondos provenientes del Estado nacional, las agencias de cooperación internacional y de otras fuentes”. Asimismo, entre las pocas acciones concretas que se obliga a solventar, se encuentra el mandato a la Dirección General de Cultura y Educación (DGC y E) de establecer un fondo destinado exclusivamente a la producción y distribución de textos escolares en soporte papel y/o digital u otros formatos disponibles, garantizando el derecho de acceso al libro a todos los niños, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores del sistema educativo. Por último, la ley provincial señala que el presupuesto de gastos dispondrá los recursos necesarios para la prestación adecuada de los servicios educativos, constituyendo además en forma simultánea y específica, un Fondo Provincial de Educación. Este Fondo se constituirá con las siguientes fuentes de recursos: a) las donaciones que tengan como destino específico el cumplimiento de los objetivos de la ley; b) parte de los ingresos provenientes de los nuevos juegos de azar que se implementen en el ámbito de la provincia; c) los fondos que establece, la distribución del beneficio bruto del juego de los casinos, y d) cualquier otro recurso que eventualmente se asigne a dicho Fondo (v.g. contribuciones especiales, impuesto sobre la transmisión gratuita de bienes).

I.1.2. Estructura y organización del sistema educativo

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En la actualidad, en el territorio bonaerense conviven dos estructuras educativas. La primera, que fue implementada en 1995 a través de la antigua Ley de Educación Provincial Nº 11.612, se compone de educación inicial, educación general básica (EGB) divido en tres ciclos de tres años de duración cada uno y de la educación polimodal también de tres años. Mientras que la segunda, establecida con la reciente Ley Provincial Nº 13.688 de 2007, mantiene la educación inicial y reorganiza la EGB y la educación polimodal en educación primaria y secundaria de seis años de duración cada una. De esta forma se estableció un cambio gradual para transformar la estructura anterior. Así, se inició la modificación en el primer año de estudios de cada ciclo de EGB para luego continuar con la educación polimodal de forma sucesiva (el cambio de este último nivel está previsto para el año 2010). Los niveles del sistema educativo Como se dijo, la reciente ley de educación provincial organiza la nueva estructura del sistema educativo en cuatro niveles: inicial (I), primario (II), secundario (III) y superior (IV). A diferencia de la organización anterior, la actual incluye un año de estudio obligatorio más en el nivel inicial, 4 años, y se extiende hasta el fin de la educación secundaria. Así esta normativa establece 14 años de educación obligatoria.

Estructura del sistema educativo bonaerense.

Educación Universitaria Educación

Universitaria Educación Superior

Educación No Universitaria

Educación Superior Educación No

Universitaria

6 17 3 17

5 16 2 16

4 15

Educación Polimodal

1 15

3 14 3 14

2 13 2 13

Educación Secundaria

1 12

Educación General Básica 3 1 12

6 11 3 11

5 10 2 10

4 9


3 8 3 8

2 7 2 7

Educación Primaria

1 6


5 5 5 5

Ed

uca

ción

Obl

igat

oria

4 4

Ed

uca

ción

Obl

igat

oria

4 4 Educación Inicial

3 3

Educación Inicial

3 3

Educación Maternal Sala de 45 días a

2 años 0 a 2 Educación Maternal

Sala de 45 días a

2 años 0 a 2

Nivel educativo Año de estudio Edad Nivel

educativo Año de estudio

Edad

Nueva Ley de Educación Provincial No. 13.688 (2007)

Ley de Educación Provincial No. 11.612 (1995)

Fuente: Ley de Educación Provincial No. 11.612 de 1995 y Nueva Ley de Educación Provincial No. 13.688 de 2007. A diferencia de la educación común, las modalidades buscan cubrir necesidades educativas específicas. Algunas de estas ofertas pueden brindar, incluso, educación primaria y secundaria. Tal cual se adelantó, estas modalidades son: Educación Especial, Educación de Jóvenes y Adultos, Adultos Mayores y Formación Profesional, Educación Técnico Profesional, Educación Artística, Educación Física, Psicología Comunitarias y Pedagógica Social, Educación Intercultural y Educación Ambiental. Estas cinco últimas pueden incluirse, en algunos casos, dentro de la oferta de educación común. A su vez, la formación inicial de los futuros docentes se desarrolla en los Institutos de Formación Docente. La duración de esta formación es de cuatro años. Sus planes de estudios se componen de una formación básica común y otra especializada. La oferta del nivel puede ser clasificada en tres categorías, según el tipo de formación que brinda: formación exclusivamente docente, formación exclusivamente técnico profesional y formación de ambos tipos. Respecto de su formación continua, se establece bajo los lineamientos emitidos por la DGCyE. Este tipo de formación se realiza en los Institutos de Formación Docente, Centros de Información e Investigación Educativa (CIIE) y en las universidades de la provincia.

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I.2. La demanda I.2.1. Evolución y estructura Los principios de gratuidad, obligatoriedad y universalidad de la educación primaria fueron adoptados por la provincia desde fines del siglo XIX. El objetivo explícito de universalizar la enseñanza común determinó que la jurisdicción lograse una rápida difusión de la provisión de educación formal a vastos sectores de la población a través de la Ley de Educación Común de la Provincia de Buenos Aires de 1875. Incluso, en esta normativa se fijaban sanciones económicas para los padres o apoderados que no registraban a sus hijos en los censos educativos establecidos por las autoridades del gobierno local. En la actualidad la cobertura total de la educación primaria bonaerense es un objetivo prácticamente alcanzado ya que sólo resta incorporar una pequeña franja del grupo de población en edad obligatoria. Los niños que se encuentran fuera del sistema, ya sea porque nunca ingresaron o bien porque lo abandonaron antes de su finalización, pertenecen a sectores socioeconómica y culturalmente desfavorecidos; en tal sentido, las soluciones para su escolarización no pueden ser pensadas aisladamente desde el sector. Por eso mismo, la incorporación de estos grupos de población al sistema educativo significará un esfuerzo marginal de elevar la escolarización más que proporcional al realizado en las últimas décadas para alcanzar los niveles actuales. Pero no sólo la prestación educativa primaria ha crecido en la Provincia de Buenos Aires. Actualmente, asisten al nivel inicial, primario, secundario y superior no universitario de la educación común alrededor de 3.935.400 alumnos distribuidos en casi 17.500 unidades educativas y atendidos por más de 169.500 docentes. Para el año 2008, esta matrícula representaba poco más del 26% de la población total de la provincia (15 millones). Cuadro 1/Alumnos, docentes y establecimientos de Enseñanza común por nivel (2008)

Nivel y modalidad Unidad

educativa Alumnos Cargos

docentes

Inicial 5.012 662.406 36.618

Primario 5.929 1.681.467 86.573

Secundario 5.997 1.423.286 43.094

Superior No Universitario 548 168.247 3.220

Subtotal educación común 17.486 3.935.406 169.505

Modalidad de jóvenes y adultos 1.873 381.106 n/d

Modalidad de Especial 1.664 75.878 n/d

Otras modalidades 471 179.567 n/d

Total 21.494 4.571.957 169.505

Nota: a) Los datos del nivel superior universitario corresponden a la oferta estatal de 2007 del pregrado y grado. No se incluyen los datos de las universidades con varias sedes en el país porque no presentan su matrícula desagregada; b) La información de los docentes corresponde a los cargos y no al número de personas. Fuente: Abeceb.com en base a los datos publicados por la Dirección de Información y Estadística, Dirección Provincial de Planeamiento - DGCyE. Secretaría de Políticas Universitarias - MEN y Censo Nacional de Docente 2004 MEN. Ahora bien, la población escolar no universitaria corresponde a la educación común y representa poco más del 86% del total de la matrícula provincial. El otro porcentaje pertenece a la oferta de las modalidades educativas. Así, por ejemplo, la educación de jóvenes y adultos, y la educación especial constituyen casi el 10% de la matrícula provincial. Las otras modalidades representan un 4%. La matrícula de toda la educación no universitaria, incluida la que asiste a los cursos de las modalidades, asciende a casi 4.572.000 matriculados en 2008.

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Evolución reciente Como consecuencia del cambio en la cantidad de alumnos, en veinte años el crecimiento acumulado de la matrícula de todos los niveles de educación común fue de un 66%. Los mayores incrementos correspondieron al nivel secundario (559%) y superior no universitario (284%). Mientras que el menor ascenso fue en el nivel inicial (93%). Por el contrario la matrícula de la educación primaria descendió aproximadamente cinco puntos porcentuales. En los dos últimos decenios estas diferentes tasas de crecimiento impactaron en la participación de cada uno de los niveles dentro del total de la matrícula. En el nivel secundario, su participación se incrementó veintisiete puntos porcentuales. En el superior no universitario y en el inicial se elevó poco más de dos puntos respectivamente. Por el contrario el nivel primario redujo su participación. Sin embargo, esto, lejos de indicar una pérdida de matriculación de la educación primaria, por ejemplo, estaría marcando un diferente grado de desarrollo ya que el sistema evoluciona desde un servicio que atendía prioritariamente la educación básica a otro en el cual la población que asiste a los niveles secundario y superior comienza a adquirir una importancia mayor. Además, un cambio en la composición de la matrícula implica un mayor esfuerzo y/o redistribución de recursos ya que, a medida que se asciende en los niveles educativos, los costos de brindar el servicio son más altos. Cuadro 2/Evolución de la matrícula por nivel de enseñanza, estatal y privada 1988 – 2008. a) En cantidades

Año Total Inicial Primario Secundario Superior no universitario

1988 2.368.775 343.349 1.765.545 216.080 43.801


2008 3.935.406 662.406 1.681.467 1.423.286 168.247

b) Participación


1988 100 14,5 74,5 9,1 1,8


2008 100 16,8 42,7 36,2 4,3 c) Base 1988 =100


1988 100 100 100 100 100


2008 166,1 192,9 95,2 658,7 384,1 Nota: los datos corresponden a la educación común, no incluyen las modalidades. La oferta universitario de 2008 es del año anterior (2007). Fuente: Abeceb.com sobre la base de la información de Dirección de Información y Estadística de la DGCyE de la Provincia de Buenos Aires y de los anuarios universitarios de la Secretaría de Políticas Universitarias – MEN. En términos generales, a lo largo del último siglo el crecimiento de los alumnos en el nivel primario respondió, salvo en aquellos casos en que la población global creció influenciada por corrientes migratorias, a políticas de mejora de la cobertura de la escolaridad obligatoria, materializadas en una importante inversión en construcción de escuelas, en la provisión de equipamiento escolar y en la designación de personal docente para su funcionamiento.

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Respecto del nivel secundario, su menor importancia a comienzos de los años sesenta hizo que su expansión se presentase como más significativa en el largo plazo. El grupo etario que compone la matrícula de este nivel que en 1960 era de 160.000 alumnos fue aproximadamente 1.423.000 estudiantes medio siglo después. A su vez, en esta perspectiva de largo plazo, entre 1970 y 2008 el incremento de los estudiantes del nivel superior no universitario fue de un 723%. De este modo, la matrícula de este nivel pasó aproximadamente de 20.430 a 168.200 alumnos. La demanda actual Poco más del 26% de los habitantes de la Provincia de Buenos Aires es atendido por el sistema educativo no universitario, lo que permite apreciar la magnitud y alcance del servicio. De los poco más de 662.400 niños que asisten a la educación inicial, aproximadamente un 59% concurre al sector estatal. No obstante, existe una marcada diferencia según la región educativa de que se trate. Así en la región 6, casi cinco de cada ocho alumnos pertenecen al sector privado; en el otro extremo, se encuentra la región 16 en la que sólo alrededor de uno de cada ocho de niños concurre a escuelas privadas. En el nivel primario hay una menor participación del sector privado que en el nivel anterior ya que alrededor de un tercio de la matrícula asiste a un establecimiento de este tipo de gestión. Nuevamente, aquí también las diferencias entre regiones son marcadas. Incluso, al igual que en el nivel anterior, regiones con una mayor participación, aquí también muestran una elevada presencia privada. Tal sería el caso, por ejemplo, de las regiones 6 en la que uno de cada dos alumnos asiste a una escuela privada. Sin embargo la menor participación privada se da en la región 15, con un 15,4%. Respecto del nivel secundario se observa la mayor presencia de la oferta estatal de todo el sistema educativo bonaerense no universitario con un 67% de participación. Del mismo modo que en el nivel primario, las regiones 6 y 15 muestran la mayor y menor presencia del sector privado en este nivel, con un 46,8% y 17,2% respectivamente. Cuadro 3/Alumnos matriculados por gestión y departamento 2007, en porcentaje

Educación inicial Educación primaria Educación media Educación superior

no universitaria Región educativa

Público Privado Público Privado Público Privado Público Privado

1 60,1 39,9 64,7 35,3 68,5 31,5 46,3 53,7

2 49,9 50,1 61,3 38,7 64,0 36,0 54,7 45,3

3 52,2 47,8 65,3 34,7 67,1 32,9 58,9 41,1

4 56,4 43,6 65,7 34,3 68,2 31,8 56,8 43,2

5 57,7 42,3 70,5 29,5 69,1 30,9 69,7 30,3

6 38,2 61,8 48,7 51,3 53,2 46,8 43,6 56,4

7 55,4 44,6 55,2 44,8 56,1 43,9 41,8 58,2

8 55,8 44,2 63,1 36,9 67,6 32,4 42,4 57,6

9 55,4 44,6 62,8 37,2 64,6 35,4 72,9 27,1

10 72,3 27,7 73,2 26,8 73,9 26,1 80,2 19,8

11 55,9 44,1 67,3 32,7 68,2 31,8 76,5 23,5

12 73,8 26,2 78,1 21,9 75,4 24,6 70,9 29,1

13 71,0 29,0 79,9 20,1 75,8 24,2 89,3 10,7

14 74,9 25,1 78,8 21,2 76,5 23,5 79,7 20,3

15 84,5 15,5 84,6 15,4 82,8 17,2 84,2 15,8

16 87,2 12,8 81,2 18,8 76,8 23,2 85,1 14,9

17 76,0 24,0 75,1 24,9 66,2 33,8 100,0 0,0

18 80,2 19,8 82,2 17,8 81,6 18,4 81,2 18,8

19 50,3 49,7 62,0 38,0 61,5 38,5 45,6 54,4

20 67,1 32,9 76,3 23,7 75,3 24,7 76,7 23,3

21 81,7 18,3 79,2 20,8 72,8 27,2 94,6 5,4

22 75,3 24,7 79,0 21,0 73,4 26,6 53,3 46,7

10

Educación inicial Educación primaria Educación media Educación superior

no universitaria Región educativa

Público Privado Público Privado Público Privado Público Privado

23 82,6 17,4 78,5 21,5 75,5 24,5 83,7 16,3

24 85,1 14,9 82,2 17,8 77,7 22,3 100,0 0,0

25 73,8 26,2 75,1 24,9 72,3 27,7 77,8 22,2

Total 58,8 41,2 66,1 33,9 67,0 33,0 60,0 40,0 Fuente: Abeceb.com sobre la base de los datos publicados por la Dirección Información y Estadística de la DGCyE. Por su parte, de la matrícula del nivel superior no universitario, el 40% asiste al sector privado. Aquí, como en los demás niveles, habría una clara correlación (visual) entre la mayor participación del sector privado y las regiones más desarrollados económicamente. Así, hay regiones como la 7, en la que los alumnos de este tipo de gestión ascienden al 58,2% de la matrícula total del nivel. En el otro extremo, las regiones como la 17 y 24 no tienen oferta superior no universitaria privada. Como se puede observar, a medida que se pasa de un nivel educativo a otro dentro del subsistema no universitario, la importancia promedio de la demanda de gestión privada tiende a disminuir, salvo en el nivel superior no universitario. La educación universitaria nacional en la provincia presenta no pocas particularidades. Por ejemplo, existen establecimientos universitarios públicos y privados con antenas o sedes en la jurisdicción. Estas instituciones no publican sus datos por sedes, sino de forma agrupada. Otra singularidad es el número de estudiantes universitarios no residentes en la provincia pero matriculados en universidades de la jurisdicción. Por esto, debe tomarse con cautela el análisis de la oferta de este nivel de formación. De la oferta universitaria nacional en la provincia, la tercera parte del total de los estudiantes está inscripta en la universidad de La Plata. Asimismo, uno de cada ocho inscriptos corresponde a la Universidad de Lomas de Zamora y uno de cada nueve a la universidad de La Matanza. Las instituciones universitarias con menor matrícula son la General Sarmiento y la del Noreste de la Provincia de Buenos Aires con un 1,3 y 1,5% de participación respectivamente. Cuadro 4/Matrícula de las universidades públicas nacionales de la Provincia de Buenos Aires 2008.

Universidad Estudiantes

matriculados

Porcentaje del total de la matrícula

universitaria en la Provincia

Universidad General San Martín 9.210 3,4

Universidad General Sarmiento 4.100 1,5

Universidad de La Matanza 30.276 11,2

Universidad de La Plata 90.323 33,5

Universidad de Lanús 9.319 3,5

Universidad de Lomas de Zamora 33.519 12,4

Universidad de Lujan 15.960 5,9

Universidad de Mar del Plata 23.886 8,9

Universidad de Quilmes 12.413 4,6

Universidad del Centro 10.937 4,1

Universidad del Noreste de la Prov. 3.624 1,3

Universidad del Sur 18.934 7,0

Universidad Tres de Febrero 6.840 2,5

Total Provincia 269.341 100,0

Fuente: Abeceb.com sobre la base de los anuarios universitarios de la Secretaría de Políticas Universitarias - MEN En los últimos ocho años en todas las universidades de la provincia se incrementó el número de nuevos inscriptos, salvo en la General Sarmiento, la de Lomas de Zamora y la de Luján en donde se redujo

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levemente el número de nuevos matriculados. Las universidades con mayor crecimiento fueron la Universidad de La Matanza y la de Tres de Febrero. La mayor cantidad de egresados proviene de la Universidad de La Plata y de la de Lomas de Zamora. Al mismo tiempo, ambas tienen la matrícula más elevada de la jurisdicción. La excepción es la universidad de Quilmes, esta última tiene una participación significativa en el total de egresados pero no posee una matrícula elevada. Por otro lado, la universidad General Sarmiento y la del Noreste de la Provincia de Buenos Aires obtienen pocos egresados. Esto se debe a su baja población estudiantil. Incluso la segunda institución estaría afectada, en este caso, por su reciente creación. Asimismo, entre el año 2000 y 2007 la universidad de Lanús y la de Quilmes incrementaron significativamente el número de sus egresados. Mientras que la universidad de La Plata y la de Mar del Plata redujeron ligeramente la cantidad de sus egresos en este período de tiempo. Quizás esto se deba por un lado al incremento de la deserción de sus estudiantes y por el otro, al tiempo que les cuesta a sus alumnos, en la práctica, finalizar su formación. Cuadro 5/Evolución de las nuevas inscripciones y egresos de las universidades públicas de la Provincias de Buenos Aires, de 2000 a 2007.

2000 2004 2007

Universidad Nuevos Inscripto

s Egreso

s

Nuevos Inscripto

s Egresos

Nuevos Inscripto

s Egresos

General San Martín 1.714 180 2.117 434 2.945 583

General Sarmiento 870 0 853 127 640 80

La Matanza 2.503 343 3.383 843 4.776 777

La Plata 17.683 4.383 20.079 4.097 20.623 4.178

Lanús 1.454 58 2.113 401 1.626 462

Lomas de Zamora 10.796 1.308 8.410 2.654 8.737 2.765

Luján 4.939 806 3.789 994 2.851 851

Mar del Plata 5.118 1.024 6.349 1.136 5.353 1.050

Quilmes 3.297 416 3.050 1.459 3.353 1.259

Centro de la Prov. 2.068 410 2.445 422 2.100 417

Noreste de la Prov. - ... - ... 1.898 ...

Del Sur 3.868 600 5.701 954 4.802 852

Tres de Febrero 1.219 0 2.299 159 3.379 144

Total Provincia 55.529 9.528 60.588 13.680 63.083 13.418 Fuente: Abeceb.com sobre la base de los anuarios universitarios de la Secretaría de Políticas Universitarias–MEN. I.2.2. Cobertura La tasa neta de escolarización La evolución y estructura de la matrícula impactaron, como era de esperar, en la cobertura del sistema educativo. De este modo, la tasa de escolarización entre 1980 y 2006 para los grupos etarios correspondientes al nivel inicial, primario y secundario se incrementó significativamente. El mayor aumento se dio en el nivel secundario: un poco más del 100% en los últimos dieciséis años. La extensión de la oferta y de la etapa obligatoria contribuyó, de alguna manera, con este crecimiento. Las diferencias inter censales y entre los grupos de edad estarían confirmando el hecho de que el esfuerzo (en términos de recursos financieros, humanos, temporales y materiales) de incrementar la matrícula es más alto cuando la cobertura que brinda el sistema es de mayor alcance. Esto se ve claramente en las diferentes variaciones entre niveles y dentro del mismo nivel. Cuadro 6/Tasas netas de escolarización por nivel de enseñanza. Años 1980-1991-2001-2006, en porcentaje.

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Nivel 1980 1991 2001 2006

Educación Inicial (5 años) 83,7 84,4 86,5ª 87,8

Educación Primaria 90.7 96.5 98,6 97,2

Educación Secundaria 43.2 60.2 78,8 88,6 Nota: (a): 2000 Fuente: Abeceb.com sobre la base de la EPH II semestre 2006 y los datos publicados por la DINIECE e INDEC. Por otro lado entre 2001 y 2006 se verificó un aumento de la población escolarizada. Para todos los rangos de edades relevantes, salvo para el grupo de 15 a 17 años que descendió levemente un 1,4%. El mayor incremento fue en el grupo de niños de cuatro años: poco más del 50%. Asimismo el porcentaje de niños escolarizados de cinco años ascendió aproximadamente siete puntos. Cuadro 7/Población escolarizada como porcentaje de la población en el rango de edad de 5 a 17 años, en porcentaje. (2001 – 2006)

Grupo etario 2001 2006

4 años 41,4 65,1

5 años 83,7 91,0

De 6 a 11 años 98,4 99,1

De 12 a 14 años 97,6 98,1

De 15 a 17 años 84,8 83,4 Nota: los datos de 2001 provienen del censo nacional del mismo año y consideran a los partidos de GBA y el resto de la Provincia de Buenos Aires. Los datos de 2006 corresponden a los cuatro grandes aglomerados de la provincia (Partidos del GBA, Gran La Plata, Bahía Blanca – Cerri y Mar del Plata- Batán). Estos datos tienen un error de muestreo de 4 a 9 % de coeficiente de variación. Fuente: Abeceb.com sobre la base del censo 2001 y la EPH 2006 segundo semestre. La variación en la tasa bruta de escolarización fue muy pronunciada: aumentó la escolarización de jóvenes de entre 15 y 17 años, especialmente en niveles educativos distintos al correspondiente a esa edad (nivel secundario). Sin embargo, una vez superada la etapa de educación obligatoria de la antigua ley de educación provincial, se advierte un importante descenso en la cobertura del sistema educativo. Estas tasas muestran que el sistema educativo bonaerense tiene todavía un importante desafío por delante: incorporar y retener a la población mayor de 14 años, generando la adquisición de capacidades y habilidades para su inclusión social y laboral. Acceso y permanencia por grupo de edad Este breve panorama sobre la cobertura no puede completarse si no se toma en consideración información más detallada referida a las dimensiones de acceso y permanencia en el sistema así como de desempeño de los alumnos; esa información da cuenta de las inequidades que, hasta el momento, el sistema educativo no ha logrado resolver. Un primer conjunto de información que habla claramente de la situación actual del sistema educativo bonaerense es la que surge, nuevamente, del análisis de los datos de la escolarización de la población. Los datos revelan que hay alrededor de 1.051.000 niños y jóvenes entre 4 y 22 años, que deberían (o podrían) estar incluidos en el sistema educativo y no lo están. Sin embargo, hay que destacar que más del 70 % de estos niños y jóvenes tienen entre 18 y 22 años. Cuadro 8/Población en edad escolar fuera del sistema educativo por grupo de edad, en valores absolutos y porcentajes.

Grupo etario Población no escolarizada En % de cada grupo etario

4 años 95.046 34,9

13

5 años 22.715 9,0

De 6 a 11 años 13.936 0,9

De 12 a 14 años 14.419 1,9

De 15 a 17 años 127.170 16,6

De 18 a 22 años 777.523 60,6

De 4 a 22 años 1.050.809 21,7 Nota: Los valores absolutos son aproximaciones a las cifras reales de personas que están fuera del sistema educativo. Fuente: Abeceb.com sobre la base sobre la base de la EPH 2006 y las proyecciones de la población. Acceso a los niveles educativos por quintales de ingreso Pero las brechas no son sólo entre regiones. En la provincia de Buenos Aires, como en la mayor parte de las provincias, los alumnos provenientes de estratos sociales más bajos presentan un menor desempeño en relación con los niños de estratos sociales más altos. Esto se ve reflejado en mayores índices de repetición, abandono, menores calificaciones, etc. Las tasas de escolarización en el nivel primario permiten observar que el acceso a este nivel no establece diferencias significativas entre estratos de ingresos (Cuadro 9). Sin embargo, se pueden detectar síntomas de inequidad si se analiza el retraso escolar diferencial. En efecto, la incorporación inicial a la escuela primaria presenta una cobertura casi universal, no obstante, su finalización en la edad teórica varia notablemente de acuerdo al estrato social de pertenencia. Sobre el particular, debemos insistir que la tasa de escolarización primaria para el tramo de edad de 11 a 17 años es particularmente significativa porque permite medir el retraso más allá del período social/idealmente esperado. Esta permanencia denota problemas tales como repetición, ingreso tardío, abandono ó reingreso al sistema educativo. Cuadro 9/Tasas de Escolarización en la EGB 1 - 2 / Primaria, por quintiles de ingresos, según grupos de edad, en porcentaje, 2006.

QUINTIL DE

INGRESOS

TASA DE ESCOLARIZ. EN LA EDUCACIÓN

PRIMARIA GRUPO 6-11 AÑOS

TASA DE ESCOLARIZ. EN LA EDUCACIÓN PRIMARIA

GRUPO 12-17 AÑOS (RETRASO ESCOLAR)

1 96,3 12,1

2 96,9 7,3

3 97,0 6,3

4 97,1 5,0

5 98,3 2,8

total 97,2 6,1 Fuente: Abeceb.com sobre la base de la EPH 2006 segundo semestre. Otro hito de diferenciación en la población lo constituye el acceso al nivel secundario (Cuadro 10). En este caso, las diferencias según quintiles de ingresos sí son significativas ya que, al nivel secundario sólo accede alrededor de cuatro de cada cinco niños de la población del estrato de menores ingresos. Mientras que la cobertura para el quintil más alto es casi universal. Estas brechas se amplían notablemente en el nivel superior: cuanto mayores son los ingresos familiares, la variación en la tasa de escolarización es sensiblemente mayor que en los otros niveles. Como resultado de ello, el porcentaje de alumnos respecto de la población de esa franja etaria perteneciente al último quintil es aproximadamente siete veces más alto que el del primero de ingresos más bajos. En síntesis, a medida que se asciende en el nivel educativo, se acentúa el acceso diferencial por estrato.

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Cuadro 10/Tasas de escolarización en el nivel medio y superior. Por quintiles de ingresos, según grupos de edad, en porcentaje. 2006

QUINTIL DE

INGRESOS

TASA DE ESCOLARIZ. EN EL NIVEL

SECUNDARIO GRUPO 12-17 AÑOS

TASA DE ESCOLARIZ. EN EL NIVEL SUPERIOR

GRUPO 18-25 AÑOS

1 82,9 7,4

2 89,2 15,9

3 92,1 29,3

4 94,9 34,7

5 96,6 54,2

Total 89,8 42,8 Fuente: Abeceb.com sobre la base de la EPH 2006 segundo semestre. Estos datos abonarían a favor de la hipótesis de que existe relación entre clase social y participación en niveles de educación superior. Aun más, los hijos de padres pertenecientes a estratos más altos de ingresos parecen tener una mayor posibilidad de acceder a niveles más altos de estudios y, por esa vía, a mayores ingresos. Más allá de estos diferentes grados de acceso a medida que se pasa de un nivel educativo a otro y de un quintil de ingresos a otro llama la atención que ello no garantice un buen desempeño de los estudiantes universitarios. En la provincia, uno de los mayores problemas de eficiencia interna de este nivel son sus altos niveles de abandono y rezago respecto del tiempo teórico de la carrera. Como consecuencia de esto, su duración real termina siendo, como se vio en el cuadro 9, más alta que su duración teórica. Esperanza de escolarización Los indicadores de cobertura nos permiten conocer la esperanza de escolarización de un niño cuando ingresa al primer año del primer ciclo de enseñanza; es decir, el tiempo promedio que permanecerán los alumnos dentro del sistema educativo. Como se puede ver, la duración promedio de escolarización de un chico que ingresó en el año 2006 a primer grado hasta cumplir los diecisiete años es de 11,4 años. Prácticamente no hay diferencia entre hombres y mujeres. Cuadro 11/Esperanza de escolarización por sexo, en porcentaje. Año 2006

Sexo Esperanza

de vida escolar

Hombres 11,4

Mujeres 11,3

Total 11,4 Fuente: Abeceb.com sobre la base de la EPH 2006. Sobre el particular, debemos tener presente que: a) si la cobertura del sistema educativo fuese total, b) si éste fuera cien por ciento eficiente internamente y, c) si toda la población comprendida en la franja etaria abordada completase los dos niveles de estudio, la esperanza de escolarización ideal ascendería a 12 años. En tal sentido, debe quedar claro que, bajo estos supuestos, este indicador no debería ser superior a este último número (si el grupo etario es de 6 a 17 años). Sin embargo, el indicador incluye a repitentes y abandonantes. Por eso, no debe llamar a engaño que los registros locales estén tan cerca de esta última cifra: las magnitudes sólo muestran la esperanza de permanecer en el sistema educativo que tiene un chico de seis años cuando ingresa al mismo sin considerar qué sucederá durante su trayectoria; es decir, si repetirá, si abandonará definitivamente o reingresará.

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Ahora bien, estos resultados difieren según quintiles de ingresos. La brecha entre el primer y último quintil alcanza prácticamente un año de escolaridad. Es decir, la población con mayores ingresos permanece casi total del tiempo teórico obligatorio. Cuadro 12/Esperanza de vida escolar por quintil de ingresos, en porcentaje. Año 2006

Quintil de ingresos

Esperanza de vida escolar

1er quintil 11,0

2do quintil 11,5

3er quintil 11,7

4to quintil 11,8

5to quintil 11,9 Fuente: Abeceb.com sobre la base de la EPH 2006. Aunque parezca extraño, una de las lecturas más interesantes que se desprenden de la esperanza de escolarización surge de sus propias limitaciones interpretativas: el hecho que el indicador no informe más que la cantidad de años que probablemente un alumno se mantenga dentro de la escuela, estaría manifestando la voluntad promedio de escolarizarse. Para decirlo en forma más directa, señala el período de tiempo que un chico (y/o sus padres) está/n dispuesto/s a permanecer dentro del sistema educativo independientemente del nivel alcanzado en sus estudios. Es decir que la esperanza constituye, de algún modo, un piso de escolarización promedio factible ya que refleja el grado o año de instrucción que podría alcanzar, en promedio, un alumno de no mediar problemas de repitencia o, en forma más general, de eficiencia interna educativa. La educación de jóvenes y adultos En la actualidad aparece un alto consenso social acerca de la obligatoriedad del nivel secundario. Esto se ve reflejado en la nueva ley de educación provincial y nacional. Sin embargo, es preciso reconocer que el acceso al nivel y la permanencia en el mismo no es sólo una cuestión de adolescentes como tampoco lo es de la escuela común. Según datos de la EPH 2006 y la proyección de la población bonaerense, aproximadamente 5.105.500 personas mayores de 24 años en toda la provincia no completaron la educación secundaria o simplemente nunca pasaron por las escuelas de este nivel, lo que corresponde a casi el 61% de este grupo etario. Asimismo, sólo el 11,8% de esta población finalizó estudios superiores. Como en otros casos, las disparidades entre aglomerados son significativas: en tal sentido, los partidos de Gran Buenos Aires son los que se encuentran en una situación más difícil. Cuadro 13/Población mayor de 25 años por aglomerado según máximo nivel de educación alcanzado, en porcentaje. Año 2006.

Aglomerado

Nivel educativo Gran La Plata

Bahía Blanca-Cerri

Partidos del GBA

Mar del Plata-Batán

Total de la provincia

Total acumulado de la población

total por nivel alcanzado*

Sin instrucción 1,2 1,6 1,8 1,3 1,8 1,8

Primario incompleto 8,3 9,4 11,9 10,5 11,5 13,2

Primario completo 22,4 29,7 33,5 27,9 32,3 --

Secundario incompleto 14,4 17,5 15,2 13,8 15,2 60,8

Secundario completo 19,1 18,5 19,2 18,3 19,1

Superior incompleto 14,5 10,1 7,5 12,6 8,3 88,2

Superior completo 20,1 13,3 10,8 15,5 11,8 -- Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 --

Nota: (*) El total acumulado, en este caso, sólo corresponde para los niveles educativos incompletos y sin instrucción. Fuente: Abeceb.com sobre la base de EPH 2006

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La deuda educativa aparece aún más complicada cuando se observa que entre los jóvenes de 20 a 29 años los que tienen el secundario incompleto son más un 35%. Este dato refleja la otra faceta de las altas tasas de abandono interanual en el nivel, y configura un grupo crítico si se piensa en los años que tienen por delante.

La magnitud del problema se refuerza cuando se observa que el grupo de 25 a 29 años tiene una tasa de no conclusión más alta que el del tramo de 20 a 24 años. Al mismo tiempo, este último grupo etario es el que muestra mayor propensión a continuar asistiendo a un establecimiento educativo. Se configura así un grupo que debe ser claramente identificado como destinatario de la política relativa a la educación secundaria. Cuadro 14/Población de 20 a 29 años con hasta secundario incompleto y que asiste a algún nivel educativo, en porcentaje. 2006.

Grupo etario Hasta

secundario incompleto

Asiste a algún nivel educativo

20 a 24 años 33,0 30,7

25 a 29 años 37,0 14,2

20 a 29 años 35,0 22,5 Fuente: Abeceb.com sobre la base de la EPH 2006 segundo semestre. Estos datos pueden complementarse advirtiendo el crecimiento que ha tenido en años recientes la matrícula en la educación secundaria de la modalidad de jóvenes y adultos, mientras descendió levemente en el nivel primario de este tipo de formación. Parte de los alumnos que abandonan la secundaria estaría incorporándose a la educación de adultos. No obstante, el número de estudiantes que dejó de asistir en los últimos años es bastante mayor a la variación de la matrícula en la educación de adultos durante el mismo período. Ello implica que otra parte importante de la población abandonante de este nivel estaría dejando de concurrir al ciclo de escolaridad obligatoria. Cuadro 15/Matrícula y establecimientos de la modalidad de jóvenes y adultos.

2005 2006 2007 2008 Matrícula de la modalidad de jóvenes y adultos

Unidad educativa

alumnos Unidad

educativa alumnos

Unidad Educativa

Alumnos Unidad

educativa alumnos

EGB 1,2 y 3 para adultos/ Nivel Primario (2008) 1.159 87.037 1.161 89.867 1.161 92.846 676 91.827 Bachillerato en CENS / Educación Media (2008) 92 27.229 98 28.109 99 30.996 868 177.357 Cursos de Formación Profesional 210 101.420 223 101.723 235 100.239 329 111.922 Total de la Modalidad 1.461 215.686 1.482 219.699 1.495 224.081 1.873 381.106 Porcentaje de participación en el total del sistema educativo 9,2 4,9 8,5 5,0 7,8 5,0 8,7 8,3

Fuente: Dirección de Información y Estadística – DGCyE. Muchas debilidades caracterizan la oferta educativa en este nivel dentro del país. Los centros de educación de jóvenes y adultos constituyen la oferta tradicional. Considerada dentro de los regímenes “especiales” en la Ley Federal de Educación de 1993, representa, en general, los servicios más deteriorados y marginales del sistema. Entre los puntos más críticos, puede señalarse la rigidez de la oferta curricular, que en muchos casos repite la destinada a los adolescentes; el lugar marginal que ocupan dentro de los servicios educativos provinciales, la débil conceptualización de los perfiles y problemáticas especificas de la población que asiste, especialmente de los jóvenes; las mínimas relaciones con el mundo del trabajo y con la formación

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profesional, a pesar de que la mayoría de los alumnos son trabajadores; el escaso desarrollo de modalidades semi-presenciales y a distancia; los mínimos avances en la creación de sistemas de acreditación de saberes laborales, mediante certificados que habiliten para determinados oficios y actividades y la falta de una formación docente específica. El tema tiene escasa visibilidad pública y no existen estudios diagnósticos exhaustivos que pongan de manifiesto la situación general del nivel, y su lugar dentro de las políticas educativas provinciales; el perfil de sus alumnos, y docentes, y las estrategias institucionales y pedagógicas llevadas adelante, ni que examinen las experiencias que adoptan estrategias con resultados interesantes.

Un asunto particularmente crítico y fundamental, escasamente conocido, es la complementariedad y articulación con la educación permanente y con el mundo del trabajo en general, especialmente clave dada la edad de la población que accede. Este es justamente un tema que las políticas nacionales han sostenido como central respecto a las orientaciones del nivel. Para avanzar al respecto, se precisa conocer más profundamente tanto a los sujetos a los que están destinadas, sus percepciones, sus estrategias de vida y trabajo y el lugar del reingreso a la educación dentro de ellas, como las condiciones institucionales y pedagógicas de acompañamiento. La educación rural En la provincia, la población rural asciende a casi 503 mil habitantes según el último censo, lo que equivale a poco más del 3,6% de la población de la provincia de Buenos Aires. En toda la extensión del territorio bonaerense existen aproximadamente 2.560 escuelas rurales de nivel inicial, primario y secundario de gestión estatal. De este grupo de establecimientos aproximadamente un 42% es una escuela unitaria atendida por un sólo docente. Las siguientes características de las comunidades, escuelas, docentes y alumnos que se observan con regularidad en las zonas rurales de la provincia y del país, dan cuenta de sus necesidades educativas, así como de las oportunidades y dificultades para resolverlas:

• En un alto porcentaje, los niños y jóvenes que concurren a las escuelas rurales pertenecen a los sectores más pobres de cada zona.

• Las escuelas rurales se constituyen en un lugar de referencia para las comunidades a las que pertenecen siendo, en muchos casos, la única institución oficial de la zona. Es posible reconocer modelos organizacionales propios de estos contextos: cuando la matrícula es escasa, se agrupa a los alumnos de diferentes años de escolaridad en plurigrados, quedando constituidas unidades educativas uni, bi o tridocentes. La potencialidad pedagógica que ofrece el plurigrado coexiste con la complejidad para plantear situaciones de enseñanza en las que se dote de sentido a distintas formas de agrupamiento de los alumnos.

• Los docentes generalmente deben afrontar en soledad la toma de decisiones que su tarea requiere y es menos habitual que tengan la oportunidad de participar en instancias de encuentro con otros docentes. Por otra parte, son escasas las alternativas que contemplan específicamente a la ruralidad en la formación docente inicial, en las instancias de capacitación posteriores y en las iniciativas de desarrollo curricular.

• Es además en las zonas rurales donde generalmente se localizan las comunidades aborígenes de diversas etnias.

En el ámbito rural es frecuente que los niños ingresen tardíamente a la escuela, entre otros aspectos, por la escasa oferta educativa, por las condiciones de vida particulares de las familias y por las grandes distancias a recorrer para llegar a la escuela. En diferentes momentos del año, un importante número de niños y jóvenes se ausenta de la escuela por períodos prolongados, por razones climáticas, por incorporación a trabajos temporarios junto a sus familias o por tener que cuidar a sus hermanos menores en ausencia de sus padres. Quizás a esto y a la tasa de repetición se deban las altas tasas de extra edad que se registran en sus niveles educativos. Por eso, desde la perspectiva de la eficiencia interna, los problemas más significativos que se detectan en las escuelas insertas en contextos rurales son la menor capacidad de retención y de promoción efectiva. Mientras que la tasa de abandono interanual se incrementa a medida que se pasa de un nivel al otro.

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La educación especial Tanto por su gran diversidad como por la naturaleza de los datos disponibles, es limitado el alcance de un análisis cuantitativo como el que se está haciendo aquí. La educación especial creció un 142%, en relación a 1988. Sus casi 76 mil alumnos representan, el 1,7% del sistema educativo no universitario. No obstante, se confirma una vez más su característica (cuantitativa) sobresaliente: la menor relación alumnos por curso y alumnos por docente. Además, la distribución territorial de alumnos no se corresponde necesariamente con la participación de la población, lo que podría estar indicando sub representaciones. Esto reflejaría distintos niveles de esfuerzo destinados a satisfacer la demanda de la población con necesidades especiales. El 45% de los estudiantes se concentra en el nivel primario y poco menos de un 24% en el inicial. En cuanto a la secundaria, alcanza un 15%. Además existe una variedad de talleres según las necesidades específicos de estos alumnos. Así, estos cursos alcanzan un 16% del total de la matrícula de la modalidad. I.2.3. Eficiencia Interna Los indicadores de eficiencia interna del último lustro han tenido una evolución despareja. Así, en primer lugar, la repetición se incrementó en los tres niveles. En cuanto a la tasa de abandono interanual, disminuyó notoriamente hasta alcanzar un 0,1% en la EGB 1 y 2. Mientras que en la EGB 3 y en la educación polimodal esta tasa aumentó un 20 y 25% respectivamente. Cabe recordar que la estructura de niveles de la Ley Federal de Educación había generado numerosas críticas respecto de su implementación. En tal sentido, por ejemplo, la división en ciclos hizo temer que, a partir de su prosecución, los alumnos en lugar de dejar sus estudios al concluir el séptimo grado o en el paso del primero al segundo año del nivel medio (como sucedía antes de su implementación), adelantasen su abandono al finalizar el sexto grado. A nivel agregado, esta información estaría mostrando, sobre este aspecto, que dichas expectativas no se verificaron. No obstante, una primera lectura de los datos disponibles estaría señalando que si bien durante la EGB3 no se incrementó significativamente la tasa de abandono, el fenómeno se habría trasladado al siguiente nivel de estudios. Cuadro 16/Eficiencia interna del sistema educativo por niveles años 1996-2003. Educación común.

EGB1 y 2 EGB 3 POLIMODAL Indicadores de Proceso 2002/2003 2006/2007 2002/2003 2006/2007 2002/2003 2006/2007

Tasa de no promoción anual 6,1 5,7 12,6 21,0 18,7 25,1 Tasa de repetición 4,9 5,3 7,7 14,1 6,3 9,2 Tasa de extra edad 15,2 16,4 25,6 33,6 35,0 36,6 Tasa de abandono interanual 1,0 0,1 4,4 5,3 11,2 14,0

Fuente: Dirección de Información y Estadística – DGCyE. La repetición En la provincia como en todo el país, tradicionalmente, el mayor número de recursantes se verifica en el primer grado y tiende a disminuir a medida que se avanza en los distintos grados de estudio. En toda la educación primaria, los repitentes alcanzan el 5,3%. Asimismo, existen diferencias entre los alumnos de las distintas regiones educativas. Por ejemplo, la región 15 tiene la menor repetición del nivel. Mientras que la región 5 se destaca por tener una tasa más elevada.

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Cuadro 17/Tasa de repetición por nivel y región educativa (2002-2007)

2002 2007 Región educativa Primario EGB3 Polimodal Primario EGB3 Polimodal

1 4,6 7,7 4,2 4,9 14,2 9,8

2 4,3 6,6 5,4 5,1 13,6 9,9

3 4,0 6,6 5,4 4,9 13,1 9,5

4 5,5 6,5 5,5 5,8 13,3 9,8

5 6,2 8,0 6,4 6,9 16,4 12,2

6 3,3 6,3 4,2 3,9 12,2 8,4

7 3,9 7,7 4,5 4,7 17,1 9,6

8 4,9 7,4 4,4 5,1 13,9 8,7

9 5,2 7,2 4,6 6,2 14,2 9,2

10 4,5 5,9 5,4 5,4 14,4 10,0

11 4,8 6,7 6,1 6,0 14,4 7,7

12 2,0 4,4 7,1 5,2 16,2 11,7

13 2,0 4,4 5,1 5,2 14,1 7,4

14 3,0 7,3 4,2 3,5 11,0 5,9

15 2,4 6,6 5,3 3,4 14,6 8,2

16 3,1 7,3 5,5 4,2 16,0 7,5

17 2,9 8,5 5,1 3,6 11,0 8,3

18 5,1 6,6 4,8 5,1 12,8 8,9

19 4,9 6,2 3,3 6,4 14,3 6,3

20 4,0 7,5 5,7 3,7 16,1 8,7

21 3,4 7,4 6,2 4,0 11,8 7,6

22 4,7 9,2 4,4 5,3 14,3 8,5

23 2,9 5,7 3,8 4,0 13,0 7,4

24 3,7 6,0 5,0 3,9 12,1 7,4

25 2,5 5,6 5,6 4,2 12,9 8,2 Total Pcia. 4,5 6,9 5,0 5,3 14,1 9,2

Fuente: Dirección de Información y Estadística – DGCyE. En lo que atañe a la EGB3, su tasa de repetición es la más alta de todos los niveles. Incluso casi triplica el número de repitentes de la EGB 1 y 2. Al observar esta tasa en el interior de la provincia, la región 7 arroja el mayor número de alumnos que repiten. No obstante ninguna región obtiene menos de once puntos porcentuales de repetición en este nivel. En la educación polimodal uno de cada once estudiantes repite de grado. Aquí también se observan diferencias entre regiones. Por ejemplo, en la región 14 repiten menos estudiantes. Mientras que en la región 5 y 12 son más numerosos los recursantes. Al buscar una correlación entre la repetición en las regiones educativas y el IDH de cada región, agrupados por partidos, no se encontró una relación directa de ambas variables. En cuanto a la repetición según el tipo de gestión, las tasas son significativamente bajas en el sector privado. No obstante la lectura y análisis de las cifras debe realizarse con cuidado. Como se sabe, en las menores tasas de repetición de las escuelas privadas concurren dos hechos: a) estos establecimientos desestimulan la permanencia de los repitentes y, b) los propios padres suelen retirar a sus hijos cuando la relación costo-efectividad no se encuentra en línea con sus expectativas. Cuadro 18/Tasa de repetición por nivel y tipo de gestión (2007) Nivel educativo Estatal Privado Primaria 7,1 1,6 EGB 3 17,6 5,4 Polimodal 12,1 4,3 Fuente: Dirección de Información y Estadística – DGCyE.

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El abandono Uno de cada cien alumnos abandona la escuela primaria antes de concluirla. Aquí también las disparidades regionales son significativas con un mínimo de – 0,5% en las regiones 11 y 18 y un máximo de 1,8% en la 22. Incluso algunas regiones presentan porcentajes negativos. Esto podría deberse a la reincorporación de alumnos a las escuelas o a las migraciones internas. Por eso, si bien la tasa de abandono es una medida tradicional de eficiencia interna, por lo que representa y las disparidades entre regiones educativas que manifiesta, constituye, en verdad, un indicador de la inequidad de los resultados educativos en la provincia. Cuadro 19/Tasa de abandono por nivel y región educativa (2002-2007)

2002 2007 Primario EGB3 Polimodal Primario EGB3 Polimodal

1 0,9 4,6 7,7 0,1 5,5 11,2

2 1,7 4,6 9,4 0,2 5,7 14,4

3 2,1 5,5 11,8 -0,3 5,9 16,5

4 1,0 4,9 9,9 0,0 4,5 14,0

5 1,2 5,8 12,1 0,1 6,8 14,2

6 1,9 4,7 7,3 -0,1 6,3 13,2

7 1,9 5,6 8,5 0,5 2,9 11,1

8 1,3 5,1 10,1 -0,1 6,1 14,4

9 1,4 5,7 11,3 0,1 6,3 16,1

10 1,6 5,3 12,0 0,7 4,1 17,4

11 1,4 5,1 12,4 -0,5 6,0 17,4

12 0,8 4,1 9,7 0,4 6,7 11,9

13 1,1 5,1 11,2 -0,3 4,0 12,8

14 0,8 5,5 9,8 0,3 8,8 12,5

15 0,7 4,1 7,3 1,0 -0,7 11,4

16 2,7 5,7 8,7 1,6 9,0 12,4

17 -0,1 8,1 8,4 0,0 5,3 13,7

18 0,2 4,1 7,2 -0,5 3,6 11,6

19 1,6 5,4 7,2 0,0 3,0 10,7

20 1,0 3,0 8,4 0,0 4,6 11,2

21 0,6 5,0 9,6 1,1 5,9 12,1

22 1,8 4,5 7,4 1,8 3,5 12,2

23 0,1 3,8 6,8 -0,1 4,1 10,3

24 0,8 4,4 8,4 0,6 4,3 14,6

25 0,0 3,1 12,2 0,4 2,0 14,7 Total Pcia. 1,4 5,0 9,8 0,1 5,3 14,0

Fuente: Dirección de Información y Estadística – DGCyE. Los estudiantes que comenzaron la EGB 3 y no lo finalizaron representan un 5,3%. Del mismo modo, existen grandes diferencias entre regiones; por ejemplo, en un extremo está la región 15 con un abandono interanual de un - 0,7% y en el otro se encuentra la región 14 con un 8,8%. Respecto de la educación polimodal, este nivel tiene las más altas tasas de abandono. Aquí uno de cada siete estudiantes abandona la escuela. Asimismo, se observan diferencias entre los establecimientos según el tipo de gestión. El abandono es mayor en el sector público, salvo en el primario que presenta un porcentaje negativo. Esto se debería por un lado al reingreso de niños que dejaron las aulas del nivel primario y por el otro a la incorporación de nuevos alumnos provenientes de la gestión privada del mismo nivel.

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Cuadro 20/Tasa de abandono por nivel y tipo de gestión (2007) Nivel educativo Estatal Privado Primaria -0,1 0,6 EGB 3 6,0 3,5 Polimodal 17,7 7,6 Fuente: Dirección de Información y Estadística – DGCyE. Como se puede ver, el análisis ya realizado sobre la utilización de este indicador como una medida de la inequidad se mantiene, al tiempo que este problema se acentúa cuando se asciende de nivel. I.2.4. Las pruebas de aprendizaje Desde el año 1993 se han venido realizando en el país pruebas de evaluación con el objeto de contar con una medida adicional de los conocimientos adquiridos por los alumnos. El último Operativo Nacional de Evaluación (ONE) se realizó en noviembre de 2007. La población de este operativo fueron alumnos del 3° y 6° año de EGB/Primaria, del 2° ó 3° año y del último año del nivel secundario. Las áreas evaluadas fueron: Lengua, Matemática, Ciencias Naturales y Ciencias Sociales. Los resultados de estas evaluaciones se presentan por nivel de desempeño y en porcentajes. Estos se agrupan en tres escalas: Alto, Medio y Bajo. El nivel Alto corresponde a los desempeños más complejos y los otros niveles van descendiendo gradualmente de complejidad. Es decir, los alumnos que respondieron la mayoría de preguntas se encuentran en el nivel superior. Mientras que los estudiantes que contestaron solo las preguntas simples o menos complejas se concentran en el nivel inferior. El último informe disponible de estos resultados permite ver la posición de la provincia frente al resto del país. En este sentido, se pueden comparar los resultados de la provincia entre niveles educativos y en cada área de aprendizaje. Asimismo, se contrastan los resultados de los estudiantes bonaerenses con los del promedio nacional. En el 3er grado de educación primaria en el área de Lengua, el mayor número de alumnos de la provincia se encuentra en el más alto nivel de desempeño. No obstante en Ciencias Sociales, Matemática y Ciencias Naturales, el porcentaje de alumnos del nivel alto se reduce. Incluso, en esta última área, aproximadamente, sólo uno de cada once estudiantes obtuvo un puntaje alto. Por su parte, los porcentajes nacionales del nivel medio y alto prácticamente superan a los de la provincia. Asimismo, los alumnos bonaerenses son más numerosos en el nivel de desempeño bajo en todas la áreas evaluadas. Cuadro 21/Porcentaje de alumnos por nivel de desempeño de 3er año de EGB1/primaria

Lengua Matemática Ciencias Naturales Ciencias Sociales Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto

Buenos Aires 32,9 30,8 36,3 38,8 41,1 20,2 58,5 32,1 9,4 41,6 36,5 21,9

Promedio nacional 29,7 30,7 39,6 31,8 43,1 25,1 54,0 32,8 13,2 35,4 38,1 26,5 Fuente: Informe de resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007. DINIECE. Al contrastar los resultados de la Provincia de Buenos Aires del sexto año y los del promedio nacional ocurre algo similar al comparado del tercer grado del mismo nivel. Respecto de los resultados de cada área de los alumnos bonaerenses, se observa un mejor desempeño que en el año de estudios anterior, excepto en Lengua. Cuadro 22/Porcentaje de alumnos por nivel de desempeño de 6to año de EGB/ primaria

Lengua Matemática Ciencias Naturales Ciencias Sociales Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto

22

23

Buenos Aires 37,2 41,4 21,4 39,7 35,9 24,4 47,5 37,0 15,6 37,5 38,6 23,9

Promedio Nacional 33,7 43,1 23,2 36,2 37,4 26,4 44,0 39,2 16,8 34,9 39,8 25,2 Fuente: Informe de resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007. DINIECE. Ahora bien, los resultados del 2° ó 3° año de educación secundaria de la provincia en el nivel de desempeño más alto son más bajos que en la primaria. Asimismo, el promedio nacional de la secundaria de este año de estudio supera al de la provincia en el nivel medio y alto, salvo en el nivel alto de Matemática por apenas un 0,2%. Cuadro 23/Porcentaje de alumnos por nivel de desempeño de 2do /3er año del nivel secundario

Lengua Matemática Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto

Buenos Aires 34,2 48,9 16,9 65,3 24,2 10,5

Promedio Nacional 29,2 53,7 17,1 65 24,7 10,3 Fuente: Informe de resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007. DINIECE Los resultados de los alumnos que se encuentran finalizando la educación secundaria son diferentes a los anteriores de los grados inferiores. Aquí los alumnos bonaerenses superan al promedio nacional en el nivel medio y alto, excepto en el medio de Lengua. En esta última área y en este mismo nivel son más elevados los porcentajes del promedio nacional. Cuadro 24/Porcentaje de alumnos por nivel de desempeño de Finalización del nivel secundario

Lengua Matemática Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto

Buenos Aires 21,8 56,8 21,4 41,5 38 20,6

Promedio nacional 21,2 58,7 20,2 44,7 36,8 18,5 Fuente: Informe de resultados del Operativo Nacional de Evaluación (ONE) 2007. DINIECE En síntesis, son más numerosos los estudiantes bonaerenses que se encuentran en el nivel de desempeño más bajo y medio. No obstante los resultados no permiten observar al interior de cada nivel de desempeño. La amplitud de la escala de evaluación, de tres niveles, estaría limitando un análisis más profundo de los desempeños.

I.3. LA OFERTA Una parte de la oferta educativa se vincula o debería ser función de la (dinámica de la) demanda. En el sector educativo es posible -y, de hecho así se procede usualmente- construir relaciones técnicas tales como alumnos por establecimiento, alumnos por docente, alumnos por computadora, alumnos por sección, etc. Así, hay un porcentaje del gasto educativo que, en teoría, puede/debe explicarse por la demanda (aunque en los hechos no siempre sea así). A su vez, hay una parte de esas erogaciones que se explican, si se quiere, autónomamente debido a los propios atributos que caracterizan a la oferta del servicio. Por ejemplo, la antigüedad de los docentes o las necesidades de recursos para mantener o reparar los edificios escolares no tiene relación directa con la cantidad de alumnos del sistema. En esta parte abordamos algunos de estos factores. Focalizamos nuestra atención en los que atañen al personal docente ya que constituyen el 90% del gasto sectorial. El resto de las erogaciones, como se dijo, han tenido un comportamiento errático que dificulta la tarea de estilización de los hechos. I.3.1. La distribución funcional de cargos Las escuelas, como todas las organizaciones, requieren recursos para llevar adelante sus actividades. En la provincia, como en el resto del país, básicamente, son provistos y solventados en forma directa por la administración central educativa. En función de parámetros físicos y pedagógicos se establecen las llamadas Plantas Orgánico Funcionales (POF) que indican el límite máximo de maestros de grado, personal de dirección, etc. que pueden incorporar los establecimientos para una matrícula dada. Las cantidades y combinaciones definidas constituyen estándares que deben ser respetados y aplicados, al menos en teoría, en forma pareja y similar (esto es, ante similar cantidad de alumnos, los recursos humanos asignados a las escuelas no deben presentar dispersiones significativas). Así, implícitamente, las pautas sobre organización establecidas por las POF definen una tecnología dada de producción del servicio educativo. Esta normativa sobre pauta la mecánica por la cual, sobre la base de criterios físicos, organizacionales y pedagógicos, se permite la apertura y desdoblamiento de secciones y divisiones (mínimos y máximos de alumnos); cuándo se faculta a un establecimiento tener uno o dos vice-directores, uno o dos secretarios (y así sucesivamente para otros tipos de cargos); a partir de qué magnitud una escuela puede considerarse de una u otra categoría; etc. Asimismo, estas normas diferencian estas autorizaciones según el ámbito geográfico (en general, urbano, urbano-marginal y rural) en el cual se localizan. Ahora bien, aun ante igualdad de situaciones y pese a esa normativa, los costos docentes difieren entre las escuelas. En primer lugar, suele señalarse que los establecimientos muchas veces se alejan de las regulaciones y logran filtrar la aprobación de una mayor cantidad de cargos docentes que la legalmente permitida. Más allá de que esto sea efectivamente así, lo cierto es que se han verificado plantas de personal diferentes a las que teóricamente corresponderían lo que deriva en la presencia de un factor no explicado de los factores que explican las diferencias de costos entre escuelas en la provincia y la Argentina. En otras palabras, no es posible encontrar motivos por los que, por ejemplo, ante igualdad de secciones y similar cantidad de alumnos, es diferente la cantidad de cargos de Dirección y Administración entre establecimientos no sólo entre distintas provincias (que podría deberse a diferentes normas y criterios para autorizar la creación de cargos) sino dentro de una misma provincia. En lo que se refiere a la dotación de recursos al interior de las escuelas, quizás esta sea la única dimensión de análisis que, dadas las regulaciones, definiciones curriculares y de organización escolar pueda atribuirse alguna ineficiencia en la asignación de recursos al interior de las escuelas. No obstante, es una de las cuestiones menos exploradas en la provincia y nuestro país. Si desde un punto de vista económico eso puede ser ineficiente, desde un punto de vista fáctico, puede lindar con la irregularidad o el incumplimiento liso y llano de la normativa vigente. Desde esta perspectiva, este tipo de situaciones escapan a los alcances de este trabajo. Sí, en cambio, nos interesa el análisis de las diferencias en la asignación de recursos dada una similar cantidad de alumnos en un establecimiento. Al 2008 en la Argentina había poco más de 474 mil cargos docente en el nivel primario y secundario. De esta cifra el 28% pertenece a la Provincia de Buenos Aires. Estos cargos se asignan a diversas actividades. Así, por ejemplo, en la provincia uno de cada cinco cargos corresponde a la administración o dirección. Mientras que en el país uno de cada siete se reserva para esa función. Respecto del personal que se encuentra frente a los alumnos, en el país este grupo representa casi dos tercios del total de cargos y en

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Buenos Aires constituye la mitad del total de sus cargos. Asimismo, los cargos de apoyo alcanzan el 22,9% del total en el país y en Buenos Aires el 32,8%. Cuadro 25/Cargos docentes por función. Año 2008. En unidades y %

Dirección y administración

Frente a alumnos Apoyo Total Provincia

Abs. % Abs. % Abs. % Abs. %

Total país 71.089 15,0 303.411 64,0 108.644 22,9 474.258 100,0

Buenos Aires 26.292 19,5 68.316 50,6 44.291 32,8 135.135 100,0 Nota: los datos corresponden al nivel primario y secundario Fuente: DINIECE Esta heterogeneidad de cargos no ha sido aprovechada para encarar estudios comparados entre provincias de costo-efectividad (es decir, en qué medida esa diversidad y diferentes proporciones influyen en las pruebas de aprendizaje, etc.). Por otra parte, existen algunos cargos que no se vinculan al servicio educativo en forma directa y de los que tampoco se sabe su contribución a la efectividad del servicio. Naturalmente, un análisis más ambicioso debería dar cuenta de la pertinencia de esos cargos en esas escuelas. Y no estamos refiriéndonos (sólo) a la contribución a la efectividad de los mismos sino a si su existencia y permanencia en el tiempo se debe a su necesidad o a una simple cuestión inercial (lo que supondría, claramente, un grado de ineficiencia). I.3.2. Las relaciones entre la oferta y la demanda En el ámbito local no sólo es inexistente la discusión sobre la distribución del personal por función y su relación con la efectividad en la prestación del servicio sino que, sin saberlo, esa estructura generó una falsa concepción sobre la eficiencia en la asignación de recursos al sector. En efecto, los distintos porcentajes implican diferentes cantidades de docentes en cada función. Y cuando se vincula a esas cantidades con las de alumnos, se obtiene la tradicional relación de alumnos por docente que, dado los bajos guarismos que presenta algunas provincias (como resultado de esa distribución funcional de cargos), deriva en una imputación de ineficiencias en dimensiones donde no las hay. Esto es así porque se confunde la relación alumnos por docente con alumnos por sección cuando, en verdad y en función de la información disponible, se desprende que el desempeño de esta última es la adecuada. Veamos este punto con más detalle: dado que el 90% del gasto sectorial se destina al pago de los salarios, la medición más usual y con mayor poder descriptivo para reflejar su nivel de eficiencia técnica es la relación alumnos/docentes. De modo similar a cualquier otro proceso productivo, cuando se vinculan esos aspectos se está obteniendo lo que se denomina índice o tasa ocupacional. La utilidad de relacionar estándares óptimos de ocupación (siempre que la naturaleza de la actividad lo permita) con indicadores de ocupación efectiva reside en la posibilidad de detectar la capacidad ociosa disponible para el crecimiento del servicio si la cobertura del mismo no fuera total. Como decíamos, en el sector educativo el indicador más frecuente es el que vincula a la cantidad de alumnos con los docentes. No obstante esto, si desde un punto de vista estrictamente técnico esa relación parecería ser la adecuada, desde una perspectiva funcional, no lo es tanto. A título ilustrativo recordemos que, tradicionalmente, el sistema educativo ha aceptado como estándar aceptable una relación de alrededor de 25 alumnos por docente para el nivel primario. Sin embargo, expresado así, este índice ha generado una significativa confusión cuando se aborda el tema de la eficiencia sectorial. Esa magnitud intenta expresar una relación ideal de cantidad de estudiantes por maestro de grado común. En otras palabras, esa relación teórica quiso reflejar la cantidad de estudiantes que debería haber por sección. Pero se desvirtuó en forma tal que el denominador de la relación alumnos/docentes terminó involucrando a todo el personal que se encuadra dentro de esa categoría (directores, secretarios, maestros de materias especiales, etc.) y no sólo a los que se encuentran frente al aula. Este indicador, así medido, aporta escasa o nula utilidad. Además, por su forma de cálculo condena a una baja performance a las tasas ocupacionales pues a un mismo grupo de alumnos se le imputa una mayor cantidad de docentes. Por su parte, esto no se corresponde con lo que esa tasa intentó, originariamente, mostrar.

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Por ejemplo, una escuela primaria a la que concurren 250 estudiantes que se hallan distribuidos en diez secciones frente a las que se encuentra un maestro de grado en cada una, arroja una relación de 25 alumnos por sección o, si se quiere, 25 alumnos por docente. Pero si a los efectos de la construcción del indicador sumamos el director del establecimiento, esa relación cae a 22,7 alumnos por docente (250 dividido 11). Si, también tiene un vice-director, la relación es de 20,8 y si, continuando con el hipotético ejemplo, trabajan cinco maestros de materias especiales (música, gimnasia, etc.), el indicador resulta ser de 14,7. No obstante esto, la carga de alumnos por sección continúa siendo de 25 y, por lo tanto, debe considerarse adecuada y técnicamente eficiente. El problema de la relación alumnos/docentes residiría, entonces, en la discusión y definición de la pertinencia de la composición de la dotación de los recursos humanos para producir el resultado deseado, es decir, para producir educación. En otras palabras, esta cuestión se deriva de y debe remitirse a otra dimensión: la de la tecnología o ingeniería pedagógica. En un medio en que la homogeneidad en la asignación de recursos es lo usual, estas diferentes cantidades y tipos de cargo, en última instancia, podrían estar constituyendo una de las pocas dimensiones de diferenciación en la oferta del servicio y, desde este punto de vista, más que ser una cuestión objetable, podría significar un aspecto que contribuye a la equidad en esa oferta (por ejemplo, existencia de personal en gabinetes psico-pedagógicos en las escuelas, maestros recuperadores, etc.). No obstante, sin mediar un análisis de costo-efectividad; es decir, un estudio que relacione la contribución y pertinencia pedagógica con la conveniencia (financiera) de mantener esa diversidad de cargos, avanzar más sólo nos adentraría en el terreno de la conjetura. Pero el abordaje correcto de las relaciones “alumnos/docente” y “alumnos/sección” no concluye en la delimitación del componente subjetivo de esa relación. Como suele ocurrir en estos casos, la información agregada oculta y consecuentemente distorsiona la verdadera dimensión de los hechos. En los distintos sistemas educativos -no sólo en el nuestro- existe una gran cantidad de escuelas de tamaño pequeño, es decir, con poca cantidad de alumnos. Las causales obedecen a múltiples circunstancias que comprenden un rango tan amplio como razones históricas, la existencia de población en riesgo, decisiones políticas de emplazar un establecimiento en determinada localidad, la necesidad de garantizar el servicio a toda la demanda potencial y la pérdida de matrícula por bajo rendimiento. En todo caso, lo que interesa destacar es que a los efectos del análisis y adopción de políticas o acciones focalizadas, esas escuelas con escasa población estudiantil merecen un abordaje particular y, por lo tanto, les corresponde ser consideradas en forma separada del resto. Recapitulando, iniciamos el tratamiento de la eficiencia explicando los motivos por los cuales en el sector educativo el indicador más usual para su seguimiento es el de la relación alumnos por docente. Luego introdujimos dos restricciones que deben tenerse presente a efectos de no extraer conclusiones apresuradas: a) la medida relevante es la de alumnos por sección y, b) el análisis debe desagregarse en función del tamaño de las escuelas. I.3.3. El tamaño de los establecimientos Durante los últimos lustros hubo un gran debate sobre la incidencia -pedagógica y económica- del tamaño de las clases. Menos rica e intensa fue la discusión sobre los efectos y características de las escuelas según su tamaño. Básicamente ésta giró en torno a los costos derivados de la escala de los establecimientos. No obstante, también existen factores extraeconómicos que conviene tener presentes cuando se discute este tema. La literatura sobre el tamaño de los establecimientos educativos no deja de ser un poco confusa respecto de lo que se consideran escuelas pequeñas o grandes. Así, parecería existir cierto consenso en que las de más de 1000 chicos son unívocamente grandes y las de menos de 100, unívocamente chicas. Pero dentro de ese rango, las cosas no son tan exactas y, por eso, los corolarios y hallazgos de los diversos estudios se contradirían unos con otros. En todos los sistemas educativos existe una gran cantidad de escuelas de tamaño pequeño, es decir, con poca cantidad de alumnos. Las causales obedecen a múltiples circunstancias que comprenden un rango tan amplio como razones históricas, la existencia de población en riesgo, decisiones políticas de emplazar un establecimiento en determinada localidad, la necesidad de garantizar el servicio a toda la demanda potencial y la pérdida de matrícula por bajo rendimiento.

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A los efectos del análisis y adopción de políticas o acciones focalizadas, esas escuelas con escasa población estudiantil merecen un abordaje particular y, por lo tanto, les corresponde ser consideradas en forma separada del resto. Desde un punto de vista estrictamente económico, la racionalidad de las escuelas chicas se explicaría por el hecho de que los costos de transporte o alojamiento de los chicos que asisten a ellas, si se decidiera y pudiera trasladarlos a unidades de mayor tamaño, es superior al que demanda su funcionamiento. En el nivel primario estatal, la cantidad de escuelas con menos de 100 alumnos es de 41,4% del total de establecimientos de ese nivel en la provincia, pero la matrícula que asiste a ellos sólo representa el 3,9% de los alumnos que concurren a escuelas de este tipo de gestión (ver Cuadro 26a). Cuadro 26/distribución de escuelas y matrícula según el tamaño y sector del establecimiento. Año 2008. En %. a) Nivel Primario

Unidades Educativas Matrícula

Estatal Privado Estatal Privado Provincia Hasta 100

Más de 100

Hasta 100

Más de 100

Hasta 100

Más de 100

Hasta 100

Más de 100

Total País 52,0 48,0 8,2 91,8 8,5 91,5 1,5 98,5

Buenos Aires 41,4 58,6 3,3 96,7 3,9 96,1 0,6 99,4 b) Nivel Secundario

Unidades Educativas Matrícula

Estatal Privado Estatal Privado Provincia Hasta 100

Más de 100

Hasta 100

Más de 100

Hasta 100

Más de 100

Hasta 100

Más de 100

Total País 41,1 58,9 20,8 79,2 7,3 92,7 6,6 93,4

Buenos Aires 10,4 89,6 22,4 77,6 4,5 95,5 8,6 91,4 Fuente: DINIECE. En cuanto al nivel secundario estatal, la cantidad de establecimientos con menos de 100 alumnos es significativamente menor (10,4%) y los estudiantes que asisten a ellos, son el 4,5% del total de inscriptos en escuelas de ese nivel. Estos menores porcentajes se explicarían por la mayor racionalidad con que tradicionalmente se programó la oferta de la educación secundaria. Además, la cobertura universal del nivel secundario no había sido históricamente un objetivo de la política educativa y, por lo tanto, no se había presentado el dilema de eficiencia y equidad en la expansión del servicio del nivel secundario. El análisis se enriquece si las comparaciones se hacen con las escuelas de gestión privada. Comencemos por el nivel primario: el porcentaje de escuelas con menos de 100 alumnos y de matrícula que concurre a esos establecimientos es muy inferior a las estatales. Lo que, a priori, sugiere tres cosas: a) en este nivel las escuelas de gestión estatal son las que afrontan, en términos relativos, los mayores costos (fijos) de garantizar la cobertura universal, b) las escuelas de gestión privada tienden a optar por la apertura y sostenimiento de establecimientos de tamaño medio y grande y, c) se relativiza el arraigado mito de que las escuelas de gestión privada tradicionalmente han llegado y garantizado el servicio allí donde el Estado no se localizaba. En otras palabras, este último es el que ha venido realizando el mayor esfuerzo financiero por garantizar el mandato de cobertura universal. Esto se ve claramente reflejado cuando se observa la distribución de establecimientos pero, en lugar de considerar como eje del análisis el tipo de gestión, se lo hace a partir del rango de alumnos. Esto es lo que hicimos en el Cuadro 27. En el nivel primario, se puede ver que casi el 44% de las escuelas de menor tamaño son estatales.

En cuanto al nivel secundario, ya se podía ver en el Cuadro 26 (y el 27 lo confirma) que la distribución entre los distintos sectores es más pareja que el nivel anterior. Tampoco tenemos elementos que expliquen esta situación salvo que en las de gestión privada se observa una similitud en la distribución de los tamaños de

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escuela y su matrícula. Esto y su comportamiento diferencial respecto de las estatales estarían señalando que entre niveles educativos en el sector privado operaría cierta continuidad en los motivos (religiosos, culturales, etc.) que explican la creación y sostenimiento de escuelas de ese tamaño. Cuadro 27/Distribución de establecimientos según su tamaño y gestión (estatal o privada). Año 2008.

Nivel Primario Nivel Secundario

Hasta 100 Alumnos

Más de 100 alumnos

Hasta 100 alumnos

Más de 100 alumnos

Provincial

Estatal Privado Estatal Privado

Total del

nivel Estatal Privado Estatal Privado

Total del

nivel

Total País 43,5 1,3 40,3 14,9 100,0 28,9 6,2 41,5 23,4 100,0 Buenos Aires 30,8 0,8 43,5 24,9 100,0 6,1 9,3 52,5 32,1 100,0

Fuente Abeceb.com sobre la base de los datos de la DINIECE. I.3.4. Las economías de escala Además, la información desagregada por tamaños de escuela dispara la discusión sobre la existencia de economías de escala y su aprovechamiento en el sistema educativo. Esto constituye otro de los factores que explican los diferentes costos escolares. En efecto, la incidencia del tamaño de los establecimientos sobre los costos, para cualesquiera de los niveles educativos no es neutra y, mucho menos, uniforme. La variación que puedan llegar a tener los costos cuando se incrementa la cantidad de chicos que asiste a una escuela no está predeterminada: pueden aumentar, disminuir o permanecer constantes. El impacto final sobre esos costos dependerá de la función de costos o, en forma más directa, de la relación entre los costos y el tamaño del establecimiento. Y esto depende, a su vez, de la combinación o proporción de costos fijos (en el sector, se acepta que los cargos de Dirección y Administración son, en el corto plazo, de este tipo; en rigor de verdad, son costos semi-fijos) y variables. Entonces, desde la perspectiva del análisis de costos, como la cantidad de alumnos determina la factibilidad de incorporar personal al establecimiento (v.g. sólo a partir de determinado rango se puede nombrar a un vicedirector, a un secretario, bibliotecario, etc.), la existencia de distintos tamaños explica parte de la diferente proporción del personal según su función. La otra parte se encuentra explicada por la propia normativa. Sin embargo, para pequeños tamaños de escuelas es posible observar que las economías en la cantidad de alumnos por sección son considerables. Por ejemplo, para el promedio de la provincia en el nivel primario, hay 26,9 alumnos por sección en las escuelas de menos de 100 alumnos y 29 alumnos por sección en las de más de 100 alumnos. Así si en la Buenos Aires todos los estudiantes asistieran a escuelas de menos de 100 alumnos, los requerimientos para el financiamiento del nivel primario se elevarían en una proporción significativamente alta. El porcentaje exacto no es posible determinarlo porque: a) estamos discutiendo el punto en forma contra fáctica y, b) estamos trabajando con rangos muy amplios de tamaños de escuela (por lo que las diferencias en la cantidad de alumnos pueden ser decenas de ellos). Las escuelas rurales Análisis complementarios se pueden hacer si se considera el ámbito geográfico en el cual se hallan localizados los establecimientos. En primer lugar, se pueden considerar los rurales. En la Provincia de Buenos Aires existe una larga tradición en torno a estas escuelas y obedece a causas históricas, decisiones políticas de emplazar establecimientos educativos en ciertas localidades para garantizar el servicio a toda la comunidad, y/o geográficas, que determinan una extensa red de este tipo de establecimientos de menor tamaño, es decir con poca cantidad de alumnos y secciones por curso. De 480 escuelas de este ámbito geográfico, poco más el 70% tiene menos de 20 alumnos por sección. La mayor parte (más del 90%), como se puede observar, corresponde al sector estatal. Esto contribuiría a desmitificar, una vez más, la arraigada idea de que el sector privado se asienta en espacios geográficos a los que el Estado no llega. Cuadro 28/Escuelas por tamaño de la sección. Establecimientos Rurales

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< 20 alumnos /

sección

20 a 30 alumnos /

sección

> 30 alumnos /

sección Total

Polimodal 62 34 6 102

Primario/EGB 258 73 6 337

Total Estatal 320 107 12 439

Polimodal 12 16 5 33

Primario/EGB 6 1 1 8

Total Privado 18 17 6 41

Total Rural 338 124 18 480

Polimodal 61% 33% 6% 100%

Primario/EGB 77% 22% 2% 100%

Total Estatal 73% 24% 3% 100%

Polimodal 36% 48% 15% 100%

Primario/EGB 75% 13% 13% 100%

Total Privado 44% 41% 15% 100%

Total Rural 70% 26% 4% 100%

Fuente Abeceb.com en base a DINIECE El ámbito urbano Aquí, la cantidad de escuelas con secciones de menor tamaño disminuye sensiblemente en términos relativos a las rurales. Así, la mayoría de los establecimientos (47%) tienen más de 30 alumnos por sección. A su vez, la presencia privada está mucho más extendida, especialmente en las escuelas con mayor número de alumnos por sección. Este último tipo de gestión representa alrededor del 42% del total de establecimientos escolares urbanos. Cuadro 29/Escuelas por tamaño de curso. Establecimientos Urbanos

< 20 alumnos /

sección

20 a 30 alumnos /

sección

> 30 alumnos /

sección Total

Polimodal 43 395 420 858

Primario/EGB 219 1180 1219 2618

Total Estatal 262 1575 1639 3476

Polimodal 114 449 541 1104

Primario/EGB 114 698 650 1462

Total Privado 228 1147 1191 2566

Total Urbano 490 2722 2830 6042

Polimodal 5% 46% 49% 100%

Primario/EGB 8% 45% 47% 100%

Total Estatal 8% 45% 47% 100%

Polimodal 10% 41% 49% 100%

Primario/EGB 8% 48% 44% 100%

Total Privado 9% 45% 46% 100%

Total Urbano 8% 45% 47% 100% Fuente: Abeceb.com en base a DINIECE.

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Comentarios finales: Problemas críticos de la educación bonaerense En líneas generales, se podría sintetizar el diagnóstico realizado señalando que, si bien la educación bonaerense se encuentra mejor que la de otros sistemas de la región, se presume que su calidad se ha deteriorado en relación con algunas décadas atrás y se encuentra muy por debajo a la de los países más desarrollados. La educación provincial enfrenta desafíos de diverso tipo. A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos lustros, todavía quedan pendientes, entre otros, problemas de acceso, repetición, sobreedad, abandono y calidad de los aprendizajes en algunos grupos de edad y sociales. En tal sentido, se consideran insuficientes y, a veces, inadecuados: la infraestructura, el tiempo escolar, el equipamiento, la formación docente inicial y continua, los modelos institucionales y pedagógicos, los programas de apoyo a la población en riesgo y, ya en un nivel más amplio, algunos aspectos de la macro administración del sistema. En cuanto a la demanda, las condiciones socioeconómicas y culturales de la población en edad escolar también presentan serios déficit que estarían dificultando el aprovechamiento de los esfuerzos que se hacen desde el sistema educativo para garantizar una escolarización plena que asegure una efectiva igualdad de oportunidades. Entre ellas, cabe señalar la alimentación, la vestimenta, las condiciones sanitarias y el capital educativo de sus hogares. En este escenario, uno de los principales problemas que debe afrontar el sistema educativo local es la escolarización de los sectores más pobres, fundamentalmente en el nivel inicial y secundario de educación. Las probabilidades de ingreso temprano y de continuidad en los estudios secundarios tendrían una relación directa con el clima educativo del hogar y el lugar de las familias en la estructura social en términos de la distribución del ingreso. De esta manera, se presenta el desafío de ampliar oportunidades de acceso temprano a los niños de 3 a 5 años así como de incorporar y retener a la población de más de 13 años proveniente de los sectores más vulnerables. A su vez, los altos índices de repetición, sobreedad y abandono de los niños y jóvenes provenientes de estratos sociales bajos constituyen una fuerte evidencia de los problemas presentes en el sistema para garantizar una educación plena. Estas poblaciones encuentran dificultades para transitar la escolaridad con éxito y permanecer el tiempo estipulado que requiere la adquisición de competencias básicas. Por eso, es necesaria una educación que permita superar las desigualdades en el punto de partida adecuando las estrategias y modelos pedagógicos empleados, de manera que ofrezcan una oferta educativa tan variada como lo son las condiciones de vida y existencia de las nuevas generaciones. A esas dificultades, se agregan las falencias y diferencias en los logros de aprendizaje que también se relacionan con las desigualdades en la calidad de la oferta. Esto no sólo afecta a los sectores pobres: abarca al sistema educativo en su totalidad. Los programas internacionales de evaluación de aprendizajes muestran que la Argentina se encuentra por debajo del promedio de los países desarrollados. Asimismo, en el interior del sistema, los operativos nacionales ponen de manifiesto peores resultados para las escuelas públicas en comparación con las privadas. La aplicación del estudio internacional de evaluación PISA 2006 manifestó que, en promedio, Argentina obtiene 110 puntos por debajo del promedio de la OCDE. Otra evaluación de aprendizaje a escala internacional es el Segundo Estudio Comparativo y Explicativo (SERCE) dirigido por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad Educativa (LLECE). Este operativo se aplicó a alumnos de tercer y sexto grado de educación primaria de la región. Aquí la Argentina alcanzó apenas el promedio regional y fue superada por Chile, Costa Rica, Cuba, México y Uruguay. Otros dos problemas de mayor especificidad lo conforman la escolarización secundaria de jóvenes y adultos y el acceso al nivel primario de sectores rurales. Los altos porcentajes de jóvenes de más de 18 años que no completaron sus estudios secundarios constituyen a la educación de jóvenes y adultos en un reto educativo. La complejidad y las condiciones de pobreza extrema de estos contextos ubican a esta población en una fuerte situación de desventaja para el ingreso temprano a la escuela, la permanencia y la posibilidad de continuar los estudios hasta los niveles considerados social y legalmente obligatorios. Como se sabe, los factores que confluyen para conformar una educación de calidad son diversos. Por un lado, están aquellos relacionados con los recursos económicos, materiales y temporales. Con respecto a este grupo de factores, en la Argentina pueden encontrarse, entre otras, carencias en infraestructura y equipamiento, en la duración de la jornada y en la extensión efectiva del ciclo lectivo. Por otro lado, están los factores vinculados a los recursos humanos y a las condiciones materiales y simbólicas del trabajo de enseñar, como, por ejemplo, las condiciones laborales y salariales, la jerarquización de la profesión, la formación docente inicial y continua y la movilidad en la carrera docente. En el tercer capítulo se retoman estas cuestiones a efectos de calcular los costos de revertir estos déficit.

II. Antecedentes de estimación de costos educativos1 En cualquier sistema educativo, la información de los costos provee la base empírica para comprender las características económicas así como la organización del sistema. El análisis de costos permite documentar tanto la eficiencia como la equidad en el uso de los recursos en las escuelas. Además, resulta indispensable para estimar el impacto que la aplicación de políticas hacia el sector tendría sobre el funcionamiento del sistema educativo. Como la mayor parte de los interrogantes educativos, precisar el financiamiento requerido para implementar políticas que garanticen el derecho a la educación no es sencillo ni unívoco. Esto no se debe a limitaciones del análisis económico. Su respuesta no forma parte de su campo específico; al menos, no es la única disciplina que debe contribuir a esclarecer este asunto. Los recursos necesarios para alcanzar una educación de calidad son múltiples y, de estos, los monetarios son sólo la expresión final de definiciones de política hechas tanto en el pasado como en el presente. Más aún, no hay ningún gasto educativo que no pueda explicarse por medio de esas definiciones. En otras palabras, los costos no son autónomos de lo que estos representan y de los hechos y decisiones que los originan. Por supuesto, los recursos que finalmente se asignen dependerán de la interacción entre esas decisiones y la restricción presupuestaria que impone límites a su efectiva prosecución. Los mecanismos que determinan el gasto educativo comprenden una función de producción más extensa, compleja y comprehensiva de lo que a primera vista pudiera parecer. Para comenzar, llevados a ahondar sobre los factores explicativos de la estructura de costos de los sistemas educativos, podría postularse una sencilla relación funcional según la cual el determinante último del gasto sectorial es la cantidad de alumnos. Esto tampoco demanda una profundización especial: al menos conceptual o idealmente, las relaciones de insumo-producto en educación son estándares y presentan cierto grado de proporcionalidad respecto de la cantidad de estudiantes (v.g. relación alumnos/docentes, alumnos/equipamiento, alumnos/establecimiento, y alumnos/curso). Sin embargo, los costos docentes difieren entre escuelas. Esto no puede ser de otro modo si se considera que, por ejemplo, la taxonomía incluye, entre otras, la combinación de escuelas: a) de nivel inicial, primario, medio, superior no universitario; b) que imparten varios niveles conjuntamente -inicial y primario; primario y medio; inicial, primario y medio-; c) con distintas modalidades -bachillerato, artística, técnica, comercial, agraria-; d) con innumerables orientaciones - Especialidad en Ciencias de la Madera, en Construcciones Navales, en Industria y Diseño del Mueble, en Refrigeración y Aire Acondicionado y muchísimas otras más-, e) privadas o estatales; f) de jornada simple o completa; g) con diferentes tamaños -desde una sección a más de 40-; h) urbanas, rurales; etc.2 A esas posibles combinaciones, debe añadirse la gran variedad en la dotación de recursos: a) docentes con distintas funciones -de dirección y administración, frente a curso, de apoyo pedagógico, de apoyo administrativo, etc.-; b) docentes con diferentes antigüedades y su correspondiente impacto sobre los salarios; d) una innumerable serie de adicionales -a veces comunes a los cargos y otras relacionados con la particular situación de cada docente-; e) diferente infraestructura edilicia; f) distinto equipamiento; g) diversas fuentes de apoyo a su financiamiento -cooperadoras, subsidios, programas especiales-. Como se puede observar, la complejidad no es menor: el cálculo de los costos escolares no es sencillo, entraña no pocas dificultades metodológicas y, a pesar de que parafraseando a Tolstoi se podría decir que todas las escuelas se parecen, cada escuela es un mundo. Por otra parte, las dificultades se acentúan si se considera que el analista o el formulador de políticas puede estar interesado en conocer los costos actuales para proyectar costos futuros. Así, si el estudio de los factores que explican los costos que ya se verifican en el sector es problemático, la estimación de eventuales costos de desarrollar una acción determinada es una tarea más difícil aún. Los costos educativos no se determinan por medio de un simple cálculo. Obtenerlos es difícil porque los fines perseguidos son múltiples e intangibles. Si el estudio de los factores que explican los costos actuales es problemático, la estimación de aquellos que permitirían garantizar el derecho a la educación es una tarea

1 Está parte sigue a Morduchowicz (2004 y 2008). 2 Resulta muy difícil sustraerse de la comparación con la clasificación china de los animales creada por Borges según la cual, estos se dividen en: “... a) pertenecientes al Emperador, b) embalsamados, c) amaestrados, d) lechones, e) sirenas, g) fabulosos, g) perros sueltos, h) incluidos en esta clasificación, i) que se agitan como locos, j) innumerables, k) dibujados con un pincel finísimo de pelo de camello, l) etcétera, m) que acaban de romper el jarrón, n) que de lejos parecen moscas”. J. L. Borges (1952): “El idioma analítico de John Wilkins” en Otras Inquisiciones. Emecé, Buenos Aires. No obstante, la clasificación de nuestras escuelas aquí presentada no es imaginaria.

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más ardua aún. Hasta ahora no ha sido posible elaborar un vector único que defina el costo de escolarizar una persona. En primer lugar, antes de iniciar cualquier tarea de este tipo corresponde preguntarse sobre la escolarización de qué alumno se está hablando. No es lo mismo para la política y, por lo tanto, para su financiamiento, si se trata de acciones dirigidas a niños y/o jóvenes que se encuentran fuera del sistema; o si ya están dentro de la escuela, pero en situación de riesgo educativo, o si se trata de una población que no presenta carencias socioeconómicas, etc. Estas inquietudes no tienen una respuesta única pues no es posible ahondar en los costos educativos sin analizar: a) el destinatario último del servicio -los alumnos- y, b) las características propias de ese servicio. A su vez, lo que finalmente se haga se sustenta, implícita o explícitamente, en concepciones morales. En tal sentido, principios igualitaristas conducirán a respuestas notablemente distintas a criterios, por ejemplo, utilitaristas. Además, aun resueltos esos temas -si es que tal cosa es posible- queda pendiente la reflexión de la forma de distribuir el financiamiento resultante a las escuelas (y niveles de gobierno en sistemas descentralizados). El modo de repartir los recursos es el que, finalmente, afianzará o desdibujará los objetivos antes definidos. II.1. Una revisión de los distintos métodos A grandes líneas, existen dos enfoques diferentes y complementarios para estimar los costos en educación: i) una responde a una perspectiva macroeconómica. En ésta los costos unitarios se obtienen dividiendo el gasto total o agregado en el sector -generalmente el que surge de la ejecución presupuestaria- por la cantidad de alumnos. Los datos de base deberían distinguir entre tipos y niveles de educación, entre gastos corrientes y de capital, entre tipos de gastos corrientes y entre fuentes de financiamiento; ii) el segundo enfoque adopta una perspectiva microeconómica: los bienes y servicios para los estudiantes se descomponen en ítem que pueden ser costeados en forma independiente. La idea que subyace a esta visión es que los costos unitarios deben componerse a partir de reflejar distintos insumos educativos. Estos costos se relacionan, entonces, con la o las formas en que se provee la educación. La proyección de costos, como la elaboración de un presupuesto presupone que, a grandes rasgos: a) se detectaron los problemas para cuyas soluciones, b) seleccionaron objetivos y para cuya prosecución, c) se diseñaron alternativas que fueron analizadas: d) se recolectaron los datos con los cuales, e) se realizaron modelizaciones, f) se proyectaron recursos, g) se desarrollaron análisis de costo-efectividad y, g) se cuestionaron supuestos. En otras palabras, presupone que se ha formulado un programa o un proyecto; es decir, que se ha decidido qué se hará y de qué modo, en qué plazos, utilizando cuáles recursos, en qué cantidades, y que (ahora) ha de costearse. Las proyecciones macro analíticas En cierto modo, podría objetarse como arbitraria la clasificación por la cual se dividen las estimaciones según correspondan a perspectivas micro o macro analíticas. En última instancia, podría observarse que dado el carácter sistémico de la tarea que se realiza, todos estos cálculos son del segundo tipo, es decir, generales. Pero eso implicaría abordar el análisis según el resultado hallado y no según el método empleado. Consideramos que se trata de una macro aproximación cuando el punto de partida y el proceso mismo emplea variables agregadas para la estimación. Los casos emblemáticos son dos: a) los que se apoyan en los costos pasados para proyectar hacia el futuro. La situación prototípica -aunque no única- es la de la ampliación de la cobertura que recurre al costo por alumno para estimar los recursos necesarios de cumplir metas determinadas; y b) aquellos que desarrollan modelos en los que se relacionan variables claves y se observan los distintos escenarios que podrían presentarse a partir del cambio de una o varias de ellas. Los modelos Se han desarrollado variados modelos para los sistemas educativos. Su objetivo es dar cuenta de la interacción entre la prioridad que tiene la educación para el sector público y los insumos necesarios para impartir una educación de calidad. En primer lugar, se establece un conjunto agregado de factores que influyen en la determinación del financiamiento del proceso educativo. Entre ellos, se pueden señalar: a) la capacidad de generación de ingreso de la economía en el presente; b) el crecimiento esperado de la economía; c) el tamaño de la población escolar en el presente; d) la proyección de la población en edad escolar; e) el tamaño relativo del gasto público; f) la participación (actual y esperada) del gasto educativo dentro del Producto Bruto; g) la cantidad de alumnos por curso; h) el salario de los docentes; y i) los costos de los principales rubros que intervienen en el proceso (infraestructura, subsidios etc.). En segundo lugar,

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se juega con distintos valores para las variables intervinientes y se observan los posibles resultados ante eventuales modificaciones en las mismas. Su mayor utilidad reside en que son relativamente fáciles de utilizar y la inmediatez de los resultados que aportan. En tal sentido, quizás el mejor provecho que se puede hacer de ellos es cuando se analiza la factibilidad financiera de una política determinada a comienzos de su formulación. Su mayor desventaja es el carácter general y agregado de la información resultante. Por eso, en este trabajo se seguirán otros métodos. No obstante, dado el interés analítico que presentan, al final de este capítulo se presenta a título ilustrativo el funcionamiento de uno de los tantos modelos disponibles. Costeo Tradicional: Método Incremental La integridad de la estructura presupuestaria, así como la predictibilidad de la evolución de año en año de los gastos, dio a luz al más práctico método de preparación de presupuestos, cuyas estructuras permanecen estables a lo largo del tiempo y sólo las cantidades se incrementan a una cierta tasa (dependiendo del grado de expansión -por ejemplo, del sistema educativo- y de la tasa de inflación). Este modo particular de proyectar costos, que adiciona un determinado monto al presupuesto anterior en una determinada partida, o gasto total, se denomina costeo “incremental”. Es la forma más tradicional, clásica y popular de estimar el gasto y asegura una continuidad de las erogaciones existentes. Es particularmente conveniente y común cuando el grado de precisión en los gastos pasados y la predictibilidad del futuro son suficientemente altos. Las desventajas del método de presupuestación incremental residen en la naturaleza de su orientación hacia el proceso o los insumos. Su principal presunción es que la estructura de costos y que los gastos realizados en el pasado fueron ambos apropiados y se prescinde de la necesidad de revisión (lo que puede no ser el caso). Con mayor o menor grado de detalle, los presupuestos incrementales clasifican los gastos por línea, ítem o responsables, y facilitan la preparación de borradores estimativos para el período siguiente en base a datos del pasado. El costeo incremental tiende a atarse a los datos de base anual y utiliza la metodología de abordaje de abajo hacia arriba, sin evaluar el impacto real de los gastos pasados en cuanto a sus objetivos, y simplemente los reproduce con datos ajustados. No permite fácilmente eliminar ítems obsoletos y realizar ahorros. La naturaleza incremental de dichos presupuestos implica que sus crecimientos anuales tienden a proyectarse indefinidamente, aunque con ciertos límites razonables establecidos por los topes, siguiendo la expansión de programas y actividades, el número creciente de personal y ajustes inflacionarios. Pero hacer otra cosa implicaría un análisis de costo-efectividad de lo existente o estudios sobre la eficiencia en la asignación de recursos que escapa, por ahora, los alcances de este trabajo. El gasto por alumno Un caso particular del costeo del tipo inercial es el que se refiere al gasto por alumno. En educación es muy habitual recurrir a ese indicador y aplicarlo a escenarios alternativos. Así, si se propusiera por ejemplo: a) una política de ampliación de la cobertura en el nivel medio b) que implicara la incorporación de determinada cantidad de alumnos al sistema, c) bastaría multiplicar ese costo por esa cantidad de alumnos para d) proyectar los recursos monetarios que demandaría tal política. En su sencillez estriba su mayor desventaja. No obstante, se lo sigue empleando -y nosotros lo haremos también- porque bien se lo puede considerar un piso de los costos de las acciones que involucran aumentos en la demanda. Pero, lamentablemente, no es posible contar con un patrón o denominador común para expresar cuál es el gasto por alumno que permita definir el costo de la escolarización de una persona. En efecto, ¿debería considerarse simplemente el promedio actual sin otro tipo de consideraciones? O ¿debería depurárselo de posibles ineficiencias o gastos superfluos? En este sentido, recordemos que el costo real de prestación del servicio, al menos el educativo, se obtiene a partir de la agregación de un costo teórico y las posibles ineficiencias (que están lejos de ser observables a primera vista). Esto, sin considerar los costos de escolarizar qué alumno: ¿a uno que se encuentra fuera del sistema?; ¿a uno que se encuentra adentro pero en riesgo educativo?; ¿a uno que no pertenece al grupo de matrícula

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socio cultural y económicamente desfavorecida? Estas preguntas no tienen una respuesta única dentro del alcance las finanzas públicas de la educación que, como disciplina expresa y es el resultado de decisiones que se adoptan en otros ámbitos o dimensiones. Es decir, llegado a un punto que intente ir más allá de lo descriptivo, el tratamiento de los costos no es autónomo de lo que éstos representan y de los hechos y decisiones que los originaron. En forma más directa, no es posible ahondar en los costos educativos sin abordar: a) el destinatario último del servicio -los alumnos- y, b) a las características propias de ese servicio. No sólo eso, al inicio de este capítulo se señalaron las diversas formas en que se imparte la enseñanza (distintos niveles, modalidades, tipos de escuelas, etc.) pero las diferencias que explican los dispares costos educativos -de los cuales el costo por alumno es sólo la expresión final de múltiples dimensiones, decisiones etc.- son mayores todavía. Porque, una vez más, a pesar de la aparente sencillez de la función de producción educativa, los atributos de las variables intervinientes en la prestación del servicio son más numerosas. Y el interés por conocer esos determinantes de los costos educativos no se vincula solamente a posibles ejercicios de minimización de costos, a proyecciones de futuras necesidades presupuestarias, sino, tanto o más importante que eso, se trata de disponer de herramientas que brinden elementos para maximizar el resultado alcanzable dadas distintas alternativas de combinaciones de recursos. Esto conlleva no pocos problemas metodológicos: por ejemplo, la propia definición de los insumos y de los productos; más aún cuando hay algunos de ellos, como los alumnos, que son tanto insumos como productos. Así, entre los insumos se pueden citar: a) los estudiantes -a su vez, clasificados según su edad, sexo, contexto socioeconómico y cultural (por sólo citar algunos atributos, señalemos, ingresos de la familia, cantidad de hermanos, estado civil de los padres, nivel educativo de los padres, características del hogar (NBI, etc.)-, b) los docentes -y, dentro de éstos, sus principales atributos: experiencia, capacitación, salarios, formación, sexo, edad-, c) instalaciones escolares, d) disponibilidad de materiales didácticos, e) duración del año escolar, f) extensión de la jornada escolar, g) horas efectivas de clase, h) cantidad de alumnos por sección, i) tamaño del establecimiento (es decir, cantidad de alumnos que asisten al mismo), j) ubicación de la escuela (rural, urbana, urbano-marginal), k) actividades extra curriculares, l) etc., etc., etc. Desde la perspectiva de las políticas públicas, estas cuestiones no son indiferentes en la medida que algunas de esas variables y sus atributos son modificables y otras son de difícil control o incidencia por parte de los poderes públicos. Esta situación se torna más compleja aún si se tiene en cuenta que, tradicionalmente (y esta no es una característica exclusiva de nuestro país), los problemas tienden a ser abordados sólo sectorial o endogámicamente sin considerar los contextos socioeconómico y culturales en los cuales la producción de un servicio público -en nuestro caso, el educativo-, tiene lugar. Cabe señalar que, comúnmente, las variables que corresponden a esos contextos son las no controladas desde el propio sistema educativo. Incluso cuando se espera del sector que, al menos en el largo plazo, pueda llegar a influir sobre esas dimensiones. Estas cuestiones permiten comprender por qué a pesar del carácter concreto de los costos educativos, no se dispone de un único camino para su proyección y no siempre hay acuerdos sobre cómo estimarlos. Por eso, llegado a este punto del cálculo de los costos se hace necesario recurrir a métodos que tengan en cuenta los distintos componentes que, directa o indirectamente, inciden en el proceso de escolarización. Las proyecciones micro analíticas Para cualquiera de las diferentes formas de emprender el análisis de los costos de una educación de determinada calidad, se necesita que se identifiquen los recursos a emplear -humanos, materiales, temporales-, y luego se consideren sus precios para, recién ahí, poder arribar al costo. Levin y McEwan (2001) llaman a este método, de los ingredientes y resulta muy útil para ordenar la variedad de recursos que involucra la educación. Sintéticamente, la idea que sustenta este enfoque es que toda intervención utiliza elementos que tienen un costo. Si es posible identificarlos, se podrá estimar el costo total de la acción. Este algoritmo requiere que cada tratamiento se describa en términos de los recursos que se necesitan para lograr el resultado esperado. La esencia del método de los ingredientes es la del presupuesto por programas: busca relacionar los costos a los resultados (o productos), dirigiendo la atención al programa en sí y sus objetivos, más allá de la desagregación de partidas y elementos de costos. Esta forma de proyectar los costos intenta identificar los elementos del proceso de implementación necesarios para alcanzar los resultados establecidos, vinculando el presupuesto al planeamiento y cuantificando los resultados esperados. El primer paso, por lo tanto, es la identificación de los ingredientes. Para facilitar esta tarea, los autores proponen dividirlos en cuatro o cinco categorías principales que tengan características comunes. Deben

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desagregarse con el suficiente detalle de modo que permitan determinar sus costos. El grado de especificidad con que se describa cada uno dependerá de su participación en el costo total. Por ejemplo, en la estimación de los presupuestos educativos, el gasto en personal debería recibir la mayor atención ya que constituye la mayor parte. Cuando los rubros se encuentran identificados, se determina el costo de cada uno de ellos. Una vez hallados se suman para obtener el costo total. Este método puede utilizarse tanto para medir los gastos ya incurridos como para evaluar el impacto de medidas o programas que se intenten implementar. Hay dos tipos de acciones a contemplar: a) las que le competen naturalmente a las escuelas, b) las que están fuera de su alcance. Respecto de estas últimas, el financiamiento de una política que tenga en cuenta los derechos a la educación de toda la población en edad escolar debe prever los factores que están fuera de su control o que demandan una atención especial y diferente y, por lo tanto, requieren de recursos adicionales para atenderlos. Según sea la característica de la acción, el criterio de definición de recursos será diferente. Así, por ejemplo, el procedimiento para hallar los costos de un programa de becas es distinto que el de uno para desarrollar una capacitación docente. a) Las necesidades escolares Los dos insumos principales para conocerlas son: i) el programa curricular a impartir y, ii) el modelo de organización escolar. Del primero, conviene recordar que se trata de aquél que permite “garantizar el currículum común, básico o indispensable para promover la integración activa de los ciudadanos en la vida social” (Bolívar, 2005). A partir de allí, se deben ir definiendo las acciones y recursos que se requieren para llevarlo adelante y asegurar su provisión. A los efectos del financiamiento, lo que interesa no es tanto la cantidad y distribución de las materias a brindar, sino el tiempo destinado a la enseñanza de esas disciplinas. En cuanto a la organización escolar, define cómo estará constituido el equipo docente y no docente del establecimiento. A su vez, dicho equipo puede desagregarse según cumpla tareas en el aula -es decir, frente a curso- o forme parte de la dirección y administración de la escuela. De los distintos determinantes de los costos educativos, los derivados de implementar el plan de estudios son los más sencillos de estimar: basta con saber la cantidad de horas de cada caja curricular. Así, frente a distintas alternativas, las diferencias absolutas y relativas de horas de clase señalarían que, todo lo demás constante (salarios docentes, cantidad de alumnos, etc.), un plan, por ejemplo, es más económico o costoso que otro. El impacto de las definiciones curriculares no termina allí. Si existiera un establecimiento con diversas orientaciones -esto suele suceder, sobre todo, en el último o los dos últimos años del nivel secundario- la necesidad de dividir a los alumnos según la especialidad por la que hubieran optado implicaría una mayor cantidad de secciones con menos estudiantes cada una y, por lo tanto, se requerirían más docentes. En función de esto último, la diversificación curricular suele tener menor incidencia o, en el extremo, ser neutral desde una perspectiva de los costos, cuando el establecimiento es más grande y el desdoblamiento de cursos para brindar una oferta más amplia de materias satisface un mínimo económicamente aceptable de alumnos por curso. Básicamente, para determinar la cantidad de docentes frente a curso se debe disponer de la información sobre tres definiciones de política. La primera es el programa curricular y la cantidad de horas que de él se deriva. La segunda, la cantidad promedio de alumnos por curso que tiene o tendrá el o los establecimientos educativos en cuestión. La tercera, por último, es la carga horaria de trabajo de los docentes involucrados. Para una cantidad dada de alumnos, la interrelación de esas tres dimensiones permitirá determinar cuántos docentes frente a clase se requieren. Como lo que nos interesa es la comprensión del impacto de las decisiones de política, ilustraremos este punto con un sencillo ejemplo en el que la cantidad de alumnos ya está determinada. Para ello, el cuadro que se incluye más abajo (basado en un ejemplo de Williams, 1977) muestra una estimación de docentes para cinco hipótesis distintas en las que la cantidad de alumnos de cada una de ellas es la misma y lo que se modifica es la forma en que se combinan diferentes decisiones respecto de las tres variables citadas. Comencemos por la primera de las hipótesis. Como consecuencia de la cantidad de alumnos proyectada y las diferentes decisiones, la cantidad de docentes estimada es de 5 mil (última columna del cuadro 1). Cuadro 1/Proyección de docentes frente a alumnos.

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Hipót. N° de

alumnos Tamaño del curso

N° de cursos

Horas de clase por

curso

Total de horas de

clase

Total de hs. por doc.

N° de doc. Requeridos

-en miles-

-en miles-

-en miles- -en miles-

A 300 30 10 20 200 40 5

B 300 25 12 20 240 40 6

C 300 30 10 36 360 40 9

D 300 30 10 20 200 20 10

E 300 25 12 36 432 20 21.6

Tal como lo muestra la hipótesis B, si en un momento dado las autoridades decidieran disminuir la cantidad de alumnos por curso y mantener los demás parámetros sin modificar, la consecuencia sería un incremento de los docentes requeridos. También es posible imaginar una situación en la que la cantidad de alumnos por curso sigue siendo la misma que la de la situación inicial pero lo que cambia es la caja curricular. Un aumento de ésta sin que varíen las demás dimensiones, como lo muestra la hipótesis C, implicará una mayor cantidad de docentes frente a curso. La cuarta hipótesis difiere de la primera en la carga horaria de los docentes: si la decisión es que trabajen menos, alguien deberá cubrir las horas en las que ya no están en el aula y, por lo tanto, como muestra la última columna de la hipótesis D, la cantidad de docentes necesarios será mayor. Por último, la hipótesis E considera una situación en la que se combinan los cambios en las tres definiciones de política: bajo este supuesto, se necesitarán cuatro veces más docentes que en la situación de origen. Como se puede observar, este sencillo ejemplo resulta poderoso para ilustrar cómo las decisiones de política -hasta las que parecen más irrelevantes o con menores consecuencias para los costos- inciden en los recursos necesarios para prestar el servicio. Luego, con la información salarial, el cálculo de los costos es más o menos inmediato. Éste es el método más usual para proyectar las necesidades financieras. A su vez, conforme sean los demás ingredientes, cambiarán los parámetros y formas, pero la esencia es ésa. A partir de allí, como se dijo, se pueden proyectar los costos totales y por alumno, tipificarlos en función de los distintos niveles, modalidades y/o ámbitos educativos, recurrir a ellos para construir índices de distribución de recursos según sea la composición de la población estudiantil y red escolar, etc. b) Los consumos básicos para una escolarización justa Durante los últimos lustros se implementaron las llamadas políticas compensatorias sustentadas, en buena medida, en la concepción de que el acceso a bienes y servicios o satisfactores materiales podría contribuir a un mejor aprovechamiento de la oferta educativa. Como señala Campbell (2002), “muchas propuestas de reforma social planteadas en nombre de la justicia reclaman un movimiento hacia condiciones materiales más igualitarias de los seres humanos sobre la base de que las diferencias en las condiciones materiales de la vida humana son enormemente grandes. Esto puede deberse a que las diferencias entre individuos, diferencias tales como sus méritos, rara vez son tan considerables como las diferencias de cargas y beneficios que tienen lugar normalmente en las sociedades reales”.

Para operacionalizar y aplicar el concepto algunos economistas se vienen preguntando hace algún tiempo: ¿cuánto cuesta un chico? Como podrá intuirse, la respuesta, más allá del carácter abstracto del interrogante, no es metodológicamente sencilla. Se han propuesto varias formas para hacerlo y ninguna es concluyente; sobre todo, cuando se observa que los costos a los que se arriba difieren entre sí.

En esencia, los métodos más abordados por los especialistas son dos: a) a través de las diferencias de consumos y, b) por medio de la construcción de canastas ad hoc (McDonald, 1990). El primero informa sobre cuánto se gasta efectivamente e intenta determinar “el ingreso adicional de un hogar necesario para mantener el estándar de vida que se tenía antes de la presencia del niño” (Bradbury, 2004). En cuanto al segundo, se propone definir cuánto se debería gastar: consiste en especificar, y luego calcular, los costos de todos y cada uno de los bienes y servicios que son necesarios para que un niño o joven pueda desarrollarse.

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Según sea el fin, pueden diseñarse diferentes tipos de canastas. Para ello se deberían construir lo que Scanlon (1993) denominó listas objetivas del bienestar o de bienes sustantivos. En tal sentido, correspondería especificar, y luego calcular, los costos de todos y cada uno de los bienes y servicios que son necesarios para que un niño o joven pueda desarrollarse. Pueden diseñarse diferentes tipos de canastas según el objetivo sea brindar oportunidades de participación plena en la vida social (modesta) o una debajo de la cual se corre el riesgo de pasar privaciones (básica). Como se puede ver, se trata de la construcción de canastas ideales que indicarían lo que se debería gastar en cada chico. Como los consumos se determinarían sobre bases normativas, los expertos en alimentos, vestimenta, vivienda, salud, etc. tendrían que precisar las necesidades y los satisfactores materiales que permiten cubrirlas.

En la Argentina se elaboran canastas de este tipo para la medición de la pobreza. En rigor, se calculan las necesidades energéticas y proteicas de la unidad de medida adulto equivalente (varones de 30 a 59 años). A partir de allí, se elabora la canasta Básica Alimentaria (CBA) que permite satisfacer esos requerimientos y, luego, se la valoriza. En forma simultánea, para cada edad y género, según corresponda, hay establecida una escala de referencia a ese adulto equivalente.

No obstante, probablemente, no se pueda definir un costo de un niño en abstracto y deba realizarse una estimación para cada circunstancia en la que, a su vez, se explicite sus alcances y limitaciones (Saunders, 1999). En nuestro caso, a pesar de la complejidad que eso implica, el objetivo concreto de garantizar la igualdad de oportunidades para una escolarización plena debería orientar y facilitar su cálculo. c) Los requerimientos pedagógicos adicionales Pero determinar cuándo una persona está bien alimentada, por ejemplo, parece ser mucho más sencillo que precisar el nivel en el que una persona puede considerarse educada (Terzi, 2004). En general, partiendo de reconocer a la educación como una capacidad básica a la que tienen derecho todas las personas, se supone que no existe igualdad a menos que todos adquieran cierto nivel educativo. Por eso, la igualdad de oportunidades no se limita a los consumos: comprende una gama de experiencias cuya incidencia sobre la enseñanza no siempre es factible medir. Así, no deben soslayarse factores tales como el nivel educativo de los padres o su status ocupacional en el mercado laboral. La resolución de estos problemas comprende otro tipo de acciones que la reversión de las diferencias por medio de la distribución de bienes materiales o de la posibilidad de acceder a ellos. Si la definición de recursos debe considerar los efectos del contexto y de aquellos factores que están fuera del control de la escuela, con más razón debe garantizarse que todas las acciones que están dentro de su alcance, tengan su financiamiento correspondiente. Aquí ya no se trata (sólo) de los requerimientos derivados del currículo estándar que, al menos en teoría, es el piso y punto de partida de las necesidades a cubrir en todas las escuelas. Por ejemplo, incrementar el dinero que ya se le daba a una provincia o establecimiento para que enseñe mejor matemática, interpelaría la suma que se le estaba entregando regularmente y, en última instancia, debería formar parte de los recursos normales y habituales. En este caso se trata de determinar los recursos para llevar adelante las acciones pedagógicas adicionales que permitan nivelar el punto de partida para que todos los niños y jóvenes puedan tener igualdad de oportunidades para alcanzar un similar punto de llegada. Para simplificar, supongamos que sólo hay dos establecimientos con igual cantidad de alumnos e idénticos currículo y modelo de organización escolar. Por lo tanto, sus costos de funcionamiento también lo son. Debido a ello, se asignan $ 1000 por estudiante bajo un modelo de capitación. Esa cifra es el costo promedio de brindar el servicio sustentado en el principio de igualdad de recursos. Lo único que distingue a esas escuelas son, ni más ni menos, las condiciones para el aprendizaje de sus participantes. Como en cualquier actividad que requiere de dinero, los costos de producción del servicio serán menores allí donde el contexto sea más propicio y viceversa. Análisis posteriores concluyen que el costo por alumno que garantiza la igualdad de oportunidades educativas asciende a $ 800 para el grupo en mejores condiciones que concurre a la escuela A y a $ 1.200 para los más desfavorecidos de la escuela B. Con este hipotético y sencillo esquema, la escuela A se beneficiaría con un excedente de recursos ya que los costos unitarios son menores al dinero recibido por cada estudiante. Aun suponiendo que no se permitiera distribuir utilidades entre el equipo docente y que se exigiera reinvertirlas en actividades escolares, los alumnos del establecimiento se beneficiarían de todos modos ya que contarían con la posibilidad de acceder a un mayor (y quizás mejor) servicio por la disponibilidad de ese financiamiento adicional al servicio básico de enseñanza.

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En la escuela B, la situación es más preocupante. Para que la apropiación de los contenidos básicos sea posible, se deben emprender acciones educativas adicionales cuyo costo es, como se dijo, mayor. Pero la distribución igualitarista genera un déficit de recursos y, por lo tanto, la posibilidad de adquirir los conocimientos básicos es menor. Como se podrá intuir, el problema no concluye aquí. Al finalizar los estudios, se habrá ampliado la brecha educativa entre ambos grupos de estudiantes: los de la escuela A no sólo habrán accedido a los contenidos básicos curriculares sino que habrán ampliado sus conocimientos y experiencias escolares. En la escuela B, no sólo sus alumnos no habrán tenido esta oportunidad -que a esta altura casi constituiría un lujo- sino que ni siquiera habrán tenido la posibilidad de adquirir la totalidad del currículo básico por falta de financiamiento. Los métodos El listado de ingredientes es un avance en la determinación de los recursos para garantizar el derecho a la educación pero resta un paso más: la definición de los componentes. Así, todavía falta precisar la cantidad y tipo de docentes, equipamiento, libros, etc. El objetivo es encontrar los recursos que se hallan asociados a determinados resultados de modo tal que a partir de los parámetros encontrados, se pueda calcular la función de costos. Básicamente, se dispone de tres métodos para ello: a) el estadístico, b) el empírico y, c) los paneles de expertos (Baker, Green y Richards, 2008). En rigor, los tres se basan -o deberían hacerlo- en evidencia. Sin embargo, se distinguen por el modo de hacerlo. Si además de total acceso a la información, hubiera consenso sobre lo que se considera como una educación de buena calidad y se descontaran las eventuales ineficiencias, los resultados de los distintos métodos no deberían diferir. Sin embargo, Baker, Green y Richards (2008) opinan que, a pesar de los instrumentos cada vez más sofisticados para emprender estos análisis, la determinación de los costos de una educación de calidad, sigue siendo una ciencia inexacta. El estadístico Este método es el de los análisis de funciones de producción educativa. Se trata de una relación matemática que describe cómo los recursos pueden ser transformados en productos. Los parámetros se obtienen por medio de estudios econométricos. Aplicada a educación, comprende el análisis de la relación entre los insumos escolares y los resultados educativos medidos, la mayor de las veces, a través de las pruebas estandarizadas de aprendizaje. Hasta ahora, la posibilidad de reorientar los recursos en función de los corolarios que se derivan de esos estudios ha sido escasa, sino nula. Luego de décadas de análisis, los resultados son poco concluyentes y no logran dar cuenta de los factores que producen educación. Por lo tanto, no es posible apreciar su contribución a la comprensión del proceso de enseñanza-aprendizaje, si es que ha habido alguna. Desde este punto de vista, no ha sido factible aprovechar estos estudios para mejorar la asignación de recursos. Si se pudiera conocer la función de producción se podría saber qué es posible lograr a partir de determinados recursos. También permitiría mejorar la eficiencia a la hora de administrarlos: algunas combinaciones de insumos son más costosas que otras y la manera más económica de alcanzar un nivel de resultados dado es la más deseable. Los estudios de funciones de producción en educación se encuentran entre los análisis más controvertidos y con menos consenso. Se han utilizado más para concluir sobre lo que no impacta en los resultados que para orientar sobre qué sí hacer. No obstante, gracias a ellos se constató empíricamente que los factores socioeconómicos son centrales al momento de explicar los logros en el aprendizaje. El empírico Más modesto en cantidad de observaciones, aunque más pretencioso en la profundidad de sus indagaciones, este método descansa en la observación de los gastos promedios de otros distritos, sistemas e, incluso, escuelas individuales. El método empírico refleja las prácticas reales. Para ello, tiene en cuenta los costos actuales e históricos. En primer lugar se observan las actividades escolares. Éstas se agrupan en diferentes categorías según sean de enseñanza en el curso, de dirección y administración, de apoyo pedagógico, etc. Luego se analiza el tiempo dedicado a cada una de estas actividades. En el cálculo deben tenerse en cuenta distintos parámetros tales como las condiciones de trabajo, los salarios y la duración de la jornada escolar. Luego se establece el costo total y por alumno que incluye, por supuesto, material, equipamiento, libros y el resto de los insumos.

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Más recientemente, con el fin de mejorar los desempeños, comenzó a prestarse atención a los gastos y su distribución en las escuelas que logran altos estándares; por ejemplo, baja tasa de abandono, mejores resultados en pruebas de aprendizaje, menor repetición. En rigor, se trata de analizar las escuelas eficaces, observar los recursos que emplean y sugerir, de considerarse pertinente, su réplica en otros establecimientos. Los paneles de expertos Se recurre a la opinión profesional cuando no hay información disponible o se trata de una nueva propuesta que no ha sido experimentada todavía. Se interesa por las prácticas deseadas. Los paneles de expertos no son menos científicos que los demás métodos y, a pesar de que podría llegar a condenárselos por su aparente vaguedad, tienen ventajas importantes respecto del resto. En primer lugar, podrían servir para el desarrollo de escuelas prototípicas ideales. Además, sus imprecisiones son explícitas y se encuentran a la vista. En tal sentido, los estudios econométricos dan diferentes resultados y no siempre se puede ver en forma directa por qué. Se comienza por establecer los requerimientos básicos con el objetivo de definir la cantidad de alumnos por clase, las horas semanales, suplencias y el calendario escolar. Después se identifican las tareas que llevan a cabo los docentes y se estima cuánto tiempo se debería destinar a cada una de estas actividades. Una vez conocidas las horas necesarias se obtiene la cantidad de docentes requerida. El próximo paso es obtener el costo: se emplean los diferentes niveles salariales y se multiplica por las horas necesarias. La suma final surge de las definiciones acerca del tamaño del curso, del número de horas de instrucción, de la cantidad de tiempo en que los docentes planifican sus clases, corrigen tareas u orientan a sus alumnos. Luego se estima el costo de los libros, materiales y otros recursos como el personal de mantenimiento, administrativo y de dirección. Se ha observado que, en general, el presupuesto al que arriban suele superar a la restricción presupuestaria y a los costos arribados por medio del análisis de la evidencia observada en las prácticas reales (Abu-Duhow, Downes y Levačić, 2002). Probablemente, porque se base en acciones que, bien diseñadas, sustentadas e implementadas, sean del tipo que se aproxima al ideal de una educación de calidad. II.2. Algunos antecedentes empíricos de proyecciones de costos Se dispone de numerosos estudios de casos que abordan las estimaciones de costos del tipo que se está desarrollando en este trabajo. Para ilustrar el punto se reseñan tres de factura reciente, llevados a cabo en distintas oportunidades, con objetos de análisis diversos y métodos de proyecciones diferentes. Cada uno responde o contiene alguno/s de los marcos conceptuales sintetizados más arriba. Las metas educativas 2021 El documento de la CEPAL (2009) presenta las estimaciones del costo monetario de alcanzar las ‘Metas Educativas 2021’ propuestas por la OEI recientemente. A efectos de disponer de una evaluación parcial, también incluyeron los costos que significarían al año 2015. En lo que sigue se presentan los principales resultados de los cálculos y una síntesis del método seguido (se excluyen las consideraciones sobre ‘investigación, desarrollo e innovación’ por escapar de la esfera educativa propiamente dicha). A los efectos de las proyecciones, desagregaron los resultados según la naturaleza del objeto de las estimaciones. Así, por un lado, el documento muestra los recursos necesarios para aumentar el acceso y la cobertura escolar. Luego, se incluyen los costos que implicaría la inclusión de los grupos más desfavorecidos socioeconómicamente. También registran el financiamiento requerido para el equipamiento y demás recursos materiales. Por último, destinan una parte a considerar las previsiones para mejorar la calidad de la enseñanza. Aumento del acceso y cobertura El método empleado fue la aproximación macro analítica de los costos unitarios a las proyecciones de matrícula de los distintos niveles educativos de cada país. El mayor rezago relativo a otros sectores en el nivel inicial incide en la mayor demanda de recursos respecto a los demás. Dividen al nivel en dos grupos etarios. Para el período de 0 a 3 años, la cobertura

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actual se estima en 11,6% y se aspira a que el promedio regional alcance al final del período un 43,4% (excluidas España y Portugal). De cumplirse las previsiones, la inversión del nivel pasaría del 0,12% del PIB regional actual al 0,21% en 2015 y un 0,57% en 2021. En cuanto al tramo de entre 3 y 6 años, la región iniciaría el período con un 57,3% de cobertura y culminaría con un 96,2%. Esto significaría pasar del 0,40% actual respecto al PIB a un 0,50% en 2015 y un 0,83% en 2021. Para la enseñanza primaria que con un 92,7% ya se encuentra cerca de la universalidad actualmente, alcanzaría el 98,6% (varios países el 100%) en 2021. En términos de requerimientos, sería el nivel que demanda menos recursos para aumentar el acceso y cobertura. Tanto que, en relación al PIB iría cayendo su participación: del 1,72% en el 2010, bajaría al 1,55% en 2015 y algo más al 2021 (1,31%). El nivel secundario tiene un comportamiento diferente según se trate del ciclo básico o el superior. En el primero, si bien se necesitarían más recursos en términos absolutos como en el nivel primario, la participación de la inversión educativa dentro del PIB caería de un 1,10% actual al 0,99% en 2015 y un 0,87% en 2021. Por el contrario, el medio superior ascendería desde 0,65% en 2010, se mantendría estable al cabo del primer lustro (0,66%) y crecería al concluir el período a un 0,74%. Acciones para grupos desfavorecidos Estos casos cumplen, dentro del método de los ingredientes, los componentes referidos a los requerimientos pedagógicos necesarios adicionales y el de los consumos básicos para una escolarización justa. La eliminación del analfabetismo -8,7% promedio de la región a 0% en diez años- demandaría pocos recursos en términos relativos a otras metas (y a las propias posibilidades de financiamiento de los países): para el conjunto, en 2015 serían 1107 millones de dólares. Pero como el analfabetismo iría disminuyendo, al concluir el período sólo se requerirían 312 millones. Ahora bien, en el documento de la CEPAL adicionan una previsión (uniforme y conservadora) para el caso de que 5% de los recién alfabetizados decidieran continuar con el equivalente a una educación básica. Para los costos, según el país, emplearon el de los propios niveles o los que demandan programas informales de educación para adultos (debido a la alta carga financiera que puede llegar a representar en algunos países). Dado que ello es acumulativo (se irían integrando a medida que se reduce el analfabetismo), el impacto sí sería más significativo y en 2021 representaría el 0,16% del PIB. También prevén becas para la integración de pueblos originarios. Para el conjunto regional el costo del subsidio significaría un 0,07% del PIB al concluir el período. Dado que existen distintas acciones para paliar la pobreza y la vulnerabilidad socioeducativa -comedores, becas escolares, materiales didácticos, libros- desde la CEPAL optaron por el camino de estimar una capitación a efectos de los costos. Esto no implica que las transferencias se realicen necesariamente bajo esa forma; se trata de un recurso metodológico para la proyección de requerimientos de financiamiento. A estos efectos calcularon un apoyo por estudiante equivalente a la mitad del valor de la canasta por debajo de la que se cae en la línea de pobreza. El subsidio sería por el período escolar de 10 meses. Para el año 2015 previeron que los beneficiarios serían entre un 15% y un 30% del total de estudiantes pobres. Para el 2021y ese rango ascendería entre el 30% y el 60%. El total absoluto dependerá, naturalmente, de la cantidad de pobres. A estos efectos estiman que por cada 1% que crece la economía, la cantidad de pobres disminuye alrededor de medio punto porcentual. De ese modo, para el 2015, el costo financiero sería de un 0,05% de PIB y al finalizar el período de un 0,07%. A pesar del reconocimiento de atender a los estudiantes con necesidades educativas especiales, la carencia de información pertinente ha impedido a la CEPAL cuantificar los recursos necesarios para lograr la meta respectiva. Equipamiento y recursos educativos Este rubro es, quizás, uno de los más claros e inequívocos al momento de clasificar porque se trata de costear ingredientes para atender las necesidades escolares propiamente dichas. La primera acción que plantean es al de la jornada completa en el nivel primario. Señalan los elementos de costeo que intervienen en esta línea tales como la infraestructura adicional, el equipamiento y los docentes adicionales. No obstante, dado el detalle de la información requerido (y no disponible) para poder costear esta meta, no ha sido incluido en las proyecciones de financiamiento.

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En segundo lugar, prevén bibliotecas y el equipamiento con tecnología de la información. A los efectos de las estimaciones, en la idea de que cada país definirá sus propios estándares, calcularon la provisión de Centros de Recursos de Aprendizaje para las escuelas, que son menos costosos que los laboratorios informáticos e incluyen las bibliotecas (U$S 33.000 por centro). Consideraron un incremento anual de establecimientos del 10%. En el año 2021 se estaría gastando en este rubro 580 millones de dólares anuales. A su vez, para la formación docente para atender a la población estudiantes que se incorporaría, estimaron 700 millones de dólares hacia el 2021 (309 en 2015). Mejora en la calidad de la enseñanza Dentro de este punto, se incluyen cuestiones tan disímiles y difíciles de cuantificar como la pertinencia y relevancia del currículo, el aprendizaje a lo largo de la vida, la vinculación de la educación post secundaria con el mercado laboral, la calidad de la gestión escolar y la capacitación continua. De todos ellos este último ítem es el único que han podido costear. Para ello calculan que la región debería asignar poco menos de 680 millones de dólares anuales en 2021 (suponiendo una capacitación del 35% del total de los docentes en ejercicio). Síntesis de las proyecciones de las Metas 2021 Como es de esperar, el peso del esfuerzo financiero que demandará cada meta depende del punto de partida de cada país. No obstante, en general, la mayor carga será garantizar el acceso y cobertura de los distintos niveles de la educación básica: en el año final, el 65% de los recursos adicionales deberían destinarse a su cumplimiento. Dentro de los niveles, dada la mayor cobertura del nivel primario, su relevancia será menor. El mayor desafío fiscal lo constituirá la educación preescolar (47%) seguida de la secundaria (la superior requerirá el 15% del total). En importancia le siguen los recursos destinados a la alfabetización y a los grupos socioeducativos vulnerables. Al finalizar el período, la participación del equipamiento escolar sería mínima (2,6% del total). Esto último nos lleva a recordar que la senda temporal no es uniforme. Precisamente, este último rubro representaría el 14% en 2011. Al finalizar el período, el gasto educativo adicional respecto a la situación actual para cumplir las metas ascendería a casi U$S 58.000 anuales. Si bien bajo la óptica actual esta cifra impresiona, debe tenerse presente esa gradualidad. Así, respecto del año 2020, el incremento sólo sería de 10.500 millones de dólares. Si se consideran las proyecciones de crecimiento de la región y la meta que el mismo programa propone de incrementar un 0,1% del PIB anualmente hasta el 2021, salvo unos pocos países, podrían encaminarse a la prosecución de las acciones necesarias para ello. Costo-alumno-calidad en Brasil Desde hace algunos años la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación de Brasil se propuso la elaboración de un costo por alumno referencial para garantizar ese derecho. Atendiendo a este movimiento, Carreira y Rezende Pinto (2007) emplean la aproximación micro analítica de los ingredientes y luego, según el caso, el de los diferentes componentes. En primer lugar, definen los alcances de la expresión ‘calidad’. En la idea de que más allá de la polisemia ésta dependerá de los procesos que, a su vez son función de los insumos, se centran en su composición. Establecen el concepto de costo-alumno-calidad para disociar de la idea tradicional de la restricción presupuestaria en la que el costo por alumno es el resultado y no el punto de partida. Lo cual no significa que para la construcción del indicador no tengan en cuenta que éste, a su vez, es el resultado de las definiciones de política. Precisamente, los insumos considerados en su trabajo son los que permitirían alcanzar un mínimo alto de calidad. A estos efectos, dividen los insumos en cuatro categorías según se relacionen con: a) la estructura y funcionamiento, b) los trabajadores de la educación, c) el acceso y la permanencia y, d) la gestión democrática. Los primeros se vinculan a las necesidades y condiciones edilicias, su mantenimiento y el equipamiento. Los segundos, claramente se refieren al salario, a la formación docente continua y la carrera docente. Para el tercer tipo de insumos explicitan que se trata de los insumos que no pueden constituirse en impedimentos del acceso y permanencia de los alumnos en la escuela. Entre ellos incluyen al material didáctico, transporte, alimentación y vestuario.

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Hasta aquí, la definición de los elementos a considerar es clara. El problema aparece con el tercer “insumo”: su nivel de vaguedad impide precisar los ingredientes a costear. No sólo eso, tampoco se pueden considerar insumos ya que señalan que se trata de factores tales como el fomento a la participación, la construcción de un indicador de calidad y la promoción de prácticas participativas para la evaluación. No obstante, esto no constituye un obstáculo en el desarrollo del costo-alumno-calidad. Sólo que resulta redundante a los efectos de la cuantificación (en un trabajo cuyo principal objetivo es ése). De los distintos coeficientes técnicos y variables que influirían en la calidad de los procesos, se detienen en cuatro: a) el tamaño de la escuela, para el que, en cada nivel, optaron por el tamaño promedio existente en su país, b) la jornada escolar, como mínimo cinco horas, ya que hay muchas escuelas que apenas tienen tres, c) relaciones de alumno por curso más bajas que las actuales y diferentes según el nivel educativo y, d) la remuneración docente (una mínima de 1000 reales por mes). Para la construcción del costo por alumno, emplearon prototipos escolares y calcularon los costos asociados al funcionamiento adecuado de una escuela: equipamiento, bibliotecas, libros para los alumnos, material didáctico, salarios, mantenimiento, administración, y demás bienes y servicios. Una vez realizado el cálculo, compararon el gasto por alumno en relación al producto por persona de distintos países y hallaron que los nuevos valores se acercaban a los de sus vecinos latinoamericanos. Luego multiplicaron el costo por alumno-calidad con la matrícula que asiste a la red pública brasileña. Así arribaron a que el presupuesto adicional necesario -para la tasa de cobertura actual- sería de un 1% del PIB. Considerando la cobertura universal, la inversión educativa no universitaria requeriría de un 7,95% del PIB (3 puntos y medio más que en el presente). La ley argentina de financiamiento educativo Esta norma estableció que la suma de los recursos aportados por las provincias y el gobierno nacional debería destinarse a diversos y ambiciosos objetivos explicitados en esa norma. Algunos de ellos son: universalización del preescolar para los niños de cinco años, garantizar diez años de escolaridad obligatoria, erradicar el analfabetismo, ampliación de la cantidad de escuelas de jornada extendida o completa, fortalecer la formación técnica y mejorar las condiciones laborales docentes. El ministerio de educación nacional, en los estudios previos a la elevación del proyecto de ley había calculado cuánto dinero implicaría todo ello, para ver si la meta del 6% del PIB que se planteaba como objetivo resultaría adecuada a los requerimientos educativos. Para los objetivos de ampliación de la cobertura de los distintos niveles se procedió del modo habitual en estos casos; esto es, las proyecciones de matrícula y las estimaciones sobre evolución de la eficiencia interna educativa. Asimismo, para cada caso se estimó la infraestructura y el equipamiento que deberían estar disponible con anterioridad al inicio del ciclo lectivo de cada año. También suponían que todos los alumnos a incorporar lo harían al circuito estatal. Para la incorporación de alumnos tanto al nivel primario como al medio se previeron una serie de medidas entre las que se incluyeron: transferencias monetarias a la familia, libros y otros materiales, capacitación a docentes y apoyo a proyectos institucionales en escuelas.

En cuanto a la jornada completa, se estimó la cantidad de alumnos que pasarían a ese régimen horario, luego se calculó el incremento en la planta docente que implicaría esa medida en función de un modelo de organización escolar prototípico y se estimó, también, la infraestructura y equipamiento. De los costos de implementar la ley de financiamiento, el de la jornada extendida fue el más ambicioso. Por su parte, la expansión de la enseñanza informática requiere que todas las escuelas del nivel EGB y polimodal tengan aulas, mobiliarios y computadoras. En función del ritmo de equipamiento escolar y los estándares en que se basaba el ministerio nacional en esa época, se hicieron los cálculos correspondientes para 25.000 escuelas. Finalmente, según la naturaleza del gasto, se estimó la distribución de la carga del esfuerzo financiero para los dos niveles de gobierno involucrados (nacional y provincial). Las erogaciones nacionales eran principalmente de capital y se proyectó que se irían realizando cada año de acuerdo a las necesidades adicionales en infraestructura y equipamiento. Por su parte, el aporte del conjunto de jurisdicciones estaba asociado a mayores erogaciones en salarios derivadas del crecimiento de los planteles docentes y del aumento salarial que también había sido proyectado. Ambos componentes se iban acumulando en el tiempo y por eso las erogaciones provinciales en todos los objetivos presentan una pendiente positiva.

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Como se dijo, estas proyecciones de costos tuvieron un carácter indicativo pues la meta de crecimiento del financiamiento, que se encuentra vinculada al PIB, impone una restricción presupuestaria, aunque ahora bastante más elevada que antes. La idea era analizar en qué medida el cumplimiento de las metas cuantitativas sería factible financieramente con esa condición. Apéndice: Ejemplo de un modelo de simulación3 1. La asignación de recursos en la educación se ve afectada por numerosos elementos, entre los cuales se cuentan: el Ingreso Nacional, la situación fiscal, la prioridad que tiene este sector en el presupuesto nacional, la productividad de los establecimientos y la asignación de recursos dentro del sector. 2. ¿Cuánto es esfuerzo medido en dinero que destina el país al sector educativo? El Producto Interno Bruto (PIB) es el punto de partida para medir los recursos que se destinan a la educación. El Estado es una parte de la economía y su principal fuente de recursos es la tributación de los habitantes para financiar las distintas áreas en las que interviene. El gobierno puede además recurrir a préstamos. Así, con los impuestos recaudados y el eventual endeudamiento, se define el gasto público o gasto del gobierno (G), que es una proporción (g) del PBI.

g . PBI = G (1)

Por ejemplo:

0,3 x 100.000.000 = 30.000.000 Si el PBI es de cien millones de dólares y la proporción que se destina al gasto público es 30%, el gasto del gobierno es de 30 millones de dólares. El gobierno destina este gasto a distintos sectores, uno de los cuales es la educación. De la fórmula se deduce que un aumento del PBI, con la proporción g constante, aumentará el gasto público, lo que no quiere decir que el gasto en educación aumente: de hecho, puede mantenerse estable y aun disminuir, en relación a la prioridad que este sector tenga en el presupuesto nacional. El gasto en educación (E) es entonces una proporción (e) del gasto del gobierno:

e . g . PBI = e . G = E (2)

Por ejemplo:

0,2 x 0,3 x 100.000.000 = 0,2 x 30.000.000 = 6.000.000

Con los mismos valores que en la ecuación (1), si se destina un 20% del gasto público al sector educativo, se destinarían 6 millones de dólares. El gasto en educación depende entonces de tres factores principales: del ingreso nacional (PBI), de la proporción (g) de este ingreso que el gobierno destina a gasto público y de la proporción (e) de este gasto destinado a la educación. Para observar qué porcentaje del PBI se destina a educación (algunos países, como la Argentina, sancionaron leyes que aseguran un porcentaje) se reordena la ecuación (2):

e . g = E PBI

Por ejemplo:

0,2 x 0,3 = 6.000.000 = 0,06 100.000.000 En este caso, el esfuerzo educativo del país representa el 6% del PBI. El inconveniente de una ley que estipule el presupuesto educativo como un porcentaje del PBI es que en caso de una reducción del PBI o del gasto público (disminuye g), será difícil cambiar la prioridad del sector educación (aumentar e) para

3 El siguiente acápite sigue y se basa en Esquivel Villegas (2002).

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mantener la relación. En efecto, no pocas constituciones o leyes prescriben destinar un porcentaje dado del Producto Bruto o del gasto público total a la educación. Claramente, no es la opción ideal, aunque parecería que es la siguiente en un ordenamiento de alternativas posibles. Si bien ata los recursos al ciclo económico, brinda cierta previsibilidad. El efecto es similar al de encarar las compras para el hogar con una suma fija de dinero: no siempre se sabe exactamente cuánto es lo que se podrá obtener; se tiene una idea, pero las cantidades -y calidades- de lo que finalmente se adquiera, pueden variar. Cuando un sistema fija un piso para la inversión, es el monedero social el que está incrementando la suma de dinero disponible. Por eso, dichos indicadores suelen reflejar el interés y voluntad colectiva depositados en la educación. En algunos países federales o con formas de gobierno descentralizada, a veces no sólo es necesario definir ese porcentaje sino las reglas para coordinar y regular el esfuerzo sectorial. Para estudiar el gasto en educación por habitante en edad escolar se divide el presupuesto de la educación por la población en edad escolar (POBesc):

E = e . g . PBI (3) POBesc POBesc

Por ejemplo:

6.000.000 = 600 10.000 De esta forma, el gobierno destina 600 dólares para la educación de cada alumno. 3. ¿Qué se necesita para educar? Como se comentó en el cuerpo principal, otra manera de obtener el presupuesto en educación es a través de la suma de los gastos necesarios para ofrecer una determinada calidad de enseñanza. Así, al conocer qué ingredientes son los necesarios, sus costos y el producto que se quiere obtener, se delinea la función de producción de la educación. Una lista posible de los insumos necesarios incluye: salarios de docentes, salarios del personal no docente en los establecimientos, salarios de funcionarios de la administración, becas a estudiantes, becas escolares (subsidios monetario para la compra de uniformes y útiles escolares), transporte de estudiantes, otros costos operativos e inversión en infraestructura escolar. Para simplificar la fórmula, los últimos cinco elementos enumerados se agrupan en un componente de la fórmula (BSTI) que tiene en cuenta los bienes, los servicios, las transferencias y la inversión en infraestructura. La fórmula (4) resume la idea de la función de producción:

E = Doc x SalDoc + NoDoc x SalNoDoc + Emp x SalEmp + BSTI (4)

Donde: E: gasto total en educación Doc: número de docentes Saldoc: salario promedio de docentes NoDoc: número de personal no docente en los establecimientos SalNoDoc: salario de personal no docente en los establecimientos Emp: número de empleados de la administración SalEmp: salario promedio de los empleados de la administración BSTI: costo de los libros, material didáctico, becas, inversión en infraestructura

Por ejemplo:

E = 400 x 10.000 + 200 x 8.000 + 100 x 10.000 + 1.000.000 = 7.600.000

No es de extrañar que el análisis de la función de producción de la educación arroje un gasto total (7.600.000) que es mayor al que el gobierno destina para este sector (6.000.000). Debe recordarse que, al definir la cantidad de insumos no se tuvo ninguna restricción presupuestaria, los analistas incluyen en la función todo lo deseable para un sistema educativo de calidad (como se vio en la descripción de uno de los tres métodos más arriba).

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Ahora bien, si quisiéramos analizar el gasto por alumno deberíamos dividir la fórmula anterior por la cantidad de alumnos: CE unitaria = 1 Saldoc + NoDoc/Doc 1 SalNoDoc + Emp/Doc 1 SalEmp + Al/Doc Al/Doc Al/Doc + PBSTI (5) Donde: CE unitaria: gasto por alumno Al/Doc: relación alumnos por docente Saldoc: salario promedio de docentes NoDoc/Doc: relación de personal no docente en los establecimientos por docente SalNoDoc: salario de personal no docente en los establecimientos Emp/Doc: relación de empleados de la administración por docente SalEmp: salario promedio de los empleados de la administración PBSTI: promedio del gasto en bienes, servicios, transferencias e infraestructura por alumno

Por ejemplo:

CE unitaria = 1 x 10.000 + ½ x 1 x 8.000 + ¼ x 1 x 10.000 + 100 = 760 25 25 25 De esta forma, el costo de educar a un alumno determinado por la función de producción es de 760 dólares. Tanto la expresión (4) como la expresión (5) pueden desagregarse por nivel, modalidad, ámbito, área geográfica en función de las necesidades del análisis. Al representar el costo en personal docente un gran porcentaje del costo total, es necesario observar la carga laboral; es decir, a cuántos alumnos puede enseñar un docente. Este concepto responde a dos elementos: el tamaño de la clase y la carga horaria del docente. La productividad docente aumenta si el número de alumnos por clase aumenta. Esto, siempre y cuando se mantenga la calidad de la enseñanza. Desde un punto de vista estrictamente económico, dicha productividad es inversamente proporcional al costo: cuanto más alto uno, más bajo el otro y viceversa. Es decir, al aumentar el tamaño de la clase o las horas trabajadas por el docente, la productividad aumenta y el costo de este componente en la función de educación se reduce. Luego de haber comprendido los pasos anteriores se llega a un simplificado enfoque integrado del proceso educativo. Para conocer la cantidad de alumnos a los que se le puede brindar una educación de una calidad determinada por la función de producción, dividimos la ecuación (2) por la ecuación (5):

e . g . PBI t = Al t (6) CE unitaria Donde: Al t : alumnos matriculados en educación en el año t.

Por ejemplo:

6.000.000 = 7.895 760 Así, cuando los gastos necesarios para impartir la enseñanza que busca la función de producción para una calidad dada se enfrentan a la restricción presupuestaria, la cobertura es del 78,95%, es decir que hay 2.105 chicos que quedarían excluidos del sistema escolar. Esta es la razón por la cual definir el presupuesto educativo en relación directa a la función de producción no siempre es posible ya que la educación no es la

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única prioridad del gobierno (y a veces ni siquiera una prioridad) y la puja de todos los sectores por los recursos disponibles disminuye las posibilidades de acción en el ámbito de la enseñanza. Si queremos hacer un análisis en el tiempo para saber cuál será la población que será escolarizada con el tipo de calidad de la función de producción, teniendo en cuenta el crecimiento del PBI:

e . g . PBI t (1+c PBI) n = Al t+n (7) CE unitaria Donde: Al t+n: alumnos matriculados en educación en el año t+n c PBI: tasa de crecimiento del PBI n: período de proyección, en años.

Por ejemplo:

6.000.000 x (1+0,04) 3 = 8.910 760 A lo largo de tres años, si la tasa de crecimiento del PBI es del 4% anual, la población escolarizada podrá ascender a 8.910 estudiantes.

Pero podríamos hacer el análisis un poco más realista, pues la población también aumenta a lo largo de tres años. Entonces, hay que conocer la expansión de la población en edad escolar:

POBe t (1+vPOBe) n = POBe t+n (8)

Donde: POBe t: población en edad escolar en el año t POBe t+n: población en edad escolar en el año t+n vPOBe: tasa de crecimiento de la población en edad escolar

Por ejemplo:

10.000 x (1+0,05) 3 = 11.576

Es decir que a lo largo de tres años, la población en edad escolar aumentará en 1.576 alumnos. De esta manera arribamos a una ecuación para conocer la cobertura escolar dentro de n años: se obtiene al relacionar el presupuesto que se destina a educación con el costo de un determinado nivel de enseñanza a lo largo del tiempo, o sea, las ecuaciones (7) y (8). Luego, se le suma la cobertura de la educación privada:

Al t+n + Al t+npriv = e . g . PBI t (1+c PBI) n + COpriv = CO (9) POBe t+n CE unitaria POBe t (1+vPOBe) n

Donde: CO: Cobertura del servicio educativo Copriv : Cobertura del servicio educativo privado

Por ejemplo:

0,06 x 100.000.000 x (1 + 0,04)3 + 0,2 = 0,85+ 0,1 = 0,95

760 10.000 ( 1 + 0,05)3

De esta forma, la estimación de la cobertura de la educación para dentro de tres años será de un 95%. Del total de la población en edad escolar, el 85% será escolarizado por el sector público y el 10 % por el privado. Mientras que el 5% estará fuera del sistema.

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III. LA DEMANDA POR MÁS EDUCACIÓN Cualquier desarrollo de estrategias para futuros programas educativos implica, necesariamente, considerar la cobertura y eficiencia del sistema actual y, además, identificar o estimar la población objetivo. Este último aspecto es uno de los principales problemas a dilucidar en cualquier proceso de planificación. Metodológicamente, comprende dos grandes procesos: una proyección de la situación demográfica y una estimación de la demanda educativa futura. Este capítulo se refiere a la proyección demográfica para la provincia y a la estimación de la población no escolarizada. Asimismo se presentan los ejercicios del esfuerzo financiero para incrementar la cobertura escolar en cada nivel educativo. Para esto se considera como insumo parte del análisis desarrollado por el Instituto de Planificación Educativa de la UNESCO en Buenos Aires (IIPE-UNESCO, Buenos Aires) para la programación de la oferta y demanda de docentes en el país para los próximos años. La estimación de la demanda educativa tiene relación directa con el tamaño de la población. Por eso las proyecciones de la matrícula potencial en cada nivel se hacen sobre la base de los cálculos de población en edad teórica de asistir al nivel correspondiente. Sintéticamente, en primer lugar, se estimó la población de 3 a 24 años. Esa información se obtuvo a partir de las proyecciones de población por sexo y grupos quinquenales de edad elaboradas por el INDEC hasta el año 2015. Estas estimaciones por grupos quinquenales fueron desagregadas en edades simples. Inicialmente, se había previsto tener proyecciones de población hasta 2018, lo que posibilitaría el cálculo de la matrícula hasta ese año. No obstante, el INDEC no aconseja extenderlas debido a la baja calidad del censo de 2001. Esto sólo permitió hacer correcciones y estimaciones hasta 2015. Según las proyecciones del INDEC la población argentina alcanzaría en 2015 a 42.403.087 habitantes, lo que implicaría un crecimiento promedio anual de 9,4 personas cada 1000 habitantes en el próximo lustro. En términos absolutos, se esperan 3.810.900 habitantes más. En el caso de la provincia de Buenos Aires, su tasa de crecimiento anual sería de 8,4 personas cada 1.000 individuos entre 2005 y 2015. De esta forma, la población bonaerense pasaría de 14.654.379 a 15.940.645 habitantes en este período de tiempo. Cuadro 1/Población proyectada 2005/2015 y tasa de crecimiento medio anual cada 1000 habitantes.

Población proyectada

2005 2015

Tasa de crecimiento medio anual

Total País 38.592.150 42.403.087 9,4

Buenos Aires 14.654.379 15.940.645 8,4 Fuente Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires. Asimismo, se calcularon las variaciones de población estimada por grupos etarios correspondientes a los tramos de edad de cada nivel educativo para la provincia y el total del país. Cuadro 2/Población estimada y variación porcentual para edades seleccionadas. 2005/2015.

Grupo etario Año Buenos Aires Variación

2015/2005 (%)

Total País Variación

2015/2005 (%)

2005 724.439 2.014.320

3 a 5 años 2015 726.494 0,3 2.049.973 1,8

2005 1.466.452 4.198.642

6 a 11 años 2015 1.471.959 0,4 4.127.115 -1,7

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2005 1.471.658 4.034.362

12 a 17 años 2015 1.463.567 -0,5 3.948.629 -2,1

2005 3.662.549 10.247.324

3 a 17 años 2015 3.662.019 0,0 10.125.717 -1,2

Fuente Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires III.1. Proyecciones de matrícula Ahora bien, además del crecimiento poblacional, los otros factores a tener en cuenta son las políticas tendientes a expandir la oferta y demanda educativa que afectan tanto la proporción de quienes entran al sistema, como la de aquellos que, ya dentro, permanecen en él. En otras palabras, se tienen que considerar las tasas de acceso, cobertura y eficiencia interna educativa. En el estudio del IIPE-UNESCO se tomó como año base a 2005 (debido a las ventajas de la profusa cantidad de datos del Censo de Docentes y Establecimientos del año 2004 para complementar la información suministrada por los Relevamientos Anuales). La utilización de ese año no modifica las tendencias y conclusiones generales de la estimación de costos educativos de nuestro estudio. A esos efectos, se tomaron los alumnos y repetidores por año de estudio para el año base (2005) y los datos de matrícula por año de estudio para el año anterior al año base (2004). Se determinaron las tasas de admisión, promoción, repetición y abandono a aplicar en el período a proyectar. A partir de los datos obtenidos, se calcularon las tasas de repetición, promoción y abandono por año de estudio y sector de gestión. Luego, se proyectó la matrícula para cada año de estudio de cada nivel, por año calendario, hasta llegar a 2015 (horizonte temporal del planeamiento que se desarrolla en este trabajo). La información se refiere a la educación común. Se dejó a un lado la educación especial y de adultos porque estas dos modalidades no permiten la utilización del modelo de flujos ya que tienen características particulares de escolarización que les son propias. Además, representan un muy bajo porcentaje de la matrícula total del sistema educativo. Por último, la proporción de sus alumnos respecto al total del grupo etario considerado en este capítulo, es menor aún. No se contempló la desagregación de la matrícula por ámbito urbano-rural debido a que las proyecciones de población disponibles no permiten esta distinción. De todas maneras, el tratamiento que se le otorgue a la ruralidad dependerá del grado de interés sobre las proyecciones de evolución en el ámbito rural. Si hubiera una necesidad específica de conocer los requerimientos aproximados de docentes rurales, por ejemplo, se podría suponer, entonces, que se mantiene la tendencia de participación de alumnos rurales observada en últimos años, y recurrir a relaciones y/o planteles prototípicos por nivel. En el método de flujos, los matriculados en un año dado se dividen entre los que promovieron desde el año anterior y aquellos que repitieron dicho año. En el caso de los inscriptos al primer año de cada nivel, se consideraron los ingresantes del nivel más los repetidores que provienen del año calendario anterior. Para calcular los nuevos admitidos al primer año de cada nivel, para los años siguientes al año base, se consideró la población proyectada para cada año calendario, hasta 2015, que posee la edad teórica correspondiente Es decir, 6 y 12 años de edad para el ingreso a la educación primaria/EGB 1y 2, y a la EGB 3 respectivamente, 13 y 15 años para el ciclo básico del nivel medio y polimodal; y 16 años para el ingreso a las distintas modalidades del nivel medio. En lo que atañe al nivel Primario/EGB 1 y 2, se aspira a una cobertura completa de la población de 6 años pues la mayoría ya se encuentra dentro del sistema. La población que inicia la escolaridad en este nivel es el total de los chicos de 6 años, más una proporción proyectada en forma decreciente de población de otras edades. Por último, en el nivel medio, se plantea un aumento gradual de la cobertura hasta 2015, alcanzando para esa fecha un porcentaje cercano al 100%. Los ingresantes al nivel medio serán, en todos los años, los egresados del nivel Primario. Nivel Inicial Si bien este nivel comprende una variedad de edades que van desde los lactarios hasta los 5 años, en este documento se limita a la franja de 3 a 5 años; debido a ello, en lo que sigue sólo se referencia a ese tramo de edad.

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Las hipótesis consideradas para el cumplimiento de las leyes de educación provincial y nacional consisten en el mejoramiento de la cobertura de la población de 3 a 5 años, a partir de 2006. A diferencia de la población de 5 años, cuyo incremento se reparte entre el sector estatal y el privado en forma proporcional a la situación existente para el año base, el incremento de la escolarización en 3 y 4 años se aplica sólo al sector estatal. Así, para 2015 el 100% de la población de 3 años estará inserta en el sistema. Se supuso que el porcentaje de matriculados en 2015 es un 60 % mayor que en 2005, (para evitar que los matriculados en la sala de 3 superen la población de 3 años de 2015). En cuanto a los chicos de 4 años se supuso que en 2015 estarán todos dentro de la escuela pues en el año base la cobertura ya superaba el 80%. En lo que respecta a la población de 5 años, las normas plantean la escolarización plena en 2015. Por lo tanto aquí también se hizo ingresar a toda la población proyectada de esa edad. De este modo, el incremento de un 25,3% del nivel inicial en la provincia se deberá, sobre todo, al aporte de sus salas de tres y cuatro años. Su sala de cinco se incrementará pero en menor medida. A nivel país, ocurrirá algo similar, su matrícula se elevará un 21,1% y sus salas tendrán la misma tendencia; la excepción sería su sala de cinco: descenderá casi dos puntos porcentuales como consecuencia de la disminución del ingreso tardío. Cuadro 3/Nivel Inicial. Población estimada; matrícula proyectada y variación porcentual.

Población Matrícula

Variación Población

%

Variación Matrícula

%

2005 2015 2005 2015 2005 2015

Sala de 3 años

Total País 666.528 682.261 206.903 338.281 2,4 63,5

Buenos Aires 240.485 240.528 148.440 237.547 0,0 60,0

Sala de 4 años

Total País 670.621 677.345 414.737 575.919 1,0 38,9

Buenos Aires 241.001 240.036 197.091 240.036 -0,4 21,8

Sala de 5 años

Total País 677.171 690.367 702.889 690.367 1,9 -1,8

Buenos Aires 242.953 245.930 231.848 245.930 1,2 6,1

Total Nivel Inicial

Total País 2.014.320 2.049.973 1.324.529 1.604.567 1,8 21,1

Buenos Aires 724.439 726.494 577.379 723.513 0,3 25,3 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires Como se puede observar, la provincia tiene una menor variación porcentual que el total del país en las salas de 3 y 4 años por el alto grado de cobertura que tiene respecto de las otras provincias. Esto que constituye una menor presión relativa, se desvanece cuando se consideran las cifras absolutas. Buenos Aires explica el 68% del incremento del total del país en la sala de 3 y el 27% de la sala de 4. La brecha se ahonda en la de cinco. En conjunto, para todo el nivel, si se verificara las hipótesis de cobertura universal en la sala de cinco y la tendencia a la escolarización plena en el resto de los años, en la provincia habría alrededor de 146 mil niños más de entre 3 y 5 años dentro del nivel para el año 2015 respecto de los que había unos años atrás. Este incremento representaría el 52,2% (de 280 mil) del crecimiento de la matrícula del total del país según las metas nacionales. Como se dijo, en la población de 5 años el aumento de alumnos se supuso que se distribuirá en forma proporcional entre el sector estatal y el privado. En cambio, para las salas de 3 y 4 años, se estimó que el esfuerzo sólo se verificaría en el primero de ellos. El sustento de este supuesto es el compromiso estatal en la universalización de la cobertura. La población que se encuentra afuera del sistema, probablemente, sea

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una matrícula de características socioeconómicas y culturales desfavorecidas que no ha sido captada por el sector privado en las actuales circunstancias y no hay nada que haga presumir que ello ocurriría así en el futuro. Cuadro 4/Nivel Inicial. Matrícula según sector de gestión, incremento y participación del sector estatal.

Matrícula Variación por sector de

gestión (%)


Participación del Sector estatal

2005 2015 2005 2015 2005/2015 2005/2015 2005 2015

Sala de 3 años

Total País 121.533 252.582 85.370 85.699 107,8 0,4 58,7 74,7 Buenos Aires 93.999 183.096 54.441 54.451 94,8 0,0 63,3 77,1

Sala de 4 años

Total País 275.759 436.385 138.978 139.534 58,2 0,4 66,5 75,8 Buenos Aires 125.486 168.718 71.605 71.318 34,5 -0,4 63,7 70,3

Sala de 5 años

Total País 525.815 516.465 177.074 173.903 -1,8 -1,8 74,8 74,8 Buenos Aires 149.080 162.148 82.768 83.782 8,8 1,2 64,3 65,9

Total Nivel Inicial

Total País 923.107 1.205.432 401.422 399.135 30,6 -0,6 69,7 75,1 Buenos Aires 368.565 513.961 208.814 209.552 39,4 0,4 63,8 71,0

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires Nivel Primario Para este nivel, se supuso también la cobertura universal y la caída gradual del abandono, la sobreedad y la repetición, hasta llegar al año 2015 con unas tasas que representan la mitad de los valores observados para cada una de esas tasas en 2004/2005. Esta mejoría en los indicadores que reflejan la ineficiencia interna es la principal causa de la caída en la matrícula del nivel. Como para el agregado el abandono es menor que la repetición, no llega a neutralizar el efecto de la mayor promoción. Como se sabe, la repetición eleva la cantidad de alumnos; su caída a lo largo del tiempo, los disminuye. Este efecto se considera, según la CEPAL, un bono educativo tanto para la provincia como para el país. En la medida que se verificase, podría constituir parte del financiamiento de la extensión de la jornada escolar en el nivel (o la expansión de los demás; pero la factibilidad de reinversión del ahorro se potencia si se trata del mismo ciclo de estudios). Cuadro 5/Nivel Primario. Población y matrícula observada y proyectada. Variaciones porcentuales.

Población Matrícula Variación 2015/2005

(%)

2005 2015 2005 2015 Población Matrícula Total País 4.198.642 4.127.115 4.670.511 4.082.053 -1,7 -12,6 Buenos Aires 1.466.452 1.471.959 1.577.421 1.444.642 0,4 -8,4

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires A su vez, como los mayores problemas de eficiencia interna se presentan en las escuelas estatales, el impacto de la mejora sería mayor en este sector. De ahí que su participación dentro del total resulte inferior al final del período considerado. Cuadro 6/Nivel Primario. Matrícula según sector de gestión, participación del sector estatal.

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Matrícula Variación por sector

de gestión (%) Estatal Privado Estatal Privado

Participación del sector estatal (%)

2005 2015 2005 2015 2005/201

5 2005/201

5 2005 2015

Total País 3.639.143 3.086.07

0 1.031.368 995.983 -15,2 -3,4 77,9 75,6 Buenos Aires 1.086.450 954.106 490.971 490.536 -12,2 -0,1 68,9 66,0

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires Consideraciones sobre los costos de la repetición y el abandono Ahora bien, la repetición y el abandono, en tanto dimensiones de la eficiencia interna educativa tienen, por definición, un costo. En particular, sobre la repetición se ha sostenido tradicionalmente que, además de los costos de oportunidad que se derivan de ella, también implican un costo financiero para el sector. Intuitivamente, no es difícil imaginar las razones de esto último: en la medida que un alumno debe cursar dos veces el mismo grado o año de estudio, supone una mayor demanda y por lo tanto, mayores requerimientos de recursos. Por eso las estimaciones agregadas de la repetición más difundidas se desarrollan mediante el sencillo cálculo de multiplicar a la cantidad de alumnos repitentes por el costo por alumno. Esto, a su vez, puede hacerse por nivel y modalidad. En el caso de la Provincia de Buenos Aires en la actualidad, dicha estimación agregada para la educación primaria arrojaría como resultado alrededor de $ 249,5 millones a valores del 2007, y en el nivel secundario se elevaría a casi $ 747,3 millones. Si se adicionan ambos niveles el costo total de la repetición del sector estatal alcanzaría $ 996,8 millones. En este caso, el gasto por alumno del nivel primario es de $ 3.154 y del nivel secundario equivale a $ 5.342 Aquí, sólo se consideran los costos imputados a cada nivel. No obstante, las certezas sobre el costo de la repetición concluyen allí. Más aún, esa metodología merece no pocos reparos. En rigor, esa proyección estaría mostrando un límite superior en la magnitud del indicador. Esto es así ya que la forma de cálculo supone una relación lineal entre la repetición y el costo por alumno; es decir, no contempla la existencia de costos marginales y la distribución espacial de los repitentes. Sobre el particular, cabe señalar que el costo financiero de la repetición se verifica en la medida que la existencia de los alumnos repitentes exige el desdoblamiento o apertura de secciones. En el extremo, si la distribución de los cursos y los alumnos que asisten a ellos permitiera que los repitentes pudieran incorporarse a las clases de la cohorte anterior sin requerir su desdoblamiento, se tendría una situación en la que la repetición no habría generado ningún costo salarial adicional. No sólo eso, se estaría en presencia de un fenómeno según el cual, todo lo demás constante, el gasto por alumno podría haber disminuido (mayor cantidad de alumnos e igual magnitud del gasto educativo, ya que el incremento del gasto en bienes de consumo, etc. sería poco significativo). Por supuesto, siempre se puede contra argumentar que aun en ese caso es posible un reordenamiento de la oferta educativa para producir ahorros derivados de la mayor cantidad de alumnos por curso que hay como consecuencia de este motivo. Si bien se comparte este razonamiento, lo que se quiere transmitir aquí es que la medida del ahorro (o del sobre costo, según se vea) de la repetición sólo se puede derivar de un estudio cuantitativo micro analítico. En otras palabras, este es sólo un ejemplo y esta digresión se realizó al sólo efecto de señalar que el verdadero costo de la repetición requiere de un análisis a nivel micro sobre la ingeniería concreta de la red de organización escolar. Por último, de existir esos sobre costos, los ahorros derivados de la disminución de la repetición se verificarían paulatinamente hasta agotar los alumnos de las distintas cohortes que se encuentran recursando sus estudios en la actualidad. En el extremo, si –por ejemplo– la repetición en la Educación General Básica disminuyera súbitamente a una tasa cero, los ahorros por ‘años-alumno de repitentes’ se verificarían sólo parcialmente en el siguiente ejercicio presupuestario (la proporción de egresados del noveno año), ya que el resto se erogaría en ‘años-alumno netos de repitentes’ correspondientes a los alumnos que ya no repiten y pasaron al año siguiente dentro de la EGB. En el corto y mediano plazo, como los ahorros relacionados con la disminución de la repetición se producirían en forma paulatina y, por otro lado, el gasto adicional por la reincorporación de abandonantes podría producirse en un plazo menor, entonces el balance ahorros–gasto adicional de corto plazo, podría resultar negativo, es decir, requerirían la inversión de recursos adicionales. Y esto sin contemplar el costo

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de la implementación de las acciones de política educativa para lograr la mejora de eficiencia interna referida (por ejemplo, entrega de becas a estudiantes en riesgo de abandono o para su reincorporación al sistema, apoyo docente a grupos de bajo rendimiento para evitar la repetición, etc.). En síntesis, el balance presupuestario definitivo derivado del mejoramiento de la eficiencia interna educativa será la resultante de: a) la disminución efectiva de la cantidad de repitentes, b) la disminución efectiva de la tasa de abandono, eventualmente, c) la reincorporación de abandonantes de cohortes anteriores, d) el reordenamiento derivado de las secciones y/o divisiones y, e) el costo de implementación de las políticas de apoyo a los alumnos es riesgo educativo. Ahora bien, si: a) el marco de análisis se amplía al Estado (provincial) como un todo, b) la dimensión de análisis incluye la eficiencia externa educativa y, c) el horizonte de análisis se extiende al largo plazo, las implicancias presupuestarias de disminución de la repetición y el abandono derivan en la generación inequívoca de ahorros. Por citar algunos ejemplos, del lado de los ingresos, y manteniendo todo lo demás constante, el aumento del promedio del nivel educativo alcanzado induciría en alguna medida el aumento de la productividad laboral, que a su vez presionaría al incremento del nivel de actividad y el empleo, lo cual incidiría en el aumento de los ingresos por habitante y –en última instancia– derivaría en el incremento de los ingresos tributarios del Estado Provincial. A su vez, del lado del gasto público, es de esperar que disminuya la presión (relativa y/o absoluta) de la demanda de asistencia social (en términos de planes de empleo, subsidios de desempleo, asistencia alimentaria, etc.). Aquí también, si bien es posible afirmar que el balance agregado arrojaría ahorros a largo plazo, la cuantificación de los mismos o, si se quiere, el cálculo de la relación costo/beneficio–social de cada unidad de recurso invertida en el mejoramiento de la eficiencia interna educativa, demanda un estudio de mayor alcance que, naturalmente, excede las posibilidades y objetivos de este informe. Más allá de la necesidad y pertinencia de las precisiones conceptuales comentadas, aún subsistirá el interrogante (y la necesidad de respuesta) en torno a la incidencia presupuestaria de las alternativas de política relacionadas con eficiencia interna. Nivel Medio Aquí, como en el nivel anterior, se supuso un aumento gradual de la cobertura hasta lograr casi el 100% el año 2015. También se previó una disminución de las tasas de repetición, abandono y sobreedad hasta llegar a la mitad de los valores de 2005. Se entiende asimismo que todos los egresados del nivel primario continúan sus estudios en el siguiente nivel. A pesar de la menor población proyectada para esta franja etaria, y la mejora en la eficiencia interna, el crecimiento de la cobertura previsto sería tal que implicará un aumento del 8,5% en la cantidad de alumnos bonaerenses. Esto sin contar que a pesar de trabajar con la hipótesis de cobertura universal, todavía no se la lograría debido a que no se supuso una mejora del 100% en el nivel primario. Entonces, los problemas de “arrastre” impiden el logro de esa meta. No obstante, en términos absolutos no deja de ser un desafío significativo: dar cabida a todos los alumnos que egresan del nivel primario que, además, serían más que los que terminan en la actualidad, implicaría incorporar más de 111 mil estudiantes en el nivel. Esto representa un 62% del aumento del total de alumnos secundarios del país (que sería de casi 181 mil). Cuadro 7/Nivel Medio. Población estimada, matrícula observada y proyectada. Variación porcentual.

Población Matrícula Variación 2015/2005 (%)

2005 2015 2005 2015 Población Matrícula

Total País 4.034.362 3.948.629 3.380.976 3.561.572 -2,1 5,3

Buenos Aires 1.471.658 1.463.567 1.303.906 1.415.020 -0,5 8,5 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires Del mismo modo que en los demás niveles, las proyecciones se realizaron por separado para cada sector de gestión, debido a que el comportamiento de las tasas de promoción, repetición y abandono son muy

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diferentes en uno u otro sector. En función de esto, en este caso aumentaría levemente la participación de la matrícula estatal respecto de la que tenía en el año base. Cuadro 8/Nivel Medio. Matrícula según sector de gestión, incremento y porcentaje del sector estatal.

Matrícula Variación por sector

de gestión (%)


Participación del sector estatal

2005 2015 2005 2015 ‘05/’15 ‘05/’15 2005 2015

Total País 2.433.02

4 2.589.895 947.952 971.677 6,4 2,5 72,0 72,7 Buenos Aires 898.795 993.133 405.111 421.886 10,5 4,1 68,9 70,2

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires Con la información obtenida además de las proyecciones de alumnos para los distintos niveles, se calculó, también, un indicador que permite establecer con cierta precisión qué variaciones se deben a cambios en la escolarización y qué variaciones se deben a cambios poblacionales. Para ello, se estimó una "tasa de escolarización" en 2005 (año base de las proyecciones) y 2015; es decir, un cociente entre la matrícula y la población para esos años. La idea es aproximar qué habría ocurrido con la matrícula si la población de 2005 no hubiera cambiado. Simultáneamente se calculó el número de alumnos que sí se debe a cambios en la población. La suma de los dos cambios -el efecto del cambio en la escolarización y del cambio en la población- corresponde a la variación total 2015/2005 de la matrícula proyectada. Es importante aclarar que estos cálculos son teóricos y sólo resultan útiles como herramientas para el análisis (en el nivel primario también se hizo pero el resultado algebraico carece de interés explicativo debido a la caída en la matrícula y en la variación poblacional). Para facilitar la lectura, en el siguiente cuadro se excluyó la segunda matrícula teórica. A su vez, la variación de la matrícula que puede explicarse por cambios en la población se expresó como diferencia entre la variación total de la matrícula (matrícula 2015 menos matrícula 2005) y la variación por escolarización. Como se puede ver, si no fuera por el esfuerzo de la ampliación de la cobertura, habría una caída de la matrícula debido al crecimiento vegetativo negativo de la población. Éste es menor en Buenos Aires que en el promedio del país. Por lo que, la posibilidad de contribuir al financiamiento de parte del incremento en la cobertura con ese ahorro, aquí también es menor que en el conjunto de las provincias. Cuadro 9/Nivel Medio. Matrícula observada y proyectada. Variación total, por cambios en la escolarización y por cambios de la población.

Matrícula Variación

2005 2015 2015 "teórica" Total Por

Escolarización Por Población

(1) (2) (3) (4) = (2) / (1) (5) = (3) / (1) (4) - (5)

Total País 3.380.976 3.561.572 3.638.901 5,3 7,6 -2,3

Buenos Aires 1.303.906 1.415.020 1.422.842 8,5 9,1 -0,6 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE-UNESCO, Buenos Aires Síntesis de las variaciones en la matrícula Como se dijo, en tanto los niveles inicial y medio manifestarían un crecimiento significativo en el período considerado, el nivel primario presentaría una caída, también importante. Como consecuencia de estas proyecciones, aumenta el peso relativo de la matrícula del nivel inicial y del nivel medio, en desmedro del primario. Por ello, la presión que implicará en términos de esfuerzos de recursos será menor para el conjunto: en términos netos, habría poco más de 124 mil alumnos. Esto, siempre y cuando se verifique la mejora en la

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eficiencia interna. Si bien se podría desarrollar un ejercicio en el que se mantienen estables los indicadores actuales de abandono y repetición, se optó por no hacerlo ya que el ejercicio está destinado a calcular el financiamiento necesario en condiciones de cumplimiento normativo realista; esto es, inclusión de toda la población en edad escolar con mejora gradual en la eficiencia interna. Lo contrario equivaldría a suponer que los esfuerzos se volcarían sólo a uno o unos pocos aspectos y no a otros. Luego, se abordará el costo de enfrentar esa mejora. Cuadro 10/Distribución de la matrícula entre niveles, en porcentaje, y variación absoluta.

Inicial Nivel Primario Nivel Medio Total

2005 2015 2005 2015 2005 2015 2005 2015 Pobl. edad escolar 724.439 726.494 1.466.452 1.471.959 1.471.658 1.463.567 3.662.549 3.662.020 Matrícula 577.379 723.513 1.577.421 1.444.642 1.303.906 1.415.020 3.458.706 3.583.175 Distribución (%) 16,7 20,2 45,6 40,3 37,7 39,5 100,0 100,0 Variación absoluta 146.134 -132.779 111.114 124.469 Variación en % 25,3 -8,4 8,5 3,6 Cobertura 79,7 99,6 107,6 98,1 88,6 96,7 94,4 97,8

Fuente: Abeceb.com sobre la base de los cuadros 3, 5 y 7. Si se considera en forma aislada a cada nivel, la cantidad de alumnos nuevos que habrá en el sistema será de 257.248 (la suma del inicial y medio). Esta cifra es relevante ya que, probablemente, los costos de incorporarlos deban ser considerados y afrontados en forma independiente unos de los otros. Esta no es una idea alejada de la realidad si se tienen en cuenta: a) las tradicionales dificultades de introducir procesos de eficiencia y, b) que probablemente la menor presión del nivel primario se pueda o deba aprovechar para la extensión de la jornada escolar. La prosecución de esa meta no puede resultar indiferente a la política educativa nacional ya que si se suma la mayor cantidad de alumnos del conjunto del país se obtiene que los nuevos alumnos de los niveles inicial y medio ascenderían a 460.634. Es decir, que casi el 56% del cumplimiento de los objetivos nacionales de cobertura universal en esos tramos de escolarización, depende de la suerte que corra la evolución de la matrícula bonaerense. III.2. Los costos para alcanzar las metas de cobertura Educación común Como se dijo, el objetivo de incorporar a la población no escolarizada demandará un esfuerzo financiero adicional. Esto implicará incrementar al presupuesto educativo un monto específico por cada nuevo inscripto. En este sentido, se considera el costo por alumno como unidad de medida. Dentro de este último se encuentran incorporados todos los gastos requeridos para escolarizar un nuevo alumno (por ejemplo, salarios, mantenimiento de los establecimientos y otras erogaciones). Para tener una mayor aproximación a estos recursos, se calculó el costo por alumno por tipo de gestión y nivel de estudios. Para esto, en el sector estatal sólo se consideraron los gastos realizados en cada nivel y se excluyeron las transferencias a la educación privada y otras erogaciones. Este monto se dividió por el número de alumnos del sector según el nivel. En el caso del privado, no se encuentran disponibles las transferencias desagregadas por nivel educativo. Por eso, primero se estimó el costo promedio por alumno del sector para el Estado provincial. Este valor proviene del cociente entre el total de las transferencias a la gestión privada y su total de alumnos. A este promedio se le adicionó la diferencia porcentual entre el costo promedio por alumno y el de cada nivel en el sector estatal. Así, se obtuvo el costo estimado de la transferencia estatal por alumno de cada nivel de la gestión privada. De esta forma en la educación inicial el costo por alumno en el sector estatal equivale a $ 2.854 a precios constantes de 2009 y de $ 1.088,9 en la gestión privada. En este nivel se espera el ingreso de poco más de 146 mil nuevos alumnos hasta 2015. Así para escolarizar a esta población se requiere alrededor de $ 415,7 millones anuales. De este monto, el 99,8% sería transferido a los establecimientos estatales y el 0,2% a los de gestión privada para cubrir su demanda. Cabe señalar que estos montos, y los que siguen en este documento, fueron cálculos a precios constantes de 2009 utilizando el IPC publicado por la consultora Abeceb (ver Apéndice, cuadro 21). Para este ejercicio se dividió el índice base entre el IPC del mismo año. Luego este resultado se multiplicó por el IPC de año proyectado, en nuestro caso 2009.

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Cuadro 11/Proyección de costos del nivel inicial por tipo de gestión e incremento de la matrícula. Año base 2005. En $ constantes de 2009

Educación Inicial 2005 2010 2015 Total al 2015 Matrícula (en unidades) 368.565 442.217 513.961 513.961 Incremento de alumnos 0 73.652 71.744 145.396

Sector estatal

Costo del incremento en $ 0 210.186.300 204.742.330 414.928.630 Matrícula (en unidades) 208.814 209.806 209.552 209.552 Incremento de alumnos 0 992 - 254 738

Sector privado

Costo del incremento en $ 0 1.080.503 - 276.602 803.901 Matrícula (en unidades) 577.379 652.023 723.513 723.513 Incremento de alumnos 0 74.644 71.490 146.134

Total del nivel

Costo del incremento en $ 0 211.266.803 204.465.727 415.732.531

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. En la educación primaria la cobertura escolar presenta un panorama distinto al nivel anterior. Aquí la cobertura es prácticamente total. Asimismo, el tramo de edad correspondiente a este nivel se mantendrá estable en los próximos años según la proyección del INDEC. Además se espera mejorar los indicadores de eficiencia interna (repetición, abandono y sobreedad). Debido a esto, la matrícula se reduciría casi un 9% entre 2005 y 2015. En este nivel el costo por alumno de una escuela pública es de $ 3.154 y el del subsidio a un alumno del sector privado es $ 1.203,6. En este contexto, se generaría un ahorro de $ 418 millones aproximadamente. De este monto el 99,9% sería del sector estatal y un 0,1% del privado. Como se dijo, esta reserva podría utilizarse en el mismo nivel para: ampliar el número de establecimientos con jornada completa, mejorar la calidad de los aprendizajes y retener a los niños de los estratos más desfavorecidos. Cuadro 12/Proyección de costos del nivel primario por tipo de gestión e incremento de la matrícula. Año base 2005. En $ constantes de 2009

Educación primaria 2005 2010 2015 Total al 2015 Matrícula (en unidades) 1.086.450 957.901 954.106 954.106 Incremento de alumnos 0 - 128.549 - 3.795 - 132.344

Sector estatal

Costo del incremento en $ 0 - 405.492.623 - 11.970.196 - 417.462.819 Matrícula (en unidades) 490.971 513.766 490.536 490.536 Incremento de alumnos 0 22.795 -23.231 - 435

Sector privado

Costo del incremento en $ 0 27.437.408 - 27.961.394 - 523.987 Matrícula (en unidades) 1.577.421 1.471.667 1.444.642 1.444.642 Incremento de alumnos 0 -105.754 -27.026 - 132.779

Total del nivel

Costo del incremento en $ 0 -378.055.216 - 39.931.590 - 417.986.806

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional.

55

En el caso de la educación secundaria el incremento de la matrícula sería de un 8,5% entre 2005 y 2015. Es decir se espera incorporar poco más de 111 mil nuevos alumnos. Aquí el costo por alumno de una escuela pública es de $ 5.342 y el del subsidio de un alumno del sector privado es de $ 2038,4. Esto significaría una necesidad de ampliación del presupuesto de aproximadamente $ 538 millones anuales. De este monto, el 93,6% se destinaría al sector estatal y un 6,4% al privado. Cuadro 13/ Proyección de costos en el nivel secundario por tipo de gestión e incremento de la matrícula. Año base 2005. En $ constantes de 2009

Educación secundaria 2005 2010 2015 Total al 2015 Matrícula (en unidades) 898.795 953.396 993.133 993.133 Incremento de alumnos 0 54.601 39.737 94.338

Sector estatal

Costo del incremento en $ 0 291.682.553 212.277.471 503.960.024 Matrícula (en unidades) 405.111 416.173 421.886 421.886 Incremento de alumnos 0 11.062 5.713 16.775

Sector privado

Costo del incremento en $ 0 22.548.672 11.646.213 34.194.885 Matrícula (en unidades) 1.303.906 1.369.569 1.415.020 1.415.020 Incremento de alumnos 0 65.663 45.450 111.114

Total del nivel

Costo del incremento en $ 0 314.231.225 223.923.684

538.154.909

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. En síntesis, para lograr las metas de escolarización de las leyes provincial y nacional es necesario un esfuerzo financiero de casi $ 954 millones anuales. De este modo, podría incluirse poco más de 257 mil nuevos alumnos al sistema educativo bonaerense. Con esta cifra se estaría logrando el 56% de las metas nacionales de cobertura de estos niveles. Cuadro 14/Resumen de la proyección de costos del nivel inicial y secundario por tipo de gestión e incremento de la matrícula. Año base 2005. En $ constantes de 2009

Educación Inicial y Secundaria 2005 2010 2015 Total al 2015 Matrícula (en unidades) 1.267.360 1.395.613 1.507.094 1.507.094 Incremento de alumnos 0 128.253 111.481 239.734

Sector estatal

Costo del incremento en $ 0 501.868.853 417.019.801

918.888.654

Matrícula (en unidades) 613.925 625.979 631.439 631.439 Incremento de alumnos 0 12.054 5.459 17.514

Sector privado

Costo del incremento en $ 0 23.629.175 11.369.610 34.998.786 Matrícula (en unidades) 1.881.285 2.021.592 2.138.533 2.138.533

Total del nivel

Incremento de alumnos 0 140.307 116.941 257.248

56

Costo del incremento en $ 0 525.498.028 428.389.412 953.887.440

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. Ahora bien, este ejercicio muestra el esfuerzo financiero recurrente para brindar educación a los futuros inscriptos. No obstante, debe considerarse que las escuelas de la provincia no tienen la suficiente capacidad locativa para albergar a este grupo de nuevos alumnos. Por esto se prevé la construcción y equipamiento de establecimientos escolares. Infraestructura y equipamiento mobiliario para ampliar la cobertura escolar Para calcular el costo de la construcción se consideró como unidad de medida el costo del metro cuadrado por alumno de cada nivel educativo (4 m2 en el nivel inicial y 5,1 m2 en el secundario según los criterios y normativas básicas de arquitectura escolar del Consejo Federal de Educación - 1998). Esta cifra se multiplicó por el número de nuevos matriculados de sector público según el nivel. Luego se tomó sólo el 50% del resultado porque los establecimientos construidos funcionarían en dos turnos (mañana y tarde) en el nivel inicial y secundario. En el caso del primario, con una cobertura casi universal, no se han previsto construcciones. Este tramo de edad no mostraría variaciones en los próximos años según las proyecciones del INDEC. Aunque, como se verá más adelante, sí se previó la construcción para la extensión de la jornada escolar. De este modo en el nivel inicial deberán construirse alrededor de 290,8 mil metros cuadrados. En este nivel el costo del metro cuadrado por alumno es de $ 12.000. El costo total de esta construcción asciende a poco más de $ 872,4 millones. Asimismo, en el secundario se deberá edificar aproximadamente 240,6 mil metros cuadrados. Aquí, el costo del metro cuadrado por alumno es de $ 15.300. El monto total para este nivel asciende a casi $ 721,7 millones. En síntesis deberá construirse 531,4 mil metros cuadrados en los dos niveles. Para esto se requiere una inversión de $ 1.594,1 millones. Cuadro 15/ Proyección de los costos en infraestructura por nivel educativo. En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e) (f)

Nuevos inscriptos

Metro cuadrado

por alumno

Costo del M2 en la

provincia de Bs. As en $

Costo del M2 por

alumno en $

Total de M2 por

construir

Costo total en infraestructura

en $

Nivel ((b) x (c)) ((a) x (b):2) (((a) x (d)):2)

Inicial 145.396 4

3.000 12.000 290.792 872.376.000

Secundario 94.338 5,1

3.000 15.300 240.562 721.685.700

Total -- -- -- -- 531.354 1.594.061.700 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional. Para estimar el costo del equipamiento de la infraestructura se consideró el monto equivalente al 5% del gasto de las construcciones previstas según el nivel de estudios. En el nivel inicial el costo del equipamiento ascendería a $ 43,6 millones (5% de $ 872,4 millones). En el secundario sería poco menos de $ 36,1 millones (5% de $ 721,7 millones). En este rubro el gasto total ascendería a $ 79,7 millones en ambos niveles. En síntesis, deberán invertirse $ 1.673,8 millones en construcción y equipamiento para ampliar la cobertura escolar. De este monto, el 54,7% ($ 916 millones) se destinaría al nivel inicial y un 45,3% ($ 757,8 millones) al secundario. Cuadro 16/Resumen de los costos de infraestructura y el equipamiento mobiliario para ampliar la cobertura escolar. En $ constantes de 2009

57

(a) (b) (c)

Costo total en infraestructura

en $

Costo total en equipamiento

mobiliario en $

Costo total de la construcción y

mobiliario de la infraestructura en $

Nivel (((a) : (100))*5) ((c) + (d))

Inicial 872.376.000 43.618.800 915.994.800

Secundario 721.685.700 36.084.285 757.769.985

Total 1.594.061.700 79.703.085 1.673.764.785 Fuente: Abeceb.com sobre los datos de los cuadros 15. Este presupuesto otorgaría las condiciones mínimas para la incorporación de nuevos alumnos. Es decir, aquí no se incluye el financiamiento de los objetivos relacionados con la mejora del servicio actual. Educación especial Del total de la población en edad escolar, un porcentaje tiene necesidades educativas específicas no abordadas por la educación común. Por esto, la educación especial brinda servicios según las necesidades derivadas de la discapacidad. Es decir, su oferta se organiza según la discapacidad de los alumnos; pero conserva la estructura de la educación común (inicial, primaria y secundaria) para la acreditación de los niveles educativos alcanzados por estos niños. Actualmente, son escasos los estudios de la cobertura escolar por discapacidad en el país. Asimismo, los datos estadísticos son limitados; y la información educativa, en muchos casos, no es comparable con la del censo de personas con discapacidad. Aquí para estimar la ampliación de la cobertura se utilizaron dos fuentes. La primera fue la Encuesta Nacional de Personas con Discapacidad (ENDI) realizada por el INDEC en 2003. Sus datos se desagregan por provincia, grupo de edad (menores de 3 años, de 3 a 14 años, de 15 a 29 años y mayores de 29 años), discapacidad (mental, visual, auditiva, del habla, motora, otras discapacidades; y dos y tres discapacidades), tipo de ayuda recibida y características familiares. La segunda fue el informe 2009 de la Dirección de Educación Especial de la DGCyE. Se eligió este último porque su matrícula está desagregada por discapacidad. Cabe señalar que, inicialmente, se realizaron cálculos con la matrícula de educación especial publicada por la DINIECE. Pero sus resultados subestimaban significativamente la cobertura escolar de la modalidad. Por eso, a priori, para nuestras estimaciones se consideraron los datos del informe 2009 de la Dirección de Educación Especial de la DGCyE. Como se dijo, la proyección de la demanda tiene relación directa con la población. Por esto, primero se calculó la población con discapacidad de 3 a 17 años a partir de los datos de la encuesta. Para esto, se consideró el grupo de 3 a 14 años y se desagregó el de 15 a 29 años por edades simples con el fin de obtener las tres últimas edades de nuestra población (15, 16 y 17 años). Luego, con estas cifras y las proyecciones de la población del INDEC, se estimó la población con discapacidad del año 2008 y 2015. Se eligió 2008 como año base porque la matrícula desagregada por discapacidad corresponde a ese año. Para este ejercicio, el porcentaje de personas con discapacidad de 2015 es igual al de 2008 debido a la ausencia de datos para estimar su evolución. Es decir, en este caso, se supuso que este porcentaje se mantendría estable en este período de tiempo. No obstante en términos absolutos, la población con discapacidad se incrementará debido al crecimiento poblacional. Según las estimaciones, la Argentina tendría en 2015 alrededor de 3 millones de personas con discapacidad. Esto representaría el 7,1% del total de la población. En la provincia el número de personas con discapacidad alcanzaría poco más de 1 millón. Esta cifra sería equivalente al 6,4% del total de la población bonaerense. Respecto de la población en edad escolar, en la Argentina 343,5 mil niños y jóvenes tendrían alguna discapacidad en 2015. Esto representaría el 3,4% de la población de este grupo etario. En la provincia los

58

niños y jóvenes con discapacidad serían aproximadamente 121 mil. Esta última cifra constituiría el 3,3% de la población bonaerense en edad escolar. Cuadro 18/Estimación de la población con discapacidad y variación porcentual de 2008 -2015.

Buenos Aires Argentina

Año Población Población

con discapacidad

Población con

discapacidad en %

Variación en %

discapac. 2008/2015

Población Población

con discapacidad

Población con

discapacidad en % del

total

Variación en %

discapac. 2008/2015

2008 3.608.804 119.263 10.034.722 340.415 3 a 17 años 2015 3.662.019 121.022 3,3 1,5 10.125.717 343.502 3,4 0,9

2008 15.052.177 964.770 39.745.613 2.812.029 Total Población 2015 15.940.645 1.021.717 6,4 5,9 42.403.087 3.000.047 7,1 6,7

Fuente: Abeceb.com sobre la base de los datos de la primera encuesta para personas con discapacidad ENDI 2003 y las proyecciones poblacionales del INDEC. Al observar el total de la población con discapacidad, tanto en la provincia como en el país, aproximadamente una de cada ocho personas con discapacidad tiene entre 3 y 17 años. En la provincia la discapacidad más frecuente en este grupo etario es el retardo mental (31%). Luego se encuentran la visual (17%) y la motora (17%). Las menos expandidas son la del grupo de “otras” discapacidades (3%) y la del habla (3%). Cuadro 19/Proyección de la población en edad escolar con discapacidad (3 a 17 años) de la provincia de Buenos Aires por discapacidad del año 2008 y 2015.

Discapacidad 2008 2015 2008 y 2015

en porcentajes

Sólo visual 20.694 20.999 17,4 Sólo auditiva 15.372 15.599 12,9 Sólo del habla 3.358 3.407 2,8 Sólo motora 20.732 21.038 17,4 Sólo mental 36.765 37.307 30,8

Sólo otra discapacidad 3.273 3.322 2,7

Mas de dos discapacidades 19.069 19.350 16,0

Total 119.263 121.022 100,0 Fuente: Abeceb.com sobre la base de los datos de la primera encuesta para personas con discapacidad ENDI (2003), y las proyecciones poblacionales del INDEC. El 54,8% de la población con discapacidad en edad escolar es atendido por el sistema educativo en la provincia. Al desagregar estos datos por necesidad educativa específica derivada de la discapacidad (categorización de la oferta en el sistema escolar bonaerense) se observa que uno de cada tres niños con discapacidad motora o auditiva asiste a un establecimiento escolar. Asimismo, uno de cada cinco chicos con discapacidad visual concurre a una escuela. La población menos atendida es el grupo de niños con múltiples discapacidades, aproximadamente uno de cada veinte tiene acceso a la educación. El retardo mental y la categoría otras discapacidades superan el 100% de la cobertura en cada caso. (En esta última categoría se agrupó la matrícula de la Terapia Emocional Severa (TES), la de hospitalaria y la de domicilio para fines de estimación). Esto se debería, por un lado, a la doble inscripción en la modalidad, por ejemplo en la TES y la hospitalaria; y por el otro, a la inscripción de alumnos en escuelas de educación especial y común al mismo tiempo. Cuadro 20/Población con discapacidad en edad escolar y matrícula de educación especial por necesidad educativa especifica. (2008)

59

Necesidad educativa específica derivada de la discapacidad

Población con discapacidad de 3 a 17 años

(2008)

Matrícula Educación

especial (2008)

Alumnos con discapacidad integrados en la educación

común (2008)

Total de alumnos con discapacidad atendidos en

el sistema escolar (2008)

Cobertura escolar en

%

Ciego y disminución visual 20.694 2.260 1.786 4.046 19,6

Sordo e hipoacústico 15.372 3.165 1.648 4.813 31,3

Trastorno especifico del lengua 3.358 374 0 374 11,1

Motores 20.732 4.362 2.069 6.431 31,0

Retardo mental 36.765 29.840 13.989 43.829 119,2 Otras discapacidades 3.273 3.562 1.236 4.798 146,6 Múltiples discapacidades 19.069 1.096 0 1.096 5,7 Total 119.263 44.659 20.728 65.387 54,8

Nota: En el grupo de otras discapacidades se agrupan la terapia emocional severa (TES), de domicilio y hospitalario. Fuente: Abeceb.com sobre la base de la primera encuesta para personas con discapacidad 2003 del INDEC, las proyecciones poblacionales del INDEC y el informe 2009 de la Dirección de Educación Especial. Cabe señalar que este ejercicio es una primera aproximación de la cobertura por discapacidad en esta modalidad. Las dificultades e inconsistencias sugieren la necesidad de mejorar el sistema de información para futuros estudios. Aquí, los resultados sirvieron para estimar la población no escolarizada por discapacidad y costear su incorporación al sistema. Ahora bien, el gasto educativo actual desagregado por modalidad no se encuentra disponible. Por esto se supuso que el costo por alumno de educación especial era igual al de un alumno de educación común, $ 3.783 en el sector público y $ 1.520,2 en el privado. El costo por alumno de gestión estatal surge del cociente entre el gasto de los tres niveles educativos públicos y del total de sus alumnos. En el caso del privado se estimó el costo de la transferencia por alumno del sector para el Estado provincial. Este valor proviene del cociente entre el total de las transferencias a la gestión privada y su total de alumnos. No se nos escapa que el verdadero costo por alumno debe ser (bastante) superior; pero aquí se tomó ese valor no para diagnosticar la cifra actual, sino para calcular el valor potencial a partir de una metodología no usual en nuestro medio. En efecto, como se sabe, esta modalidad requiere de fondos adicionales ya que cada discapacidad tiene requerimientos distintos a los de la educación común. Por esto para estimar esta ayuda adicional se utilizó como unidad de medida el costo por alumno ponderado por discapacidad. Este tipo de ponderación proviene de un estudio realizado en el Estado de Florida (Estados Unidos) para otorgar apoyo financiero a esta modalidad (Odden y Picus, 1992). La estimación toma como base el costo por alumno y pondera cada discapacidad según la complejidad del servicio. Así, por ejemplo, el costo por alumno ponderado con retardo mental de la gestión estatal equivale a tres veces el costo por alumno del sector ($ 3.783 x 3 = $ 11.349). En el caso del subsidio por alumno del sector privado, la ponderación es la misma ($ 1.520,2 x 3 = 4.561). El ponderado más elevado corresponde a la categoría “otras” discapacidades. Esto se debe a los servicios domiciliarios, hospitalarios y de TES que requieren de recursos adicionales (transporte, personal adicional). El valor más bajo en el ponderado lo obtiene el retardo mental. Cuadro 21/Ponderación del costo por alumno de educación especial por necesidad educativa derivada de la discapacidad y por tipo de gestión. En $ constantes de 2009.

Necesidad educativa especial derivada de la discapacidad

Valor de la ponderación

Costo por alumno ponderado sector

estatal en $

Subsidio por alumno ponderado

para el sector privado en $

Ciego y disminución visual 3,5 13.241 5.321

Sordo e hipo acústico 4,0 15.132 6.081

Trastorno especifico del lengua 10,0 37.830 15.202

60

Motores 3,5 13.241 5.321

Retardo mental 3,0 11.349 4.561

Otras discapacidades 15,0 56.745 22.803

Múltiples discapacidades 10,0 37.830 15.202 Nota: En el grupo de otras discapacidades se agrupan la terapia emocional severa (TES), de domicilio y hospitalario. Fuente: Abeceb.com sobre los datos de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional y de la ponderación de ayuda financiera en la educación especial de Obben, A y Picus, L. “School finance. A policy perspective” Estados Unidos1992. Para incrementar el costo por alumno actual en la provincia deberá adicionársele su diferencia con el costo por alumno ponderado según la discapacidad. Por ejemplo en la discapacidad visual esta diferencia asciende a $ 9.458 en el sector público ($ 13.241 - $ 3.783 = $ 9.458). En el caso del subsidio por alumno del sector privado el monto es de $ 3.819 ($ 5.321 - $ 1.502,2 = $ 3.819). Cuadro 22/ Esfuerzo financiero adicional para la educación especial por necesidad educativa derivada de la discapacidad y por tipo de gestión. En $ constantes de 2009.

(a) (b) (c) (d) (e) (f)

Costo por alumno

ponderado del

sector estatal en

$

Costo por alumno

del sector estatal en

$

Financiamiento adicional por

alumno del sector estatal

en $

Subsidio por

alumno ponderado

para el sector

privado en $

Costo del subsidio

por alumno del sector privado en

$

Financiamiento adicional

para el subsidio por alumno del

sector privado en $

Necesidad educativa especial derivada de

la discapacidad

((a)-(b)) ((d)-(e)) Ciego y disminución visual 13.241 9.458 5.321 3.801

Sordo e hipo acústico 15.132 11.349 6.081 4.561 Trastorno especifico del lengua 37.830 34.047 15.202 13.682

Motores 13.241 9.458 5.321 3.801

Retardo mental 11.349 7.566 4.561 3.041

Otras discapacidades 56.745 52.962 22.803 21.283 Múltiples discapacidades 37.830

3.783

34.047 15.202

1.520,2

13.682 Nota: En el grupo de otras discapacidades se agrupan la terapia emocional severa (TES), de domicilio y hospitalario. Fuente: Abeceb.com sobre los datos de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional y de la ponderación de ayuda financiera en la educación especial de Obben, A y Picus, L. “School finance. A policy perspective” Estados Unidos1992. Según el informe de la matrícula 2008 de la modalidad especial de la Dirección de Información y Estadística de la DGCyE, las escuelas de gestión pública atienden al 84,4% del total de alumnos con discapacidad. La matrícula de los de gestión privada representa el 15,6% del total. Así, para obtener la matrícula pública y la privada se relacionaron estos porcentajes con la matrícula de cada discapacidad. En este sentido se requieren $ 715,8 millones para incrementar el costo por alumno de los niños inscriptos a 2008. De este monto el 93%( $ 666,4 millones) se destinaría al sector estatal y el 7% ($ 49,5 millones) al privado. Asimismo, para estimar el costo de la ampliación de la cobertura se multiplicó el costo por alumno ponderado por el número de nuevos inscriptos en esta modalidad (se consideró al 100% de la población con discapacidad en edad escolar de 2015). Luego el resultado se desagregó por tipo gestión siguiendo el ejercicio anterior.

61

Esta ampliación de la cobertura demanda un esfuerzo financiero de $ 1.257 millones a precios constantes de 2009. El costo de la categoría múltiples discapacidades representa prácticamente el 49,8% del gasto total. De modo similar al nivel primario de la educación común, aquí no se consideraron los montos negativos del retardo mental y “otras” discapacidades en el total del gasto. Se supuso que estos montos funcionarían como reserva para mejorar la calidad del servicio. En síntesis para incrementar el costo por alumno actual y ampliar la cobertura escolar se requieren $ 1972,9 millones. Esto significaría el ingreso de casi 56 mil nuevos alumnos y el incremento del costo por alumno de aproximadamente 65 mil alumnos ya inscriptos en el sistema (teniendo en cuenta que se hizo un supuesto de costos y subsidios similares a los de la educación común). Cuadro 22/Proyección de costos en la educación especial por tipo de gestión y ampliación de la cobertura. Año base 2008. En $ constantes de 2009

Ampliación de la

cobertura a 2015 (estatal)

Ampliación de la

cobertura a 2015

(privado)

Total de la ampliación de la cobertura a

2015

Total de alumno

inscripto al 2008

Total de la modalidad a

2015

Matrícula a 2008

(privado)

Matrícula a 2008

(estatal) Educación Especial Matrícula (en unidades) 3415 631 4046 17.723 3276 20999 20.999 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- 14.308 2645 16953 16.953 Ciego y

disminución visual

Costo del incremento en $ 32.299.070 2.398.305 34.697.375 189.452.228 14.074.045 203.526.273 238.223.648 Matrícula (en unidades) 4062 751 4813 13.166 2433 15599 15.599 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- 9.103 1683 10786 10.786

Sordo e hipoacústico

Costo del incremento en $ 46.099.638 3.425.161 49.524.799 137.746.596 10.234.323 147.980.919 197.505.718 Matrícula (en unidades) 316 58 374 2.876 532 3407 3.407 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- 2.560 473 3033 3.033 Trastorno

especifico del lengua

Costo del incremento en $ 10.758.852 793.544 11.552.396 96.844.800 7.190.546 104.035.346 115.587.742 Matrícula (en unidades) 5428 1003 6431 17.756 3282 21038 21.038 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- 12.328 2279 14607 14.607

Motores Costo del incremento en $ 51.338.024 3.812.202 55.150.226 163.235.048 12.126.559 175.361.607 230.511.833 Matrícula (en unidades) 36992 6837 43829 31.487 5820 37307 37.307 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- -5.504 -1017 -6522 -6.522

Retardo mental

Costo del incremento en $ 279.881.472 20.789.950 300.671.422 -62.464.896 -4.638.537 -67.103.433 233.567.989 Matrícula (en unidades) 4050 748 4798 2.804 3322 3322 3.322 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- -1.246 -230 -1476 -1.476 Otras

discapacidades Costo del 214.496.100 15.919.534 230.415.634 -70.704.270 -5.244.690 -75.948.960 154.466.674

62

incremento en $

Matrícula (en unidades) 925 171 1096 16.332 3019 19350 19.350 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- 15.407 2848 18254 18.254

Múltiples discapacidades

Costo del incremento en $ 31.493.475 2.339.588 33.833.063 582.846.810 43.295.296 626.142.106 659.975.169 Matrícula (en unidades) 55187 10200 65.387 102.143 18879 121022 121.022 Nuevos inscriptos (en unidades) -- -- -- 46.956 8679 55635 55.635

Total Costo del incremento en $ 666.366.631 49.478.284 715.844.915 1.170.125.482 86.920.769 1.257.046.251 1.972.891.166

Nota: En el grupo de otras discapacidades se agrupan la terapia emocional severa (TES), de domicilio y hospitalario. Fuente: Abeceb.com sobre la base de la primera encuesta para personas con discapacidad 2003 del INDEC, las proyecciones poblacionales del INDEC y el informe 2009 de la Dirección de Educación Especial y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional y de la ponderación de ayuda financiero en la educación especial de Obben, A y Picus, L. “School finance. A policy perspective” Estados Unidos1992. Alfabetización El analfabetismo se clasifica en dos categorías. El puro agrupa a la población que no sabe leer ni escribir. El funcional reúne a las personas que saben leer y escribir pero no pueden aplicar estas habilidades en situaciones de su vida cotidiana. Actualmente, en la provincia, la Dirección de Educación de Adultos es responsable de los programas de alfabetización y finalización de la educación primaria o secundaria. Luego de la etapa de alfabetización, se busca insertar a los adultos en los programas de educación formal. La tasa de analfabetismo se calculó a partir del grupo poblacional mayor de 14 años (tramo de edad empleado por la UNESCO). Para estimar las tasas de analfabetismo de 2015 se relacionó la población analfabeta del censo nacional 2001 y la de la EPH 2006. Luego con la proyección de la población del INDEC se obtuvo su evolución hasta 2015. En estas estimaciones no se consideraron los programas de alfabetización posteriores a 2006 porque sus datos no se encuentran disponibles. En 2001, en la provincia había 172,6 mil personas analfabetas. Luego en 2006, este grupo pasó a 171,1 mil personas. Según las proyecciones, la población analfabeta descendería a 169,9 mil personas en 2015. En términos relativos, la tasa de analfabetos pasaría de un 1,7% a un 1,2% entre el año 2001 y 2015. Cuadro 23/Población analfabeta y tasa de analfabetismo de la provincia de Buenos Aires

Año Población

mayor de 14 años

Población analfabeta

Tasa de analfabetismo

2001 10.148.270 172.586 1,7

2006 10.939.979 171.101 1,6

2015 14.737.753 169.913 1,2 Fuente: Abeceb.com sobre la base del censo nacional 2001, EPH 2006 y la proyección poblacional del INDEC. Para el programa de alfabetización de la provincia se consideraron las acciones planteadas en el Plan Iberoamericano de Alfabetización y Educación Básica para Personas Jóvenes y Adultos de la OEI (2007/2015). Este proyecto duraría tres años. El primer año sería la etapa básica de la alfabetización. Aquí las personas aprenderían a leer, escribir y ejecutar operaciones básicas de cálculo. El segundo y tercer año

63

se profundizarían estas acciones para ampliar sus habilidades y otorgarles la certificación de educación básica. De este modo, el costo promedio por persona alfabetizada equivale a $ 152,8 por año según el Plan Iberoamericano (40 US$ tipo de cambio $ 3,82). Este gasto se distribuiría en: 40% alfabetizadores, 20% formación, 20% materiales y 20% seguimiento. En este sentido, se requiere $ 26 millones para la etapa básica. El costo de la segunda etapa, de dos años de duración, asciende a 52 millones. En total, el costo para erradicar el analfabetismo en la provincia es de $ 78 millones. Cuadro 24/Estimación de los costos para universalizar la alfabetización en la provincia de Buenos Aires. En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e)

población analfabeta al

año 2015

Costo promedio por persona en $

Primera etapa 1 año de duración

en $

Segunda etapa dos años de

duración en $

Costo total del programa de

alfabetización en $

((a) x (b)) (((a) x (b)) x (2)) ((c) + (d))

169.913 152,8 25.962.706 51.925.413 77.888.119 Fuente: Abeceb.com sobre la base del censo nacional 2001, EPH 2006 y la proyección poblacional del INDEC, Plan Iberoamericano de Alfabetización y Educación Básica para Personas Jóvenes y Adultas (2007/2015) y los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. III.3. La mejora en la calidad y equidad del servicio educativo Como se vio en el primer capítulo, la provincia enfrenta diversos desafíos para mejorar la calidad y equidad del servicio. Los resultados de las evaluaciones internacionales evidencian que la mayoría de los alumnos del país no alcanzan los estándares requeridos en competencias básicas de aprendizaje. Asimismo, los índices de repitencia, sobreedad y abandono estarían mostrando que aún persisten problemas de eficiencia en el sistema educativo bonaerense. En cuanto a la demanda, las condiciones socioeconómicas desfavorables de la población en edad escolar estarían dificultando el aprovechamiento de los esfuerzos desplegados del sistema para asegurar una escolarización plena. En tal sentido deberían ejecutarse nuevas acciones o ampliar el número de beneficiarios de aquellas que se encuentran en curso. Jornada completa Esta acción de política educativa respaldada por la ley de educación nacional, la ley de financiamiento y los acuerdos federales establece incorporar en un primer tramo al 30% de la matrícula del nivel primario dentro de esta jornada. Aquí, se priorizó las escuelas con alumnos provenientes de hogares y zonas geográficas más desfavorecidas. En 2008, en la Argentina el 5,7% (265.543) de los alumnos del nivel primario asistía a una escuela de jornada completa. En la provincia el 3,7% (59.956) de los niños acudía a una escuela de este tipo de jornada. Los alumnos de las escuelas de jornada simple tienen 20 horas semanales de clase. En la jornada completa estas horas se incrementan un 50% (30 horas). Esta ampliación requiere incrementar el salario del personal docente y no docente y el número de personas del equipo técnico encargado del programa. Asimismo debe preverse el gasto adicional para el funcionamiento de las escuelas. Para estimar estos costos se consideró como unidad de medida el 50% del costo por alumno del nivel primario ($ 3.154 : 2 = $ 1.577 a precios constantes de 2009). Este monto se multiplicó por el 26,3% (379.941) de la matrícula del nivel porque el 3,7% ya asiste a una escuela de jornada completa.

64

De este modo, se requiere casi $ 599,2 millones anuales para ampliar la jornada y alcanzar el 30% establecido. Con esto, se beneficiarían aproximadamente a 380 mil alumnos. Cabe señalar que en este monto no se incluyen los gastos relacionados con la ampliación de la infraestructura, equipamiento y la provisión de materiales específicos para la jornada, que se detallan más adelante. Cuadro 25/Proyección de costos de la jornada completa del nivel primario. En $ constantes de 2009

Total de alumnos (2015)

Número de alumnos en escuelas con

jornada completa

Costo por alumno de la jornada

completa en $

Costo adicional de la jornada en $

1.444.642 379.941 1.577 599.166.714 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. Cabe señalar que inicialmente se pensó en emplear la metodología del CIPPEC en su estudio para la ampliación de la jornada escolar (Rivas, Coord. 2006). En ese informe se considera el costo de cuatro horas cátedras adicionales de un docente del nivel secundario con diez años de antigüedad para el total del gasto salarial. Sin embargo no se adoptó ese método porque, a priori, subestima los costos salariales y no considera otros gastos recurrentes para el funcionamiento de las escuelas. Para la infraestructura se previó la construcción de poco más de 835,9 mil metros cuadrados. Para obtener este valor se multiplicó el número de alumnos que deberían pasar a esta jornada por el metro cuadrado por alumno (4,4 M2 por alumno según los criterios y normativas básicas de arquitectura escolar del Consejo Federal de Educación - 1998). De este resultado, se consideró sólo el 50% porque los alumnos ya asisten a un establecimiento de jornada simple y tienen la mitad del metro cuadrado por alumno cubierto. Aquí, el metro cuadrado por alumno es de $ 13.200; y el costo total en construcción asciende a $ 2.507,6 millones. Cuadro 26/Proyección del costo en infraestructura para la jornada completa. En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e) (f)

Número de alumnos

Costo del M2 $

Costo del M2 en la

provincia de Bs As en $

Costo del M2 por alumno $

Total de M2

Costo total en infraestructura para la jornada

completa

((b) x (c)) (((a) x (c): (2)) (((a) x (d)):

(2))

379.941 3.000 4,4 13.200 835.870 2.507.610.600 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y de los informes de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional. Asimismo, para estimar el costo del equipamiento mobiliario se consideró el 5% del gasto total en construcción. Esto equivale a casi $ 125,4 millones. En síntesis deberán invertirse $ 2.633 millones en construcción y equipamiento mobiliario para ampliar la jornada escolar. Cuadro 27/Resumen de los costos de infraestructura y el equipamiento mobiliario para la jornada completa. En $ constantes de 2009

Nivel (a) (b) (c)

65

Costo total en infraestructura en

$

Costo total en equipamiento

mobiliario en $

Costo total de la construcción y

mobiliario de la infraestructura en

$ (((a) : (100))*5) ((c) + (d))

Primario 2.507.610.600 125.380.530 2.632.991.130 Fuente: Abeceb.com sobre los datos de los cuadros 26. Además debe preverse la alimentación de los alumnos debido a esta extensión de la jornada. En este caso, se les ofrecería una ración diaria (almuerzo). De este modo se entregarían aproximadamente 68,4 millones de raciones durante un año escolar (180 días). El costo promedio de cada ración es de $ 1,7. Este promedio proviene del informe del Servicio de Alimentación Escolar (SAE) de la provincia. El costo anual del total de raciones asciende a poco menos de $ 116, 3 millones. Cuadro 28/Proyección del costo de la alimentación escolar de la jornada completa. En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e)

Número de raciones diarias

Duración de un año escolar

(días)

Total de raciones para un año escolar

Costo de un ración en $

Costo total de raciones para un año escolar en $

((a) x (b)) ((c) x (d)) 379.941 180 68.389.352 1,7 116.261.899

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y los datos del informe del Servicio de Alimentación Escolar (SAE) de la provincia. Del mismo modo, se previó la entrega del equipamiento para cada comedor escolar. El costo de un módulo es de $ 2.296 a precios constantes de 2009. Esta cifra se obtuvo del promedio del gasto en equipamiento de comedores escolares del informe de la DGCyE 2006/2007. El costo para equipar al total de establecimientos asciende a poco menos de $ 2,9 millones. Además, se entregaría materiales a cada unidad educativa para los talleres de la jornada completa. Este módulo, compuesto por equipamiento deportivo, musical y multimedia (ver apéndice cuadro 22), asciende a $ 25.536. Esta información proviene del informe de la DGCyE del mismo año. De esto modo, equipar con este módulo a todas las escuelas significaría un esfuerzo financiero de poco más de $ 32,2 millones. Cuadro 29/Proyección del costo del equipamiento del comedor escolar y de los talleres de la jornada completa. En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e)

Unidades educativas por

equipar

Equipamiento para un

comedor escolar $

costo total del equipamiento de

comedores escolares $

Equipamiento para los talleres de jornada completa de una

unidad educativa en $

Costo total de los materiales para los talleres de jornada

completa en $

((a) x (b)) ((a) x (d)) 1.262 2.296 2.898.430 25.536 32.232.824

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires y los datos del informe 2006/2007 de la DGCyE En síntesis, para construir, equipar y dotar de materiales a las escuelas se requiere aproximadamente $ 2.668,1 millones. Este gasto finaliza el año de la adquisición de los bienes. El costo relacionado con el funcionamiento, salarios y alimentación equivale a casi $ 715,4 millones. Este último monto corresponde a un gasto permanente según la incorporación anual de los alumnos. Cuadro 30/Síntesis de la proyección del total de costos de la jornada completa. En $ constantes de 2009

66

Financiamiento Rubros Monto en $ Porcentaje de

participación en el costo total

Costo de la jornada (funcionamiento y salarios) en $ 599.166.714 17,7 Costo de las raciones para un año escolar en $ 116.261.899 3,4

Anual

Total 715.428.613 -- Costo en infraestructura para la jornada completa 2.507.610.600 74,1 Costo del mobiliario para la infraestructura en $ 125.380.530 3,7 costo del equipamiento de comedores escolares $ 2.898.430 0,1

Costo de los materiales para los talleres de jornada completa en $ 32.232.824 1,0

Por única vez

Total 2.668.122.384 --

Costo total 3.383.550.997 100 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires, de los informes de la Dirección de Infraestructura y de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional, del informe 2006/2007 de la DGCyE y del informe del Servicio de Alimentación Escolar (SAE) de la provincia Textos escolares Una acción de política educativa bastante expandida en nuestro país es la dotación de textos escolares. Cada gestión fija de manera diferente la adquisición o producción de sus libros. En la provincia el programa Textos Escolares para Todos de la DGCyE ha entregado alrededor de 2 millones de textos en 2008 y 2009 a alumnos y escuelas de nivel secundario. Estos textos se otorgaron en forma gratuita y pasaron a forma parte de la biblioteca familiar de cada niño. Asimismo, el gobierno nacional, tiene previsto la entrega de 516,7 mil textos a los alumnos del mismo nivel en 2010 a través del PROMEDU. Ahora bien, aquí se estimó la distribución de textos escolares para los alumnos de los tres niveles del sector público (de inicial 4 años al último año del secundario). Cada niño recibiría un módulo compuesto de cuatro libros. Para esto, se ampliaría el marco de acción del programa actual de textos escolares de la DGCyE. Cabe señalar que en este ejercicio no se consideraron los textos ya entregados porque estos pasaron a propiedad de los niños y no pueden ser reutilizados por otros alumnos. De este modo, el primer año se entregarían los libros en condición de préstamo por un año escolar. Luego los alumnos devolverían los textos para que el siguiente período escolar los niños matriculados puedan emplearlos. Esta rotación de textos duraría cinco años. A partir del segundo año, se imprimirían ejemplares sólo para los nuevos inscriptos y para reemplazar los textos deteriorados. Cada establecimiento escolar formaría una junta especial de textos escolares integrados por el director y representantes de profesores y padres. Esta junta se encargaría de distribuir y preservar los libros en cada establecimiento. Esta rotación busca dotar con textos escolares a todos los niños de las escuelas públicas por un período cinco años. Estos libros no estarían permanentemente en las escuelas, sino que pasarían a formar parte de la biblioteca familiar de los alumnos por un año escolar. Los maestros utilizarían estos textos como material pedagógico. Para esto también se prevería la dotación de textos a los establecimientos (un módulo por cada sección). En este caso el número de módulos necesarios fue igual a la suma de la matrícula estatal de 2015 más el total de secciones de sector estatal de 2015. Además se prevería la impresión del 20% del total libros entregados para reemplazar aquellos deteriorados o no repuestos. Para obtener el número de secciones de

67

2015, se dividió la matrícula pública de 2015 por el promedio de niños por sección según el nivel. Este promedio proviene del último informe de legislatura de la DGCyE 2006/2007. De este modo, se entregarían aproximadamente 3 millones de módulos (12.229.027 libros) para los niños de los tres niveles y para todas sus secciones. El 20% de estos módulos (509.543) reemplazaría los textos deteriorados o no repuestos. El valor promedio de cada módulo (cuatro libros) asciende a $ 89,2. Este promedio proviene del informe 2010 del PROMEDU. De esta forma, para cumplir con el objetivo de textos escolares para todos los niños se realizaría un esfuerzo financiero de $ 272,7 millones. Cuadro 31/Proyección de costos de textos escolares. En $ corriente 2009

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g)

Nivel Módulos (4 libros)

Módulos por

sección

Módulos para

sustituir libros

deteriorados o no

repuestos

Total de módulos

Total de textos

escolares

Costo de un

módulo en $

Costo total en $

((a)+(b)+(c)) ((d) x (4)) ((d) x (f))

Inicial 513.961 9.958 104784 628.703 2.514.811 89,2 56.080.290

Primario 954.106 41.217 199065 1.194.388 4.777.550 89,2 106.539.374

Secundario 993.133 35.339 205694 1.234.166 4.936.666 89,2 110.087.643

Total 2.461.200 86.514 509543 3.057.257 12.229.027 89,2

272.707.307 Fuente: Abeceb.com sobre la base a los datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires, Informe del PROMEDU y el informe 2006/2007 de la DGCyE Equipamiento informático En el último cuarto de siglo las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) se han expandido en la sociedad y en la vida cotidiana de la población. Aunque los estudios arrojan resultados nada concluyentes en sector educativo, las TIC buscan mejorar los procesos educativos y los resultados de aprendizaje. Para incorporar las TIC en la práctica escolar, la DGCyE entregó módulos informáticos a 164 establecimientos en los últimos cuatro años (41 cada año, estimado a partir de los informes de Legislatura). Asimismo el PROMSE proporcionó módulos a 444 establecimientos de la provincia. Del mismo modo, el PROMEDU tiene previsto distribuir 161 módulos en 2010. Con el fin de equipar a todas las escuelas estatales, se estimó la adquisición de un módulo informático por cada 15 secciones. El total de secciones surgió de la relación del total de alumnos proyectados del sector público de 2015 y del promedio de alumnos por sección según el nivel educativo. (Este promedio proviene del informe de la DGCyE 2006/2007). Luego el resultado se multiplicó por 15 para obtener la cantidad de módulos necesarios. Cabe señalar que se estimó 15 secciones por módulo porque las aulas informáticas funcionarían como mínimo 30 horas cátedra por semana. De esa forma, se previó dos horas semanales para cada sección. Así, se entregarían 2.748 módulos en el nivel primario y 2.356 en el secundario. Aquí se descontarían los módulos ya otorgados. En total se comprarían 4.335 módulos para equipar a todos los establecimientos públicos de educación primaria y secundaria de la provincia. Un módulo informático está compuesto por 20 computadoras de escritorio, una impresora, un estabilizador, un router inalámbrico, un proyector multimedia, una cámara digital y una pantalla de proyección. El precio de este módulo asciende a $ 33.842. De este modo, para equipar a todos los establecimientos deberá invertirse $ 2.564,8 millones. Cuadro 32/Proyección de costos de módulos informáticos. En $ constantes de 2009

68

Sección del

sector estatal Módulos

informáticos costo de cada modulo en $

Costo total en $

Nivel primario 41.217 2.748 33.842 1.394.881.603

Nivel secundario 35.339 2.356 33.842 1.195.956.061

Subtotal 76.556 5.104 33.842 2.590.837.664 Módulos entregados o previsto por entregar -- - 769 -- - 26.024.794

Total 76.556 4.335 -- 2.564.812.870 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO, los datos del informe del PROMEDU 2010 y el informe de la DGCyE 2006/2007. Centro de Actividades Juveniles (CAJ) Estos centros se crearon para desarrollar actividades culturales, artísticas y deportivas en las escuelas, especialmente en las zonas geográficas en las que la comunidad no ofrece alternativas de este tipo para los jóvenes. Asimismo los CAJ buscan integrar la escuela a la comunidad a través de sus actividades que se realizan fuera del horario escolar. Para crear un CAJ, los establecimientos escolares deben presentar a la DGEyC un proyecto que incluye la justificación de cómo sus acciones propuestas ayudarían a mejorar los resultados educativos y retener a sus alumnos. Actualmente, estos centros funcionan en 101 escuelas secundarias en la provincia. Esta cifra representa casi el 2% del total de establecimientos del nivel. Aquí, para nuestro ejercicio de previsión presupuestaria, se estimó la creación de un CAJ por cada establecimiento estatal del nivel para 2015. El número de establecimientos se obtuvo de la relación de la matrícula estatal de 2015 y del promedio de alumnos por establecimiento del nivel. (Este último dato proviene del informe de legislatura 2006/2007). De esta forma se crearían 2.583 CAJ. El costo promedio para desarrollar acciones propiamente dichas en un CAJ es de $ 10.163 anuales a precios constantes de 2009. (Este dato surge del II informe semestral 2008 del PROMSE). El costo total asciende a $ 26,3 millones. Asimismo, debe preverse la contratación de coordinadores. Aquí el salario de un coordinador fue el 50% del salario bruto de un maestro de educación primaria con jornada simple con 10 años de antigüedad ($ 24.462 : 2 = $ 12.231 anual). Es decir se destinaría aproximadamente $ 31,6 millones anualmente para el gasto en salarios de 2.583 coordinadores. Cuadro 33/Proyección de costos para la creación de Centros de actividades juveniles (CAJ). En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e) (f) (g) (h) (i) Total de alumnos

del sector estatal 2015

Promedio de alumnos por

establecimiento

Establecimiento del nivel

secundario 2015

Establecimientos con CAJ (2008)

CAJ proyectado

(2015)

Costo de las

acciones de un CAJ

en $

Costo total de las

acciones de los CAJ en $

Salario anual

coordinador CAJ en $

Total salarios en

$

((c) – (d)) ((e) x (f)) ((e) x (h))

993.133 370 2.684 101 2.583 10.163 26.251.131 12.231 31.594.425 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO, los datos de los informes del PROMSE y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional Centro de Actualización e Innovación Educativa (CAIE) Los CAIE se definen como núcleos de información, documentación, capacitación e innovación. Estos centros constituyen una red de unidades técnico-pedagógicas en una jurisdicción. De este modo, se impulsa la difusión de materiales que son empleados como recursos para la formación docente inicial y continua. Su

69

sede se encuentra, generalmente, en los institutos de formación docente y sus objetivos principales son:

• fortalecer la Formación y Capacitación Docente Continua, • actualizar el currículum permanentemente, con participación de los docentes del aula, • promover y registrar propuestas innovadoras ejecutadas en establecimientos escolares, y • Incorporar nuevos materiales y recursos tecnológicos en la práctica docente.

En la provincia se crearon aproximadamente 46 CAIE. Cada uno de estos centros tiene un coordinador que es el responsable de su funcionamiento y del desarrollo de las acciones en los establecimientos educativos de su ámbito de influencia. La previsión de este ejercicio es implantar un CAIE por cada centro de formación exclusivamente de docente del sector público. En la provincia existen 72 centros de este tipo de formación. De este modo, se crearían 26 CAIE. El equipamiento de un CAIE consta de: 500 libros, mobiliarios y material informático (4 computadoras, 1 impresora, 1 estabilizador de tensión, 1 cámara digital, 1 proyector, 1 equipo multimedia). El costo de este lote asciende a $ 40.689,6 a precios constantes de 2009. Este promedio proviene del II informe semestral 2008 del PROMSE y del informe 2010 del PROMEDU. En este sentido, se requeriría de $ 1,1 millones para equipar a todos los CAIE proyectados. Asimismo se prevería la contratación de un coordinador por cada centro. En este caso, el salario promedio del coordinador fue igual al de un maestro de educación primaria con jornada simple con 10 años de antigüedad ($ 24.462 anual). Este monto se multiplicó por el número de centros. De este modo, se destinaría aproximadamente $ 636 mil en salarios anualmente. En total se requiere de $ 1,7 millones aproximadamente para implementar esta acción. El 37,6% correspondería a los salarios; y el 62,4% se destinaría al equipamiento de los nuevos centros. Cuadro 34/Proyección de costos para la creación de Centros de Actualización e Innovaciones Educativa (CAIE). En $ constantes de 2009

(a) (b) (c) (d) (e) (f)

CAIE proyectados

costo de equipamiento

Costo total de equipamiento

en $

Salario bruto anual

de un coordinador

Costo total en salario

en $

Costo total de proyecto

en $

((a) x (b)) ((a) x (d)) ((c) +(e))

26 40.689,6 1.057.929 24.462 636.024 1.693.953 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO, de los datos de los informes del PROMSE y de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional Programa para mejorar los aprendizajes y disminuir la repitencia escolar Para esta acción se consideró el programa “Todos Pueden Aprender” creado por la asociación civil Educación Para Todos. Este programa busca mejorar las oportunidades de aprendizaje en las áreas de lengua y matemática y brindar ayuda personalizada a los niños en situación de posible repitencia. La estrategia del proyecto se base en mejorar los procesos educativos y prevenir el fracaso escolar. Asimismo, se busca ayudar a los niños que a pesar de la mejora de estos procesos no pudieron obtener buenos resultados. Para esto se ejecutarían tres líneas de acción: (i) de la mejora de la propuesta de enseñanza en las aulas; aquí se realizarían jornadas de capacitación para los docentes, visitas a sus aulas y una evaluación inicial y final de los aprendizajes a los niños, (ii) del fortalecimiento de la gestión institucional de las escuelas; se brindaría apoyo técnico y capacitación al personal directivo para elaborar propuestas de actividades relacionadas con las metas del programa; (iii) de la creación de equipos itinerarios en las escuelas, este grupo estaría compuesto por el personal de la escuela comprometido con el programa. Se le brindaría

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capacitación técnica y pedagógica para realizar el seguimiento y apoyo a alumnos con dificultades de aprendizaje. El proyecto se ejecutaría en cuatro años. El primer año se desarrollarían las acciones de organización, la toma de línea de base, la 1° fase de capacitación y el asesoramiento a los docentes. El segundo y tercer año se realizaría la evaluación de las acciones de cada año anterior y se capacitarían a los docentes y a los equipos técnicos. El cuarto año se evaluarían todas las acciones del programa. Para esto se necesitaría un coordinador general, dos coordinadores pedagógicos (uno por nivel), dos coordinadores en gestión de la información y evaluación, y cinco asistentes. Además, se conformaría un equipo de coordinación en cada región educativa por cada nivel (2 coordinadores y 2 asistentes). Asimismo, por cada 50 escuelas se implantaría un equipo de apoyo de especialistas (2 de Lengua, 2 de matemática y 1 de gestión) y monitores (5 de asesoramiento didáctico docente). En algunas etapas específicas del programa, se organizarían equipos ad hoc para el procesamiento de información. El programa tiene un costo promedio anual de $ 100 por cada alumno. (Este monto proviene del promedio del gasto por alumno del programa piloto en 50 escuelas realizado por la Asociación Educación para Todos). En este caso ingresarían al programa todos los alumnos del primer ciclo de educación primaria (1°, 2° y 3º) y de secundaria (1°,2° y 3°) de la escuelas públicas. Aquí se tomó como año base 2011. El total del gasto proviene de la suma de los inscriptos en un período de tres años. (2011, 2012 y 2013). El costo del proyecto es de $ 144,9 millones para el nivel primario y de $ 157,6 millones para el secundario. El costo total del programa asciende a poco más de $ 302,6 millones. Cuadro 35/Costo de los proyectos para apoyar la mejora del servicio educativo. En $ corrientes de 2009

Proyección de la matrícula estatal Nivel

1°,2° y 3° (2011) 2°, 3° y 4° (2012) 3°,4° y 5° (2013)

Costo por alumno en

$

Total del proyecto en $

Primario 500.258 480.358 468.715 100,0 144.933.100 Secundario 568.312 537.762 470.054 100,0 157.612.800 Total 1.068.570 1.018.120 938.769 - 302.545.900

Fuente: Abeceb.com sobre la base del IIPE/UNESCO Buenos aires y datos de la Organización Civil “Educación Para Todos” Resumen de los costos de las acciones propuestas Las distintas acciones superan los $ 11.261,6 millones a precios constantes de 2009. De modo similar a estimaciones previas del Ministerio de Educación Nacional para elaborar el proyecto de Ley de Financiamiento Educativo, la mayor parte corresponde a la extensión de la jornada escolar (30%), seguida de la mayor cobertura del nivel inicial y secundario (23,3%) -en ambos casos, se incluyen los gastos recurrentes (salarios y otras erogaciones)-. Estos dos componentes representan más del 53% del total de recursos adicionales. Le siguen en importancia de gasto, las acciones relacionadas con el equipamiento informático de los establecimientos escolares (22,8%), el apoyo financiero y ampliación de la cobertura de la educación especial (17,5%), el programa de mejora de los aprendizajes (2,7%) y los textos escolares (2,4%). Las acciones que demandan menores recursos son las de los CAIE (0,02%), los CAJ (0,5%) y la alfabetización (0,7%). No obstante, estas últimas acciones no deben soslayarse ya que, aun cuando algunas de esas actividades se desarrollan en la actualidad, su inclusión en este trabajo obedece, disponer de un cuadro general de necesidades para poder dimensionar la factibilidad y estrategia de financiamiento de la ley de Educación. Otros programas no fueron incluidos debido a que ya forman parte de las acciones que tienen garantizados sus fondos o están en vías de hacerlo (por ejemplo las becas escolares estarían incorporadas en la asignación universal por hijo para las familias de escasos recursos). Cuadro 36/Resumen de la proyección de costos por tipo de gasto y acción. En pesos constantes de 2009.

Acciones Gasto

recurrente Gasto de capital Gasto total

Porcentaje respecto del

71

total

Mayor cobertura nivel inicial 415.732.531 915.994.800 1.331.727.331 11,8%

Mayor cobertura nivel secundario 538.154.909 757.769.985 1.295.924.894 11,5%

Educación especial 1.972.891.166 n/c 1.972.891.166 17,5%

Alfabetización n/c 77.888.119 77.888.119 0,7%

Jornada completa (*) 715.428.613 2.668.122.384 3.383.550.997 30,0%

Textos escolares n/c 272.707.307 272.707.307 2,4%

Módulos informáticos n/c 2.564.812.870 2.564.812.870 22,8%

CAJ 57.845.556 n/c 57.845.556 0,5%

CAIE 636.024 1.057.929 1.693.953 0,02%

Programa para mejorar los aprendizajes n/c 302.545.900 302.545.900 2,7%

Total 3.700.688.799 7.560.899.294 11.261.588.093 100,0% Nota: (*) El costo recurrente de la extensión de la jornada incluye el rubro de alimentación. N/C: No corresponde. Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos aires, de los informes del PROMSE y del PROMEDU 2010, de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo y de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional del Ministerio de Educación Nacional, de los datos de la Organización Civil “Educación Para Todos” y del informe de la DGCyE 2006/2007. Ahora bien, estos gastos requieren un financiamiento progresivo según la ejecución de las acciones. En el siguiente cuadro se presenta la trayectoria temporal del costeo de cada acción. Para esto se distribuyó el gasto total entre cinco. Aunque nos consta que la implementación de las políticas públicas se encuentra lejos de esta linealidad. El inicio del financiamiento fue considerado el año 2011. Es decir cada año se afrontaría el 20% del gasto total. Pero en el caso de los textos escolares el 80% del gasto se realizaría el primer año (2011), y el 20% se ejecutaría el resto del período (5% cada año). Por esto el gasto de capital total es mayor el primer año ($ 1.690,9 millones) respecto de los años siguientes. Asimismo, el financiamiento del programa de la mejora de los aprendizajes se dividió entre cuatro debido a la duración de sus acciones. Por su parte el gasto recurrente se incrementaría anualmente, ya que cada año se incorporaría el 20% de este tipo de gasto. Así, este gasto pasaría de $ 740,1 millones en 2011 a casi $ 3.700,7 millones en 2015. De este modo el costo de todas las acciones pasaría de $ 2.431,1 millones en 2011 a $ 5.111,5 millones en 2015. No obstante debe considerarse que a partir del año 2016 el costo total descendería a $ 3.700,7 millones, ya que el gasto capital finalizaría el año 2015. Asimismo, el gasto total acumulado hasta el año 2015 es de $ 14.222,2 millones. Este resultado surge de la suma de las diferencias acumuladas más el gasto total de 2015 del cuadro 37 (es decir de $ 2.431,1 millones de 2011, $ 2.966,7 millones de 2012 y así sucesivamente). El gasto recurrente asciende a $ 6.661,3 millones, y el gasto de capital a $ 7.560,9 millones. Cuadro 37/Proyección anual de los costos por tipo de gasto y acción. En millones de pesos constantes de 2009.

Gasto 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto total acumulado hasta 2015

(ª)

72

Gasto 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Gasto total acumulado hasta 2015

(ª)

Recurrente 83,1 166,3 249,4 332,6 415,7 415,7 748,3

Capital 183,2 183,2 183,2 183,2 183,2 - 916 Mayor

cobertura nivel inicial Total 266,3 349,5 432,6 515,8 598,9 415,7 1.664,3

Recurrente 107,6 215,3 322,9 430,5 538,2 538,2 968,8

Capital 151,6 151,6 151,6 151,6 151,6 - 758

Mayor cobertura

nivel secundario Total 259,2 366,8 474,4 582,1 689,7 538,2 1.726,8

Recurrente 394,6 789,2 1.183,70 1.578,30 1.972,90 1.972,90 3.551,2

Capital - - - - - - 0 Educación especial Total 394,6 789,2 1.183,70 1.578,30 1.972,90 1.972,90 3.551,2

Recurrente - - - - - - -

Capital 15,6 15,6 15,6 15,6 15,6 - 78 Alfabetización (**) Total 15,6 15,6 15,6 15,6 15,6 - 78

Recurrente 143,1 286,2 429,3 572,3 715,4 715,4 1.287,7

Capital 533,6 533,6 533,6 533,6 533,6 - 2.668 Jornada completa

(***) Total 676,7 819,8 962,9 1.106,00 1.249,10 715,40 3.955,7


Capital 218,2 13,6 13,6 13,6 13,6 - 272,6 Textos escolares Total 218,2 13,6 13,6 13,6 13,6 - 272,6


Capital 513 513 513 513 513 - 2.565 Módulos informáticos Total 513 513 513 513 513 - 2.565

Recurrente 11,6 23,1 34,7 46,3 57,8 57,8 104

Capital - - - - - - -

CAJ Total 11,6 23,1 34,7 46,3 57,8 57,8 104

Recurrente 0,1 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 1,1

Capital 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 1

CAIE Total 0,3 0,5 0,6 0,7 0,8 0,6 2,1


Capital 75,6 75,6 75,6 75,6 - - 302,4

Programa para mejorar

los aprendizajes

(****) Total 75,6 75,6 75,6 75,6 - - 302,4

Recurrente 740,1 1.480,3 2.220,4 2.960,6 3.700,7 3.700,7 6.661,3

Capital 1.690,9 1.486,4 1.486,4 1.486,4 1.410,8 - 7.560,9

Total Total 2.431,1 2.966,7 3.706,8 4.447,0 5.111,5 3.700,7 14.222,2 Nota: (*) Este monto se compone de la suma del incremento anual (de 2011 a 2015) y del total del gasto 2015. (**) El costo total del programa se dividió entre cinco para obtener el gasto anual debido a los años de duración del programa. (***) El costo recurrente de la extensión de la jornada incluye el rubro de alimentación. (****) Los costos se dividieron entre cuatro debido a la duración de sus actividades.

73

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos aires, de los informes del PROMSE y del PROMEDU 2010, de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo y de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional del Ministerio de Educación Nacional, de los datos de la Organización Civil “Educación Para Todos” y del informe de la DGCyE 2006/2007. Comparado de la estimación de costos y del gasto educativo de la provincia El cumplimiento de estas acciones demanda una cuantía de recursos importantes. El total de los costos recurrentes para el año 2015 ó 2016 ($ 3.700,7 millones) representa el 20,9% del gasto educativo provincial de 2008 ($ 17.729,5 millones a precios constantes de 2009); y el gasto de capital ($ 7.560,9 millones) constituye el 42,6%. Asimismo, al relacionar los costos con el gasto educativo provincial en personal de 2008 ($ 14.611,7 millones a precios constantes de 2009), el gasto recurrente de nuestras acciones representa un 25,3%; y el gasto de capital un 51,7%.

Gasto total 2008 en millones de pesos constantes de 2009 17.729,5 Gasto educativo provincial 2008 Gasto en personal 2008 en millones de pesos constantes de

2009 14.611,7

Costo total en millones de pesos constante 2009 11.261,6 Costos recurrentes en millones de pesos constantes de 2009 (a partir de 2015) 3.700,7

Costos de la implementación

de la ley de educación Costo capital total en millones de pesos constantes de 2009 7.560,9

A continuación se presenta la asignación del gasto educativo total resultante de la inclusión del costo recurrente del total de las acciones. En este caso el gasto educativo provincial pasaría de $ 17.729,5 millones en 2008 a $ 21.430,2 millones a partir del año 2015 (siempre a valores de 2009). En términos relativos, el gasto educativo provincial crecería un 20,9% en ese período con un crecimiento anual de un 4% aproximadamente. Cuadro 38/Crecimiento del gasto educativo 2008 para financiar los costos recurrentes de las acciones.

2008 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Costo total en millones de pesos constantes de 2009 0 2.431,1 2.966,7 3.706,8 4.447,0 5.111,5 3.700,7

Costos recurrentes 0 740,1 1.480,3 2.220,4 2.960,6 3.700,7 3.700,7

Costo capital 0 1.690,9 1.486,4 1.486,4 1.486,4 1.410,8 --

Gasto educativo en millones de pesos corrientes de 2008 17.729,5 18.469,6 19.209,8 19.949,9 20.690,1 21.430,2 21.430,2

Crecimiento anual en % 0,0% 4,2% 4,0% 3,9% 3,7% 3,6% 0,0%

Crecimiento respecto de 2008 en % 0,0% 4,2% 8,3% 12,5% 16,7% 20,9% 0,0%

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos aires, de los informes del PROMSE y del PROMEDU 2010, de los informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo y de la Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional del Ministerio de Educación Nacional, de los datos de la Organización Civil “Educación Para Todos” y del informe de la DGCyE 2006/2007.

74

IV. EL FINANCIAMIENTO Y LA INVERSIÓN SECTORIAL IV.1. Marco de análisis Luego de varios años de bonanza económica, en los cuales un porcentaje relevante de variables macroeconómicas se encontraban en franca mejoría, comenzó, a partir del año 1998, un proceso de deterioro del “modelo noventista”. El modelo mencionado consistió en una comunión entre desregulación, desestatización y liberalización comercial, acompañado con un régimen cambiario rígido en el cual el gobierno estableció una tasa de cambio fija entre el peso y el dólar. El Banco Central estaba obligado a comprar y vender sin restricciones los dólares que se ofrecían y demandaban a una tasa de cambio de 1 peso por 1 dólar. Además, prevalecía un compromiso de no emisión de moneda más allá de una cierta proporción de las reservas internacionales, cercano a la relación de 1 dólar en las reservas contra el equivalente a 1 dólar de base monetaria. Por su parte, las reservas (calculadas en dólares) podían constituirse en un cierto porcentaje en bonos de la deuda pública cambiados a moneda extranjera estable. La etapa de privatizaciones, que fue uno de los pilares fundamentales del modelo, llegó a un límite. Ello implicaba un “desabastecimiento” de recursos genuinos en materia de dólares que sustentaba el tipo de cambio fijo. A lo señalado se le sumaron las crisis internacionales acaecidas entre los años 1995 y 1998 (México, Rusia y Brasil). Estos acontecimientos trajeron aparejados consecuencias negativas por efecto contagio, derivando en la fuga de capitales en las economías consideradas “inestables” y desfinanciamiento del mercado internacional a las economías periféricas. Estos sucesos provocaron turbulencias en el plano nacional. Las expectativas de devaluación aumentaron. El público acudía a los establecimientos financieros para el retiro de sus depósitos, lo cual implicaba un “atentado” en contra de las reservas internacionales. Varias de las “corridas” lograron ser paliadas gracias a acuerdos con organismos multilaterales y bancos (blindaje financiero) y a la reestructuración voluntaria de deuda (magacanje). A pesar de los rescates financieros, el gobierno vigente (la Alianza) se vio imposibilitado de calmar las expectativas negativas. A raíz de ello, impuso un “corralito” financiero que consistió, básicamente, en un impedimento al retiro de depósitos bancarios. Los propietarios de los mismos emprendieron distintas modalidades de protesta por la implementación de la medida. El clima de indignación y descontento se generalizó. El 20 de diciembre de 2001 distintas clases sociales se movilizaron masivamente a la Plaza de Mayo en señal de reprobación por la realidad económica y social del país. Sin dudas, este hecho marcó un punto de inflexión más en la parábola histórica de la Argentina. Al respecto muchos autores señalaron que en dicha fecha el viejo modelo de acumulación fenecía y uno nuevo comenzaba a emerger. Cuadro 1/Evolución del Producto Bruto Interno por trimestre a precios constantes de 1993 Período Trim./año Evolución Var. % por trimestre I-01 259,2 II-01 284,8 9,9 III-01 263,1 -7,6 IV-01 248,9 -5,4 I-02 216,8 -12,9 II-02 246,3 13,6 III-02 237,4 -3,6 IV-02 240,4 1,2 I-03 228,6 -4,9 II-03 265,4 16,1 III-03 261,5 -1,5 IV-03 268,6 2,7 I-04 254,3 -5,3

75

II-04 284,4 11,8 III-04 284,4 0,0 IV-04 293,5 3,2 I-05 274,6 -6,4 II-05 313,9 14,3 III-05 310,6 -1,1 IV-05 319,9 3,0 I-06 298,7 -6,6 II-06 338,2 13,2 III-06 337,7 -0,1 IV-06 347,6 2,9 I-07 322,4 -7,2 II-07 367,5 14,0 III-07 367,5 0,0 IV-07 379,2 3,2 I-08 349,9 -7,7 II-08 396,2 13,2 III-08 393,0 -0,8 IV-08 394,6 0,4 I-09 357,1 -9,5 II-09 393,2 10,1 III-09 391,7 -0,4

Fuente: Abeceb.com en base al Instituto Nacional de Estadística y Censo/Dirección de Cuentas Nacionales En el cuadro puede observase como el Producto Bruto Interno desciende pronunciadamente entre el último trimestre del año 2001 y tercero del 2002. Esto repercutió negativamente en todos los indicadores de crecimiento económico. Tomemos un ejemplo numérico concreto para graficar la situación: de acuerdo a cifras oficiales publicadas por el Instituto Nacional de Estadística y Censo, en las postrimerías de julio del año 2002, el 21.5% de la población económicamente activa estaba desocupada. Ello significaba que prácticamente 3 millones de personas no poseían puesto de trabajo alguno. Un “record histórico” que enmarcaba el fin del llamado “Plan de Convertibilidad”. A partir de ese momento despuntó la etapa de recuperación económica, sostenida por un modelo económico asentado en políticas diferentes a las de la convertibilidad. Dicho modelo se caracterizó por un régimen de crecimiento basado en un tipo de cambio real alto, administrado por la autoridad monetaria competente (Banco Central), y una ostensible regulación estatal. La economía argentina inició un proceso de mejora en todas las magnitudes macroeconómicas. De acuerdo a datos extraídos de la Dirección Nacional de Cuentas Nacionales del Ministerio de Economía, en el lapso que abarca los años 2002 – 2008 las variaciones de los principales indicadores fueron las siguientes: * El crecimiento del Producto Bruto Interno fue del 64%, pasando de $240.200 millones a $394.600 millones (a precios de 1993), lo cual equivale a un crecimiento anual promedio del 10% aproximadamente. * El Ingreso Nacional Bruto (a precios corrientes) tuvo un alza vertiginosa, pasó de $290.019 millones a $1.010.096 millones. * Las cuentas exteriores: las importaciones crecieron de U$S 8.891 a U$S 57.420 millones, ello representa un aumento del 538%; por su parte las exportaciones pasaron de U$S.. 26.650 a U$S 70.020 millones, lo cual equivale a un acumulado aproximado del 172% * El consumo privado y el consumo público crecieron en un promedio anual del 10.2% y 5.6% respectivamente; pasando de $15.527 a $25.629 millones el consumo privado y el consumo público de $33.820 a $45.526 millones (a precios de 1993). * La inversión bruta interna fija (concepto que incluye las siguientes variables: equipos durables de producción nacional e importado, que a su vez se divide en maquinaria y equipo y material de transporte; más construcción) también tuvo un desenvolvimiento creciente: pasó de $26.533 a $88.553 millones (a precios de 1993), es decir que el aumento fue del 233%, con un promedio aproximado anual del 38.9%.

76

Muchas de las medidas adoptadas por el gobierno durante el período de transición de un modelo a otro resultaron traumáticas. Además del “corralito” financiero, se estableció un mercado de cambio para ciertas operaciones financieras e internacionales (liquidación de exportaciones de bienes y servicios, importaciones de bienes de capital, etcétera) a una paridad de $1.40/U$S 1, mientras que resto de las transacciones mantenía un régimen cambiario libre. Paso seguido se unificó el mercado cambiario dejando a la moneda flotar en un sistema de “flotación sucia” Paralelamente se realizó una modificación de los contratos domésticos, pasando los mismos de dólares a pesos con una paridad cambiaria $1/U$S1. Por último, los depósitos bancarios denominados en dólares fueron “pesificados” a $1.40, más una tasa de indexación acorde a la evolución de la inflación. Transcurridos varios años de expansión económica, el ciclo se interrumpió parcialmente por “la crisis de las hipotecas” suscitada en los Estados Unidos. Al respecto, descrito en forma cronológica, los acontecimientos se desenvolvieron de la siguiente manera: a) A principios del nuevo siglo, Estados Unidos estaba en recesión. A raíz de ello, las autoridades monetarias decidieron aplicar una política monetaria laxa. Entre los años 2002 y 2005, la Reserva Federal de los Estados Unidos intervino en el mercado monetario para mantener la tasa de interés por debajo del 2% anual, de modo que los bancos conseguían dinero a una tasa pasiva del 2% y lo prestaban a una tasa activa de 7-8%. Paralelamente se flexibilizaron los controles crediticios a los demandantes de créditos. La banca comenzó a otorgar hipotecas de “categoría baja” o “subprime”. b) La demanda de viviendas aumentó en un lapso muy corto. Los valores monetarios de las viviendas comenzaron a subir rápidamente hasta el punto de no guardar relación alguna con el valor real del inmueble (burbuja inmobiliaria). Para proseguir con el negocio, los bancos y las empresas financieras comenzaron a colocar a las hipotecas como garantía de nuevas líneas de crédito bajo la forma de activos financieros que representaban emisión de deuda. Todo hacía creer que eran emisiones solventes. Los activos de deuda fueron adquiridos por fondos y otras entidades bancarias diseminadas por todo el mundo. c) Hacia mediados del año 2004 la Reserva Federal decidió aminorar el ciclo de crecimiento económico. Apeló a medidas de política monetaria contractiva con el objeto de revertir las bajas tasas de interés. Cuando se efectivizó el aumento de tasa (aproximadamente al 5% anual), los niveles de morosidad y deudores incobrables crecieron. Los bancos que habían adquirido las hipotecas se percataron que la baja cotización de los títulos de propiedad no alcanzaba para cubrir las garantías. Automáticamente demandaron a los emisores de los bonos, pero los mismos no lograron afrontar su obligación puesto que sus clientes no saldaban sus deudas. d) El 15 de septiembre de 2008 el cuarto banco de inversión estadounidense Lehman Brothers se declaró en quiebra, lo cual generó una fuerte inestabilidad en la mayor parte de los mercados financieros del mundo. Este hecho desató descalabros financieros y económicos de dimensiones tales, que muchos analistas económicos llegaron a compararla con la crisis de los años 30. Cuadro 2/Evolución del Producto Bruto Interno de las principales economías del mundo por grupo de países (en variaciones porcentuales)

2007 2008 2009 2003 2004 2005 2006

Economías Avanzadas Estados Unidos 2,51 3,64 2,94 2,78 2,03 1,11 -2,73 Reino Unido 2,82 2,76 2,06 2,84 3,02 0,71 -4,39 Canadá 1,88 3,12 2,88 3,11 2,71 0,46 -2,48 Japón 1,41 2,74 1,93 2,04 2,39 -0,64 -5,37

Eurozona España 3,1 3,27 3,62 3,89 3,66 1,16 -3,77 Italia -0,02 1,53 0,55 2,04 1,56 -1,04 -5,15 Francia 1,09 2,47 1,9 2,36 2,11 0,72 -2,36

Alemania -0,23 1,18 0,75 2,98 2,51 1,29 -5,3

Economías

77

asiáticas

Hong Kong 3,01 8,47 7,08 7,02 6,35 2,48 -4,47 Taiwán 3,5 6,15 4,16 4,8 5,7 0,12 -7,46 Corea 3,1 4,73 4,2 5,18 5,11 2,22 -4,02

Singapur. 3,5 8,99 7,3 8,35 7,77 1,15 -9,99 Economías Emergentes África 5,4 6,51 5,8 6,14 6,21 5,17 1,96 Europa del Este y Central 4,78 6,95 6,08 6,61 5,42 2,95 -3,68 Medio Oriente 7,07 5,85 5,72 5,74 6,29 5,92 2,47 China 10 10,1 10,4 11,61 13,01 9,05 6,52 India 6,86 7,89 9,13 9,82 9,3 7,29 4,52 Indonesia 4,78 5,03 5,69 5,5 6,28 6,06 2,5 Malasia 5,79 6,78 5,33 5,78 6,35 4,64 -3,5

Tailandia 7,14 6,34 4,53 5,23 4,93 2,58 -2,97

América Latina Brasil 1,15 5,72 3,16 3,97 5,67 5,08 -0,66 México 1,68 4 3,13 5,13 3,33 1,35 -7,34 Chile 3,98 6,04 5,55 4,59 4,68 3,2 -1,74

Argentina 8,84 9,03 9,18 8,47 8,65 6,97 -2,52 Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía/Fondo Monetario Internacional El cuadro describe cuantitativamente la situación. Todas las economías del mundo revirtieron su tendencia de crecimiento entre los años 2008 y 2009. En el grupo de economías avanzadas el promedio de decrecimiento fue del 3.74% en el año 2009. En el mismo año, las economías líderes de la eurozona promediaron una baja del 4.15%. Las economías asiáticas avanzadas descendieron, en promedio, 6.49%. Por su parte, el grupo de economías emergentes fue el único con una performance positiva, subiendo en promedio un 1.3%, destacándose el papel de China e India. Ambas economías desempeñaron, en este escenario recesivo, el rol de propulsoras de la economía mundial. Por último, las economías de América Latina decayeron en promedio un 3.07%, es decir que estuvieron por debajo del promedio de caída del conjunto de países analizados, que fue del 3.2% aproximadamente. Argentina no logró mantenerse al margen de tales contingencias mundiales. Como todo miembro del grupo de países que está en “vías de desarrollo”, la economía argentina es, fue y será altamente sensible a las convulsiones que se desarrollan fuera de sus fronteras nacionales. La declinación del 9.5% del Producto Bruto Interno entre el último trimestre del 2008 y el primero del 2009 es un ejemplo de lo señalado. Si este hecho lo trasladáramos a las ramas de actividad de mayor relevancia, llegaríamos a la conclusión que la situación económica estuvo lejos de ser holgada. Los guarismos de los principales índices de actividad son contundentes a la hora de ratificar lo afirmado. Cuadro 3/Indicadores de niveles de actividad

Variaciones porcentuales anuales/trimestrales (1) Año Trimestres

2007

IV 2007

I 2008

II 2008

2008 III

2008 IV

2008 I

2009 II

2009 Bienes 7.9 2.9 8.1 5.9 3.0 3.9 -0.8 -3.2 -7.6 Producción primaria 7.5 -1.8 3.9 1.7 -3.2 1.1 -5.6 -10.5 -23.0 Industria manufacturara

7.6 4.5 9.2 6.2 6.0 5.5 0.9 -1.1 -1.0

Construcción 9.9 3.7 10.2 9.7 6.0 2.7 -1.9 -3.5 -4.0 Servicios 8.7 8.2 9.2 8.9 9.2 7.9 6.2 4.7 3.4 Comercio mayorista y minorista, reparaciones, hoteles y restaurantes

10.7 7.9 11.3 8.9 11.0 7.6 4.3 2.4 1.0

Intermediación 8.1 9.3 8.1 9.8 11.4 9.0 7.2 5.1 3.4

78

financiera. Actividades inmobiliarias, empresariales y alquileres Administración pública 5.0 4.9 5.6 5.9 5.0 4.7 4.6 4.6 4.0

Consumo privado 9.0 6.5 9.3 8.4 7.5 6.8 3.8 1.5 -1.8 Consumo público 7.6 6.9 8.9 6.5 7.7 6.2 6.9 6.8 6.3 Inversión real 13.6 9.1 15.2 20.3 13.8 8.5 -2.5 -14.2 -10.7 Construcción 8.2 4.1 10.5 10.1 7.4 2.6 -2.0 -2.3 -4.8 Equipos para producción

22.6 16.3 22.7 34.8 23.5 16.2 -3.4 -27.9 -18.6

Exportaciones de bienes y servicios

9.1 1.2 10.6 6.1 -1.6 12.2 -11.2 -11.8 3.5

Importaciones de bienes y servicios

20.5 14.1 23.3 22.1 24.9 13.4 -0.9 -24.2 -26.3

Ventas en supermercados

17.1 26.6 21.6 28.5 28.7 27.8 22.6 13.5 13.4

Ventas en shoppings

19.7 19.2 22.8 26.9 26 17.0 10.9 -2.5 4.8

Venta de automóviles

25.6 7.3 25.6 14.7 26.1 9.5 -19.5 -33.0 -25.0

Importaciones de bienes de capita (en dólares)

24.0 20.6 32.2 50.1 33.7 18.7 -4.8 -42.3 -31.3

Estimador Mensual Industrial (EMI)

7.5 5.0 9.8 8.8 5.6 6.2 1.7 -2.3 -0.8

Producción de automotores 26.0 9.6 26.8 27.7 20.4 24.3 -22.9 -42.5 -23.0

Demanda de energía eléctrica

5.5 2.9 2.8 3.8 2.4 2.0 3.4 3.4 -0.8

Fuente: Abeceb.com en base al Instituto Nacional de Estadística y Censo/Dirección de Cuentas Nacionales Si bien cada indicador tiene una explicación particular en cuanto a su evolución, en términos generales podemos observar que todos ellos, a pesar de ser positivos, muestran una escala descendente en sus porcentajes de variación en el período analizado. Las economías con altos niveles de extraversión, como es el caso de Argentina, no consiguen mantenerse inmunes a los “shocks” del mercado internacional. Por el contrario, su dependencia financiera, comercial y económica las hace mucho más vulnerables. En un escenario de interdependencia mundial, corolario de la división internacional del trabajo, los países “desarrollados” juegan el rol de grandes demandantes de las mercancías elaboradas por los países periféricos e importantes oferentes de capitales a los mismos. Ante cualquier distorsión negativa del ciclo económico mundial, tal como ocurrió con la “crisis subprime”, los capitales internacionales adoptan una actitud evasiva a las economías de los mercados emergentes (ver cuadro). Cuadro 4/Flujo de capitales

Flujo Total de Capitales Privados

Inversión Directa Inversión de

Cartera Otros Flujos

38,046 20,972 3,961 13,134 1990 116,447 33,359 40,604 42,533 1991 123,318 34,321 53,61 35,502 1992 169,387 54,218 102,865 12,368 1993 117,812 80,909 107,767 -70,782 1994 164,779 97,664 37,353 29,771 1995 226,568 116,526 96,692 13,388 1996

1997 207,494 151,056 50,297 6,144

79

72,365 160,515 41,145 -129,294 1998 76,882 178,723 64,555 -166,404 1999 71,627 172,017 15,977 -116,346 2000 75,486 187,161 -78,685 -33,029 2001 77,139 156,577 -91,904 12,436 2002

162,471 166,242 -12,995 9,216 2003 236,497 189,021 12,676 34,757 2004 285,667 251,72 32,742 1,205 2005 261,976 254,389 -32,362 39,948 2006 696,531 411,248 88,14 197,142 2007 129,52 425,018 -85,361 -210,138 2008

-52,487 278,967 -99,835 -231,62 2009 Fuente: Abeceb.com en base al Fondo Monetario Internacional Argentina no ha sido la excepción. La cuenta capital y financiera externa arrojó un saldo negativo de U$S 7728 millones en el año 2008, destacándose el rubro del sector privado no financiero. El mismo tuvo un decrecimiento a lo largo del año, pasando de U$S 2508 en el primer trimestre a un saldo negativo de U$S 2508 millones en el último. Dato suministrados por la Secretaría de Política Económica revelan que en lo que respecta a la inversión extranjera directa, si bien el flujo ha sido positivo, los dólares ingresados al país fueron disminuyendo. Mientras que en el primer trimestre del año se registraron entradas por U$S 3483 millones, en el cuarto el monto total fue de U$S 1652 millones. Esto permite inferir la aversión al riesgo experimentada por parte de los capitales, lo cual trajo aparejado la fuga de los mismos (en especial los privados) a economías que brinden menor volatilidad y más seguridad. Respecto a la posibilidad de activar la economía vía incremento de las exportaciones, debe tenerse presente que la recesión en el mundo es un primer límite a ese intento. A ello debe añadírsele la tendencia declinante de los precios de nuestros bienes exportables. Al respecto, obsérvese el cuadro de índice de precios internacionales de commodities. Todos los productos han tenido una baja en su cotización internacional en los meses más graves de la crisis. Además, el núcleo exportador argentino es reducido respecto al total de la economía (aproximadamente 13.5% del Producto Bruto Interno), y se centra en la colocación de recursos naturales, que tienen una baja capacidad de incorporación de empleo, un elevado coeficiente de importados y se encuentra concentrado en muy pocas empresas. Su capacidad de arrastre sobre el conjunto de la economía es sumamente limitada. Es decir, en un marco donde la salida exportadora debe garantizar además un abultado saldo comercial para afrontar los pagos externos, esa propuesta sólo pronostica un lento proceso de crecimiento con tasas de desempleo estructuralmente altas, con salarios bajos. Cuadro 5/Índice Precios Internacionales de Commodities (2005=100 en dólares)

Índices General de

Commodities No

Energéticos Insumos

Industriales Agropecuarios No

Comestibles Petróleo

ene-08 162,4 151,8 151,9 115,3 170,2 feb-08 171,3 162,3 159,6 116,3 175,7 mar-08 181,2 168,4 165,4 116,0 190,9 abr-08 189,5 167,4 164,8 117,6 204,4 may-08 203,8 166,0 160,3 118,6 230,1 jun-08 215,4 168,4 158,2 119,4 246,5 jul-08 218,9 168,6 160,0 121,3 248,4 ago-08 195,2 158,1 151,2 118,2 214,7 sep-08 175,7 149,3 144,1 116,4 186,1 oct-08 139,2 126,4 122,4 109,9 136,2 nov-08 114,9 116,8 110,6 102,9 101,3 dic-08 98,0 108,9 96,8 87,6 77,8 ene-09 101,0 111,7 93,9 89,8 82,3 feb-09 96,5 108,9 91,1 87,6 78,3 mar-09 99,3 108,7 90,3 81,7 88,0 abr-09 103,2 114,3 95,6 82,3 94,2

80

may-09 113,8 121,2 99,9 85,7 108,9 jun-09 126,6 124,9 106,1 88,9 129,6 jul-09 121,3 124,4 110,1 93,3 121,2 ago-09 129,9 129,7 121,8 100,2 134,3 sep-09 125,6 127,6 120,4 100,5 128,2 oct-09 132,7 129,7 123,3 102,5 138,8 nov-09 138,3 134,7 129,0 111,1 145,4

dic-09 137,6 138,5 133,8 112,1 140,3 Fuente: Abeceb.com en base al Fondo Monetario Internacional

A pesar del panorama explicitado, el país pudo lidiar con los avatares de la crisis internacional. La implementación de políticas económicas anticíclicas mitigaron los reveses provenientes del mercado mundial. Las medidas más destacadas fueron el incremento del gasto público en infraestructura, principalmente obras viales, transporte de gas y petróleo; otorgamiento de exenciones impositivas personales y corporativas, por ejemplo el Decreto 726/09 de Promoción de las Inversiones en bienes de capital y obras de infraestructura; concesión de subsidios, rubro en que se destacó la asignación universal por hijo para familias con padres desocupados o subocupados; e imposición de medidas de política comercial, fundamentalmente las licencias no automáticas a la importación de bienes y servicios, verbigracia, cupos de importación, derechos antidumping, etcétera. De acuerdo a un informe elaborado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo (UNCTAD), la Argentina destinó estímulos fiscales equivalentes al 6,4 por ciento de su PIB, calculado en 326.474 millones de dólares en 2008. Las medidas adoptadas por el gobierno estuvieron orientadas a mantener los niveles de actividad económica a través de la inducción y promoción del mercado interno En el primero de los cuadros podemos observar que si bien prevaleció, en el año 2009, un decrecimiento del Producto bruto del orden del 2.52%, el mismo estuvo por debajo del promedio de América Latina (-3.06%), fue inferior al de Estados Unidos (-2.73%) y Alemania (5.30%) e inclusive anduvo por debajo del promedio mundial (-2.58%) . En el mismo orden, el cuadro que señala los indicadores actividad muestra que uno de los ítems de menor variación fue el consumo público. Esto hecho comprueba que el gasto del estado tuvo una actuación contracíclica (paso del 6.2% al 6.9% entre el tercer y cuarto trimestre), comportamiento que se diferenció del consumo privado. Este fue descendiendo a lo largo del período, terminando el último trimestre con una variación anual del 3.8%. Sin embargo, de acuerdo a informes extraídos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC) el consumo privado, en términos porcentuales del Producto Bruto Interno, se mantuvo en sus niveles históricos, promediando el 65%. Esto expresa que dicha variable fue una de las principales dinamizadoras del mercado interno. En consonancia a lo explicitado, obsérvese que si bien predominó un “decrecimiento positivo” en el transcurso del año 2008 en la venta en supermercado y centros en compras, interanualmente, dígase entre el año 2007 y 2008, la facturación de los supermercados subió de $32061 a $43152 millones y el percibo en los shoppings paso de $6089.4 a $7436.1 millones. Por otro lado, la industria automotriz, una de las principales motoras del mercado local, aumento la producción entre los años 2007 y 2008. Específicamente, según datos suministrados por el INDEC la cantidad de unidades producidas en el año 2007 sumaron un total de 544647, mientras que en el 2008 los automotores producidos llegaron a 597086. Esto representa un incremento anual del 9.6%. Si bien el porcentual no está acorde a los promedios de los años anteriores, aproximadamente un 34% interanual desde el año 2003 hasta el 2007, el peso específico de la industria automotriz dentro de la estructura industrial derivó en que la actividad industrial disminuyera solamente 2.5% entre el año 2007 y 2008. Justamente, el cuadro evidencia que la industria automotriz tuvo un crecimiento relativo mayor que los otros bloques industriales. Cuadro 6/Estimador Mensual Industrial (EMI) Índice de Bloques. Índices, base 2004=100

81

82

Bloque Alimentos

Tabaco Textiles Papel Edición

Refinación

Caucho

Minerales

Industrias Vehículos

Fuente: Abeceb.com en base al Instituto Nocional de Estadística y Censo Al respecto, numerosos analistas en la materia trasuntan que la industria automotriz fue una de las principales que ejerció el rol de “locomotora” del complejo industrial argentino, lo cual posibilitó que, junto al incremento del gasto del estado, los niveles de actividad económica e indicadores de empleo, salario y pobreza se mantengan en los márgenes normales dentro de un escenario distorsionado por el trance internacional. Cuadro 7/Indicadores de empelo, salario y pobreza Empleo 2007 2008 Tasa de actividad 46.1% 45.9% Tasa de empleo 42.2% 42.2% Tasa de desocupación 8.5% 7.9% Salarios Índice de salarios (Var. % anual) 20.6% 25.2% Sector Privado Registrado 18.8% 23.0% Sector Público 24.4% 25.4% Pobreza Población pobre 22% 16.6% Población indigente 7.1% 4.8% Fuente: Abeceb.com en base al Instituto Nacional de Estadística y Censo y Ministerio de Trabajo En definitiva, una de las aprensiones con respecto a la crisis internacional estuvo relacionada con un posible contagio del deterioro propagado por las economías desarrolladas. Como se ha mencionado oportunamente, la Argentina, en su condición de periférico, no fue aséptica a las secuelas de la implosión suscitada en el mundo. Su posicionamiento hizo que cualquier acontecimiento internacional perturbe su macroeconómica. Sin embargo, gracias a la implementación de medidas extraordinarias, la puesta en marcha de estabilizadores económicos, la conservación del porcentaje histórico de ahorro nacional en relación al Producto Bruto Interno (aproximadamente el 23%) y la desconexión de los mercados financieros internacionales por condición de economía “riesgosa” permitió que la colisión mundial no erosionara, aun más, la realidad económica y social del país.

y bebidas y

cartón e

impresión del

petróleo y

plástico no

metálicos metálicas

básicas automotores

2006 115,9 105,5 115,1 107,5 115,1 106,1 116,9 133,5 106,3 166,5

2007 120,8 110,9 121,4 110,6 123,2 111,5 126,0 143,9 104,5 208,9

2008 126,8 119,5 123,2 113,2 130,0 108,5 127,7 154,1 113,3 232,3

IV.2. LA SITUACIÓN ECONÓMICO Y FINANCIERA DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Aspectos económicos Introducción El desenvolvimiento económico de la provincia de Buenos Aires tuvo sus particularidades respecto al plano general del país. Empero, indefectiblemente, la performance de la provincia estuvo indisolublemente ligada al de la nación. En cualquier economía del mundo todo fenómeno económico singular es, fue y será, en alguna medida, conjunción de elementos individuales de un orden menor. En el caso de análisis que nos compete, el sistema económico de Argentina es lo general respecto a las provincias que lo integran, pero asimismo, las provincias representan lo general respecto de sus componentes, verbigracia, municipios, complejos industriales, densidad poblacional, etcétera. Por ello, el desarrollo económico de la provincia de Buenos Aires está íntimamente relacionado al desenvolvimiento económico del país y paralelamente, el crecimiento o decrecimiento de la economía argentina tiene una dependencia, en el plano local, de la situación de las provincias. En definitiva, la Nación, organización que compete a la totalidad de las provincias que la componen, no posee un territorio propio diferente del de las provincias. Esto lleva a que su “suerte” económica sea la de las provincias incluidas en la Nación Argentina, y en el caso de la Provincia de Buenos Aires, que representa el 38,13% de la población del país, el 10% del territorio, el 30% del PIB y mucho más aún. El desempeño de las macrovariables en la provincia de Buenos Aires Actividad económica En concordancia a lo explicitado en los párrafos introductorios, el ciclo económico de la provincia de Buenos Aires, con sus particularidades, tuvo una reciprocidad respecto a las fluctuaciones económicas acontecidas a nivel nacional. En lo que respecta al indicador que representa el nivel de actividad económica, el Producto Bruto Geográfico de Buenos Aires ha mantenido en el período de análisis un promedio de crecimiento interanual que ha rondado el 9.5%. Esta cifra fue cercana al 10% promedio de crecimiento del Producto Bruto Interno. Como se notará, la variación porcentual entre guarismos fueron prácticamente equivalentes, prevaleciendo una diferencia de solamente el 0.5% entre productos brutos. Ello se debe a que la cantidad de bienes y servicios finales producidos por empresas radicadas en la provincia de Buenos Aires representaron el 33% del total producido por la economía argentina en su conjunto. Distributivamente hablando, luego de la crisis del 2001, el Producto Bruto Provincial per cápita aumentó concomitantemente con el Producto Bruto per cápita del país. Si bien en el transcurso del período siempre prevaleció una diferencia en pesos a favor de la distribución en el orden nacional, que se mantuvo en un rango de 500 a 700 pesos aproximadamente, la variación porcentual interanual fue similar entre ambas variables, prevaleciendo una leve diferencia de 1.3% a favor del producto bruto geográfico per cápita provincial. Ello indica que dicha variable fue más sensible a los cambios que se generaron en las distintas fases del ciclo económico.

83

Cuadro 8/ Producto Bruto Interno per cápita vs. Producto Bruto Geográfico per cápita

Producto Bruto Producto Bruto

Año Interno per

capita Variación geográfico per

capita Variación Diferencia Brecha

(base = $ de 1993) Porcentual (base = $ de 1993) Porcentual en pesos porcentual

2001 7105 6285 820 2002 6270 -11,75 5598 -10,93 672 -18,05 2003 6761 7,83 6128 9,47 633 -5,80 2004 7302 8,00 6762 10,35 540 -14,69 2005 7897 8,15 7375 9,07 522 -3,33 2006 8432 6,77 7935 7,59 497 -4,79

Promedio 7294,5 3,80 6680,5 5,11 -9,33

Fuente: Abeceb.com en base a datos extraídos de la Dirección de Estadística de la Provincia de Buenos Aires El sector productivo más dinámico y con mayor participación en el Producto Bruto Geográfico fue el de servicios con una participación del 61% aproximadamente, destacándose, al igual que en Producto Bruto Interno (véase cuadro indicadores de niveles de actividad), la rama de servicios inmobiliarios, empresariales y de alquileres. Por su parte, el sector productor de bienes tuvo una participación menor respecto al de servicios abarcando un 39% aproximadamente del total. Las ramas de producción que se distinguieron fueron la industria manufacturera junto con la construcción. Entre ambas abarcaron aproximadamente un 80% de la producción total del sector. Cuadro 9/Producto Bruto Geográfico a precios de productor, según rama de actividad (en millones, a precios constantes de 1993)

Fuente: Abeceb.com en base a la Dirección de Estadística de la Provincia de Buenos Aires

2001 2002

(**) 2003 (**)

2004 (**)

2005 (**)

2006 (**)

PBG a precios de productor * 81.020 73.758 80.845 89.443 98.344 106.339 Sectores productores de bienes 29.878 26.284 30.698 34.763 39.165 42.684 Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 4.104 3.905 3.989 4.700 5.486 5.195 Pesca y servicios conexos 102 106 104 116 132 141 Explotación de minas y canteras 47 32 48 61 78 86 Industria Manufacturera 19.292 16.830 19.881 22.102 24.381 26.931 Electricidad, gas y agua 2.248 2.269 2.449 2.688 2.844 2.963 Construcción 4.085 3.141 4.227 5.096 6.245 7.368 Sectores productores de servicios 51.141 47.474 50.147 54.680 59.179 63.656 Comercio al por mayor, al por menor y reparaciones 10.233 8.420 9.417 10.715 11.841 12.833 Servicios de hotelería y restaurantes 1.945 1.677 1.753 1.932 2.039 2.234

Servicio de transporte, de almacenamiento y de comunicaciones 8.671 8.293 9.233 10.969 12.675 14.275

Intermediación financiera y otros servicios financieros 1.829 1.586 1.595 1.685 1.889 2.287 Servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler 14.767 14.225 14.903 15.371 15.825 16.365

Administración pública, defensa y seguridad social obligatoria 3.184 3.089 3.150 3.326 3.506 3.580

Enseñanza 3.497 3.442 3.399 3.441 3.492 3.614 Servicios sociales y de salud 2.670 2.752 2.808 2.876 2.920 2.962 Servicios comunitarios, sociales y personales n.c.p. 2.576 2.350 2.445 2.618 2.777 3.005

Servicios de hogares privados que contratan servicio doméstico 1.769 1.639 1.444 1.749 2.216 2.502

84

(*) Incluye IIB e impuestos específicos y excluye IVA e impuestos a la importación. (**) Datos provisorios Conforme a lo señalado, dentro de la industria manufacturera predominó la actividad desarrollada por las unidades de producción encargadas de la elaboración de vehículos automotores, las especializas en la elaboración de cerveza y bebidas malteadas, las expertas en el procesamiento de carnes de aves y la construcción. De acuerdo al cuadro de evolución industrial, las únicas que conservaron su progresión creciente entre los años 2007 y 2009 fueron la industria de producción y procesamiento de carnes de aves y la de elaboración de cervezas y bebidas malteadas. En la primera de ellas, dicho fenómeno aconteció por dos factores: a) en el mercado local, por efecto sustitución de carne vacuna por avícola debido al marcado aumento de precios en la primera; b) por el sesgo exportador hacia mercados internacionales con un potencial de demanda substancial, verbigracia, China e India. Con respecto a la segunda, el principal producto elaborado por la industria, dígase cerveza, tiene un ciclo de negocios que es cuasi independiente al curso económico de la economía en general. Cuadro 10/Evolución de indicadores industriales de la Provincia de Buenos Aires (series seleccionadas, expresados en índices, año base 1999=100) Fabricación de vehículos

automotores

Período

Producción y

procesamiento de carne

de aves

Elaboración de leches y productos

lácteos

Elaboración de

cervezas, bebidas

malteadas

Elaboración de

cemento

Industrias básicas de hierro y acero

Automóviles

Utilitarios

Transporte de carga

y pasajeros

2003 74.99 79.44 102.12 83.41 121.13 59.30 85.75 72.72

2004 90.97 90.82 103.09 97.57 120.62 108.31 116.15 130.77

2005 115.37 103.18 104.62 122.22 133.45 115.32 188.92 167.44

2006 132.25 109.88 106.64 142.92 126.81 175.64 234.83 191.13

2007 140.63 116.93 113.86 160.85 130.65 214.58 253.52 254.14

2008 149.13 116.96 121.50 167.78 130.16 231.86 244.62 319.06

2009 163.27 114.89 126.47 149.86 104.89 173.21 196.43 119.14

Fuente: Abeceb.com en base a la Dirección Provincial de Estadística Datos provisorios Esta inclinación productiva derivó de la actividad económica desarrollada en los municipios. Según datos extraídos del Censo Nacional Económico, siete de cada diez municipios concentraron la producción en servicios. En promedio porcentual, solamente el 10% de los establecimientos productivos centralizó su actividad en la fabricación de bienes. En el mismo orden, a mayor densidad poblacional de partido, mayor peso específico poseyó el sector servicios y menor el manufacturero. Por el contrario, ante partidos menos numerosos, se acrecentó la participación del sector manufacturero y mengua el de servicios. En cuanto a la distribución productiva, se estima que un 63% de la producción provincial se generó en los partidos que forman parte del conurbano bonaerense, mientras que el 37% restante se produjo en el interior. Tanto en el conurbano como en el interior la rama manufacturera fue la que más incidió en el Producto Bruto Geográfico. Se calcula que la misma realizó una contribución aproximada del 59% entre los veinticuatro partidos que integran el conurbano y los ciento diez del interior. Con respecto a la agricultura, las estadísticas marcaron una reversión porcentual en cuanto a la contribución al Producto Bruto Geográfico. Los partidos del interior bonaerense aportaron aproximadamente 11%, mientras que el conurbano un magro 0.3%. Sector externo En materia externa, la provincia de Buenos Aires tuvo una participación importante en el total de exportaciones realizadas por el país. En el período 2001-2008, el promedio porcentual aproximado estuvo

85

86

en el orden del 36%, contabilizando productos primarios, manufacturas de origen agropecuario, manufacturas de origen industrial, y combustible y energía. Al igual que las otras variables examinadas, las fluctuaciones de las variables representativas del sector externo fueron conexas a las perturbaciones de la actividad económica local y el mercado internacional. El cuadro evidencia que el ingreso y egreso de dólares resultado de las exportaciones e importaciones disminuyeron en los períodos 2001-2002 (quiebre del modelo de convertibilidad) y 2007-2009 (crisis internacional “subprime”). Cuadro 11/Comercio exterior provincia de Buenos Aires

Año Exportaciones FOB (1)

Importaciones FOB (2)

2001 8.153,85 5.854,73 2002

7.243,19 2.692,98

2003

8.244,72 3.898,90

2004

9.303,68 7.177,44

2005 11.608,10 9.300,05 2006

13.531,08 10.933,36

2007 16.059,64 13.618,01 2008

20.218,66 17.422,68

2009

14.909,61 12.869,21

(1) Exportaciones en millones de u$s desde aduanas bonaerenses (2) Importaciones en millones de u$s ingresadas por las aduanas bonaerenses

Fuente: Consultora ABECEB Si bien en algunos lapsos del período analizado presentaron conductas irregulares (ver cuadro), las exportaciones totales de la provincia, independientemente del rubro, crecieron a una tasa promedio del 9.5% anual.

Cuadro 12/Exportaciones totales por grandes rubros (en porcentuales)

(*) Datos provisorios Fuente: Abeceb.com en base a la Dirección Provincial de Estadística En lo referente a la composición de las exportaciones bonaerenses por grandes rubros, sobresalió el desempeño de de las manufacturas de origen industrial. Las mismas acapararon, en promedio, el 48% del total de las exportaciones provinciales en el lapso 2001-2008. Los productos principales del rubro fueron: material de transporte terrestre, materias plásticas y artificiales, metales comunes y sus manufacturas, productos químicos y conexos y máquinas, aparatos, material eléctrico. En el año 2008 los cinco productos representaron una facturación de U$S 11.102 millones, es decir prácticamente un 89% del rubro. Por su parte, cabe subrayar el desempeño del sector primario bonaerense. Del total de exportaciones argentinas en el rubro, la provincia de Buenos Aires aportó en promedio un 70% de los productos entre los años 2001 y 2008. Los bienes que mayor relevancia fueron los cereales, semillas y frutos oleaginosos, grasas y aceite y pieles y cuero. En el lapso 2001-2008 las cuatro mercancías absorbieron prácticamente el 25% del total de las exportaciones de la provincia. Con respecto a los países de destino, Brasil ocupo el primer lugar entre las trece plazas más importantes del mundo. Asimismo cabe mencionar que prevaleció un claro sesgo exportador hacia países de América. De acuerdo a la información obtenida de la Dirección Provincial de Estadística, en el año 2007, el valor total de las exportaciones al continente americano fue de aproximadamente U$S 11.000 millones. Esta cifra representó prácticamente el 50% del saldo exportador total de dicho año. Otro de los datos sobresalientes es el papel preponderante de China como demandante. Entre los años 2001 y 2008 las exportaciones al país oriental crecieron a una tasa aproximada del 4% anual. En al año 2007 las exportaciones a China representaron un ingreso de dólares equivalente a 1200 millones. Indicadores sociales Todas las variables mencionadas terminaron impactando en los “indicadores sociales”. El comportamiento de los mismos estuvo acorde a las oscilaciones de la actividad económica del país y la provincia. Cuadro 13/Mercado laboral de la provincia de Buenos Aires

Tasa de actividad Tasa de empleo

Año Bahía Blanca

Gran La Plata

Mar del Plata y Batán

Partidos del

conurbano

Bahía Blanca

Gran La Plata


Partidos del conurbano

I sem 01 42,60 44,10 43,60 43,40 35,5 36,7 35,3 35,3 II sem 01 41,10 44,20 46,20 42,30 32,8 37 35,7 33,4 I sem 02 41,20 44,10 45,70 42,10 32 34,4 34,4 31,9 II sem 02 40,30 43,40 45,40 43,50 33,1 36,8 37,2 34,4 I sem 03 49,80 47,50 45,90 46,30 41,1 39 37,9 36,2

2002 2003 2004 2005 2006 2007 Grandes Rubros

Buenos País Buenos País Buenos País Buenos País Buenos País Buenos País

Aires Aires Aires Aires Aires Aires

Productos primarios 14,3 20,6 14,6 21,6 14,7 19,8 13,5 20,1 11,7 18,5 15,2 22,3

Manufacturas de Origen Agropecuario

22,1 31,7 22,4 33,4 22,2 34,6 20,8 32,5 19,7 32,8 19,5 34,3

Manufacturas de Origen Industrial

50,1 29,6 46,1 26,9 46,1 27,7 49,8 29,7 52,5 31,9 51,0 31,0

Combustible y Energía

13,5 18,1 16,9 18,1 17,0 17,9 15,9 17,7 16,0 16,8 14,2 12,4

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II sem 03 46,60 46,90 48,70 46,30 39 40 41,6 37,9 I sem 04 49,60 47,20 48,80 45,90 42,9 39,1 40,8 38,4 II sem 04 48,30 47,70 48,60 47,20 42,1 40,5 42,8 40,1 I sem 05 49,00 46,40 47,20 45,50 42,8 41 41,2 38,6 II sem 05 49,50 44,70 48,90 46,70 43,2 40,3 43,4 40,7 I sem 06 48,40 45,80 46,10 47,50 43,1 42 40,2 41,4 II sem 06 47,60 45,60 49,30 46,70 43,3 40,9 43,8 41,4

I sem 07 47,20 x 49,10 47,00 42,4 x 45,1 41,9

Tasa de desempleo Tasa de subocupación demandante

Año Mar del Plata y Batán

Partidos del

conurbano

Bahía Blanca


Gran La Plata

Bahía Blanca

Gran La Plata

Partidos del

conurbano

I sem 01 16,70 16,80 19,00 18,70 9,20 10,80 10,70 10,60 II sem 01 20,30 16,30 22,80 21,00 8,60 9,30 9,30 12,20 I sem 02 22,30 22,10 24,60 24,20 7,80 11,30 11,60 14,20 II sem 02 18,00 15,30 17,90 21,00 9,90 11,30 11,70 16,10 I sem 03 18,00 17,40 17,30 21,80 10,90 6,80 9,30 14,60 II sem 03 14,70 14,50 16,30 18,20 11,00 11,10 9,30 13,60 I sem 04 17,10 16,40 13,40 16,40 10,50 9,10 8,80 12,60 II sem 04 15,00 12,00 12,80 15,20 7,50 9,30 8,50 11,90 I sem 05 11,60 12,80 12,50 15,20 8,20 10,50 7,90 10,60 II sem 05 9,80 11,30 12,70 12,90 8,60 8,90 7,10 10,40 I sem 06 8,40 12,80 11,00 12,90 7,00 7,80 6,60 9,20 II sem 06 10,30 11,00 9,00 11,50 4,00 6,60 6,80 8,90

I sem 07 x 8,00 10,20 10,90 x 6,60 6,20 8,10 Fuente: Abeceb.com en base a la Dirección Provincial de Estadística y Instituto Nacional de Estadística y Cneso La tasa de actividad evidenció una reciprocidad con la tasa de empleo y una relación inversa con la tasa de desempleo y de subocupación demandante. A medida que avanzaba porcentualmente la tasa de actividad y empleo, la tasa de desempleo y subocupación demandante bajaban en proporción pareja. El cuadro describe como los grandes aglomerados urbanos mantuvieron un comportamiento similar en las variables mencionadas. De tomarse como referencia de análisis la tasa de desempleo y de actividad en cada uno de los aglomerados urbanos, notaremos que a partir del segundo semestre del año 2003 la tasa de actividad promedió del 48.5%. En consonancia con los altos niveles de de actividad, el desempleo fue bajando en razón del 1.7% anual promedio a lo largo del período. Asimismo, los porcentuales de la tasa de subocupación demandante fueron decreciendo en forma paralela al desempleo. En promedio porcentual dicha variable bajo aproximadamente 1.2% anual. Con respecto al empleo, datos extraídos de la Encuesta Permanente de Hogares del 2006 revelan que aproximadamente el 49% de la población ocupada bonaerense centra su actividad en la rama de servicios. Las actividades más preponderantes fueron el comercio, servicios financieros y empresariales, transporte y comunicaciones y servicio doméstico. Las cuatro actividades cautivaron 45% de la fuerza laboral. La industria manufacturera y la construcción absorbieron solamente el 22% de fuerza de trabajo. El 29% remanente incumbe a otras ramas de actividad, verbigracia, administración pública, defensa, seguridad, etcétera. Por su parte, los indicadores de pobreza e indigencia bonaerenses, que muestran en definitivamente el nivel de “bienestar general”, variaron en armonía con los cambios producidos en los distintos momentos del ciclo económico.

88

Cuadro 14/Pobreza e indigencia provincia de Buenos Aires

Hogares por debajo de la línea de pobreza (%) Hogares por Debajo de la Línea de Indigencia (%)

Bahía Blanca

Gran La

Plata

Mar del Plata – Batán

Año Gran Buenos

Aires

Partidos del

Conurbano

Gran Buenos

Aires

Partidos del

Conurbano

Bahía Blanca

Gran La

Plata

Mar del

Plata –

Batán

I sem 03 41,2 51,1 32,1 29,9 30,6 19,5 24,5 14,6 11,4 14,9

II sem 03 34,9 43,2 28,8 24,4 27,4 14,3 18,2 10,9 10,1 12,5

I sem 04 31,6 39,8 31 24 18,9 10,8 13,6 9,7 9,6 7,5

II sem 04 27,7 34,7 25,2 20,4 21,1 10,1 12,9 8 6,6 6,2

I sem 05 27,6 35,1 25,8 17,3 18,3 8,8 11,4 11,9 4,6 7,4

II sem 05 22,5 28,7 19,8 17,3 18,3 7,1 9,1 7,4 4,7 8,6

I sem 06 21,8 27,3 17,2 15,1 15,6 7,6 9,4 5,1 6,4 5,3

II sem 06 18,2 22,9 12,8 12,7 11,5 5,8 7,3 5,2 4,5 5,6

I sem 07 15,6 18,8 x 9,9 10,2 6 7 x 4 2,7

II sem 07 13,8 17,1 x 9,9 8,6 4,4 5,1 x 1,9 3,2

I sem 08 11,2 13,9 9,4 9,9 8,6 3,6 4,4 3,7 3,3 2,6

II sem 08 9,5 12 9 8,2 6,8 3,1 3,6 3,6 3,3 2,3

I sem 09 8,2 9,6 7,6 7,7 8,4 2,6 3 3,3 2,3 3,9 Fuente: INDEC/Consultora ABECEB Transcurrida la crisis del 2001, los niveles de actividad fueron elevándose. Como hemos señalado en párrafos anteriores, ello trajo aparejado un incremento de la tasa de empleo y, concomitantemente, una disminución de la de desempleo y subocupación. Estos sucesos influyeron positivamente en los indicadores de pobreza e indigencia. El cuadro muestra como a lo largo del período los porcentuales de los hogares que se encontraban en situación de pobreza e indigencia fueron menguando. Si bien a primera vista esto parecería ser un cambio cuantitativo de los tantos enunciados, debe comprenderse que la variabilidad de la cantidad en márgenes tan significativos derivó en alteraciones en la calidad, dígase bienestar, de la población bonaerense. En el primer semestre del año 2003 el porcentual de hogares por debajo de la línea de pobreza e indigencia en los partidos que forman parte del conurbano bonaerense rondaba el 51% y 24.4% respectivamente. En el primer semestre del 2009 sendas cifras alcanzaban el 8.2% y 2.6%. Es decir, transcurrido seis años, la cantidad de hogares pobres se redujo un 80%, mientras que la indigencia bajó un 87%. Justamente, la medida demuestra la interdependencia que prevalece entre lo cuantitativo y lo cualitativo y los límites en los cuales la realidad económica no continúa siendo la misma. Cada momento de la realidad económico social de un país o provincia tiene su demarcación, la superación de ese límite, en términos cuantitativos, conduce a un cambio cualitativo. La situación presupuestaria En materia presupuestaria la provincia de Buenos Aires ha tenido dificultades a lo largo del período 2001-2008.

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Cuadro 15/Ingresos corrientes de la provincia de Buenos Aires (en miles de pesos corrientes)

CONCEPTO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 INGRESOS CORRIENTES

7.831.583 8.668.745 10.880.215 15.124.705 18.268.827 22.111.694 28.011.411 35.661.129

. Tributarios 7.167.804 7.985.708 10.183.520 13.222.084 15.798.110 19.262.442 24.148.316 31.539.677

- De Orígen Provincial 3.601.799 4.247.825 5.680.543 7.211.603 8.591.570 10.602.000 13.029.150 17.741.650

- De Orígen Nacional 3.566.005 3.737.883 4.502.977 6.010.481 7.206.540 8.660.442 11.119.166 13.798.027 - Distribución Secundaria - Ley 23548 y Modif.

2.043.924 1.864.859 2.787.120 4.317.395 5.400.034

- Otros de Origen Nacional

1.522.080 1.873.024 1.715.857 1.693.086 1.806.506

- Distribución Secundaria Neta de la Ley 26075

6.474.588 8.503.308 10.273.263

- Ley de Financiamiento Educativo Nº 26075

307.894 592.453 1.211.354

- Sub - Total 6.782.482 9.095.761 11.484.617 - Otros de Origen Nacional

1.877.960 2.023.405 2.313.410

. No Tributarios 432.612 399.364 696.695 849.128 218.130 839.810 614.870 699.830

- Regalías 0 0 0 0 0 0 0 0

- Otros No Tributarios 432.612 399.364 696.695 849.128 218.130 839.810 614.870 699.830 . Vta.Bienes y Serv.de la Adm.Publ.

73.756 70.529 142.912 174.180 156.320 142.160 191.140 225.900

- Actividades de Prod.Empr.Públ.

191140

. Rentas de la Propiedad 11.366 7.631 53.592 65.318 27.830 51.280 137.820 173.080 . Transferencias Corrientes

146.045 205.512 269.280 813.995 2.068.437 1.816.002 2.919.265 3.022.642

Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía Entre los años 2001 y 2008 los ingresos corrientes de la provincia mantuvieron una escala ascendente acorde al crecimiento de la actividad económica. El total del período sumó unos $146.550 millones. La variación interanual acumulada sumó unos $27.800 millones, promediando anualmente unos $6.960 millones. Asimismo el cuadro muestra que la suma total de los recursos tributarios disponibles fue disímil en cuanto al origen. Analizando los montos se observa que sopesaron más los impuestos de origen provincial que los nacionales. El total de lo recaudado por la provincia de Buenos Aires estuvo en el orden de los $70.700 millones. Por su parte, los recursos derivados del estado nacional alcanzaron una cifra aproximada de $58.600 millones. Es decir, de los grandes rubros de ingresos, los provinciales acapararon el 55% mientras que los de origen nacional lo hicieron en un 45%. También puede agregarse que en el transcurso de los años la diferencia de lo aportado por provincia y nación fue creciendo. Los $3900 millones del 2008 a favor de los impuestos provinciales significaron 110 veces más que la diferencia de los mismos en el 2001. Este dato resulta sumamente interesente puesto que la provincia de Buenos Aires fue, y es, una de las provincias que más actividad económica concentra, ergo, una de las que más aporta a la nación en concepto de impuestos directo e indirecto. Sin embargo, el aporte recibido por parte de la nación fue disminuyendo a lo largo del período. Los recursos corrientes bonaerenses se integraron casi en su conjunto de los llamados ingresos tributarios provinciales. Los más significativos fueron los impuestos a los ingresos brutos, el inmobiliario urbano, el impuesto y el automotor. Los cuatro impuestos representaron el 87% del total de la recaudación provincial entre el 2001 y 2008. De los citados, el más distinguido fue el impuesto a los ingresos brutos. Dicho impuesto representó un 61% del conjunto de lo recaudado.

90

Los ingresos provenientes de regalías y los de orígenes no impositivos, verbigracias, tasas, los derechos, alquileres, primas y multas, resultaron ser poco significativos en el total. Lo mismo ocurrió con los rubros venta de Bienes, servicios de la administración Pública, rentas de la propiedad y transferencias corrientes procedentes del estado nacional. La sumatoria de los cuatro representó unos $17.700 millones lo cual equivale a un 13% del total de los ingresos corrientes.

Cuadro 16/Recursos provinciales (en miles de pesos corrientes)

IMPUESTO A IMPUESTO IMPUESTO IMPUESTO OTROS LOS INGRESOS INMOBILIARIO A LOS A LOS IMPUESTOS TOTAL

Año BRUTOS SELLOS AUTOMOTORES

2001 1.791.320 555.602 302.883 364.482 587.512 3.601.799 2002 2.079.853 594.194 295.020 313.270 965.488 4.247.825 2003 3.105.706 805.370 425.315 368.702 975.450 5.680.543 2004 4.141.779 974.489 509.347 403.371 1.182.617 7.211.603 2005 5.174.195 1.164.779 685.160 551.975 1.015.461 8.591.570 2006 6.541.767 1.167.496 909.449 687.430 1.295.858 10.602.000 2007 8.506.267 1.224.293 1.152.997 804.095 1.341.498 13.029.150 2008 12.355.230 1.351.120 1.391.360 1.046.910 1.597.030 17.741.650

Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires Cabe marcar también que las transferencias corrientes del Estado Nacional a la provincia crecieron significativamente a partir del año 2004. La sumatoria de estas desde el año 2001 al 2003 representó solamente un 5% de total acumulado en el lapso 2004-2008. Asimismo, desde el año 2003 hasta el 2008 las transferencias tuvieron una tendencia ascendente a una tasa promedio del 81%, con picos de variación porcentual entre los años 2003/04 (220%) y 2004/05 (154%). Cuadro 17/Relación de tributos y transferencias con ingreso corriente

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

% de trib. nacional/ingresos 45,53 43,12 41,39 39,74 39,45 39,17 39,70 38,69

% de trib. provincial/ingresos 45,99 49,00 52,21 47,68 47,03 47,95 46,51 49,75

% transf./ingesos 1,86 2,37 2,47 5,38 11,32 8,21 10,42 8,48

var. % interanual de transferencias 40,71 31,02 202,28 154,10 -12,20 60,75 3,54 Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos del Ministerio de Economía En razón de lo expuesto se infiere que, según señala el cuadro, a medida que bajó la participación de los tributos de origen nacional del total de los ingresos corrientes, se acrecentaron las transferencias del estado Nacional a la provincia de Buenos Aires. Empero, el monto total de las transferencias ($11.300 millones) más los tributos de origen nacional ($58.600), arrojó un resultado menor ($69,900 millones) al aporte de la provincia ($70.700 millones) al total de lo ingresos corrientes. Esto ratifica que la provincia de Buenos Aires fue una de la más perjudicadas al momento de la distribución de la recaudación impositiva por parte del estado nacional. Respecto al gasto corriente provincial, los mismos han mantenido una escala creciente al igual que los ingresos. Analizando los presupuestos del período comprendido entre los años 2001-2008 se observa que, salvo entre el año 2001 y 2002 en donde el gasto decreció 6.5% fruto de la crisis del modelo de convertibilidad, el resto de los años mantuvo un crecimiento promedio del 25% interanual, alcanzando el máximo de variación entre 2007-08. En ese lapso, el 37% de incremento del gasto corriente provincial actuó de estabilizador macroeconómico ante la crisis internacional que afectó al país en general y a la provincia en particular.

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Cuadro 18/Gastos corrientes totales de la provincia de Buenos Aires (en miles de pesos corrientes)

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GASTOS CORRIENTES

10.459.165

9.785.849

11.094.629

13.737.963

17.887.126

22.156.580

27.655.296

38.084.235

Variación porcentual interanual -6,44 13,37 23,83 30,20 23,87 24,82 37,71 Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía Los gastos corrientes fueron ejecutados por la administración general. La misma se divide en dos partes: la administración central y los organismos descentralizados que poseen presupuesto propio. En términos generales, a lo largo del período bajo análisis, la administración central gastó aproximadamente un 71% del total. El resto fue gastado por los organismos descentralizados. En cuanto a la finalidad de los gastos corrientes, los datos revelan que, entre los años 2001-2004, el 56% de las erogaciones corrientes se dirigieron a los servicios sociales, verbigracia, salud, educación, vivienda y urbanismo, trabajo, asistencia social, etcétera. Asimismo, la administración gubernamental de la provincia, en el mismo período, acaparó el 24% del gasto. Por su parte, las erogaciones en concepto de servicios de seguridad fueron del 12%. Por último, en cuarto y quinto lugar se encontraban la deuda pública y los servicios económicos con un 4.2% y 3.8% respectivamente. Cuadro 19/Gastos corrientes por finalidad (miles de pesos corrientes) FINALIDAD Y FUNCION 2001 2002 2003 2004 Administración Gubernamental 2.560.848 2.072.633 2.844.817 3.872.195 Servicios de seguridad 1.251.539 1.242.272 1.419.710 1.939.857 Servicios sociales 6.106.119 5.991.199 6.477.505 8.085.771 Salud 1.133.406 1.036.857 1.165.859 1.377.663 Promoción y asistencia social 453.449 489.616 802.377 891.844 Seguridad social 223.114 452.653 304.265 447.590 Educación y cultura 3.873.134 3.612.914 3.796.243 4.827.940 Ciencia y técnica 14.613 13.681 14.792 18.753 Trabajo 187.505 229.396 150.195 156.397 Vivienda y urbanismo 181.953 115.443 177.988 254.800 Agua potable y alcantarillado 38.947 40.639 65.786 110.784 Otros servicios urbanos 0 0 0 0 Servicios económicos 477.687 294.254 460.978 727.886 Deuda pública 584.353 444.855 501.539 432.710 TOTAL 10.980.546 10.045.214 11.704.549 15.058.420

Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía/ Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias Por otra parte, el análisis del gasto por objeto nos muestra que la administración general provincial destinó una parte relevante de los ingresos a personal y transferencias al sector privado, público y exterior. De los $150.900 millones gastados en el período 2001-2008, $84.000 millones fueron destinados en personal y $47.000 se dirigieron a subsidios a establecimientos educativos privados, entidades sin fines de lucro; transferencias a partidos bonaerenses en concepto de coparticipación de impuestos y subsidios; becas de capacitación en el exterior; organismos internacionales en concepto del abono de cuota. Es decir, entre ambos rubros se absorbió el 84% del gasto corriente provincial.

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Cuadro 20/Gastos corrientes por objeto (miles de pesos corrientes)

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 . Gastos de Consumo 6.956.177 6.416.701 6.921.785 8.546.965 11.621.100 14.432.674 18.344.680 25.468.490

- Personal 5.744.785 5.370.586 5.538.015 6.888.347 9.613.910 12.310.634 15.829.570 22.745.850 - Bienes de Consumo 275.808 315.312 428.969 511.781 407.580 500.700 703.530 725.990 - Servicios no personales 935.584 730.803 954.801 1.146.837 1.599.610 1.621.340 1.811.580 1.996.650 . Rentas de la Propiedad 584.353 444.855 501.539 432.710 490.121 758.344 900.746 1.005.279 . Transferencias Corrientes 2.918.635 2.924.294 3.671.305 4.758.289 5.775.905 6.965.562 8.409.870 11.610.467 - Al Sector Privado 1.121.070 1.140.812 1.418.077 1.714.841 1.989.695 2.353.848 2.779.467 3.926.032 - Al Sector Público 1.792.697 1.777.626 2.237.745 3.010.674 3.769.420 4.593.069 5.606.354 7.670.894 - Al Sector Externo 4.868 5.856 15.484 32.774 16.790 18.645 24.050 13.540 Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía/ Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias Acerca de las rentas de la propiedad, rubro que incluye fundamentalmente el gasto en intereses de la deuda pública provincial, las mismas representaron un 3% del total gastado. A primera vista esta cifra parece ser insignificante, empero si la traducimos a pesos, entre los años 2001-2008 este rubro significó para la provincia una erogación de $5.100 millones, cifra cercana a 5 años de presupuestos en salud de la provincia y/o 5 ½ presupuestos bonaerenses en materia de desarrollo humano y trabajo. De compararse el gasto corriente bonaerense con otras provincias notaremos que prevalecieron disparidades difíciles de saldar. En referencia al gasto por habitante, la provincia de Buenos Aires fue y es una de las más rezagadas del país. Por ejemplo, en el año 2004 mientras que en la provincia de Santa Cruz el gasto por habitante alcanzó aproximadamente los $6700, en Buenos Aires apenas rozaba los $950. Otro dato para comparar es el gasto en personal. En este rubro la provincia de Buenos Aires se mantuvo dentro del porcentual promedio del conjunto de las provincias. En el período 2001-2008 promedió el 54%. Las provincias que sobresalieron fueron Corrientes y San Juan con un promedio del 59 al 61%. Este indicador representa un gasto fijo para el estado provincial, por ende resulta sumamente dificultoso dirigirlo a otras finalidades. Asimismo, es una variable prácticamente intangible, puesto que muchas provincias concentran su política de generación de empleo en puestos de trabajo público. Por ello, la reducción de dicho gasto ocasionaría graves efectos económicos y sociales. El gasto bonaerense dirigido a servicios sociales estuvo por encima de los estándares porcentuales del país. En promedio, el gasto de las provincias en el rubro rondó el 53% entre el 2001 y 2004. Las provincias que más se destacaron fueron San Luís, La Pampa y Buenos Aires con un gasto promedio del 59%. En el otro extremo nos topamos con las provincias de Tierra de Fuego y Tucumán. Ambos estados provinciales promediaron el 42%. La diferencia entre ingresos y gastos corrientes arrastró un saldo deficitario en cinco de los ocho años analizados. Los saldos positivos se dieron en los años 2004, 2005 y 2007. Recordemos que en dichos años el estado nacional realizó grandes aportes en concepto de transferencia a la provincia de Buenos Aires. El pico máximo de déficit se generó en el 2008 con una cifra cercana a los $2.420 millones. Cabe mencionar que en dicho año el gasto provincial se incrementó fuertemente con el objetivo de palear las adversidades macroeconómicas que se generaron fruto de la crisis internacional de las hipotecas. Entre los años 2001-2008 la provincia de Buenos Aires tuvo ingresos corrientes por valor de $146.558 millones y gastos corrientes que alcanzaron los $150.860 millones. El resultado económico arrojó un saldo negativo cercano a los $4.300 millones.

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Cuadro 21/Resultado económico (miles de pesos corrientes)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

INGRESOS CORRIENTES 7.831.583 8.668.744 10.880.214 15.124.704 18.268.826 22.111.693 28.011.410 35.661.129

GASTOS CORRIENTES 10.459.165 9.785.849 11.094.629 13.737.963 17.887.125 22.156.579 27.655.296 38.084.235

Resultado económico

-2.627.588

-1.117.105 -214.415 1.86.741 381.701 -44.884 356.114

-2.423.105

Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía

Dicho resultado forzó a la provincia a recurrir a distinto tipo de medidas para corregir los saldos deficitarios.

Una de ellas consistió en conseguir fondos en el mercado financiero nacional e internacional. En el cuadro puede observarse los principales destinos a donde el estado provincial demandó recursos financieros para atenuar el déficit económico.

Cuadro 22/Endeudamiento provincia de Buenos Aires (miles de pesos corrientes)

Año

TOTAL SIN

DEUDA FLOTAN

TE (1)

FONDO FIDUCIAR

IO DESARRO

LLO PROVINCI

AL (3)

FONDO FIDUCIARI

O INFRAESTR

UCTURA REGIONAL

(2)

GOBIERNO

NACIONAL

DEUDA CONSOLIDAD

A (4)

BANCOS

BONOS (5)

ORGANISMOS INTERNACION

ALES

2002 27.107.18

7 68.671 0 10.874.913 185.316 0

12.726.329

3.251.957

2003 27.106.48

9 2.975.734 0 11.860.770 161.135 0 9.391.380 2.717.469

2004 29.183.92

2 3.352.190 41.233 13.171.344 164.516 7.568

9.709.269

2.737.802

2005 29.740.8

58 2.400.88

1 69.708 16.074.316 165.408 18.611

8.286.594

2.725.339

2006 33.386.0

72 2.147.905 76.861 17.994.602 169.099 6.600

10.350.451

2.640.555

2007 37.539.62

1 1.792.736 85.765

20.423.324

172.270 2.109 12.380.62

7 2.682.788

2008 40.977.52

2 1.356.08

2 90.407 23.301.792 188.910 0

13.122.072

2.918.260

(1) Deuda flotante: deuda de corto plazo emitida dentro del ejercicio de cada presupuesto (2) Fondo que tiene como principales objetivos asistir a las Provincias y al Estado Nacional, incluyendo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la financiación de obras de infraestructura económica y social tendientes a la utilización de mano de obra intensiva, la integración nacional, la disminución de los desequilibrios socioeconómicos, el desarrollo regional y el intercambio comercial. (3) Fondo que persigue como objetivo prestar apoyo a las reformas del sector público provincial argentino y de promover el desarrollo económico de las provincias. (4) Se refiere a la deuda publica de corto plazo convertida en deuda de largo plazo (5) Se ponderan acorde al valor residual. Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía

El endeudamiento provincial fue modificándose en consonancia al estado de resultado económico. Las variaciones porcentuales más significativas las ubicamos en el lapso 2005-2008 con un promedio de aumento del 12% interanual. Esto demuestra que, por un lado, los recursos nacionales y provinciales no lograron cubrir los “baches” fiscales bonaerenses. Por el otro, si el total de endeudamiento a diciembre de 2009 rondó los $46.000 millones, ergo se incrementó un 13% respecto al 2008 (es decir, un 1% más del promedio del período), se trasunta que, inclusive, la situación financiera de la provincia fue altamente compleja. Si bien muchos de los aumentos fueron generados por efecto depreciación del peso respecto al dólar y por el ajuste del CER (recordemos que la composición de deuda bonaerense por moneda de origen

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estuvo dividida en 37% moneda extranjera, 30 % deuda en $ y 33% deuda en CER), el resto se generó por: a) adquisición de nueva deuda para afrontar obligaciones de viejos ejercicios, b) refinanciamiento de vieja deuda y c) pagos de servicios (amortizaciones e intereses). Respecto a los servicios de deuda, la provincia de Buenos Aires pagó aproximadamente unos $4.000 millones lo cual representó un 7.5% de los ingresos corrientes del año 2009. Esto significa, como hipótesis de mínima, que el estado bonaerense debió asumir deuda en la misma proporción para mantener los niveles de gastos de consumo y transferencias corrientes para no incurrir en un desequilibrio entre gasto e ingreso. De aquí se infiere que la provincia estuvo inmersa en una rueda de constante de financiamiento, ya que los ingresos corrientes nunca resultarían suficientes para asumir la carga de los servicios de deuda y los gastos corrientes.

Asimismo, el endeudamiento bonaerense estuvo dirigido fundamentalmente al gobierno nacional y los distintos mecanismos que este utilizó para proporcionar de dinero a la provincia (fondos fiduciarios). Los tres rubros representaron el 56% de la deuda total contraída por el estado provincial entre los años 2002-2008. Seguidamente al estado nacional, se colocaron los particulares representados en el cuadro por bancos, bonos y deuda consolidada. La suma total del período fue de $77.208 millones lo cual equivale al 34% del endeudamiento provincial. Por último, nos encontramos con los organismos internacionales. Dicho rubro acaparó el 10% de la deuda total bonaerense.

En función de lo expuesto, dada la distribución y composición de la deuda, la provincia de Buenos Aires ha podido entablar negociaciones más laxas al momento del refinanciamiento de deuda vencida o por vencer y, asimismo, logró endeudarse a una tasa de interés en pesos relativamente baja con respecto a la que se ofrecía en el mercado local.

Cuadro 23/Ingresos y gasto de capital (miles de pesos corrientes)

Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía

En relación a los fondos resultantes de la venta de activos fijos, por ejemplo, venta de tierras y terrenos, campos cultivables, instalaciones edilicias y las concesiones de áreas de explotación minera, zonas pesqueras, etcétera, el estado bonaerense ha tenido un desenvolvimiento exiguo. En ocho años el monto acumulado sumo unos $123 millones, cifra que representó menos del 1% del total de los ingresos de capital. recupero de préstamos; venta de acciones y participaciones de capital, derivados de la liquidación de participaciones de capital en empresas públicas, privadas o externas, con fines de posibilitar el cumplimiento de determinadas políticas gubernamentales y no con el objeto de lograr rentabilidad por el uso de excedentes.

Las transferencias del estado nacional que tuvieron como destino la formación de capital o el aumento del capital financiero bonaerenses representaron el 64% del total de ingreso de capital. Nuevamente la presencia del estado nacional fue importante a la hora de la obtención de recurso por parte de la provincial.

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 INGRESOS DE CAPITAL 89534 82795 183107 492228 753987 954979 960932 1016137

. Recursos Propios de Capital 38 12 0 0 0 40 34 0

. Transferencias de Capital 2786 1005 0 148486 360547 772509 804878 851227 . Disminución de la Inversión Financiera 86710 81778 183107 343741 393440 182430 156020 164910 GASTOS DE CAPITAL 521380 259364 609920 1320456 1376790 1845389 2623518 2451147 . Inversión Real Directa 196822 82433 213746 734306 726450 1161629 1483408 1419867 . Transferencias de Capital 106095 111943 282629 316587 428550 397540 590860 543000

. Inversión Financiera 218464 64987 113545 269563 221790 286220 549250 488280

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Por último, la disminución de la inversión financiera fue el segundo rubro en importancia de los ingresos de capital. A lo largo del período los fondos obtenidos como resultado de la venta de acciones, rescato de préstamos, venta de participaciones de capital derivados de la liquidación de participaciones en empresas públicas, privadas o externas, etcétera, fueron de $1.600 millones, cifra que acaparó el 35% del total de ingresos.

En cuanto a los gastos de capital, el rubro más destacado fue la inversión real directa. La provincia de Buenos Aires acumuló gastos por $6.000 millones. En primera instancia dicha cifra parecería ser extremadamente alta en comparación al gasto total de capital. Sin embargo, debe ponderarse que dicho rubro representa todos los gastos que realizó el estado bonaerense en concepto de adquisición de edificaciones, instalaciones y construcciones, producción de bienes de capital, modificaciones de activos, etcétera.

Los gastos de transferencia de capital acapararon el 25% del total gastado entre el 2001 y 2008, lo cual significó un monto acumulado de $2.700 millones. Dichos fondos fueron dirigidos por el estado bonaerense a distintos beneficiarios con el objetivo de que estos se capitalizaran con la adquisición de activos fijos o financieros.

En cuanto a las inversiones financieras, entiéndase por ello a las adquisiciones de acciones u otros valores bursátiles, las concesiones de préstamos a corto y largo plazo, etcétera, las cifras demuestran que la provincia Buenos Aires tuvo un papel activo en el mercado de capitales. Las operaciones de este tipo fueron de $2.200 millones, equivalentes al 20% del total gastado en el período analizado.

Cuadro 24/Resultado financiero (miles de pesos corrientes)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

INGRESOS TOTALES 7.921.117

8.751.540

11.529.106

15.616.933

19.022.814

23.066.673

28.972.342

36.677.266

(ingresos corrientes+ingresos capital) GASTOS TOTALES

10.980.546

10.045.214

11.704.549

15.058.420

19.263.916

24.001.969

30.278.814

40.535.382

(gastos corrientes +gasto capital)

RESULTADO FINANCIERO

-3.059.42

9

-1.293.67

4 -175.443 558.513 -241.102 -935.296 -

1.306.471 -

3.858.116 (ingresos totales - gastos totales)

Fuente: Abeceb.com en base al Ministerio de Economía Como puede observarse en el cuadro, cuando se pondera en el análisis los ingresos corrientes y de capital, con los gastos corrientes y de capital, las cifras determinan que la situación presupuestaria bonaerense es delicada. El resultado financiero arrojó un saldo negativo en siete de los ocho años analizados. Si bien las variaciones porcentuales interanuales tuvieron comportamientos mixtos, podríamos distinguir claramente dos ciclos, uno de baja y otro de alta del déficit. En cuanto al primero, el lapso abarcó desde el 2001 al 2004. En dicho período se destacó la baja del déficit entre los años 2002 y 2003 la cual estuvo en el orden del 86%. Por otro lado, el crecimiento deficitario se generó en el año 2005. A partir de ese año hasta el 2008 la tasa de crecimiento rondó el 174% interanual. En razón de lo expuesto se trasunta que las finanzas bonaerenses tuvieron un déficit crónico difícil de afrontar dada la inequidad en el repartimiento de los recursos impositivos que hizo el estado nacional a las distintas provincias. Justamente, la ley de coparticipación federal promulgada en el año 1988 determina la distribución de los recursos fiscales entre la nación y las provincias. En ella se estipula que, del total de recursos fiscales

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recaudados, el 42,34% lo capta automáticamente el estado nacional.; el 54,66% corresponde al conjunto de las provincias; 2% a recupero de nivel relativo y 1% al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las provincias. Acorde a lo señalado por la ley, la provincia de Buenos Aires obtiene, por un lado el 19.93% del 54.66% del total recaudado, por el otro, 1.57% del 2% correspondiente al total de recupero de nivel relativo. Ambas cifras suman un total de 21.5% que es el porcentual total que le corresponde al estado bonaerense en materia de recaudación. El monto en dinero que representa dicho porcentual no es congruente con lo que la provincia aporta a la nación en materia tributaria. Como se ha mencionado con anterioridad, la provincia bonaerense es una de las más activas del país en materia económica. Un estudio del tema revela que, bajo la hipótesis de financiamiento de gasto con recursos generados en el propio territorio bonaerense, en el 2008, los recursos fiscales generados en territorio de la provincia de Buenos Aires hubieran sumado aproximadamente $144.000 millones. Dicha cifra representaría un 392% más a lo efectivamente recaudado en concepto de ingresos totales. Por otro lado, cálculos del mismo estudio marcaron que el gasto efectuado en el territorio bonaerense sería de $119.000 millones. Dicha cifra significaría un 293% más del gasto total del año 2008 (ver cuadro de resultados financieros). En función de las cifras explicitadas, la provincia de Buenos Aires habría estado lejos de padecer problemas presupuestarios. Es más, el saldo positivo de $25.000 millones marca claramente que el estado bonaerense podría haber ejercido las veces de proveedor de recursos financieros a otras provincias con situaciones presupuestarias complejas, o bien, podría haber tenido capacidad de autofinanciamiento sin necesidad de recurrir a la nacional. En nuestro país, el financiamiento educativo se encuentra en una encrucijada: si los recursos que se le destinan al sector son bajos, esto se debe a factores estructurales como la escasa recaudación impositiva que dificultan su incremento. Del otro lado, si son altos o se encuentran dentro de los estándares que se suelen recomendar internacionalmente, su aumento también se halla limitado porque se habrían logrado los parámetros deseados. En cualquiera de los dos casos, aunque por motivos diferentes, el resultado parecería ser el mismo: la cantidad de dinero para el sector habría encontrado un techo casi infranqueable. Lamentablemente, para financiar los desafíos consignados en el capítulo anterior no se conocen otras vías de direccionamiento de recursos al sector que las de aumentar los que se asignan o hacer mejor uso de los que se le destinan. A ellas nos dedicamos en lo que sigue. IV.3. El presupuesto educativo En Buenos Aires, como en la mayor parte de las provincias, la principal fuente de recursos para la educación son los impuestos sean propios como de origen nacional. A pesar de los múltiples enfoques y métodos de asignación general de recursos a la educación, el criterio dominante -aunque no único- que permite explicar la magnitud de recursos para la educación en la provincia, es la restricción presupuestaria. En 2007, el gasto público educativo consolidado de la provincia fue de $10.960 millones, aproximadamente; es decir, alrededor de un 190% más que a inicios del nuevo siglo. Cuadro 25/Evolución del gasto educativo provincial, 2001 – 2007. En pesos corrientes y constantes (2007). Base 2001 = 100

Crecimiento del gasto a precios constante 2007

Gasto Educativo Provincial precio constante 2007

Crecimiento del gasto a precios

corriente

Gasto Educativo Provincial

precio corriente Año

2001 3.786.897.529 100 7.795.116.389 100

2002 3.608.445.832 95 5.901.294.885 76

2003 3.719.477.041 98 5.362.088.078 69

2004 4.730.832.552 125 6.531.662.840 84

2005 6.699.126.339 177 8.435.847.827 108

2006 8.619.566.590 228 9.787.528.846 126

2007 10.959.522.311 289 10.959.522.311 141 Fuente: Abeceb.com sobre la base de información de la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación Nacional.

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El gasto educativo consolidado se contrajo a inicios de la crisis económica argentina. Luego de esta etapa -un período de estabilidad y crecimiento- el gasto educativo tuvo un signo diferente. Esto muestra, una vez más, que la evolución del gasto educativo registra cierta independencia del comportamiento de la matrícula: en siete años (entre 2001 y 2007), esta última creció un 3% y los recursos destinados al sector se incrementaron casi un 190% en términos nominales y un 41% en términos reales. Cabe señalar que éste es un incremento del gasto en términos constantes e incluye recomposiciones salariales; es decir, no necesariamente ese mayor nivel de erogaciones se vincula a variaciones en la cantidad de alumnos. Estas evoluciones dispares reflejan, precisamente, uno de los problemas más ubicuos de las finanzas públicas educativas (junto con, claro está, el problema del nivel salarial docente). La evolución independiente del gasto público educativo respecto de la matrícula -que debería ser uno de los factores explicativos más relevantes del gasto sectorial- muestra las dificultades para captar recursos que satisfagan o, mínimamente acompañen, su propia dinámica (ya sea como resultado del crecimiento vegetativo de la población y su incidencia en la cantidad de alumnos o por cambios estructurales). No obstante, una mirada de largo plazo podría sugerir cierto acompañamiento de los recursos a la variación positiva de la matrícula. Esto, de algún modo, mostraría que las variables presentan cierto reacomodamiento en períodos más amplios. La evolución reciente En los últimos años, se destinó al sector educativo un mínimo de 31,4 % y un máximo de 38,1% del gasto público total de la provincia. Tendencialmente desde 2005 se manifestó un paulatino crecimiento del gasto educativo. Hasta la sanción de la ley de financiamiento educativo la estabilidad de la participación del gasto educativo estatal dentro del gasto público total señala la necesidad de abordar al proceso del gasto educativo como parte de la lógica de la evolución global de las finanzas públicas. En efecto, salvo excepciones, los similares porcentajes verificados en los últimos años mostraban al gasto educativo acompañando al gasto público total tanto en los períodos de holgura como de restricción de recursos. Como se puede observar en el siguiente cuadro, la implementación del nuevo marco normativo comprometió mayores partidas presupuestarias al sector. Cuadro 26/Evolución del gasto educativo (1998 – 2007). En porcentajes.

Gasto educativo como porcentaje del

Gasto Público Provincial

Gasto educativo como porcentaje

del PBG Año

1998 3,2 31,4 1999 3,8 34,0 2000 4,1 35,4 2001 4,3 31,4 2002 3,5 34,4 2003 3,0 32,2 2004 3,2 31,7 2005 3,8 35,5 2006 4,1 37,6 2007 4,2 38,1

Fuente: Abeceb.com sobre la base de información de la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación Nacional y ABECEB.

Las cifras correspondientes al porcentaje del gasto educativo respecto al total son inéditas dentro de sector local e internacionalmente. Sin embargo, paralelamente, el gasto público sectorial representa alrededor del 4,2% del Producto Bruto Geográfico (PBG) en 2007; bastante inferior al 6% que se suele considerar como porcentaje deseable. Por eso, la dispersión de esfuerzos en el financiamiento educativo difiere sensiblemente según el indicador que se considere: lo que en términos del gasto público total puede ser aceptable -o, más que eso, como en este caso-, en relación con la riqueza generada puede ser insuficiente.

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Por eso, en forma más general, provincias que en un caso están por encima de estándares, en el otro indicador se hallan por debajo. IV.4. El esfuerzo financiero provincial en educación Aun cuando se trata de un coeficiente precario, el gasto por alumno es uno de los indicadores por antonomasia para analizar el esfuerzo financiero en educación. Para ello, por características que le son inherentes se lo debe contrastar con los valores de otras provincias, regiones o países (a efectos de saber cuán alto o bajo es). Ahora bien, cuando comparamos los datos provinciales podemos ver que en nuestro país: a) no existe una correlación clara de este indicador con la densidad poblacional ya que hay provincias con características poblacionales similares con dispersiones significativas y, b) no hay una correlación clara entre el grado de desarrollo de una provincia y su costo por alumno. Esta aparente contradicción se debe a que los indicadores tradicionales del financiamiento educativo -tales como el gasto por alumno-, considerados aisladamente, no toman en cuenta las posibilidades provinciales de asignar (mayores) recursos al sector. Así, por ejemplo, si se considerase solamente la relación del gasto por alumno con el ingreso per cápita de cada jurisdicción se podría observar su inadecuación para describir el esfuerzo financiero provincial en educación en nuestro país. Esto se debe a que los recursos públicos de que dispone cada provincia -que, en última instancia, son los que solventan los sistemas educativos- no se encuentran vinculados con la actividad económica y, por lo tanto, con el nivel de ingresos promedio de la población. Dado que el reparto de los recursos de origen nacional tiene un claro sesgo redistributivo que beneficia a las jurisdicciones con escaso desarrollo económico, las provincias más rezagadas económicamente ven más que compensadas la disponibilidad de fondos brindada por sus limitados recursos propios. De ese modo, se encuentra configurada una situación en la que provincias pobres disponen de mayor cantidad de recursos fiscales por habitante que provincias más ricas. Por eso, la asignación de recursos per cápita para la prestación de servicios es más alta en las primeras que en las segundas. Las jurisdicciones más avanzadas económicamente se encuentran entre las que menor porción del ingreso per cápita destinan al sector. Por el contrario, las más rezagadas son las que, desde esta perspectiva, más esfuerzo estarían realizando. Sin embargo, cuando el gasto por alumno se relaciona con la cantidad total de recursos fiscales de que dispone cada provincia por habitante, se observa que el desempeño mejora notablemente para las primeras y se deteriora para las últimas. Esas situaciones se explican, en definitiva, por la relación que existe entre los recursos públicos y el PIB en cada provincia. El sesgo redistributivo se visualiza claramente, por ejemplo, en la baja proporción de la Provincia de Buenos Aires: luego de la ciudad homónima, es la que menos recursos dispone con relación al ingreso promedio de sus habitantes. En el otro extremo, si se excluye a las patagónicas, se podría observar que las más rezagadas se encuentran en mejor posición en términos relativos a las demás. Por último, se debe tener presente que el gasto por alumno es un indicador del gasto promedio y, como tal, supone un vínculo con el tamaño de la matrícula. Por lo tanto, no es extraño que, además, las que más se estarían esforzando según esta medida sean las provincias con menor cantidad de habitantes y mayores recursos fiscales per cápita del país. Por eso, aun destinando menores porcentajes de sus presupuestos al sector, pueden invertir por alumno más que el resto. En sentido inverso hay provincias que deben asignar una mayor porción de su gasto total al sostenimiento del sistema y, aun así, esas sumas son insuficientes para la atención de su mayor demanda educativa en términos relativos (los casos extremos que ilustran estas consideraciones son Tierra del Fuego y Buenos Aires, respectivamente). Ahora bien, debemos recordar que ese mayor esfuerzo tiene por destino principal el financiamiento de la partida Personal por la vía de mayores salarios y/o cantidad de docentes. En otras palabras, se está aludiendo al gasto como expresión o resultado de la capacidad para sostener el funcionamiento tradicional del sistema. Si se considera la pareja tasa de escolarización en las provincias (salvo casos excepcionales) y que las relaciones alumno/docente también son más o menos estables, las mayores diferencias se observan en los salarios docentes y, por lo tanto, cuando aludimos a la capacidad estamos, básicamente, refiriéndonos a la capacidad de pagar mayores salarios al personal docente. En la Argentina, no hay dos provincias donde las estructuras salariales docentes sean iguales ni donde, por lo tanto, ante igualdad de situaciones, dos docentes -uno en cada una de ellas- perciban los mismos ingresos. Esto no ocurre sólo en el sistema educativo ni en nuestro país. En formas de gobierno federal y/o con disparidades regionales socio-económicas muy marcadas este tipo de situaciones es habitual. Por lo tanto, si bien podría pensarse que el tema excede al tratamiento sectorial, esto no puede ser así cuando se

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considera que: a) la mayor parte de los docentes del país se ciñen por las escalas salariales establecidas en el ámbito del sector público y, b) la brecha entre provincias no se debe a una valoración dispar de la profesión docente (que, en última instancia, sería materia de discusión) si no a, c) la restricción presupuestaria que se impone como criterio dominante -pero no único- en la definición de los niveles absolutos salariales. En tal sentido, diversos factores pueden concurrir para que los niveles salariales no se correlacionen vis à vis los ingresos públicos provinciales. Entre ellos -y los más tradicionales- se pueden señalar el poder de negociación de los sindicatos docentes provinciales, proyectos políticos de algunos gobernantes que focalizan su interés en el sector y determinantes y características propias de cada provincia (v.g. costo de las canastas familiares; sistemas educativos más pequeños, etc.). Como resultado, se tiene, como hemos señalado, que el esfuerzo financiero en la asignación de recursos al sector presenta contrastes significativos entre las jurisdicciones. A efectos de ilustrar estas consideraciones, comparamos indicadores del esfuerzo financiero bonaerense en educación con el del conjunto del país. Como se puede observar en el Cuadro 3, las diferencias en torno de las variables que allí se incluyen, si se considerasen aisladamente, estarían manifestando esfuerzos financieros en educación dispares entre sí. Veamos brevemente cada uno de ellos: Si se emplea el indicador más comúnmente utilizado para medir el esfuerzo financiero sectorial -la participación del gasto educativo en el gasto total-, la provincia se encuentra en un punto muy superior respecto del resto del país. Ahora, si la comparación se realiza a partir del gasto educativo por alumno, Buenos Aires se aleja de los valores correspondientes al promedio del país. Cuadro 3/Indicadores seleccionados de esfuerzo financiero en educación (2007). Participación del

Gasto Educativo en el total del

gasto público en %

Gasto por alumno Recursos fiscales por habitantes en

%

Gasto por alumno/PIB por

habitante %

Gasto por Alumno –en $-

Total país 23,1 3.821 13,4 0,9 Buenos Aires 38,1 2.764 15,3 1,4 Fuente: Abeceb.com sobre la base de información de la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de educación Nacional, ABECEB e informes del Ministerio de economía y finanzas públicas.

Por su parte, si se toma en cuenta la asignación de recursos sectorial con relación a la riqueza generada en cada provincia, Buenos Aires aparece como una de las jurisdicciones que menos esfuerzo destina al sector. Esto se debe no sólo a que la provincia tiene un PBG per cápita superior al de la mayor parte de las jurisdicciones sino a que, en la Argentina, la posibilidad de asignar recursos públicos a un sector -cualquiera sea, incluido educación- se deriva, como dijimos más arriba, de la posibilidad de financiamiento que tiene una provincia y no de su riqueza y nivel de actividad económica. La ausencia de correlación entre el gasto educativo por alumno y el PBI por habitante ya había sido encontrada por Morduchowicz (1995b). Con posterioridad Llach et al (1999) arribaron a un resultado similar. La diferencia es que para estos últimos este hallazgo fue “verdaderamente sorprendente” (p. 78) y para nosotros, por así decirlo, lo sorprendente sería encontrar la presencia de un vínculo positivo entre esas variables. Pero la peculiaridad de ese eventual resultado hubiera estado dada porque existe un régimen de reparto de recursos fiscales nacionales -una de las principales fuentes de financiamiento de la educación en la Argentina- con marcadas características redistributivas que, aunque (lamentablemente) no en forma explícita, apuntan a compensar las disparidades de desarrollo y actividad económica regionales. Desde esta perspectiva, esa falta de relación es un aspecto de la asignación de recursos en educación (quizás de los pocos) que corresponda evaluar positivamente cuando se analizan las finanzas públicas en el sector.

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En función de todas estas consideraciones, entendemos que el indicador más apropiado para dimensionar ese esfuerzo sea el que vincula al gasto por alumno con los recursos fiscales disponibles por los habitantes de la jurisdicción. De este modo, el resultado señalaría la cuantía del gasto por alumno en términos de los recursos fiscales por habitante o, si se quiere, precisaría los recursos fiscales per cápita de cuántos habitantes son requeridos para financiar el gasto por alumno. El valor de este indicador se presenta en la última columna del Cuadro 4: en la provincia se destinan los recursos fiscales de 1,4 habitantes para financiar el gasto de 1 alumno. Tal como figura en el cuadro, este esfuerzo no sólo es superior al del promedio nacional sino que es uno de los más altos del país. Finalmente, cabe señalar que las diferencias que surgen entre los distintos indicadores se deben a que se está contemplando implícitamente la forma de la pirámide poblacional de cada jurisdicción, los ingresos fiscales propios y, principalmente, los ingresos fiscales por coparticipación nacional. Así, sintéticamente, a igualdad del gasto por alumno, el esfuerzo sectorial será mayor en aquella jurisdicción en la cual: a) la proporción de la población ocupada sobre el total sea menor y/o, b) la recaudación per cápita de recursos propios sea menor y/o, c) sea mayor la diferencia entre los impuestos coparticipables recaudados por el Estado Nacional y los ingresos recibidos por coparticipación nacional. Esto último se ve particularmente magnificado en las jurisdicciones que son redistribuidoras netas de recursos coparticipables como es el caso de la provincia de Buenos Aires. IV.3. La asignación de recursos El gasto por finalidad y función Dentro del gasto sectorial, alrededor de un 7% del financiamiento público provincial del sector se destina a la educación inicial y casi el 24% se consigna al nivel primario. Asimismo, poco más del 38% se atribuye a la educación polimodal y alrededor de un 3% al nivel superior no universitario. El resto del gasto público sectorial se encuentra imputado a gastos sin discriminar y a los establecimientos de gestión privada. Cuadro 4a/Gasto Educativo por Nivel Educativo, años 2001- 2007 (Transferencias a la Educación Privada sin distribuir)* En millones de pesos.

Niveles educativos Sin

discriminar Gestión

privada** Inicial Primario/

EGB Secundario/ Polimodal

Superior no Universitari

o

Total Año

2001 287,1 953,4 1.443,0 116,5 434,9 552,1 3.786,9

2002 289,0 626,3 1.598,9 102,2 450,4 541,6 3.608,4

2003 285,3 895,6 1.448,5 101,0 436,8 552,3 3.719,5

2004 356,9 1.381,9 1.548,3 119,1 631,0 693,6 4.730,8

2005 516,1 1.656,4 2.482,6 164,3 914,8 965,0 6.699,1

2006 542,4 1.933,5 3.236,7 207,4 1.476,5 1.223,0 8.619,6

2007 731,3 2.591,2 3.710,6 271,7 2.130,9 1.523,7 10.959,5 Cuadro 4b/Gasto Educativo por Nivel Educativo, años 2001- 2007 (Transferencias a la Educación Privada sin distribuir)* En porcentajes.

Niveles educativos

Año Sin

discriminar Gestión

privada** Inicial Primario/

EGB Secundario/ Polimodal

Superior no Universitari

o

Total

2001 7,6 25,2 38,1 3,1 11,5 14,6 100

2002 8,0 17,4 44,3 2,8 12,5 15,0 100

2003 7,7 24,1 38,9 2,7 11,7 14,8 100

2004 7,5 29,2 32,7 2,5 13,3 14,7 100

101

2005 7,7 24,7 37,1 2,5 13,7 14,4 100

2006 6,3 22,4 37,6 2,4 17,1 14,2 100

2007 6,7 23,6 33,9 2,5 19,4 13,9 100 Nota: (*) Datos provisorios sujetos a revisión. - Incluye aquellos gastos financiados con Transferencias No Automáticas del Ministerio de Educación de la Nación, en base a información suministrada por la provincia. En los años en que no se informa se imputó según datos obrantes en la Dirección de Contabilidad y Finanzas. - Se incluye el Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE). - No se incluyen los montos transferidos en concepto del ¨Programa Nacional 700 Escuelas¨ a cargo del Ministerio de Educación de la Nación y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. - No se incluyen las erogaciones correspondientes a la función Cultura. - No incluye el gasto ejecutado en concepto de servicio alimentario. Fuente: Abeceb.com en base a la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación Nacional El gasto sin discriminar merece destacarse particularmente ya que en los últimos años se ha instalado entre algunos analistas la idea de que el costo de la administración del sector equivale a más del 15% del gasto educativo, lo cual, en general es incorrecto y desproporcionadamente erróneo. Sin ir más lejos, Llach, Montoya y Roldán (1999) afirman: “La principal razón de la ruptura entre el gasto y los resultados educativos es el exceso de gasto burocrático dentro del propio sistema. En la Argentina, en comparación con otros países, tal exceso es al menos del 17% del gasto total en enseñanza primaria y secundaria.” Esto tiene dos interpretaciones posibles, la primera, que el gasto en administración es del orden del 17% y, la otra, que es la que corresponde a la redacción, que es superior al 17%, porque este valor refiere puntualmente al exceso, con lo que la participación real sería la suma de ese exceso más el gasto en administración que no se considera excesivo. De más está decir que ambas interpretaciones posibles son erróneas. Y el error reside en la lectura “literal” −no analítica− de la información presupuestaria de aquellas provincias que, por falencias o anacronismos en la técnica presupuestaria, imputan parte del gasto salarial docente (entre otros) a la Función “Cultura y Educación Sin Discriminar”. Desde ya, la información es distorsiva, pero ello no implica que la ejecución de esas Funciones sea efectivamente destinada a solventar los gastos de administración: en muchos casos incluye programas que por la naturaleza de las actividades que desarrollan no son imputables a un nivel en particular, en otros casos incluyen los fondos transferidos por la jurisdicción nacional para actividades comunes a distintos niveles, otras veces los recursos invertidos en programas compensatorios (comedores escolares, copa de leche, etc.) y, otras tantas, hasta llegan a incluir parte de la ejecución que debería imputarse específicamente a un nivel (sobre todo, cuando el gasto es ejecutado por otro organismo estatal que no informa o contabiliza correctamente el nivel que tuvo por destinatario final esos recursos), etc. En síntesis, si bien en todos los casos las falencias de desagregación y apertura de la información dificultan el seguimiento y evaluación del gasto, ello no permite inferir (y menos, afirmar) que necesariamente el gasto sin discriminar constituye una fuente de ahorros. Lo cual no significa, de ningún modo, avalar el exceso de imputación a un rubro que con las distorsiones que introduce, no permite el seguimiento de políticas. El gasto en personal y su forma de asignación El gasto público educativo está concentrado en el pago de salarios: tradicionalmente, el rango de la participación de los gastos en la partida de Personal del sector ha oscilado entre un 78,1% y un 81,8%. En promedio, en el año 2007, el gasto salarial dentro del gasto educativo ascendió a casi un 82%. Cuadro 5a/Gasto Educativo Provincial por objeto del gasto, Año 2001 - 2007*, en millones de pesos.

Erogaciones corrientes Erogaciones del capital

Año

Bienes y servicios no Transferencias Personal

Total

102

personales Total

Educ. Privada Otras

2001 3.035,9 127,4 608,7 552,1 56,7 14,9 3.786,9

2002 2.831,8 87,6 676,6 541,6 134,9 12,5 3.608,4

2003 2.916,8 124,4 633,2 552,3 80,9 45,0 3.719,5

2004 3.692,6 143,1 792,9 693,6 99,3 102,2 4.730,8

2005 5.318,7 163,3 1.098,2 965,0 133,2 118,9 6.699,1

2006 6.963,7 209,2 1.316,2 1.223,0 93,2 130,5 8.619,6

2007 8.969,9 236,3 1.611,9 1.523,7 88,2 141,4 10.959,5 Cuadro 5b/Gasto Educativo Provincial por Objeto del Gasto, año 2001 - 2007* en porcentajes

Erogaciones corrientes

Transferencias Bienes y servicios no personales Total

Educ. Privada Otras

Erogaciones del capital Total Año Personal

2001 80,2 3,4 16,1 14,6 1,5 0,4 100

2002 78,5 2,4 18,7 15,0 3,7 0,3 100

2003 78,4 3,3 17,0 14,8 2,2 1,2 100

2004 78,1 3,0 16,8 14,7 2,1 2,2 100

2005 79,4 2,4 16,4 14,4 2,0 1,8 100

2006 80,8 2,4 15,3 14,2 1,1 1,5 100

2007 81,8 2,2 14,7 13,9 0,8 1,3 100 Nota: (*) Datos provisorios sujetos a revisión. - Incluye aquellos gastos financiados con Transferencias No Automáticas del Ministerio de Educación de la Nación, en base a información suministrada por la provincia. En los años en que no se informa se imputó según datos obrantes en la Dirección de Contabilidad y Finanzas. - Se incluye el Programa Nacional de Becas Estudiantiles (PNBE). - No se incluyen los montos transferidos en concepto del “Programa Nacional 700 Escuelas” a cargo del Ministerio de Educación de la Nación y del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. - No se incluyen las erogaciones correspondientes a la función Cultura. - No incluye el gasto ejecutado en concepto de servicio alimentario. Fuente: Abeceb.com en base a la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación Nacional.

Esta composición del gasto sectorial ha conducido a corolarios superficiales y/o a imágenes distorsionadas sobre la naturaleza y el deber ser de la distribución de la inversión educativa. Entre algunos economistas se encuentra arraigada la idea de que la alta proporción del gasto en personal en relación con el total sería un síntoma de la mala asignación de los recursos del sistema educativo. Usualmente se abren juicios de valor sobre la escasa inversión con relación al gasto salarial omitiendo que esto no puede ser de otro modo: mientras el servicio educativo continúe siendo intensivo en mano de obra, más que abogar por una mayor inversión real debería propenderse a la eficientización de los gastos corrientes (en lugar de alentarse su disminución relativa). En tal sentido, el único análisis riguroso sobre la bondad de la relación erogaciones en inversión/gastos en funcionamiento -en el actual estado del arte de la tecnología educativa- provendría de una evaluación de los requerimientos de la demanda y la adecuación de la oferta a los mismos. Es decir, los gastos en inversión real son función de la demanda y ésta, a su vez, depende del crecimiento de la matrícula (población). Sólo contando con los datos sobre la suficiencia del stock de capital existente para satisfacer una demanda dada, sería posible discutir la correspondencia de la magnitud invertida. En general no se puede afirmar categóricamente sobre la necesidad, por ejemplo, de mayor infraestructura escolar. Las inversiones que se desarrollan, se llevan a cabo, la mayoría de las veces, sobre la base de la presunción de que los edificios disponibles son insuficientes.

103

En cuanto a los gastos de capital, representan -aunque con significativas variaciones entre años- menos del 1,3% del gasto público educativo total. En teoría, la magnitud de este tipo de gastos, para un determinado nivel, depende de la combinación de las políticas educativas y de factores demográficos; sin embargo, las autoridades raramente conocen sus verdaderas necesidades de inversión en infraestructura y equipamiento. Independientemente de la cantidad y el tipo de obras que originan la inversión en infraestructura edilicia y equipamiento, su evolución evidencia lo que resulta ser una constante en el sistema educativo bonaerense: la oscilación de los gastos de capital como consecuencia de la restricción presupuestaria y/o escasa o nula programación de la inversión educativa en edificación escolar. Así, por ejemplo, en el gasto público educativo consolidado, en tan sólo tres años la participación de los gastos de capital cayó de un 2,2% al 1.3% del total entre el año 2004 y 2007. IV.4. El gasto por alumno y la equidad En los últimos siete años, el gasto por alumno se incrementó en más del doble para todos los niveles educativos en términos nominales, especialmente en el primario (170%) y el secundario (157%). En términos reales este gasto creció alrededor de un 10% y 25% en la educación inicial y secundaria respectivamente. Mientras que el mayor aumento fue en la primaria poco más de un 31%. Asimismo, aquí también se observa un descenso del gasto en el período de la crisis económica del país. Cuadro 6/Gasto por alumno por niveles de Enseñanza a precio corriente y constante (2007). En pesos.

Niveles educativos a precio constante 2007

Niveles educativos a precio corriente Año

Secundario Inicial EGB 1y2/ Primaria

EGB 1y2/ Primaria

Secundario Inicial

2001 510,1 573,3 1048,0 1.050,0 1.180,1 2.157,2 2002 513,8 376,6 1165,4 840,3 615,9 1.905,9 2003 497,8 540,0 1045,1 717,6 778,5 1.506,6 2004 600,2 835,5 1124 828,7 1.153,5 1.551,9 2005 839,9 998,5 1807,8 1.057,6 1.257,4 2.276,5 2006 877,4 1160,2 2406,3 996,3 1.317,4 2.732,4

2007 1152,8 1547,1 2695,3 1.152,8 1.547,1 2.695,3 Fuente: Abeceb.com sobre la base de información de la Coordinación General Estudio de Costos del Sistema Educativo, Ministerio de Educación Nacional y ABECEB.

Ahora bien, el análisis sobre el vínculo entre el gasto educativo y la equidad en la provincia, debería ser realizado con sumo cuidado y detenimiento. Como se sabe, prácticamente no hay decisión de política educativa que no afecte el gasto. Pero de allí a afirmar que el costo por alumno que se deriva de esas decisiones puede constituir un indicador sobre la equidad -o el diferencial de equidad entre sistemas educativos- hay un largo trecho. A lo sumo, una vez más, puede constituir la base para el análisis de la brecha en el esfuerzo financiero sectorial. Pero para que el análisis de la relación entre el costo por alumno y la equidad pueda ser certero en sus conclusiones, debería detenerse en el estudio del vínculo entre las definiciones del modelo de organización escolar y la equidad, los programas curriculares y la equidad, etc. O si se quiere, en el estudio de los costos que implican esas decisiones y sus respectivos componentes o contenidos y la equidad. Asimismo, como también ya se dijo, el gasto educativo se destina, principalmente, a atender las remuneraciones docentes. Debido a ello, estas disparidades no significan, necesariamente, una manifestación de inequidad. Por ejemplo, si las diferencias en el gasto se explicaran por distintos niveles salariales que no influyen en el servicio brindado, entonces más que un gasto inequitativo respecto de los alumnos se estaría frente a una inequidad en el tratamiento de las remuneraciones. Esto podría deberse a diferentes capacidades para financiarlo, distintas posibilidades de negociación de los respectivos gremios, etc. Pero en este caso, el principio violado sería el de igual remuneración por igual trabajo. De ser así -lo

104

que habría que analizar empíricamente y esto no es nada fácil- en lo inmediato se dispondría de un curso de acción que debería seguirse sin más dilaciones: la corrección de esas diferencias. Por el contrario, si las disparidades fueran intencionadamente dirigidas a, por ejemplo, atraer y compensar docentes cuyo esfuerzo y capacidad diferencial, etc. son necesarios para atender a una matrícula heterogénea que requiere de docentes con atributos distintivos, entonces ese gasto por alumno desigual estaría en concordancia, precisamente, con el principio de equidad vertical. Pero este no es el caso, precisamente, de la provincia. En otras palabras, un desigual gasto por alumno no es un indicador categórico de la inequidad del gasto. IV.5. Los Salarios La evolución actual del salario Durante los años recientes, en el marco de la holgura fiscal y la ley del financiamiento educativo (en rigor, su existencia y cumplimiento le debe mucho a la bonanza macroeconómica), el salario de los docentes de todos los niveles educativos se recuperó significativamente en términos reales. A partir de 2005, en una suerte de nuevo giro recentralizador, el ministerio nacional comenzó a pautar la política salarial fijando, a inicios de cada período lectivo, un mínimo de bolsillo para los docentes. Durante los primeros años de esa práctica, la suma definida ha sido aproximadamente la de la canasta básica de consumo vigente al inicio de cada año escolar. El gobierno nacional se comprometió a compensar a las provincias que no pudieran sostener las sumas pautadas. Esto se debió al fuerte impacto que el piso salarial de ese año introdujo sobre las finanzas provinciales. Con ello, ahora, la mitad de las provincias son perceptoras de ese auxilio fiscal. El gobierno nacional, para descomprimir el conflicto suscitado, dispuso esa asistencia particular generando una nueva dependencia -y lealtad- de los gobiernos provinciales. Ahora bien, esta nueva práctica significó algunas complicaciones y distorsiones más a la ya compleja administración salarial docente. Producto de la mecánica para definir las sumas fijas a otorgar, se distorsionaron las escalas de haberes (achatando la pirámide de antigüedad, por ejemplo) originando nuevos conflictos dentro de las provincias. Más allá de los efectos de la desaceleración del crecimiento económico y su eventual impacto sobre la futura evolución del salario, ya desde hace un tiempo se viene discutiendo cuál es el límite -si es que lo hay- al crecimiento del salario docente en el país. En este sentido, se presenta información de la provincia para el cargo testigo del maestro de grado con diez años de antigüedad (la evolución ha sido la misma para todos los cargos del escalafón; pero las variaciones y el seguimiento de las remuneraciones se suelen realizar sobre esa base). Como se puede observar, el salario de un maestro de grado con diez años de antigüedad de la Provincia de Buenos Aires es un 55,2% más alto que en el 2001, antes de la crisis. Cabe señalar que la deflactación se hizo con índices de una consultora privada cuya estimación de la inflación entre el 2007 y 2008 ha sido un 16,1% más alta que la publicada por el INDEC (36,4% contra 17,4% en dos años). Cuadro 7/Salario nominal y real del docente primario con 10 años de experiencia. Base 2001= 100

Salario Nominal Salario Real (IPC –GBA) Salario Real (IPC-abeceb)

Bs. As. Nación Bs. As. Nación Bs. As. Nación

1998 93 93 90 90 90 90

1999 107 107 105 105 105 105

2000 105 105 104 104 104 104

2001 100 100 100 100 100 100

2002 98 97 78 77 78 77

2003 102 106 71 75 71 75

2004 132 135 88 90 88 90

2005 182 178 111 109 111 109

2006 209 212 115 117 115 117

2007 280 274 142 139 136 133

105

2008 384 356 180 167 155 144

’08 vs. ‘98 311.6% 282.3% 99.6% 85.4% 71.9% 59.3%

’08 vs. ‘01 283.7% 255.8% 80.2% 67.1% 55.2% 43.9%

Fuente: Abeceb.com en base a Ministerio de Educación, INDEC y ABECEB.

En el año 2008 tanto el salario bruto como el del bolsillo superaron el ingreso en dólares que tenían los docentes bonaerenses durante la etapa de la convertibilidad.

La variación en el período fue mayor a la que tuvo el promedio del salario nacional: por ejemplo, el salario bruto en dólares se incrementó un 21,7% en la provincia en tanto que el aumento promedio del país fue de un 12,8%. Cuadro 8/Salario en US$ de docente primario con 10 años de experiencia. Base 2001= 100

Año Bs. As. Nación

1998 93 93

1999 107 107

2000 105 105

2001 100 100

2002 31 31

2003 35 36

2004 45 46

2005 62 61

2006 68 69

2007 90 88

2008 122 113

’08 vs. ‘98 30.5% 21.2%

’08 vs. ‘01 21.7% 12%

Fuente: Abeceb.com en base a Ministerio de Educación, INDEC y BCRA Como en los otros indicadores, los aumentos otorgados en 2008 permitieron que el salario bruto de un docente con diez años de antigüedad se encuentre ya a valores más altos que antes de la crisis cuando se lo compara con el ingreso promedio provincial (medido por el PBG per capita). Un hecho que no se puede soslayar es que la comparación se está realizando con el de un docente con jornada simple. Es decir, que un maestro que está trabajando sólo la mitad de la jornada laboral, percibe una remuneración mayor que el ingreso promedio bonaerense. Cuadro 9/Ratio Salario docente 10 años de experiencia/Producto Bruto Geográfico de la Prov. de Bs. As. En porcentaje

Año Salario/PBG

1998 81.9

1999 100.0

2000 106.2

2001 106.2

2002 90.2

2003 78.4

2004 85.3

106

2005 99.9

2006 96.2

2007 104.1

2008 110.8

Nota: El salario docente ha sido anualizado. Fuente: Abeceb.com en base a Ministerio de Educación, INDEC y MECON Prov. Buenos Aires. El sueldo anual del docente de la provincia de Buenos Aires con 10 años de antigüedad aumentó entre 2001 y 2008 un 237% nominal. Por su parte según la información del Ministerio de Economía de la Nación, los empleados de la administración nacional presentaron un incremento en el haber anual, en ese período, del 198%.

107

108

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WILLIAMS, P. (1977): Planning teacher demand and supply. Fundamentals of Educational Planning 49. IIEP-UNESCO, Paris.

APÉNDICE I

Cuadro 1/Proyección de la matrícula de nivel inicial, Sala de 3, por año calendario (2005-2015) y tipo de gestión. Año Base 2005

Sector estatal Sector privado Ambos sectores Año Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País

2005 93999 121533 54441 85370 148440 206903 2010 135135 181632 55181 86974 190316 268606 2011 144365 195217 55208 87034 199573 282251 2012 154036 209466 55233 87065 209269 296531 2013 163920 224065 55170 86937 219090 311002 2014 173727 238607 54937 86524 228664 325131 2015 183096 252582 54451 85699 237547 338281

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires Cuadro 2/Proyección de la matrícula de nivel inicial, Sala de 4, por año calendario (2005-2015) y tipo de gestión. Año Base 2005

Sector estatal sector privado Ambos sectores Año Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País

2005 125486 275759 71605 138978 197091 414737 2010 147680 341944 72262 140752 219942 482696 2011 152151 358224 72263 140873 224414 499097 2012 156708 376031 72262 140998 228970 517029 2013 161145 395158 72166 140942 233311 536100 2014 165233 415368 71882 140516 237115 555884 2015 168718 436385 71318 139534 240036 575919

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires Cuadro 3/Proyección de la matrícula de nivel inicial, Sala de 5, por año calendario (2005-2015) y tipo de gestión. Año Base 2005

sector estatal sector privado Ambos sectores Año Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País

2005 149080 525815 82768 177074 231848 702889 2010 159402 492889 82363 169660 241765 662550 2011 159616 494031 82474 170116 242091 664146 2012 159920 496140 82631 170729 242551 666868 2013 160391 500036 82874 171538 243265 671574 2014 161107 506538 83244 172583 244351 679121 2015 162148 516465 83782 173903 245930 690367

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires

109

Cuadro 4/Proyección de la matrícula de nivel inicial, Sala de 3, 4 y 5, por año calendario (2005-2015) y tipo de gestión. Año Base 2005

sector estatal sector privado Ambos sectores Año Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País Buenos Aires Total País

2005 368565 923107 208814 401422 577379 1324529 2010 442217 1016466 209806 397386 652023 1413852 2011 456132 1047472 209946 398023 666078 1445495 2012 470664 1081637 210125 398792 680789 1480429 2013 485456 1119259 210210 399417 695666 1518676 2014 500068 1160512 210063 399623 710131 1560136 2015 513961 1205432 209551 399135 723512 1604567

Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires Cuadro 5/Proyección de la matrícula de nivel primario/EGB1 y 2 del sector estatal por año calendario (2005-2015). Año Base 2005

Sector Estatal. EGB1y2 Matrícula 1º

Matrícula 2º

Matrícula 3º

Matrícula 4º

Matrícula 5º

Matrícula 6º

Total del nivel

Total matriculados 2004 190978 193151 192941 191422 187218 187699 1.143.409 Total matriculados 2005 180235 177577 182582 184087 183394 178575 1.086.450 Total repetidores 2005 17828 14140 11917 11383 11708 11942 78.918

Tasa de Promoción 85,6% 88,4% 89,5% 89,7% 89,0% 90,5% 88,8% Tasa de Repetición 9,3% 7,3% 6,2% 5,9% 6,3% 6,4% 6,9%

Tasa de eficiencia interna

Tasa de Abandono 5,1% 4,3% 4,3% 4,4% 4,7% 3,2% 4,3%

Año de estudio 1º grado 2º grado 3º grado 4º grado 5º grado 6º grado Total del

nivel 2005 Año Base 2005 180235 177577 182582 184087 183394 178575 1086450

Repitentes 11713 8673 7052 6575 6649 6886 47549 Promovidos 164314 157682 153707 150062 145629 138958 910352 2010 Total 176027 166355 160759 156637 152278 145845 957901






Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires

110

Cuadro 6/Proyección de la matrícula de nivel primario/EGB1 y 2 del sector privado por año calendario (2005-2015). Año Base 2005

Sector Privado. EGB1y2 Matrícula 1º

Matrícula 2º

Matrícula 3º

Matrícula 4º

Matrícula 5º

Matrícula 6º

Total del nivel

Total matriculados 2004 87513 83090 79221 76668 72599 71482 470.573 Total matriculados 2005 91575 86527 83260 79599 77341 72669 490.971 Total repetidores 2005 860 788 864 966 1142 1173 5.793

Tasa de Promoción 98,0% 99,2% 99,3% 99,4% 98,5% 98,7% 98,8% Tasa de Repetición 1,0% 0,9% 1,1% 1,3% 1,6% 1,6% 1,2%

Tasa de eficiencia interna

Tasa de Abandono 1,0% -0,1% -0,3% -0,6% -0,1% -0,3% -0,1%

1º grado 2º grado 3º grado 4º grado 5º grado 6º grado Total del

nivel 2005 Año Base 2005 91575 86527 83260 79599 77341 72669 490971

Repitentes 582 561 654 768 1022 1019 4605 Promovidos 82459 82298 83230 84402 85935 90836 509161 2010

Total 83041 82859 83884 85170 86957 91855 513766


Total 82458 82201 83099 84301 85889 86973 504921


Total 81926 81631 82440 83508 84995 85844 500344


Total 81497 81111 81869 82841 84179 84931 496428


Total 81222 80692 81350 82264 83492 84099 493118


Total 81149 80425 80931 81738 82897 83396 490536 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires

111

Cuadro 7/Proyección de la matrícula de nivel medio básico (EGB3) del sector estatal por año calendario (2005-2015). Año Base 2005

Sector Estatal. EGB3 Matrícula 7º Matrícula 8º Matrícula 9º Total del nivel Total matriculados 2004 200936 195513 162459 558.908 Total matriculados 2005 193305 190230 159569 543.104 Total repetidores 2005 23528 27678 14886 66.092

Tasa de Promoción 80,9% 74,0% 87,6% 80,8% Tasa de Repetición 11,7% 14,2% 9,2% 11,7%

Tasa de eficiencia interna Tasa de Abandono 7,4% 11,8% 3,2% 7,5%

7º grado 8º grado 9º grado Total del nivel 2005 Año Base 2005 193305 190230 159569 543104

Repitentes 16677 19525 10656 46857 Promovidos 184698 176801 156613 518112 2010

Total 201375 196326 167269 564969


Total 201224 197338 169750 568313


Total 201042 198153 171910 571105


Total 200716 198851 173808 573375


Total 200135 199343 175519 574996


Total 199184 199520 176976 575681 Fuente: Abeceb.com sobre la base de datos del IIPE/UNESCO Buenos Aires

112

Cuadro 8/Proyección de la matrícula de nivel medio básico (EGB3) del sector privado por año calendario (2005-2015). Año Base 2005

Sector Privado. EGB3 Matrícula 7º Matrícula 8º Matrícula 9º Total del nivel Total matriculados 2004 72792 72362 65832 210.986 Total matriculados 2005 72949 72772 67883 213.604 Total repetidores 2005 2397 3633 2303 8.333


Tasa de eficiencia interna Tasa de Abandono 1,7% 4,4% -10,2% -1,4%

7º grado 8º grado 9º grado Total del nivel 2005

Año Base 2005 72949 72772 67883 213604


Total 72959 73489 69700 216148


Total 72904 73558 69966 216428


Total 72838 73581 70156 216575


Total 72720 73586 70293 216599


Total 72510 73534 70404 216448



113

Cuadro 9/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal) del sector estatal por año calendario (2005-2015). Año Base 2005

Sector Estatal. Polimodal Matrícula 1º Matrícula 2º Matrícula 3 Total del nivel Total matriculados 2004 168351 115501 83551 367.403 Total matriculados 2005 167640 108464 79587 355.691 Total repetidores 2005 25325 14547 1897 41.769



1er. Año 2º año 3er. Año Total del nivel 2005

Año Base 2005 167640 108464 79587 355691


Total 168128 122557 97742 388427


Total 167961 124849 102247 395057


Total 167699 126939 106523 401161


Total 167464 128782 110545 406791


Total 167379 130474 114264 412117



114

Cuadro 10/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal) del sector privado por año calendario (2005-2015). Año Base 2005

Sector Privado. Polimodal Matrícula 1º Matrícula 2º Matrícula 3 Total del nivel Total matriculados 2004 75409 62828 55666 193.903 Total matriculados 2005 75096 62266 54145 191.507 Total repetidores 2005 4880 2973 454 8.307



1er. Año 2º año 3er. Año Total del nivel 2005 Año Base 2005 75096 62266 54145 191507


Total 75309 65319 59397 200025


Total 75234 65757 60384 201375


Total 75117 66154 61325 202596


Total 75012 66480 62199 203691


Total 74973 66785 62977 204736



115

Cuadro 11/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Humanidades y Ciencias Sociales, sector estatal. Año Base 2005






Total 44645 34464 27398 106507


Total 44601 35103 28663 108367


Total 44532 35685 29865 110082


Total 44469 36198 30995 111663


Total 44447 36669 32041 113156



116

Cuadro 12/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Ciencias Naturales, sector estatal. Año Base 2005

Matrícula 2º

Matrícula 3 Sector Estatal. Polimodal Matrícula 1º Total del nivel

Total matriculados 2004 28321 18729 13861 60.910 Total matriculados 2005 28447 18392 13559 60.398 Total repetidores 2005 4177 2244 259 6.679





Total 28530 21066 17689 67285


Total 28501 21467 18514 68482


Total 28457 21833 19297 69587


Total 28417 22155 20035 70607


Total 28403 22452 20717 71572



117

Cuadro 13/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Economía y Gestión de las Organizaciones, sector estatal. Año Base 2005






Total 54941 39650 30632 125223


Total 54887 40368 32015 127270


Total 54801 41022 33326 129149


Total 54725 41598 34557 130879


Total 54697 42125 35694 132515



118

Cuadro 14/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Producción de Bienes y Servicios, sector estatal. Año Base 2005






Total 32585 21321 17103 71009


Total 32553 21741 17910 72205


Total 32502 22126 18677 73306


Total 32457 22466 19400 74323


Total 32440 22780 20070 75289



119

Cuadro 15/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Comunicación, Artes y Diseño, sector estatal. Año Base 2005






Total 7426 5505 4594 17525


Total 7418 5605 4803 17827


Total 7407 5697 5001 18105


Total 7396 5778 5188 18361


Total 7392 5852 5359 18604



120

Cuadro 16/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Humanidades y Ciencias Sociales, sector privado. Año Base 2005






Total 24780 22126 20277 67183


Total 24755 22277 20620 67653


Total 24717 22414 20948 68079


Total 24682 22527 21252 68462


Total 24670 22633 21524 68827



121

Cuadro 17/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Ciencias Naturales, sector privado. Año Base 2005




15,87 15,89 16,10 1er. Año 2º año 3er. Año Total del nivel 2005 Año Base 2005 11914 9891 8715 30520


Total 11948 10432 9652 32032


Total 11936 10504 9815 32255


Total 11917 10570 9971 32458


Total 11901 10624 10115 32640


Total 11895 10675 10244 32814



122

Cuadro 18/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Economía y Gestión de las Organizaciones, sector privado. Año Base 2005






Total 30375 25775 23127 79277


Total 30345 25945 23507 79797


Total 30297 26100 23869 80267


Total 30255 26227 24205 80687


Total 30240 26346 24504 81089



123

Cuadro 19/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Producción de Bienes y Servicios, sector privado. Año Base 2005

Sector Privado. Polimodal Matrícula 1º Matrícula 2º Matrícula 3 Total del nivel Total matriculados 2004 3322 2415 2137 7.874 Total matriculados 2005 3519 2530 2090 8.139 Total repetidores 2005 260 150 29 439





Total 3529 2819 2572 8920


Total 3525 2836 2612 8974


Total 3520 2851 2650 9021


Total 3515 2863 2685 9064


Total 3513 2875 2717 9105



124

Cuadro 20/Proyección de la matrícula de nivel medio superior (polimodal). Modalidad Comunicación, Artes y Diseño, sector privado. Año Base 2005

Sector Privado. Polimodal Matrícula 1º Matrícula 2º Matrícula 3 Total del nivel Total matriculados 2004 4692 3884 3544 12.120 Total matriculados 2005 4664 3980 3345 11.989 Total repetidores 2005 340 210 40 590





Total 4677 4166 3782 12625


Total 4673 4193 3843 12708


Total 4665 4217 3901 12783


Total 4659 4236 3955 12849


Total 4656 4254 4002 12913



125

Cuadro 21/Gastos a precios corrientes y constantes de 2009

Precio corriente Precio constante Nº

Descripción Año proyect

.

Fuente Monto original

Año Monto

proyectado

Informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. 2104,4 2007 2853,8

Costo por alumno del nivel inicial (sector estatal) 1 2009

2

Costo por alumno del nivel inicial (sector privado)

Informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. 803 2007 1088,9 2009

3

Costo por alumno del nivel primario (sector estatal)

Informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. 2326 2007 3154,4 2009

4

Costo por alumno del nivel primario (sector privado)

Informes de la Coordinación General de Estudios de Costos del Sistema Educativo del Ministerio de Educación Nacional. 887,5 2007 1203,6 2009

5

Costo por alumno del nivel secundario (sector estatal)


6

Costo por alumno del nivel secundario (sector privado)


7 Costo del metro cuadrado

Dirección de Infraestructura del Ministerio de Educación Nacional

3.000 2009

3.000 2009

8 Alimentación (ración)

Servicio de alimentación escolar (SEA) 1,7 2009 1,7 2009

9 Equipamiento para el comedor escolar Informe DGCyE 2006/2007 1693,2 2007 2296 2009

10

Equipamiento para los talleres de jornada completa Informe DGCyE 2006/2007 18830 2007 25536 2009

11 Textos escolares (un módulo de 4 libros) Informe PROMEDU 89,2 2009 89,2 2009

12 Equipamiento informático Informe PROMEDU 33842 2009 33842 2009

13 Proyecto CAJ PROMSE 9000 2008 10163 2009

14 Equipamiento CAIE PROMSE 40689,6 2009 40689,6 2009

126

127

Cuadro 22/Equipamiento para los talleres de un establecimiento con jornada completa Equipamiento Descripción Cantidad Equipamiento deportivo

Pelota para voley Cancha de voley portátil Pelota de handball Arcos de handball Soporte de básquet fijo Tableros de básquet Pelotas de mini básquet Pelotas para futbol Arcos de futbol Colchonetas Aros de gimnasia Sogas Bastones Conos señalizadores Infladores Bolsos para material

10 1

10 2 2 2 8

15 2

30 30 30 30 20

1 1

Equipamiento musical Órgano electrónico Amplificadores para teclado con altavoz Pies de micrófonos Micrófonos para instrumentos Micrófonos vocales Flautas dulces Bombos Cajas chinas Panderetas Triángulos Guitarras Xilófonos Diapasones

1

1 2 1 1

10 2 2 6 2 3 5 1

Equipamiento Multimedia Minicomponente TV 29’’ Videograbador Retroproyector Pantalla de proyección

1 1 1 1 1

Fuente: Abeceb.com en base al Informe 2006/2007 de la DGCyE.

financiamiento y costo de implementación de la ley provincial de educación

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