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Financiación-gestión de las carreterasde Andalucía en régimen de concesiónde obra públicaEstándares propuestos y algunasparticularidades del modelo de contrato

22 de Marzo 2010; V1

Índice

1. Disposiciones generales • Alcance y objeto del contrato• Naturaleza y legislación aplicable• Órgano de contratación• Plazo

2. Proceso de licitación y adjudicación• Procedimiento• Documentación clave• Garantía provisional• Solvencia• Contenido de propuestas y algunos requerimientos de

oferta• Valoración de las propuestas

3. Actuaciones previas a formalización de contrato y características de la sociedad concesionaria

• Sobre la sociedad: recursos propios, normas contables y otros

• Pignoración e hipoteca• Transmisión de acciones y cambio de control• Requisitos previos a la formalización: Subscripción de

pólizas de seguros; Garantía definitiva; constitución de la sociedad y otros

4. Régimen económico-financiero del contrato• Asignación de riesgos

• Marco financiero y cierre financiero • Implantación de PEF• Mecanismo de retribución, actualización del PPD y

procedimiento de pagos• Régimen de equilibrio económico-financiero• Reservas

5. Ejecución de las obras• Plazos y consideraciones generales• Actuaciones previas a la ejecución de las obras:

aprobación de proyectos y planes• Expropiaciones• Hallazgos arqueológicos• Seguimiento de las obras• Modificaciones• Plazo: retrasos y consecuencias• Acta de comprobación y puesta en servicio

6. Explotación • Cláusula de progreso y cambios legales• Monitorización• Cambio extraordinario de condiciones de los seguros• Programas de mantenimiento

Índice ii

7.Obligaciones y derechos; Incumplimientos y penalizaciones. Incumplimiento persistente8.Extinción y resolución

• Causas • Consecuencias: cálculo de las compensaciones por

terminación

Apéndices 1.Mecanismo de pagos2.Matriz de asignación de riesgos

0. Introducción , objeto de este documento y enfoque general de pliego i

• El objeto de este documento es el de presentar los aspectos básicos de los futuros pliegos de concesión de obra publica para nuevos desarrollos de carreteras de la Junta de Andalucía en los que se está trabajando.

• Lo anterior a fin de poder transmitir el enfoque y particularidades del esquema que se esta diseñando, a las partes interesadas del sector privado: promotores, inversores, operadores/mantenedores y bancos.

• Este documento por tanto muestra no pocas cuestiones que se deben considerar “abiertas” y precisamente sujetas a revisión y análisis teniendo en cuenta en la medida de lo que se considere conveniente las opiniones del mercado.

• Los objetivos con los que se están trabajando para la definición del “modelo de APP para las carreteras de Andalucía” es triple:

1. Proteger en lo posible la concurrencia y atractivo comercial y financiero.

2. Buscar eficiencia en costes y en transferencia de riesgos.

3. Preservar el cumplimiento de los compromisos de oferta: que los riesgos y responsabilidades transferidas lo sean de manera efectiva, permitiendo controlar de manera efectiva el compromiso asumido en oferta por los licitadores y que este sea sostenido en el tiempo de vida del contrato pero que el esquema sea al tiempo aceptado por intervención y por el grupo de trabajo SEC 95 (GTSEC95) de Madrid.

• En este sentido, una parte significativa de las propuestas se debe entender que están sujetas a modificación en la medida en que el necesario test o cotejo de criterios de contabilidad publica así lo imponga, en especial la mitigación/compartición de los siguientes riesgos:

� Riesgo de expropiación.

� Riesgo de hallazgos arqueológicos.

� Impacto de progreso de la ciencia.

� Mitigantes de riesgo de cierre financiero y de cierre de swap.

0. Introducción , objeto de este documento y enfoque general de pliego ii

• Del mismo modo, los criterios mínimos de solvencia técnica y económica están en proceso de análisis y además dependerán del importe de cada proyecto a licitar. La intención concreta de la configuración de los mismos es la de permitir la formación de consorcios que no cuenten necesariamente con un gran portfolio de experiencias concesionales de carreteras o de cierres financieros, pero si con un mínimo de experiencia en estos esquemas al tiempo que con experiencia y solvencia contrastada en construcción y en gestión de carreteras (mantenimiento), como para ser considerados los licitadores respectivos por los bancos como promotores solventes.

• Por ultimo, destacar otras dos particularidades fruto de los objetivos antes expuestos:

� Exigencia de compromisos en relación a la implantación de un sistema de gestión de calidad que incluya automonitorización y emisión de reportes de disponibilidad e incidencias

� Flexibilidad en relación a la no presentación de cartas de financiación cerradas o de apoyo financiero muy avanzado, por entender que el numero de entidades financieras disponibles puede ser mas limitativo que el de oferentes y se desea facilitar el acceso a dichos apoyos a todo potencial adjudicador. Pero lo anterior solo será valido en la medida en que el oferente, en ausencia de una carta de elevado compromiso por parte de banco, presente carta de solvencia y presente en su oferta una estructura financiera y una estimación de condiciones financieras que se considere robusta y que no presuponga dificultades para enfrentar el cierre financiero.

• En este sentido se animara a las entidades financieras a no adquirir compromisos de exclusividad y maximizar su disposición para apoyar al mayor numero de oferentes posible.

1. Disposiciones generales

Alcance y objeto del contrato y algunas cuestiones generales• Diseño, construcción, financiación y explotación del tramo [xx] de la autovía [xx] . Para algunos proyectos inclusión /

entrega para explotación de tramos ya construidos.• Principio general de riesgo y ventura con excepciones previstas/tasadas• La explotación de áreas de servicio queda fuera del contrato.• La financiación será totalmente por cuenta del concesionario, por medio de recursos propios y deuda. Ausencia de

pagos durante construcción (excepto pagos compensatorios si procediese por causas de fuerza mayor y otras excepciones)

• La redacción del Proyecto Constructivo será responsabilidad del concesionario a partir del proyecto de referencia o de anteproyecto facilitado por la Administración.

• El concesionario estará encargado de ejecutar las expropiaciones a su riesgo, estando previsto ciertas limitaciones / compartición de riesgo de sobre costes.

Naturaleza y legislación aplicable• Naturaleza Administrativa. Concesión de obra pública según LCSP• LCSP, TRLCAP (en relación con la financiación privada. Alternativamente, si entrase en vigor antes de licitación, Ley

de captación) y Ley de Carreteras de Andalucía (supletoriamente, en lo no previsto, legislación estatal de carreteras).

Órgano de contratación. Dirección General de Infraestructuras Viarias

Plazo. Por definir: se considera como más conveniente un rango entre 30 y 35 años, por determinar según análisis financiero.

2. Proceso de licitación y adjudicación

Mecanismo de retribución. Pagos por disponibilidad; potencialmente un pago por vehículo fijado en pliego (no cotizable) con objeto de compensar coste marginal de explotación según demanda real.

Procedimiento: Abierto con varios criterios de adjudicación.

Documentación facilitada y carácter contractual/vinculante - particularidades• Con carácter vinculante: � Información arqueológica a fin de determinar el carácter imprevisible de ciertos hallazgos, a efectos de compartición

de sobre-costes• No vinculante:� Proyecto de referencia / Anteproyecto(s) elaborado(s) por la Junta� Prognosis de demanda.� Estimación de costes de las expropiaciones.

Garantía provisional: Entre el 1% y 2% del valor estimado del contrato (presupuesto estimado de las obras), según sea el volumen del mismo.

Solvencia económico-financiera.• Exigibles al licitador en sentido estricto, es decir empresas o grupo de empresas que vayan a constituir la sociedad

concesionaria• Cumplimiento de un nivel mínimo de negocio/facturación global anual en media de los tres últimos ejercicios igual a

[tres] veces el importe anual del valor estimado del contrato; con facturación del ultimo ejercicio completo de al menos [2,5] veces en el ultimo ejercicio

2. Proceso de licitación y adjudicación ii

Solvencia económico-financiera (cont.)• El umbral se podrá acreditar por agrupación de empresas o grupo de licitadores, sin ponderar su participación• Solo se considerarán a efectos del cómputo del umbral de facturación de la agrupación de licitadores, las

facturaciones de miembros de la agrupación que comprometan participación en capital de al menos un 20% y siempre que uno de los miembros acredite una facturación en el último ejercicio completo de un importe de al menos un 50% del umbral requerido para el licitador o grupo de licitadores.

• Situación en relación a endeudamiento y capacidad financiera: Se exigirán determinados ratios de solvencia / apalancamiento, a calcular a partir de las cuentas depositadas en el Registro Mercantil que habrán de cumplir los licitadores o, en caso de agrupaciones de licitadores, todos los miembros de la misma.

• Carta de solvencia: Declaración de una entidad de crédito debidamente inscrita en el Banco de España acreditativa de que el licitador o grupo de licitadores en su conjunto gozan de una situación financiera suficientemente saneada como para poder obtener, de acuerdo con las prácticas habituales del mercado financiero, la financiación necesaria, complementaria a una inversión de capital prudente , mediante un préstamo de importe y plazo adecuados a lo que exigiría un proyecto similar al proyecto en licitación y en consideración de un marco de obligaciones y riesgos razonable y conforme a las características habituales y esperables de un proyecto similar al proyecto en licitación, y siempre que la oferta de los licitadores pueda ser entendida como razonable en sus términos económicos y financieros. Nota: No se admitirá compromiso de exclusividad alguno en relación a la provisión de estas cartas.

2. Proceso de licitación y adjudicación iii

Solvencia técnica. • Experiencia en diseño de infraestructuras similares: � Acreditable por licitadores o por medios externos (subcontratistas).� Al menos [tres] experiencias de redacción de proyectos a nivel proyecto constructivo ejecutadas en los últimos 5 años.� Se consideran similares las experiencias relativas a proyectos cuyo presupuesto de obra sea igual o superior al del

proyecto a licitar y relativas a infraestructuras de carreteras.� Se considerarán como ejecutadas aquellas experiencias relativas a contratos de diseño /proyecto de no más de 5 años

de antigüedad, en las que el proyecto haya sido aprobado por la Administración, y al menos ejecutadas las obras en un 50% en términos de volumen de inversión y calendario.

� En caso de grupo de licitadores, podrán sumarse para el cómputo, las experiencias las de los miembros de la agrupación siempre que, quien la acredite, hayan participado en los trabajos de la misma en al menos el 25%.

� No se exige participación mínima en la agrupación a quien acredite estas experiencias, siendo posible además podráacreditarlas por medios externos con una ingeniería especializada, siempre que se acredite el compromiso de contratación de dicha ingeniería.

• Experiencia en inversión y financiación de infraestructuras similares:� Únicamente acreditable por licitadores en sentido estricto, es decir empresas o grupo de empresas que vayan a

constituir la sociedad concesionaria, no admitiéndose medios externos para ello.� Al menos [tres] experiencias realizadas en los últimos 5 años, en relación a proyectos similares. � En este caso se considerarán proyectos similares los relativos a contratos de concesión u otra figura de APP de

cualquier infraestructura de transporte de tamaño superior a los [100] millones de euros (umbral propuesto para proyectos menores a 200 millones de euros)

� Para que la experiencia sea computable deberá haberse cerrado su financiación e implantado el PEF en los últimos 5 años, y al menos una de las experiencias deberá estar en servicio.

� En el caso de grupo de licitadores, podrán sumarse para el cómputo, las experiencias de los miembros de la agrupación siempre que, quien la acredite, haya participado en al menos el 25% del capital en dicha experiencia y comprometa al menos un 25% de capital en este proyecto.

2. Proceso de licitación y adjudicación iv

Solvencia técnica• Experiencia en construcción de infraestructuras similares:� Acreditable por licitadores o por medios externos (subcontratistas).� Al menos [cinco] experiencias realizadas en los últimos 5 años, en relación a proyectos similares. � Se considerarán proyectos similares los relativos a contrato de construcción de cualquier infraestructura de

transporte de tamaño superior a [100] millones de euros, debiendo ser al menos tres de ellas de proyectos de carreteras.

� Se considerarán como realizadas aquellas experiencias de proyectos de obra o de concesión u otra figura similar, adjudicados con antigüedad no mayor a 5 años, donde las obras estén ejecutadas en al menos un 50% en términos de volumen de inversión y calendario, y al menos una deberá estar en servicio.

� En el caso de grupo de licitadores, podrán sumarse para el cómputo, las experiencias de los miembros de la agrupación siempre que, quien la acredite, haya participado en al menos el 25% de dicha experiencia y comprometa al menos una participación de 25% en los trabajos de construcción de este proyecto.

� En el caso de acreditación con medios externos, se computarán las experiencias del subcontratista siempre que se acredite el compromiso del mismo con relación a la ejecución de las obras con un porcentaje de un 25% en la construcción de las mismas .

� Se exige clasificación administrativa en obras para quien vaya a ejecutar la obra: (el licitador o, en su caso, al subcontratista)

• Experiencia en operación y/o mantenimiento:� Acreditables sólo por licitador� Participación en menos [cinco] contratos de concesión de obra, CPP o de gestión integral de carreteras o contratos de

mantenimiento durante los últimos 5 años, con una extensión mínima de [sesenta] kilómetros. Se considerarán sólo aquellas experiencias de contratos de gestión integral o de mantenimiento adjudicados con antigüedad no mayor a tres años. En los casos de experiencia bajo esquema de concesión, solo aquellas que hayan entrado en servicio en dicho período.

2. Proceso de licitación y adjudicación v

• Experiencia en operación y/o mantenimiento (cont.):

� Las experiencias / contratos acreditados deberán responder a carreteras de características similares.� En el caso de grupo de licitadores, podrán sumarse para el cómputo, las experiencias de los miembros de la

agrupación siempre que, quien la acredite, haya participado en al menos el 25% de dicha experiencia y comprometa al menos un 5% de capital en este proyecto.

� Se exige clasificación administrativa en servicios (al licitador).

2. Proceso de licitación y adjudicación vi

Contenido de propuestas y algunos requerimientos de oferta• Se solicitarán tres sobres adicionalmente al de documentación administrativa: sobre 2.1 (documentación técnica);

sobre 2.2. (documentación económico-financiera y de enfoque de negocio); sobre 3 (documentación para valoración según criterios cuantificables):� Sobre 2.1: se prestará especial importancia a sistema de gestión de calidad y sistema de reportes e información.� Sobre 2.2.: se pretende aislar la información que permita valorar la solvencia y viabilidad de oferta sin necesidad de

ver el PEF ni ningún indicio de precio. De manera resumida y básica se tendrá en cuenta el grado de prudencia en relación a la estructura financiera y estrategia de financiación (mayores ratios de cobertura, menores apalancamientos, márgenes en mercado, TIR de capital), así como grado de compromiso en relación a precio y plazo llave en mano de contrato de construcción y la documentación de soporte en relación a la bancabilidad de la oferta

• Se establecen criterios objetivos para apreciar ofertas con términos y condiciones financieras anormales o desproporcionadas en sus términos financieros en relación al riesgo de no cierre financiero. Dichos criterios son el RCSD, el apalancamiento máximo y el plazo máximo de la deuda y los valores a partir de los cuales se apreciará que la proposición puede ser considerada desproporcionada o anormal son: RCSD mínimo de [1,25] y medio de [1,3]; apalancamiento máximo del [80%]; y un plazo máximo de deuda de [22 años]. [Los indicadores propuestos son provisionales y deberían responder a un cotejo específico con los bancos].

• La presentación en PEF y en “enfoque de negocio” (sobre 2.2.) de indicadores por debajo de dichos mínimos darálugar al requerimiento al licitador para que justifique que la oferta puede ser cumplida a pesar de incluir valores anormales o desproporcionados. En este sentido será suficiente con la presentación de una carta de oferta de financiación en condiciones indicativas con suficiente solvencia y grado de desarrollo; una oferta firme de financiación corporativa puente para el caso de que no se alcance el cierre financiero en el tiempo previsto en oferta, u otra acreditación o garantía que sea considerable como suficiente por la mesa de contratación.

• La mencionada carta oferta en términos indicativos deberá incluir, además de todos los términos habituales de precio, covenants y garantías: (i) específica mención a la realización por parte del banco de un análisis previo del proyecto (el pliego y sus anexos relevantes en términos de financiación) ; (ii) establecimiento de sensibilidades y sus niveles exigidos (“break even”). Por ejemplo: porcentaje exigido de adjuste / deducción del PPD que aún cumpla LLCR = 1. Y el cumplimiento de los mismos deberá estar evidenciado en la memoria económica del PEF y en la documentación de solvencia y credibilidad de oferta; (iii) la aprobación previa de al menos un comité de riesgos, si bien podrá estar la oferta sujeta a due dilligence .

• Sobre 3: Incluye el precio ofertado (PPD requerido), y el PEF del licitador (que no será valorado, sino revisada su coherencia con la información facilitada en el sobre 2.2. so pena de descalificación); el presupuesto de ejecución y precios unitarios (que tampoco están sujetos a valoración).

• Particularidades en cuanto a requerimientos de oferta:

� No se requiere oferta firme de entidades financieras y las ofertas indicativas pueden ser en forma de rangos de precio. Se podrá contar únicamente con cartas de interés, siempre que se comprometa fehacientemente la financiación de las obras con cargo a capital y deuda puente corporativa en caso de ser necesario.

� Se preverán contenidos mínimos para, explícitamente, un sistema de reportes e información, y contenidos mínimos del sistema de gestión de calidad y automonitoreo, además del plan de explotación, que deberán ser comprometidos o mejorados en oferta en sendos planes o sistemas a ser validados/aprobados de manera previa a inicio de las obras.

� El PEF se elaborará conforme a unas reglas previstas en Anexo específico, para garantizar la máxima homogeneización, y este deberá ser auditado post-adjudicación siendo aceptable en principio la propia auditoría encargada por el banco financiador a esos efectos siempre que sea realizada por auditora de prestigio. Entre otras cuestiones, se prescribirá una inflación similar a las que en fechas actuales vengan a requerir las entidades financieras [entre 2,25% y 2,5% por definir], y la existencia de reservas especificas para mantenimiento extraordinario



Valoración de las ofertas

• La fórmula de asignación de puntos para la oferta económica se propone sea de naturaleza parabólica, asignando puntuación marginal decreciente según baja adicional a partir de un determinado umbral. Se deberá tener en cuenta el caso de recepción de un número reducido de ofertas (menor de tres).

• Se establecerán umbrales de puntuación mínima para cada uno de los sub-criterios técnicos.

Documentación / oferta Ponderación

Oferta técnica 40%

Financiera y de enfoque de negocio 10%

Oferta económica/precio 50%

3. Actuaciones previas a la formalización del contrato y algunas características de la sociedad concesionaria

Sobre la sociedad: recursos propios, normas contables y otros. [Si entrara en vigor la ley de captación de deberán revisar estos aspectos a la vista del texto final]

• Recursos propios al menos por el 15% de la “inversión total”, con capital al menos por el 10% de dicha cifra de inversión total, durante todo el período de construcción y hasta un año después de la fecha de puesta en servicio.

• Obligación de desembolso de un 25% del capital social a la constitución y resto de desembolsos previstos según grado de avance de obra, sin perjuicio de posibilidad de sustituir por único desembolso al final de construcción junto con carta de garantía incondicional ejecutable a primera demanda que garantice la disponibilidad inmediata de los recursos necesarios para cumplir dicho ratio en todo momento.

• Posibilidad de reducir capital hasta 5% de inversión total transcurrido un año de la puesta en servicio siempre que se mantenga un ratio máximo de apalancamiento del 85% (Deuda a largo plazo / Total de deuda a largo plazo + recursos propios)

• Todo lo anterior sin perjuicio de � Obligación de aportaciones de capital en previsión de supuestos de descapitalización / ruptura del equilibrio

patrimonial y posible causa de disolución según TRLSA� Lo que prescriba a mayores en su caso el banco o bancos o entidades financiadoras

• Normas contables: el PEF y cuentas anuales a elaborar de conformidad con la normativa contable en vigor. Asunción del riesgo / impacto en cambio de normativa contable por parte del licitador (nuevo plan de adaptación), por ser, aunque pueda ser considerable cambio legal discriminatorio, un supuesto de riesgo previsible.

• Existencia y presencia de la figura del Delegado del Órgano de Contratación.

Pignoración e hipoteca• Necesaria autorización para pignoración previa pero con silencio positivo y solo denegable mediante resolución

motivada. En este sentido y en relación a la implantación del PEF, no deberá haber oposición en caso de que las condiciones financieras o de apalancamiento sean mejores a lo previsto en PEF de oferta, siempre que se cumplan los mínimos prescritos en Pliego y siempre que de manera razonada se considere por la Administración que la solvencia de la sociedad resulta suficiente.

• Hipoteca requiere autorización previa. Régimen actual impone silencio negativo. Se recogerá compromiso de silencio positivo siempre que esté respaldado por la legislación en vigor en cada momento.

3. Actuaciones previas a la formalización del contrato y algunas características de la sociedad concesionaria ii

Transmisión de acciones y cambio de control• Comunicación previa en todo caso.• Autorización previa en caso de que se prevea a juicio razonado de la Administración cambio de control, y en todo caso

cuando se transmita un 20% del capital social. La posible denegación deberá venir motivada razonadamente por parte de la Administración.

• Las transmisiones de acciones que supongan a juicio de la Administración una desvinculación de los promotores / oferentes originales o una minoración significativa de sus compromisos, requerirá que se acredite el mantenimiento de los criterios de solvencia exigidos y los compromisos de oferta del licitador o grupo de licitadores.

Requisitos previos a la formalización del contrato• De manera previa a la formalización del contrato se deberá verificar el cumplimiento de las siguientes obligaciones � Abono de importe de anuncios de licitación� Subscripción de las pólizas de seguros comprometidas según oferta� Constitución de garantía definitiva, por valor de 5% del presupuesto de las obras según oferta� Constitución de la sociedad

• Plazo: máximo 10 días desde adjudicación definitiva, que habrá sido elevada no antes de 15 días después de la publicación del acuerdo de adjudicación provisional, y nunca después de 25 días desde la fecha de dicha publicación.

• Previsiones de LCSP para los casos en que no se haya perfeccionado en dicho tiempo la Adjudicación definitiva: adjudicación al segundo clasificado e incautación de garantía provisional de resultar el incumplimiento de plazo imputable al adjudicado.

4. Régimen económico-financiero

Principios generales de asignación de riesgos• Principio general de riesgo y ventura salvo fuerza mayor, incumplimiento de la Administración o actos de la

Administración que incidan en el equilibrio económico-financiero, y ciertos supuestos de riesgo considerados como riesgo imprevisible y extraordinario a los efectos de este contrato:� Establecimiento [en estudio] de mecanismo de compartición de riesgo de expropiaciones por desviaciones de

costes (al alza o a la baja) por encima de ciertos umbrales.� Hallazgos arqueológicos imprevistos según documentación facilitada, según Ley de Patrimonio Histórico de

Andalucía y de manera acorde a lo establecido en el pliego (en especial, condicionamiento de derecho a prórroga y de derecho a compensaciones a buena diligencia en cuanto a la gestión del impacto del riesgo, con gestión adecuada del programa de obras).

� Cambios legales discriminatorios (a salvo de modificación previsible de Plan de Adaptación contable de concesiones)

� En concreto mejoras técnicas materiales (progreso de la ciencia), por encima de ciertos umbrales considerables como extraordinarios y evitando redundancias en coste (previsiones del plan de renovaciones)

� Riesgos no asegurables o que se conviertan en no asegurables, y variación extraordinaria de coste de las primas� Riesgo de cierre financiero según cambio extraordinario adverso o causa similar en los términos que se definan en

el pliego.Marco financiero y cierre financiero

• No se contempla financiación pública en forma de subvenciones, capital o deuda participativa.• Total de recursos provienen del concesionario o los negocia a su riesgo (propios y ajenos).• Ajuste por tipo de interés base:� Previsión de ajuste de PPD al alza o a la baja tras cierre financiero para neutralizar riesgo de coste de ”tipo de

interés base” (no así el margen), con importe de posible revisión limitado. Las oferta preverán tipos de interés según información de mercado objetiva facilitada por el poder adjudicador a ser comparada con el nivel de los tipos de interés efectivamente implantados/acordados en los contratos de financiación al cierre financiero. Únicamente se ajustará en proporción a un 90% de la ganancia o pérdida de TIR al cierre.

� Obligación de transparencia en negociación de los tipos de interés a largo plazo o “swap” y supervisión del adjudicador de dicho proceso.

4. Régimen económico-financiero ii

Marco financiero y cierre financiero (cont.) � En ese sentido todos los oferentes incluirán en sus modelos los tipos facilitados por el poder adjudicador para distintos

plazos de vida media de deuda (swap) más 50 puntos básicos de colchón. El PPD será ajustado tras cierre de financiación según variación del tipo base , con un tope al alza de 1% por encima del cual se consideraráextraordinario y ambas partes podrán apelar a causa con tratamiento similar al de fuerza mayor y rescindir contrato de no mediar acuerdo.

Cierre financiero, implantación del PEF y comienzo de las obras• Se establece un plazo máximo para cierre financiero e implantación del PEF de 7 meses.• En el caso de que no sea factible cerrar la financiación en dicho plazo, que deberá ser financiación a largo plazo a los

efectos de lo que aquí se prevé (no deberá ser menor de 7 años) en condiciones similares a las previstas en oferta sin un impacto material en el volumen de capital a invertir y en la TIR originalmente prevista en oferta, siempre que dicha situación no resulte imputable al concesionario y además venga motivada por un cambio considerable imprevisible en las condiciones del mercado, se podrá optar por lo siguiente:� Proceder al cierre financiero , con la posibilidad de apelar a mecanismos de mitigación/compartición del impacto del

riesgo según se describa en pliego [en estudio].� Apelar por parte del socio privado a resolución anticipada por causa extraordinaria y sobrevenida del contrato con

incautación de la garantía por importe igual a la garantía anterior de seriedad de oferta. Si bien no se tendrá en cuenta a los efectos de cálculo de RPA los costes de oferta ni otros costes que no sean el valor del proyecto que deberá estar en un nivel de desarrollo que se considere útil a juicio razonado de la Administración, o en el caso de que se hayan iniciado las obras, el valor del proyecto y de l valor de las obras ejecutadas, sin considerar los costes de desmovilización. En todo caso la pérdida mínima del concesionario será igual al valor de la garantía provisional de seriedad de oferta.

� La Administración podrá en tal caso instar al concesionario a solicitar ofertas alternativas de financiación o revisar y pedir opinión a terceros en relación a la naturaleza de las causas que han producido la situación de no factibilidad de cierre financiero y el grado de realidad en relación a las nuevas condiciones o la no imputabilidad al concesionario del evento y/o otorgando prórroga de 3 meses adicionales para la implantación del PEF.

4. Régimen económico-financiero iii

Cierre financiero, implantación del PEF y comienzo de las obras (cont.)� Alternativamente se podrá proceder por parte del concesionario a acometer las obras o continuar las mismas,

previa solicitud del concesionario de la prórroga mencionada de hasta 3 meses para implantación de PEF, y presentación de un plan de financiación alternativo (en case a recursos propios y deuda puente corporativa u otras soluciones) que garantice debidamente a juicio de la Administración la disponibilidad de recursos para acometer la totalidad de las obras.

� La mencionada prórroga estará sujeta a la evidencia de que las obras estén en ejecución y avancen a un ritmo razonablemente similar al previsto en la oferta del adjudicatario.

• Inicio de las obras: en todo caso la construcción deberá comenzar transcurridos [4 meses] (plazo de inicio de obras) desde la adjudicación definitiva, con cargo a recursos propios de ser necesario. En caso contrario, podrá instarse la resolución anticipada por causa imputable al concesionario lo que conllevará la incautación de la garantía definitiva completa.

• Implantación PEF: se procederá a la implantación del PEF como máximo transcurrido un plazo de [7 meses] desde la adjudicación definitiva, en base, bien a la financiación a largo plazo que se haya podido suscribir, bien a un plan de financiación alternativo en base a mayores recursos propios y/o deuda puente corporativa, sin perjuicio de la prórroga antes mencionada.

• Compartición de beneficio de refinanciación• Se prevé un mecanismo de compartición del beneficio en caso de refinanciación, en relación a la TIR prevista, siempre

compartiendo únicamente si la TIR después de refinanciación es superior a la prevista y en la medada en que sea superior a la prevista, según las reglas que se describirán en pliego.

• En el caso de que se haya debido implantar el PEF en base a un plan alternativo de financiación, o que no haya habido lugar a apelar a mecanismo alguno de compartición de riesgos de cierre financiero o este no se haya manifestado, la Administración no tendrá derecho a compartición de beneficios de refinanciación únicamente más allá de la TIR originalmente prevista.

• En caso de que se haya producido compartición de riesgo extraordinario e imprevisible de cierre financiero, la TIR de referencia para el cálculo de la compartición de beneficios de refinanciación será la que resulte de del PEF implantado.

4. Régimen económico-financiero iv

Mecanismo de retribución, actualización y proceso de pago/facturación• No se percibirá pago algún durante construcción.• El mecanismo de retribución consistirá en pagos por disponibilidad a liquidar trimestralmente más ajuste potencial anual.• Adicionalmente, se incorpora un pago por vehículo, de importe reducido y aproximativo de coste marginal en costes de

mantenimiento según demanda marginal, previsiblemente a partir de un volumen determinado de demanda.• Los pagos comenzaran a devengarse y liquidarse solo después de puesta en servicio, que no podrá tener lugar antes

de una fecha determinada, aunque las obras hayan concluido antes.• Los pagos se actualizarían conforme a IPC en un 30 % y el restante 70 % conforme a un índice preestablecido (entre el

0 y el 2,5 %). Resulta mas conveniente ajustar la indexación del PPD a la naturaleza mayoritariamente fija de los costes de la SPE (fundamentalmente intereses), y adicionalmente resultara mas eficiente cuanto mas plana sea la curva. Sin ignorar la posible conveniencia presupuestaria de una curva de pagos crecientes.

Facturación • Presentación trimestral de solicitud de abono por parte de la concesionaria, según cálculos que recojan todas las

incidencias descritas en los informes / reportes mensuales incluyendo cierres y bloqueos de carriles, incidencias / eventos de no disponibilidad por incumplimiento de umbrales etc. debidamente calculado conforme a las matrices de criterios y categorías de disponibilidad y con todas las evidencias necesarias (p.e. certificados de rectificación de una falta de disponibilidad y el momento de dicha rectificación).

• Revisión de los cálculos y la documentación por parte de la Administración o su oficina de seguimiento o gestión del contrato y comunicación en su caso de los errores o solicitud de aclaraciones en el plazo de [15 días]

• Presentación de nuevos cálculos de conformidad con lo requerido, y presentación de factura parcial por la parte no disputada en caso de que exista controversia en cuanto a la cantidad devengada

• Envío de cálculos definitivos por la Administración debidamente auditados y emisión de la factura, con pago a [60 días]• Revisión anual tras auditoría de sistema de gestión de calidad : sin perjuicio de los test puntuales y otras inspecciones

directas que puedan resultar en correcciones de los cálculos o imposiciones de nuevos ajustes que deberían haberse producido y no se produjeron, de manera anual la Administración podrá realizar una auditoría de cierta intensidad fruto de la cual se podrá realizar un ajuste global a los pagos. En concreto, si un evento de no disponibilidad es observado en las inspecciones directas, se entenderá que el origen de la no disponibilidad es del mes posterior al del ultimo reporte donde pudo haber sido localizada y reportada la falta y no fue reportada, según el plan de reportes y el sistema de gestión de calidad del concesionario

4. Régimen económico-financiero v

Régimen de equilibrio económico-financiero• Salvo los casos de fuerza mayor y actos de la Administración, que dan derecho a reequilibrio pleno, en el resto de los

casos las compensaciones a establecer estarán limitadas según el mecanismo de compartición descrito para cada caso. • Herramientas o mecanismos de reequilibrio y compensación: las habituales (incremento de contraprestación,

compensación directa, pago diferido incondicional, deuda participativa, extensión de plazo según limitaciones legales, o combinación de las anteriores) .

• El desequilibrio y la compensación, a calcular en base a PEF implantado, teniendo en consideración la TIR nominal después de impuestos y el RCSD medio, cuando no se trate de un evento cuyo impacto sea nueva inversión o inversión adicional (perdidas directas) y este vaya a ser compensado/ liquidado por compensación directa, en cuyo caso la medida de reequilibrio será el importe de la pérdida directa o necesidad de inversión adicional.

• El reparto de beneficios de refinanciación tendrá en consideración la TIR original (es decir no tendrá la Administración derecho a compartición de las ganancias de re-financiación en tanto en cuanto dicha ganancia no estuviese prevista en el modelo original de oferta), a salvo de que la Administración haya compartido riesgo de cierre financiero, en cuyo caso se partirá de la TIR ajustada tras el cierre financiero a estos efectos y se compartirán las ganancias en proporción a las consecuencias soportadas en su momento por cada parte.

4. Régimen económico-financiero vi

Reservas• Se requerirá el establecimiento de una reserva específica para obras de renovaciones, reparaciones y mantenimiento

extraordinario , a consignar en PEF de oferta, por un importe acorde con las previsiones de inversión en dichas obras, que deberá dotarse al menos en el período de 5 años previo a cada año en que se haya previsto la realización de dichas inversiones.

• Los importes de dicha cuenta de reserva no podrán ser utilizados para otras actuaciones o gastos distintos de su objeto y todo uso deberá ser debidamente comunicado de manera previa al poder adjudicador.

• La reserva deberá dotarse con el ritmo e importes previstos en oferta, o mayores si resultase necesario, si bien transcurridos 5 años de período de explotación, si se demuestra de manera razonada una posible sobre dotación de la misma, la Administración podrá, a su discreción, permitir la liberación de parte de los fondos o la revisión del ritmo de dotaciones.

• 5 años antes de la finalización del plazo de concesión, deberá crearse una reserva especial “reserva para la reversión”, que esté dotada con un importe igual a las obras previstas de renovaciones y grandes reparaciones de los dos siguientes años, y que se prevea la dotación en términos anuales suficiente para acometer las obras necesarias para cumplir con los criterios de vida útil re reversión previstos en el pliego.

• De manera anual se realizarán inspecciones para determinar, de común acuerdo en lo posible con el concesionario, la suficiencia de la reserva y de las dotaciones previstas, ajustando al alza o a la baja el porcentaje del PPD que se deberá destinar a dicha reserva.

• Dicha reserva solo podrá ser dispuesta para dichas obras y solo de manera acorde a lo previsto en el plan quinquenal y anual de obras de mantenimiento mayor en relación a la reversión.

• Transcurrido un año desde la reversión, la concesionaria podrá disponer y retirar el importe sobrante que no haya resultado necesario para acomodar el estado de la carretera a las condiciones previstas de reversión.

5. Ejecución de las obras

Plazos y consideraciones generales• Se consignarán los siguientes plazos máximos:� Para presentación de proyecto, planes y sistemas� Para inicio de construcción� Para implantación del PEF� Para finalización de construcción

• Podrá dar lugar a resolución el incumplimiento material de los tres primeros, y el incumplimiento simple del último• Los retrasos motivados por actos de la Administración, riesgo arqueológico o riesgos de fuerza mayor podrán suponer

la prórroga de plazo de construcción y potencialmente de reequilibrio, si bien el derecho a prórroga estarácondicionado a la obligación de mitigación y buena diligencia del concesionario quien deberá gestionar el programa de obras de manera que evite en lo posible el impacto en el plazo global de construcción, y únicamente tendrá derecho a prórroga y en su caso reequilibrio en la medida en que el retraso o paralización de una actividad afecte a la ruta crítica del calendario de construcción y no sea compensable con una gestión eficiente de dicho programa. Un evento considerable excepcional y de riesgo de causa no asumible por el concesionario no dará derecho a paralizar las obras en la medida en que sea factible continuarlas y sin perjuicio del derecho posterior del concesionario a compensaciones o prórrogas, salvo que la propia Administración solicite la paralización de las mismas.

Actuaciones previas a la ejecución de las obras: aprobación de proyectos y planesExpropiaciones:

• Propuesta inicial consiste en compartición / limitación del riesgo según sistema de bandas con porcentaje de asunción de la Administración creciente de la desviación de coste respecto a previsión oficial, con mayoría de riesgo en manos privadas entre la banda 0% y 100% de desviación a partir de la cual es asunción plena de la Administración.

Hallazgos arqueológicos: dos primeros meses de retraso asumido por concesionario y por encima posible prórroga (no automática) según afección del plan de obras general y posibles compensaciones en función de costes directos y pérdida de ingresos en su caso (Ley de Patrimonio Histórico de Andalucía)

5. Ejecución de las obras ii

Seguimiento de las obras: bajo esquema habitual Modificaciones: idemSubcontratación: Permitida en labores de diseño, construcción, operación y mantenimiento, sin limitaciones.En construcción, obligación de subcontratar el 25% de la obra.

Acta de comprobación y puesta en servicio: • Consideración de comprobación provisional con apertura al servicio si defectos menores subsanables y posterior

puesta en servicio definitiva, una vez resueltas las cuestiones / diferencias pendientes en relación a la adecuación de las obras a las previsiones de pliego y proyecto aprobado. En tal caso, retención de un [20%] de los PPD devengados hasta comprobación definitiva.

6. Explotación

Cláusula de progreso y cambios legales• Mejoras tecnológicas obligatorias: Compensación / compartición de sobre costes por sistema de bandas con

aportación creciente de la Administración y tope total de asunción de riesgo por el privado de un 2% de presupuesto original de obra

• Todo cambio legal es riesgo de concesionario sin derecho a re-equilibrio salvo los que sean considerables como discriminatorios .

Monitorización• Esencialmente basado en automonitorización según sistema de gestión de calidad del concesionario a ser propuesto

en oferta según requisitos mínimos y a ser consensuado/revisado por la Administración antes de su implantación. • Adicionalmente auditorías del buen funcionamiento del sistema de calidad incluido inspecciones puntuales y

consideración de no reportes de incidencias / faltas como falta grave • Adicionalmente, en caso de evidenciarse con cierta persistencia (determinada de manera objetiva) un desempeño

sub-optimo, recurrentemente en falta de disponibilidad, facultad de aplicar inspecciones directas e irrogar el gasto al concesionario

Cambio extraordinario de condiciones de los seguros• Compartición de riesgo de sobre costes por encima de ciertos umbrales de desviación con respecto a un benchmark,

que será el coste efectivo de las primas del primer año indexado a IPC, o revisión de requerimientos mínimos de seguros

Programas de mantenimiento• Especial relevancia de los programas y planes de mantenimiento a medio-largo plazo y con carácter anual.• Necesidad de programación detallada de actuaciones de mantenimiento con incidencia en la disponibilidad / uso de la

carretera a efectos de consideración de no disponibilidad

7. Obligaciones y derechos; incumplimientos y penalizaciones

• Existencia e identificación de obligaciones esenciales cuyo cumplimiento da lugar a resolución • Resto de obligaciones, necesidad de existencia de materialidad / gravedad de consecuencias, y/o persistencia o

reiteración (según registro de faltas y/o según importe acumulado de multas)• Incumplimientos clasificados como graves y leves dan lugar a distintos importes o rangos de penalizaciones, que son

graduables en función de reiteración, intencionalidad, afección a usuarios, persistencia/reincidencia, etc. • Incumplimientos de los niveles / requerimientos de estándares de calidad/disponibilidad no conllevan penalización

explícita sino implícita en forma de ajuste del pago, si bien sí conllevan registro de faltas a efectos de control de persistencias

• A esos efectos se determinarán al menos dos umbrales de recurrencia / persistencia como acumulación de faltas o “puntos” en un período de [12 meses] consecutivos y/o [36 meses] consecutivos

8. Extinción y resolución

Causas. Las previstas por ley; Reconocimiento del principio de materialidad en incumplimientos

Consecuencias/compensaciones por resolución• Desarrollo de mayor objetividad / predeterminación de la mecánica de cálculo en desarrollo de las previsiones de la

Ley• Consideración de causa específica a esos efectos la de fuerza mayor y otros eventos de carácter extraordinario e

imprevisible según pliego. Bajo principio de TIR= 0%, es decir, no pérdida en términos absolutos pero coste de oportunidad

• Plena cobertura de las deudas pendientes en los casos de fuerza mayor, resolución unilateral, o por incumplimiento de la Administración

• Neteo o detracción en el cálculo de valor de la caja y en especial de las reservas de mantenimiento mayor y/o de reversión, o de las indemnizaciones de seguros en su caso

• En casos de incumplimiento de Administración, actos directos de la misma o resolución unilateral, pago de deudas vivas + compromisos con terceros + costes de desmovilización y otros costes de ruptura de contratos+ recursos propios pendientes+ adicionalmente cuantía tal que considerando los retornos recibidos hasta la fecha arroje una TIR igual a la TIR prevista según actualización de modelo con suelo en TIR prevista según PEF de oferta

• En caso de resolución por incumplimiento del concesionario: � Pago del valor patrimonial de las obras según valor neto de amortizaciones de la inversión en activos de obra y

otras inversiones de carácter técnico, y de intereses de construcción, para lo cual el PEF será un indicador válido, pero no gastos de ruptura de swap, ni desmovilización, a deducir daños y perjuicios previa incautación/ejecución de la garantía.

� En estudio mecanismos para liberar parte de la RPA antes incluso de la liquidación provisional, para facilitar el recobro de los financiadores.

Apéndice 1: Matriz de asignación de riesgos

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos i

1

TIPO DE RIESGO ADMINISTRACIÓN CONCESIONARIO OBSERVACIONES

Diseño X

Aun en caso de existir un proyecto desarrollado por laAdministración (regla general en la contratación española deconcesiones), el socio privado, usualmente, debe hacerlo suyo.De hecho la LCSP contempla expresamente la posibilidad deencomendar la redacción del proyecto al concesionario de obraspúblicas (y con dicho encargo, evidentemente se asigna el riesgoasociado).

Construcción X

La plena transferencia de este riesgo es esencial (con lasexcepciones establecidas por Ley, básicamente fuerza mayor yotras que muy excepcionalmente puedan establecerse en pliego).Tanto por la ley de contratos (art. 7.2 LCSP) como por la normativaen materia de contabilidad (SEC 95).

Sobrecoste de construcción

XEste riesgo viene asociado al anteriormente explicado, asociado ala noción de “riesgo y ventura”, principio consagrado por la LCSP.

Servicios afectados

X

La práctica habitual en España es la transferencia al socio privado(si bien existe cierta tendencia a compartirlo en ciertos sectores y enfunción de la mayor o menor disponibilidad de informaciónadecuada/actualizada). En el caso de carreteras se proponetransferir este riesgo.

Fase de Construcción (i)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos ii

2


Arqueológico X X

En principio quedaría asignado a la Administración, en la medida enque se considere imprevisible. Influye en este riesgo la legislaciónque impere en la región respectiva en materia de patrimonio cultural.Normalmente serán determinadas ciertas obligaciones para elConcesionario, que suele estar obligado a tolerar ciertas demoras (yel sobre coste asociado) que los hallazgos arqueológicos conlleven.En algunos casos se está incluyendo en pliego un posible mapa dehallazgos u otra información arqueológica a modo de ”línea base”objetiva para poder determinar el carácter imprevisible. Se proponeeste enfoque como el más recomendable cuando sea conocido estaren una zona de riesgo elevado, y compartir los sobre costes[siempre sujeto a cotejo final con Grupo Trabajo SEC95].

Geológico y geotécnico

X

Suele estar asociado al concepto de “riesgo y ventura”, sin embargo,esta transferencia de riesgo no es absoluta ni tiene la mismaintensidad en todos los casos. Es claro que no resulta recomendablesu plena transferencia en el caso de túneles y así es reconocido enalgunos contratos. En general se propone que riesgo seaplenamente transferido en este programa de carreteras.

Medioambiental XSi bien la Administración realiza los trámites previos de aprobación,el Concesionario implementa los requerimientos y es responsablepor su cumplimiento.

Fase de Construcción (ii)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos iii

3

TIPO DE

RIESGO

ADMINISTRA

C.

CONCESIONARI

OOBSERVACIONES

Expropia-torio

X (X)

Lo relevante en relación a este riego se produce en el ámbito interurbano, muyen concreto en carreteras. En muchas regiones /CCAA, si bien quien gestionalas expropiaciones es el privado, la Administración asume todo el riesgo.Sin embargo esto este tratamiento de riesgo (retención por la parte pública), noha sido así en el caso de los contratos procurados por la Administración centrallo cual ha tenido recientemente (en los procesos adjudicados durante 2008)consecuencias altamente negativas. Nuestra recomendación es que sea unriesgo compartido o transferido con limitaciones (por sistema de pocas bandasy por encima de la banda final, de 100% de desviación, asunción completa dela Administración). [Esta cuestión esta ahora bajo consideración especial en elGT-SEC95 y por lo tanto sujeta a cotejo]

Fuerza Mayor

X (X)

Retenido por la Administración por la LSCP (art. 214 LCSP), pero matizable porla exigencia de la contratación de seguros con un nivel mínimo de coberturas.En todo caso se puede decir que es compartido, pues el privado tiene un costede oportunidad: el estándar habitual de cálculo de las compensaciones porterminación en base a fuerza mayor es más restrictivo, y en principio no otorgareconocimiento de rentabilidad (Tasa Interna de Retorno = 0%), si bien sepodría tasar un rendimiento a estos efectos (claramente menor que la TIResperada). Este enfoque (0% o por ejemplo 2%) es lo que se propone. Se debeen todo caso requerir suscripción de coberturas mínimas pero testardebidamente si son asumibles por mercado de seguros. Del mismo modo sedeberá prever que riesgos que se conviertan en no asegurables en un futurodeben ser eliminados de los requerimientos de seguros y asumidos plenamentepor la Administración.

Fase de Construcción (iii)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos iv

4


Insuficiencia de los seguros

X

Consecuentemente con lo explicado supra, este riesgo suele estaren cabeza de la Administración siempre que las pólizas esténdebidamente en vigor y solo a partir de la cifra de coste/riesgoestablecida como límite de la indemnización en la póliza respectiva .

Licencias y permisos

XAun con compromiso de la Administración de facilitar la tramitación,este riesgo suele estar asignado al sector privado.

Cierre Financiero / Tipo de interés

(X) XTradicionalmente siempre transferido, si bien existe tendencia acompartición limitada por parte de la Administración y se estánexplorando fórmulas [sujeto a cotejo con GT-SEC95].

Inflación X

Los costes unitarios de obra no deben ser revisables / ajustablesdurante las mismas sino ser contratada la obra a precio y plazocerrado. Se recomienda prescribir esta obligación en pliego. Enrelación al PPD ofertado, y consecuentemente, este no deberá serrevisado sino aplicarse al primer año de explotación sin ajuste porinflación alguno, sin perjuicio de los ajustes / indexación anualposterior.

Puesta en Marcha

X

Asociado al riesgo y ventura de la operación, sin perjuicio, además,de la aplicación de penalidades. Lo anterior siempre a salvo de lasexcepciones en relación al riesgo de retraso (fuerza mayor, yposiblemente Arqueológico). Se debe en todo caso prever enpliego obligación de mitigación de las consecuencias de estoseventos por buena diligencia en la gestión del programa ycalendarios de trabajo (períodos flotantes) y únicamente prevercompensaciones y exención de falta de retraso en la medida en queun evento afecte realmente al calendario y plazo en su conjunto.

Fase de Construcción (iv)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos v

5


Demanda y/o disponibilidad

X

Asociado al riesgo y ventura de la operación. En el programa se hadecido basar el pago en disponibilidad. No es aconsejableincorporar ambos riesgos por motivos de consideraciones de SEC95. sin embargo, ello conlleva un “riesgo inverso” de demanda (amayor demanda de la prevista, mayores costes de mantenimiento.En este sentido se proponen dos posibilidades: la propuesta básicaconsiste en tasar un precio por vehículo en pliego, que se aproximea coste unitario / marginal de mantenimiento, y que no supere el 5%de las previsiones de pago (alternativamente dejarlo a oferta peroello generará complicaciones en fórmula de valoración). La segundaes establecer un umbral de demanda “extraordinaria” y aceptar re-equilibrio en base a la desviación de costes de O&M [Sujeto aGTSEC95]

Sobrecoste de explotación

(X) X

Regla general es la plena transferencia. Al margen de la excepciónde fuerza mayor, y la posible excepción anterior, un componente delos costes de explotación, los seguros, está viendo variar suestándar siendo más frecuente ya ver la compartición en lasdesviaciones del coste real con respecto al previsto, siempre enniveles que sean considerados extraordinarios [sujeto a GTSEC95].

Financiero / Tipo de interés

X

Ídem construcción. Si bien se está implantando mecanismo decompartición de ganancias de refinanciación, y en algunos casostambién de riesgo de refinanciación (insuficiencia de la capacidadde refinanciación). En principio proponemos descartar esta segundacuestión por dificultades en SEC 95.

Fase de Operación (i)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos vi

6

TIPO DE

RIESGOADMINISTRACIÓN

CONCESIONARI

OOBSERVACIONES

Inflación X X

Por definición es un riesgo compartido con independencia de el índice deactualización que se emplee, pues según sea tratada la indexación, podráexistir riesgo de inflación al alza o incluso el riesgo se manifestará porinflaciones a la baja. El mecanismo de indexación más adecuado porlimitar o eliminar riesgo de inflación es aquel que reconozca y se adapte alperfil de costes fijos/variables del concesionario, habitualmentemayoritariamente desafecto de la inflación, indexando sólo al IPC elporcentaje que represente (o aproxime) el peso de los costes variables /sujetos a inflación del concesionario. Si bien ello conlleva una pendientede la curva de pagos más plana, lo cual es bueno para la financiabilidaddel proyecto (más flujo disponible los primeros años) pero puede ser uninconveniente para la Administración si desea proteger más el gasto delos años próximos. En ocasiones el % del IPC que se aplicará a las tarifaso PPDs es variable de oferta, pero proponemos descartar ese enfoque porcomplicación en valoración económica (que se desea gire sobre oferta dePPD, y no sobre VAN de pagos).

Un enfoque empleado en distintas administraciones extranjeras y enCataluña es la fijación de la inflación a efectos de actualización, es decir,establecer un índice de actualización que se aproxime a la inflaciónprevista pero que la “congela” a efectos de actualización. Ello permite porun lado pagar menos al principio, al tiempo que elimina la volatilidad en losingresos y permite que las cargas fijas (devolución de la deuda) seacomoden con mayor certidumbre al flujo de ingreso. Este índice deactualización se podría aplicar a la parte fija de los costes deconcesionario según se estime (70% o la que finalmente se establezca)

Fase de Operación (ii)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos vii

7

TIPO DE RIESGOADMINISTRA

CIÓN

CONCESIONARI

OOBSERVACIONES

Fuerza Mayor X (X) Ídem construcción.

Insuficiencia de los seguros

X Ídem construcción.

Ingresos Comerciales

X

Plenamente en sede del concesionario si se incluye explotación de áreas deservicio, aunque la Administración podría, en determinados casos, participarde up-sides. Pero se propone inicialmente para el programa de carreterasque no se incluya la explotación de áreas en el contrato a fin de gestionarlaspor separado en distinto esquema concesional.

Progreso técnico y cambio regulatorio

X

La previsión legal determina la transferencia de este riesgo (art. 230.4 LCSP),siempre que sea cambio legal/normativo. La práctica usual es imponercambio o potestad de imponerlo si cambia el estándar técnico aunque nohaya cambiado la norma, y reconocer casi siempre posible re-equilibrio siexiste “impacto significativo” en estos cambios, a veces también cuandoexista cambio normativo. El estándar internacional, que recomendamos,consiste en limitar riesgo en los casos de que se trate de cambio“discriminatorio” (que afecte solo a esa sociedad o solo a ese sector) y entodo caso cuando el impacto supera determinados umbrales de“materialidad”, que a estos efectos se puedan defender como imprevisibles.Lo anterior esta sujeto a la obligación de dotar unas reservas paramantenimiento sustitutivo de volumen prudente. Es conveniente unadeterminación expresa de lo que se entenderá por “regulacióndiscriminatoria”, y se propone además la objetivización de impacto materialde cambios tecnológicos previendo compensaciones limitadas.

Durante construcción sin embargo no procede ningún tratamiento más allá dela consideración de los cambios como cambios del proyecto [sujeto a cotejocon GT-SEC 95]

Fase de Operación (iii)

Apéndice 1: matriz de asignación de riesgos viii

8


Terminaciónanticipada delContrato

X

Nos referimos al riesgo de insuficiencia de la liquidación/compensación a la posible terminación anticipada del contrato, queresponde normalmente a tres supuestos distintos con tres cálculosdiferentes: terminación unilateral, por incumplimiento o por fuerzamayor. Lo usual es que se describa de manera objetiva como se vaa calcular dicha cifra aunque hay algunas excepciones.Proponemos objetivar al máximo dicho cálculo y el derecho arecuperación de la deuda viva y el capital pendiente de recupero enfuerza mayor y rescisión unilateral o por incumplimiento deAdministración, con TIR regulada/limitada en caso de fuerza mayor,e igual a la prevista originalmente en unilateral. Alternativamente elPEF incluirá el cálculo en cada año lo cual será una referencia a losefectos de los cálculos de la RPA.

En relación a incumplimiento de concesionario, dicha cifra es usualque no cubra el 100% de las deudas, y en tales casos los bancossuelen solicitar (no siempre) garantía corporativa por la parteremanente de deuda que pueda estar desprotegida. Al surgir laincertidumbre del valor de los daños y perjuicios a irrogar alconcesionario, hay iniciativas que proponen liquidar el valorpatrimonial antes de la deducción de daños y perjuicios. En otroscasos a nivel internacional se propone tasar un porcentajedeterminado de la deuda viva como asegurado (usualmente 80%) aliquidar previamente a liquidación RPA. Se propondrán enfoques eneste sentido para cotejo con bancos [sujeto siempre a GT-SEC95]

Apéndice 2: Mecanismo de pagos

Apéndice 2: mecanismo de pagos i

Introducción

•

•

•

La esencia del devengo del pago reside en el concepto de disponibilidad: La determinación de si la infraestructura (un

tramo o elemento determinado) está o no disponible, dependerá de dos criterios:

La disponibilidad efectiva o física de uso de la infraestructura (la posibilidad de que los coches transiten).

La Legal o ligada a los estándares mínimos de calidad (por debajo de cuyo umbral la infraestructura o parte de ella se

“considera” no disponible.

• Para medir el “nivel de disponibilidad” de la infraestructura se contrasta el grado de cumplimiento, de manera sectorizada

por tramos y por unidad de tiempo, en referencia a los criterios o estándares de exigencia que establece la Administración

a partir de los valores umbrales límite de dichos estándares de calidad y servicio definidos en pliegos, además de la

verificación de la existencia de situaciones de cierres o bloqueos de carriles.

• En el pago por disponibilidad el concepto de “pago unitario” es el que respeta la esencia de los criterios SEC 95 (pagos

asociados al volumen de servicio), y que es poco o nada compatible con la existencia de una parte del pago con

naturaleza fija. El pago se “devenga”, es decir, no son penalizaciones ex post lo que se aplica sino ajustes al mismo.

• Para cada tramo o elemento funcional de la infraestructura y para cada unidad de tiempo la transferencia del riesgo de

disponibilidad debe ser del 100% de forma que el “pago unitario” podría ser cero si no se cumpliera alguno (según cual)

de los indicadores definidos según las condiciones del contrato APP. Es decir, se reconoce la posibilidad de que una

sección este “parcialmente disponible”.

• La aplicación de penalizaciones (por medio de ajustes al pago) cuando la entidad privada ha faltado a sus obligaciones de

servicio debe ser automática y tener efecto sobre los ingresos o beneficios de la entidad privada, y no ser puramente

"cosmética" o simbólica.

• Como se explica más adelante, el pago por uso debe tener vocación de puro equilibrador de los costes de mantenimiento

y no de retribución de capitales o deuda, si bien es incluso eliminable en algunas circunstancias.1

PagoEfectivo

Pagopor uso

Pago Máximo porDisponibilidad

Ajustes porNo-Disponibilidad

Apéndice 2: mecanismo de pagos ii

Criterios de disponibilidad

• Una sección de una carretera se considera que está disponible durante un período de tiempo determinado (la unidad que

se decida emplear, por ejemplo, períodos de dos horas) cuando durante todo el período de tiempo en cuestión la sección

de la carretera en cuestión cumple con dos criterios (los criterios de disponibilidad):

(i) que no está cerrada al tráfico total o parcialmente o no sufre bloqueos o estrechamientos que dificulten la movilidad;

(ii) que aunque esté plenamente abierta su estado técnico cumple determinados requerimientos o umbrales de calidad, es

decir, iguala o supera los valores (o “indicadores”) mínimos (criterios mínimos o requerimientos mínimos) de una serie

de conceptos (requerimientos o criterios, habitualmente entre 8 y 10, tales como rugosidad, rodadura etc.).

Factores de ajuste

• Si no cumple ambos criterios, se considera no disponible, y entonces se aplica al pago devengable por dicha sección en

dicho período de tiempo un factor de ajuste que debe poder ser de 1 (100% de ajuste, es decir devengo = 0), si bien

según las categorías de disponibilidad que se hayan definido puede ser menor a 1.

• A veces se incluye además un factor adicional o exógeno de seguridad, si bien cada vez es menos común. Del mismo

modo pueden existir criterios o ajustes por incumplimiento de ciertas prescripciones (p.e. actividades de mantenimiento

invernal o actuaciones de respuesta de emergencias) pero ni unos ni otros son en realidad componentes del pago pues

están más bien referidos a realización o no de ciertas actividades a requerimiento o no tanto a la medida de “resultado” de

características del servicio asociado al estado y disponibilidad de la carretera.

• Muchos de los mecanismos de pagos unitarios (p.e. el sistema de PPS de México, con 6 proyectos de este tipo, o varios

de los sistemas ingleses o de Florida) consideran dos tipos de criterios o requerimientos: críticos o no críticos, o los

conceptúan como “faltas de disponibilidad” críticas o no críticas, conllevando las críticas la consideración de

indisponibilidad absoluta, y devengándose 0% del pago de ese período de tiempo en esa sección (coeficiente de ajuste o

factor de ajuste, FA = 1). Las faltas de disponibilidad no críticas son sumables con límite en ajuste 100%.

2

Apéndice 2: mecanismo de pagos iii

Matriz de categorías de disponibilidad y factores de ajuste

• Así, teniendo en cuenta distintos grados de disponibilidad física y de ocurrencia de eventos de no disponibilidad y su naturaleza (crítica o no crítica), se aplicarán distintos factores de ajuste, en función de lo que denominamos “categorías de disponibilidad”.

3

Categoría de disponibilidad

CriterioFactor de

ajuste

ASe han cumplido todos los criterios def inidos de disponibilidad en la secciónde carretera durante el periodo de disponibilidad

0.00

BEn algún momento durante el periodo de disponibilidad, un carril de la secciónde carretera está sujeto a cierre total o parcial, bloqueo o interferencia

0.40

CEn algún momento durante el periodo de disponibilidad, se produce una faltano critica en la sección de la carretera que tendría que haber sido rectif icadapor el concesionario pero no lo ha sido

0.40

DEn algún momento durante el periodo de disponibilidad, los dos carriles de lasección de la carretera están sujetos al cierre total o parcial, bloqueo ointerferencia

1.00

EEn algún momento durante el periodo de disponibilidad, hay una falta criticaen la sección de la carretera que tendría que haber sido rectif icada por elconcesionario pero no lo ha sido

1.00

Apéndice 2: mecanismo de pagos iv

Cálculo del pago devengado

• El pago devengado en un período de tiempo determinado será:

• Ponderadores temporales: Adicionalmente se apunta que suelen existir ponderaciones temporales a aplicar encima delos coeficientes de ajuste, reconociendo que el impacto en el servicio (demanda afectada) puede ser distinto segúnépoca del año, día del mes o incluso día de la semana y especialmente hora del día. Pero en caso de ciertas carreterascon demandas muy reducidas esta complicación adicional puede ser ignorada.

• Disponibilidad y mantenimiento programado: para evitar desincentivos en relación al mantenimiento programado, sepuede optar por (i) mantener ciertas horas al día con coeficiente de ajuste cero – habitualmente por las noches; (ii)existencia de una “bolsa de horas de mantenimiento” como horas planificadas de mínima afección para realizar lasactividades de O&M, durante las cuales no se aplicará ajuste alguno en relación con la no-disponibilidad afectada (deberáestar previamente especificado en la programación del Plan de Conservación y Mantenimiento y en el Plan deExplotación).

4

Donde:• PPDst: Pago por Disponibilidad devengado para una sección o segmento “s” en un periodo “t”• PMDst: Pago Máximo Disponibilidad devengado para un segmento “s” en un periodo “t”• FA: Factor de ajuste según la categoría de disponibilidad

Apéndice 2: mecanismo de pagos v

Ejemplo

• Como ejemplo calcularemos el PPD devengado en un semestre determinado, tomando como ejemplo una carretera quetiene tres secciones y dos carriles cada sección. El pago de disponibilidad máximo semestral (según oferta deladjudicatario) será de 1.000.000 euros.

• La suma del pago semestral es en realidad la suma de los pagos mensuales devengados que no son sino la sumatoria detodos los pagos diarios o de la unidad de tiempo mínima que se haya definido (la mínima suele ser de período de 2 horas)

• Supondremos que en un mes del semestre devengado se ha producido un único evento de no disponibilidad, enúnicamente en una sección (la sección 3) que se categorizará como C (falta no crítica) según la matriz expuestaanteriormente. Por lo tanto, para calcular el pago por disponibilidad semestral de las tres secciones el pago pordisponibilidad semestral sería como sigue:

• Por lo tanto el pago por disponibilidad recibido por el concesionario en el semestre devengado será de 977.777 euros, un97.77% del total que recibiría si hubiese estado la infraestructura totalmente disponible.

• Nótese que estamos considerando que las ponderaciones de cada sección son iguales, lo que en la práctica no debe serasí, pesando cada una en el total del PPD lo equivalente a la ponderación de su tráfico respecto al tráfico total, como seexplica más adelante.

5

Apéndice 2: mecanismo de pagos vi

Ponderación de las secciones

• El pago total se prorratea en una serie de secciones. Estas deben de tener unidad de sentido como servicio (dar ellas por sí mismas un servicio concreto de movilidad / desplazamientos entre dos puntos con lógica de utilidad).

• ¿Cuántas secciones se deben definir? Las que sean necesarias para reflejar las características o patrones de movilidad existentes. No es habitual ver menos de 6 ó 7 secciones (para que el impacto en la falta de devengo sea soportable) ni siendo común ver más de 10 (para que el impacto sea suficientemente significativo).

• Esto guardará naturalmente relación con las características técnicas de la infraestructura y entre otras con la longitud y numero de bifurcaciones, intersecciones etc.

• ¿Cómo se deben ponderar las distintas secciones a fin de segmentar el pago devengable? Lo más correcto es ponderar por tráficos con un coeficiente que se mantiene constante por periodos de normalmente tres años, revisando las ponderaciones tras dichos períodos para re-calibrar el mecanismo (la descomposición del devengo según secciones de carretera).

Períodos de rectificación

• Para bastantes si no todas las faltas de disponibilidad o eventos de no disponibilidad relacionados con umbrales de requerimientos mínimos existen “períodos de rectificación” de manera que si dentro de dicho período, una vez detectada la falta de disponibilidad, esta es remediada, a los efectos del cálculo del devengo la sección no se considera no disponible. Aunque no todas las posibles “faltas de disponibilidad” tienen período de rectificación, pues en esencia no pueden o la consideración de un período de rectificación sería perversa (p.e. los propios cierres o bloqueos), o su relevancia para el servicio es máxima (p.e. aquellas muy cercanas a la seguridad).

• En los casos que haya período de rectificación si no se rectifica en dicho tiempo, la consideración de no disponibilidad se retrotrae al momento de origen, y en algunas ocasiones, si persiste la no disponibilidad un tiempo, se aumenta el factor de ajuste (“ratchet”) si bien en este caso no proponemos dicho factor incremental, sino en todo regular la persistencia a través del mecanismo de incumplimientos de contrato (como faltas leve que se renueva su ocurrencia con el tiempo al punto de acumular un determinado numero de faltas que pasan a considerarse graves y de potencial rescisión).

6

Apéndice 2: mecanismo de pagos vii

Períodos de rectificación (cont.)

• La definición de tales períodos es una cuestión muy sensible: se debe procurar mantener el incentivo/desincentivonecesario para que el concesionario evite desde el principio (construcción, y programación de mantenimientoextraordinario) entrar en las mismas, sin dejar de considerar un cierto período de gracia de manera que la carga seaaliviable de existir unas respuestas ágiles.

• Al tiempo se debe reconocer que muchas faltas de disponibilidad o entrada en niveles de incumplimiento de ciertosrequerimientos no son evitables con mantenimiento preventivo.

• Destacar que aunque en tales casos no se produzca ajuste en el pago, si se registra la falta a efectos de perseguirincumplimientos de carácter menor que sean persistentes.

Componente de demanda

• El estándar internacional que se aplica en la práctica totalidad de países con esquemas de PPD en carreteras (Australia, Inglaterra, Irlanda, USA-Florida, México, Hungría, etc.) responde a un mecanismo con un componente de demanda, pero la intención de dicho componente no es retribuir capitales sino equilibrar de manera natural el ingreso a los costes de mantenimiento.

• Ello porque no hay “valor por dinero” en trasladar un riesgo que no guarda ninguna relación con los objetivos e interés de la administración, el contrato de sistemas de transporte público.

• Existen dos enfoques básicos para su dimensionamiento: establecimiento del precio por vehículo (a veces desde vehículo cero o a veces traspasando cierto umbral), o que quede sujeto a oferta, pero sin sesgar el dimensionamiento en la valoración, es decir, no se debe primar a quien apueste más o menos por demanda sino que el oferente dimensione el componente de la manera más eficiente posible: a más eficiencia, menor riesgo de costes y menor precio en el PPD.

• En algunas actuaciones (especialmente de reforma) puede hasta carecer de sentido el establecer el más mínimo pago por usuario/vehículo más allá de establecer la posibilidad de re-equilibrar a partir de determinados umbrales de demanda que se consideren extraordinarios.

7

Apéndice 2: mecanismo de pagos viii

Componente de demanda (cont.)

• Nuestra propuesta de base es la de establecer en pliego un importe por vehículo que se entienda por los especialistas técnicos que aproxima el coste marginal o unitario de los gastos de mantenimiento, y que su dimensión este sujeta a que los volúmenes de pago por uso no superen un 5% del VAN de todos los pagos. Lo anterior se basa en la idea de que pueda ser más deseable simplificar la valoración de las ofertas (y no requerir así de cálculos de VANES para la evaluación económica, sino basar esta en el simple pago requerido para un año, el de entrada en servicio), considerando que el impacto de una desviación en la estimación tiene incidencia menor y siempre se aproximará más a la realidad de los costes del concesionario que no establecer pago alguno por vehículo. Potencialmente, según la relevancia de tráfico pesado, puede tener sentido únicamente fijar dicho pago para dicha categoría de vehículos.

• De lo contrario, se deberá prever entendemos que por encima de determinado umbral de demanda / uso se de posibilidad de solicitar re-equilibrio del pago para acomodarlo a la realidad de los costes de mantenimiento, debiendo ser defendible dicho umbral como imprevisto y extraordinario.

• Debido a que es una cuestión que entendemos especialmente problemática en términos de análisis SEC 95 /(la mezcla de distintos tipos de mecanismo de pagos) y aunque pensamos que en realidad no es significativo este componente y por ello debiese ser aceptable este ajuste al mecanismo de PPD, esta cuestión debe ser sometida a cotejo con el GT SEC 95

Monitorización

• Lo más eficaz es que la monitorización la realice quien esta más cercano a la gestión y tiene más fácil acceso a la información de los eventos e incidencias, que no en vano de por sí debiesen ser detectadas por pura gestión de calidad.

• Esencialmente debe pues el sistema estar basado en automonitorización según sistema de gestión de calidad del concesionario a ser propuesto en oferta según requisitos mínimos y a ser consensuado/revisado por la Administración antes de su implantación.

• Adicionalmente auditorías del buen funcionamiento del sistema de calidad incluido inspecciones puntuales y consideración de no reportes de incidencias / faltas como falta grave

• Adicionalmente, en caso de evidenciarse con cierta persistencia (determinada de manera objetiva) un desempeño sub-optimo, recurrentemente en falta de disponibilidad, facultad de aplicar inspecciones directas e irrogar el gasto al concesionario

8

Apéndice 2: mecanismo de pagos ix

Incumplimiento persistente y sistema de control de faltas

• Incumplimientos de los niveles / requerimientos de estándares de calidad/disponibilidad no conllevan penalización explícita sino implícita en forma de ajuste del pago, si bien sí conllevan registro de faltas a efectos de control de persistencias, al igual que el resto de incumplimientos de contrato.

• Cuando se produce un evento de no disponibilidad de tipo falta de disponibilidad, y cabe rectificación y esta se produce en tiempo, no procede como hemos visto ajuste alguno, pero la falta / incumplimiento como tal sí debe ser computada a estos efectos. Para evitar situaciones perversas de exceso de aprovechamiento de la rectificación dando permanentemente un servicio “no óptimo” pero sin tener impacto económico.

• A esos efectos se determinarán al menos dos umbrales de recurrencia / persistencia como acumulación de faltas o “puntos” – por ejemplo en un período de [12 meses] consecutivos y/o [36 meses] consecutivos y su acaecimiento podría conllevar desde multas explícitas hasta imposición temporal de inspecciones con coste irrogado al cocesionario, hasta que se entre de nuevo en situación aceptable de nivel / frecuencia de incumplimientos.

• En la mayoría de los casos internacionales este sistema gira sobre “puntos” (“performance points”) teniendo los distintos requerimientos una asignación de puntos determinada, si bien proponemos un sistema más sencillo de puro cómputo de faltas, divididas en leves y graves, según el indicador en cuestión y su carácter de crítico / no crítico.

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Apéndice 2: mecanismo de pagos x

Consideraciones generales

•

•

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•

•

•

En el diseño del Pago por Disponibilidad se deben seguir unas pautas generales:

Vincular mediante reglas definidas y claras la calidad de la prestación del servicio (desempeño técnico y operativo del

concesionario) con el monto del pago, proporcionando un incentivo apropiado para el buen desarrollo de los objetivos

precisados, ajustando automáticamente el pago si el funcionamiento está por debajo del estándar convenido. Los

pagos deberán ser proporcionales a los resultados obtenidos (ajuste del pago al servicio de disponibilidad recibido).

Determinar unos estándares de calidad y servicio del funcionamiento realistas: alcanzables por el concesionario,

pero desafiantes. El riesgo en esencia debe depender de la buena gestión del concesionario, y si esta se verifica,

debería verse reflejada en niveles de devengo altos, pero los pagos casi plenos deberían estar claramente identificados

con una gestión excelente. En este sentido se debe testar por sensibilidades escenarios reales.

Se debe controlar incumplimientos leves, o defectos del desempeño menores, así como evitar escenarios con una

recurrencia de faltas que no devengan ajuste por ser rectificadas, lo que se hará mediante el debido registro de las

mismas, que pueda llevar a medidas como incremento de inspecciones y asunción más directa del monitoreo, a costa

del concesionario.

Definir un método de medida objetivo, transparente y sencillo de entender y aplicar, según un sistema de supervisión y

control acorde a las condiciones establecidas, para poder medir el grado de cumplimiento correspondiente

(esencialmente auto-calculado por el concesionario en su sistema de gestión de calidad y su conexión con el sistema

de la Administración de control del contrato y calcular fácilmente el pago devengado. El mecanismo debe ser objetivo

para permitir el análisis del riesgo por parte de los financiadores

Incentivar al concesionario para innovar y mejorar la gestión y explotación de la concesión. Esto se relaciona la

importancia del sistema de gestión de calidad .

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Apéndice 2: mecanismo de pagos xi

• El proceso de desarrollo de la configuración del Pago por Disponibilidad, integrado en el sistema del Mecanismo de Pago,

abarca los siguientes pasos principales descritos a continuación:

11

Se establecen los criterios de disponibilidad y los estándares

de calidad

Determinación de la

importancia de los estándares y

definición de categorías

Determinación de tiempos de rectificación

Sistemas de control y auto-

monitoreo

Nivel de deducción y su impacto en el pago

unitario

Definición de medidas para

incumplimientos prolongados o

recurrentes

Determinación de la estructura

global del mecanismo

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Deloitte, adaptado de de 4ps “Payment Mechanisms for Transport PFI Projects”

financiación-gestión de las carreteras de andalucía en régimen de concesión de ... ·...

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