Fallo Lpez de Reyes

Fallo Lpez de Reyes

Corte Sup., 25/09/1959 Lpez de Reyes, Mara Consuelo v. Instituto Nacional de Previsin Social. Fallos 244:548.

OPININ DE LA ASESORA LETRADA. Adoptado como resolucin por el directorio del Instituto Nacional de Previsin Social.

La Sra. Mara C. Lpez apela en autos de la decisin de la Caja Nacional de Previsin para el Personal de la Industria (fs. 21), por la cual no se hace lugar al pedido de jubilacin por invalidez formulado por la nombrada.

De las conclusiones arribadas por la Divisin de Medicina Social, a fs. 10, 12 y 18, resulta que la misma no objetiviza factor patolgico alguno que implique invalidez. Por tanto no se encuentra comprendida desde el punto de vista mdico en las disposiciones del art. 56 y concs. del decreto ley 13937/1946.

En consecuencia, correspondera no hacer lugar a lo solicitado y confirmar la resolucin denegatoria de fs. 21.

OPININ DEL PROCURADOR GENERAL DEL TRABAJO. El recurso interpuesto en orden a lo dispuesto en el art. 14 ley 14236, se fund segn los trminos del escrito de fs. 32, en el derecho que conceden a la apelante, las leyes nacionales 12921 y 14370, violndose expresas garantas constitucionales, en cuanto aseguran la igualdad de todos los habitantes frente a la ley, como as la inviolabilidd del derecho de propiedad y la garanta de que nadie puede ser privado de lo que la ley concede.

Este simple enunciado, resulta a todas luces insuficiente para sustentar el recurso deducido, pues, ste, en su forma y fondo, exige una serie de requisitos, para que en ambos aspectos, pueda ser considerado viable. La abundante y profusa jurisprudencia existente al respecto, se ha encargado de fijar claramente la tcnica que regula el funcionamiento de ese remedio procesal extraordinario, bastando un simple cotejo, para lelgar sin hesitacin, a aconsejar la desestimacin del presente. LL 17695, sums. 14, 15, 16, 17, 19, 20, 31, 32; sala 2, Rev. Der. de Trab., 1957579; 1956642 Juris. del Trabajo n. 6282, etc.

La absoluta falta de fundamento del recurso, torna asimismo improcedente la tacha de inconstitucionalidad que se formula contra el art. 14 ley 14236, desde que constituye basamento de la misma, la relacin que deba tener la cuestin materia de apelacin, con las clusulas constitucionales que se dicen violadas y como en la especie, no se ataca la decisin recurrida, en forma concreta y concluyente, sino en base a simples enunciaciones abstractas, la impugnacin carece de asidero.

Por ello es que aconsejo a V.E. el rechazo del recurso interpuesto. Vctor A. Sureda Graells.

2 INSTANCIA. Buenos Aires, febrero 18 de 1959.

El Dr. Rebullida dijo:

1. La presentacin de fs. 32 cuyos trminos se ratifican a fs. 36, con firma de letrado, no rene en mi concepto y en lo que al art. 14 ley 14236 se refiere, los requisitos mnimos, que en el aspecto formal tornan viable el recurso de inaplicabilidad de ley o doctrina legal que se intenta contra la resolucin de fs. 25, toda vez que en el mismo no se concreta la violacin a la ley o doctrina legal que pudiera sustentarlo; de manera que tal presentacin pudiera bastarse a s mismo (Alsina, "Tratado...", t. II, p. 669).

2. Es igualmente improcedente el recurso extraordinario que se interpone en el punto II, de la recordada presentacin, en tanto a travs de sus escuetos trminos, no surge cul es la norma constitucional que se reputa violada, y cuya relacin con los hechos de la causa sea congruente; expresando adems, en qu consiste el vicio en que se funda el recurso, no demostrndose por lo tanto que el caso encuadre en los trminos del art. 14 ley 48 (Alsina, "Tratado..." cit., t. II, ps. 658/59).

A mrito de lo expuesto y de conformidad con lo dictaminado por el procurador general del trabajo, voto por la desestimacin de los recursos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, y extraordinario deducidos a fs. 32.

El Dr. Ratti, por los mismos fundamentos se adhiere al voto del Dr. Rebullida.

El Dr. Eisler dijo:

Teniendo en cuenta que en el caso de autos el recurrente no expres las razones por las que la apreciacin de los hechos por parte de la autoridad administrativa no responde a una ponderacin justa de la prueba aportada de manera que, de prosperar la tacha de inconstitucionalidad del art. 14 ley 14236 la solucin de la causa pudiera variar, y por las dems razones expuestas en el voto del Dr. Rebullida, adhiero a su conclusin

En virtud de lo que surge del presente acuerdo, el tribunal resuelve: desestimar los recursos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal y extraordinario, deducidos a fs. 32. Osvaldo F. Rebullida. Jorge A. F. Ratti. Carlos R. Eisler.

OPININ DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIN. Por aplicacin de la doctrina sentada en la causa "Michalak, Nicols s/jubilacin", fallada el 25 de febrero del ao en curso, pienso que correspondera declarar mal denegado el recurso extraordinario a fs. 44 del principal y hacer lugar, en consecuencia, a la presente queja a efecto de que V.E. pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto. Ramn Lascano.

Buenos Aires, setiembre 25 de 1959. Considerando: Que, como lo seala el dictamen precedente del procurador general, el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales debe declararse procedente por aplicacin de la doctrina establecida en los autos "Michalack, N. v. jubilacin", sentencia del 25 de febrero del ao en curso (Fallos 243:78).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se declara procedente el recurso extraordinario deducido a fs. 41 de los autos principales.

Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin:

Que, como se decidi en el precedente ms arriba citado, la denegatoria del recurso del art. 14 ley 14236 no es acertada, si el procedimiento administrativo seguido es objetable por vulnerar la garanta de la defensa. Ello ocurre cuando de las constancias de autos aparece prima facie, como en el caso, que las pretensiones de la recurrente no son arbitrarias. A tal efecto, debe tenerse presente que los certificados mdicos presentados ante la autoridad administrativa y agregados a fs. 15, 28, 29 y 30/31 del expte. 406491, dan cuenta de que la Sra. de Reyes se le practic en 1938 una nefrectoma derecha por tuberculosis lcero caseosa; que en 1955 padeca de una insuficiencia ovrica acentuada y un sndrome de retencin urinaria aguda, con neuralgia permanente e intensa del rin izquierdo, y que desde el momento de la primera intervencin, se ha encontrado bajo asistencia mdica, debiendo guardar reposo casi permanente. Y adems, que tales pretensiones han sido desechadas con base en informes mdicos que no renen las formas de una peritacin ni hacen posible el juicio autnomo de los rganos jurisdiccionales respectivos sobre la incapacidad alegada por la interesada conf. autos "Caputo, T. N. s/jubilacin", sent. del 25/2/1959 (Fallos 243:62). Pues aun cuando por razones de especializacin y de buen orden es admisible que la incapacidad alegada como fundamento del derecho jubilatorio deba acreditarse por medio de exmenes de facultativos del Instituto Nacional de Previsin Social, no lo es, en cambio, que la decisin final del expediente se adopte sin una comprobacin objetivamente satisfactoria de la mencionada incapacidad. No resulta, en efecto, de las piezas de fs. 10, 12 y 18 elementos de juicio bastante para decidir el caso con fundamento serio y autnomo, elementos que han debido allegarse en el curso del trmite administrativo, pues los informes mencionados se limitan a consignar que "segn la historia clnica levantada en junta mdica" que no figura agregada a la causa la peticionante "no objetiviza factor patolgico alguno que implique invalidez", por lo que no se encuentra incapacitada para el desempeo de sus tareas habituales.

Que, en cuanto al argumento de inconstitucionalidad que el recurrente aduce, basndose en el carcter limitado de la apelacin prevista por el art. 14 ley 14236, no puede prosperar. Es cierto que, con referencia a la actuacin de organismos administrativos que ejercen funciones de tipo jurisdiccional, esta Corte ha estimado indispensable que las decisiones por ellos emitidas dejen expedita la instancia judicial. Mas no debe verse en ello una exigencia rgida, insusceptible de ser adecuada a los requerimientos impuestos por la estructura del Estado moderno y por las actividades que l desarrolla teniendo en vista el bienestar social. Lo que el ordenamiento vigente demanda es el cabal respeto de la garanta constituda por la certeza de que aquellas decisiones quedarn sujetas a control judicial suficiente; o sea que, en el supuesto de mencin, no se conferir a los funcionarios actuantes un poder absolutamente discrecional e incontrolado, sustrado a toda especie de revisin judicial ulterior. Y es claro que, as entendida, la exigencia sub examine tiene alcance variable segn las peculiaridades de cada situacin jurdica y necesita ser armonizada con factores o circunstancias tales como la naturaleza del derecho individual alegado, el carcter de los organismos a los que ha sido deferida la funcin jurisdiccional, la complejidad tcnica de las materias sobre las que versa dicha funcin, la ndole y magnitud de los intereses pblicos comprometidos, el rgimen y la organizacin administrativa establecidos para garantizarlos, etc. Evitar que la gestin de esos intereses se vea frustrada es tambin misin de los jueces, sometida, por supuesto, a las previsiones constitucionales. De ah que la jurisprudencia de la Corte Suprema acerca del tema en estudio haya sido elaborada "encarando la creciente complejidad de las funciones de la administracin" y con el fin de "hacer posible y eficaz la aplicacin de las disposiciones legales que rigen o sancionan los asuntos de que se trata" (Fallos 193:408; 240:235).

Que, por tanto, para el examen del concreto agravio constitucional formulado por el apelante ha de tenerse presente que:

a) La relacin jurdica de la que nacen las facultades que l invoca se desenvuelve, exclusivamente, en la rbita del Derecho Administrativo (Fallos 179:394 y otros).

b) Las atribuciones que el Instituto Nacional de Previsin ejerce cuando conoce por va de apelacin, en los trminos de los arts. 3 inc. e y 13 ley 14236, son complemento necesario, imprescindible, de la funcin administrativa que le incumbe, como supervisor de los directorios de las Cajas Nacionales de Previsin, a los que ha sido asignada la defensa de vastos intereses econmicos y sociales, esto es, la administracin y resguardo de fondos que constituyen un patrimonio comn y exclusivo de los beneficiarios. Concurre, as, la circunstancia a que esta Corte atribuy singular valor en un caso sustancialmente parecido al de autos (Fallos 187:79).

c) Los rganos administrativos de que aqu se trata hllanse especialmente habilitados para la averiguacin y decisin sobre hechos como los que el apelante cuestiona, en virtud de los medios especializados con que cuentan y del carcter esencialmente tcnico de tales hechos.

Que, en mrito a estas razones y a las que les son concomitantes, cabe declarar que, en el sub lite, no ofrece dificultad alguna la comprobacin de que la antedicha exigencia de control judicial suficiente est satisfecha. Ello es as, ante todo, por cuanto la ley 14236 asegura la intervencin de jueces que actan como "tribunal de derecho" y deciden, cuando corresponde, "sobre la inaplicabilidad de la ley o de la doctrina" (art. 14). Y lo es tambin, fundamentalmente, habida cuenta de que, sin necesidad de norma expresa y con arreglo a los principios que fundan el consid. 1 de esta sentencia, los jueces intervinientes, poseen, adems, la potestad de revocar o anular la decisin administrativa sobre los hechos controvertidos, si ella fuera suficientemente irrazonable, o se apoyara tan slo en la voluntad arbitraria o en el capricho de los funcionarios, o implicara denegacin de la defensa en juicio. La mera existencia de esta potestad, de indiscutible fundamento constitucional, posee un valor ciertamente decisivo.

Que tal es, por otra parte, la conclusin a que arriba la jurisprudencia norteamericana, cuya doctrina sobre el punto esta Corte ha considerado adecuada a las modalidades de la legislacin nacional (Fallos 187:79). En efecto, refirindose a situaciones de alguna manera equivalentes a la que en esta causa se debate, la Suprema Corte de Estados Unidos ha dicho: "La legislatura no est obligada a disponer la revisin judicial de las decisiones administrativas sobre los hechos, sino que, por el contrario, puede resolver que esas decisiones tengan carcter definitivo e irreversible (`conclusive') para los jueces", salvo que estuviesen "basadas en la mala fe" o fuesen "lo suficientemente injustas para suponer denegacin del debido proceso legal" (Corpus juris secundum, ed. 1956, vol. 16, p. 871 y ss.).

Que, acogiendo lo sustancial de esa doctrina esta Corte Suprema, al resolver el caso "Costas v. Prado" (Fallos 187:79), invoc el pronunciamiento emitido en "Louisville and Nashville Railroad Co. v. Garrett" (238 U.S. 298), por medio del cual la Suprema Corte de Estados Unidos, ocupndose de un supuesto de fijacin de tarifas en que segn pretenda la actora organismos administrativos haban ejercido funciones de carcter judicial, sostuvo la siguiente opinin, expuesta por el Juez Hugues: "Aun cuando es esencial mantener estrictamente la distincin entre el Poder Judicial y las otras ramas del gobierno, debe reconocerse que la determinacin de los hechos (`ascertainment of facts') o la obtencin de conclusiones (`reaching of conclusions') con motivo de la prueba efectuada en el transcurso de una audiencia de las partes, puede considerarse como propia de los poderes ejecutivo o legislativo, diferenciados del judicial" (vase adems, las observaciones y juicios coincidentes de L. Mayers, The american legal system, ed. 1955, p. 433; A. y S. Tunc, Le systeme constitutionel des EtatsUnis d'Amrique, ed. 1954, t. II, p. 481 y jurisprudencia que citan).

Por ello, se revoca la sentencia apelada de fs. 38 y de conformidad con lo dispuesto en el art. 16 parte 1 ley 48, se declara procedente la apelacin deducida para ante la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, la que deber reasumir jurisdiccin en la causa. Y, por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar nuevo pronunciamiento ajustado a los trminos de la presente sentencia. Alfredo Orgaz. Benjamn Villegas Basavilbaso. Aristbulo D. Aroz de Lamadrid (en disidencia). Luis M. Boffi Boggero (segn su voto). Julio Oyhanarte.

El Dr. Boffi Boggero dijo:

Considerando: Que en la causa se aleg la inconstitucionalidad del art. 14 ley 14236 "al limitar ste el recurso nicamente en los casos de inaplicabilidad de ley o doctrina legal, denegndola en cuestiones como el presente en que se discute solamente circunstancias de hecho" (ver fs. 32 vta. de los autos principales).

Que el recurso es por tanto procedente y, en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria ms sustanciacin:

Que, efectivamente, el artculo antes mencionado dispone en su primera parte: "Las resoluciones del Instituto sern apelables ante la Cmara Nacional de Apelaciones de la Justicia del Trabajo dentro de los mismos trminos a que se refiere el artculo anterior.

El recurso deber ser fundado y slo podr interponerse aducindose inaplicabilidad de ley o doctrina legal".

Que el sistema constitucional reposa en el principio de la "divisin" o "separacin" entre los poderes, uno de cuyos extremos consiste en la prohibicin de que el Ejecutivo, por s o mediante resoluciones emanadas de organismos que acten en su rbita, realice "funciones judiciales" (art. 95 CN.; Gonzlez Joaqun V., Manual de la Constitucin Argentina, n. 184). Ese fundamental principio constituye una valla contra los avances de la administracin sobre la Justicia, los que han gravitado en variados momentos y lugares de la evolucin histricoinstitucional (Calamandrei, Piero, Estudios sobre el Proceso Civil, 1946, Ed. Bibliogrfica Argentina, p. 343 y ss.).

Que sobre la base de lo expuesto, esta Corte, que ha de velar por la independencia e integridad de la funcin judicial (ver votos del suscripto en las causas 242:353; 243:260; causa "Nadur v. Borelli", etc.), ha decidido reiteradamente que procede el recurso extraordinario contra resoluciones de los organismos administrativos cuando ellas signifiquen el ejercicio de actividades que, en el orden regular de las instituciones, sean propias de los jueces y no puedan ser revisadas por va de accin o de recurso (Fallos 240:453 y los all citados; 243:276, entre otros).

Que la revisin por los jueces no puede entonces quedar reducida, tal como lo dispone el art. 14 ley 14236, al aspecto que se vincula con la correcta aplicacin de las normas jurdicas por el organismo administrativo, sino que, teniendo en cuenta que los procesos judiciales se integran, al menos en una instancia, con la faz "de hecho" y con la "de derecho", esa revisin ha de penetrar el examen de los hechos, aspecto esencial que no puede ventilarse solamente en la rbita administrativa sin que los principios precedentemente expuestos quedasen transgredidos.

Que si, como aconteci en esta causa, se dejare exclusivamente en manos de la administracin lo que concierne a la prueba de los hechos, todo agravio legtimo al respecto quedara fuera del examen judicial, sin que el afiliado tuviese oportunidad, entonces, de reclamar por la violacin de sus derechos ante los rganos que la Constitucin prev a esos efectos. Y es fcil concluir que una indebida fijacin de los hechos no puede ser subsanada con una acertada seleccin de las normas jurdicas porque sera equivocado el presupuesto de que entonces se habra partido en el acto de juzgar.

Que no obsta a lo expuesto la consideracin acerca de las elevadas funciones previsionales con la supervisin administrativa del Instituto Nacional de Previsin Social, ni el necesario amoldamiento a la evolucin de las ideas o de las necesidades sociales. Si bien es cierto que la Constitucin es un instrumento de gobierno que ha sido institudo para perdurar 1, Wheaton, 304 y que es, segn conocida sentencia norteamericana, ms un "camino" que una "puerta", no lo es menos la necesidad de ajustarse a los principios fundamentales que estn en la base de la organizacin constitucional, de modo tal que todas las adaptaciones no lleguen ms all de los lmites constitucionales establecidos, aun cuando la jurisprudencia de otros pases hubiese seguido lneas distintas. Mientras no se reforme el art. 95 de la Constitucin, en suma, la doctrina precedentemente expuesta es la que se ajusta a su letra y a su espritu.

Que no es posible resolver el problema apelando exclusivamente a razones extremas de arbitrariedad, falta de defensa en juicio o aun a fundamentos de razonabilidad, ya que siempre habra hiptesis de injusticia que no quedaran cubiertas por esa doctrina.

Que con la revisin judicial de las cuestiones "de hecho" no se dificulta la funcin de las Cajas previsionales, del mismo modo como aconteci y acontece con otros regmenes anlogos y de igual manera que la doble instancia judicial permite a las Cmaras revisar la sentencia de primer grado en los "hechos" y en el "derecho" sin menoscabo alguno para el juez.

Que, precisamente, la causa registrada en Fallos 187:79 que se cita versaba sobre la ley 4548 de la provincia de Buenos Aires, cuyo art. 67 conceda apelacin ante el juez en lo Civil y Comercial, de donde surge la posibilidad de revisar totalmente el pronunciamiento administrativo.

Que las precedentes manifestaciones son bastantes para declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas con el alcance referido.

Por ello, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada a fs. 38 y se declara procedente la apelacin deducida para ante la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo, la que deber reasumir jurisdiccin en la causa. Y por intermedio de la sala que sigue en orden de turno, dictar un nuevo pronunciamiento ajustado a los trminos de esta sentencia y a lo dispuesto por el art. 16 parte 1 ley 48.

DISIDENCIA DEL DR. AROZ DE LAMADRID. Considerando: Que los pertinentes fundamentos, de orden general, del voto de la mayora, as como los relacionados con la funcin que le ha sido atribuida por la ley al Instituto Nacional de Previsin Social y con los medios tcnicos especializados con que cuenta dicho organismo, sustentan con solidez la constitucionalidad del recurso judicial contra sus resoluciones, limitado al supuesto de inaplicabilidad de la ley o de doctrina legal, institudo por el art. 14 ley 14236.

Que con dicho recurso y con el extraordinario que fuera procedente, conforme a lo normado por el art. 14 ley 48, queda suficientemente asegurado el control judicial sobre las decisiones administrativas respecto de la legalidad del acto de aplicacin del ordenamiento jurdico respectivo, as como en lo concerniente a la observancia de las garantas constitucionales pertinentes, includa la que por la va excepcional de la doctrina de la arbitrariedad, elaborada por esta Corte, permite penetrar hasta el juzgamiento de las circunstancias de hecho de la causa.

Que, a lo expuesto en aquel voto, slo cabe precisar que el Estado desarrolla su actividad atinente a la previsin social mediante el sistema de carcter gremial, estructurado por la ley 14236, que da participacin paritaria a representantes de los beneficiarios, en la funcin jurisdiccional conferida, con el propsito de garantizar una aplicacin cabal del rgimen previsional respectivo dentro de la privativa esfera de actuacin que le atribuye esa ley.

Que complementariamente la ley 14370, en relacin al punto debatido en autos, establece en su art. 22 que: "La apreciacin de la invalidez se efectuar por los organismos y mediante los procedimientos que establezca la autoridad de aplicacin, que aseguran uniformidad en los criterios estimativos y las garantas necesarias en salvaguardia de los derechos de los afiliados". Ha sido en aplicacin de este dispositivo legal que la Divisin de Medicina Social, dependiente del rgano central de la previsin, ha emitido, en el caso, con fecha 3/9/1954 (fs. 10), 4/4/1955 (fs. 12) y 18/5/1956 (fs. 18) sendos dictmenes en los cuales sobre la base, primero, de la historia clnica levantada en junta mdica y posteriormente, de nuevos exmenes clnicos y especializados, se llega a la conclusin de que la interesada "no objetiviza" (objetivo, en trminos mdicos, es el sntoma perceptible) factor patolgico alguno que implique invalidez; que no se encuentra incapacitada para el desempeo de sus tareas habituales ni para toda otra compatible con su profesin o habilidad comprobada" ni rene, por tanto, los requisitos exigidos para el otorgamiento de la jubilacin por invalidez prevista por el rgimen para el personal de la industria institudo por el decreto ley 13937/46.

Que en los presentes autos no se han impugnado en forma expresa las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos, como violatorias de la garanta constitucional de la defensa; no obstante, cabe sealar que de lo expuesto surge que tales procedimientos satisfacen el propsito de resguardar en debida forma la defensa de los derechos de los afiliados, de tal modo que una impugnacin de ndole carece de sustento. En cuanto al trmite seguido en la especie se advierte que se ajusta a aquellas disposiciones legales y que la autoridad de aplicacin se ha atenido a la apreciacin de la invalidez efectuada por el organismo tcnico creado al efecto. Este organismo ha actuado, en tres oportunidades, conforme a procedimientos considerados adecuados y suficientes dentro de la rbita administrativa y, como en principio, sus conclusiones no son susceptibles de revisin judicial mediante el recurso autorizado por el art. 14 ley 14236, no se justifica la exigencia de que los dictmenes mdicos contengan expresin detallada de los hechos del caso de modo de hacer posible su valoracin por los tribunales de justicia.

Que frente a los antecedentes relacionados y teniendo en cuenta el carcter estrictamente excepcional, a que se ha hecho mencin, de la jurisprudencia de esta Corte en materia de arbitrariedad, no puede considerarse que la resolucin impugnada carezca de fundamento legal y de hecho que la descalifique como acto jurisdiccional (Fallos 242:516 y 179; 239:269 y los all citados; voto del suscripto en 242:30, entre otros).

Que, por otra parte, el tribunal a quo ha denegado con arreglo a derecho el recurso extraordinario interpuesto. En efecto, la resolucin recurrida, al desestimar la apelacin en virtud de no hallarse fundada en los trminos del art. 14 ley 14236, ha decidido una cuestin de orden procesal que esta Corte considera irrevisible en la instancia extraordinaria (Fallos 239:282).

Por ello y habiendo dictaminado el procurador general, se desestima la queja que antecede.