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FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE MEXICO
MERCADOS Y BANCOS DE AGUA; SU ADOPCIÓN EN MÉXICO Y RESTRICCIONES
INSTITUCIONALES PARA SU APLICACIÓN
Tesis para obtener el grado de Maestra en Gobierno y Asuntos Públicos presenta:
PRISCILA GONZÁLEZ MORENO
DIRECTOR DE TESIS: DR. J. MARIO HERRERA RAMOS
México, D.F., Octubre de 2008.
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Agradezco al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) por el apoyo económico
para la realización de los estudios de Maestría en Gobierno y Asuntos Públicos, así como
para la elaboración de la presente tesis de grado.
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Agradecimientos
Agradezco a mi director de tesis J. Mario Herrera no sólo por dirigir la elaboración de esta
tesis con toda dedicación sino también por su apoyo, guía y amistad.
A mis lectoras Miroslava Barragán y Ma. Luisa Torregrosa por el tiempo que dedicaron a la
lectura de la tesis y por los comentarios y correcciones realizadas. Así también a mis
compañeros del Seminario Medio Ambiente y Procesos Sociales, en particular a Karina
Kloster, por su interés y comentarios para la tesis.
Agradezco el apoyo y la paciencia invaluable de quienes estuvieron siempre junto a mí
durante el proceso de elaboración de la tesis; a mi mamá Beatriz González, a mi hermana
Beatriz Eugenia, a Miriam Torres, y en particular a Emery Troncoso. Gracias tanto por su
apoyo moral como por su ayuda real en este proceso, los quiero mucho y agradezco a Dios
que los haya puesto en mi vida y que con su afecto y compañía complementen y alegren mi
existencia.
A mis queridas amigas de la Maestría Margarita, Aleida, Claudia, Marianela y Angie, así
como a Mario, Daniel, Héctor y Francisco, por brindarme su amistad, permitirme aprender
de ustedes y disfrutar tanto esta etapa compartida.
A la Conagua, en particular a Suraya Padua y Héctor Gutiérrez por brindarme la
oportunidad de realizar la pasantía en dicha Institución lo cual motivó mi interés por el
tema, además de su confianza al proporcionarme información para la elaboración de la
tesis. A Jorge Athala por su apoyo y amistad durante la pasantía.
A todos quienes me alentaron y animaron en esta pesada etapa de conclusión de la tesis;
Flérida, Gisela, Martha y Jacobo, gracias por sus palabras de apoyo.
A todos los maestros que dejaron huella en mí con sus lecciones y al personal
administrativo de Flacso por sus atenciones en estos dos años. Finalmente agradezco a
quienes me apoyaron y estimularon para iniciar este reto académico; mamá, Titi, Aura
López Velarde, Rodolfo Santa María y Pedro Pérez Pijoan.
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Índice de Siglas y Abreviaturas ANEI Asociación Nacional de Especialistas en Irrigación A.C. BA Bancos de Agua CIDE Centro de Investigación y Docencia Económica Conagua Comisión Nacional del Agua DL Dirección Local DEW Departamento de Ecología del Estado de Washington DR Distrito de Riego ha. Hectáreas hm3 Millones de metros cúbicos IIMA Instituto Internacional de Manejo del Agua IMTA Instituto Mexicano de Tecnología del Agua Km3 Kilómetros cúbicos LAN Ley de Aguas Nacionales LFD Ley Federal de Derechos NEI Nueva Economía Institucional OC Organismo de Cuenca
Padua Programa de Adecuación de Derechos de Uso del Agua y Redimensionamiento de Distritos de Riego
PIB Producto Interno Bruto PND Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 PNH Plan Nacional Hídrico 2007-2012 PNHidráulico Plan Nacional Hidráulico 2001-2006 Repda Registro Público de Derechos de Agua RIC Reglamento Interior de la Conagua RLAN Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales Sagarpa Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Semarnat Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales TC Teoría de la Captura TD Transmisiones de Derechos TER Teoría Económica de la Regulación TIP Teoría del Interés Público UR Unidades de Riego
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Índice INTRODUCCIÓN ................................................................................................................ 1 CAPÍTULO I. Características del Agua e implicaciones para su gestión; problemas particulares de gestión en México ....................................................................................... 4
Características del agua; retos para su gestión.............................................................. 4 Gestión y problemas particulares del agua en México.................................................. 6
Sobreconcesión de los recursos ...................................................................................... 7 Falta de medición y regulación....................................................................................... 8 Patrones insostenibles de extracción. Sobreexplotación ................................................ 9 Economía política del agua .......................................................................................... 10 Consecuencias en cuanto a cantidad y calidad del recurso .......................................... 11 Problemas del agua; su ejemplificación en el sector agrícola ...................................... 16
Delimitación del tema de tesis........................................................................................ 19 CAPÍTULO II. Mercados de Agua y su regulación; ventajas, retos y particularidades en México, Chile y España ................................................................................................. 21
Teoría de la Regulación y su evolución......................................................................... 21 Mercados de agua, ventajas y retos .............................................................................. 26
Ventajas de los mercados de agua ................................................................................ 27 Retos a enfrentar en la regulación de los mercados de agua ........................................ 31
Características de los mercados de agua: diferencias y similitudes en Chile, México y España........................................................................................................................... 34
Asignación inicial de derechos transferibles ................................................................ 37 Duración de los derechos de uso del agua .................................................................... 39 Formas de transferencia................................................................................................ 41 Sistemas de asignación del agua en periodos de escasez ............................................. 43 Tratamiento de la información del mercado................................................................. 46 Tratamiento de las externalidades ................................................................................ 49 Costos de transporte ..................................................................................................... 57 Instrumentos para solucionar las imperfecciones del mercado .................................... 59 Mecanismos para resolución de conflictos ................................................................... 62 Restricciones al mercado .............................................................................................. 65
Hallazgos del capítulo..................................................................................................... 67 CAPÍTULO III. Marco regulatorio y dificultades particulares para las transmisiones de derechos en México........................................................................................................ 69
Marco regulatorio: propiedad, concesiones, usos y registros. .................................... 69 Propiedad del Agua ...................................................................................................... 70 Concesiones y asignaciones; obtención y características. ............................................ 71 Complicaciones en el registro de concesiones y asignaciones ..................................... 74 Inscripciones en el Repda ............................................................................................. 76 Usos del agua: títulos y volúmenes registrados............................................................ 79
Pagos, recaudación y problemas relacionados............................................................. 81 Pagos de derechos sobre el agua .................................................................................. 82 Pagos por la emisión, modificación o transmisión de títulos de concesión ................. 85 Estadísticas de recaudación de la Conagua por el cobro de derechos .......................... 86
Transmisión de derechos; normatividad, caracterización del mercado y problemas a enfrentar ....................................................................................................................... 90
vi
Normatividad para la transmisión de derechos............................................................. 90 Caracterización del mercado de aguas en México y desempeño institucional............. 92 Problemas de la transmisión de derechos ................................................................... 118
Consideraciones respecto a la formalidad del mercado de transmisión de derechos.. 122 CAPÍTULO IV. Bancos de Agua; objetivos, restricciones institucionales y recomendaciones para su diseño. .................................................................................... 126
Bancos de Agua; objetivos y características adoptables ........................................... 126 Características por definir para los Bancos de Agua en México ................................ 128
Bancos de Agua en México: marco normativo, objetivos y restricciones................ 132 Marco que justifica la creación de Bancos de Agua en México................................. 132 Objetivos y características de los Bancos de Agua en México .................................. 136 Bancos de Agua en funcionamiento. Análisis de experiencias y propuestas ............. 137 Objetivos, características y beneficios esperados de los bancos por los OC y DL.......... 138 Limitaciones para el cumplimiento de los objetivos .................................................. 141
Aspectos a considerar en el diseño de los Bancos de Agua ....................................... 142 Propuestas previas; Bancos de Agua piloto................................................................ 142 Restricciones institucionales y características a considerar para el diseño de los dos Bancos de Agua a implementarse............................................................................... 145
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y AGENDA DE INVESTIGACIÓN . 158 Conclusiones................................................................................................................... 158 Recomendaciones a la Conagua ..................................................................................... 167 Agenda de investigación................................................................................................. 170
Bibliografía........................................................................................................................ 172
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Índice de Cuadros
Cuadro 1. Disponibilidad natural media per cápita, por Región Hidrológico-Administrativa……………………………………………………………………….... 13 Cuadro 2. Grado de presión sobre el recurso hídrico, por Región Hidrológico-Administrativa, 2006………………………………………………………………….. 15 Cuadro 3. Caracterización de los mercados de agua en Chile, México y España…………………………………………………………………………………. 36
Cuadro 4. Títulos inscritos en el Repda y características poblacionales, geográficas y económicas por Región Hidrológico-Administrativa………………………...……... 77 Cuadro 5. Volúmenes concesionados para usos consuntivos, por Región Hidrológico-Administrativa, 2006………………………………………………......... 80 Cuadro 6. Cuotas por explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, según zonas de disponibilidad, 2007………………………………………………….. 82 Cuadro 7. Recaudación de la Conagua por el cobro de derechos y concepto, 1999-2006…………………………………………………………………………................ 86 Cuadro 8. Volúmenes históricos concesionados según los títulos inscritos en el Repda………………………………………………………………………………….. 87 Cuadro 9. Recaudación de la Conagua, por Región Hidrológico-Administrativa, 2006………………………………………………………………………………….... 88 Cuadro 10. Recaudación de la Conagua por uso, volumen concesionado y precio por metro cúbico, por Región Hidrológica Administrativa, 2006…………………...... 89 Cuadro 11. Volumen promedio y tasa de crecimiento de los volúmenes transferidos por año, 2001-2006…………………………………………………............................ 94 Cuadro 12. Volumen total concesionado y transferido en 2006, en metros cúbicos………………………………………………………………………………… 95
Cuadro 13. Relación entre solicitudes aprobadas y rechazadas, 2001-2006………… 98 Cuadro 14. Porcentaje y número de rechazos definitivos y/o temporales por organismo de cuenca y dirección local……………………………………………….. 103 Cuadro 15. Número y porcentaje de transmisiones realizadas por organismo de cuenca o dirección local………………………………………………………............. 104 Cuadro 16. Porcentaje de las transmisiones de derechos realizadas en zonas de veda de 2001 a 2006………………………………………………………………………... 110 Cuadro 17. Organismos de Cuenca y Direcciones Locales con mayor probabilidad de instaurar Bancos de Agua que hagan más eficiente el mercado…………………… 156
Índice de Gráficos
Gráfico 1. Contraste regional entre el desarrollo y la disponibilidad de agua……... 12
Gráfico 2. Evolución del número de transmisiones autorizadas 2001-2006……….. 99 Gráfico 3. Número de días promedio en que se resuelven las solicitudes de transmisión de derechos por OC y DL……………………………………………… 115
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INTRODUCCIÓN
En México el agua es un bien propiedad de la Nación cuya gestión la realiza el Estado. Las
reformas a la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 2004 incorporaron el concepto de Gestión
Integral de los Recursos Hídricos como el “proceso que promueve la gestión y desarrollo
coordinado del agua, la tierra, los recursos relacionados con éstos y el ambiente, con el fin de
maximizar el bienestar social y económico equitativamente sin comprometer la sustentabilidad de
los ecosistemas vitales”, sin embargo, la falta de dicha visión integral del recurso en el pasado y
la dificultad de ponerla en práctica en la actualidad, han ocasionado que el país esté luchando con
problemas de gestión del recurso hídrico resultantes de un largo periodo de explotación
insostenible del agua, tanto superficial como subterránea, ocasionado por aspectos relacionados
precisamente con la gestión del recurso en el pasado que privilegió la atención de la demanda a
través de la construcción de grandes y costosas obras de infraestructura hidráulica, que además en
muchos casos resultaron dañinas para el medio ambiente y la conservación del recurso. En tal
virtud, esta investigación retoma la afirmación de Dinar y Saleth (2004:1) en el sentido de que la
gestión del recurso puede ocasionar gran parte de los problemas de escasez y sobreexplotación
del agua; por lo que se estudia el mecanismo denominado mercado de agua y los Bancos de Agua
como instrumentos para regular y hacer más eficiente y competitivo dicho mercado, a fin de
revertir los problemas del recurso mediante mejoras en el uso y gestión del mismo.
Los mercados de agua son instrumentos para enfrentar el incremento de demanda del recurso
para usos que lo valoran más, mediante la transmisión de derechos entre usuarios, lo que permite
enfrentar la escasez, asignar de manera más eficiente el recurso a través de su redistribución y por
consiguiente impedir la sobreexplotación de fuentes de agua, coadyuvando a solucionar los
problemas de su gestión.
La Conagua1 de acuerdo al Plan Nacional Hídrico 2007-2012 (PNH) deberá tener en operación
para el 2012 dos bancos de agua como instancias en las que se gestionen operaciones reguladas
1La Comisión Nacional del Agua (Conagua) es un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), que tiene por objeto ejercer las atribuciones que le corresponden a la autoridad en materia hídrica y constituirse como el Órgano superior con carácter técnico, normativo y consultivo de la Federación, en materia de gestión integrada de los recursos hídricos, incluyendo la administración, regulación,
2
de transmisión de derechos entre usuarios. A medida que se realizan más transmisiones de
derechos el agua se utiliza donde es más valorada, así, los Bancos de Agua juegan un papel
determinante en el funcionamiento del mercado y propician un mercado de derechos de agua más
eficiente y competitivo.
Al enfoque de gestión integral del agua están asociados distintos tipos de restricciones como las
económicas e institucionales. El objetivo de la tesis se centra en el análisis de las restricciones
institucionales que se enfrentan para la creación y diseño de los Bancos de Agua, pues esto
determinará su contribución no sólo para enfrentar el problema de escasez sino también la
sobreexplotación del recurso. Por restricciones institucionales se entiende a aquellas que surgen a
partir de la definición de los marcos bajo los cuales opera el mercado de agua, así como a
aquellas relacionadas con la operación de los bancos.
El grado en que los Bancos de Agua cumplirán tanto con su objetivo de facilitar la transferencia
del recurso a usos que lo valúan más, como el grado en que podrán contribuir con el
cumplimiento de otros objetivos que se le impongan depende del nivel de regulación del
mercado, del marco normativo existente y del grado de intervención de los Bancos en el mercado.
Por ello, se sistematizó literatura relacionada con la regulación de los mercados de agua y se
realizó un análisis comparado del diseño institucional del mercado de agua en México, en
comparación con los diseños de otros países donde también opera un mercado de aguas (España y
Chile).
Considerando las aportaciones que los Banco de Agua pueden generar para la consecución de las
ventajas del mercado de aguas, esta investigación pretende generar algunas recomendaciones en
relación con las restricciones institucionales, localización geográfica y características de diseño a
considerarse, para que los dos Bancos a instaurarse funcionen como mecanismos para promover
la competencia en el mercado de agua y enfrentar los problemas de escasez y sobreexplotación a
través de garantizar un consumo intertemporal del recurso entre los usuarios de una industria
regulada. Las recomendaciones a que se llegó se encuentran limitadas por las restricciones de
control y protección del dominio público hídrico. En el ejercicio de sus atribuciones, se organiza en dos modalidades: el nivel nacional, y el nivel regional hidrológico-administrativo, a través de sus Organismos de Cuenca (LAN, art. 9)
3
información enfrentadas, además de algunos problemas de especificación de los modelos de
regresión utilizados.
La estructura de esta investigación busca sintetizar la bibliografía encontrada en relación a
mercados y bancos de agua mediante una exploración que parta de lo general hacia lo particular,
por ello en primer lugar se plantea la problemática general del agua en México con acento en los
problemas de gestión del recurso que motivan el interés en los mercados y bancos de agua como
herramienta para mejorar la gestión, después se definen y establecen las ventajas de los mercados
de agua, además de presentarse los retos que se presentan en su regulación a fin de obtener las
ventajas potenciales de los mismos. Así mismo, se compara el sistema regulatorio y de diseño
institucional de distintas experiencias internacionales de mercados de agua. Posteriormente, el
análisis se enfoca en un estudio detallado de los problemas que presenta el mercado de
transmisión de derechos en México, para finalmente estudiar a los bancos de agua y sus alcances
para hacer más eficiente el mercado, proponiendo algunas recomendaciones para su diseño e
implementación en México.
Así, la tesis consta de cuatro capítulos además de introducción y conclusiones que se describen a
continuación. En el capítulo I como marco para contextualizar y definir los aspectos a analizar en
la tesis, se presentan las características particulares del recurso y los problemas que generan para
su gestión, ahondándose en los problemas vinculados con la gestión del agua en México. El
capítulo II aborda la Teoría de la Regulación que enmarca el funcionamiento de los mercados de
agua, se presentan las ventajas y retos que enfrentan los mercados, y se realiza un análisis para
caracterizar tanto las diferencias como las similitudes de los marcos regulatorios y diseños
institucionales de los mercados de agua en México, Chile y España, para conocer las diferentes
estructuras de mercado bajo las cuales puede operar un Banco de Agua. El capítulo III ahonda en
los problemas de las transmisiones de derechos de agua en México que deben enfrentar los
Bancos de Agua. El capítulo IV presenta las distintas características que puede tomar un Banco de
Agua y analiza el marco normativo que establece su creación en México, para presentar las
recomendaciones y sugerencias para el diseño de los Bancos de Agua en el país.
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CAPÍTULO I. Características del Agua e implicaciones para su gestión; problemas
particulares de gestión en México
El agua es un bien indispensable para la vida humana y para la conservación del medio ambiente.
La gestión eficiente, sustentable y equitativa del recurso es un problema público de gran
importancia que requiere la intervención gubernamental, pues de ello dependen muchos aspectos
de interés público como son el crecimiento económico, la salud pública, la conservación
medioambiental, la distribución equitativa de los recursos, entre otras.
Características del agua; retos para su gestión.
Un número de características distinguen al agua de la mayoría de los otros recursos o productos
primarios, lo que establece retos significativos para el diseño y selección de las instituciones para
su reparto y manejo. Por el lado físico el agua se encuentra usualmente en estado líquido, este
rasgo la hace móvil pues tiende a fluir, evaporarse y absorberse conforme se mueve a través del
ciclo hidrológico. La movilidad presenta problemas para identificar y medir las unidades
específicas del recurso, la oferta de agua tiende a ser variable y los riesgos por cortes o excesos
son de los principales problemas para su manejo. En ciertos contextos, el agua es un recurso con
costo de exclusión alto2, lo que implica que los derechos de propiedad que son la base de un
mercado o del intercambio económico son relativamente difíciles y caros de establecer y hacer
cumplir, por lo cual frecuentemente los derechos de propiedad sobre el agua son incompletos o
no existen (Brouwer y Pearce, 2005:16).
Por otro lado el agua según sus distintos usos recibe valoraciones distintas, en muchos casos
difíciles de cuantificar como son: el agua utilizada en ciertos procesos productivos, domésticos o
en el riego de determinados cultivos que puede ser re-usada en otros procesos; el agua como
medio para el desecho, dilución y asimilación de materiales residuales de las actividades
humanas de producción y consumo; y particularmente el agua en su valor público ambiental,
incluidas la pesca, la flora y la fauna.
2 Costo de excluir el consumo de un bien
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Desde el punto de vista económico el agua es, en unos casos, un bien intermedio en un proceso
de producción y, en otros, en sí misma es un consumo final, su gestión, por tanto, debe tratar de
conseguir una utilización lo más eficiente y productiva posible, sin olvidar que el agua es un
recurso natural y vital para la vida, como tal, su administración y asignación entre las múltiples
opciones es diferente a la del resto de los recursos.
El valor marginal que se otorga al recurso es reducido, ya que tradicionalmente se le había
considerado como un bien abundante que debía ser gratuito, pero sus costos de provisión se han
ido incrementando con el tiempo (extracción, purificación, desalinización, distribución, etc.) Por
otro lado, el usuario no considera el costo de oportunidad3 de la falta de disponibilidad en el
futuro como consecuencia de la extracción actual, provocándose una asignación ineficiente en la
que el consumo actual siempre prevalece sobre el consumo futuro, generándose problemas de
equidad intergeneracional.
Con el crecimiento de la población y del ingreso se están encontrando alrededor del mundo serios
conflictos sobre el reparto del agua, ante los cuáles la valuación económica puede jugar un rol en
la valoración pública de las propuestas para enfrentar los problemas de gestión del agua.
(Brouwer y Pearce, 2005:13) Por otra parte debe considerarse que la demanda está también
creciendo debido a la perspectiva más amplia del agua y sus roles ecológicos, éticos y culturales.
Así el agua también tiene que ser reservada para respaldar a las comunidades indígenas y sus
culturas tradicionales, en virtud de que la visión de derechos humanos implica cumplir con las
necesidades básicas de agua y los aspectos de equidad de empoderar a grupos vulnerables (Dinar
y Saleth, 2004:4).
Así, este conjunto de características del recurso dificultan de manera importante su gestión, la
cual se refiere a compatibilizar la oferta y la demanda de agua, considerando sus distintos valores
económicos y los otros conceptos de valor existentes en relación al recurso, para que en su
asignación se balanceen entre todos sus valores, sin dejar de lado los aspectos de equidad.
3 Entiendo por costo de oportunidad el costo de utilizar el recurso hídrico en un uso determinado y no en el uso que más lo valora.
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Gestión y problemas particulares del agua en México
De acuerdo con Dinar y Saleth (2004:1) un aspecto común a la mayoría de los países es que la
escasez del agua se origina más por un uso ineficiente y una gestión pobre del recurso que por
cualquier límite físico real para incrementar la oferta, por lo que señalan que dicho diagnóstico
eleva sus esperanzas de que la crisis del agua pueda ser revertida a través de mejorar el uso y la
gestión del agua.
En México el agua es un bien propiedad de la Nación cuya gestión la realiza el Estado. Las
reformas a la Ley de Aguas Nacionales (LAN) de 2004 incorporaron el concepto de Gestión
Integral de los Recursos Hídricos como el “proceso que promueve la gestión y desarrollo
coordinado del agua, la tierra, los recursos relacionados con éstos y el ambiente, con el fin de
maximizar el bienestar social y económico equitativamente sin comprometer la sustentabilidad de
los ecosistemas vitales”, sin embargo, la falta de dicha visión integral del recurso en el pasado y
la dificultad de ponerla en práctica en la actualidad, han ocasionado que el país esté luchando con
problemas de gestión del recurso hídrico resultantes de un largo periodo de explotación
insostenible del agua, tanto superficial como subterránea en varias cuencas y acuíferos críticos,
ocasionado por aspectos relacionados precisamente con la gestión del recurso en el pasado que
privilegió la atención de la demanda a través de la construcción de grandes y costosas obras de
infraestructura hidráulica, que además en muchos casos resultaron dañinas para el medio
ambiente y la conservación del recurso. En tal virtud esta investigación retoma la afirmación de
Dinar y Saleth en el sentido de que la gestión del recurso puede ocasionar gran parte de los
problemas de escasez del agua; por lo que se estudia el mecanismo denominado mercado de agua
y los Bancos de Agua como instrumentos para regular y hacer más eficiente y competitivo dicho
mercado, a fin de revertir los problemas del recurso mediante mejoras en el uso y gestión del
mismo.
De acuerdo con Asad y Garduño (2005:ix) la raíz de los problemas del recurso hídrico en México
incluye la sobreconcesión, los patrones insostenibles de extracción, y la falta de medición,
regulación y acciones para hacer cumplir los títulos de concesión. Así mismo otra explicación a
los problemas del recurso en el país se refiere a la economía política del agua, que hace alusión a
las decisiones políticas que han influido en el desempeño del sector hídrico. A continuación se
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abordarán de manera breve dichos aspectos, para posteriormente indicar las consecuencias en
cuanto a cantidad y calidad del recurso se refiere:
Sobreconcesión de los recursos
La sobreconcesión se presenta cuando los volúmenes concesionados exceden la disponibilidad de
agua, en México se debió a un proceso de regularización de los usuarios del agua, a partir de las
modificaciones aprobadas en 1992 a la LAN, a través del cual los permisos provisionales e
irregulares otorgados con anterioridad debían ser registrados, a fin de que todos los usuarios
tuvieran un título de concesión registrado.
Los decretos indicaban que las concesiones podían ser aprobadas por 10 años y por los
volúmenes que los usuarios manifestaran estar usando (porque no había una manera práctica de
determinar el consumo real) y que dichos volúmenes serían ajustados una vez que se publicara la
disponibilidad de agua en las Normas Oficiales Mexicanas (Asad y Garduño, 2005). Sin
embargo, esto ocasionó la sobreconcesión y consecuente sobre explotación en numerosos
acuíferos y cuencas, pues los usuarios declararon volúmenes mayores a los realmente utilizados a
fin de obtener un título que amparara mayor cantidad de recursos, y posteriormente hicieron
efectivos dichos excedentes lo que generó sobreexplotación.
De acuerdo con Carabias y Landa (2005:179) la sobreconcesión también se debió a que las
evaluaciones y dictámenes por parte de la CONAGUA para el riego se hicieron con base en los
volúmenes usados entre 1960 y 1990, que fue un periodo húmedo. Mencionan que si bien esto no
debería constituir un problema si se aplicara el artículo 22 de la LAN y se ajustaran los volúmenes
que amparan los títulos de concesión invocando la situación de sequía, este artículo no se aplica
con firmeza debido a que ello ocasiona fuertes presiones políticas.
En la actualidad la mayoría de las concesiones referidas están por caducar y aunque para
prorrogar la concesión se supone se deberán ajustar los volúmenes concesionados, de acuerdo
con Carabias y Landa (2005:179) esta tarea se encuentra muy retrasada debido a que las
verificaciones y mediciones necesarias se están realizando de manera muy lenta. Además, para
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Carabias y Landa (2005:184) se requiere revisar la LAN para acoplar la vigencia de las
concesiones con el ahorro del agua, pues ni la asignación de derechos de uso del agua con la
condicionante de caducidad si no se usa el agua en tres años consecutivos, ni los supuestos que
evitan la extinción de las concesiones, favorecen el ahorro de agua para beneficio ambiental, sino
más bien fomentan su cambio de uso hacia actividades más rentables en términos económicos.
Para Asad y Garduño (2005:xi) las consecuencias sociales y económicas de la sobreconcesión y
sobreexplotación de los recursos hídricos son de tal gravedad que requirieron atención urgente,
por lo cual la Sagarpa4 lanzó en agosto de 2003 el Programa de Adecuación de Derechos de Uso
del Agua y Redimensionamiento de Distritos de Riego (Padua) para recuperar volúmenes de agua
sobreconcesionados mediante incentivos económicos para contribuir a depurar los derechos de
agua y convertirlos en un verdadero instrumento de gestión integrada y sostenible de los recursos
hídricos, en dicho Programa y sus resultados se ahondará en el capítulo III.
Falta de medición y regulación.
Debido a las características físicas del recurso mencionadas en un principio, la exclusión del agua
por medios físicos e institucionales es costosa, por tanto también lo es vigilar que los usuarios
utilicen sus volúmenes concesionados efectivamente, lo que en México es parte importante del
incentivo para la sobreexplotación del recurso.
Además, de acuerdo con Asad y Dinar (2006:8) México mantiene una serie de leyes,
regulaciones y políticas algo confusas y conflictivas, que afectan la extracción y el uso del agua,
al mismo tiempo que el procesamiento de agua residual. Para ejemplificar tenemos que las
responsabilidades y las autoridades para el manejo del agua están especificadas en la
Constitución y en leyes específicas, sin embargo otras leyes complican el marco legal a través de
adicionar múltiples y algunas veces contradictorias capas de regulación, por lo que la distribución
de responsabilidades entre un gran número de autoridades federales, estatales y locales ha llevado
a resultados irregulares y existe un amplio incumplimiento con muchas de las regulaciones
aplicables. 4 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.
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Así en un análisis de la base legal y política del país se hace notoria la naturaleza fragmentada del
sector, la limitada capacidad institucional y la falta de incentivos para lograr los objetivos
nacionales. Si los arreglos institucionales, legales, regulatorios, de monitoreo y ejecución no se
logran, pocas o ninguna de las alternativas de política serán efectivas (Asad y Dinar, 2006:8).
Patrones insostenibles de extracción. Sobreexplotación
Los precios distorsionados del agua, los subsidios y otros incentivos en el sector agua o en
sectores relacionados, apoyan practicas de uso insustentable y desincentivan la distribución del
agua en sus usos más productivos (Asad y Dinar, 2006:1).
El principal problema en este sentido se refiere a un subsidio a la energía eléctrica en el bombeo
de agua subterránea para irrigación, este subsidio se conoce como tarifa 09. De acuerdo con Asad
y Dinar (2006:1-2) el valor del agua subterránea sobre explotada para la producción agrícola se
estima en más de 1.2 billones de dólares o 0.2% del PIB, así pese a que algunas tierras de
irrigación están cambiando hacia tecnologías que ahorran el recurso, el cambio es limitado y el
tipo de cultivos permanece casi igual debido a que los precios de agua y electricidad siguen
dando la falsa señal de que el agua es abundante, y porque la infraestructura de irrigación es
insuficiente para permitir a los agricultores cambiar hacia cultivos especializados. Además las
leyes, regulaciones, políticas e inversiones que crean las condiciones para un uso insustentable
del agua o distorsiones, generalmente resultan en un reparto inequitativo de los recursos fiscales,
es así que el costo financiero a la sociedad de los casi 700 millones de dólares por año en
subsidios eléctricos puede sólo representar una fracción del costo económico total pues la
degradación ambiental no ha sido valuada adecuadamente (Asad y Dinar, 2006:2).
Los subsidios por tanto se deben analizar con atención, el hecho de que la mayor parte de los
ingresos por el recurso hídrico sean aportados por los sectores urbanos e industrial nos habla de
un subsidio cruzado al sector agrícola que debe ser estudiado a profundidad en sus consecuencias
ya que la degradación ambiental no ha sido valorada, con lo que los precios del agua y de la
electricidad para bombear agua subterránea no reflejan la escasez del recurso, generando
ineficiencias económicas.
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Economía política del agua
En el país el arreglo institucional que fusionó el sector hídrico con uno de los usuarios del agua,
el agrícola, además de desequilibrar la administración, dio lugar a sesgos importantes. A partir de
1946 y durante dos décadas y media, la administración del agua, orientó sus prioridades hacia el
uso agrícola del agua y las principales inversiones se hicieron en el desarrollo de la
infraestructura hidroagrícola. Al estar la administración del agua ubicada en la institución
responsable del desarrollo agropecuario, la política hídrica y las inversiones estuvieron sujetas a
presiones del sector agrícola. Esto, si bien no significó que se soslayaran las acciones
relacionadas con la cobertura de agua potable, sí implicó que la prioridad no estuviera puesta en
este renglón y, definitivamente, se descuidó el aspecto relativo a la calidad del agua. La
infraestructura de alcantarillado y saneamiento quedó muy rezagada y la necesidad de conservar
el ciclo hidrológico y los ecosistemas dulceacuícolas no fue atendida (Carabias y Landa,
2005:127).
El sector agrícola estuvo por encima de otros sectores económicos, de los intereses sociales y del
propósito de conservar el agua para el largo plazo, para los sectores más desprotegidos y para el
funcionamiento natural de los ecosistemas. Adicionalmente, se privilegió la agricultura,
concentrada en los grandes distritos de riego, prestando poca atención a las unidades de riego o al
desarrollo y al fomento de tecnologías para agricultores de pequeñas superficies. Aun cuando el
sector hídrico tuvo su máxima autonomía y jerarquía institucional en la SRH, no logró eludir las
presiones del sector agrícola. En 1994 se consideró necesario que la institución encargada de la
administración del agua formara parte de la nueva institución que integró por primera vez los
sectores responsables del uso de los recursos naturales con los de la conservación de los mismos.
Esta integración tuvo la finalidad de hacer compatibles las políticas y los programas hídricos con
los demás programas de uso y conservación de los recursos naturales; separar la dirección de
éstos de los intereses económicos sectoriales; velar por el uso del agua con criterios de
sustentabilidad, y evitar la competencia inequitativa entre sectores productivos, entre otros
11
propósitos. Por ello, en 1994 la Conagua se sectorizó en la Semarnap5, lo cual fue un avance
hacia la integralidad en la gestión ambiental y en la transición hacia el desarrollo sustentable.
Esto permitió que el sector hídrico no estuviera sujeto a presiones por un uso productivo
determinado (Carabias y Landa, 2005:128).
Estos problemas aunados a que el sector agrícola es el usuario más importante de agua en el país6
hacen que los asuntos relacionados con dicho sector sean de particular importancia para
caracterizar el problema del recurso hídrico.
Consecuencias en cuanto a cantidad y calidad del recurso
La cantidad y calidad7 del agua están disminuyendo en todo el país, pero particularmente en las
regiones y localidades con desigual ocurrencia temporal y espacial del agua, además el contraste
regional entre desarrollo y la disponibilidad de agua del país que se muestra en el grafico
siguiente, acentúa los problemas de escasez y gestión del recurso en algunos Estados.8
5 Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, posteriormente el sector pesca fue reubicado en la Sagarpa (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) con lo que el nombre de la Semarnap se transformó en el de Semarnat (Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales), vigente hasta la fecha. 6 En 2006 el mayor uso consuntivo del agua fue el agrícola, pues a nivel nacional representó 76.8% del total de millones de metros cúbicos concesionados a nivel nacional para usos consuntivos, seguido del abastecimiento público con un 13.9%, del uso en termoeléctricas con 5.4% y del uso en industria autoabastecida con un 3.8% (Conagua, Estadísticas del Agua en México, 2007). 7 La calidad del agua puede evaluarse a partir de diferentes parámetros y por medio de distintos métodos. Entre las características físicas se determinan la turbidez, la cantidad de sólidos, el olor, la temperatura y el color. Las características químicas incluyen la presencia de iones específicos (mayores, menores, metales pesados, nitrógeno y fósforo), pH, alcalinidad, conductividad y dureza, así como los compuestos orgánicos naturales (proteínas, carbohidratos y lípidos), los compuestos sintéticos orgánicos y los gases disueltos en el agua (nitrógeno, oxígeno, bióxido de carbono, amoniaco y metano). Las características biológicas del agua se relacionan, principalmente, con las poblaciones de microorganismos transmisores de enfermedades, asociadas a desechos humanos y animales tratados inadecuadamente o depositados en los cuerpos superficiales o en sistemas de agua subterránea (Carabias y Landa, 2005:74). 8 En el 2004 en la península de Baja California la disponibilidad llegó a ser de tan sólo 1,336 m3 mientras que en Chiapas fue de 24,674 m3.
12
Gráfico 1. Contraste regional entre el desarrollo y la disponibilidad de agua
El país se puede dividir, de acuerdo con la Conagua, en los dos grandes conjuntos de zonas que
se observan en el gráfico: el de la zona norte, centro y noroeste, donde se concentra el 77% de la
población, se genera el 87% del Producto Interno Bruto (PIB), pero únicamente ocurre el 31% del
agua renovable; y el de la zona sur y sureste, donde habita el 23% de la población, se genera el
13% del PIB y ocurre el 69% del agua renovable. Respecto a las actividades productivas en el
norte y centro del país se concentra el 90% de la irrigación y el 75% de la actividad industrial.
Problemas relacionados con la cantidad del recurso
Actualmente México recibe del orden de 1.51 billones de metros cúbicos de agua en forma de
precipitación. De esta agua el 72.5% se evapotranspira y regresa a la atmósfera, el 25.6% escurre
por los ríos o arroyos y el 1.9% restante se infiltra al subsuelo y recarga los acuíferos, de tal
forma que anualmente el país cuenta con 465 mil millones de metros cúbicos de agua dulce
renovable, a lo que se denomina disponibilidad natural media (es decir, a la suma de lo que
escurre por ríos o arroyos y lo que se infiltra al subsuelo) En adición al agua dulce que es
13
renovada por la lluvia, el país cuenta con reservas de agua almacenadas principalmente en los
acuíferos, pero también en los lagos naturales y artificiales del país; sin embargo, esta agua no se
considera en los cálculos de disponibilidad natural media, ya que no es renovable.
La disponibilidad natural media per cápita podría considerarse un indicador del nivel de
sustentabilidad del recurso. En 1955 la disponibilidad se clasificaba como alta pues se calculó en
11,500 m3, para el 2000 fue de 4,900m3, para el 2006 de 4,416m3, y se proyectó para el 20259
con un descenso hasta llegar a un nivel de 3,822m3 que nos llevarían a una clasificación de
disponibilidad baja de agua en promedio nacional. De acuerdo con la Comisión Nacional del
Agua (Conagua) el siguiente cuadro recupera la disponibilidad por Región Hidrológico-
Administrativa (la Conagua para desempeñar sus funciones dividió al país en las 13 Regiones que
se aprecian en el gráfico 1, formadas por agrupaciones de cuencas, respetando los límites
municipales para facilitar la integración socioeconómica, y a cargo de los Organismos de
Cuenca):
Cuadro 1. Disponibilidad natural media per cápita, por Región Hidrológico-Administrativa
Región Hidrológico Administrativa
Disponibilidad Natural
Media Total (hm3/año)a
Población a Dic. de 2006 (millones de habitantes)
Disponibilidad media per
cápita 2006 (m3/hab/año)
Escurrimiento natural medio
superficial total
(hm3/año)
Recarga media total de
acuíferos (hm3/año)
I. Península de Baja California 4,600 3.48 1,321 3,367 1,233 II. Noroeste 7,944 2.55 3,116 5,074 2,870 III. Pacífico Norte 25,681 3.96 6,499 22,487 3,194 IV. Balsas 21,277 10.49 2,029 17,057 4,220 V. Pacífico Sur 32,496 4.10 7,928 30,800 1,696 VI. Río Bravo 11,938 10.56 1,131 6,857 5,081 VII. Cuencas Centrales del Norte 8,394 4.09 2,055 6,097 2,297 VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 24,000 20.44 1,663 26,437 7,566 IX. Golfo Norte 25,619 4.93 5,201 24,227 1,392 X. Golfo Centro 102,779 9.55 10,764 98,930 3,849 XI. Frontera Sur 157,754 6.45 24,450 139,739 18,015 XII. Península de Yucatán 29,645 3.83 7,750 4,329 25,316 XIII. Aguas del Valle de México 3,009 20.92 144 1,174b 1,835
Total 465,137 105.33 4,416 386,573 78,564 a Las medidas se refieren a valores históricos de acuerdo con la disponibilidad de estudios hidrológicos b Se consideran las aguas residuales de la Ciudad de México Fuente: Conagua, Estadísticas del Agua en México, 2007. 9Datos elaboradas por el Consejo Nacional de Población 2003 y la Subdirección General Técnica de la CONAGUA
14
Como puede observarse, la distribución de la disponibilidad natural es muy desigual a lo largo
del territorio nacional, la región con mayor disponibilidad es frontera sur, que además es una de
las regiones que presentan menor población, lo que la convierte en la región con mayor
disponibilidad per cápita en el 2006, seguida de Golfo Centro, Pacífico Sur y Península de
Yucatán. Por su parte las regiones con menor disponibilidad per cápita son en orden descendiente
Lerma-Santiago-Pacífico, Península de Baja California, Río Bravo y con la mayor escasez Aguas
del Valle de México. Por otro lado el escurrimiento natural medio también se distribuye de
manera desigual en el país, concentrándose al igual que la disponibilidad en la zona sur y sureste,
lo que a su vez genera que la recarga de los acuíferos sea también mayor en dichas zonas.
De acuerdo con proyecciones de la Conagua para el año 2030 en algunas de las Regiones
Hidrológico-Administrativas del país, la disponibilidad natural media de agua alcanzará niveles
cercanos o incluso inferiores a los 1,000 m3/hab/año, es decir una condición calificada como grave de
escasez. Las Regiones Hidrológico-Administrativas Península de Baja California, Río Bravo y Aguas
del Valle de México en particular corren riesgo de encontrarse en situación de escasez.
Un indicador del grado de presión que se ejerce sobre el recurso hídrico en un país, cuenca o
región es el porcentaje que representa el agua utilizada para usos consuntivos10 respecto a la
disponibilidad total, si el porcentaje es mayor al 40% se considera que existe una fuerte presión
sobre el recurso. México en su conjunto experimenta un grado de presión del 16.6%, lo cual se
considera de nivel moderado; sin embargo, las zonas centro, norte y noroeste del país
experimentan un grado de presión promedio del 47%, lo cual se considera como una presión
fuerte sobre el recurso. En la tabla siguiente se muestra el indicador para cada una de las
Regiones Hidrológico-Administrativas del país.
10 El uso consuntivo del agua de acuerdo con la Ley de Aguas Nacionales (LAN) es aquel volumen de agua de una calidad determinada que se consume al llevar a cabo una actividad específica, y se determina como la diferencia del volumen de una calidad determinada que se extrae menos el volumen de una calidad determinada que se descarga. Los usos consuntivos son el agrícola, el abastecimiento público, la industria autoabastecida y las termoeléctricas. El uso no consuntivo se refiere al hidroeléctrico.
15
Cuadro 2. Grado de presión sobre el recurso hídrico, por Región Hidrológico-Administrativa, 2006
Región Hidrológico Administrativa
Volumen total de agua concesionado
(hm3)a
Grado de presión sobre el recurso
hídrico* (%)
Clasificación del grado de presión
I. Península de Baja California 3,492.6 75.93 Fuerte II. Noroeste 6,916.8 87.07 Fuerte III. Pacífico Norte 10,281.6 40.04 Fuerte IV. Balsas 10,569.3 49.67 Fuerte V. Pacífico Sur 1279.4 3.94 Escasa VI. Río Bravo 9,112.4 76.33 Fuerte VII. Cuencas Centrales del Norte 3,907.4 45.36 Fuerte VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 13,665.7 40.19 Fuerte IX. Golfo Norte 4,587.5 17.91 Moderada X. Golfo Centro 4,929.5 4.80 Escasa XI. Frontera Sur 2,040.4 1.29 Escasa XII. Península de Yucatán 1,996.7 6.74 Escasa XIII. Aguas del Valle de México 4,642.9 154.30 Fuerte
Total 77,322 16.62 Moderada *El grado de presión sobre el recurso hídrico se calcula dividiendo el volumen total de agua concesionada entre la disponibilidad natural media de agua. Fuente: Conagua, Estadísticas del Agua en México, 2007.
Problemas relacionados con la calidad del recurso
La presión sobre el recurso hídrico en las zonas de alta demanda y escasa disponibilidad jurídica
ha provocado problemas de sobreexplotación de las cuencas y acuíferos cada vez más graves,
afectando la estructura, la composición y la dinámica natural de los ecosistemas acuáticos. La
importancia de la conservación de las cuencas y sus ecosistemas radica en la necesidad de
conservar su biodiversidad y los servicios ambientales que proporcionan. En cuanto a los
acuíferos, de los 653 identificados, 102 están sometidos a sobreexplotación, lo que ocasiona que
la reserva de agua subterránea se esté minando a un ritmo de 6 km3 por año11. La
sobreexplotación de los acuíferos que la Conagua estima en casi el 40% del total de uso
subterráneo, ha ocasionado también que la calidad del agua se haya deteriorado, sobre todo por
intrusión salina y migración de agua fósil (las que de manera natural, después de siglos, contienen
sales y minerales nocivos para la salud humana) inducida por los efectos del bombeo, así como
por contaminación difusa producida en las ciudades y zonas agrícolas. Los acuíferos sobre
11 Asad y Garduño (2005:4) mencionan una sobre explotación en 97 de 654 acuíferos en el país, a una tasa de 8 km3/año.
16
explotados han aumentado drásticamente, eran 32 en 1975, 36 en 1981, 80 en 1985 y 97 en el año
2001 y 102 en 2003 (Carabias y Landa, 2005:59).
México ocupa el lugar 106 entre 122 países evaluados a partir de un indicador de calidad de agua
por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. A finales del año 2000 la
Conagua informaba que sólo 5% de los cuerpos de agua superficial del país presentaba una
calidad excelente; 22% estaba en condiciones aceptables (es decir que un tratamiento
convencional la convertía en potable); 49% se consideraba como poco contaminado, pero 24%
presentaba tal grado de contaminación que resultaba prácticamente imposible darle algún uso
directo, aunque se podría utilizar para usos indirectos. Esta situación está asociada, en gran
medida, con las descargas de aguas residuales sin tratamiento que reciben los cuerpos de agua, así
como a la no evaluada contaminación difusa, lo cual ha ocasionado grados variables de
contaminación. (Carabias y Landa, 2005:74) Es importante destacar que más allá de cuál sea el
indicador de la calidad, en México el agua es reutilizada en grandes cantidades y, aunque 94%
del agua que se suministra a las poblaciones recibe por lo menos desinfección, sólo 23% de lo
que se colecta recibe tratamiento para mejorar su calidad antes de ser reutilizada o retornada a un
cuerpo de agua. Esto determina que en el agua para uso humano, tanto la que proviene de aguas
superficiales como de subterráneas, se encuentren problemas recurrentes de presencia de
microorganismos patógenos, en particular de coliformes fecales (Carabias y Landa, 2005:76).
Problemas del agua; su ejemplificación en el sector agrícola
La agricultura representa el sector en que están más ejemplificados todos los problemas del
recurso que se mencionaron anteriormente, por ser como ya se mencionó parte importante de la
problemática al reproducir patrones insostenibles de extracción y por los problemas del agua
relacionados con la economía política del agua y su vinculación al sector agrícola. Es así que vale
la pena mencionar las particularidades del sector que complican la problemática de gestión del
recurso.
En el país la agricultura contribuye con 7% del Producto Interno Bruto (PIB) y 25% del empleo.
La agricultura más rentable está concentrada en zonas áridas y semi-áridas del país. Las
17
actividades agrícolas intensivas en agua predominan en las regiones secas centrales y del norte,
existe sobreproducción por los precios del agua y los subsidios a la electricidad que siguen dando
señales falsas en relación a que el agua es abundante. Los subsidios que a inicios de los noventa
ascendían a cerca del 30% del valor de la producción, generaron que se sembraran cultivos de
bajo valor sin atender a criterios de sustentabilidad, realizándose un bombeo significativo durante
varias décadas, el cual incrementó el valor agrícola e impulsó a la economía, pero sin considerar
los costos ambientales que ello implicaría, así, con el descenso del acuífero los costos del
bombeo han aumentado y grandes áreas de tierra regada han sido abandonadas.
La Ley Federal de Derechos (LFD) establece que no se pagarán derechos por uso de agua en la
extracción o derivación de aguas nacionales que realicen personas físicas dedicadas a actividades
agrícolas o pecuarias para satisfacer las necesidades domésticas y de abrevadero, sin desviar las
aguas de su cauce natural. Únicamente se pagará el derecho sobre agua por cada metro cúbico
que exceda el volumen concesionado a cada Distrito de Riego (DR) o por cada metro cúbico que
exceda el volumen concesionado a los usuarios agropecuarios restantes, conforme a una cuota
bastante menor que la aplicada a los usos urbano e industrial. Sin embargo de acuerdo con
Carabias y Landa (2005:171-172) no queda claro por qué los usuarios agropecuarios no tienen
que pagar por el agua que consumen. Los regantes son los mayores consumidores de agua del
país y obtienen un beneficio económico por su uso. Si bien se requieren subsidios para ser
competitivos, la realidad es que los agricultores más pobres son los de temporal que habitan en
zonas áridas y que no tienen acceso a fuentes regulares de agua, en tanto que los que sí tienen
pozos, acceso al agua superficial o habitan en zonas húmedas donde el temporal es suficiente
para lograr cosechas obtienen mayores beneficios económicos. Además, el derecho cero ha
creado un incentivo para que los agricultores vendan agua a otros usuarios, con anuencia de la
autoridad del agua. Al final, el agua originalmente destinada al campo termina en las ciudades o
en las fábricas. Sin embargo aún cuando la exención en el pago de derechos de uso del agua para
riego puede llevar a un exceso innecesario en su uso, también es fundamental considerar que una
buena parte del alimento nacional depende de la irrigación y que si la agricultura debe pagar no
sólo el servicio de riego sino también el valor económico del agua, incluido su valor intrínseco, el
costo será trasladado al consumidor y los productos más baratos de importación tendrán
preferencia en el mercado con la consecuente dependencia alimentaria del país.
18
El riego es la base de la agricultura en México, proveyendo al 25% del área cultivada, al 53% de
la producción agrícola y al 70% de las exportaciones agrícolas. El área regada es de 5 millones de
hectáreas, la quinta más larga del mundo, así mismo el riego es altamente productivo en relación
al temporal (aunque la superficie cultivada en temporal es alrededor de 4 veces la cultivada por
riego). Sin embargo existe un sobredimensionamiento de las superficies de riego pues las tierras
irrigadas, en general originalmente diseñadas para responder a las necesidades de su área y con la
información hidrológica entonces disponible, ahora aparecen sobre diseñadas debido a la presión
demográfica, el crecimiento urbano, las sequías prolongadas y a las mejores estadísticas
hidrológicas y estudios hidrogeológicos (Asad y Garduño, 2005:4).
Los sistemas de riego en México pueden agruparse en dos categorías principales: sistemas
pequeños y medianos (de 100 a 3,000 ha) y grandes (de más de 3,000 ha). Los sistemas grandes
se dividen en Distritos de Riego con más de 3 millones de ha (el 60% del total del área irrigada).
Estos se irrigan principalmente por fuentes de agua superficial. Los sistemas pequeños
(generalmente con menos de 100 ha) se agrupan en Unidades de Riego (UR), con una área total
de 2.8 millones de ha, de las cuales 1.5 millones utilizan agua superficial y 1.3 millones utilizan
agua subterránea. Así el agua subterránea, que es la más sobreexplotada, abastece sobre todo a las
unidades de riego más que a los distritos de riego, siendo las unidades las más productivas, lo que
genera un efecto aún más importante pues se ejerce sobre la agricultura más dinámica (Asad y
Garduño, 2005:2).
De acuerdo con Asad y Dinar (2006:12-13) la raíz del uso insustentable del recurso hídrico en
irrigación está en los subsidios como la tarifa 09. Dichos subsidios son resultado de
preocupaciones y presión política para ayudar al sector agrícola e incrementar su competitividad.
La tarifa 09 además de ser destructiva del uso de los recursos de agua está distribuida
inequitativamente entre los usuarios con concesión y sin concesión, setenta mil usuarios reciben
un subsidio anual de menos de veinte mil pesos y 33 usuarios reciben un subsidio de más de
quinientos mil pesos. Además el volumen extraído excede el concesionado en 80 por ciento de
los casos, si se redujera o removiera el subsidio a la electricidad, los agricultores podrían reducir
sus bombeos, introducir mejoras tecnológicas a la irrigación y cambiar sus patrones de cultivo,
sin embargo las opciones políticas para eliminar los subsidios pueden ser difíciles de
implementar y crean descontento.
19
Finalmente los programas para propiciar un uso más eficiente del agua en el sector agrícola no
han tenido el efecto deseado en los acuíferos porque los agricultores han expandido su superficie
de riego o sembrado dobles cultivos, el programa que sí ha demostrado un efecto positivo es la
reducción de subsidios en tarifas de energía eléctrica.
Delimitación del tema de tesis
Derivado de la descripción de los problemas relacionados con el recurso hídrico enunciados en el
presente capítulo en relación a la escasez, la sobreexplotación y el acento en la gestión del agua
como motivo importante de dichos problemas, el interés de la presente tesis se enfoca
particularmente en el mecanismo de gestión del recurso denominado mercado de agua y en los
Bancos de Agua como instrumentos para hacer más eficiente dicho mercado. El mercado de agua
es un instrumento para enfrentar el incremento de demanda del recurso para usos que lo valoran
más, mediante la transmisión (compra-venta) de derechos entre usuarios, lo que permite enfrentar
la escasez, asignar de manera más eficiente el recurso y por consiguiente coadyuvar a solucionar
el problema de la gestión del recurso en el país.
Dentro de la gestión del recurso hídrico se encuentran asociados diversos aspectos económicos,
políticos e institucionales que restringen o posibilitan el funcionamiento de los mercados de agua,
y que es necesario analizar en profundidad, por separado, a fin de evaluar y monitorear su
impacto para una gestión integral de los recursos hídricos. Las restricciones económicas son muy
importantes para la gestión del recurso, ya que como pudo observarse la principal causa de la
sobreexplotación es económica, y se refiere a los subsidios como la tarifa 09, sin embargo debido
a las complicaciones políticas que implica la eliminación de un subsidio como el anterior, se
deben buscar alternativas para disminuir su efecto negativo, una de éstas se refiere precisamente a
los mercados y Bancos de Agua. De esta manera el campo de análisis de la presente tesis se
enfocará particularmente a las restricciones y diseño institucional de dichos instrumentos, pues
también el diseño institucional limita de manera importante la gestión del agua en general y el
funcionamiento de los distintos instrumentos de gestión en particular. En tal virtud se analizará el
diseño institucional del mercado de agua en el país en comparación con los diseños de otros
países.
20
En particular el Plan Nacional Hídrico 2007-2012 (PNH) estableció el número de Bancos de Agua
en operación como indicador del siguiente objetivo “Desarrollar los incentivos e instrumentos
económicos que propicien la preservación de ríos, lagos, humedales, cuencas, acuíferos y costas
del país” 12, y señaló que la meta para el periodo 2007-2012 es tener 2 bancos en operación. Es así
que el objetivo final de la presente tesis es analizar la importancia del diseño de dichos Bancos de
Agua, pues determinará su contribución no sólo para enfrentar el problema de escasez sino
también la sobreexplotación del recurso, así como las restricciones institucionales para
establecerlos en México, a fin de proponer la localización geográfica y características de diseño
que harán que los dos Bancos a instaurarse funcionen de la manera más eficiente posible como
mecanismos para promover la competencia en el mercado de agua y enfrentar los problemas de
escasez y sobreexplotación a través de garantizar un consumo intertemporal del recurso entre los
usuarios de una industria regulada, coadyuvando a mejorar la gestión del agua en México.
12 Estrategia 3 del objetivo 3 del PNH, (2007:64).
21
CAPÍTULO II. Mercados de Agua y su regulación; ventajas, retos y particularidades en
México, Chile y España
En este capítulo se reseña brevemente la evolución de la teoría de la regulación con el fin de
ubicar el tipo de regulación bajo la que se encuentran los mercados de agua, para posteriormente
describir sus ventajas, retos y características regulatorias que definan su funcionamiento. En
particular se proponen una serie de variables que definan y caractericen los mercados de agua en
Chile, España y México, a fin de hacer una comparación entre los distintos diseños regulatorios e
institucionales y hacer notar que no existe un único diseño consensuado de mercados de agua.
Todo esto permitirá enmarcar el diseño de los Bancos de Agua a proponerse en el país, pues debe
conocerse la estructura de mercado dentro del cual se insertarán, así como las limitaciones que
dicha estructura impone al funcionamiento del mercado, para encontrar los aspectos en los cuales
los bancos podrán influir para generar un mercado más eficiente, competitivo y que asigne y
reasigne de mejor manera los recurso hídricos.
Teoría de la Regulación y su evolución
W. Kip Viscusi, John M. Vernon y Joseph E. Harington Jr. (2001:297) definen Regulación como
una limitación impuesta por el Estado, que puede ser ejercida sobre la discrecionalidad de los
individuos o las organizaciones, y que es sustentada bajo la amenaza de sanción. Para Jan Jacques
Laffont (1994:507-508) la economía de la regulación es la cara pública de la organización
institucional, que consiste en el estudio de la actividad económica a nivel de la empresa o de una
industria cuando el paradigma de la competencia perfecta es inadecuado. Indica que una vez
finalizado el debate entre socialismo o capitalismo este cuerpo de análisis ayudaría a estudiar el
nuevo debate entre más o menos interferencia del gobierno en la economía. Para el caso de la
presente tesis se retoma la Teoría de la Regulación para aplicarse al sector hídrico entendido
como una industria en el sentido de Laffont, así se aplicarán los hallazgos de dicha teoría en
relación a la prestación de servicios públicos al caso del agua en particular.
Uno de los objetivos de la Teoría de la Regulación es responder a la pregunta de por qué existe la
regulación, pues una teoría así debería hacer predicciones referentes a quién se beneficia de la
22
regulación, cuáles industrias es más probable que sean reguladas y la forma que dicha regulación
tomará, por tanto analiza la evolución del pensamiento que busca resolver esa pregunta,
señalando que ha habido tres etapas en esta evolución (Viscusi et al., 2001:313):
La primera sostenía que la regulación ocurría en las industrias plagadas con fallas de
mercado, originalmente llamada Teoría del Interés Público (TIP). Dicha teoría considera
que cuando una falla de mercado ocurre, debida a un monopolio natural, a externalidades
o a otra fuente, existe una razón fundamental potencial para la intervención
gubernamental. En el caso de un monopolio natural las regulaciones a la entrada y a los
precios podrían permitir eficiencia productiva y asignativa, en el caso de las
externalidades la imposición de un impuesto (o subsidio) sobre una actividad que genera
externalidades negativas (positivas) puede resultar en una asignación socialmente
preferida. Entender cuando una regulación debería ocurrir es un análisis normativo, lo que
contrasta con una teoría positiva que explique cuando efectivamente ocurre la regulación.
Así, la TIP utiliza el análisis normativo para generar una teoría positiva afirmando que la
regulación se ofrece en respuesta a la demanda pública por la corrección de una falla de
mercado o por la corrección de prácticas altamente inequitativas. Así, a través de la
regulación se obtienen ganancias en el bienestar neto y es este potencial lo que genera la
demanda pública por regulación.
En virtud de grandes inconsistencias entre la evidencia empírica y la TIP, los economistas
y científicos políticos desarrollaron la Teoría de la Captura (TC), la cual básicamente
establece que la agencia regulatoria que debería normar una industria o sector es
capturada por esta misma industria o sector, lo que implica que la regulación promueve
las ganancias de dicho sector en lugar del bienestar social. La TC al contrario de la TIP
establece que la regulación o bien es ofrecida en respuesta a una demanda por regulación
de parte de la industria ó bien la agencia regulatoria llega a ser controlada por miembros
del sector regulado con el tiempo.
La tercera etapa en la evolución del pensamiento es la Teoría Económica de la Regulación
(TER) la cual responde a la necesidad de explicar por qué dependiendo del sector regulado
el bienestar de diferentes grupos de interés es mejorado a través de la regulación, además
de explicar por qué se ha observado tanto la regulación como la desregulación parcial o
total en ciertos sectores. Los agentes son racionales en el sentido de escoger las acciones
23
que maximicen su utilidad, por ello la regulación es suministrada en respuesta a las
demandas de los grupos de interés actuando para maximizar su ingreso, siendo la
regulación un camino a través del cual los grupos de interés pueden incrementar su
ingreso a través de redistribuir el bienestar de otras partes de la sociedad hacia ese grupo
de interés. En este sentido varios modelos formales bajo esta rúbrica han generado
predicciones en relación a las industrias que serán reguladas y a la forma que tomará
dicha regulación.
A continuación se describen brevemente las críticas que de acuerdo con Viscusi et al. (2001)
tuvieron las tres etapas de evolución de la Teoría de la Regulación:
La Teoría del Interés Público es una teoría muy incompleta, con dos críticas muy fuertes, la
primera es que plantea la hipótesis de que la regulación ocurre cuando debería ocurrir por el
potencial para ganancias netas sociales que genera una demanda pública por regulación, ésta
ocurre a través de una acción legislativa y por el comportamiento de una agencia regulatoria, la
TIP no analiza cómo el potencial por ganancias sociales netas induce a una legislación regulatoria,
por tanto la TIP no genera una predicción evaluable de que la regulación ocurrirá para corregir
una falla de mercado pero lo asume como tal. La segunda mayor crítica es la gran cantidad de
evidencia que la refuta, pues muchas industrias han sido reguladas que no son monopolios
naturales ni están plagadas por externalidades. Otra evidencia que es difícil encajar con la TIP es
que en muchos casos los sectores regulados han apoyado e incluso cabildeado ciertas
regulaciones.
Dentro de las críticas a la Teoría de la Captura como en la TIP se encuentra que no tiene sustentos
teóricos porque no explica cómo la regulación llega a ser controlada, dado que existen muchos
grupos de interés afectados por la regulación surge la pregunta de por qué la regulación es
controlada por ciertos grupos y no por otros. Por otra parte a pesar de que existe mucha evidencia
que respalda la TC existen algunas regularidades empíricas inconsistentes con ella, la más fuerte
es la larga lista de regulaciones que no han sido apoyadas por el propio sector y que han resultado
en disminución de ganancias.
Respecto a las críticas a la Teoría Económica de la Regulación encontramos que en el proceso
mediante el cuál la regulación es establecida existen muchos actores; los votantes y grupos de
24
interés especial determinan quiénes serán los legisladores, los legisladores determinan la
legislación regulatoria y los reguladores influencian la política que es realmente implementada.
Así una importante crítica a la TER es que ignora algunos elementos importantes del proceso
regulatorio asumiendo que los grupos de interés controlan adecuadamente a los legisladores y que
los legisladores controlan adecuadamente a los reguladores. Además el rol del poder judicial ha
sido ignorado en la TER pudiendo tratarse de un actor clave para el proceso regulatorio. Respecto
a la contrastación empírica se puede afirmar que mientras que la TER es un importante avance en
el entendimiento de la intervención gubernamental, aún existe mucha evidencia empírica que
podría parecer inconsistente.
Eugenio Rivera en su artículo Teorías de la Regulación en la perspectiva de las políticas
públicas (Rivera, 2004) comparte con Viscusi et al. la primera etapa evolutiva de la Teoría de la
Regulación; hablando de una teoría tradicional que se basa en una comprensión ingenua del
estado como un promotor de mecanismos regulatorios que ni aseguran una minimización de
costos ni evitan una extracción extraordinaria de rentas (que sería la TIP).
Posteriormente Rivera habla de una teoría económica de la regulación, que critica la intervención
pública en la economía y la regulación. El elemento más importante de dicha teoría fue la
integración del análisis del comportamiento político en el contexto económico, suponiendo que
los grupos de interés influirán en el resultado del proceso regulador proporcionando apoyo
financiero a políticos y reguladores. Pese a ello la teoría económica de la regulación idealizó el
mercado, proponiendo una radical desregulación que ha dificultado el avance hacia una economía
competitiva.
Dentro de las principales diferencias en la caracterización de etapas de la Teoría de la Regulación
que ofrecen Viscusi et al. y Rivera (2004:338-367) se encuentra el que Rivera introduce los
siguientes enfoques teóricos que Viscusi et al. no mencionan, además de señalar un debate
reciente sobre la regulación como instrumento para la promoción de competencia:
Rivera habla de una Nueva Economía Institucional (NEI), la cual hace una nueva
formulación del debate simple entre Estado y mercado, y enfatiza el rol jugado por las
instituciones en el desempeño económico y en la regulación. La política económica
implica una elección entre instituciones sociales alternativas, la cuales son creadas por la
25
ley o dependen de ella; en consecuencia, la política económica, y por tanto la regulación,
consiste en elegir aquellas reglas legales, procedimientos y estructuras administrativas que
maximicen el valor de la producción.
Posteriormente habla de la regulación por incentivos o nueva economía de la regulación,
(NER) la cual no se desarrolla posteriormente a la nueva economía institucional sino que
tiene cruces con ésta en el tiempo, se caracteriza por un alto grado de sofisticación que es
amenazado por la posibilidad de irrelevancia frente a los procesos reales de regulación.
Centra su atención en el tema de los incentivos, se propone reformular la teoría tradicional
de la regulación sobre la base de la teoría del agente-principal. Así el objetivo de la
regulación por incentivos es diseñar un sistema de incentivos que induzca a los tomadores
de decisión privados a comportarse como si estuvieran bajo la disciplina del mercado y
adecuarse a los objetivos de maximización del bienestar social. El enfoque fue criticado,
porque estos modelos son incapaces de capturar la riqueza de los escenarios en los que las
políticas reguladoras se ponen en operación, y,
Finalmente señala el reciente debate entre regulación y competencia, el cual ha
incorporado una visión más realista de las potencialidades y limitaciones regulatorias del
estado, asignando crucial importancia a la promoción de la competencia ligada a una
adecuada regulación como el camino a la construcción de una economía eficiente y
competitiva. La imposibilidad de que las decisiones legislativas alcancen las
características de los contratos completos hace que el papel decisivo del regulador sea
inevitable. El tema del papel de la regulación en la promoción de la competencia ha
planteado con gran profundidad la naturaleza contradictoria y compleja de la relación
entre regulación y competencia. Algunos autores sostienen que la competencia permitida
por la ley no es competencia económica pura sino competencia manipulada y regulada. La
persistencia de los organismos reguladores y la multiplicación de las agencias de
competencia parecen demostrar que más que desregulación se necesita una activa política
de promoción de la competencia.
Particularmente para la presente tesis son de interés tanto el marco regulatorio que se puede
derivar de la Nueva Economía Institucional como el nuevo debate entre regulación y
competencia, pues lo que se enfatiza es el rol de las instituciones y de la regulación como
mecanismos para generar un desempeño del mercado más eficiente.
26
Mercados de agua, ventajas y retos
Un mercado es un foro de intercambio de bienes y servicios, en donde demandantes y oferentes
se ponen de acuerdo a través de un precio determinado para maximizar sus utilidades y ganancias
(Bravo y Ortíz, 2000:2).
Este concepto aplicado particularmente al recurso hídrico tiene una definición propia, se retoma
la de Aguilar y Canizales (2007:9), por incluir los aspectos institucionales que son parte central
de esta investigación: “El mercado de agua es el ámbito institucional y geográfico en donde se
definen las responsabilidades de los usuarios y se solucionan conflictos, esperando que dicho
ámbito establezca una mejor asignación, mejore la eficiencia del uso y racionalice el consumo del
recurso hídrico”. Sin embargo como se verá más adelante dicha definición abarca aspectos como
la resolución de conflictos que no necesariamente se presentan per se en todos los mercados de
agua sino que dependerá de la Regulación y diseño institucional que los enmarquen si se
establecen dichos objetivos.
En relación con la afirmación de que el mercado de agua es un ámbito institucional, conviene
citar a Aguilera y Sánchez quienes amplían dicha definición: mencionan que un mercado, aunque
se le ponga el calificativo de libre, no es un mecanismo “puro” de negociación e intercambio sino
un sistema institucionalizado de intercambio que funciona con unas reglas de juego claras y
precisas que pueden ser establecidas por el gobierno o por el Parlamento. El mercado es un
mecanismo construido por la sociedad que es la que decide, a través de los representantes
políticos, y ocasionalmente mediante un debate público argumentado y razonado, cuáles son los
objetivos socialmente deseables que se espera obtener a través de ese mercado y cuáles son las
reglas más adecuadas para alcanzar esos objetivos. Así pues, para dichos autores el que el
mercado esté realmente al servicio de la sociedad o la sociedad al servicio del mercado depende
de las reglas que condicionen a ese mercado, ya que siempre habrá conflictos entre diferentes
intereses y valores para configurar esas reglas y conseguir que el mercado genere unos u otros
resultados, pero esto es algo que es necesario explicitar en lugar de ignorarlo y de seguir
manteniendo el estéril antagonismo, aunque interesado y creador de confusión entre el mercado y
la intervención estatal” (Aguilera y Sánchez, s.f.:1). En esta misma línea Landell-Mills y Porras
27
(2002:vi) señalan que los gobiernos tienen un rol crítico que jugar para asegurar que los mercados
trabajen en beneficio de todos los sectores de la sociedad y no sólo de los más poderosos.
Por ello las políticas gubernamentales desempeñan un papel decisivo en la configuración del
mercado a través de la definición del marco institucional para su operación y funcionamiento.
Entre los factores que de acuerdo a la literatura revisada fomentan los mercados de agua se
encuentran los siguientes: cambios políticos e ideológicos ocurridos en relación al aumento de la
participación privada en el aprovechamiento de los recursos hídricos y en la prestación de
servicios públicos relacionados con el agua; la necesidad de mejorar la asignación y el
aprovechamiento del agua; una oferta inelástica de nuevos recursos e interdependencias entre los
usos y usuarios del agua (Dourojeanni y Jouravlev, 2001:441); además de la existencia de
derechos de uso, aprovechamiento o explotación sobre el agua, y de normas regulatorias (Aguilar
y Canizales, 2007).
Así, a medida que el sector hídrico madura y el agua disponible es cada vez más escasa en
relación con las demandas crecientes de la sociedad, la atención de los encargados de la
formulación de políticas hídricas se desplaza gradualmente del interés en expandir y subsidiar el
desarrollo del sector, es decir de la gestión de la oferta, hacia la generación de ingresos y la
reasignación del agua disponible, es decir, la gestión de la demanda (Dourojeanni y Jouravlev,
2001:442).
Ventajas de los mercados de agua
Una primera ventaja que ofrece cualquier mercado, y en particular el mercado de aguas, es la
capacidad de procesar la vasta y dispersa información que se genera en relación a la oferta y
demanda del recurso, dadas las variables condiciones del mismo y la gran cantidad de usos y
usuarios.
Una segunda ventaja sumamente importante se relaciona con la consideración del costo de
oportunidad del recurso por parte de los usuarios. De acuerdo con Lee y Jouravlev (1998:20-21)
“el mercado confronta directamente —fijando un precio de equilibrio y haciendo tomar
conciencia a los participantes actuales y potenciales en el mercado sobre la capacidad de comprar
28
y vender a ese precio si lo desean— a los usuarios del agua con el costo de oportunidad real de
sus decisiones en materia de uso y transferencia y los obliga a tomar en cuenta este costo de
oportunidad”. Así el mercado provee incentivos para usar más eficientemente el recurso, evitar el
desperdicio e incluso ahorrar ciertos volúmenes para obtener ingresos adicionales.
En relación con la consideración del costo de oportunidad otras ventajas de los mercados de agua
señaladas por Lee y Jouravlev (1998:19) se refieren a que permiten que surjan y obtengan el
suministro nuevos usos y usuarios, además de que se ofrece un incentivo continuo para la
adopción, investigación y desarrollo de tecnologías más avanzadas para la utilización,
conservación y producción del agua.
Así el mercado genera incentivos para realizar mejoras tecnológicas en el transporte y en la
utilización del agua, y permite introducir técnicas más ahorrativas del recurso como serían en el
caso del riego los métodos de riego por goteo o aspersión, incentivándose inclusive la
reutilización del recurso.
La tercera ventaja se relaciona con la seguridad de tenencia sobre el recurso que exigen los
mercados, Lee y Jouravlev (1998:20) mencionan que dicho aspecto puede contribuir a que:
Se fomente el uso eficiente, la conservación del recurso y la inversión de capital.
Se fomenta la inversión y el crecimiento de aquellas actividades que requieren un
suministro seguro.
Se fortalezca y consolide la autonomía de las organizaciones de usuarios.
En relación con este último aspecto para Rosengrant y Gazmuri (1994:4) señalan que los
mercados comerciables de derechos de agua empoderan a los usuarios a través de requerir su
consentimiento para cualquier redistribución del agua y por su compensación por cualquier
cantidad de agua transferida, por lo que los derechos bien definidos de agua mejoran el poder de
regateo de los agricultores y de los grupos de agricultores en relación con la burocracia pública.
Por otro lado y en relación con la misma tercer ventaja Rosengrant y Gazmuri coinciden con Lee
y Jouravlev al señalar que con derechos de agua seguros, los usuarios de agua pueden invertir en
29
tecnologías ahorradoras de agua sabiendo que se beneficiarán de vender o utilizar el agua
ahorrada.
Una cuarta ventaja identificada por Lee y Jouravlev se refiere a que, dado que en el mercado los
derechos de agua se reasignan mediante intercambios voluntarios, esto permite que los sistemas
de mercado enfríen los conflictos políticos potenciales sobre la asignación del recurso.
La quinta ventaja se relaciona con los precios generados por el mercado y las señales que dichos
precios establecen sobre los usuarios. De acuerdo con Lee y Jouravlev (1998:21) “el precio es
una señal rica en información que resume toda la información disponible para los participantes en
el mercado y motiva niveles apropiados de acción individual en respuesta a la variación de las
condiciones de oferta y demanda, con lo que desempeña la función decisiva de racionar la
asignación de recursos a diferentes usos y usuarios. Por ende, los derechos de agua transferibles
crean un sistema de incentivos económicos en que los que conocen mejor la rentabilidad del agua
en su uso proyectado — los propios usuarios— son alentados a emplear ese conocimiento para
asignar el agua a usos de mayor valor y maximizar así el valor económico obtenido del escaso
recurso con un mínimo de aparato burocrático”. Así una forma de gestionar y distribuir más
eficientemente el agua es mediante un precio al consumo que permita apreciar el valor real del
agua, lo que generará que se deje de desperdiciar por falta de señales apropiadas sobre el valor
del recurso.
La fijación de precios de costo completo, que cubre los costos económicos directos, costos
sociales y costos ambientales de la oferta de agua, es una condición necesaria para una gestión
sustentable de los recursos hídricos, porque provee un incentivo adecuado a los usuarios para un
uso eficiente (Prota, 2002:16).
La sexta ventaja identificada en mercado de aguas se relaciona con el sector agrícola, pues la
agricultura es la actividad económica que más agua puede ofertar al mercado debido a que es el
mayor consumidor del recurso a nivel nacional e internacional. Así mismo el sector agrícola tiene
la característica de una alta elasticidad-precio que permite modificaciones en el tipo de cultivos
hacia aquellos que requieren menor cantidad de agua, como respuesta a la oferta y demanda de
agua en el mercado. En este sentido Rosengrant y Gazmuri (1994:5) señalan que la distribución
del agua a través de derechos intercambiables provee la máxima flexibilidad para responder a los
30
cambios en los precios de los cultivos, y los valores del agua como patrones de demanda y
ventaja comparativa cambian y diversifican los procesos de cultivo.
Por ello, de acuerdo con Fortis y Alhers el mercado de agua no significa únicamente la
compraventa de derechos de agua, sino que busca propiciar la reactivación de la agricultura de
riego, ya que implica también la tecnificación y modernización de los sistemas de producción,
procurando desarrollar una cultura sobre el uso racional del agua en los agricultores (Fortis y
Alhers, s.f.:24).
Finalmente una séptima ventaja se relaciona con aspectos de equidad. Para Rosengrant y
Gazmuri (1994:5) la redistribución del agua a través del mercado, y la necesidad de
financiamiento privado para la infraestructura hídrica y el manejo y operación del recurso,
trabajan a favor de la población de bajos ingresos a través de remover el capital masivo y los
subsidios de operación que usualmente favorecían a los productores mejor posicionados y a los
consumidores urbanos. También señalan que la distribución a través del mercado libera enormes
cantidades de recursos presupuestales que pueden ser usados para subsidios dirigidos a los
sectores más pobres de la población.
Sin embargo sobre las consideraciones relativas a asuntos de equidad y el mercado se ahondará
en la siguiente sección, pues para ser una ventaja que pueda imputarse a los mercados éstos
deberán enfrentar el reto de adueñarse de dicha virtud mediante una regulación y diseño que
permitan tomar en consideración tanto los aspectos relacionados con las afectaciones a terceros y
el medio ambiente como cuestiones relacionadas con la equidad.
Finalmente cabe señalar que si la cantidad de los caudales intercambiados es pequeña también lo
serán las ganancias directas del mercado, el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua IMTA
(2006:38) menciona que como el mercado surge cuando hay escasez, y la escasez trae aparejada
la necesidad de recortar los derechos de algunos usuarios o titulares de concesiones, el mercado
de agua, sea cual sea el contexto en el que se lo aplique, seguramente facilitará pocos
intercambios.
31
Retos a enfrentar en la regulación de los mercados de agua
Para la consecución de las ventajas potenciales de los mercados de agua éstos deben estar
regulados de tal manera que las posibles restricciones políticas, institucionales, económicas y
tecnológicas para manejar dicho sistema, se enfrenten adecuadamente a fin de garantizar un
funcionamiento competitivo y eficiente del mercado que evite las posibles inequidades. De
acuerdo con Rosengrant y Gazmuri (1994:6) las leyes, instituciones y sistemas físicos de agua
deben ser reformados o desarrollados para asignar equitativamente los derechos de agua, para
lidiar con la variabilidad de la oferta del agua, para proteger contra el daño a terceros y al
ambiente, y para resolver conflictos.
Los mercados de agua se enfrentan a una serie de dificultades que pueden sintetizarse de acuerdo
con Ramos Gorostiza (s.f.:3) en los siguientes tres puntos que justifican la necesidad de regular el
mercado mediante reglas del juego claras: (1) los costos de transacción y los costos de transporte
y almacenamiento -que dificultan la realización de transacciones-, (2) la definición de los
derechos de propiedad, y (3) los efectos externos y el reflejo de valores sociales.
Costos de transacción
Los costos de transacción son aquellos en que se incurre por identificar oportunidades de compra-
venta en el mercado, es decir, el tiempo y los recursos que se gastan en negociar los términos del
intercambio, además de los costos de los trámites legales de realizar las transacciones.
La manera en que los mercados de agua están regulados y organizados tiene un gran impacto en
el nivel de costos de transacción, pues una regulación excesiva que eleve los costos de
transacción reduciría los posibles beneficios del mercado, pero por el contrario una regulación
deficiente podría incrementar los impactos del mercado a terceros y al medio ambiente.
Los costos de transferir la propiedad, o costos de transacción, y los costos de transportar el agua,
pueden influir notoriamente en la capacidad de cualquier mercado para operar con eficiencia.
Para que la comercialización del agua logre su potencial pleno los mercados deben estar
estructurados para minimizar estos costos. No obstante, la comercialización del agua puede
mejorar la eficiencia, aunque los costos de transacción y transporte sean elevados. Además, la
32
creciente escasez de agua aumenta las ganancias de comerciarla en relación con estos costos. Los
costos de transacción y transporte pueden reducirse mediante el progreso tecnológico y la
inversión institucional y también pueden reducirse algo a medida que aumenta el nivel de las
transacciones, ya que a menudo los efectos del aprendizaje por la práctica son considerables (Lee
y Jouravlev 1998:44). En relación a los efectos por aprendizaje se ahondará en el capítulo IV.
Derechos de propiedad
Como se mencionó en el primer capítulo las características físicas del agua, su carácter de bien
común13 y su importancia como recurso vital, generan dificultades tanto físicas como éticas para
el establecimiento de derechos de propiedad en comparación con lo que sucede con otros bienes.
Dichas dificultades se ven reflejadas en los marcos normativos de los distintos países, pues
aunque por un lado se establece que el recurso es propiedad de la Nación, por otro lado se
otorgan concesiones a particulares para la explotación del mismo.
Un ejemplo de las complicaciones que genera la falta de derechos de propiedad claramente
establecidos lo representan los conflictos entre los usos consuntivos y no consuntivos del recurso.
De acuerdo con Dourojeanni y Jouravlev (s.f.:8) el carácter no consuntivo de los usos en el
propio caudal no elimina los conflictos entre éstos y los usos extractivos, ya que los usos en el
propio caudal y los usos extractivos poseen distintos requisitos para atributos físicos, biológicos y
químicos del caudal. Estos atributos aunque diferentes son interdependientes y obviamente son
afectados por transferencias de derechos de agua.
Efectos a terceros y equidad
Debido a las externalidades en el manejo del agua los usuarios que toman ciertas decisiones en
relación con el uso del recurso, no son los únicos beneficiados o perjudicados con tales
decisiones, es por ello que dentro de los retos que enfrentan los mercados de agua se encuentra
tomar en consideración las afectaciones a terceras partes y al medio ambiente.
13 Un bien común o bien público es aquel cuyo uso es no rival y que tiene un alto costo de exclusión, el agua aunque no tiene la característica de no rivalidad en su consumo sí tiene un alto costo de exclusión, además de que por ser un bien vital para la vida no debiera permitirse la exclusión de su consumo.
33
Aunque las transacciones de mercado garantizan la seguridad de tenencia a compradores y
vendedores, los derechos de terceros son vulnerables a las externalidades de las transferencias de
aguas. Si los usuarios no asumen todos los costos y beneficios vinculados con sus decisiones,
entonces éstas pueden beneficiarlos aunque sean realmente ineficientes desde una perspectiva
social global. Por ende, para asegurar que las transferencias de mercado produzcan realmente
beneficios sociales netos, el reto consiste en que la comercialización del agua se haga dentro de
un marco institucional que obligue a compradores y vendedores a tomar en cuenta los impactos
sobre otros sin restringir demasiado la transferibilidad del recurso (Lee y Jouravlev, 1998:20).
A menos que ocurra lo anterior, de acuerdo con los mismos autores, los mercados en general no
pueden garantizar la equidad respecto a terceros que pueden verse afectados por sus
transacciones. Así mismo, los mercados sólo pueden garantizar la equidad si ningún participante
puede influir en los precios. Dado que los precios futuros de las transferencias de agua y la
asignación de equilibrio son desconocidos cuando se toma la decisión de introducir la
transferibilidad de los derechos de agua, las implicaciones distributivas no pueden conocerse de
antemano. En general, no existe una razón en particular para esperar que un mercado de agua
tenga que conducir necesariamente a una asignación equitativa de los recursos hídricos o
modificar de alguna manera la distribución del ingreso. Si la equidad y otros valores colectivos,
públicos o sociales destacados relacionados con el uso del agua son parte importante de las
políticas de recursos hídricos, habría que optar por cierta regulación gubernamental.
Habitualmente estas inquietudes pueden atenderse dentro de la lógica del sistema de mercado,
por ejemplo, mediante la adquisición de derechos de agua o reservándolos en la asignación inicial
de derechos. Por otra parte, las inquietudes en materia de equidad tal vez deban tratarse fuera del
mercado, aunque en definitiva y a la larga estén interrelacionados. El problema es la distribución
del ingreso y no el mecanismo de asignación del agua (Lee y Jouravlev, 1998:21).
En el mercado de agua existe también el riesgo de concentración de los recursos por parte de los
usuarios con mayor poder económico que son quienes pueden comprar los derechos de los
usuarios en situación más precaria, con la consiguiente preocupación por las consecuencias
sociales, económicas y ecológicas de dicha concentración.
34
De acuerdo con Dourojeanni y Jouravlev (2001:453) los atributos del que se estimen merecedores
de protección agua (como su contribución al medio ambiente, al desarrollo económico, a los
aspectos culturales y de equidad) deben definirse claramente e incorporarse en las políticas de
gestión del recurso. Además deben elaborarse procedimientos para identificar, valorar y proteger
estos atributos por parte de los organismos responsables. Las leyes e instituciones que rijan las
transferencias de agua deben estructurarse de modo de generar información adecuada sobre las
externalidades vinculadas con las transferencias y facilitar su seguimiento y observancia. Se
requiere el acceso a datos hidrológicos confiables y oportunos, esenciales para determinar quién
se vería afectado por la transferencia y en qué medida.
Para que la distribución de las utilidades del mercado sea más equitativa se deben considerar, al
menos, los siguientes dos aspectos: i) la asignación inicial debiera haber respetado los derechos
de los grupos desfavorecidos como los agricultores pobres y los pueblos autóctonos; y ii) el
establecimiento de caudales mínimos para proteger el medio ambiente. En este sentido Lee y
Jouravlev (1998:31) proponen que en caso de que estos dos aspectos no hubieran podido
efectuarse debido a que los usos históricos han impedido el suministro integral, puede plantearse
la reasignación por una sola vez de derechos de agua a favor de cualquier grupo desfavorecido o
de usos extractivos a usos dentro del propio caudal para corregir las deficiencias normativas
previas.
La manera en que se enfrentan los retos que presentan los mercados y en que se aprovechan sus
ventajas define la estructura de mercado de que se trate, es decir el marco institucional en el cual
deberán operar. Por tal motivo a continuación se presentan las características que puede tomar un
mercado y las consecuencias que para su funcionamiento tendrán dichas características,
ejemplificándose en tres casos de estudio.
Características de los mercados de agua: diferencias y similitudes en Chile, México y
España
Las transferencias de derechos de agua pueden asumir una variedad de formas, que dependen de
diversas variables como la estructura del mercado, las consideraciones legales y a terceros que la
35
transacción debe atender, la definición y las características del derecho de agua, los costos de
transacción, otras condiciones locales y las necesidades de las partes en la transacción (Lee y
Jouravlev, 1998:16), es decir, de las condiciones de oferta y demanda.
Riesgo y Gómez-Limón (2000:4) estudiaron las particularidades de los mercados de agua en
distintos países14 y determinaron las siguientes ocho variables definitorias de los mercados, cada
una con distintas opciones alternativas de diseño: asignación inicial de derechos transferibles,
duración de los derechos del uso del agua, forma de transferencia de derechos, sistema de
asignación del agua en periodo de escasez, tratamiento de la información de mercado, tratamiento
de las externalidades, consideración de los costos de transporte e instrumentos para solucionar las
imperfecciones de mercado.
En esta investigación se revisó literatura referente a los mercados de agua en Chile y España para
compararlos con el mercado en México, la selección de dichos países obedeció a que al igual que
en México están regulados por una política hídrica nacional, lo cual no sucede con el caso de
Estados Unidos donde cada uno de los Estados y sus legislaciones generan un modelo de
mercado de agua distinto, como se mencionará en la agenda de investigación seria conveniente
que dichos mercados se incorporaran en un estudio posterior para complementar la comparación
de los distintos mercados y tipos de Regulación, aunque ello implicaría un esfuerzo de
sistematización de información que rebasa los tiempos y alcances de esta tesis.
Así, al observar las características y diferencias generales de los mercados de aguas en Chile,
México y España consideré necesario complementar la caracterización propuesta por Riesgo y
Gómez-Limón, por lo que agregué dos variables más; los mecanismos para resolución de
conflictos y las restricciones al mercado, además de algunas alternativas de diseño para las
categorías establecidas por Riesgo y Gómez-Limón. Posteriormente realicé el ejercicio que se
resume en el cuadro 3, de analizar y seleccionar cuáles de dichas variables fueron elegidas en el
diseño de los mercados de agua en los tres países mencionados. Las características en cursivas
son las que obedecen a una propuesta propia.
14 Estados Unidos(California), Chile, Australia y México
36
Cuadro 3. Caracterización de los mercados de agua en Chile, México y España
VARIABLES DEFINITORIAS ALTERNATIVAS DE DISEÑO Chile México España
Sistema de derechos adquiridos X X Subastas Asignación inicial de
derechos transferibles Sistema de asignación mixto X Permanentes X X Duración de los derechos
de uso del agua Temporales X X Venta X Arrendamiento X X Contrato de opción X Realización de inversiones en equipos de capital X
Formas de transferencia
Transmisiones voluntarias permanentes X Norma prioritaria X X Sistemas de asignación del
agua en periodos de escasez Norma proporcional X X X Homogeneizar la información X Posibilidad de intermediación privada X Tratamiento de la
información de mercado Establecer agencias de transacción X X X Efectos sobre el caudal de retorno:
Establecer acuerdos cooperativos Establecer derechos sobre el caudal Planificación hidrológica Otras regulaciones X X No considerar caudales de retorno X X
Efectos sobre el propio caudal Política pública reguladora X X X Política pública basada en el mercado X
Efectos sobre la zona de origen Compensación monetaria X
Tratamiento de las externalidades
Control público de transferencias X X Financiación pública X X X Consideración de los
costos de transporte Financiación privada X X X Norma de pertenencia Doctrina del uso beneficioso X Tarifación (patente por tenencia) X
Instrumentos de resolución de las imperfecciones de mercado
Sanción por no uso X X Autoridades Públicas X X Mecanismos para
resolución de conflictos Usuarios organizados o tribunales de justicia X Prelación de usos X De entrada X Restricciones al mercado Delimitación entre cuencas X
Fuente: Elaboración propia basada en la clasificación de Riesgo y Gómez-Limón (2000:5), agregando las categorías en cursivas que obedecen a una propuesta propia, además de la comparación entre los tres países.
A continuación se describen cada una de las variables definitorias consideradas en el cuadro, así
como las ventajas y desventajas que de acuerdo con diversos autores implican cada una de las
alternativas de diseño, haciéndose alusión a los motivos por los cuales se seleccionó marcar en el
cuadro 3 una determinada alternativa de diseño de mercado para cada uno de los países.
37
Asignación inicial de derechos transferibles
Al introducir un mercado de agua donde la asignación administrativa había sido el sistema
aplicado previamente, el gobierno puede optar por otorgar derechos de agua gratuitos basados en
alguna norma de distribución reguladora, las tres alternativas de diseño de dicha norma de
distribución se presentan en la primera fila del cuadro 3. Para Lee y Jouravlev (1998) el sistema
de derechos adquiridos se refiere al registro histórico de la posesión de permisos para el uso del
agua existentes en el sistema antiguo, la segunda alternativa consiste en que el gobierno venda
derechos de agua, la venta debería hacerse mediante subastas para que sea equitativa y capaz de
equiparar la oferta y la demanda, finalmente un sistema de asignación mixta puede combinar
ambos enfoques asignando una parte de los derechos de agua gratuitos reconocidos previamente
sobre la base del uso histórico y el resto mediante subasta.
El planteamiento que se adopte en la asignación inicial puede tener un impacto considerable
sobre la implementación y eficiencia del uso ulterior de la comercialización del agua como medio
principal de asignar el recurso, así mismo la forma como se asignan los derechos es decisiva para
la aceptación o el rechazo de un mercado de agua por diferentes grupos de usuarios (Lee y
Jouravlev, 1998:29).
Aunque la subasta de los derechos podría generar mayor eficiencia presenta costos políticos
elevados, por tanto el sistema de derechos adquiridos es el más utilizado pues evita conflictos y
reduce la oposición de los usuarios existentes a la introducción del mercado (principalmente por
considerar que al adquirir el predio ya han pagado por los derechos de agua). Sin embargo dicho
sistema presenta las siguientes desventajas enunciadas por Lee y Jouravlev (1998), las cuales de
cualquier manera sólo en parte se solucionarían mediante la alternativa de subastas:
El reconocimiento de derechos adquiridos representa la transferencia de riquezas a los
usuarios existentes.
Plantea las interrogantes de si la equidad debe aplicarse a los usuarios del agua existentes
o a todos los ciudadanos, de si deberían pagar por los derechos de agua, de si los intereses
ambientales y otros usos del agua como el del propio caudal pueden intervenir en los
procesos de asignación y de qué manera.
38
Los derechos de agua conservan sus usos históricos que no son necesariamente los de
mayor valor y los nuevos usuarios tienen que comprarlos a costos extra impuestos por el
sistema de derechos adquiridos, manteniéndose así patrones ineficientes de uso del
recurso por retardarse en vez de promoverse el cambio tecnológico.
Este sistema brinda amplia oportunidad para la discreción administrativa y la
manipulación estratégica por parte de los usuarios alentados a expandir sus extracciones a
fin de solicitar más derechos de agua.
Se tiende a dejar en manos de los grandes usuarios una proporción considerable de
derechos de agua, que podría eventualmente conducir a la competencia imperfecta y al
poder de mercado.
El mecanismo de reparto de derechos elegido no debiera afectar a largo plazo la eficiencia, pues
si el mercado de agua es competitivo y funciona correctamente siempre se llegará a la máxima
eficiencia en el uso del recurso, sin embargo con costos de transacción elevados la distribución
inicial puede afectar la eficiencia de un mercado, y una determinada distribución de los derechos
generar un conjunto de resultados distinto al que generaría otra distribución (Lee y Jouravlev,
1998:31).
En Chile, cuando se promulgó el código de aguas de 1981, la distribución inicial de derechos se
basó en los derechos poseídos antes de su nacionalización por la reforma agraria. Sin embargo,
esos derechos podían anularse en favor de aquellos que habían venido haciendo un uso “efectivo”
del derecho los cinco años previos a la promulgación de la ley. No obstante, hasta 1998 entre
50% a 65% de los derechos de agua no estaban registrados legalmente, debido principalmente a
que todos los derechos están anotados en los libros de las asociaciones de usuarios del agua y que
éstos no se pierden por no inscribirlos, lo que suprime todo incentivo real para registrarlos a
menos que alguien desee venderlos (Lee y Jouravlev, 1998:35).
Así mismo en Chile, existiendo disponibilidad de agua y no afectando a terceros, la autoridad
asigna los derechos a quien los solicita y si hubiera más de un interesado procede a su remate
(Donoso, 2003: 46). Por ello es que en el cuadro se le clasifica como con un mecanismo de
asignación mixto.
39
En México a partir de 1992 los permisos provisionales e irregulares otorgados con anterioridad
debieron ser registrados por disposición de la Ley de Aguas Nacionales, a fin de que todos los
usuarios obtuvieran un título de concesión y lo registraran, con lo que se privilegió el sistema de
derechos adquiridos. Por otro lado la LAN y su reglamento plantean la idea de que se tendrá
preferencia por la asignación del agua, cuando haya varios interesados, por quien ofrezca mejores
términos y condiciones de aprovechamiento, racionalidad y un mayor beneficio social y
económico (Bravo y Ortiz, 2000:2), pero no se señala algún mecanismo de subasta, por ello en el
cuadro 3 se marcó en México un sistema de derechos adquiridos.
En España, por su parte, se eligió también el sistema de derechos adquiridos. La Ley de Aguas de
1985 dio a los titulares de derechos de propiedad sobre aguas subterráneas la opción de elegir
entre conservarlos o convertirlos en concesiones temporales, la mayoría optaron por la primera
opción (Calatrava, 2006:1).
Duración de los derechos de uso del agua
Los derechos de uso del agua pueden ser temporales o permanentes. “La opción de la duración
del derecho determina la facilidad con que puede organizarse un mercado, a qué nivel de costos
de transacción operará, y la naturaleza de los incentivos que tendrán los usuarios del agua para
invertir en el desarrollo y la conservación de los recursos hídricos” (Lee y Jouravlev, 1998: 37).
Los derechos de agua permanentes suelen preferirse porque la naturaleza homogénea de los
derechos simplifica la creación del mercado y reduce los costos de transacción; además de que
son decisivos para promover la inversión, ya que un sistema de derechos de agua temporal tiende
a no ofrecer la seguridad necesaria para promover la inversión y planificación de largo plazo. Los
derechos temporales pueden introducir también incertidumbres legales y económicas en la
gestión de los recursos hídricos y ser difíciles de implementar dada la rigidez de la infraestructura
existente. Sin embargo las posibles variaciones de la política de gestión del agua podrían
abordarse con mayor facilidad con un sistema de derechos temporales, pues una vez otorgados
los derechos permanentes es muy difícil revertir la situación generada, sobre todo cuando la
capacidad de imponer condiciones expost es limitada (Lee y Jouravlev, 1998:37-38).
40
En la medida en que los derechos de agua puedan otorgarse inicialmente en función del uso
histórico, los efectos negativos vinculados con este método de asignación inicial se paliarían en
un sistema de derechos temporales. Concretamente, los derechos temporales podrían reducir el
riesgo de que los grandes usuarios del recurso obtuvieran poder de mercado y la necesidad de
regular para asegurar que esas imperfecciones del mercado se eviten (Lee y Jouravlev, 1998:38).
Esto ocurrió en México durante el proceso de registro y regularización del padrón de usuarios, ya
que a pesar de que se otorgaron derechos en el volumen que los propios usuarios manifestaron
estar utilizando, el hecho de que dichos derechos fueran temporales permite corregir a largo plazo
las distorsiones, ajustando los volúmenes autorizados con la disponibilidad real del recurso.
Para Lee y Jouravlev (1998:39) un sistema de derechos a plazo fijo y de duración suficiente
“puede dar con el justo medio entre la necesidad de brindar seguridad a los inversionistas y de
ofrecer flexibilidad sometiendo los derechos a una revisión periódica”. Así, aunque no establecen
exactamente cuál sería la duración suficiente de los derechos, se infiere que en México la
legislación busca generar dicho plazo al establecer concesiones y asignaciones temporales con
una duración de 5 a 30 años, sujetas a prórroga hasta por igual término y características del título
otorgado.
Por el contrario, en la legislación Chilena los derechos para el uso de agua tienen carácter
permanente. De acuerdo con Lewis (2003:8) una característica de los títulos de agua, es que la
ley da una total libertad para el uso del agua a la que se tiene derecho y esa libertad es
permanente.
El Código de Aguas chileno establece en su artículo 12 que los derechos de aprovechamiento son
de ejercicio permanente o eventual, continuo o discontinuo o alternado entre varias personas.
Para Lewis (2003:12) quien cita a Figueroa (1995) el concepto de continuo no debe confundirse
con el de permanente, ni el discontinuo con el eventual. Permanente y eventual tienen relación
con la escasez. Continuo o discontinuo con el tipo de uso. El derecho continuo se puede ejercer
durante todo el día y durante todos los días del año, en cambio el discontinuo sólo se puede usar
en las épocas o momentos que su título indique, por ejemplo, sólo en ciertos meses.
Así aunque la legislación chilena no indica como tal que existan derechos de propiedad
temporales, considero que sí existen éstos sólo que no se establecen como en México en relación
41
a un número de años determinados, sino en relación a ciertos meses del año ó épocas de
abundancia en que pueden realizarse las extracciones. Por tal motivo se marca en la segunda fila
del cuadro 3 a Chile como que maneja derechos tanto de duración permanente como temporal.
En España la Ley de Aguas de 1985 prevé una duración de los derechos de uso de 75 años, y
aunque todavía no existe ningún caso en que éstos hayan caducado, la legislación dispone que
cuando llegue el momento se renovarán en forma casi automática, así pues para Riesgo y Gómez-
Limón (2000) en la práctica los derechos de uso son de carácter permanente.
Formas de transferencia
La operación de transmisión puede ser venta, renta (arriendo), o adoptar diferentes modalidades
como podrían ser los contratos de opción (que son un acuerdo de largo plazo para arrendar o
vender un derecho de agua cuando ocurre una determinada contingencia) o la inversión en
equipos de capital a cambio de la transmisión del recurso. El arriendo de derechos implica la
venta del recurso, pero no de los derechos. El arriendo es la mejor respuesta a las variaciones de
corto plazo de las condiciones de oferta y demanda.
Para Ramos Gorostiza (s.f.:8) parece más atractivo hablar de cesiones temporales que de
renuncias definitivas a los derechos sobre el agua. En concreto menciona que revisten especial
interés los contratos de opción de uso sobre determinadas cantidades de agua, a un precio
especificado previamente y bajo condiciones de carestía que pueden medirse de forma objetiva.
A la hora de afrontar períodos excepcionales o cíclicos de sequía, para las zonas urbanas
considera que es mejor alternativa un acuerdo duradero de este tipo con los regantes de la región,
que la compra definitiva de sus derechos sobre el agua: pues se consigue igual garantía con
menos costo en infraestructuras, y en años normales puede volver a dejarse el derecho de uso en
manos de la agricultura.
También, de acuerdo con Lee y Jouravlev (1998:16-17) el arriendo es particularmente
conveniente cuando los usuarios necesitan satisfacer una demanda de agua adicional a corto
plazo; una demanda a largo plazo pero variable; cualquier uso que tenga un ciclo vital predecible
y fijo; un uso de duración incierta, por ejemplo, un agricultor cuyos productos varían de precio;
suministros muy variables, por ejemplo, cuando no resulta económico transportar agua en
42
períodos de abastecimiento suficiente; usuarios que no están dispuestos o no pueden destinar los
recursos necesarios a comprar el derecho de agua o que desean limitar su propiedad de derechos
de agua; y acontecimientos imprevistos. Por esto los contratos de arriendo pueden satisfacer las
necesidades más diversas, su flexibilidad los vuelve una opción atractiva para muchos usuarios, y
los mercados de arriendo suelen ser muy dinámicos, sobre todo entre los vecinos propietarios de
derechos de agua en los distritos de riego. Los arriendos, a menudo de naturaleza informal, suelen
ser la forma predominante de las transacciones de mercado.
En Chile el derecho de aprovechamiento se puede dividir en partes del caudal que representa y
éstas venderse, arrendarse o adjudicarse a personas distintas. También se puede dividir la
continuidad del derecho de aprovechamiento, de manera que el comprador adquiere el derecho a
usar las aguas en ciertos meses del año o a alternarse en el empleo de ellas en el tiempo y forma
que pacte, quedando cada uno con un derecho de uso discontinuo (Lewis, 2003:8).
En España la reforma de 1999 a Ley de Aguas reconoció la necesidad de una mayor flexibilidad
del régimen concesional, introduciendo la posibilidad, aunque con muchas restricciones, de
intercambiar temporalmente concesiones de agua de manera voluntaria. El organismo de cuenca
debe dar su aprobación y garantizar que se protejan los derechos de terceras partes. Esta reforma
mantiene el carácter público del agua, permitiéndose sólo la cesión por un período limitado a
cambio de una compensación económica. Esto equivale a intercambiar el agua físicamente. El
titular del derecho de uso cede o alquila su uso temporalmente, pero retiene su concesión
(Calatrava, 2006:2).
De acuerdo con Riesgo y Gómez-Limón (2000:10) la legislación española dejo la puerta abierta
al establecimiento de contratos de opción y las transacciones a cambio de inversiones.
En México el marco actual de la Ley de Aguas Nacionales es limitativo en lo referente al tipo de
operaciones que pueden celebrarse cuando se transmiten títulos de concesión o asignación de
aguas nacionales, o bien de los derechos para su uso, explotación o aprovechamiento, porque
limita el tipo de transacciones a aquellos actos donde hay transmisión, sin dejar campo a otros
tipos de actos y contratos como pueden ser la cesión, el comodato y la asociación en
participación, entre otros (Ortiz et al., 2006:98).
43
Los derechos de agua pueden transmitirse pero dicha transmisión no debe generar ganancias
económicas para los involucrados, esto como se analizará en el capítulo III es paradójico porque
se prohíbe la motivación más importante para las transmisiones, lo que genera que exista un
mercado informal de derechos de agua en donde se pactan las verdaderas condiciones y precios
de los derechos, mientras que a la Autoridad del Agua sólo se le informa de la transmisión del
recurso. Así, se marca una nueva categoría en la cuarta fila del cuadro 3, agregando la única
opción existente en México que son las transmisiones permanentes y voluntarias (sin
compensación económica). Así mismo, en México a partir de las modificaciones del 2004 a la
Ley de Aguas, los derechos no pueden transmitirse temporalmente; por lo que adelantándonos un
poco al diagnóstico de los problemas que enfrentan las transmisiones de derechos en el país
podemos afirmar que éstas limitaciones en las formas de transferencias son un problema
importante del mercado de derechos en el país, porque tanto se fomenta el surgimiento de un
mercado informal que deja a la Autoridad del agua fuera del mismo en lugar de regular las
transmisiones, como se dejan de aprovechar las ventajas mencionadas en relación a las
transferencias temporales que son las que generan mayor dinamismo al mercado, además de
permitir la obtención de ingresos de derechos de agua no utilizados, o del ahorro generado por la
introducción de procesos tecnológicos, sin tener que renunciar de manera definitiva a ellos.
Sistemas de asignación del agua en periodos de escasez
Debido a la irregularidad climatológica se producen fuertes variaciones en la cantidad de recursos
hídricos disponibles. Estas alteraciones en las disponibilidades de agua exigen ineludiblemente la
existencia de un sistema de reasignación de recursos en períodos de escasez (Riesgo y Gómez-
Limón 2000:10).
Los tenedores de derechos de agua se interesan en las normas de asignación que relacionan el
suministro de agua disponible con la extracción o el consumo permitido a cada usuario, que por
ende determinan la confiabilidad de la cantidad nominal especificada en el derecho. Aunque hay
muchas formas de asignar el suministro, las alternativas principales son la asignación prioritaria
y las normas proporcionales. Los sistemas de derechos de agua suelen combinar elementos de
ambos métodos (Lee y Jouravlev, 1998:40).
44
El sistema de derechos prioritarios establece un orden de prioridades para repartir el agua en
períodos de carencia. Estas prioridades pueden definirse en función de distintos parámetros como
puede ser el tiempo, prevaleciendo el derecho del usuario más antiguo. Otros parámetros podrían
ser la ubicación, donde suelen prevalecer los derechos de los usuarios situados aguas arriba, o el
uso, donde se establece una prelación de usos, de forma que los más importantes de satisfacer
sean los primeros (Riesgo 2000:11). Así, los derechos que tengan mayor prioridad tendrán un
precio mayor.
Conforme a la norma proporcional, los derechos de agua se definen en función de una fracción
del caudal disponible o del agua disponible en un embalse o lago o en función de los turnos u
horas de disponibilidad en cierta toma. Todos los tenedores de derechos tienen la misma
prioridad para compartir el agua disponible en función de la proporción de derechos poseídos.
Así, todos los usuarios que extraen agua de las mismas fuentes comparten la inseguridad
inherente a los suministros variables (Lee y Jouravlev, 1998:41).
Lee y Jouravlev (1998:42) citan a Howe, Schurmeier y Shaw (1986), quienes señalan que el
sistema de derechos prioritarios parece tener ventajas en materia de eficiencia en las zonas de uso
mixto del agua donde los usuarios son heterogéneos con respecto a sus funciones de demanda y
la evitación de riesgos, mientras que el sistema proporcional parece ser ventajoso en los sistemas
uniformes donde las funciones de demanda y la evitación de riesgos de los usuarios son similares.
En España el sistema de asignación español de acuerdo con Riesgo y Gómez-Limón (2000:11) se
ajusta a un sistema de asignación mixto, ya que siguiendo el orden de prioridades legalmente
establecido, en épocas de sequía, una vez que se cubren las necesidades básicas para el
abastecimiento urbano (norma prioritaria), se procede a un reparto proporcional de los recursos
hídricos escasos entre el resto de usos, sin respetar de forma estricta el resto de prioridades.
En Chile los derechos consuntivos o no consuntivos pueden ser de ejercicio permanente o
eventual, en forma continua, discontinua o alternada. De acuerdo con el artículo 17 del Código de
Aguas los derechos con ejercicio permanente, facultan para usar el agua en la dotación que
corresponda, salvo que la fuente de abastecimiento no contenga la cantidad suficiente para
satisfacerlos en su integridad, en cuyo caso, el caudal se distribuirá en partes alícuotas (Lewis,
2003:7).
45
De acuerdo con Lee y Jouravlev (1998:41) también se aplica en ese país un enfoque mixto de
asignación en caso de escasez, que distingue entre derechos de agua permanentes y eventuales.
Los derechos permanentes son asignados hasta el caudal promedio de un río y tienen precedencia
sobre el agua disponible. Los derechos eventuales se otorgan por el caudal suplementario y sólo
son exigibles una vez cubiertos todos los derechos permanentes, de modo que son menos seguros.
La asignación del agua entre los tenedores de derechos eventuales está regida por un sistema de
prelación según la antigüedad de los mismos. Dado que el uso de los derechos eventuales se
limita habitualmente al invierno y primavera, cuando los caudales son elevados y la demanda
agrícola es baja, son útiles principalmente para los usuarios que poseen una capacidad de
almacenamiento suficiente para captar agua durante los períodos de suministro abundante y
conservarla hasta la temporada veraniega de cultivo.
En México el artículo 115 de la LAN establece que cuando por causas naturales ocurra un cambio
definitivo en el curso de una corriente de propiedad nacional, los propietarios afectados por el
cambio de cauce tendrán el derecho de recibir, en sustitución, la parte proporcional de la
superficie que quede disponible fuera de la ribera o zona federal, tomando en cuenta la extensión
de tierra en que hubieran sido afectados.
Por otro lado también la legislación indica que la Conagua, a través de los Organismos de
Cuenca, consultará con los usuarios y con las organizaciones de la sociedad, en el ámbito de los
Consejos de Cuenca, y resolverá las posibles limitaciones temporales a los derechos de agua
existentes para enfrentar situaciones de emergencia, escasez extrema, desequilibrio hidrológico,
sobreexplotación, reserva, contaminación y riesgo o se comprometa la sustentabilidad de los
ecosistemas vitales; bajo el mismo tenor, resolverá las limitaciones que se deriven de la
existencia o declaración e instrumentación de zonas reglamentadas, zonas de reserva y zonas de
veda. En estos casos tendrán prioridad el uso doméstico y el público urbano. (LAN, artículo 13
BIS 4). Así en el decreto que establezca la zona reglamentada el Ejecutivo Federal fijará los
volúmenes de extracción, uso y descarga que se podrán autorizar, las modalidades o límites a los
derechos de los concesionarios y asignatarios, así como las demás disposiciones especiales que se
requieran por causa de interés público.
46
Por lo mencionado en los párrafos anteriores se marcó en el cuadro 3 que México asigna el agua
en casos de escasez de manera mixta, al igual que Chile y España, pues aunque en una parte de la
legislación se menciona que se asignará la parte proporcional, también se menciona la existencia
de usos que tendrán prioridad en caso de situaciones de emergencia.
Tratamiento de la información del mercado
Una de las mayores dificultades metodológicas de la economía del agua es conocer su valor,
entendiendo éste como el costo de oportunidad del recurso (el costo que se asume al no destinar
el agua a su mejor alternativa de uso). Efectivamente este costo es muy variable de un usuario a
otro y, para un mismo usuario de un momento temporal a otro (Riesgo y Gómez-Limón,
2000:30).
La ventaja principal del mercado es su capacidad de recopilar, procesar y utilizar la información
con eficiencia, capacidad que es irremplazable. Cuando los compradores y vendedores carecen de
un medio expedito para obtener información, los participantes potenciales en el mercado
enfrentan incertidumbres legales, hidrológicas y económicas en la toma de decisiones. Los costos
de transacción, sumados a la incertidumbre en cuanto al resultado de las tentativas de transferir
derechos de agua, constituyen un desincentivo considerable para participar en un mercado del
agua (Lee y Jouravlev, 1998:48).
Riesgo y Gómez-Limón (2000:13) indican que en esta línea las alternativas de diseño del
mercado de aguas son las siguientes tres posibilidades para mejorar la información que reciben
los usuarios del mercado: homogeneizar la información, posibilitar la actuación de
intermediarios privados, y establecer centros de intercambio. Para la homogeneización de la
información de mercado es necesario eliminar aquellas variables que afectan a la diferenciación
de los derechos, y que proceden de las directrices legislativas. Los intermediarios privados del
agua dan mayor agilidad al mercado. Por último las agencias de transacción pueden ser de dos
tipos: bolsa o banco; las primeras consisten en un centro de contratación donde cada usuario hace
públicas sus ofertas y demandas individuales de agua, de forma que se pueden casar operaciones
de compra-venta de forma automática, a unos precios competitivos; las agencias tipo banco por
su parte, consisten en un sistema de “ventanilla” donde a un lado está la administración, que
actúa como obligado intermediario en todas las transacciones, ofertando o adquiriendo caudales a
47
un precio determinado y, por otro lado, se encuentran los usuarios que desean intercambiar
derechos de agua. Respecto a estas agencias de transacción y sus diferencias se ahondará en el
capítulo IV.
Para Ramos Gorostiza frente a la opción de mercado intervenido donde una agencia pública actúa
de intermediario, parece preferible el contacto directo (negociación) entre oferentes y
demandantes. Pero en este último caso es imprescindible la supervisión de una institución
pública que vele por los intereses de terceros, tanto en lo referente a uso como a no uso porque de
otro modo el mercado conduciría a resultados perversos.
La provisión privada de servicios de intermediación puede desempeñar un papel importante
cuando hay costos involucrados en materia de búsqueda, información, negociación y decisión.
Los intermediarios pueden desempeñar asimismo el papel de consultores y asumir el riesgo de
comprar, vender y poseer derechos de agua. Aunque los intermediarios son receptores de los
costos de transacción, sus actividades mejoran el bienestar porque los reducen por debajo del
valor que habrían tenido. La provisión privada de servicios de intermediación tiende a surgir en
mercados relativamente grandes donde las economías de escala permiten la operación rentable de
estos servicios y de otras instituciones que facilitan el comercio. En algunas zonas, los mercados
demasiado estrechos no son rentables para los intermediarios especializados exclusivamente en el
comercio de derechos de agua. Por ende, los grupos ya existentes como los corredores de
propiedades, los abogados, etc. tienden a asumir estas funciones, como ha ocurrido en Chile,
donde las ofertas de compra de derechos de agua se anuncian en los periódicos y las asociaciones
de usuarios mantienen información sobre los precios en las transacciones recientes (Lee y
Jouravlev, 1998:49 citan a Rosegrant y Binswanger, 1994).
En el cuadro 3 se marca a Chile como el único de los tres países que se caracteriza en el
tratamiento de la información del mercado por homogeneizar la información, debido a que no
existen tantas diferencias entre los derechos de agua concesionados. Así mismo, de acuerdo con
Donoso (2003:37) la concentración en Chile en una sola institución de las tareas de medición,
investigación y de administración de recursos hídricos, tiene la enorme ventaja de orientar la
evaluación de recursos hídricos hacia las necesidades más urgentes de la toma de decisiones por
parte de la autoridad y de los usuarios, dicha concentración podría considerarse como una agencia
48
de transacción sin estar establecida como tal en el código de aguas, por lo que también se señala
dicha opción en el cuadro 3. Sin embargo, de acuerdo con Lewis (2003:18), en Chile uno de los
principales problemas existentes actualmente en el mercado de derechos de agua, corresponde a
la falta de información que impide un buen funcionamiento del mercado, debido a que los
vendedores no se encuentran fácilmente con los compradores, y además, no se conoce claramente
el precio del agua, lo que genera posibilidad de arbitraje por parte de los actores mejor
informados.
La existencia de asimetría de información puede dar lugar a que el precio del agua no refleje su
verdadero valor social y que el nivel de agua transado esté por debajo del óptimo debido a que ya
no se estaría en presencia de un mercado perfecto (Donoso, 1998).
En España, la reforma de 1999 a Ley de Aguas aprobó la posibilidad de intercambiar
temporalmente concesiones de agua de manera voluntaria, bien mediante negociación directa
entre poseedores de concesiones, bien a través de centros de intercambio o bancos públicos del
agua (Calatrava, 2006:2). Por tanto, la reforma de la legislación sólo contempla la opción tipo
banco, a la que se denomina expresamente como Centros de Intercambio, no obstante, según lo
establecido en la misma legislación estas agencias sólo se prevé que actúen para períodos de
escasez (Riesgo y Gómez-Limón 2000:14). En el artículo “Agua” Planificación hidrológica en
España (2007) se menciona que a finales del 2006 el Ministerio de Medio Ambiente aprobó
nueve decretos modificadores de la Ley de Aguas a través de los cuáles pretende que el modelo
tradicional de gestión, enfocado a atender las demandas de agua, se cambie por otro en el que
predomine la garantía de su disponibilidad y calidad, la primera de las medidas encaminadas a
ello es la creación de un banco público de agua.
En México, se adicionó en 2004 un artículo a la LAN en el que se indica que la Conagua podrá
establecer definitiva o temporalmente instancias en las que se gestionen operaciones reguladas de
transmisión de derechos que se denominarán “Bancos de Agua”. Así mismo existen algunos
intermediarios privados en las transmisiones de derechos que se benefician de las asimetrías de
información.
Así, aunque tanto en México como en España las Leyes de Agua respectivas contemplan la
creación de agencias de transacción, denominadas Bancos de Agua en México y Centros de
49
Intercambio en España, éstas no han entrado en operación de manera formal. El capítulo IV
ahondará en relación a las posibles formas y objetivos que pueden asumir dichas agencias, y sus
alcances en México, es importante destacar que las funciones de los Bancos de Agua, como se
verá, no se restringen a ser agencias para el tratamiento de la información de mercado.
Tratamiento de las externalidades
En la literatura sobre mercados de agua se clasifica a las externalidades más relevantes de su
operación en tres grandes grupos: los efectos sobre el caudal de retorno (return flow effects), los
efectos en el caudal mismo (instream effects), y los efectos sobre el área de origen.
Si las externalidades son menores, pueden desconocerse con pocos efectos perjudiciales para
terceros. El desconocimiento de las grandes externalidades podría conducir a una asignación
errada de recursos tanto hídricos como monetarios, debido a la falta de información y a la mala
estructuración de los incentivos. La no internalización de las externalidades puede acentuar los
problemas distributivos o de equidad (Lee y Jouravlev, 1998:51).
Para Ramos Gorostiza la clave de un mercado de aguas está en la manera en que se definen las
reglas de funcionamiento (en qué medida y de qué forma se toman en consideración las
externalidades en uso y la pérdida de beneficios no consuntivos, cómo se definen los derechos
sobre el agua, cuáles son las formalidades administrativas para solicitar una transacción, etc.). Se
trata de limitar los potenciales defectos que a priori presentan los mercados de agua, pero sin que
ello suponga una elevación tal de los costos de transacción que haga perder todo atractivo a la
realización de intercambios.
Efectos sobre el caudal de retorno
El caudal de retorno se produce porque normalmente sólo una parte del agua extraída de una
corriente se consume. El agua que no se consume retorna a una corriente, en forma directa o
indirecta, y en consecuencia puede aprovecharse en otros usos. Cada vez que los usuarios aguas
abajo utilizan el caudal de retorno, toda variación del punto de desviación o del punto de retorno
que altere el patrón establecido del caudal de retorno, puede perjudicar a algunos usuarios y
beneficiar a otros. Además, dado que tanto el agua superficial como la subterránea pertenecen
50
habitualmente a un sistema hidrogeológico integrado, la transferencia de derechos de aguas
superficiales puede afectar los derechos de aguas subterráneas y viceversa. Los efectos sobre el
caudal de retorno pueden ser importantes, pero suele transcurrir un tiempo antes de hacerse
perceptibles, y a menudo es difícil determinar tanto si son el resultado de la naturaleza estocástica
de los caudales fluviales o de una transferencia de derechos aguas arriba, como identificar la
transferencia en cuestión (Lee y Jouravlev, 1998:62).
Los efectos sobre el caudal de retorno son una importante fuente de ineficiencia de los mercados
del agua, lo que justifica que las políticas públicas que tratan de proteger a terceros de los efectos
sobre el caudal de retorno son convenientes porque: i) garantizan que las transferencias no tan
sólo sean beneficiosas para las partes, sino resulten en una ganancia económica neta para la
sociedad en su conjunto; ii) protegen los intereses de aquellos usuarios que no son parte de los
procesos de decisión o de la negociación de las transferencias; y iii) brindan seguridad a los
derechos de agua basados en el caudal de retorno y, por ende, promueven una utilización más
completa de los recursos hídricos (Lee y Jouravlev,1998:64).
Para regular estos efectos que dañan al caudal de retorno existen las alternativas de diseño que se
marcan en el cuadro 3. Una de ellas es la posibilidad de establecer acuerdos cooperativos en un
entorno local, la cual consiste en que los usuarios que se benefician de los retornos renuncien a
sus derechos de uso individuales a cambio de acciones que les darán derecho a recibir una
cantidad específica de agua, dejando así de verse afectados por las medidas de ahorro que puedan
emplear los usuarios aguas arriba. Una segunda medida consiste en establecer derechos sobre el
caudal de retorno, de forma que los usuarios con derechos de uso sobre el caudal tienen
participación en la propiedad de los retornos desde el uso inicial del caudal de agua. Esta
alternativa complica enormemente el funcionamiento del mercado debido a lo complicado que es
realizar mediciones de los retornos. También puede recurrirse a la planificación hidrológica
como herramienta para regular los retornos. A través de ésta es donde se fijará el volumen de los
retornos que deberán volver a los ríos y canales después de su uso, en la actualidad asignado por
el poseedor de los derechos. No obstante, con esta medida se volverá a enfrentar el problema de
disponer de mediciones fiables y, además, podrían aparecer otras dificultades derivadas de la
posibilidad de que dicha planificación no sea la adecuada (Riesgo y Gómez-Limón, 2000:17).
51
En Chile el Código de Aguas de 1981 define los derechos de agua como el derecho pleno a
desviarla y consumirla, sin obligación de devolverla, y los usuarios aguas abajo no pueden poseer
derechos al caudal de retorno generado aguas arriba. En la práctica, debido a las incongruencias
en la medición histórica de los caudales, es casi seguro que se han otorgado derechos sobre el
caudal de retorno. Esto crea una cierta inseguridad sobre el derecho de propiedad y las
asociaciones de usuarios suelen hacer ajustes empíricos si las transferencias provocan una
reducción del caudal de retorno, este método ofrece sólo una solución parcial del problema del
caudal de retorno porque no asegura que no exista un verdadero impacto del mismo sobre los
tenedores de derechos aguas abajo, de modo que subsiste la posibilidad de transferencias
ineficientes. Aquellos ríos con un gran caudal de retorno se dividen en secciones prohibiéndose
las transferencias entre ellos para proteger a los usuarios que dependen de él. En realidad, hay
varios factores que contribuyen a reducir los efectos sobre el caudal de retorno, el más importante
es el empleo de derechos proporcionales en muchos ríos. Así, cualquier reducción de la
disponibilidad del recurso, se distribuye entre todos los usuarios. Las características geográficas
peculiares de Chile también contribuyen a reducir el problema del caudal de retorno, los ríos
tienen una extensión relativamente corta, con caudales relativamente rápidos y el uso consuntivo
del agua se concentra espacialmente en los tramos medios e inferiores de las cuencas fluviales,
dándose la mayoría de las transferencias intersectoriales entre los usuarios de aguas arriba sobre
todo agricultores, y los usuarios de aguas abajo, principalmente las empresas de agua potable y
saneamiento (Lee y Jouravlev, 1998:67).
En la legislación española tradicionalmente no se han reconocido derechos sobre los caudales de
retorno. Sin embargo en la ley española todos los intercambios de derechos de uso del agua deben
formalizarse por escrito, y posteriormente remitirlos tanto al Organismo de Cuenca como a la
Comunidad de Usuarios correspondiente. Una vez hecho esto, se fijan unos plazos para que el
Organismo de Cuenca verifique si existen daños a terceros o al medio ambiente, que serán de un
mes si el acuerdo se realiza entre usuarios de la misma cuenca, y de dos meses en otro caso. En
caso de que se establezca la existencia de este tipo de externalidades negativas, el Organismo de
Cuenca puede denegar la autorización de la transferencia (Riesgo y Gómez-Limón, 2000:16).
En México, al igual que en España, la Autoridad del Agua en los términos del reglamento
aplicable y mediante acuerdos de carácter regional, puede autorizar las transmisiones de los
52
títulos respectivos, dentro de una misma cuenca hidrológica o acuífero, mediando una solicitud
fundada y motivada siempre y cuando no se afecte el funcionamiento de los sistemas
hidrológicos y se respete la capacidad de carga de los mismos. Así mismo en México es de
utilidad pública la protección, mejoramiento, conservación y restauración de cuencas
hidrológicas, acuíferos, cauces, vasos y demás depósitos de agua de propiedad nacional, zonas de
captación de fuentes de abastecimiento, zonas federales, así como la infiltración natural o
artificial de aguas para reabastecer mantos acuíferos acorde con las Normas Oficiales Mexicanas
y la derivación de las aguas de una cuenca o región hidrológica hacia otras (art. 7, fracción II,
LAN). Sin embargo en virtud de lo dicho anteriormente y de que no están establecidas en la
legislación consideraciones particulares en relación a los caudales de retorno, en el cuadro 3 se
marcan para México tanto la opción de no considerar caudales de retorno, como la opción de
otras regulaciones, ya que aunque no están dirigidas ex profeso a las externalidades sobre los
caudales de retorno, sí pueden disminuir sus efectos.
Efectos sobre los usos en el propio caudal
El caudal mismo de un cuerpo de agua desempeña un papel importante en usos como la
generación hidroeléctrica, la dilución y asimilación de desechos, la pesca, el esparcimiento, servir
de hábitat para los peces y la vida silvestre ribereña, etc. Los beneficios de tales usos pueden ser
elevados en comparación con los de los usos extractivos, y su omisión en las transacciones de
mercado puede resultar en considerables ineficiencias. La protección de los usos ambientales en
el propio caudal implica como mínimo: i) la formulación y control de la aplicación de normas de
calidad del agua para uso y para protección ambiental, así como de normas de calidad del caudal
de retorno; ii) el mantenimiento de una reserva de caudales y niveles básicos, mínimos o
“ecológicos” en el cauce los cuales deben mantenerse independientemente de la demanda de agua
en otros usos, y la prohibición de asignar derechos de agua en determinados cuerpos de agua; iii)
los controles en el uso de la tierra en las zonas de captación y demás zonas protegidas; y iv) la
existencia de un proceso de revisión en que un organismo regulador pueda rechazar o modificar
las solicitudes y permisos de asignación o transferencia de derechos de agua si éstas afectan los
usos protegidos del curso original. Es esencial asegurar además que la regulación de la calidad
del agua se integre en la administración y gestión de derechos de agua (Dourojeanni y Jouravlev,
s.f.:6).
53
La política pública a seguir para proteger el caudal de los ríos según Riesgo y Gómez Limón
(2000:18) puede optar por la vía de la regulación o por una política pública basada en el
mercado. La primera opción contempla el establecimiento de unos estándares de calidad del agua
y el mantenimiento de un mínimo caudal ecológico, incluyendo también una labor de
seguimiento y control para asegurar que se cumplen las normas establecidas. Para desarrollar esta
función, la Administración se reserva el derecho de modificar o rechazar aquellas transferencias
de derechos que puedan darse en el mercado y que no cumplan la normativa al respecto. La otra
alternativa de la política pública basada en el mercado consiste en que la propia Administración
podría adquirir en el mercado derechos de uso aguas arriba para posteriormente venderlos aguas
abajo, y así conseguir aumentar el caudal medio de los ríos. Entre las dificultades que plantea esta
opción se encuentran el que para intentar proteger el caudal se necesitaría un volumen importante
de fondos públicos, la falta de rapidez que caracteriza a los procesos administrativos para
responder a variaciones en las condiciones de mercado, etc., además de que el hecho de adquirir
por parte de la Administración derechos de uso para incrementar el volumen medio del caudal, no
asegura la mínima calidad de las aguas necesaria para que los ríos puedan desempeñar sus
funciones.
Sin embargo, para Dourojeanni y Jouravlev (s.f.:7) la regulación puede ser complementada con
mecanismos de mercado, por lo que no se trataría de opciones distintas. De hecho, uno de los
beneficios potenciales de la adopción de un criterio de mercado para la asignación del agua es
que brinda el medio para que los intereses públicos y privados adquieran derechos para mantener
un caudal en el cauce, y por ende presenta nuevas oportunidades para la protección del mismo.
Unas cuestiones importantes para el aspecto normativo son: i) cómo financiar estas adquisiciones,
dado que el carácter de bien público de los usos ambientales en el propio caudal ofrece la
justificación teórica para la participación del sector público, sobre todo los gobiernos locales; ii)
cómo regular estas compras “ambientales”, dado que transferencias de derechos de agua a usos
ambientales pueden reducir la transferibilidad de derechos de los demás usuarios; y finalmente
iii) cómo vigilar y hacer cumplir los derechos de agua adquiridos para tal fin.
En Chile a fin de superar algunas de las dificultades involucradas en coordinar los usos del agua
en el propio caudal y los extractivos, se ha prestado desde hace tiempo una atención específica a
los usos en el propio caudal, que culminó en la creación de los derechos de agua no consuntivos
54
en las revisiones de la ley de aguas incorporadas en el Código de Aguas de 1981 (Lee y
Jouravlev, 1998:75).
De las opciones enunciadas la regulación es la que aparece en la legislación española, donde los
caudales ecológicos se consideran como recursos hídricos no susceptibles de concesión. Aparte
de esta medida la legislación también contempla una serie de actuaciones para velar que las
transacciones de agua no afectarán al dominio público hidráulico, cuya verificación la llevarán a
cabo los Organismos de Cuenca correspondientes. Para realizar esta labor, deberán guiarse por lo
recogido en los correspondientes Planes Hidrológicos de Cuenca respecto a los estándares de
calidad y a los mínimos caudales a mantener. No obstante, la legislación plantea también la
posibilidad de que la Administración pueda actuar en el mercado de agua, el Organismo de
Cuenca podrá ejercer un derecho de adquisición preferente de aquellos caudales que se
intercambien en el mercado, con el fin de mantener un caudal ecológico. Por lo apuntado
anteriormente, Riesgo y Gómez-Limón concluyeron que en España realmente se opta por una
política pública mixta a la hora de mitigar los efectos que podrían tener los mercados de derechos
de uso sobre las funciones que desempeña el caudal de los ríos (Riesgo y Gómez-Limón,
2000:18).
En México también la alternativa de diseño elegida en relación al tratamiento de las
externalidades sobre el propio caudal es la de la regulación, ya que por ejemplo la conservación,
preservación, protección y restauración del agua en cantidad y calidad es asunto de seguridad
nacional, por tanto, debe evitarse el aprovechamiento no sustentable y los efectos ecológicos
adversos (art. 14 bis 5, fracción IX, LAN). Respecto a la alternativa basada en el mercado en
México existe la propuesta de creación de un Banco de Agua piloto (en el Lago de Chapala) que
realizaría compras de agua para garantizar un nivel mínimo de almacenamiento, sin embargo
como se trata de una propuesta que aún no se ha implementado en el cuadro 3 se marca
únicamente la opción de política pública reguladora.
Efectos sobre las zonas de origen
Los efectos sobre la zona de origen son los impactos económicos, sociales, culturales y
ambientales de las transferencias de agua sobre las zonas desde las cuales el recurso se transfiere.
Estos efectos se manifiestan principalmente en tres aspectos: los impactos negativos sobre las
55
economías locales, la interferencia con la operación de los sistemas ya existentes de distribución
del agua, y los efectos sobre las culturas y los estilos de vida que han dependido históricamente
del agua para sus actividades (Dourojeanni y Jouravlev, s.f.:8).
La indemnización de las partes afectadas puede considerarse como una medida práctica que
puede reducir la resistencia local, facilitar el proceso de implementación y disminuir los costos de
transacción (Dourojeanni y Jouravlev, s.f.:9).
Dentro de las alternativas de diseño del mercado la regulación de las transferencias de agua a
usuarios y zonas ajenas al sistema debe tratar de evitar un menoscabo desmedido a los derechos
de los usuarios restantes, a la vez que permitir que aquellos que desean transferir sus derechos
puedan hacerlo. Esta regulación suele consistir en exigir el consentimiento previo de la autoridad
de aguas local para transferir agua a un lugar situado fuera de su jurisdicción o imponer otras
restricciones o condiciones a las transferencias de agua (Dourojeanni y Jouravlev, s.f.:9). Al
considerar cualquier restricción a las transferencias de agua, es importante evitar las políticas
proteccionistas que inmovilizan el recurso en usos históricos o lugares determinados y perpetúan
los patrones de uso anticuado que se oponen a la asignación eficiente del agua y a las exigencias
modernas, en vez de estimular la reasignación a medida que varían las condiciones económicas y
sociales. Esta ineficiencia inercial es incompatible con la noción de maximizar el aporte del agua
al bienestar agregado y puede provocar pérdidas económicas considerables (Lee y Jouravlev,
1998:74).
Por tanto las opciones para atender los efectos sobre las zonas de origen recogidas en el cuadro 3
son: compensación monetaria y control público de transferencias; el primero se refiere a un pago
económico para compensar las pérdidas económicas, y el segundo a restricciones o prohibiciones
a las transferencias por parte de la Administración en caso de daños a terceros o al medio
ambiente.
Sin embargo como lo establecen Lee y Jouravlev (1998:76) aunque es completamente legítimo
que una sociedad proteja las culturas y estilos de vida rurales, el suministro de agua abundante no
garantiza en modo alguno el logro de estos objetivos.
56
Para paliar los efectos sobre las regiones de origen, la legislación española contempla dos
posibles actuaciones. Por una parte, el Plan Hidrológico Nacional recoge la posibilidad de que en
las transacciones de agua entre distintas cuencas, los receptores de dicho trasvase paguen una
determinada cantidad de dinero destinada a paliar los efectos negativos que se generen en la
zona de origen, derivados de una disminución de la base tributaria de la sociedad. La Ley de
Aguas por otra parte, también contempla, que en base al interés general, la Administración podría
prohibir o restringir las transferencias de agua entre usuarios que se produzcan en el mercado.
De esta forma si la supervivencia del medio rural se viese amenazada, por causa de la excesiva
venta de derechos de uso a otras cuencas o al entorno urbano, la Administración podría intervenir
por esta vía (Riesgo y Gómez-Limón, 2000:20).
En Chile, en virtud del Código, la constitución y transferencia de derechos de agua no puede
perjudicar ni menoscabar derechos de terceros. Sin embargo, estos derechos no se especifican, ni
tampoco cómo, cuándo y en qué forma hay que protegerlos. Lo único que se dice es que las
transmisiones que afecten o puedan afectar a terceros deben publicarse y los terceros que se
sientan afectados en sus derechos, pueden oponerse a estas presentaciones. Sin embargo aunque
esta interpretación tiende a mejorar la consideración de efectos externos en la constitución y
transferencia de derechos de agua, no se dispone de ninguna información sobre su aplicación en
la práctica. Además, las decisiones de las autoridades del sector son apelables en los tribunales
ordinarios de justicia, los que tradicionalmente han sido muy formalistas en sus decisiones. En
general se puede decir que la falta de una consideración adecuada de los efectos externos
constituye uno de los principales defectos del Código. En la legislación de aguas no se establece
ni una sola línea ni un solo artículo en relación a los ‘efectos colaterales’ de la transferencia. No
existe una ‘regulación’ de las transferencias de los derechos de aguas” (Dourojeanni y Jouravlev,
2001:452).
En México está establecido que en caso de que las transmisiones de derechos de agua, conforme
a los reglamentos de la LAN, puedan afectar los derechos de terceros o puedan alterar o modificar
las condiciones hidrológicas o ambientales de las respectivas cuencas o acuíferos, se requerirá
autorización previa de la Autoridad del Agua, quien podrá, en su caso, otorgarla, negarla o
instruir los términos y condiciones bajo las cuales se otorga la autorización solicitada (art. 33,
fracción III, LAN).
57
Costos de transporte
La eficiencia de los mercados competitivos depende de que el agua sea relativamente móvil. Una
infraestructura adecuada permite que los compradores y vendedores tengan un acceso más amplio
a los mercados del agua y, por ende, promueve la competencia y contribuye a subsanar el
problema del poder de mercado. Los costos de transporte representan una carga financiera para
las partes, tanto en términos de los costos directos vinculados con la transferencia como los
costos de oportunidad de los retrasos mientras esperan la modificación o construcción de la
infraestructura y, por ende, reducen la rentabilidad de las transferencias y el monto que los
compradores están dispuestos a pagar por los derechos, y repercuten sobre el nivel de la actividad
del mercado y el número de compradores y vendedores potenciales. Cuando los costos de
transporte superan las ganancias potenciales del negocio, se pierde el incentivo para participar en
el mercado. Cuando no existe la infraestructura necesaria y los costos de transporte son elevados,
los precios de mercado diferirán para los derechos de agua con características similares situados
en distintas ubicaciones. Así, los costos de transporte elevados aumentan la dispersión de precios
(Lee y Jouravlev, 1998).
Lo habitual es que sólo las transferencias muy voluminosas justifiquen el costo de construir
nuevos sistemas de transporte. Es por esto que en la mayoría de los países no hay redes de
canales nacionales o regionales, y prácticamente todos los sistemas hídricos son independientes y
no están interconectados, salvo en el caso de los cuerpos de agua naturales compartidos que
sirven de acueductos naturales para transferir el recurso a lo largo de los cuales se desarrollan los
mercados del agua regionales (Lee y Jouravlev, 1998:57).
Los derechos de agua seguros y transferibles ofrecen fuertes incentivos a los tenedores de
derechos para invertir en el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura hidráulica. Dado que
las partes tienen que asumir todos los costos de transporte, éstas tienden a prestar más atención al
costo-eficacia en el diseño y la escala de la infraestructura, a fin de minimizarlos (Lee y
Jouravlev, 1998:57). Sin embargo, cuando las fuerzas del mercado no producen un nivel óptimo
de infraestructura de almacenamiento, transporte y distribución, se justificaría cierta especie de
regulación o participación directa del gobierno en el financiamiento, operación o gestión de estos
58
elementos (Lee y Jouravlev 1998:60). Es por ello que como se observa en el cuadro 3, en los tres
casos estudiados existe infraestructura tanto pública como privada.
La participación del gobierno también puede ser útil cuando las tierras en que hay que construir
grandes instalaciones de transporte son propiedades privadas. La adquisición de las tierras
necesarias puede ser mucho más barata y fácil cuando la realiza el gobierno. Por otra parte, la
mayoría de los conflictos por derechos de paso pueden resolverse mediante negociaciones
privadas voluntarias, siempre que haya reglas claras sobre cómo pueden ejercerse estos derechos
y resolverse los conflictos. Cuando las transferencias entrañan la utilización de instalaciones de
propiedad pública, es importante asegurarse de que su administración colabore con los tenedores
privados de derechos de agua y facilite las transferencias iniciadas por los privados demostrando
que hay un acceso equitativo a sus instalaciones o capacidades no utilizadas para transportar o
almacenar agua. Aquí la reglamentación debería incorporar las salvaguardas adecuadas para los
organismos que controlan las instalaciones (Lee y Jouravlev, 1998:61).
En España, de acuerdo con Riesgo y Gómez-Limón (2000:20), la financiación pública que
aparece contemplada en la ley española, se dirige hacia aquellas obras de transporte y
almacenamiento que son necesarias para proteger, controlar y aprovechar las aguas del dominio
público hidráulico que sean competencia de la Administración General del Estado, de las
Confederaciones Hidrográficas, de las Comunidades Autónomas o de las entidades locales.
Asimismo, el resto de obras hidráulicas necesarias para transferir agua entre usuarios particulares
deberán financiarse de forma privada por los interesados, sin embargo, a pesar de esta segunda
posibilidad, es manifiesta la necesidad de la presencia de financiación pública, en casi toda la
infraestructura de transporte que el mercado requiere.
En la legislación chilena la distribución de las aguas se encuentra entregada a los propios
usuarios. El Código de Aguas entrega la distribución de las aguas a las Comunidades de Aguas y
Asociaciones de Canalistas en el caso de aguas que corran por cauces artificiales y a las Juntas de
Vigilancia, en el caso de los cauces naturales (Donoso, 2003:38)
Por otro lado un estudio de los beneficios comerciales de los mercados del agua que operan en
Chile, mostró que las inversiones públicas en los sistemas de almacenamiento y suministro
59
poseen el beneficio externo de reducir los costos de transporte y transacción que generan las
transacciones de mercado (Lee y Jouravlev, 1998: 61).
En México compete a la Conagua programar, estudiar, construir, operar, conservar y mantener las
obras hidráulicas federales directamente o a través de contratos o concesiones con terceros, y
realizar acciones que correspondan al ámbito federal para el aprovechamiento integral del agua,
su regulación y control y la preservación de su cantidad y calidad, en los casos que correspondan
o afecten a dos o más regiones hidrológico-administrativas, o que repercutan en tratados y
acuerdos internacionales en cuencas transfronterizas; además de apoyar, concesionar, contratar,
convenir y normar las obras de infraestructura hídrica que se realicen con recursos totales o
parciales de la Federación o con su aval o garantía, en coordinación con otras dependencias y
entidades federales, con el gobierno del Distrito Federal, con gobiernos de los estados que
correspondan y, por medio de éstos, con los gobiernos de los municipios beneficiados con dichas
obras (art. 9, fracciones IX y X, LAN).
Por otro lado, el artículo 59 de la LAN establece que las personas físicas o morales podrán
conformar una persona moral y constituir una unidad de riego que tenga por objeto: i)construir y
operar su propia infraestructura para prestar el servicio de riego a sus miembros; ii)construir
obras de infraestructura de riego en coinversión con recursos públicos federales, estatales y
municipales y hacerse cargo de su operación, conservación y mantenimiento para prestar el
servicio de riego a sus miembros; y iii)operar, conservar, mantener y rehabilitar infraestructura
pública federal para irrigación, cuyo uso o aprovechamiento hayan solicitado en concesión. Así
mismo, se menciona en la LAN que los volúmenes ahorrados por el incremento en la eficiencia en
el uso del agua no serán motivo de reducción de los volúmenes de agua concesionados, cuando
las inversiones y la modernización de la infraestructura y tecnificación del riego las hayan
realizado los concesionarios, siempre y cuando exista disponibilidad (art. 51).
Instrumentos para solucionar las imperfecciones del mercado
El mercado presenta una serie de virtudes como método de asignación eficiente del agua entre los
distintos usos, principalmente ante la escasez del recurso. Sin embargo, en ocasiones las
60
transferencias de derechos ocasionan una serie de distorsiones de mercado que se resumen en los
conceptos de mercados estrechos15, prácticas monopolísticas, especulación y acaparamiento.
En relación a la especulación cabe retomar lo que menciona Lewis (2003:17) al afirmar que la
especulación forma parte de uno de los procesos fundamentales que determinan la eficiencia de
los mercados y es una actividad que no necesariamente involucra el uso de información interna,
ni la manipulación del mercado, ni que desestabiliza los mercados. Por lo que es importante
diferenciar estos conceptos de manera de aislar la carga negativa presente en la opinión pública
hacía aquellas prácticas ilegales y reconocer la importancia de la especulación propiamente tal
como mecanismo promotor de la eficiencia del mercado. Es decir, si la especulación esconde un
poder monopólico, sin duda que será perniciosa para el mercado, pero por el monopolio que
perseguirá manipular los precios, no por la especulación en sí.
Sobre los mercados estrechos Gómez-Lobo y Paredes (2001:82) mencionan que “la ausencia de
transacciones no debe asociarse en forma automática con imperfecciones de mercado, en
particular, el no uso, en un sentido amplio, puede ser tan valorado o más que lo que usualmente
está concebido como uso”. Este valor de no uso es identificado por otros autores como el valor
ambiental del recurso, al cual también podría establecérsele un precio mediante valuación
contingente16.
Para paliar los efectos que puedan suponer estas distorsiones de mercado en la reasignación de
los recursos hídricos, se pueden emplear una serie de instrumentos políticos, tales como la norma
de pertenencia, la doctrina del uso beneficioso y la tarifación. La norma de pertenencia, consiste
en ligar los derechos de uso del agua a las tierras que se riegan con ella, de modo que si un
usuario quiere transferir de forma permanente sus derechos de uso también deberá transferir las
tierras adheridas a ellos, esta práctica tiende a reducir el número de transacciones efectuadas. La
medida del uso beneficioso se basa en que el uso final del recurso deberá ser generalmente
reconocido y socialmente aceptable, su aplicación afecta el uso eficiente de los recursos hídricos,
puesto que se incrementa la rigidez del mercado como instrumento de asignación. Por último la 15 En los que se producen pocas transacciones 16 Se utiliza cuando para algunos bienes públicos, como en el caso del agua, no hay o son muy pobres las proxies de mercado u otros medios para inferir las preferencias de observaciones, ante lo cual muchos analistas han concluido que no puede haber más alternativa que preguntar a una muestra de personas acerca de sus valuaciones a fin de extraer su disponibilidad a pagar por dicho bien (Boardman, 2001:358-359).
61
alternativa de la tarifación es aquella a través de la cual se grava la tenencia de derechos de uso
del agua, el tipo de gravamen a pagar dependerá de la cuantía y tipo del derecho, y no del
volumen de agua realmente utilizado, la utilización de esta política fomenta la reasignación del
agua a los usos de mayor valor y supone una fuente de ingresos para la Administración, los
cuales podrían destinarse a mejorar las labores de control y gestión del agua. No obstante, la
aplicación de esta alternativa muestra dos grandes inconvenientes. El primero de ellos se refiere a
la determinación de la tasa óptima a pagar: en caso de ser demasiado elevada, puede llevar a
desincentivar las inversiones y, si es demasiado baja, no tendrá ningún efecto sobre la gestión de
los recursos hídricos. El segundo inconveniente procede del rechazo que generan las mismas
entre los usuarios del agua, siendo una medida política bastante impopular (Riesgo y Gómez-
Limón, 2006:22).
La norma de pertenencia es un poco contradictoria, porque a pesar de lo indicado anteriormente
por Riesgo y Gómez-Limón (2000) en donde se le califica como una posible solución para las
imperfecciones del mercado, otros autores la señalan como algo que no debe existir para permitir
el funcionamiento del mercado, como un requisito para la existencia misma de los mercados.
En el caso español de acuerdo con Riesgo y Gómez-Limón se puede interpretar como un
planteamiento algo similar al del uso beneficioso, la restricción de que en las transmisiones de
mercado sólo puedan participar aquellos usuarios que tengan concesiones, así como también la
limitación de que estas transferencias de derechos de uso se reducen a los usuarios consuntivos
entre sí, y a los usuarios no consuntivos entre sí, de forma que no podrán intercambiarse derechos
entre unos y otros.
En Chile sucede lo mismo con la segunda limitación, pues de acuerdo con Donoso (2003:24) la
única limitación en las transmisiones de agua en Chile es el respeto de la condición del derecho;
si el derecho es consuntivo, es posible el consumo total del agua extraída, o su mero uso y
posterior restitución si es un derecho no consuntivo.
La legislación española también contempla la opción de tarifación de manera parcial, siendo
práctica tradicional la subvención al suministro de agua. Una revisión de esta política
subsidiadora, imponiendo la recuperación total de costos como propone la Directiva Marco del
Agua del año 2000, es una opción muy criticada por los usuarios (Riesgo y Gómez-Limón,
62
2000:23). Por ello en España se marcan en el cuadro 3 tanto la opción de doctrina de uso
beneficioso como la tarifación.
Luego de doce años de tramitarse en el Congreso Nacional, y dado el acaparamiento de los
recursos no consuntivos en Chile que preocupaban por la posibilidad de generar un poder
monopólico, en 2005 se aprobó la reforma al Código de Aguas. Introduciéndose una patente por
no uso, con varias exenciones. No obstante, de acuerdo con varios autores la patente por no uso
no sería el mejor instrumento para incentivar el uso del recurso, sino una patente por tenencia.
En México la concesión para la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales podrá
extinguirse si el recurso se deja de explotar, usar o aprovechar durante dos años consecutivos, sin
mediar causa justificada explícita parcial o totalmente, la autoridad del agua podrá declarar
caducidad parcial o total de la concesión (art. 29 bis 3, LAN).
Por ello se agregó en la fila 8 del cuadro 3 la opción de sanción por no uso, la cual se marca tanto
para México como para Chile.
Mecanismos para resolución de conflictos
Un sistema de derechos de agua transferibles deja más decisiones en manos de la negociación
privada. Esto representa una mayor carga para el sistema judicial que debe coordinar las diversas
interacciones entre usos y usuarios del recurso y, en definitiva, resolver los conflictos cuando la
negociación privada fracasa. Los mercados del agua necesitan un sistema judicial dinámico, y no
formalista, capaz de resolver los conflictos privados mediante procedimientos sencillos, rápidos y
de bajo costo con resultados predecibles y consistentes (Dourojeanni y Jouravlev, s.f.:11). El
grado de transferibilidad de los derechos de aprovechamiento se ve significativamente
disminuido en aquellos casos en los cuales existe una baja capacidad de resolver conflictos de uso
(Donoso, 2003:67).
El gobierno puede decidir en el diseño de su mercado, como lo han hecho la mayoría de los
países con mercados de agua formales, encarar el problema a través de medios administrativos o
judiciales. Las organizaciones de usuarios, las autoridades reguladoras y el sistema judicial
suelen conocer las transferencias de agua en audiencias administrativas, cuasi judiciales o
63
judiciales. Lo habitual es que las asociaciones de usuarios o las autoridades públicas sean el
árbitro de primera instancia; si alguna de las partes estima que la solución no es satisfactoria, la
causa puede ser llevada a los tribunales o incluso requerir una solución política. Estos
procedimientos pueden suponer costos de transacción inducidos por políticas que son
considerables y son un factor importante para determinar si una transferencia potencial puede o
no implementarse. El interrogante central para la política reguladora es qué institución debería
utilizarse para recopilar y procesar la información y tener en cuenta las externalidades vinculadas
con las transferencias de agua (Lee y Jouravlev, 1998:52). En el cuadro 3 se marcan las
alternativas de diseño para resolución de conflictos de la intervención a través de autoridades
públicas y de usuarios organizados o tribunales de justicia.
La mayoría de los conflictos por derechos de paso pueden resolverse mediante negociaciones
privadas voluntarias, siempre que haya reglas claras sobre cómo pueden ejercerse estos derechos
y resolverse los conflictos (Lee y Jouravlev, 1998:61).
En el caso de Chile, una limitación importante del mercado de agua es la falta de capacidades
administrativas suficientes para resolver conflictos cuando la negociación privada no llega a una
solución negociada. El Código reposa en acuerdos voluntarios para resolver conflictos, pero hasta
ahora este método ha resultado ineficaz e infructuoso, en gran parte porque de alguna manera se
han ignorado los requisitos básicos para que un acuerdo voluntario trabaje: no debe haber grandes
números de usuarios, ni grandes disparidades entre las partes, ni posiciones ideológicas
irreconciliables, y debe haber la posibilidad de que a falta de acuerdo un tercero imparcial decida.
Una importante característica del sistema chileno es que el organismo público encargado de la
administración del agua tiene un rol sumamente reducido en cuanto a solucionar y prevenir
conflictos entre usuarios por el uso del agua, pues en ningún caso puede introducirse en las
transacciones de derechos de aguas, que se llevan adelante libremente entre los usuarios; aun
cuando ellos pudiesen producir externalidades (Dourojeanni y Jouravlev, 2001:453).
Completamente contrario a lo que ya se mencionó sucede con la Conagua en México donde la
autoridad del agua sigue teniendo mucho peso en la aprobación de las transmisiones de derechos
y precisamente su función es regular las posibles externalidades del mercado.
64
Como las autoridades públicas no pueden resolver los conflictos de aguas en Chile, éstos deben
resolverse predominantemente por las organizaciones de usuarios o por los tribunales ordinarios
de justicia, muchas veces incapacitados o mal preparados para solucionar estos conflictos. Lo
ideal es que la mayoría de estos conflictos fueran solucionados por una autoridad de aguas
apoyada por información sólida (Dourojeanni y Jouravlev, 2001:453).
Por otro lado, dentro de los problemas del Código de Aguas chileno se encuentran los conflictos
generados entre usuarios por ventas de derechos consuetudinarios y el acaparamiento de los
derechos no consuntivos (Donoso, 2003). Tal vez la complicación más habitual surja con los usos
que dependen del almacenamiento en embalses operados para regular el caudal en el tiempo
como la generación de hidroelectricidad que usualmente compite con otros usos si manipula los
caudales para satisfacer la demanda energética, así suele estar desfasada en el tiempo de las
necesidades estacionales para otros usos. En el Código de Aguas de Chile de 1981 se pretende
superar algunas de las dificultades involucradas en evitar los conflictos entre los usos del agua en
el propio caudal y los extractivos a través del mercado y la creación de dos tipos de derechos
distinguiéndolos en términos de su consuntividad. Es importante señalar que esta distinción no es
suficiente, por sí sola, para eliminar el potencial de interferencia y afectación recíproca entre
ambos tipos de usos (Dourojeanni, y Jouravlev, s.f.:8).
Las leyes de aguas en México y España no incluyen un apartado claro en este sentido, se entiende
que los conflictos se evitarán al tener que ser aprobadas las transmisiones del recurso de manera
ex ante por la autoridad del agua.
En México la normatividad es omisa con respecto a mecanismos de resolución de disputas entre
distintos usuarios o titulares de derechos frente a terceros, así como, por ejemplo, entre miembros
de un mismo distrito de riego. Esta omisión propicia que los mecanismos alternos de solución a
disputas lo constituyan negociaciones y arreglos de tipo político que regularmente van en
detrimento del recurso, ya que los “derechos creados” se convierten en obstáculos para la gestión
integral de los recursos hídricos (Ortiz et al., 2006:101).
65
Restricciones al mercado
En los mercados analizados se encontraron distintos tipos de restricciones, una de ellas se refiere
a que debe respetarse una prelación de usos para que las transmisiones puedan llevarse a cabo
permitiéndose únicamente transferencias a un uso con mayor prelación. Otra restricción se refiere
a limitaciones a la entrada de compradores o vendedores de derechos en el mercado. Finalmente
una tercera se refiere a limitaciones a las transacciones mismas como lo es la delimitación de
transmisiones en una misma cuenca.
Transferencias sujetas a prelación de usos
En España sólo puede transferirse el agua si es a un uso con igual o mayor prelación. El orden de
prelaciones es, de mayor a menor, el siguiente: abastecimiento urbano, agricultura, producción
hidroeléctrica, usos industriales, piscicultura, usos recreativos, navegación y otros usos
(Calatrava, 2006:100). Este orden de prioridades, establecido en el artículo 58 de la Ley de Aguas
española, puede ser modificado por los Planes Hidrológicos de Cuenca, aunque siempre
respetando el abastecimiento urbano en primer lugar. Sin embargo, a pesar de esta posibilidad, las
alteraciones en el orden de las prioridades no suelen darse casi nunca, de tal forma que en el
segundo lugar de las prioridades de uso aparecen en casi todos los casos las necesidades de riego
del sector agrícola (Riesgo y Gómez-Limón, 2000:11).
En Chile no existen prioridades entre los diversos usos del agua. Lo que incluso ha generado
complicaciones en el momento de resolver conflictos entre usuarios, pues no está definido el
derecho que tiene mayor prioridad sobre otros.
En México, el Consejo de Cuenca en coordinación con el Organismo de Cuenca que corresponda,
proponen a la Conagua el orden de prelación de los usos del agua para su aprobación, el cual se
aplicará en situaciones normales, para el otorgamiento de concesiones y asignaciones de la
explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, superficiales y del subsuelo. Sin
embargo, la LAN establece que el uso doméstico y el uso público urbano siempre serán
preferentes sobre cualquier otro uso. De esta manera, contrario al caso español, dicha prelación
no es una restricción al mercado de transmisiones de derechos pues no está establecido que para
la transmisión del recurso se tenga que hacer a un uso con mayor prelación.
66
Limitaciones a la entrada
Un mayor número de participantes en el mercado puede significar también transacciones más
frecuentes, que generan más y mejor información, y reducen con ello la incertidumbre y los
costos de transacción. En cambio, los costos de transacción tienden a ser mayores cuando hay
pocos negociantes potenciales, o éstos tienen un tamaño muy dispar (Lee y Jouravlev, 1998:48).
Esta observación apunta a la inconveniencia de las políticas públicas y las alternativas de diseño
que limitan artificialmente el número de participantes en el mercado.
En España la legislación establece una barrera de entrada a nuevos usuarios al mercado, puesto
que las dos partes que realizan el intercambio han de ser previamente titulares de una concesión.
Se busca con ello evitar el acceso a un agua de titularidad pública sin haber pasado previamente
los trámites administrativos para la obtención de una concesión (Calatrava 2006:2). Sin embargo,
Riesgo y Gómez-Limón (2000:8) consideran esta limitación legal innecesaria, puesto que si un
individuo adquiriese derechos de uso en el mercado sin concesión previa, el volumen de caudal
que recibirá será igual al que tuviese concedido el vendedor, no afectando así a las reservas del
recurso existentes en ese momento, por lo que consideran que dicha restricción legal puede
impedir que se logren mayores mejoras de la eficiencia en la asignación del recurso (destino a
usos más “beneficiosos”), impidiendo que el agua se destine a usos de gran valor por el simple
motivo que sus potenciales usuarios no sean actuales concesionarios de agua.
Delimitación a transmisiones entre cuencas
Para Ramos Gorostiza (s.f.:8) dentro de las características que hacen más viables los mercados de
agua, tanto desde un punto de vista económico como social, está el que se definan a nivel local,
pues se aminora mucho la magnitud de los efectos externos derivados de las interdependencias en
uso respecto al nivel de cuenca o al intercuencas, dado que la magnitud de las transacciones es
menor; asimismo, a un nivel local los requerimientos de infraestructura para llevar a cabo las
transacciones de agua –si es que son precisos– también serán en principio menores.
En España la Ley 46/1999 permite los intercambios de agua entre usuarios de diferentes cuencas,
siempre y cuando existan infraestructuras que los permitan y que éstos se contemplen en el Plan
Hidrológico Nacional o en la legislación que regule cada trasvase.
67
La legislación Chilena no establece limitaciones al respecto. El titular del derecho de agua puede
transferir libremente su derecho, en forma separada de la tierra, para que el nuevo titular pueda
utilizar las aguas en cualquier otro sitio de la cuenca y en cualquier destino, el cual no tiene por que
ser el primitivamente asignado, lo que permite el libre cambio de uso del agua (Lewis, 2003:8).
La Ley de Aguas Nacionales en México permite las transmisiones de los títulos únicamente
dentro de una misma cuenca hidrológica o acuífero, lo cual limita también de manera importante
la cantidad de transmisiones posibles.
Hallazgos del capítulo
En resumen existen diferencias en la mayoría de las alternativas de diseño elegidas para las
variables definitorias de los mercados de agua chileno, español y mexicano, dichas diferencias
pueden deberse tanto a huecos o deficiencias en las legislaciones de aguas de los países, como a
ser reflejo de las discusiones en relación a la mejor regulación y el grado de intervención en los
mercados para hacerlos más eficientes, competitivos y procurar que generen la menor cantidad de
externalidades negativas.
La falta de acuerdo entre los teóricos en relación a la alternativa de diseño institucional que
genera mejores resultados para el mercado se manifiesta en los tres mercados estudiados, donde
la mayoría de las variables definitorias enunciadas tienen un peso importante en lo que será el
desempeño del mercado, lo que dificulta de manera importante las recomendaciones generales
para un mejor funcionamiento e implica que no existe acuerdo en relación a un diseño único de
mercados de agua que garantice su funcionamiento.
En general como pudo observarse, el mercado de aguas de Chile tiene características de diseño y
regulación que lo asemejan más al funcionamiento del libre mercado, debido a que la Autoridad
del agua tiene menores capacidades de intervención, sin embargo es donde menos se pueden
contrarrestar los problemas de afectaciones a terceros y al medio ambiente, en contraste México y
España tienen Autoridades del agua con mayor injerencia en el funcionamiento del mercado pero
también con mayor capacidad de prevenir o resolver las afectaciones a terceros.
68
Así, la regulación de los mercados de agua se enfrenta al reto fundamental de encontrar un
equilibrio entre intervenir en el mercado sin obstaculizar su funcionamiento, a fin de que las
transmisiones de derechos de agua resulten atractivas, benéficas, no prohibitivas en términos de
costos, pero al mismo tiempo que no generen afectaciones importantes a terceros o al medio
ambiente ni conflictos importantes por el recurso.
Los Bancos de Agua deberán funcionar bajo el marco regulatorio de los mercados de agua en que
se implementen, por ello fue de importancia conocer la estructura de mercado dentro de la cual se
insertarán, así como los alcances y limitaciones que dicha estructura impone al funcionamiento
de los bancos, para encontrar los aspectos en los cuales éstos podrán influir para generar un
mercado más eficiente, competitivo y que asigne y reasigne de mejor manera los recursos
hídricos.
Así como los mercados responden a las condiciones ad hoc a cada país, los mercados también
deberán hacerlo acorde con las condiciones del mercado en que se inserten, por lo cual no se
puede hablar de un único diseño exitoso de Bancos de Agua. Como se observó los bancos que
plantean los marcos regulatorios analizados son únicamente aquellas agencias de transacción para
el tratamiento de la información de mercado, sin embargo, como se mencionará en el capítulo IV
no sólo existen bancos que funcionen como corredores o centros de intercambio como está
establecido en las legislaciones mexicana y española, sino también otros bancos que directamente
compran, venden y almacenan volúmenes de agua.
69
CAPÍTULO III. Marco regulatorio y dificultades particulares para las transmisiones de
derechos en México
El presente capítulo tiene por objeto ahondar en los aspectos que enmarcan y limitan la
transmisión de derechos de agua en México, y por consiguiente forman parte del conjunto de
problemas que deben enfrentar los Bancos de Agua como instrumentos para hacer más eficiente
el mercado de aguas. Para abordar dichos aspectos se analiza el marco regulatorio que establece
la propiedad sobre el recurso y regula las concesiones y asignaciones para su uso, posteriormente
se analizan las dificultades generadas por el cobro y recaudación del recurso, para finalmente
abordar la normatividad y problemas particulares de las transmisiones de derechos en el país.
Marco regulatorio: propiedad, concesiones, usos y registros.
El marco regulatorio de la propiedad del agua en México está constituido principalmente por el
Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Aguas
Nacionales (LAN) y sus Reglamentos. Entre las principales instituciones que norma dicho marco
regulatorio y que son de interés para la presente investigación tenemos además de la Conagua a
los Organismos de Cuenca, las Direcciones Locales y a los Consejos de Cuenca.
Como se mencionó en el primer capítulo, la Conagua desempeña sus funciones a través de 13
Organismos de Cuenca, cuyo ámbito de competencia son las Regiones Hidrológico-
Administrativas. Dichos Organismos son unidades técnicas, administrativas y jurídicas
especializadas, con carácter autónomo, adscritas directamente al titular de la Conagua, y cuyos
recursos y presupuesto específicos son determinados por la Conagua (LAN, art. 12 bis 1). Las
sedes de los Organismos de Cuenca se encuentran ubicadas en 13 ciudades17, en las entidades
federativas en que no hay una sede la Conagua cuenta con 20 Direcciones Locales.
Los Consejos de Cuenca son órganos colegiados que son instancia de coordinación, concertación,
apoyo, consulta y asesoría, entre la Conagua, incluyendo el Organismo de Cuenca que
17 Mexicali, Hermosillo, Culiacán, Cuernavaca, Oaxaca, Monterrey, Torreón, Guadalajara, Ciudad Victoria, Xalapa, Tuxtla Gutiérrez, Mérida y Distrito Federal.
70
corresponda, y las dependencias y entidades de las instancias federal, estatal o municipal, y los
representantes de los usuarios de agua y de las organizaciones de la sociedad, de la respectiva
cuenca o región hidrológica. Están orientados a formular y ejecutar programas y acciones para la
mejor administración de las aguas, el desarrollo de la infraestructura hidráulica y de los servicios
respectivos y la preservación de los recursos de la cuenca (LAN: art. 13).
Propiedad del Agua
La Constitución en su artículo 27, establece que la propiedad de las aguas comprendidas dentro
de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, que tiene el
derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.
Señala que el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aún establecer
zonas vedadas, y que, sobre las aguas “el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y
la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o
por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante
concesiones otorgadas por el ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que
establezcan las leyes”.
La LAN determina las reglas y condiciones para el otorgamiento de concesiones para explotación,
uso o aprovechamiento de aguas nacionales en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27
constitucional.
Sin embargo es libre la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales superficiales
por medios manuales para uso doméstico bajo ciertas condiciones, y no se requiere concesión
para la extracción de aguas marinas interiores y del mar territorial, para su explotación uso o
aprovechamiento, salvo aquellas que tengan como fin la desalinización18. Así mismo las aguas
nacionales del subsuelo pueden ser libremente alumbradas19 mediante obras artificiales, sin
contar con concesión o asignación, excepto cuando el Ejecutivo Federal establezca zonas
reglamentadas para su extracción y explotación, uso o aprovechamiento, así como en zonas de
veda o zonas de reserva (LAN; art. 18).
18 Artículo 17 de la LAN, 19 Alumbramiento: acción de descubrir aguas subterráneas y hacerlas aflorar.
71
Concesiones y asignaciones; obtención y características.
En México la explotación uso o aprovechamiento de las aguas se realiza por concesión, a
personas físicas o morales y a dependencias y organismos descentralizados de la administración
pública federal, estatal, municipal o del Distrito Federal; o asignación, para la prestación de los
servicios de agua con carácter público urbano o doméstico, otorgada por el Ejecutivo Federal a
través de la Conagua por medio de los Organismos de Cuenca o directamente por ésta cuando así
le competa.
Consideraciones para la aprobación de solicitudes20
La Autoridad del Agua21 (Conagua u Organismo de Cuenca según corresponda) debe contestar
las solicitudes dentro de un plazo que no exceda sesenta días hábiles desde su fecha de
presentación, estando debidamente integrado el expediente22. El otorgamiento de una concesión o
asignación se sujeta a lo dispuesto por la LAN y sus reglamentos y debe tomar en cuenta: la
disponibilidad media anual del agua, que se revisará al menos cada tres años conforme a la
programación hídrica; los derechos de explotación, uso o aprovechamiento de agua inscritos en el
Registro Público de Derechos de Agua (Repda); el reglamento de la cuenca hidrológica que se
haya expedido; la normatividad en materia de control de la extracción así como de la explotación,
uso o aprovechamiento de las aguas; y la normatividad relativa a las zonas reglamentadas, vedas
y reservas de aguas nacionales existentes.
Como se mencionó en el capítulo II el Consejo de Cuenca en coordinación con el Organismo de
Cuenca que corresponda, propone a la Conagua el orden de prelación de los usos del agua para su
aprobación, el cual se aplicará en situaciones normales, para el otorgamiento de concesiones y
20 Señalados en el artículo 22 de la LAN. 21 La LAN se referirá a "la Autoridad del Agua", cuando el Organismo de Cuenca que corresponda actúe en su ámbito de competencia, o bien, "la Comisión" actúe en los casos dispuestos en la fracción IX del Artículo 9 (LAN, art. 20). 22 Los elementos que debe contener la solicitud de concesión o asignación son: datos del solicitante, cuenca hidrológica, acuífero en su caso, región hidrológica, municipio y localidad a que se refiere la solicitud, punto de extracción, volumen de extracción y consumo requeridos, uso inicial que se le dará al agua, punto de descarga de las aguas residuales con las condiciones de cantidad y calidad, proyecto de las obras a realizar o características de las obras existentes para extracción y aprovechamiento, así como para la descarga, y duración de la concesión o asignación que se solicita, además de adjuntar otros documentos que acrediten los elementos mencionados anteriormente, y manifestaciones de impacto ambiental cuando así se requiera conforme a la Ley General de Equilibro Ecológico y Protección al Ambiente (LAN, artículo 21 y 21 bis).
72
asignaciones. El uso doméstico y el uso público urbano siempre serán preferentes sobre cualquier
otro uso (LAN; art. 22).
La autoridad del agua puede reservar para concesionar ciertas aguas por medio de concurso
cuando prevea la concurrencia de varios interesados, en caso contrario, puede otorgar la
concesión a quien la solicite en primer lugar. Si distintos solicitantes concurrieran
simultáneamente, puede proceder a seleccionar la solicitud que ofrezca los mejores términos y
condiciones que garanticen el uso racional, el reúso y la restauración del recurso hídrico.
Entre los casos en que la autoridad del agua tendrá la facultad para negar la concesión, asignación
o permiso de descarga se encuentran los siguientes: cuando se afecte a zonas reglamentadas o de
protección, veda y reserva de aguas, cuando se afecte el caudal mínimo ecológico, cuando no se
cumplan los requisitos de la ley, cuando se afecten aguas sujetas a convenios internacionales o las
solicitudes no se adecuen a dichos convenios, cuando exista causa de interés público o social,
etcétera.23
Características de los títulos
En el artículo 23 de la LAN se establecen los datos que por lo menos debe contener el título de
concesión o asignación que otorgue la Autoridad del Agua. En dicho título se autoriza también el
proyecto de las obras necesarias que pudieran afectar el régimen hidráulico o hidrológico, y
también, de haberse solicitado, la explotación, uso o aprovechamiento de los cauces, vasos o
zonas. Análogamente para el caso de títulos de concesión o asignación de aguas nacionales del
subsuelo, en adición se autorizará el proyecto de las obras necesarias para el alumbramiento de
las aguas y su explotación, uso o aprovechamiento, con el correspondiente cumplimiento de los
demás ordenamientos jurídicos aplicables.
Los títulos de concesión o asignación no garantizan la existencia o invariabilidad de los
volúmenes que amparan, ante sequías y otros fenómenos se tomarán en consideración los
volúmenes aprovechables en las fuentes señaladas en tales títulos (art. 22 de la LAN).
23 Artículo 29 bis 5 de la LAN
73
Derechos y obligaciones
Las concesiones y asignaciones crean derechos y obligaciones (LAN, art. 20). Los artículos 28,
29, 29 bis y 29 bis 1 indican los derechos y obligaciones de los concesionarios y asignatarios.
Entre los derechos se encuentra la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas, la
realización de obras para ejercer el derecho, transmitir los derechos de los títulos que se posean,
renunciar a las concesiones o asignaciones, solicitar correcciones administrativas o duplicados de
los títulos, obtener prórroga de los títulos, etc.
Entre las obligaciones se encuentran: ejecutar las obras para realizar la explotación uso o
aprovechamiento conforme a lo establecido en la LAN y sus reglamentos; instalar medidores de
agua y conservarlos en buen estado; pagar los derechos fiscales que se deriven de las
extracciones, consumo y descargas; sujetarse a las disposiciones en materia de seguridad
hidráulica, equilibrio ecológico y protección al ambiente; permitir la inspección de las obras
hidráulicas y proporcionar la información y documentación solicitada por la autoridad del agua;
realizar el reúso del agua de acuerdo a las normas; no explotar, usar, aprovechar o descargar
volúmenes mayores a los autorizados en los títulos; prevenir la contaminación de las aguas
concesionadas o asignadas y reintegrarlas en condiciones adecuadas conforme al título de
descarga; presentar cada dos años un informe que contenga análisis cronológicos e indicadores de
la calidad del agua descargada.
Las obligaciones particulares de los asignatarios son: garantizar la calidad de agua que ofrecen,
descargar aguas residuales previo tratamiento, asumir los costos económicos y ambientales de la
contaminación que provocan sus descargas, así como asumir la responsabilidad por el daño
ambiental causado.
Respecto a la suspensión, extinción o revocación de concesiones los artículos 29 bis 2, 29 bis 3 y
29 bis 4 señalan los casos y condiciones bajo los cuales se aplicarán.
Duración y prórrogas
El término de la concesión o asignación no debe ser menor de cinco ni mayor de treinta años, de
acuerdo con la prelación del uso específico del cual se trate, las prioridades de desarrollo, el
74
beneficio social y el capital invertido o por invertir en forma comprobable en el aprovechamiento
respectivo. En la duración de las concesiones y asignaciones, la autoridad del agua deberá
considerar las condiciones que guarda la fuente de suministro, la prelación de usos vigentes en la
región y las expectativas de crecimiento de dichos usos (LAN: artículo 24).
Las concesiones o asignaciones son objeto de prórroga hasta por igual término y características
del título vigente por el que se otorgaron, siempre y cuando sus titulares no incurran en las
causales de terminación previstas en la LAN, se cumpla con las disposiciones para el otorgamiento
y se solicite dentro de los últimos cinco años previos al término de la vigencia, al menos seis
meses antes de su vencimiento. La falta de presentación de la solicitud dentro del plazo
establecido, se considera como renuncia al derecho de solicitar la prórroga. Para decidir sobre la
prórroga se considerará la recuperación total de inversiones que haya efectuado el concesionario
o asignatario en relación con la explotación, uso o aprovechamiento de los volúmenes
concesionados o asignados.
Modificación de títulos
Para incrementar o modificar de manera permanente la extracción de agua en volumen, caudal o
uso específico, se deberá tramitar la expedición del título de concesión o asignación respectivo.
Cuando no se altere el uso consuntivo establecido en el título correspondiente, el concesionario
podrá cambiar total o parcialmente el uso del agua, siempre que dicha variación sea definitiva y
avise oportunamente a la autoridad para actualizar o modificar tanto el permiso de descarga
respectivo como el Repda.24
Complicaciones en el registro de concesiones y asignaciones
Entre 1993 y 2002 se llevó a cabo un proceso para la regularización masiva de usuarios mediante
su inscripción en el Repda, aún existen deficiencias en el Registro, pero en relación con las
experiencias de otros países, al menos en México contamos ya con la mayoría de los usuarios
registrados (Asad y Garduño, 2005:ix), no así con los volúmenes de extracción reales y acordes
con la capacidad de recarga.
24 Artículo 25 de la LAN.
75
De acuerdo con Garduño como resultado de decretos presidenciales, campañas masivas y cientos
de reuniones con los usuarios de aguas, para diciembre de 2000 a cerca de 320,000 usuarios se les
habían garantizado sus permisos y habían sido registrados en el Repda. Sin embargo el volumen
total concesionado en muchos ríos y acuíferos subterráneos excedía la disponibilidad de agua.
Incluso, como resultado del apresurado proceso, una porción substancial de la información en el
registro no es confiable. Estos escollos están siendo enfrentados para mejorar la calidad y
confiabilidad del Registro (Garduño, 2005:86).
La difícil tarea de hacer valer la ley mediante la vigilancia del cumplimiento de los términos y
condiciones de los títulos de concesión y permisos de descarga es muy importante para la gestión
del agua y la administración de derechos de agua. Por ello, de acuerdo con Garduño (2003:120)
una vez que la mayor parte de los usuarios habían sido regularizados, la Conagua se propuso
reforzar el mensaje a la sociedad de que la autoridad del agua en efecto está ejerciendo el poder
que le otorga la Constitución y la legislación de aguas. Tomando medidas a partir de 2001 para:
reforzar la aplicación de la ley, controlar más a los usuarios industriales, comerciales y de
servicios, depurar el padrón de usuarios agrícolas e incentivar la eficiencia en el uso del recurso,
y generar medidas de apoyo y control para los organismos operadores de agua potable,
alcantarillado y saneamiento.
De acuerdo con Asad y Garduño (2005:ix) iniciativas como el Programa de Adecuación de
Derechos de Uso del Agua y Redimensionamiento de Distritos de Riego (Padua) para recuperar
volúmenes de agua sobreconcesionados mediante incentivos económicos, pueden contribuir a
depurar los derechos de agua para convertirlos en un verdadero instrumento de gestión integrada
y sostenible de los recursos hídricos.
Sin embargo de acuerdo con Ortiz et al. (2006:133) la aplicación del Padua se ha dificultado por
varias cuestiones: la falta de una coordinación adecuada con la Conagua (dado que el Padua fue
impulsado por la Sagarpa), el que la compra de los derechos implica cancelar la concesión lo que
dificulta la toma de decisiones de los posibles vendedores, y la venta de derechos de agua de
tierras ociosas o ensalitradas, en las cuales jamás se utiliza realmente el agua.
En la evaluación realizada por el Centro de Investigación y Docencia Económica (CIDE) al Padua
se menciona que dado que la compra de los recursos es definitiva (lo mismo que en el caso de
76
transmisión definitiva o venta de los recursos), los vendedores deben calcular el precio como la
suma de los beneficios obtenidos durante varios ciclos agrícolas (proponen diez ciclos), con una
tasa de inflación esperada anual y una tasa de interés nominal, así, dentro de la primera etapa de
implementación del Padua para los dos distritos en que se llevó a cabo calcularon que el precio de
compra propuesto debería ser de 6 pesos, sin embargo el precio fue de 2,500 pesos por millar de
m3, con lo que a ese precio se vendió solamente 1% y 3.5% del número total de los
aprovechamientos en dichos distritos. Así una posible explicación de los pobres resultados del
Padua, en términos de redimensionamiento de los distritos de riego, así como en la disminución
del abatimiento de los mantos acuíferos, se debe a que el precio de compra está por abajo del
precio que asegura al agricultor una corriente de beneficios igual al que obtendría si utilizara el
agua durante diez años. Por esta razón prácticamente la totalidad de los agricultores que
vendieron sus derechos lo hicieron entre otras razones por problemas de endeudamiento con
varias instituciones o porque apenas cubrían sus costos medios variables, por lo que la mayoría
de los pozos cuyos derechos fueron vendidos no estaban operando (CIDE, 2004:48).
Inscripciones en el Repda
La Conagua en el ámbito nacional y los Organismos de Cuenca en el ámbito de las regiones
hidrológico-administrativas llevan el Repda en el cual de acuerdo al artículo 30 de la LAN se
inscribirán:
Los títulos de concesión y asignación de aguas nacionales y sus bienes públicos
inherentes, así como los permisos de descargas de aguas residuales.
Las prórrogas concedidas en relación con las concesiones, asignaciones y permisos
Las modificaciones y rectificaciones en las características de los títulos y actos
registrados.
La transmisión de los títulos de concesión.
La suspensión, revocación o terminación de los títulos y las referencias que se requieran
de los costos y contratos relativos a la transmisión de su titularidad.
Las sentencias de los tribunales en las que se ordene la modificación, cancelación o
rectificación de los títulos de concesión o asignación.
77
Las resoluciones emitidas por el Titular del Ejecutivo Federal o por el Tribunal Superior
Agrario que amplíen o doten de agua, previa la emisión del titulo de concesión.
Los padrones de usuarios de los distritos de riego, debidamente actualizados.
Estudios de disponibilidad de agua25.
Zonas reglamentadas, de veda y declaratorias de reserva de aguas nacionales establecidas
en la LAN y sus reglamentos.
Los cambios que se efectúen en las características o propiedad de los títulos deberán inscribirse
en el Repda a petición de la parte interesada.
Las constancias de la inscripción de los títulos en el Repda constituyen medios de prueba de su
existencia, de su titularidad y del estado que guardan. La inscripción será condición para que la
transmisión de los títulos surta efectos legales ante terceros, ante la Autoridad del Agua y ante
cualquier otra autoridad.
En el cuadro 4 se relacionan los títulos concesionados o asignados (de aguas superficiales y
subterráneas) y las características de las Regiones Hidrológico-Administrativas, a fin de observar
si el número de títulos otorgados obedece a alguna característica geográfica o económica de las
Regiones:
Cuadro 4. Títulos inscritos en el Repda y características poblacionales, geográficas y económicas por Región Hidrológico-Administrativa Concesiones ó asignaciones
(número de títulos, 2006) Región Hidrológico Administrativa Aguas
Superficiales Aguas
subterráneas
Total de títulos de
concesión ó asignación
Superficie continental (miles de
km2)
Densidad de población
2006 (hab/km2)
PIB 2004 (porcentaje)
I. Península de Baja California 2,294 9,508 11,802 145.49 23.9 4.11
II. Noroeste 4,581 18,592 23,173 205.29 12.4 2.69 III. Pacífico Norte 12,362 12,502 24,864 151.93 26.1 3.09 IV. Balsas 15,225 12,103 27,328 119.22 88 11.90 V. Pacífico Sur 8,415 15,918 24,333 77.09 53.2 1.84 VI. Río Bravo 6,449 36,026 42,475 379.6 27.8 15.46 VII. Cuencas Centrales del Norte 3,552 26,429 29,981 202.39 20.2 2.7
25 La Conagua deberá publicar dentro de los primeros tres meses de cada tres años, la disponibilidad de aguas nacionales por cuenca hidrológica, región hidrológica o localidad, que podrá ser consultada en las oficinas del Repda y a través del Sistema Nacional de Información sobre cantidad, calidad, usos y conservación del agua (LAN: art. 22).
78
VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 18,358 43,815 62,173 190.44 107.3 14.38
IX. Golfo Norte 7,329 12,383 19,712 127.14 38.8 6.49 X. Golfo Centro 12,048 16,236 28,284 104.63 91.3 4.34 XI. Frontera Sur 24,168 7,328 31,496 101.81 63.4 2.94 XII. Península de Yucatán 166 20,377 20,543 137.8 27.8 4.29
XIII. Aguas del Valle de México 1,088 2,125 3,213 16.42 1274.1 25.76
Total 116,035 233,342 349,377 1,959.25 53.8 100 Un título de concesión ó asignación puede amparar uno o más aprovechamientos o permisos Fuente: Elaboración propia con datos de la publicación de Conagua: Estadísticas del Agua en México, 2007.
Como puede observarse la Región Hidrológica con mayor número de concesiones es la Lerma-
Santiago-Pacífico que tiene 18% de las asignaciones o concesiones (62,173 títulos) a nivel
nacional, seguida de Río Bravo con 12% y de Cuencas Centrales del Norte y Frontera Sur con
9% de las concesiones para cada una. Por el contrario la región con menor cantidad de
concesiones o asignaciones es Aguas del Valle de México pues únicamente tiene 1% de las
concesiones (3,213 títulos).
En relación a la proporción de títulos de aguas de origen superficial o subterráneo encontramos
que la mayoría de las concesiones o asignaciones son de aguas subterráneas; 67% contra 33% de
concesiones de aguas superficiales. La Región Hidrológica con mayor proporción de títulos de
aguas superficiales es frontera sur con 24,168 títulos que representan 77% de sus concesiones,
quedando únicamente 23% de los títulos como de aguas subterráneas (7,328) Por el contrario la
Región Hidrológica con menor proporción de títulos de aguas superficiales es la Península de
Yucatán pues sus 166 títulos de aguas superficiales representan sólo 1% de sus concesiones o
asignaciones mientras que el resto de los títulos son de aguas subterráneas (20,377).
La región más densamente poblada por mucho es precisamente la que tiene menor número de
títulos, es decir, Aguas del Valle de México, seguida en nivel poblacional por Lerma-Santiago-
Pacífico, Golfo Centro y Balsas. En cuanto a porcentaje del PIB nuevamente en primer lugar
encontramos a Aguas del Valle de México, posteriormente a Río Bravo, a Lerma-Santiago-
Pacífico y Balsas. Es decir que para el caso de Aguas del Valle de México que es la región más
densamente poblada y con mayor porcentaje del PIB el número de títulos inscritos no corresponde
79
a ninguna de dichas características, posiblemente porque la gran mayoría del agua se destina a
usos público-urbanos que se asignan a organismos operadores y no directamente a los usuarios.
En el caso de Lerma-Santiago-Pacífico y Balsas parece ser que tanto la densidad poblacional
como su porcentaje del PIB podrían explicar el número de títulos registrados. Mientras que en el
caso de Río Bravo el número de títulos registrados, sólo parece coincidir con que es la segunda
región con mayor porcentaje del PIB, es decir con mayor actividad económica, pues se encuentra
dentro de las 5 regiones menos densamente pobladas, lo que indica que también el nivel de
actividad económica determina de manera importante el número de títulos otorgados.
Usos del agua: títulos y volúmenes registrados
La Conagua ha agrupado por claridad los 12 usos del agua que tiene registrados el Repda en usos
fuera del cuerpo de agua o usos consuntivos y usos en el cuerpo de agua o usos no-consuntivos.
Dentro de los usos fuera del cuerpo de agua, en los cuales ésta es transportada a su lugar de uso y la
totalidad o parte de ella no regresa al cuerpo de origen se encuentran:
Uso agropecuario: en este rubro se incluyen los usos agrícola, pecuario, acuacultura,
múltiples y otros.
Uso para abastecimiento público: en este rubro se incluyen los usos público urbano,
doméstico y las industrias y servicios que toman agua de las redes municipales de agua
potable,
Uso para la industria autoabastecida: en este apartado se incluyen los usos industrial,
agroindustria, servicios, generación de energía, así como el uso en comercios.
Uso en termoeléctricas: el agua incluida en este rubro se refiere a la utilizada en centrales de
vapor, duales, carboeléctricas, de ciclo combinado, de turbogas y de combustión interna.
Dentro de los usos no consuntivos, en los cuales el agua se utiliza en el mismo cuerpo de agua o
con un desvío mínimo, está el caso de las plantas hidroeléctricas.
A diciembre de 2006 había 349,377 títulos de aguas nacionales y bienes públicos inherentes
inscritos en el Repda, correspondientes a un volumen concesionado de 77,321 millones de metros
cúbicos (hm3) de usos consuntivos y 158,566 hm3 de usos no consuntivos. De dichos títulos
80
58.52% corresponde a uso agrícola, 38.78% a abastecimiento público y 2.67% a la industria
autoabastecida, los usos no consuntivos representan únicamente 0.03% de los títulos inscritos en
el Repda (Estadísticas del Agua en México, 2007:111). Sin embargo, como puede apreciarse, el
número de títulos no corresponde con el volumen concesionado, pues aunque el uso agrícola
utiliza alrededor de 77% del agua en México, el número de títulos para el sector son únicamente
58.52% de los títulos registrados, el caso más significativo es el de los usos no consuntivos que
aunque representan el mayor volumen concesionado, en número de títulos representan
únicamente 0.03%.
Cuadro 5. Volúmenes concesionados para usos consuntivos, por Región Hidrológico-Administrativa, 2006 (millones de metros cúbicos, hm3)
Región Hidrológico
Administrativa
Volumen total
concesio-nado
Agrícolaa
% respec-
to al total
Abasteci-miento
públicob
% respec-
to al total
Industria autoabas-
tecida c
% respec-
to al total
Termo-eléctricasd
% respec-
to al total
I. Península de Baja California 3,492.6 2,880.1 82.5 328.2 9.4 85.3 2.4 199.0 5.7
II. Noroeste 6,916.8 5,888.1 85.1 967.5 14.0 61.2 0.9 0.0 0.0 III. Pacífico Norte 10,281.6 9,670.1 94.1 550.8 5.4 60.7 0.6 0.0 0.0
IV. Balsas 10,569.3 6,282.7 59.4 851.3 8.1 266.4 2.5 3,168.9 30.0
V. Pacífico Sur 1,279.4 987.9 77.2 275.7 21.5 15.8 1.2 0.0 0.0
VI. Río Bravo 9,112.4 7,616.8 83.6 1,178.4 12.9 201.9 2.2 115.3 1.3 VII. Cuencas Centrales del Norte 3,807.4 3,331.4 87.5 367.2 9.6 73.1 1.9 35.7 0.9
VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 13,665.7 11,287.6 82.6 1,967.2 14.4 386.4 2.8 24.5 0.2
IX. Golfo Norte 4,587.5 3,584.8 78.1 475.5 10.4 461.7 10.1 65.6 1.4
X. Golfo Centro 4,929.5 2,810.5 57.0 741.2 15.0 876.2 17.8 501.5 10.2
XI. Frontera Sur 2,040.4 1,547.2 75.8 444.8 21.8 48.4 2.4 0.0 0.0 XII. Península de Yucatán 1,996.7 1,279.8 64.1 460.4 23.1 247.0 12.4 9.4 0.5
XIII. Aguas del Valle de México 4,642.9 2,233.0 48.1 2,133.3 45.9 187.1 4.0 89.6 1.9
Total 77,322.2 59,400.2 76.8 10,741.4 13.9 2,971.3 3.8 4,209.4 5.4 Las sumas pueden no coincidir por el redondeo de las cifras La regionalización de los volúmenes se hizo con base en la ubicación de los aprovechamientos inscritos en el Repda y no el lugar de adscripción de los títulos respectivos a Incluye los rubros agrícola, pecuario, acuacultura, múltiples y otros de la clasificación del Repda, además de los volúmenes de agua que se encuentran pendientes de inscripción (2,05km3) b Incluye los rubros público urbano y doméstico de la clasificación del Repda, c Incluye los rubros industrial, agroindustrial, servicios y comercio de la clasificación del Repda, no incluye termoeléctricas d Se incluye el volumen total concesionado para generación de energía eléctrica sin contar hidroelectricidad. Fuente: Elaboración propia con datos de la publicación de Conagua Estadísticas del Agua en México, 2007,.
81
El mayor uso consuntivo del agua es el agrícola pues a nivel nacional representa 76.8% del total
de millones de metros cúbicos concesionados a nivel nacional, lo mismo sucede para todas las
regiones hidrológico administrativas, donde el uso agrícola varia desde 48.1% en la región que
destina menos concesiones a uso agrícola (Aguas del Valle de México) hasta 94.1% en la que
más proporción de los volúmenes concesionados se destinan a dicho uso (Pacífico Norte).
La región hidrológica de Aguas del Valle de México dado que destina el menor porcentaje
concesionado a uso agrícola es también la región que destina el mayor volumen para
abastecimiento público (45.9%), lo cual como se mencionó anteriormente es lógico por incluir al
Distrito Federal que es una de las ciudades más grandes del mundo, sin embargo las otras
regiones que dedican mayores volúmenes concesionados al abastecimiento público son la
Península de Yucatán (23.1%), Frontera Sur (21.8%) y Pacífico Sur (21.5%) que no son
precisamente las regiones con las mayores urbes del país, lo que podría sugerir un desperdicio
importante del recurso en el abastecimiento público de dichas regiones.
La región que destina mayor proporción de sus volúmenes concesionados a la industria
autoabastecida es Golfo Centro con 17.8% de sus volúmenes concesionados destinados a tal uso,
seguida de la Península de Yucatán (12.4%) y de Golfo Norte (10.1%).
Respecto al uso en termoeléctricas la región hidrológica que le destina mayor proporción de sus
concesiones es por mucho Balsas, pues 30% de sus volúmenes concesionados se destinan a uso
en termoeléctricas, le sigue Golfo Centro con 10.2%, e incluso existen tres regiones donde no se
dedica agua a dicho uso en absoluto.
Pagos, recaudación y problemas relacionados.
La capacidad de cobro de los pagos por los distintos usos del agua de acuerdo a la disponibilidad
del recurso y el nivel de recaudación generado son indicadores de suma importancia de los
resultados de la gestión del recurso hídrico. De igual manera tanto la falta de cobro por el agua
destinada a ciertos usos como las cuotas cobradas por la transmisión o modificación de los títulos
de concesión, pueden desincentivar las transmisiones de derechos y por tanto formar parte de los
82
problemas que deben enfrentarse para incentivar el mercado de agua en el país. Por tales motivos
se analizan a continuación los pagos establecidos por el recurso para los distintos usos y regiones,
las exenciones de pago, los pagos por la emisión, modificación o transmisión de los títulos de
concesión y los niveles de recaudación, así como los problemas relacionados con dichos aspectos.
Pagos de derechos sobre el agua
La Ley Federal de Derechos (LFD) tiene un capítulo sobre Agua que establece los pagos por el
recurso hídrico26, en el artículo 222 se establece que están obligadas al pago de derechos sobre el
agua las personas físicas y las morales que usen, exploten o aprovechen aguas nacionales, bien
sea de hecho o al amparo de títulos de asignación, concesión, autorización o permiso, otorgados
por el Gobierno Federal, de acuerdo con la zona de disponibilidad de agua en que se efectúe su
extracción de conformidad con la división territorial correspondiente27.
Cuadro 6. Cuotas por explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, según zonas de disponibilidad, 2007 (centavos por metro cúbico).
Zona de disponibilidad Uso 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Régimen Generala 1656.65 1,325.27 1104.38 911.13 717.83 648.76 488.31 173.49 130.02
Agua potable, consumo mayor a 300 l/hab-día 65.64 65.64 65.64 65.64 65.64 65.64 30.57 15.26 7.60
Agua potable, consumo igual o inferior a 300 l/hab-día 32.82 32.82 32.82 32.82 32.82 32.82 15.28 7.63 3.80
Agrícola, por cada m3 que exceda del concesionado 11.73 11.73 11.73 11.73 11.73 11.73 11.73 11.73 11.73
Balnearios y centros recreativos 0.94 0.94 0.94 0.94 0.94 0.94 0.46 0.22 0.10
Hidroelectricidad 0.35 0.35 0.35 0.35 0.35 0.35 0.35 0.35 0.35
Acuacultura 0.27 0.27 0.27 0.27 0.27 0.27 0.13 0.06 0.03 a Se refiere a cualquier uso distinto a los demás mencionados Fuente: Publicación de la Conagua Estadísticas del Agua en México 2007, y LFD (última reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2007).
26 Las cuotas de los derechos que se establecen en la LFD, se actualizan cuando el incremento porcentual acumulado del Índice Nacional de Precios al Consumidor desde el mes en que se actualizaron por última vez, excede del 10%. Dicha actualización se lleva a cabo a partir del mes de enero del siguiente ejercicio fiscal a aquel en el que se haya dado dicho incremento. 27 En el artículo 231 de la LFD se divide al país en 9 zonas de disponibilidad del agua, desagregando por Estado y municipio, la zona 1 es aquella con menor disponibilidad mientras que la zona 9 es aquella con mayores niveles del recurso hídrico.
83
Por la explotación de aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a
excepción de las del mar, se establece un precio por metro cúbico en cada una de las nueve zonas
de disponibilidad, que va de los 16.5665 pesos en la zona de disponibilidad 1, a los 1.3002 pesos
en la zona de disponibilidad 9.28
Se establece una cuota diferente para las empresas públicas y privadas que tienen asignación o
concesión para explotar, usar o aprovechar aguas nacionales y suministrar volúmenes de agua
para consumo doméstico, centros o núcleos de población, para tal actividad deberán contar con
medidor que contabilice exclusivamente el volumen de agua que proporcionen para el citado uso.
Así para los efectos del uso de agua potable, se considera un pago por cada mil metros cúbicos
desde $328.1859 en las zonas de disponibilidad 1 a 6 y de hasta $37.9897 en la zona de
disponibilidad 9, cuando el consumo de agua en el periodo sea inferior o igual a un volumen
equivalente a los 300 litros por habitante al día. En aquellos casos en que el consumo sea superior
se deberá realizar un pago por cada mil metros cúbicos desde $656.3717 en zonas de
disponibilidad 1 a 6 y de hasta $76.0019 en la zona de disponibilidad 9.29
En la misma ley se establecen también los pagos para los siguientes usos: generación
hidroeléctrica, acuacultura, balnearios y centros recreativos.
A los usuarios que no cubran los pagos mencionados anteriormente por la explotación, uso o
aprovechamiento de las aguas y bienes nacionales o por los servicios de suministro o uso de las
mismas se les suspenderá la concesión o asignación, independientemente de la aplicación de las
sanciones que procedan (LAN; artículo 29 bis 2).
Por las aguas destinadas a uso agropecuario se paga el derecho sobre agua por cada metro cúbico
que excede el volumen concesionado a cada distrito de riego o por cada metro cúbico que excede
el volumen concesionado a los usuarios agropecuarios restantes, conforme a la cuota de 0.1173
pesos por metro cúbico para las 9 zonas de disponibilidad (LFD: art. 231).
28 Artículo 223-A de la LFD. 29 Artículo 223-B de la LFD.
84
En los siguientes casos no se pagará por el derecho:30
- Por la extracción o derivación de aguas nacionales que realicen personas físicas, dedicadas
a actividades agrícolas o pecuarias para satisfacer las necesidades domésticas y de
abrevadero, sin desviar las aguas de su cauce natural.
- Por el uso o aprovechamiento de aguas residuales, cuando se deje de usar o aprovechar agua
distinta a ésta en la misma proporción o cuando provengan directamente de colectores de
áreas urbanas o industriales
- Por las aguas que broten o aparezcan en el laboreo de minas o que provengan del desagüe
de éstas, salvo las que se utilicen en la explotación, beneficio o aprovechamiento de las
mismas, para uso industrial o de servicios.
- Por usos agropecuarios, incluyendo a los distritos y unidades de riego, así como a las juntas
de agua, con excepción de las usadas en la agroindustria, hasta por la dotación autorizada a
los distritos de riego por la Conagua.
- Por el uso o aprovechamiento que en sus instalaciones realicen las instituciones educativas,
diferentes a la conservación y mantenimiento de zonas de ornato o deportivas.
- Por las aguas que regresen a su fuente original o que sean vertidas en algún sitio
previamente autorizado, siempre que cuenten con un certificado de calidad del agua.
- Por la explotación, extracción, uso o aprovechamiento de las aguas interiores salobres, cuando
se obtenga certificado en que se establezca que dicha agua contiene más de 2,500 miligramos
por litro de sólidos disueltos totales, independientemente de si se desaliniza o se trata.
- Por el uso o aprovechamiento de aguas efectuado por las poblaciones rurales de hasta 2,500
habitantes de conformidad con el último Censo General de Población y Vivienda y por los
volúmenes suministrados a organismos operadores de agua potable y alcantarillado,
públicos o privados, que abastezcan de agua para consumo doméstico a estas poblaciones.
- Por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales efectuada por entidades públicas o
privadas, que sin fines de lucro presten servicios de asistencia médica, servicio social o de
impartición de educación escolar gratuita en beneficio de poblaciones rurales de hasta 2,500
habitantes de conformidad con el último Censo General de Población y Vivienda.
30 Artículo 224 de la LFD.
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Los problemas relacionados con la extensión de pago al sector agrícola se abordaron en el primer
capítulo, sin embargo cabe mencionar aquí que Bravo, Castro y Gutiérrez (2005:296) señalan que
a pesar de que la política de precios de la Conagua se concibió en su origen de aplicabilidad
general a todos los usuarios con la idea de alcanzar un nivel de recaudación dado, posteriormente,
por consideraciones de equidad a los agricultores, se les exentó del pago del derecho por uso o
aprovechamiento de agua nacionales, con lo que se generaron grandes problemas de ineficiencia
en la asignación del recurso, al ser el uso agrícola el mayor usuario de aguas nacionales.
Pagos por la emisión, modificación o transmisión de títulos de concesión
Por el estudio, trámite y, en su caso, autorización de la expedición o prórroga de títulos de
asignación o concesión, o de permisos o autorizaciones de transmisiones, incluyendo su posterior
inscripción por parte de la Conagua en el Repda, se debe pagar un derecho de servicios.31
Por cada estudio, trámite y autorización de expedición de un título de asignación o concesión se
deberán pagar 2,486 pesos, por cada prórroga o modificación a las características de los títulos o
permisos se pagarán 1,271 pesos y por cada transmisión de títulos de concesión y permisos de
descarga cuando se modifiquen las características del título se pagarán 2,291 pesos.
Por los servicios que preste el Repda, se pagarán las siguientes cuotas (art. 192-C de la LFD): por
el estudio y tramitación de cada solicitud para inscribir la transmisión de títulos de concesión,
asignación o permisos 497 pesos, por el estudio y tramitación de cada solicitud para inscribir
cambios en los títulos de concesión, asignación, permiso o autorización, así como en los padrones
de usuarios 124.00 pesos y por cada constancia de búsqueda o acceso a la información sobre
antecedentes registrales a cargo de la Conagua 244 pesos. La consulta en Internet de los
antecedentes registrales que obran en el Repda no estará obligada al pago de derechos.
Los usuarios que se dediquen a actividades agrícolas o pecuarias, el uso doméstico relacionado
con estos usos y las localidades rurales iguales o inferiores a 2,500 habitantes, no pagarán por los
servicios mencionados anteriormente.32
31 Artículo 192 de la LFD. 32 Artículo 192-D de la LFD.
86
Así, los pagos por la transmisión de derechos y por la inscripción en el Repda de dicha
transmisión podrían ser un obstáculo a las transmisiones de derechos y por tanto al del tamaño
del mercado, pues deben sumarse los 2,291 pesos por la transmisión de la concesión, más los 497
pesos por registrar el tramite en el Repda, para generar un total de 2,788 pesos por transmisión,
ello sin considerar modificaciones en los títulos ni la búsqueda de información sobre antecedentes
registrales. Esto aunado a lo que se analizará en la parte final de este capítulo en relación a que
como se trata de transmisiones definitivas y no compra-venta de recursos la transmisión no
“debiera” generar beneficios económicos a las contrapartes, implica un gran desincentivo para el
mercado. Por tal razón el aspecto de los costos debiera ser considerado en la Regulación del
mercado, e incluso podrían tomarse medidas para estimular el mercado como podrían ser la
disminución de los costos o el establecimiento de un periodo de exención de cobros, el cual una
vez que exista mayor dinamismo de mercado podría irse levantando.
Estadísticas de recaudación de la Conagua por el cobro de derechos
A continuación se presenta un cuadro retomado del documento Estadísticas del Agua en México
2007, que representa históricamente lo recaudado por la Conagua del cobro de derechos y de los
distintos conceptos:
Cuadro 7. Recaudación de la Conagua por el cobro de derechos y concepto, 1999-2006. (Millones de pesos a precios constantes de 2006)
Concepto 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Uso o aprovechamiento de aguas nacionales
6,084.7 6,381.2 6,188.7 6,643.6 7,152.5 6744.5 6,790.2 6,418.5
Suministro de agua en bloque a centros urbanos e industriales
1,342.3 1,139.8 1,158.2 1,123.4 1,280.7 1202.5 1,420.3 1,317.6
Riego 147.9 146.0 167.3 167.9 153.1 156.1 160.1 153.3 Extracción de materiales 39.1 40.3 43.5 33.7 30.3 38.5 35.3 52.2
Descargas de aguas residuales 47.1 44.4 79.2 61.7 71.3 70.2 53.4 48.4
Uso de zonas federales 20.6 25.5 24.6 24.6 26.2 33.6 28.2 26.6
Diversos (servicios de trámite, IVA y multas, entre otros)
406.0 287.1 239.4 232.5 115.6 78.0 78.1 116.5
Total 8,087.6 8,064.2 7,901.1 8,287.4 8,829.8 8,353.4 8,565.6 8,133.2 Fuente: Conagua, Estadísticas del Agua en México, 2007.
87
Como puede observarse la recaudación ha permanecido estable desde 1999 y hasta 2006 en
alrededor de los 8 mil millones de pesos, llegó a un máximo de 8 mil ochocientos millones en
2003 pero volvió a descender hacia el 2006, para conocer si dicha recaudación obedece a un
volumen mayor o menor de recursos concesionados, a continuación se presenta el cuadro 8 con
información histórica de los volúmenes concesionados para usos consuntivos y no consuntivos.
Cuadro 8. Volúmenes históricos concesionados según los títulos inscritos en el Repda (cifras acumuladas en km3 )
Año Hidroeléctricas Demás usos Total
1993 0.1 1.2 1.3 1994 130 6.4 136.4 1995 133 9.1 142.1 1996 133 16.9 149.9 1997 133.4 21.5 154.9 1998 135.1 25.8 160.9 1999 139.7 37.4 177.1 2000 143.0 63.2 206.2 2001 145.1 68.8 213.9 2002 145.6 72.6 218.2 2003 149.5 74.7 224.2 2004 150.0 75.4 225.4 2005 158.4 76.5 234.9 2006 158.6 77.3 235.9
Fuente: Elaboración propia con datos de la Conagua en sus publicaciones de Estadísticas del Agua en México, 2006 y 2007.
Contrastando la información de los cuadros 7 y 8 podemos observar una situación preocupante,
pues a pesar de que el número de km3 concesionados se ha incrementado, la falta de incrementos
en la recaudación podría explicarse por un alto nivel de evasión. El cuadro 9 siguiente desglosa la
recaudación de la Conagua para el año 2006 por Región Hidrológica Administrativa y por los
distintos conceptos:
88
Cuadro 9. Recaudación de la Conagua, por Región Hidrológico-Administrativa, 2006. (millones de pesos a precios corrientes de 2006)
Región Hidrológico Administrativa
Uso o aprovecha-miento de
aguas nacionales
Suministro en bloque a
centros urbanos e
industriales
Riego
Extrac-ción de
materiales
Descargas de aguas residuales
Uso de zonas
federales
Diver-sos Total
I. Península de Baja California 144.6 0 24.8 12.3 1.1 2.4 19.9 205.1
II. Noroeste 186.4 0 18.6 0.9 1.2 0.5 7.3 214.9 III. Pacífico Norte 165.6 0 40.0 11.7 0.8 2.1 4.0 224.1 IV. Balsas 396.6 1.0 2.4 1.4 11.5 0.9 5.2 419.0 V. Pacífico Sur 125.6 0 1.3 1.5 0.3 0.5 1.3 129.5 VI. Río Bravo 944.3 0 18.5 0.7 3.1 3.0 5.9 975.5 VII. Cuencas Centrales del Norte 479.0 0 11.7 3.0 0.9 1.3 1.8 497.7
VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 1,412.3 0 13.6 4.2 4.5 4.2 11.6 1,450.3
IX. Golfo Norte 317.0 0 15.2 0.9 3.2 5.6 2.8 344.7 X. Golfo Centro 468.8 38.1 2.8 7.2 10.2 1.1 2.4 530.7 XI. Frontera Sur 336.9 0 0.3 8.5 2.0 0.7 4.8 353.1 XII. Península de Yucatán 123.8 0 0.1 0 8.3 0 3.5 135.8
XIII. Aguas del Valle de México 1,318.7 1,278.5 4.1 0 1.4 4.1 45.9 2,652.7
Total 6,418.5 1,317.6 153.3 52.2 48.4 26.6 116.5 8,133.2 Fuente: Conagua, Estadísticas del agua en México, 2007.
Como se observa cerca de 80% de la recaudación de la Conagua corresponde al concepto de
extracción, uso o aprovechamiento de aguas nacionales, el segundo uso en importancia para la
recaudación es el suministro de agua en bloque a centros urbanos y regionales (con 16%), y
posteriormente con un mucho menor nivel de recaudación se encuentran el riego (1.8%) y los
diversos entre los que se encuentran los servicios de tramite, el IVA y las multas (1.4%).
La región hidrológica en la que más se recauda es la de Aguas del Valle de México, pues
contribuye con 32.6% de lo recaudado a nivel nacional, le siguen en importancia la región
Lerma-Santiago-Pacífico con 17.8% de la recaudación y la región Río Bravo con 11.9%. Esto
contrasta en algunos casos con los volúmenes concesionados, pues por ejemplo la región Lerma-
Santiago-Pacífico es la que mayor volumen concesionado tiene (13,665.7 millones de metros
cúbicos) lo que explicaría el alto nivel de recaudación, pero en el caso de la región de Aguas del
Valle de México el volumen concesionado es de 4,642.9 millones de metros cúbicos y la
recaudación es la más alta a nivel nacional, lo que indica que en esa región se paga un mayor
89
precio por metro cúbico de agua. En esta línea a continuación se presenta el cuadro 10 que
compara por región hidrológica lo recaudado por uso o aprovechamiento y el volumen total
concesionado. El promedio nacional es de 12 millones de metros cúbicos por millón de pesos, la
región en la que menor cantidad de metros cúbicos se entregan por millón de pesos recaudados es
Aguas del Valle de México pues sólo recibe 3.5 millones de metros cúbicos, mientras que en la
región pacífico-norte se reciben 62.1 millones de metros cúbicos, lo que la convierte en la región
que más agua recibe por millón recaudado, seguida de la región Noroeste con 37.1, y la Región
de Península de Baja California con 24.2. El cuadro nos indica únicamente cuánta agua se otorga
por millón recaudado, sin embargo sus datos podrían explicarse por la evasión de pago, que como
se indicó anteriormente podría ser un problema importante en el país, más que por el costo del
recurso en cada región.
Cuadro 10. Recaudación de la Conagua por uso, volumen concesionado y precio por metro cúbico, por Región Hidrológica Administrativa, 2006.
Región Hidrológico- Administrativa
Recaudado por uso o aprovechamiento (millones de pesos corrientes de 2006)
Volumen total concesionado (millones de
metros cúbicos, hm3)
Volumen entre precio
(millones de metros cúbicos por
millón de pesos) I. Península de Baja California 144.6 3492.6 24.2
II. Noroeste 186.4 6916.8 37.1
III. Pacífico Norte 165.6 10281.6 62.1
IV. Balsas 396.6 10569.3 26.6
V. Pacífico Sur 124.6 1279.4 10.3
VI. Río Bravo 944.3 9112.4 9.6
VII. Cuencas Centrales del Norte 479.0 3807.4 7.9
VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 1412.3 13665.7 9.7
IX. Golfo Norte 317.0 4587.5 14.5
X. Golfo Centro 468.8 4929.5 10.5
XI. Frontera Sur 336.9 2040.4 6.1
XII. Península de Yucatán 123.8 1996.7 16.1
XIII. Aguas del Valle de México 1318.7 4642.9 3.5
Total Nacional 6418.6 77322.2 12.0 Fuente: Elaboración propia con datos de la Conagua, Estadísticas del Agua en México, 2007.
90
Transmisión de derechos; normatividad, caracterización del mercado y problemas a
enfrentar
Normatividad para la transmisión de derechos
Los títulos de concesión para la explotación uso o aprovechamiento de aguas nacionales,
legalmente vigentes y asentados en el Repda, así como los permisos de descarga, pueden
transmitirse en forma definitiva total o parcial33. Por el contrario, los títulos de asignación de
aguas nacionales no pueden transmitirse.
La Autoridad del Agua en los términos del reglamento aplicable puede autorizar las
transmisiones de los títulos respectivos, dentro de una misma cuenca hidrológica o acuífero,
mediando una solicitud fundada y motivada, siempre y cuando no se afecte el funcionamiento de
los sistemas hidrológicos y se respete la capacidad de carga de los mismos. Dichas transmisiones
de títulos deberán inscribirse, en el Repda dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha
de autorización de la transmisión y hasta entonces producirá efectos frente a terceros (LAN: art.
34). Cuando se transmite la titularidad de una concesión el adquirente se subroga a los derechos y
obligaciones de la misma (LAN: art. 36).
Dado que el aviso o solicitud de autorización de transmisión de derechos se debe hacer en la
forma y términos que establece la Ley para las promociones, entonces las solicitudes de
transmisión deberán aprobarse en un plazo máximo de 60 días hábiles (LAN: art. 22).
Las autoridades competentes podrán otorgan la autorización, negarla o instruir los términos y
condiciones bajo los cuales se concederá. Se podrá negar la concesión cuando se trate de una
transmisión de derechos en ciernes y el titular original no haya pagado oportunamente la cuota de
garantía, además se cuente con elementos suficientes para determinar que existe un
acaparamiento o concentración del recurso agua tendiente a practicas monopólicas contrarias al
interés social (art. 29 bis 5 de la LAN).
Una vez efectuada la transmisión el adquirente queda obligado a formular aviso y a acreditar ante
las autoridades, dentro de los quince días siguientes, que se encuentra usando efectivamente el
33 Con base en las disposiciones del capítulo V de la LAN y aquellas adicionales que prevea la LAN y sus reglamentos.
91
volumen de agua materia de la transmisión conforme al uso de la concesión o permiso de
descarga.
Cuando no se transmitan los derechos o se modifique el título respectivo, si el titular de una
concesión pretende proporcionar a terceros en forma provisional el uso total o parcial de las
aguas concesionadas, sólo podrá realizarlo con aviso previo a la Autoridad del Agua34.
Los derechos no pueden trasmitirse temporalmente35. El artículo 29 bis 3 de la LAN, en su
fracción VI, indica que el único caso permitido de transmisión temporal de derechos se refiere a la
cesión de los derechos a la Autoridad del Agua para que atienda sequías extraordinarias,
sobreexplotación grave de acuíferos o estados similares de necesidad o urgencia.
Las transmisiones que se efectúen en contravención a lo dispuesto en la LAN serán nulas y no
producirán ningún efecto (LAN; art. 37). Incluso será motivo de revocación de la concesión o
asignación la transmisión de los derechos del título sin permiso de la autoridad del agua o en
contravención a lo dispuesto en la LAN, así como en caso de que se infrinjan las disposiciones
sobre transmisión de derechos, o se proporcione a terceros en forma provisional el uso total o
parcial de las aguas concesionadas sin mediar el aviso previo a la Autoridad del Agua (LAN: art.
29 bis 4).
En la LAN se establece que la transmisión de los derechos para explotar usar o aprovechar aguas
del subsuelo en zonas de veda o reglamentadas, se convendrá conjuntamente con la transmisión
de la propiedad de los terrenos respectivos y en todo caso será en forma definitiva, total o parcial.
Pero si se desea efectuar la transmisión por separado, se podrá realizar en la forma y términos
previstos en los reglamentos de la Ley (RLAN). El RLAN aún no ha sido actualizado conforme a
las modificaciones del 2004 de la LAN, pero está vigente mientras no las contradiga, en dicho 34 Artículo 33 de la LAN. 35 De acuerdo con una nota de la Jornada donde se entrevistó al subdirector general jurídico de la Conagua, Jesús Becerra Pedrote, esto será objeto de cambios ya que se encontraron fallas en las modificaciones del 2004 a la LAN que dificultan su aplicación, “con las reformas de 2004 se prohibía la transmisión temporal de los derechos de agua y los productores agrícolas eran los más afectados, porque en los ciclos agrícolas en que no siembran cedían temporalmente sus derechos; pero con la ley actual en caso de ceder los derechos, los pierden en forma definitiva y ya no podrán utilizar agua” (La Jornada, 13 de agosto de 2007, “Harán más modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales, Angélica Enciso L.) Sin embargo en las últimas modificaciones realizadas a la LAN el 18 de abril de 2008 no se aprobó dicho aspecto, pese a encontrarse como propuesta de la comisión de recursos hidráulicos de la cámara de senadores para el proyecto de decreto que reformaba la ley. (http://www.senado.gob.mx/gace.php?sesion=2007/03/15/1&documento=13)
92
Reglamento se establece que la “transmisión de los derechos para explotar, usar o aprovechar
aguas del subsuelo en zonas de veda o reglamentadas, sólo podrá efectuarse en forma separada
del derecho de propiedad de la tierra, cuando así lo señale el decreto o reglamento de dichas
zonas que al efecto expida el Ejecutivo Federal”.
Existirá responsabilidad solidaria entre quien trasmite y quien adquiere los derechos, para
sufragar los gastos que ocasione la clausura del pozo que no se utilizará (Art. 35 de la LAN).
Caracterización del mercado de aguas en México y desempeño institucional
Para realizar la caracterización del funcionamiento del mercado de aguas en México e identificar
los problemas que se presentan en la transmisión de derechos de agua, esta sección y la siguiente
comparan los estudios que se describen a continuación, los cuales han abordado dichos aspectos
aunque con distintos objetivos y alcances:
La caracterización del mercado de derechos de agua en tres distritos de riego y el análisis
de la transmisión de derechos a nivel nacional realizado por Rubiños Panta, Palacios
Vélez, Martínez Damián y Valdivia Alcalá para la Asociación Nacional de Especialistas
en Irrigación A.C. (ANEI)36.
El estudio del mercado de aguas en el Distrito de Riego 017 de la Comarca Lagunera
realizado por Fortis y Rhodante con el apoyo del Instituto Internacional de Manejo del
Agua (IIMA)37.
Un estudio realizado a petición de la Conagua38 por algunos Organismos de Cuenca en el
año 2007 para caracterizar la transmisión de derechos en el periodo 2001-200639.
36 En un estudio realizado para el XI Congreso Nacional de Irrigación, llevado a cabo en Guanajuato, Guanajuato en septiembre de 2001, (Rubiños Panta, Enrique, Palacios Vélez, Enrique, Martínez Damián, Miguel Ángel y Valdivia Alcalá, Ramón) 37 El IIMA desde 1997 ha estado investigando las diferentes formas de mercado de agua en México, particularmente en 4 distritos de riego, descubriendo una gran variedad entre ellos, en términos de precios de derechos, duración de las transferencias de los derechos y la composición de compradores y vendedores. 38 A través de la Gerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos de Agua y Control de Información 39 Se contó con los estudios preliminares de 6 Organismos de Cuenca: Cuencas Centrales del Norte, Lerma Santiago Pacífico, Frontera Sur, Golfo Norte, Pacífico Norte y Río Bravo.
93
Los resultados del cuestionario denominado “Mercado de Agua y Transmisión de
Derechos” aplicado por la Conagua40 a partir de septiembre de 2007 a los Organismos de
Cuenca (OC) y Direcciones Locales (DL) del país41, a fin de conocer durante el periodo
2001-2006 cómo se llevaron a cabo las transmisiones de derechos, los problemas
enfrentados, el comportamiento de los usuarios, los usos más demandados, la relación
entre usuarios y autoridad, y la manera en que se pueden hacer más eficientes los
procesos, regular el mercado y diseñar los bancos de agua.
Volúmenes transferidos y tamaño del mercado
En el cuadro 11 se presenta un promedio de los volúmenes transferidos por Organismo de
Cuenca o Dirección Local, de acuerdo a la información respondida en el cuestionario por cada
uno de ellos, para el periodo 2001-2006, así como las tasas de crecimiento de los volúmenes
transmitidos de un año a otro. Como puede observarse a nivel nacional no existe un patrón que
permita afirmar que los volúmenes transferidos se han incrementado de manera constante a través
del tiempo, sino que han tenido altas y bajas en el periodo de estudio, sin embargo se puede notar
también que de 2004 a 2005 disminuyó de manera importante el crecimiento de los volúmenes
transferidos, lo cual puede deberse a las modificaciones a la LAN que cancelaron las
transmisiones temporales.
Así el promedio anual de los volúmenes transferidos de 2001 a 2006, considerando los años de
estudio en que se reportaron datos en cada OC o DL, nos indica que aquellos que transfirieron
mayor volumen de agua anualmente fueron el OC Cuencas Centrales del Norte con 39,013,250 m3,
seguido del OC Aguas del Valle de México con 13,666,613 m3, de la DL Guanajuato con
11,124,659 m3, del OC Golfo Norte con 7,799,435 m3 y del OC Río Bravo con 4,708,051. Por su
parte quienes tuvieron un menor volumen transferido en promedio fueron el OC Pacífico Norte, la
DL Nayarit, la DL Guerrero, el OC Lerma-Santiago-Pacífico y la DL Baja California Sur (la DL
40 A través de la Subgerencia de Regulación de Transmisión de Derechos y Bancos de Agua perteneciente a la misma Gerencia de Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos de Agua y Control de Información que elaboró el estudio de Caracterización, el cuestionario se planteó como un complemento para dicho estudio. 41 Nos fueron facilitadas 28 respuestas al cuestionario (de 12 Organismos de Cuenca y 16 Direcciones Locales) Los cuestionarios faltantes no fueron respondidos pero en general se puede decir que la información es representativa a nivel nacional pues la falta de información de un Organismo de Cuenca se compensa con la información de las Direcciones Locales que lo integran, o la información faltante de algunas Direcciones Locales puede ser inferida del Organismo de Cuenca al que pertenecen.
94
del Estado de México no presentó información al respecto). Sin embargo, dadas las diferencias
entre los volúmenes trasmitidos por la mayoría de los OC y DL y los que respondieron haber
transmitido el OC Lerma-Santiago-Pacífico y la DL Baja California Sur, además de que el OC
Lerma-Santiago-Pacífico es el OC con mayor número de volúmenes registrados y por tanto podría
esperarse un mayor volumen transferido, puede suponerse que indicaron un volumen transferido
con una cifra en miles o millones de metros cúbicos aún cuando fue solicitada en metros cúbicos, lo
que explicaría que se ubiquen entre los últimos lugares del número de transmisiones.
Cuadro 11. Volumen promedio y tasa de crecimiento de los volúmenes transferidos por año, 2001-2006
OC ó DL
Volumen promedio
transferido en el periodo de
estudio
Tasa de crecimiento
de los volúmenes
transferidos 2001-2002
Tasa de crecimiento
de los volúmenes
transferidos 2002-2003
Tasa de crecimiento
de los volúmenes
transferidos 2003-2004
Tasa de crecimiento
de los volúmenes
transferidos 2004-2005
Tasa de crecimiento
de los volúmenes
transferidos 2005-2006
OC Río Bravo 4,708,051.3 1,728.4 -83.4 7.4 -2.1 359.8 OC Balsas 130,013.8 -99.4 2,244.4 80.6 541.8 -97.4 OC CCN 39,013,250.2 34.5 11.2 -12.1 27.7 OC PS 167,619.5 -98.0 3,932.0 1,066.4 -24.3 94.3 OC PBC 123,692.3 935.9 141.6 -15.6 -31.0 -30.2 OC AVM 13,666,613.8 2,336.1 73.6 17.9 8.5 1.2 OC FS 557,131.3 495.4 -97.2 249.5 -87.5 173.1 OC GC 121,237.3 744.3 184.7 -77.7 45.5 128.1 OC LSP 71.8 167.6 -38.2 264.4 -59.9 1,680.7 OC NOESTE 1,216,483.0 -90.9 -36.8 40.1 825.9 OC PN 81,659.5 164.1 -55.2 -68.9 114.6 143.4 OC GNTE 7,799,435.8 -10.1 445.4 -48.0 31.8 DL NYRT 58,135.2 -68.8 73.3 199.8 710.3 DL PUE 94,179.3 -74.1 187.9 105.4 8.6 18.3 DL BCS 11.5 0.9 -2.6 1.8 -42.5 166.2 DL CAMP 401,669.7 304.6 56.4 -33.4 -38.3 738.3 DL CHIH 140,183.1 2,004.2 -64.2 2.2 159.5 -32.2 DL COL 1,174,821.5 295.5 -100.0 113,691.4 -83.1 131.7 DL DGO 84,219.2 -62.0 -29.6 111.9 -26.8 55.7 DL EDOM 0.0 DL GTO 11,124,659.5 4.4 43.1 27.7 48.2 -60.3 DL GRO 30,536.4 191.6 31.8 -86.6 535.8 DL HGO 581,913.7 242.1 39.0 -44.1 DL MICH 112,347.0 44.6 40.5 -16.5 8.0 -5.2 DL QROO 2,331,524.8 -100.0 33.8 2.4 DL QRO 350,770.1 -6.8 13.1 133.7 -13.8 -42.5 DL TAB 210,351.7 2,822.1 -99.9 21,420.8 DL SLP 3,097,479.7 2,475.9 -37.7 -19.6 30.4 101.4 DL EDOM 2,950,892.5 501.5 -0.5 39.7 -4.3 15.0 Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
95
El número de transmisiones es un indicador del tamaño del mercado y también es, por tanto, un
indicador de la “capacidad institucional” para construir un Banco de Agua. El cuadro 12 presenta
los resultados de una comparación entre los volúmenes totales concesionados en los organismos
de cuenca con los volúmenes que fueron transferidos de acuerdo a la información proporcionada
en el cuestionario de la Conagua por los propios Organismos, caber recordar que el OC Península
de Yucatán no respondió al cuestionario y por tanto no se cuenta con datos de sus transferencias.
Cuadro 12. Volumen total concesionado y transferido en 2006, en metros cúbicos
Región Hidrológico Administrativa
Volumen total concesionado 2006
(m3)
Volumen total transferido en
2006 (m3)
% del volumen concesionado que
se transfirió en 2006
I. Península de Baja California 3,492,600,000 91,725.0 0.0026 II. Noroeste 6,916,800,000 2,303,561.0 0.0333 III. Pacífico Norte 10,281,600,000 119,316.0 0.0012 IV. Balsas 10,569,300,000 10,598.0 0.0001 V. Pacífico Sur 1,279,400,000 432,540.4 0.0338 VI. Río Bravo 9,112,400,000 9,531,903.0 0.1046 VII. Cuencas Centrales del Norte 3,807,400,000 47,893,928.0 1.2579 VIII. Lerma-Santiago-Pacífico 13,665,700,000 326,426.0* 0.0024 IX. Golfo Norte 4,587,500,000 10,311,439.0 0.2248 X. Golfo Centro 4,929,500,000 200,885.0 0.0041 XI. Frontera Sur 2,040,400,000 84,604.2 0.0041 XII. Península de Yucatán 1,996,700,000 XIII. Aguas del Valle de México 4,642,900,000 19,826,802.0 0.2944
*Multiplicando por mil el volumen reportado en dicho Organismo de Cuenca para hacer una estimación moderada del volumen que realmente pudo haberse transmitido. Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
Como puede observarse el volumen transferido en relación con el concesionado es mínimo, aún
en el OC Cuencas Centrales del Norte que fue donde mayor volumen se transfirió, se alcanzó
apenas un porcentaje de 1.26% transferido del volumen concesionado. Ello nos habla de un
mercado de transmisión de derechos muy incipiente que debe ser ampliado mediante los Bancos
de Agua que garanticen las condiciones para el funcionamiento de un mercado competitivo.
Los resultados del estudio de caracterización coinciden con los del cuestionario de la Conagua en
el sentido de que en los Organismos con escasa presión sobre el recurso hídrico las transmisiones
de derechos han sido relativamente pocas en comparación con el total de concesiones otorgadas
96
debido a la alta disponibilidad de aguas superficiales y zonas de libre alumbramiento. Por el
contrario donde existen vedas, zonas de reserva y zonas reglamentadas, se observa mayor
transmisión de aguas subterráneas (como sería el caso del OC Cuencas Centrales del Norte).
Transmisiones de Derechos: relación autorizadas/solicitadas y evolución.
De acuerdo con los resultados del cuestionario, a nivel nacional para el periodo de estudio el
número de solicitudes de transmisión de derechos y el número de transmisiones aprobadas se han
incrementado. Las transmisiones de derechos solicitadas son aprobadas en su mayoría tanto en
los Organismos de Cuenca como en las Direcciones Locales, pues haciendo un promedio general
para los seis años de estudio encontramos que el 72.64% de las transmisiones solicitadas son
autorizadas. Sin embargo la relación entre el número de solicitudes y el número de aprobaciones
ha disminuido en el periodo de estudio, pues en promedio para todos los Organismos de Cuenca
y Direcciones Locales en 2001 se aprobaban el 71% de las solicitudes, se incrementó un poco el
porcentaje a un 75% en 2002, disminuyó a 72% en 2003, permaneció en 75% durante 2004 y
2005 y se redujo de manera importante a un 69% en 2006.
Así, dado que en promedio un 27% de las solicitudes no son autorizadas, y que dicho promedio
se ha incrementado en el periodo de estudio, esto implica una limitante al mercado de derechos
de agua y un posible ámbito de competencia de los Bancos de Agua, haremos un análisis más
profundo a lo largo de la presente sección de los motivos que pueden explicar dichos rechazos.
Solicitudes
Comparando entre Organismos de Cuenca y Direcciones Locales los 5 que menor número de
solicitudes de transmisión de derechos han recibido en el periodo de estudio son los siguientes:
OC Balsas, DL Campeche, OC Pacífico Sur, DL Hidalgo y DL Quintana Roo, quienes si
consideramos todas las solicitudes de transmisiones realizadas en los OC y DL como un 100%,
obtendrían desde un 1% de las solicitudes hasta un 0.2%. Por el contrario los 5 con mayor
número de solicitudes fueron en orden descendiente la DL Guanajuato, los OC Lerma-Santiago-
Pacífico, Cuencas Centrales del Norte y Península de Baja California y finalmente la DL
Chihuahua, en ellos se solicitaron desde el 9.6% de todas las solicitudes del periodo hasta el 6.8%
respectivamente, lo que indica que el número de solicitudes se incrementa con la menor
97
disponibilidad del recurso, que es más acentuada en la zona norte, centro y noroeste del país. Es
de destacar que una DL, la de Guanajuato, sea la que haya presentado mayor número de
solicitudes a pesar de que pudiera haberse esperado que eso sucediera en un OC.
Autorizaciones
Por su parte los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales con mayor porcentaje de
solicitudes autorizadas son: los OC Cuencas Centrales del Norte (con 11.1% de las autorizaciones
del periodo), Lerma-Santiago-Pacífico (con 8.2%), Península de Baja California (con 8%) y
Pacífico Norte (con 7.9%). Por otro lado los OC ó DL que autorizaron menos de un 1% de las
transmisiones realizadas en el periodo fueron DL Campeche, OC Balsas, DL Hidalgo, OC
Pacífico Sur y DL Quintana Roo.
Relación autorizadas/solicitadas
Respecto al número de autorizaciones del total de transmisiones solicitadas por Organismos de
Cuenca ó Direcciones Locales tenemos que la DL Campeche reporta haber autorizado el 100%
de las solicitudes de derechos en el periodo de estudio, posteriormente y con más del 90% de las
solicitudes autorizadas tenemos en orden descendiente a Colima (98.4%), San Luis Potosí
(97.9%), Durango (96.4), Michoacán (94.5%), Pacífico Norte (93.3%), Pacífico Sur (92.5%) y
Tabasco (90.4%). Por su parte los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales con menor
proporción de solicitudes de transmisión autorizadas en el periodo y que incluso autorizan menos
del 50% de las solicitudes son en orden ascendente de aprobación de solicitudes: DL Querétaro
(28%), DL Chihuahua (42.8%), OC Río Bravo (47.3%) y OC Lerma-Santiago-Pacífico (49.7%).
Como puede observarse la DL Querétaro es la que menor número de solicitudes autoriza, ello
puede explicarse como se mencionará más adelante en virtud de que para dicha Dirección los
trámites de transmisión de derechos en que se puede deducir una compra-venta del recurso
contradicen lo que indica la actual normatividad y por tanto son rechazados.
Considerando como un 100% el total de solicitudes de transmisión autorizadas en el periodo, el
OC Cuencas Centrales del Norte aprobó el 11.1%, seguido del OC Lerma-Santiago Pacífico
(8.2%), del OC Península de Baja California (8%) y del OC Pacífico Norte (7.9%).
98
Cuadro 13. Relación entre solicitudes aprobadas y rechazadas, 2001-2006.
Promedio del % de
aprobación de solicitudes
2001-2006
Número total de solicitudes
2001-2006
Número total de
autorizaciones 2001-2006
% del total de solicitudes
realizadas en el periodo por
OC/DL
% del total de solicitudes del
periodo autorizadas por OC/DL
DL CAMP 100.0 74.0 74.0 0.7 0.9 DL COL 98.4 218.0 213.0 2.0 2.7 DL SLP 97.9 471.0 460.0 4.3 5.8 DL DGO 96.4 428.0 411.0 3.9 5.2 DL MICH 94.5 146.0 137.0 1.3 1.7 OC PN 93.9 656.0 619.0 6.0 7.9 OC PS 92.5 44.0 41.0 0.4 0.5 DL TAB 90.4 197.0 179.0 1.8 2.3 DL GRO 88.9 118.0 105.0 1.1 1.3 OC PBC 84.8 754.0 627.0 7.0 8.0 DL BCS 80.2 590.0 470.0 5.4 6.0 OC FS 79.1 127.0 121.0 1.2 1.5 OC GC 75.3 238.0 190.0 2.2 2.4 OC CCN 74.1 981.0 871.0 9.0 11.1 OC GNTE 71.6 573.0 498.0 5.3 6.3 OC NOESTE 68.8 489.0 422.0 4.5 5.4 OC BALSAS 67.0 110.0 63.0 1.0 0.8 DL HGO 66.7 43.0 43.0 0.4 0.5 OC AVM 63.2 476.0 290.0 4.4 3.7 DL NYRT 62.4 213.0 164.0 2.0 2.1 DL QROO 59.8 20.0 17.0 0.2 0.2 DL EDOM 58.7 131.0 83.0 1.2 1.1 DL GTO 51.5 1037.0 484.0 9.6 6.2 DL PUE 50.1 190.0 100.0 1.8 1.3 OC LSP 49.7 1013.0 642.0 9.3 8.2 OC RIO BRAVO 47.3 409.0 202.0 3.8 2.6 DL CHIH 42.8 743.0 247.0 6.8 3.1 DL QRO 28.0 359.0 94.0 3.3 1.2
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
Evolución de las transmisiones en el periodo de estudio
Haciendo un análisis del número de transmisiones autorizadas por Organismo de Cuenca o
Dirección Local en el periodo de estudio tenemos que en general, como lo indica el gráfico 2, las
transmisiones se han incrementado, aunque existe una importante diferencia entre el número de
transmisiones que se realizan por Organismo de Cuenca y Dirección Local, siendo que
efectivamente las transmisiones son mayores en las zonas con menor disponibilidad.
99
Para el año 2006 el OC Lerma-Santiago-Pacífico fue el que mayor número de transmisiones de
derechos autorizó seguido del OC Cuencas Centrales del Norte, del OC Península de Baja
California, del OC Noroeste y del OC Golfo Norte, la DL con mayor número de transmisiones
autorizadas fue Chihuahua, seguida de San Luis Potosí, Baja California Sur y Durango.
En la gran mayoría de los OC o DL las transmisiones aprobadas se incrementaron de 2001 a
2006, aunque algunas excepciones fueron las Direcciones Locales de Campeche y Querétaro.
Gráfico 2. Evolución del número de transmisiones autorizadas 2001-2006
0
50
100
150
200
2001 2002 2003 2004 2005 2006
tran
smis
ione
s
OC LSP OC CCN OC PBC OC NOESTE OC GNTE OC PN DL CHIH
DL SLP DL BCS DL DGO OC Río Bravo OC AVM DL COL DL NYRT
OC GC DL GTO DL TAB DL MICH DL GRO OC Balsas DL PUEOC FS DL EDOM OC PS DL HGO DL CAMP DL QROO DL QRO
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
Motivos del rechazo de solicitudes de transmisión
Respecto a las causas del rechazo de solicitudes de transmisiones de derechos de acuerdo con las
respuestas del cuestionario tenemos que, en promedio para todos los Organismos de Cuenca y
Direcciones Locales, el 34.6% se rechazan por motivos jurídico-legales, el 30.9 % por motivos
administrativos, el 17.4% por motivos técnicos, el 1.7% por motivos operativos y un 4.7% por
100
otros motivos. Entre estos otros motivos el principal observado es el desistimiento del titular en el
trámite de transmisión, el cual se refiere a cuando el usuario cancela el trámite o no da
seguimiento a un requerimiento de información para continuar con el mismo.
Dentro de la descripción que los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales hicieron de los
motivos jurídico-legales para rechazar solicitudes encontramos:
- Que las solicitudes se refieren a acuíferos diferentes
- Que no se acredita el título de concesión o la propiedad del predio
- Problemas con los poderes por falta de acreditación de los cedentes y cesionarios
- Falta de documentos legales u otros requisitos del trámite
- Desistimiento por parte de los solicitantes
- Vicios legales
- Juicios intestamentarios en proceso
- Diferencias en los datos de documentos legales
- Derechos intestados o que no se incluye en el juicio testamentario
- Derechos no vigentes
Dentro de la descripción que los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales hicieron de los
motivos administrativos para rechazar solicitudes encontramos:
- Trámites incompletos
- Incumplimiento de alguno de los requisitos de la LAN o sus reglamentos
- No contestar el requerimiento de información por lo que caduca el trámite**
- Errores en la captura,
- Extinción de la concesión antes de la resolución
- No contar con medidores, equipo de bombeo y bitácoras
- Errores en el llenado de solicitudes
- Falta de identificación legible
- No estar al corriente de los pagos
- Procedimientos administrativos abiertos por presuntas irregularidades
101
Dentro de la descripción que los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales hicieron de los
motivos técnicos para rechazar solicitudes encontramos:
- Posible afectación de derechos a terceros ya inscritos
- Posible afectación a acuíferos
- Diferentes acuíferos
- Falta de datos para verificar coordenadas
- Incumplimiento de requisitos técnicos
- Infactibilidad por aprovechamientos cercanos
Dentro de la descripción que los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales hicieron de los
motivos operativos para rechazar solicitudes encontramos:
- Trámites equivocados
- No se cuenta con medidor instalado, equipo de bombeo sin uso, tubería rota
- Por que las reglas de operación del Repda no se actualizan
- Por caducidad de la concesión
Dentro de la descripción que los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales hicieron de los
otros motivos para rechazar solicitudes encontramos:
- No acreditación de la actividad preponderante
- Las coordenadas no coinciden
- No existe servidumbre de paso
Como puede observarse la distinción de los distintos motivos para rechazar solicitudes de
transmisión de derechos no es muy clara, pues los encuestados colocaron, entre otros, los
siguientes motivos en varias de las categorías: desistimiento del titular, transmisión entre
distintos acuíferos, falta de acreditación de cedentes y cesionarios, falta de medidor, caducidad de
la concesión, falta de documentos legales, etc. Ello nos indica que los porcentajes indicados en un
principio sobre el origen de las causas motivo del rechazo de solicitudes de transmisión no son
del todo confiables.
102
Temporalidad de las transmisiones
Las solicitudes de transmisión de derechos para su análisis fueron divididas en total-temporal,
total-definitiva, parcial-temporal y parcial-total (parcial-definitiva). Ya que del volumen
concesionado a un usuario se puede transferir la totalidad de la concesión o una parte de la
misma, además de que la transmisión podría ser temporal o definitiva, sin embargo como se ha
mencionado anteriormente, las modificaciones del 2004 a la LAN cancelaron la posibilidad de las
transmisiones temporales.
Transmisiones rechazadas
Respecto a la temporalidad, de las transmisiones de derechos rechazadas, la mayoría son hacia
solicitudes definitivas, lo que obedece a que las solicitudes temporales se solicitan menos, las DL
Baja California Sur y Michoacán son las únicas que reportan un número mayor de solicitudes de
transmisión temporales rechazadas.
Respecto a la categorización en total y parcial el mayor número de solicitudes rechazadas en
promedio son las que pretenden transmitir el volumen total concesionado. Así el mayor número
de solicitudes rechazadas son aquellas de carácter total-definitivo, posteriormente las de carácter
parcial-definitivo, las parciales-temporales y finalmente las totales-temporales.
El análisis por Organismo de Cuenca y Dirección Local nos indica que el OC Aguas del Valle de
México es quien rechazó más transmisiones de derechos en promedio en el periodo de estudio,
seguido de las DL Guanajuato y Baja California Sur, del OC Península de Baja California y de la
DL Querétaro. Por su parte quienes realizaron menos rechazos de transmisiones son la DL
Colima, el OC Pacífico Sur, y las DL Quintana Roo, Campeche e Hidalgo. En el cuadro 14 se
desagregan las transmisiones rechazadas por OC ó DL en el periodo de estudio en los porcentajes
que correspondieron según temporalidad y volumen de la transmisión:
103
Cuadro 14. Porcentaje y número de rechazos definitivos y/o temporales por organismo de cuenca y dirección local
TD rechazadas
por OC/DL en todo el
periodo de estudio
% de rechazos
total-temporales en
el periodo
% de rechazos
total-definitivos en
el periodo
% de rechazos parcial-
temporal en el periodo
% de rechazos parcial-
definitivos en el periodo
OC AVM 186 0.0 60.2 0.0 39.8 DL GTO 157 0.0 86.6 0.6 12.7 DL BCS 137 12.4 6.6 36.5 32.1 OC PBC 132 3.8 64.4 1.5 26.5 DL QRO 116 0.0 47.4 0.0 52.6 OC CCN 112 1.8 76.8 0.0 19.6 OC LSP 100 1.0 62.0 0.0 36.0 OC NOESTE 67 0.0 77.6 0.0 22.4 DL PUE 50 0.0 100.0 0.0 0.0 OC GC 49 2.0 67.3 2.0 26.5 DL NYRT 49 0.0 75.5 2.0 22.4 DL EDOM 48 0.0 39.6 0.0 60.4 OC Balsas 47 0.0 85.1 4.3 10.6 OC PN 37 0.0 62.2 5.4 32.4 OC Río Bravo 31 0.0 41.9 0.0 58.1 OC GNTE 28 0.0 64.3 0.0 35.7 DL TAB 18 0.0 94.4 0.0 5.6 DL CHIH 16 0.0 93.8 6.3 0.0 DL DGO 16 0.0 87.5 0.0 12.5 DL SLP 11 0.0 63.6 0.0 36.4 DL MICH 9 11.1 44.4 22.2 11.1 DL GRO 8 0.0 100.0 0.0 0.0 OC FS 6 0.0 100.0 0.0 0.0 DL COL 5 0.0 100.0 0.0 0.0 OC PS 3 0.0 100.0 0.0 0.0 DL QROO 3 0.0 100.0 0.0 0.0 DL CAMP 0 0.0 0.0 0.0 0.0 DL HGO 0 0.0 0.0 0.0 0.0
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
Transmisiones autorizadas
Por su parte las solicitudes de transmisión de derechos aprobadas son en su mayoría total-
definitivas, seguidas de las parciales-definitivas, parcial-temporales y total-temporales. Las
transmisiones de derechos temporales tanto totales como parciales no se solicitan mucho, sobre
todo a partir del 2004, por tanto no tienen amplio peso dentro del número de solicitudes
aprobadas, ello como reflejo de la cancelación de la posibilidad de realizar transmisiones
temporales de derechos de agua.
104
Respecto a la categorización en solicitudes totales y parciales (definitivas), tenemos que en la
mayoría de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales las transmisiones autorizadas son
de la totalidad de la concesión, es decir, que en general es más común la transferencia de toda la
concesión que de una parte de la misma, con excepción de las DL del Estado de México y de
Hidalgo en que el mayor número de autorizaciones correspondió a solicitudes parciales.
El análisis por organismo de Cuenca o Dirección Local nos indica que los OC Cuencas Centrales
del Norte, Golfo Norte, Península de Baja California, Pacífico Norte y Lerma-Santiago Pacífico
son quienes autorizaron mayor número de transmisiones en el periodo, mientras que la DL
Campeche, el OC Balsas, la DL Hidalgo, el OC Pacífico Sur y la DL Quintana Roo son quienes
autorizaron el menor número de transmisiones. En el cuadro 15 se desagregan las transmisiones
realizadas por OC ó DL en el periodo de estudio en los porcentajes que correspondieron según
temporalidad y volumen de la transmisión:
Cuadro 15. Número y porcentaje de transmisiones realizadas por organismo de cuenca o dirección local
TD autorizadas por OC/DL en todo el periodo
de estudio
% de autorizadas
total-temporales en
el periodo
% de autorizadas
total-definitivas
en el periodo
% de autorizadas
parcial-temporales en
el periodo
% de autorizadas
parcial-definitivas en
el periodo OC CCN 871 0.6 87.1 1.6 10.7 OC GNTE 653 0.2 72.7 0.0 27.1 OC PBC 627 1.9 54.4 0.6 43.1 OC PN 619 0.0 90.1 0.0 9.9 OC LSP 498 0.4 54.8 0.2 44.6 DL GTO 484 0.0 87.0 2.1 11.0 DL BCS 470 4.0 56.0 14.3 25.7 DL SLP 460 2.0 74.6 0.0 23.5 OC NOESTE 422 0.0 81.0 0.2 18.7 DL DGO 411 0.0 83.5 0.0 16.5 OC AVM 290 0.0 50.3 0.0 49.7 DL CHIH 247 0.8 92.3 0.0 6.9 DL COL 214 0.0 93.5 0.0 6.5 OC Río Bravo 202 0.0 53.5 0.0 46.5 OC GC 190 0.0 94.2 0.5 5.3 DL TAB 179 0.0 95.5 0.0 4.5 OC FS 165 0.0 84.2 0.0 15.8 DL NYRT 164 0.0 90.2 0.6 9.1 DL MICH 138 0.0 81.9 0.0 18.1 DL GRO 111 0.0 94.6 0.0 5.4 DL PUE 99 0.0 62.6 1.0 36.4 DL QRO 94 0.0 83.0 0.0 17.0
105
DL EDOM 80 0.0 37.5 0.0 62.5 DL CAMP 74 2.7 97.3 0.0 0.0 OC Balsas 63 0.0 95.2 0.0 4.8 DL HGO 43 0.0 48.8 0.0 51.2 OC PS 38 0.0 100.0 0.0 0.0 DL QROO 17 0.0 100.0 0.0 0.0
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
Modalidades de transmisión de derechos
Las distintas modalidades que se propusieron en el cuestionario de la Conagua fueron las
siguientes: general; por vía sucesoria; por adjudicación judicial; por cambio de titular sin cambiar
condiciones del título; para uso agrícola, ganadero o forestal; en ejido o comunidades; en
Unidades de Riego, Distritos de Riego o Sistemas de Riego; dentro de un Distrito de Riego a
terceras personas para usos distintos; a personas físicas o morales fuera del DR; entre asignatarios
y particulares; por simple aviso; y para el Aprovechamiento de Infraestructura y Servicios
Hidráulicos Federales (ocupación con obras). El problema que se encontró en esta información se
refiere a que en las modalidades de transmisión se agrupan categorías de uso, de usuarios y de
tipo de transmisión (que sería efectivamente la modalidad o el procedimiento para la
transmisión).
Aunque no se especifica en el cuestionario, se asume que la modalidad general de transmisión se
refiere a aquella en la que se tiene que llevar a cabo todo el trámite que marca la LAN con una
solicitud fundada y motivada, siempre que no se afecte el funcionamiento de los sistemas
hidrológicos y su capacidad de carga, es decir que no se refiere a aquellas modalidades de vía
sucesoria, adjudicación judicial o sin cambiar condiciones del título que son transmisiones que se
autorizan de manera más expedita por tener menores requisitos.
De las distintas modalidades de transmisiones de derechos en el año 2001 en promedio para todos
los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales, la mayoría fueron de tipo general, seguido de
las transmisiones por cambio de titular sin cambiar condiciones del título y para uso agrícola,
ganadero o forestal. Para el año 2002 también las transmisiones fueron en su mayoría de
modalidad general, seguidas de las modalidades para uso agrícola, ganadero, o forestal, a
personas físicas o morales fuera del Distrito de Riego y por cambio de titular sin cambiar
106
condiciones de título. En el año 2003 igualmente la principal modalidad fue la general, seguida
de la de uso agrícola, ganadero o forestal y de aquella de cambio de titular sin cambiar
condiciones del título. En el 2004 y 2005 también la modalidad más socorrida fue la general,
seguida de la de uso agrícola, ganadero o forestal. En 2006 las modalidades general, uso agrícola,
ganadero o forestal y por cambio de titular sin cambiar condiciones del título parecen tener la
misma importancia en promedio, seguidas de la de personas físicas o morales fuera del DR.
Así, la modalidad general fue la principal para todos los años, seguida en general del uso
agrícola, ganadero o forestal, sin embargo, dado lo que se mencionó en un principio en relación a
que se mezclaron opciones de tipo de transmisión y usuarios, la única conclusión que podemos
generar es que en relación a las modalidades de transmisión la más común es la general en
detrimento de aquellas por vía sucesoria; por adjudicación judicial y por cambio de titular sin
cambiar condiciones del título, lo cual obedece a la lógica pues no es mayor el número de títulos
que se heredan o en los que se cambia de usuario sin cambiar las condiciones del título, que
aquellas transmisiones hacia otros usos y usuarios que ofrecen las mayores ventajas de un
mercado de transmisión de derechos. Así mismo y confirmando lo que se enunciará a
continuación en relación a las transmisiones por actividad productiva, el sector agrícola es el
principal transmisor y adquirente de derechos, razón por la cual dicha “modalidad” de
transmisión ocupó el segundo lugar en el periodo de estudio.
De acuerdo con el estudio de caracterización realizado por los OC, aunque varía la proporción,
una parte importante de las transmisiones fueron por vía sucesoria y adjudicación judicial (En
Pacífico norte 47.3%, en Río Bravo sólo 2%, en Lerma Santiago Pacífico sólo .47%, y en
Cuencas Centrales del Norte 21%).
Por su parte el documento de la ANEI identifica tres casos de transmisiones de derechos de uso o
de volúmenes de agua en los Distritos de Riego a nivel nacional: a) transmisión de derechos con
participación de autoridades de los módulos del distrito y con participación del Comité
Hidráulico b) transmisiones de derechos entre los mismos usuarios bajo un contrato notarial
aprobado por los directivos de módulos y autoridades del distrito de riego y c) transmisiones a
través de un Banco de Agua.
107
Transmisiones por actividad productiva
De acuerdo con la información del cuestionario aplicado por la Conagua se observa que en el
periodo de estudio cerca de la mitad de las transmisiones de derechos se registran en la
agricultura, tanto como actividad productiva transmisora de derechos como adquirente, sin
embargo también se observa que en promedio es un poco mayor el número de transmisiones en
cada año del sector agrícola que el número adquisiciones de ese sector, lo que permite afirmar
que la actividad agrícola es cedente neta de derechos. Por otro lado, aunque el número total de
transmisiones ha venido disminuyendo de 2001 a 2006, la proporción de transmisiones
registradas en la actividad agrícola ha ido incrementándose.
Otro sector que a partir del 2002 y hasta el 2004 se convirtió en transmisor y adquirente de
importante número de derechos fue el ganadero, un sector que también comenzó a figurar a partir
del 2002 es el de las industrias manufactureras en la división de otras.
El sector de agua (captación, potabilización y distribución) durante todo el periodo de estudio se
ha manifestado como un adquirente de derechos de importancia.
El problema con la información que generó el cuestionario en este sentido se refiere a que las
actividades productivas se encuentran desglosadas, pero al final se engloban en tres sectores, con
lo cual si las transmisiones se toman como un todo y las proporciones se calculan en base a ello,
se estaría duplicando información, así el número de transmisiones y adquisiciones registradas en
la agricultura es mayor del reportado. Otro problema se refiere a que la información que se
solicitó para conocer las transmisiones por actividad productiva fue solicitada en número de
transmisiones y no en volúmenes transferidos, por lo cual no se puede conocer la cantidad de
agua que se transfiere y adquiere por actividad productiva.
Sin embargo, los otros estudios como el de la ANEI coinciden en que el sector Agrícola es el que
presenta mayor número de transmisiones e incluso presenta mayor número de trasmisiones que
las registradas en el Repda por ser una buena parte de ellas internas y temporales en los distritos
de riego.
108
Cambios en uso inicial y tipo de aprovechamiento
De acuerdo con las respuestas de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales el mayor
número de transmisiones realizadas provienen del sector agrícola pero en su mayoría (poco más
del 50%) dichos derechos son adquiridos por el mismo sector, por lo que no cambian de uso
inicial, el resto se distribuye principalmente y en orden de importancia hacia los siguientes usos:
público urbano, servicios, agroindustrial, múltiple y pecuario. Posteriormente en importancia
como transmisores de derechos se encuentran los siguientes usos: múltiple, pecuario y servicios.
El uso múltiple termina cambiando su uso principalmente hacia el agrícola, los usos pecuario e
industrial se transfieren principalmente a otras actividades dentro de su mismo sector.
Sin embargo una limitante de la información mencionada anteriormente en relación al cambio de
uso tras una transmisión de derechos, es que en el diseño del cuestionario de la Conagua dentro
de las opciones de uso del agua que se indicaron para antes y después de la transmisión de
derechos no se encuentra el uso industrial, con lo que los Organismos de Cuenca y Direcciones
Locales no pudieron registrar los cambios provenientes de ese uso o dirigidos a uso industrial.
Otra limitante relacionada con aspectos de sustentabilidad se refiere a que el uso ambiental o para
conservación ecológica no aparece tampoco dentro de los posibles.
Así, la importancia de las falla en el diseño del cuestionario mencionada anteriormente se
evidencia con la siguiente información de una nota periodística de acuerdo con la cual hasta 2005
se habían realizado 4 mil 430 transmisiones, que representaban poco más de uno por ciento de los
títulos asignados por la Conagua en el territorio nacional, de las cuales 2 mil 700 fueron del
sector agrícola al industrial (La Jornada, 3 de octubre de 2005, Angélica Enciso, incursionaría el
agua en la lógica del libre mercado). Así, de acuerdo con dicha información y contrario a los
resultados del cuestionario, más del 50% de las transmisiones que se han realizado en el país
provienen del sector agrícola y han sido hacia el sector industrial.
Por su parte el estudio de caracterización también identifica como principal uso transmisor de
derechos al agrícola y agroindustrial para los seis organismos de cuenca, y aunque en pocos casos
se hace análisis del uso final, en la Frontera Sur fue principalmente para el sector comercio y
servicios, en Lerma Santiago Pacífico para uso público urbano, y en Cuencas Centrales del Norte
para uso industrial y uso público urbano.
109
Respecto al tipo de aprovechamiento, de acuerdo con el cuestionario, se registran más
transmisiones de derechos a nivel nacional de Aguas nacionales, y particularmente las
subterráneas.
De acuerdo con el estudio de caracterización predominan distintos tipos de aprovechamiento en
las transmisiones, en Pacífico Norte predominan los aprovechamientos de zona federal aunque
los de aguas subterráneas están incrementándose, en Río Bravo las transmisiones de
aprovechamientos de aguas subterráneas representan 86%, en Golfo Norte la mayoría de las
transmisiones fueron de aguas subterráneas 46.37% aunque estuvieron cercanas las transmisiones
de zona federal con 36.54%, en Frontera Sur la mayoría de las transmisiones fueron en zona
federal con 77.84%, en Lerma Santiago Pacífico la mayoría de las transmisiones se registraron en
agua subterráneas representando 63.2% y en segundo lugar se registraron en zona federal con
30.63%, en Cuencas Centrales del Norte 90% de las transmisiones fueron de aguas subterráneas y
8% de zona federal.
Transmisiones entre regiones, en zonas de veda, reglamentadas y de reserva
De acuerdo con los resultados del cuestionario la mayoría de los Organismos de Cuenca o
Direcciones Locales (el 89%) no han participado en transmisiones de derechos entre diferentes
regiones hidrológico-administrativas.
Ello puede deberse a que no se comparten muchas cuencas hidrológicas (existen 718 cuencas
hidrográficas en las que está dividido el país) entre Regiones Hidrológico Administrativas, y un
requisito para la aprobación de las transmisiones es que se realicen en una misma cuenca.
De las 3 Direcciones Locales que indicaron haber participado en una transmisión de derechos
entre diferentes Regiones sólo 2 indicaron el procedimiento a seguir, la DL de Guanajuato señaló
que alguna de las Regiones Hidrológicas debía integrar el expediente y enviarlo a oficinas
centrales para su dictamen y autorización, como lo indica la legislación vigente. Por otra parte la
DL de Hidalgo menciona que participa con tres Organismos de Cuenca pero es ella la que realiza
todo el procedimiento hasta la emisión de los resolutivos, lo cual contravendría lo establecido en
la legislación en relación a que deben ser las oficinas centrales de la Conagua quienes resuelvan
las transmisiones entre regiones.
110
Respecto a las transmisiones de derechos que se realizan en zonas de veda42, reglamentadas43 y
de reserva44 los datos resumidos en el cuadro 16 indican que el mayor número de transmisiones
se realizan en zonas de veda, en promedio en los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales el
porcentaje de transmisiones que en el 2001 se realizaban en zonas de veda fue del 53.7%, para el
2002 de 69.7%, para el 2003 de 69.2%, para el 2004 de 74.3%, para el 2005 de 72.5% y para el
2006 de 76.1%, lo que indica además que el número de transmisiones en zonas de veda se ha ido
incrementando en el periodo de estudio. El hecho de que la mayor parte de las transmisiones se
realicen en zonas de veda y que las transmisiones hayan aumentado en el periodo de estudio tiene
lógica pues de acuerdo con la definición de las zonas de veda se trata de aquellas en que no se
autorizan más aprovechamientos en virtud de su deterioro, y por tanto de requerirse agua ésta
deberá obtenerse a través de una transmisión, lo cual aunado a la cada vez mayor escasez explica
el incremento del número de transmisiones de derechos en el periodo de estudio en las zonas de
veda.
Cuadro 16. Porcentaje de las transmisiones de derechos realizadas en zonas de veda de 2001 a 2006.
Porcentaje de transmisiones de derechos en zonas de veda OC/DL 2001 2002 2003 2004 2005 2006
OC Río Bravo 64.0% 64.0% 71.0% 89.0% 38.0% 50.0% OC Balsas 100.0% 66.7% 100.0% 100.0% 92.9% 91.7% OC CCN 36.0% 40.0% 34.0% 45.0% 35.0% OC PS 100.0% 100.0% 75.0% 75.0% 83.0% 100.0%
OC PBC 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% OC AVM 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
OC FS 100.0% 84.6% 87.7% 45.0% 88.0% 66.7% OC GC 71.4% 46.2% 48.4% 75.7% 53.0% 41.4% OC LSP 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
OC NOESTE 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 42 "Zona de veda": Aquellas áreas específicas de las regiones hidrológicas, cuencas hidrológicas o acuíferos, en las cuales no se autorizan aprovechamientos de agua adicionales a los establecidos legalmente y éstos se controlan mediante reglamentos específicos, en virtud del deterioro del agua en cantidad o calidad, por la afectación a la sustentabilidad hidrológica, o por el daño a cuerpos de agua superficiales o subterráneos. (Art. 3, inciso LXV, LAN) 43 "Zona reglamentada": Aquellas áreas específicas de los acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones hidrológicas, que por sus características de deterioro, desequilibrio hidrológico, riesgos o daños a cuerpos de agua o al medio ambiente, fragilidad de los ecosistemas vitales, sobreexplotación, así como para su reordenamiento y restauración, requieren un manejo hídrico específico para garantizar la sustentabilidad hidrológica. (Art. 3, inciso LXIII, LAN) 44 "Zona de reserva": Aquellas áreas específicas de los acuíferos, cuencas hidrológicas, o regiones hidrológicas, en las cuales se establecen limitaciones en la explotación, uso o aprovechamiento de una porción o la totalidad de las aguas disponibles, con la finalidad de prestar un servicio público, implantar un programa de restauración, conservación o preservación o cuando el Estado resuelva explotar dichas aguas por causa de utilidad pública. (Art. 3, inciso LXIV, LAN)
111
Porcentaje de transmisiones de derechos en zonas de veda OC/DL 2001 2002 2003 2004 2005 2006
OC PN 71.4% 75.0% 90.9% 100.0% 76.2% 91.4% OC GNTE 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL NYRT 0.0% 31.3% 19.0% 46.7% 21.9% 21.2% DL PUE 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL BCS 70.0% 72.0% 67.0% 65.0% 70.0% 62.0%
DL CAMP 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% DL CHIH 80.0% 83.0% 82.0% 85.0% 89.0% DL COL 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL DGO 0.0% 8.2% 4.8% 7.2% 15.3% 49.4%
DL EDOM 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL GTO 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL GRO 0.0% 35.7% 16.7% 37.5% 10.5% 16.1% DL HGO 0.0% 0.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL MICH 16.7% 0.0% 0.0% 0.0% 50.0% 75.8% DL QROO 0.0% 100.0% 0.0% 100.0% 60.0% 100.0% DL QRO 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% 100.0% DL TAB 70.0% 70.0% 70.0% 70.0% 70.0% 70.0% DL SLP 41.0% 83.0% 65.0% 54.0% 70.0% 70.0%
Promedio Nacional 53.7% 69.7% 69.2% 74.3% 72.5% 76.1% Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
En segundo lugar se encuentran las zonas reglamentadas para la realización de transmisiones, sin
embargo su porcentaje máximo en promedio nacional fue del 6% para el año 2006. Este valor
promedio fue generado principalmente por el OC Cuencas Centrales del Norte y por las DL de
Baja California Sur y de Nayarit, que fueron los únicos tres que presentaron un porcentaje
distinto de cero para las transmisiones realizadas en zonas reglamentadas.
Finalmente las zonas de reserva tienen un peso mínimo dentro de las transmisiones de derechos,
pues no llegaron a ser superiores al 1% de las transmisiones para el periodo de estudio y en
promedio para todos los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales. El único OC que presentó
un porcentaje más elevado de transmisiones correspondientes a zonas de reserva fue el de
Cuencas Centrales del Norte con un promedio de 17% de sus transmisiones en dichas zonas.
Compra-venta de derechos y precio del agua
El cuestionario pregunto a los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales el porcentaje de
transmisiones de derechos que era realizado mediante compra-venta, préstamo u otra modalidad,
así los resultados del cuestionario mostraron que en promedio para todo el periodo de estudio el
112
porcentaje de transmisiones de derechos que se pactaron por medio de compra-venta fue del 30%,
dicho promedio estuvo un poco por debajo al principio del periodo de estudio y se fue
incrementando hacia el 2006. En cuanto a las transmisiones en modalidad de préstamo éstas
fueron del 0% en todos los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales. Finalmente la
modalidad de otro tuvo un porcentaje importante como modalidad de transmisión de derechos,
del 24.4% en 2001 y con incrementos y decrementos en el resto de los años hasta el 2006 para
generar un promedio en el periodo de 27.5%.
Entre los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales que indicaron tener un importante
porcentaje en la modalidad de otro y que especificaron cuál era esa otra modalidad se encuentran:
convenio de cesión de derechos (OC Noroeste), cesión y transmisión (DL Chihuahua), contrato
de cesión de derechos (OC Golfo Norte), convenio de transmisión y cesión de derechos (DL
Puebla), cesión de derechos (DL Baja California Sur), cesión y transmisión (DL Chihuahua), y
traspaso familiar (DL Tabasco).
Es decir que en promedio el 30% de las transmisiones se realizan por compra-venta, y otro
porcentaje cercano se transfiere principalmente mediante un contrato de cesión de derechos en el
cual no se pagan los metros cúbicos transmitidos y simplemente se tramita la transmisión, tal cual
se indica en la LAN. Sin embargo es de esperarse que en la mayoría de dichas transmisiones lo
que suceda realmente es que no son registradas como compra-venta pero que efectivamente se
pague un precio por la transmisión.
Respecto al precio promedio de las transmisiones de derechos fueron muy pocos los Organismos
de Cuenca y Direcciones Locales que respondieron, pues muchos de ellos indicaron que no
contaban con la información o con datos oficiales al respecto, pues en los contratos de
transmisión de derechos no se solicita la especificación del precio o costo por metro cúbico
transmitido.
Las respuestas presentadas varían mucho pues aunque se solicitó la respuesta por cada mil metros
cúbicos, algunas de las respuestas parecen haber indicado el precio por metro cúbico, dejando
esto de lado se puede encontrar un rango de precios que varia desde los 1.6 y hasta los 15 pesos
por metro cúbico.
113
Comparando con los precios del agua establecidos en la LFD en régimen general45, tenemos
incluso un precio menor al ahí establecido, ya que se el precio establecido por metro cúbico en
cada una de las nueve zonas de disponibilidad, va de los 16.5665 pesos en la zona de
disponibilidad 1, a los 1.3002 pesos en la zona de disponibilidad 9.
Por el contrario, en el estudio de caracterización el único Organismo de Cuenca que reportó algún
precio de compra-venta fue Pacifico Norte, señalándose que en el distrito de riego 076 en Sinaloa
se realizaron transmisiones de compra-venta de agua cuyo precio por metro cúbico en los años
agrícolas 2005-2006 y 2006-2007 varió de 50 a 80 pesos, realizándose transacciones de desde
500 hasta 6000 metros cúbicos, que es un precio mucho más alto que el indicado en las
respuestas del cuestionario aplicado por la Conagua y en la LFD.
De acuerdo con el CIDE las reformas a la LAN del 2004 que prohíben la transmisión temporal de
derechos y las multas exageradas por rebasar los niveles permitidos han incrementado en 100% el
precio de intercambio del agua. Así, en el marco del Padua en uno de los dos distritos en que se
implementó en su primera etapa (DR 037 Santo Domingo), antes de la LAN y del Padua para
vender sus derechos los agricultores esperaban un pago de $3, después el precio de referencia del
mercado local contra el cual competía el programa estaba entre $4.5 y $5 (CIDE, 2004:47).
Es importante considerar que dado que no se permiten transmisiones temporales de derechos en
el país, las transmisiones definitivas complican el cálculo del precio de venta pues debe
calcularse como la suma de los beneficios obtenidos por el recurso durante varios años,
considerando tanto la tasa de inflación esperada como una tasa de interés nominal. Esto es de
suma importancia para los Bancos de Agua porque si el precio en el mercado es muy bajo el
número de transmisiones será incipiente.
45 Explotación de aguas provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las de uso para agua potable, agrícola, balnearios y centros recreativos, hidroelectricidad y acuacultura.
114
Desempeño institucional; procedimiento, requisitos, plazos, auditorias y visitas de
inspección.
Procedimiento, requisitos y plazos
El 82.1% de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales respondieron que el procedimiento
para la transmisión de derechos era el adecuado. Así mismo el 85.7% de los OC y DL
consideraron que los requisitos establecidos para transmitir derechos eran adecuados.
Respecto al número de días en que en promedio, de acuerdo con las respuestas al cuestionario,
los OC y DL resuelven una solicitud de transmisión de derechos tenemos resultados muy
variables a nivel nacional; como puede observarse en el gráfico 3 el menor plazo de resolución es
de 30 ó 31 días en el OC Noroeste y en la DL Campeche, respectivamente, y el mayor número de
días fue reportado por la DL Colima con un promedio de 266.7 días. Así, el promedio general
para todos los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales que indicaron un dato para el
periodo de estudio fue de 78.9 días, lo cual es un poco superior a los 60 días hábiles establecidos
en la Legislación.
Sin embargo dicho promedio se eleva por algunos Organismos de Cuenca y Direcciones Locales
que reportaron un número promedio de días muy elevado como lo fue la DL Colima, quien
reportó haberse tardado en promedio para el periodo de estudio 266.7 días en resolver las
transmisiones, aunque aclaró que dicha cifra era muy elevada hacia el principio del periodo de
estudio y para fines del mismo había llegado a disminuir a 75 días. Así tenemos que únicamente
8 de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales están resolviendo las solicitudes en más
tiempo que los 60 días establecidos (Los OC Río Bravo, Golfo Centro y Golfo Norte, y las DL
Puebla, Colima, Estado de México, Querétaro y San Luis Potosí) y que 17 las resuelven dentro
del tiempo establecido e incluso 8 lo hacen en un menor plazo (OC Balsas, OC Cuencas
Centrales del Norte, OC Península de Baja California, OC Frontera Sur, OC Noroeste, DL
Campeche, DL Guerrero, y DL Quintana Roo).
115
Gráfico 3. Número de días promedio en que se resuelven las solicitudes de transmisión de derechos por OC y DL
0
50
100
150
200
250
300O
C R
ío B
ravo
OC
Bal
sas
OC
CC
N
OC
PS
OC
PB
C
OC
AV
M
OC
FS
OC
GC
OC
LS
P
OC
NO
ES
TE
OC
PN
OC
GN
TE
DL
NY
RT
DL
PU
E
DL
BC
S
DL
CA
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DL
CH
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DL
CO
L
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DG
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DL
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DL
GTO
DL
GR
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DL
HG
O
DL
MIC
H
DL
QR
OO
DL
QR
O
DL
TAB
DL
SLP
Pro
med
io N
acio
nal
días
Fuente: Elaboración propia con base en las respuestas del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua a los OC y DL.
Dado que no existe un patrón que permita afirmar que las solicitudes se resuelven en tiempos
donde hay menor sobreexplotación y por tanto menores solicitudes de transmisión de derechos,
no podemos afirmar que el número de días que una Dirección Local u Organismo de Cuenca
tarda en resolver una solicitud está en función del número de solicitudes que recibe, sino de su
capacidad administrativa.
Es interesante señalar que en el RLAN se menciona que de no resolver la Comisión en un plazo de
sesenta días las solicitudes de transmisión vía sucesoria o por adjudicación judicial, se entenderá
por autorizada la transmisión, lo anterior es preocupante si no se agilizan los trámites en los OC y
DL que presentaron retrasos en los plazos de aprobación, pues se podrían estar aprobando
transmisiones por falta de capacidad administrativa que quizá de otra forma no hubieran sido
aprobadas.
Desempeño en tiempos
En promedio en todos los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales el número de
autorizaciones aprobadas a tiempo se incremento año con año pasando de 56.5% en 2001 a
77.4% en 2006, por su parte el número de transmisiones rechazadas a tiempo, aunque fue menor
que el de las autorizadas, también se incrementó pasando de 39% en 2001 a 54% en 2006.
116
Por su parte el 75% de las direcciones locales y organismos de cuenca consideraron que el plazo
establecido en la Ley para resolver las transmisiones de derechos era el adecuado. Del 25%
restante tres OC ó DL mencionaron que el plazo debería ser mayor debido a ciertas dificultades,
relacionadas con falta de personal y de capacitación, rezagos anteriores en dichos trámites,
incremento de solicitudes, etc. Tres OC ó DL mencionaron un tipo particular de transmisiones de
derechos que podría solucionarse en menor o mayor tiempo y propusieron que así fuera
establecido en la legislación: se propuso que las transmisiones por vía sucesora, adjudicación
judicial y por cambio de titular sin modificar las condiciones del título tuvieran un plazo menor
para su resolución; por el contrario para las transmisiones con más de un cesionario, lo cual
complica su estudio y resolución, propusieron un plazo mayor de resolución. Únicamente el OC
Frontera Sur indicó que el tiempo debería ser reducido y simplificados los procedimientos para
resolver más rápido las transmisiones de derechos.
Comparando las respuestas de los siete Organismos de Cuenca y Direcciones Locales que
manifestaron estar en desacuerdo con el plazo establecido para resolver las transmisiones de
derechos y el número promedio de días en que indicaron resolver sus solicitudes tenemos que dos
de ellos, el OC Frontera Sur y la DL Durango resolvieron sus transmisiones más rápido que lo
establecido en la LAN, en un promedio de 15 y 3 días respectivamente, por esta razón el OC
Frontera Sur sugiere una disminución del número de días en que se resuelven las solicitudes y la
DL Durango sugiere que se reduzca el plazo establecido sólo para las transmisiones de derechos
por cambio de titular sin modificar las condiciones del título. Por otra parte las DL Chihuahua y
Guanajuato que indicaron también estar en desacuerdo con los plazos, no presentaron
información sobre el número promedio de días en que resolvían las solicitudes. Finalmente los
tres OC y DL restantes en desacuerdo con el plazo establecido indicaron haberse tardado en
promedio 120, 90 y 107 días. Es de destacar que cinco OC y DL que indicaron haberse tardado
en resolver más que los 60 días establecidos, indicaron estar de acuerdo con el plazo establecido.
Entre los motivos que indicaron para dar esas respuestas se encuentra el que consideran que los
tiempos de resolución son los adecuados pero que falta capacidad instalada y tienen un rezago
considerable en esos y en otros trámites. Finalmente el OC Golfo Norte indicó estar de acuerdo
con el plazo en virtud de que se eliminaron las visitas de inspección.
117
Auditorias
Respecto a las auditorias en materia de transmisión de derechos el 67.8% de los Organismos de
Cuenca y Direcciones Locales indican que sí se les ha practicado ese tipo de auditorias por parte
de un Órgano Interno de Control. Dentro de las observaciones que se les han hecho a los
Organismos de Cuenca y Direcciones Locales como resultado de dichas auditorias se encuentran:
el incumplimiento de los tiempos establecidos en la Ley para la transmisión de derechos, el haber
emitido resolución positiva de transmisión de derechos sin tomar en consideración trámites
anteriores o procedimientos no concluidos, la realización de dobles visitas por las áreas tanto de
inspección y medición como técnica, y por no inscribir el título de transmisión en el Repda en el
tiempo establecido.
Aunque la figura de auditorias no está establecida en la LAN ni en su Reglamento, es un
instrumento de control que seguramente obedece a una iniciativa de las oficinas Centrales de la
Conagua que parece dar buenos resultados y que debería incrementarse para garantizar que los
Organismos de Cuenca y Direcciones Locales realicen en tiempo y forma los trámites de
transmisión de derechos a fin de agilizar y dar certidumbre al mercado.
Visitas de inspección
Respecto a las visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las obligaciones de los
transmisores y adquirentes encontramos una gran diversidad en las respuestas, pues mientras que
algunos Organismos de Cuenca y Direcciones Locales afirman tener un porcentaje de inspección
del 100% otros afirman que no se realizan inspecciones.
En general existen más casos cuyo porcentaje de visitas disminuyó en lugar de incrementarse del
2001 al 2006, por su parte solo el 32% de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales
aseguran que se inspeccionan el 100% de las transmisiones realizadas.
Un problema en esta pregunta se refiere a que se está preguntando el porcentaje de visitas de
inspección para verificar el cumplimiento de las obligaciones de transmisores y adquirentes, pero
las respuestas pudieran referirse a visitas de inspección previas a la transmisión de derechos y
precisamente para determinar su autorización o rechazo. Además de acuerdo con la DL Colima, a
118
partir del 5 de abril de 2007 Oficinas Centrales autorizó suprimir el requisito de realizar visitas de
inspección para la realización del trámite de transmisión de derechos.
La LAN en su artículo 29 habla de inspección por parte de la autoridad del agua de las obras
hidráulicas para explotar usar o aprovechar las aguas nacionales incluyendo la perforación y
alumbramiento de aguas del subsuelo, permitir la lectura y verificación del funcionamiento y
precisión de los medidores y demás actividades que se requieran para comprobar el cumplimiento
de los dispuesto en la LAN, sus reglamentos, normas y títulos de concesión, de asignación o
permiso de descarga. En el artículo 86 se reafirma que la autoridad del agua tendrá a su cargo la
inspección y verificación del cumplimiento de las disposiciones de las Normas Oficiales
Mexicanas aplicables para la prevención y conservación de la calidad de las aguas nacionales y
bienes señalados en la Ley. En los artículo 88 bis fracción XI, y 95 se habla de inspección de
obras para las descargas de aguas residuales y su tratamiento, y de la inspección de las descargas
mismas respectivamente. Por tanto no existe una inspección para verificar el cumplimiento de las
obligaciones de transmisores y adquirentes, es precisamente la falta de dichas inspecciones lo que
puede explicar la falta de dinamismo en el mercado de transmisión de derechos de agua.
El RLAN señala que la comisión realizará visitas de inspección para verificar el cumplimiento de
la LAN, por tanto también puede tratarse de una inspección en tal sentido, pero no de una
inspección específica sobre obligaciones de adquirentes y transmisores.
Problemas de la transmisión de derechos
Como se describió anteriormente entre los principales problemas para la transmisión de derechos
se encuentran la negativa de transmisión de derechos de agua entre cuencas hidrológicas o
acuíferos, la negativa para transmitir derechos temporalmente, y la discrecionalidad con que la
LAN dota a la Conagua para la autorización de las transmisiones de derechos, ello aunado a los
costos tanto por la transmisión como por el registro de la misma, generan desincentivo para
participar en el mercado de transmisión de derechos. Sin embargo entre los principales problemas
que la ANEI, el IIMA, el estudio de caracterización y los resultados del cuestionario a los
Organismos de Cuenca y Direcciones Locales, encontraron para la transmisión de derechos se
encuentran los siguientes, que como podrá observarse son muy amplios y se refieren a aspectos
tan variados como los relacionados con:
119
Restricciones legales:
Lagunas legales por la falta del RLAN, tras las modificaciones del 2004 a la LAN
Gran diversidad de documentos que deben integrar un expediente de trámite de
transmisión de derechos
Transmisiones en que se solicitan cuotas de garantía para salvaguardar los derechos que
se transmiten como establece el RLAN, sin embargo aún no se han publicado dichas cuotas
ni los lineamientos para operar esas transmisiones
Transmisiones de derechos de zona federal que presentan el problema de que no se tienen
legalmente delimitados o demarcados los causes, vasos, zonas de protección y sus
correspondientes zonas federales
Derechos que no son de propiedad, sino que son solo derechos de uso bajo ciertas
condiciones y por un tiempo determinado, que generan un cierto grado de inseguridad en
los usuarios lo que limita en parte las transmisiones y las posibles inversiones en mejoras
de infraestructura(ANEI)
La negativa para reservar volúmenes ahorrados o no usados para el próximo año, genera
poco incentivo para el ahorro agua, por lo que en algunos casos los usuarios se ven
obligados a vender sus volúmenes a precios bajos.
Capacidad administrativa:
Falta de capacidad de respuesta por parte de los organismos de cuenca y las direcciones
locales por falta de personal capacitado en los trámites de transmisión, y por tanto, rezago
en la resolución de los mismos.
Falta de capacidad instalada para realizar visitas de verificación y comprobar que se
cuente con medidores que contabilicen los volúmenes extraídos, por lo que los usuarios
reportan haber utilizado el volumen concesionado a fin de que no se les inicie
procedimiento de caducidad de volúmenes. Incapacidad para demostrar lo contrario aún
cuando se tenga conocimiento de que no están siendo extraídos.
Lo anterior ha provocado el ingreso de trámites que no cumplen con el requisito de
vigencia de los derechos a transmitir, lo que aunado a la falta de seguimiento a las
caducidades, genera que se lleguen a transmitir derechos que ya habrían caducado.
120
Falta de coordinación entre el Repda y los OC y DL para informar de las transmisiones.
Falta de actualización de las reglas de operación del Repda
Falta de coincidencia entre los datos asentados en los convenios de transmisión y los
títulos respectivos
Lentitud en el trámite administrativo que tiene que seguir el Organismo de Cuenca para
una consulta al Repda a fin de dar a conocer a los usuarios con quiénes podrían realizarse
las transmisiones, con lo que se incumplen los tiempos señalados para las transmisiones.
Falta de un banco de información que apoye y oriente a los usuarios.
Falta de medición del volumen de agua transferido.
Las estadísticas de los distritos de riego a nivel módulo son poco confiables y en muchos
casos son solo estimadas por la falta de personal y de un sistema de recopilación y de
control, además el padrón de usuarios no está actualizado.
Falta de criterios generales para dictaminar y registrar en su momento las transmisiones.
Conocimiento y comportamiento de los usuarios:
El desistimiento de una de las partes del contrato de transmisión
Desconocimiento del trámite principalmente en lo referente a la negativa de transmisiones
entre acuíferos diferentes
La falta de interés de los concesionarios por conocer sus derechos y obligaciones, lo que
ocasiona que antes de poder transmitir sus derechos tengan que regularizar su situación
administrativa o fiscal, lo que implica prolongar el trámite para la transmisión
Presentación por parte de los usuarios de expedientes incompletos para el trámite de
transmisión (errores en la descripción de los títulos y datos registrales, falta de
coincidencia de los nombres o RFC de las personas que ceden o adquieren, etc) lo que
implica realizar requerimientos de información a los peticionarios y prolonga los trámites.
Aspectos socioculturales:
Falta de cultura sobre transmisiones de derechos, pues al no ser valorados no se prevé su
transmisión
Que los grupos de gestores que llevan los trámites atienden a sus propios intereses
121
Las transmisiones por vía sucesoria cuando los derechos que ampara el título no se
encuentran relacionados en el testamento o están intestados,
Que los derechos ofrecen poca seguridad a las inversiones a largo plazo debido a la
incertidumbre política y económica extrema que viven los usuarios de los módulos de
riego.
La constitución de los Módulos de Riego en Asociaciones Civiles sin fines de lucro, ha
dejado la idea que las transmisiones de agua se dan a precios de costos, lo que ha
impedido en muchos casos la valoración del recurso, aunado a que no se evita incrementar
las cuotas de riego por ser una medida impopular.
Afectaciones al ambiente y a terceros:
La imposibilidad de evitar afectaciones a derechos de terceros o la modificación negativa
de las condiciones hidrológicas de las cuencas o acuíferos por falta de reglamentación
La falta de una cuota de recuperación de volumen en beneficio de los ríos, cuencas y
acuíferos
Repercusiones a la producción agrícola por los grandes volúmenes traspasados de dicho
uso hacia otros
Contaminación por descargas de aguas residuales sin tratar, desechos sólidos, desperdicios
industriales, escurrimiento excesivo de plaguicidas y fertilizantes de ciertos cultivos, etc.,
que pueden afectar la calidad del agua para otros usos otorgados o transmitidos
Aspectos económicos:
Acaparamiento de grandes volúmenes de agua por grupos económicos como las
inmobiliarias (de acuerdo con lo respondido por las Direcciones Locales del Estado de
México y Aguas del Valle de México)
La especulación a que pueden ser sujetos los interesados en adquirir derechos
Grado insuficiente de competitividad en el mercado de agua, pues los actos de un grupo
de pequeños propietarios compradores de derechos tienen una influencia perceptible en el
precio.
Falta de incentivos para el ahorro de agua al prohibirse la obtención de ganancias en la
transmisión de derechos.
122
Consideraciones respecto a la formalidad del mercado de transmisión de derechos
Respecto a la operación del mercado informal de los derechos de agua tenemos que 7 de los
Organismos de Cuenca o Direcciones Locales respondieron que se desconocía el funcionamiento
del mercado no regulado o indicaron que no tenían información de su operación pues no
participaban en él y por tanto no contaban con evidencia al respecto, 5 más afirmaron
tajantemente que no operaba un mercado informal (OC Pacífico Sur, OC Frontera Sur, DL
Nayarit, DL Campeche, DL Quintana Roo), quienes coinciden con regiones hidrológicas en que
la escasez es menos importante.
Generalizando lo que los restantes Organismos de Cuenca o Direcciones Locales mencionaron
respecto al funcionamiento del mercado informal tenemos que se trata de transmisiones de
derechos que funcionan en base a la oferta y demanda, a través de la compra-venta entre
particulares por lo que no interviene la Conagua y sus dependencias, en dichas transmisiones los
involucrados únicamente cumplen con presentar su contrato de cesión de derechos a la Conagua
sin mencionar si se pagó o no por el agua transmitida, en ese mercado el mejor postor obtiene los
derechos del recurso y el metro cúbico es determinado por la urgencia o necesidad que se tenga
de vender o adquirir los derechos, dejando de lado una regulación acorde a la disponibilidad del
recurso, la calidad del agua y la concentración de zonas de explotación en un acuífero
determinado y su consiguiente descenso en niveles estáticos, se menciona también que estas
compra-ventas implican también en muchos casos cambio de uso del recurso, y que un
comprador importante son las inmobiliarias, en algunos casos también el mercado funciona a
través de intermediarios (gestores) entre las personas que solicitan agua y las que tienen
excedentes.
Cabe señalar que tanto para la Conagua como para los OC y DL los conceptos de mercado
informal y no regulado son equivalentes, sin embargo como se verá a continuación no es así, ya
que el mercado de aguas está ampliamente regulado como se pudo observar en el capítulo II,
mientras que los motivos por los que se le denomina mercado informal se analizan a
continuación.
Por disposición del artículo 27 de la Constitución Política, las aguas a que se refiere dicho
precepto legal son propiedad nacional. Su uso, aprovechamiento y explotación debe efectuarse
123
mediante concesión que para tal efecto otorgue la autoridad. Los derechos derivados de la
concesión pueden transmitirse bajo ciertas reglas pero en ningún caso la transmisión puede
generar lucro para el titular de dichos derechos ya que el agua concesionada no puede ser objeto
de comercio. Es paradójico sin embargo que aun cuando exista prohibición de celebrar
operaciones lucrativas con derechos derivados de la concesión de agua se permita la transmisión
de dichos derechos ¿quién –excepciones hechas- estará interesado en transmitir gratuitamente
derechos adquiridos? En la práctica esta contradicción de la legislación de aguas ha creado un
sistema de ficción legal donde formalmente el acto de transmisión que se inscribe en el Repda se
consigna como de transmisión gratuita mientras que por separado se firma un contrato privado
donde se establecen las condiciones reales en que se pacta la transmisión, fomentado un mercado
informal de aguas al margen del control y regulación de la autoridad (CIDE, 2004:25).
Es así que la propia legislación al respecto genera dicho mercado informal, ya que al no permitir
operaciones lucrativas derivadas de una concesión, la Conagua se queda al margen (y por tanto se
excluye de regular) de la compra venta de los derechos de uso del recurso hídrico, que es un
proceso que se va a llevar a cabo y se está llevando a cabo, independientemente de contar con su
aprobación o no.
Se les preguntó también a los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales cuál era el porcentaje
de las transmisiones de derechos que estimaban ocurrían en el mercado informal en su Región
Hidrológica, las respuestas de quienes contestaron fueron muy variables pues fueron desde el 0%
hasta el 100% de las transmisiones. El OC Cuencas Centrales del Norte, el OC Pacífico Norte, la
DL Durango, la DL Estado de México, la DL Hidalgo, la DL Chihuahua y la DL Quintana Roo
fueron quienes indicaron que la mayoría de las transmisiones de derechos se realizan en el
mercado informal.
Entre los motivos que se mencionaron por los cuales se consideró que los usuarios no acuden a la
Conagua para realizar los trámites de transmisión de derechos se encuentran:
- el desconocimiento de la LAN y sus reglamentos, de sus obligaciones y responsabilidades
- tardanza en el registro y entrega de títulos de concesión
- creencia de que el contrato de cesión de derechos es suficiente por lo que no se termina
con el cambio de título de concesión
124
- la asunción de que si se es sucesor de la tierra también se será de los derechos de
aprovechamientos
- la falta de recursos para iniciar un juicio sucesorio
- dificultad del usuario para realizar el trámite por el costo y tiempo que implica o por ser
personas de la tercera edad o con poca escolaridad.
- la idea de que el título de concesión es secundario al terreno adquirido
- la consideración por parte de algunos usuarios de que los convenios informales entre
privados son suficientes para que surtan efectos legales
- la falta de promoción por parte de la Conagua y de sus organismos de las transmisiones de
derechos regulados y sus procedimientos
Es notorio entonces que se percibe el mercado informal como un asunto que los usuarios perciben
erróneamente y en el cual actúan de manera inadecuada, no como un asunto que escapa a la
regulación actual del recurso, precisamente por haberse excluido la propia Comisión de un
mercado que surgió fuera de la Ley al haberse prohibido la compra-venta de los derechos.
Por tanto a continuación se aborda el verdadero significado de mercado informal o informal de
acuerdo con Easter, Rosengrant y Dinar (1999) quienes señalan que hay dos diferentes opiniones
distintas acerca de los arreglos institucionales requeridos para intercambios eficientes de
mercados: la visión neoclásica que postula que un sistema legal es requerido; y otra más
pragmática que enfatiza la importancia de un contrato informal de cumplimiento. Easter et al.
(1999:100) citan a Greif (1997) quien menciona que la capacidad de hacer cumplir los contratos
no es provista por un sistema legal sino basada en reputación, moralidad general, y confianza
personal dentro de las redes sociales, menciona que la evidencia empírica indica la importancia
de dos distintos sistemas de cumplimiento de contrato informal: el sistema individual bajo el cual
la reputación y moralidad de los individuos son clave; y los sistemas colectivos de cumplimiento
de contratos bajo los cuales la confianza personal dentro de la red social es crítica.
Los mercados formales de agua especifican el volumen y porción de agua a ser vendida, tanto
para un periodo de tiempo establecido como permanentemente. Los mercados informales
usualmente involucran la venta de flujos no medidos o agua superficial de un canal por un
periodo fijo de tiempo o de agua bombeada por un número de horas. A pesar de que las unidades
125
vendidas en mercados informales pueden no estar medidas, tanto el comprador como el vendedor
tienen buena información acerca del volumen transferido. La principal diferencia entre lo dos
mercados es la manera en que el comercio es hecho cumplir. Si los usuarios deben auto forzar el
cumplimiento de sus comercios, porque no existen derechos formales que puedan ser obligados a
través de un sistema legal o administrativo es un mercado informal (Easter et al., 1999:107).
Los mercados informales de agua podrían ser una buena alternativa si la distribución del agua en
el nivel local es un problema y los cosos de transacción de establecer mercados formales son
altos. Los mercados informales también pueden mejorar el uso del agua y el ingreso en las áreas
irrigadas donde los derechos de agua no están bien definidos o registrados. Incluso pueden ser
una buena opción si los mercados formales de agua son propensos a producir efectos a terceros y
generan costos de transacción excesivamente altos. Finalmente los mercados informales podrían
trabajar bien en el sistema tradicional de irrigación donde los agricultores manejan el sistema de
irrigación y son capaces de mantener un relativamente modesto nivel de costos de transacción
(Easter et al., 1999:110).
En situaciones donde los mercados informales pueden trabajar bien, podría no ser necesario
incurrir en los costos extra de establecer un mercado formal de aguas. Sin embargo es probable
que los mercados de agua formales se vuelvan más comunes debido al incremento de las
demandas no agrícolas, para proveer la seguridad necesaria para las transferencias permanentes o
transacciones entre diferentes sectores y jurisdicciones (Easter et al., 1999:110). Quizá es por
esto que los mercados de agua en México sólo contemplan la venta de aguas y no el arriendo,
porque el mercado que establece la legislación en el país es un mercado formal que provee
certidumbre para la venta del recurso.
126
CAPÍTULO IV. Bancos de Agua; objetivos, restricciones institucionales y recomendaciones
para su diseño.
El propósito de este capítulo es analizar los objetivos que de acuerdo con el marco normativo
deberán cumplir los Bancos de Agua para contrastarlos con el alcance real que podrán generar
sus actividades, además de conjuntar el análisis de los capítulos anteriores a fin de proponer los
elementos que deberán considerarse para el diseño de los dos Bancos de Agua establecidos como
meta del PNH. En tal virtud se definen los objetivos y características que pueden adoptar los
Bancos de Agua, se presentan tanto el marco normativo que justifica la creación de los bancos en
México como los objetivos que se espera cubran, y se señalan algunas limitaciones que se
podrían esperar para su cumplimiento. Posteriormente a través de modelo econométricos se
estudian las características que limitan el tamaño del mercado de agua y se proponen las
características que deberán tener los OC y DL en que sea más factible implementar Bancos de
Agua, dichas características se refieren tanto a aspectos relacionados con el desempeño
institucional como con características geográficas y de uso y disponibilidad del recurso.
Finalmente se proponen otros aspectos a considerarse en el diseño de los Bancos de Agua
relacionados tanto con la solución de algunos de los problemas que enfrenta el mercado como
con evitar afectaciones a terceros y al medio ambiente.
Bancos de Agua; objetivos y características adoptables
Un informe elaborado por el Departamento de Ecología del Estado de Washington (DEW) indica
que los Bancos de Agua a pesar de tener diferencias significativas en la manera en que operan
respecto a la estructura de mercado, el grado de participación, las tarifas y control de precios, la
vigilancia regulatoria y los objetivos ambientales así como otros factores, comparten el objetivo
primordial de facilitar la transferencia de agua de usos que la valúan poco a usos que la
valúan más alto a través de reunir a vendedores y compradores (DEW, 2004:2-3).
127
Además de ese objetivo primordial el informe señala que entre algunas de las metas individuales
que los Bancos de Agua podrían tratar de lograr se encuentran uno o más de los siguientes
objetivos:
- Crear confianza en la oferta de agua durante los años de sequía
- Crear confianza en la oferta de agua durante las distintas estaciones
- Asegurar una futura oferta de agua para personas, granjas y pesca
- Promover la conservación de agua a través de alentar a los dueños de los derechos de
agua para conservar y depositar sus derechos de agua en el banco
- Actuar como mecanismo de mercado
- Resolver asuntos de inequidad entre usuarios de agua subterránea y superficial
- Asegurar el cumplimiento con acuerdos intraestatales de circulación intratorrente.
Es importante diferenciar entre los aspectos que se pueden considerar como un objetivo o
beneficio de los mercados de agua y los aspectos en que realmente puede contribuir el banco de
agua, pues de acuerdo a la caracterización anterior del DEW de las metas individuales que pueden
perseguir los Bancos de Agua, parece no haber una clara diferencia con las metas del mercado de
agua.
Los Bancos de Agua son un instrumento muy importante para hacer más eficiente el mercado de
derechos de agua y para incrementar su tamaño. A medida que se realizan más transmisiones de
derechos el agua se utiliza donde es más valorada, así, los Bancos de Agua juegan un papel
determinante en el funcionamiento del mercado y propician un mercado de derechos de agua más
competitivo. El grado en que los Bancos de Agua cumplirán tanto con el objetivo primordial de
facilitar la transferencia del recurso a usos que lo valúan más, como el grado en que los Bancos
de Agua podrán contribuir con el cumplimiento de los otros objetivos planteados depende del
nivel de Regulación del mercado, del marco normativo existente y del grado de intervención de
los Bancos en el mercado.
128
Características por definir para los Bancos de Agua en México46
En el informe del DEW se establece que cada banco lo opera un cuerpo administrativo responsable
de vigilar las transacciones y establecer reglas y servicios. Los servicios administrativos varían
significativamente, el menor de ellos se refiere a la agregación de ofertas de posibles vendedores
y facilitar así su venta a posibles compradores.
Algunos bancos han tomado una posición más activa asumiendo el rol de corredores, de centros
de intercambio de información ó hacedores de mercados. Como corredores los bancos conectan
o solicitan compradores y vendedores para crear intercambios, como centros de intercambio de
información sirven como receptores de licitaciones y ofertas de información y facilitan los
requerimientos regulatorios para el intercambio, finalmente como hacedores de mercado crean
“liquidez” en el mercado comprando agua excedente o vendiendo reservas de agua a precios con
rangos predeterminados. Su propósito es asegurar que el comercio se lleve a cabo incluso cuando
las partes no están presentes. Por otra parte algunos bancos no han tomado un rol activo en los
intercambios y han optado por proveer algunos de los siguientes servicios administrativos que
facilitan las ventas y transferencias:
Registrar derechos o títulos de agua
Regular o establecer precios de mercado
Ajustar o establecer políticas estratégicas de largo plazo y operaciones diarias
Establecer si el banco operará en una base año con año o continua
Determinar cuáles derechos pueden ser comerciados
Cuantificar el agua susceptible de ser comerciada
Especificar quién puede comprar o rentar del banco
Establecer términos de transferencia o de contrato
Tratar con las agencias regulatorias
Resolver disputas
En general los bancos con mayores presupuestos y financiamiento tienen el respaldo financiero
para tomar una posición en el mercado comprando y vendiendo agua, en contraste, los bancos 46 Esta sección está basada en el informe del DEW que analizó los Bancos de Agua en los Estados del Este de Estados Unidos.
129
que dependen de tarifas administrativas para cubrir sus gastos de operación tienden a actuar como
corredores. El nivel de participación del banco en las transacciones de mercado difiere
dependiendo de su tipo de intervención en el mercado, de las reglas de precios y las estructuras
contractuales.
Los honorarios y cargos por los servicios administrativos también varían a través de los diseños
de Bancos de Agua. Los pagos se usan para una variedad de propósitos como compensar los
gastos de operación, mejoras en instalaciones, honorarios por consultas legales, financiar
proyectos de conservación, y fondos para adquisiciones ambientales. Las dos estructuras de
pagos más comunes son por un servicio específico u honorarios por transacción, es decir
incorporar el costo del banco al precio unitario establecido al recurso hídrico por el banco mismo.
Los Bancos de Agua se diseñan frecuentemente en función de una fuente específica o tipo de
título de agua, por lo que existen tres categorías mayores para describir las fuentes que dirigen el
diseño y la estructura de los bancos, aunque debido a la amplia gama de estructuras legales e
institucionales, algunos bancos pueden ser clasificados en múltiples categorías. Los tres grandes
tipos de Bancos de Agua y sus características son las siguientes:
1. Bancos Institucionales; proveen un mecanismo legal para el intercambio de derechos de
agua y otras formas de títulos, transfieren documentos legales que amparan una cantidad
específica de agua, son desarrollados en áreas donde el almacenamiento físico de agua es
limitado o donde las áreas geográficas son extensas. Son usados comúnmente para
derechos de agua de circulación natural donde la oferta y entrega de agua está sujeta a
variaciones hidrológicas y regulatorias. Normalmente requieren depósitos de varios años,
ya que los depósitos de largo plazo permiten contratos de largo plazo e intercambios a
través del banco.
2. Bancos con superficies de almacenamiento; son los formados alrededor de una reserva o
serie de facilidades de almacenamiento donde las cuotas de almacenamiento pueden ser
acumuladas e intercambiadas. Por definición, el intercambio de agua será respaldado por
agua almacenada físicamente, por lo que a diferencia de los bancos institucionales
proveen mayor confiabilidad de oferta. Usualmente están basados en volúmenes o
porcentajes de almacenamiento anual disponible. Generalmente este tipo de bancos
130
operan en una base anualizada donde los depósitos e intercambios son limitados a un año
particular, algunos permiten poca preocupación sobre los depósitos de años subsecuentes.
3. Bancos de Agua subterránea; proveen un mecanismo para el intercambio de créditos o
títulos para extracción de agua dentro de un acuífero subyacente. Se han desarrollado
varios programas para lograr uso conjuntivo47 y extracciones extensivas de agua
subterránea. Bajo los programas de uso conjuntivo el exceso de agua superficial es
inyectada o infiltrada en el acuífero subterráneo, esta agua subterránea posteriormente
será extraída durante los tiempos de oferta limitada de agua superficial. Estos bancos
también han sido desarrollados para proveer mitigación en áreas donde las extracciones
de agua superficial han sido excesivas. Un Banco de Agua subterránea requiere un
sistema de reparto definido para especificar la cantidad disponible para la transferencia a
los compradores.
Además, el término Bancos de Agua ha sido adoptado para incluir varias formas de
almacenamiento de agua subterránea o almacenamiento en acuíferos y programas de
recuperación. Estos programas venden agua en un acuífero confinado o semiconfinado durante
los años húmedos y recuperan el agua durante los años secos. Pueden ser proyectos privados o
cuasi-públicos que proveen oferta de agua a corto y largo plazo por una tarifa.
La estructura de los Bancos de Agua determina la forma en que los participantes en el mercado
interactúan y se comprometen con las transacciones, también es crítica para la determinación del
precio y la diseminación de la información de mercado, que son dos elementos ampliamente
reconocidos como esenciales para el desarrollo de Bancos de Agua, particularmente durante las
primeras etapas. Una alta dispersión de precios dentro de un mercado es atribuible con frecuencia
a diferentes niveles de precios por información entre quienes comercian.
47 El uso combinado de manera deliberada de agua subterránea y superficial es comúnmente denominado "conjunctive use." Uso conjuntivo significa el manejo activo de los sistemas de acuíferos como reservas bajo tierra. Durante los años húmedos, cuando más agua superficial está disponible, el agua superficial es almacenada bajo tierra a través de la recarga de acuíferos con superficie para agua excedente. Durante los años secos el agua almacenada está disponible en el acuífero para reemplazar o suplir la oferta de agua superficial disminuida. El uso conjuntivo es una herramienta efectiva para incrementar la oferta de agua en general (http://www.cd.water.ca.gov/groundwater/conjunctiveuse.cfm).
131
A continuación se describen varios tipos de estructuras de Bancos de Agua comúnmente
identificados, los cuáles tienen su origen en la Teoría de la Regulación y los distintos niveles de
intervención gubernamental que postulan las diversas corrientes de dicha teoría:
Centro de intercambio de información (Clearing House): Donde compradores y
vendedores establecen su intención de comprar o vender. La mayoría de las transacciones
involucran intercambios individuales con negociaciones bilaterales entre un comprador
individual y un vendedor individual. Los precios son determinados por el mercado a
través de la interacción repetitiva entre compradores y vendedores. Entre las limitaciones
de esta estructura se encuentra la dispersión de precios que puede continuar existiendo en
los mercados con pocas transacciones, el que los resultados del comercio no son siempre
económicamente eficientes, y que los costos por las transacciones pueden exceder otros
medios de regulación del mercado.
Precio Fijo: donde el banco establece un precio fijo que se busca actué como el precio que
vacía el mercado, por lo que se requiere que la administración del banco tenga suficiente
información para estimar con exactitud dicho precio, requiere además que los derechos de
agua y títulos sean justamente uniformes en calidad y confiabilidad, pues de lo contrario
la variación de precios sería necesaria para reflejar la diferencia en los derechos de agua y
títulos. Significativos tradeoffs se asocian con esta estructura de precios, por ejemplo los
precios no responden al cambio en el mercado o a condiciones climáticas. Sin un mercado
basado en la estructura de precios no hay incentivos para que los oferentes depositen agua
en los bancos durante los año secos cuando las ofertas son escasas.
Opciones de oferta de agua: proveen a los participantes en el banco de gran flexibilidad a
través del banco para manejar los riesgos financieros y de oferta de agua, en lugar de
comprar derechos de agua los participantes compran y venden opciones para ofertar o
comprar agua. Los términos y condiciones de los contratos dictan el máximo precio y
calidad del agua, a la vez que el tiempo y localización de la entrega.
Subastas por Bancos de Agua: ofrece la ventaja de determinar de manera simple
información rica y amplia sobre precios incluso en los mercados que comercian poco, es
eficiente en el sentido de que asegura que los recursos se acumulen en aquellos que los
132
valúan más alto y asegura también que los vendedores reciban la tasa colectiva de
valuación.
Contratos Contingentes: donde compradores y vendedores firman contratos que son
ejecutados contingentemente sobre ciertas condiciones, es decir, sólo son ejecutados si la
contingencia es cumplida y no ocurren intercambios innecesarios. Desde el punto de vista
del vendedor, un contrato contingente es más beneficioso porque el contrato claramente
identifica los términos y condiciones bajo los cuáles el agua será entregada.
Desafortunadamente, los costos de transacción asociados con este tipo de contratos
pueden ser mayores que los contratos no contingentes.
Para Garduño (2003:38) sin restarle importancia al diseño y puesta en práctica de un sistema de
administración de derechos de agua que opere muy eficientemente, el verdadero reto estriba en
insertarlo en forma robusta dentro de las actividades cotidianas y las decisiones relevantes de la
gestión de los recursos hídricos. Para lograrlo, menciona que es recomendable desde la etapa de
diseño del sistema preguntarse para qué se quiere el sistema y periódicamente evaluar si
efectivamente se están logrando las metas de gestión establecidas (por ejemplo, reducir la
explotación excesiva de un acuífero de aguas subterráneas, o mejorar la calidad de un cuerpo de
agua).
Es así que en el diseño de los Bancos de Agua como instrumento de Regulación del sistema de
derechos de agua, debe conocerse para qué se establecen a fin de poder evaluar posteriormente su
desempeño, por tal motivo a continuación se analiza el marco normativo que sustenta la creación
de los Bancos de Agua, con el objetivo de desprender del marco los objetivos que se espera
cumplan los propios bancos.
Bancos de Agua en México: marco normativo, objetivos y restricciones
Marco que justifica la creación de Bancos de Agua en México
Los antecedentes para la creación de Bancos de Agua los podemos encontrar en el Plan Nacional
Hidráulico 2001-2006 (PNHidráulico), el cual aunque habla de Bancos de Agua únicamente para
133
una Región Hidrológica48, establece la importancia de la Regulación del mercado de aguas para
promover un uso eficiente del recurso hídrico:
En su objetivo 3 referente a lograr el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas
y acuíferos, una de las seis líneas estratégicas que orientan la acción de las distintas
dependencias de la administración pública y de los usuarios organizados, es la de: Inducir
a la sociedad en su conjunto a reconocer el valor económico del agua (PNHidráulico,
2001:96).
Se señala que es necesario fortalecer el mercado de agua y formalizarlo a través de la
regulación y apoyo institucional para que haga fácil y atractivo el intercambio de títulos
de derechos de agua, pues se le considera un instrumento que permite redistribuir el
recurso entre los diferentes usos y que tendrá un papel importante en el esfuerzo
iniciado para disminuir la extracción de agua de fuentes sobre-explotadas, al asignarle un
valor al agua, facilitando su asignación hacia actividades de mayor rendimiento
económico. Al registrar la transferencia de las concesiones, éstas se ajustarán a los
volúmenes realmente disponibles, lo que asegurará el equilibrio de las fuentes y dará
mayor transparencia al mercado (PNHidráulico, 2001:96).
En su objetivo 4, referente a promover el desarrollo técnico administrativo y financiero
del sector hidráulico, en la línea estratégica para consolidar el papel de la Federación en
torno al agua, se señala que, para consolidar el papel de autoridad de la Conagua en la
vigilancia de la aplicación del marco legal y la certidumbre jurídica a los usuarios, con
criterios transparentes, es preciso intensificar el programa de inspección para verificar que
los usuarios de aguas nacionales cumplan con las disposiciones legales aplicables;
mantener actualizado y difundir el Registro Público de Derechos de Agua (Repda);
regular el mercado de derechos de agua o las transmisiones de derechos de tal forma
que se promueva el uso eficiente del recurso hidráulico al corregir fallas del
mercado; prever y resolver conflictos por el uso del agua; normar la transferencia de
agua entre cuencas; atender los compromisos internacionales en materia de agua; y
48 Dentro de las estrategias particulares para la región VII, Cuencas Centrales del Norte, se encontraba la promoción y asesoría técnica para la constitución de bancos de derechos de agua en los sistemas de riego; y la promoción y establecimiento gradual de tarifas diferenciales de agua para riego en las que se consideren costos de operación y amortización de infraestructura, volúmenes, fechas de aplicación, pérdidas físicas involucradas y cultivos (Programa Nacional Hidráulico 2001-2006, p. 114)
134
difundir los derechos y obligaciones de los usuarios de aguas nacionales y bienes públicos
inherentes (PNHidráulico, 2001:98).
Se menciona que con el fin de impulsar la preservación del agua, se propondrán al Poder
Legislativo modificaciones al marco legal para que en el caso de transmisión de derechos,
parte del volumen consignado en el Título de Concesión se destine a reducir la
sobreexplotación.49
Dentro del marco normativo actual que establece la creación de Bancos de Agua en el país se
encuentran los siguientes instrumentos:
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND)
El Programa Nacional Hídrico 2007-2012 (PNH)
Ley de Aguas Nacionales (LAN)
Reglamento Interior de la Conagua (RIC)
El PND en su eje rector 4 referente a “Sustentabilidad Ambiental” en el tema de Aprovechamiento
Sustentable de los Recursos Naturales, en la sección 4.1 referente a Agua y en el objetivo 2
referente a alcanzar un manejo integral y sustentable del agua, establece que se integrarán las
estrategias necesarias para la creación de Bancos de Agua con el propósito de realizar de
manera regulada operaciones de transmisión de derechos de agua entre usuarios.
El objetivo 3 del PNH relacionado con el manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y
acuíferos, menciona que para preservar los acuíferos y ríos del país será necesario reglamentar el
uso y distribución de sus aguas, a partir de su disponibilidad y considerando como premisas
básicas la prelación de los usos, el empleo eficiente del agua extraída, la reducción paulatina de
las extracciones, el incremento progresivo de la recarga para el caso de los acuíferos y la
necesidad de mantener los caudales mínimos que deben fluir por los ríos para garantizar la
supervivencia de la flora y fauna de cada región (PNH, 2007:60).
En dicho Plan se señala que “el reto del uso sustentable del agua, obliga a buscar alternativas que
se ajusten a los cambios que impone la escasez del recurso. Una de estas alternativas es el 49 Ello no ha ocurrido pues no se contempló dentro de las modificaciones a la Ley de Aguas Nacionales del 2004, ni en las reformas posteriores, pero podría contemplarse para el diseño de los Bancos de Agua en donde uno de los cargos podría referirse a ese aspecto.
135
desarrollo de nuevos mecanismos económicos y normativos que permitan incrementar la
eficiencia en la asignación y reasignación del recurso…los Bancos de Agua son instrumentos
que contribuirán a regular el mercado de derechos de agua en México, coadyuvando al uso
eficiente del recurso y revirtiendo la sobreexplotación del mismo. Estas instancias
gestionarán operaciones reguladas de transmisión de derechos, lo que evitará el
acaparamiento del recurso y la generación de rentas económicas. La instalación y operación de
los Bancos de Agua permitirá contar con una administración del agua moderna y acorde con las
condiciones dinámicas que imperen en el mercado de derechos de agua” (PNH, 2007:61).
En particular como se mencionó en el capítulo I, la estrategia 3 del objetivo 3 del PNH se refiere a
“Desarrollar los incentivos e instrumentos económicos que propicien la preservación de ríos,
lagos, humedales, cuencas, acuíferos y costas del país” y su indicador es el número de Bancos de
Agua en operación (PNH, 2007:64). Para dicho indicador no se establece un universo o meta ideal,
pero se señala que no existen bancos al año 2005 y que la meta para el periodo 2007-2012 será
tener 2 bancos en operación.
Dentro de las modificaciones que sufrió en el 2004 la LAN, se estableció que la Conagua podrá
establecer definitiva o temporalmente instancias en las que se gestionen operaciones reguladas
de transmisión de derechos que se denominarán “Bancos de Agua”, cuyas funciones serán
determinadas en los reglamentos respectivos50.
El RIC establece las funciones de la Subdirección General de Administración del Agua, entre las
que destacan para los fines de este estudio las siguientes que se atribuyen a la Gerencia de
Regulación de Transmisión de Derechos, Bancos de Agua y Control de Información51:
Aprobar los proyectos de instrumentos administrativos en materia de: constitución,
autorización y revocación de autorizaciones de Bancos de Agua; operación y registro de
actos de Bancos de Agua, así como su evaluación; establecimiento y aplicación de cuotas
de garantía52;
50 Artículo 37 bis de la LAN. 51 Artículo 29 del RIC 52 Cuando un concesionario o asignatario desea evitar la extinción de su concesión por caducidad parcial o total, deberá pagar una cuota de garantía de no caducidad, proporcional y acorde a las disposiciones establecidas, antes de
136
Gestión de operaciones reguladas de transmisión de derechos de agua y de descargas;
Proponer el otorgamiento y revocación de autorizaciones para la constitución de Bancos
de Agua;
Estudiar, desarrollar y proponer indicadores de gestión para evaluar el desempeño de los
Bancos de Agua.
Objetivos y características de los Bancos de Agua en México
Del marco normativo reseñado en la sección anterior se puede desprender que los objetivos que
se esperan de los Bancos de Agua en México son los siguientes:
Realizar de manera regulada operaciones de transmisión de derechos de agua entre
usuarios (PND 2007-2012)
Ser instrumentos que contribuyan a regular el mercado de derechos de agua coadyuvando
al uso eficiente del recurso (PNH 2007-2012), que sería el objetivo primordial de los
Bancos de Agua señalado anteriormente por el WDE.
Revertir la sobreexplotación del recurso (PNH 2007-2012)
Evitar el acaparamiento del recurso y la generación de rentas económicas dada la gestión
de operaciones reguladas de transmisión de derechos (PNH 2007-2012)
Permitir una administración moderna del agua y acorde con las condiciones dinámicas
que imperen en el mercado de derechos de agua (PNH 2007-2012)
Propiciar la preservación de ríos, lagos, humedales, cuencas, acuíferos y costas del país
(dado que los Bancos de Agua son el indicador del objetivo de la estrategia 3 del PNH que
se refiere a desarrollar los incentivos e instrumentos económicos que propicien dicha
preservación)
De acuerdo con una Gaceta Administrativa emitida por la Conagua, en una reflexión sobre el
sustento teórico y normativo de los Bancos de Agua se esclarece el papel que éstos tienen dentro
del mercado de agua y se les entiende como entes con una naturaleza jurídica definida y cuyas
funciones, independientemente de las otorgadas por su propio marco legal, se centran en cuatro
puntos: a) facilitar la transferencia del recurso hídrico de actividades consideradas poco dos años consecutivos sin explotar, usar o aprovechar aguas nacionales hasta por el total del volumen concesionado o asignado. (LAN: art. 29 bis)
137
prioritarias, hacia actividades consideradas de interés prioritario para el crecimiento económico
de la región, b) promover el desarrollo del mercado de agua (regional y nacional); c)
proporcionar información a los agentes económicos respecto las condiciones administrativas de
sus derechos; y d) contribuir a la solución de conflictos entre usuarios y la autoridad. (Aguilar,
2007:13)
Así los tipos de Bancos de Agua a implementarse en el país son los bancos institucionales que
funcionen como centros de intercambio de información para recibir ofertas y demandas del
recurso, sin embargo como se verá más adelante algunos de los objetivos que el marco
regulatorio establece para los bancos podrían presentar algunas dificultades para su
cumplimiento.
Se puede inferir que para la Conagua ya están definidas de manera clara algunas líneas respecto a
las características bajo las que operarán los Bancos de Agua, pues el proyecto de Reglamento de
la LAN que aún no ha sido aprobado indica en su artículo 214 que los Bancos de Agua a que se
refiere el artículo 37 Bis de la LAN, son instancias de carácter privado, con patrimonio propio y
por tanto, con autonomía técnica y administrativa cuyo objeto es proporcionar apoyo en materia
de transmisión de derechos, tanto a los concesionarios o permisionarios que deseen transmitirlos,
así como a las personas físicas o morales interesadas en adquirirlos. Sin embargo el hecho de que
se haya retrazado tanto la aprobación del Reglamento es un indicador de que no existe consenso
en relación a dichas características para los Bancos de Agua, razón por la cual la presente
investigación podría aportar alguna luz en cuanto a las características de diseño de los Bancos de
Agua.
Bancos de Agua en funcionamiento. Análisis de experiencias y propuestas
A pesar de que el PNH establece que no existen en operación Bancos de Agua y por tanto
establece su creación como una meta, distintos estudios y un OC indican lo contrario. En el
estudio de la ANEI se señala que ya existen Bancos de Agua implementados en algunos distritos
de riego del norte del país, que en muchos casos están constituidos como Asociaciones Civiles y
tienen como objetivo brindar apoyo a los usuarios del servicio de riego sin fines de lucro en
138
épocas de escasez. La característica de operar sin fines de lucro es una diferencia importante de
estos bancos, los cuales ofrecen servicio de riego al precio de costo de operación, lo que
constituye más que un mercado de derechos, una transmisión administrativa de volúmenes de
agua.
En el estudio de Caracterización los Organismos de Cuenca no reportan la existencia de Bancos
de Agua denominados como tal, pero algunos señalan que sí existen gestorías para la realización
del trámite de transmisión de derechos, dichas gestorías realizan el trámite a particulares y a
empresas además de poner en contacto a quienes tienen necesidad de volúmenes de agua con
usuarios que no extraen sus volúmenes concesionados, a fin de que se cedan los derechos por una
remuneración económica creándose valor adicional a los derechos consignados en los títulos de
concesión, por lo que dichas gestorías realizan las mismas funciones que los Bancos de Agua.
Los propios Organismos señalan que estas actividades se realizan en forma externa y su
tramitación ante la Conagua se efectúa mediante representación legal simple o notariada, lo que
complica su regularización.
De acuerdo a las respuestas de los cuestionarios realizados por la Conagua a 28 Organismos de
Cuenca y Direcciones Locales, el 71.43% de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales
aseguraron conocer la figura de Bancos de Agua. Únicamente un OC, el de Balsas, reportó la
existencia de Bancos de Agua.
Objetivos, características y beneficios esperados de los bancos por los OC y DL
De acuerdo a las respuestas obtenidas en el cuestionario mencionado a los OC y DL se espera que
los Bancos de Agua operen de alguna de las siguientes formas:
- Como Sociedades Nacionales de Crédito, donde se cuente con información sobre los
volúmenes sujetos a transmisión
- Coordinados con la Conagua, con autonomía propia y bajo reglas de operación alineadas
a la LAN y su Reglamento
139
- Operados por la propia autoridad, en forma directa o con el auxilio de los COTAS, para
una mejor administración de las aguas nacionales y su preservación.
- Con transparencia, calidad, calidez, información confiable y disponible a la sociedad.
Así mismo, de las respuestas de los OC y DL se puede afirmar que se espera que los Bancos de
Agua funcionen de la siguiente manera en cuanto a sus objetivos:
- Como incentivos para el ahorro y uso racional del agua, apoyando la recuperación de las
cuencas o acuíferos sobreexplotados.
- Como fomentadores de mecanismos transparentes, flexibles, eficientes y jurídicamente
seguros de transmisión de derechos.
- Como receptores de derechos y volúmenes de agua para transmisión entre usos y
usuarios.
- Como fijadores de un precio regional de referencia sobre las transacciones.
- Como herramientas de control y regulación del mercado de agua, limitando los actos que
se llevan a cabo de manera informal.
- Como centros de intercambio, que fijen reglas claras que eviten la especulación del
recurso y permita mejor control en su disponibilidad;
- Como mecanismos eficaces para mejorar la situación de ríos, humedales y acuíferos.
- Como instrumentos de control que brinden seguridad a adquirentes y titulares
- Como simplificadores de las transmisiones de derechos
- Como protectores de los acuíferos
De los OC y DL encuestados el 42.9% considera que de acuerdo a las características de su región
y a su experiencia, el régimen bajo el cual funcionarían mejor los Bancos de Agua es un régimen
Público, posteriormente un 28.6% afirma que el mejor régimen sería el público-privado, un
14.3% afirma que el régimen debería ser el de un organismo descentralizado, y finalmente un
7.1% afirma que el mejor régimen sería el privado.
Entre los beneficios que de acuerdo con los OC y las DL los Bancos de Agua pueden aportar se
encuentran los siguientes que para efectos de identificación se agruparon en legales,
administrativos, económicos y de sustentabilidad:
140
Beneficios legales:
- Prevenir conflictos por acceso al agua
- Evitar abusos y fraudes a los interesados en las transmisiones
- Perfeccionar los criterios para dictaminar y registrar las transmisiones de derechos
- Evitar afectación de derechos de terceros
- Propiciar y asegurar el cumplimiento de la LAN y la LFD.
- Seguridad jurídica tanto para el transmisor como para el adquirente
- Eliminar el mercado informal de transmisiones
Beneficios administrativos:
- Planear y controlar el sistema de transferencia de derechos
- Contar con mayor información del mercado
- Facilitar las compra-ventas de derechos
- Mayor control de las transmisiones de derechos
- Mejor control de los volúmenes concesionados, usuarios, futuros concesionarios, usos, y
volúmenes utilizados, situando geográficamente las necesidades de agua y las épocas de
mayor demanda.
- Planear, organizar, integrar, dirigir y controlar los volúmenes de agua
- Contar con un panorama más verídico a nivel nacional de la disponibilidad del agua
Beneficios económicos
- Facilitar la reasignación de los recursos a usos más productivos
- Fijar un precio regional de referencia sobre las transacciones
- Evitar el acaparamiento
- Mayor recaudación
- Dar el valor real a cada transmisión de acuerdo a la disponibilidad de la región en que se
lleven a cabo
- Contar con mayor información del mercado
141
Beneficios sobre sustentabilidad
- Mejor manejo y preservación de los recursos
- Lograr el equilibrio entre los acuíferos
- Ser un instrumento de control para una gestión integrada de las aguas nacionales y sus
bienes públicos inherentes
- Hacer más eficiente la administración del agua para un desarrollo y aprovechamiento
sustentable con la participación de la sociedad
- Enfrentar problemas de escasez
- Contar con un panorama más verídico a nivel nacional de la disponibilidad del agua
Limitaciones para el cumplimiento de los objetivos
En resumen los objetivos que deberá cubrir un Banco de Agua en el país son múltiples, por lo
que para el diseño de los mismos deberá quedar claramente establecidos cuáles de esos objetivos
pretenden abordarse con el diseño particular que se decida adoptar. Así mismo dado el amplio
número de beneficios que se espera de los Bancos de Agua será necesario delimitar sus alcances
y que estos sean acordes con el diseño que se adopte para los Bancos en el país.
En relación con los objetivos de los Bancos de Agua puede afirmarse que, de implementarse en el
país como se analizó en el marco normativo que justifica su creación, deberán: realizar
transmisiones reguladas de derechos, facilitar los requerimientos regulatorios para el intercambio,
evitar el acaparamiento del recurso y la generación de rentas económicas mediante operaciones
reguladas de transmisión derechos, permitir una administración moderna del agua, facilitar la
transferencia del recurso hacia actividades de interés prioritario para el crecimiento económico,
promover el desarrollo del mercado de agua y proporcionar información sobre las condiciones de
los derechos; todo lo cual considero sí forma parte de los objetivos que hasta cierto punto podría
pedirse a los Bancos de Agua del tipo centros de intercambio.
Sin embargo también se espera de ellos el cumplimiento de otros objetivos como revertir la
sobreexplotación del recurso y permitir la preservación de los cuerpos de agua, a los cuales quizá
podrán contribuir de manera indirecta los Bancos de Agua más no cumplirlos en su totalidad.
142
Para coadyuvar con el cumplimiento de dichos objetivos al final del presente capítulo se
presentan algunas recomendaciones.
Las dificultades relacionadas con la calidad del agua también imponen limitaciones a los Bancos
pues posiblemente deberán considerar mecanismos para garantizar un estándar de calidad en las
transmisiones que regulen.
Aspectos a considerar en el diseño de los Bancos de Agua
Como antecedentes para el diseño de los Bancos de Agua se presentan a continuación dos
propuestas encontradas en la literatura en relación al establecimiento de Bancos piloto en
México. Posteriormente a través de dos modelos econométricos se analizan las restricciones
institucionales que deberá enfrentar el diseño de los Bancos de Agua, además de algunas otras
características que pueden restringir el funcionamiento exitoso de los Bancos a ciertos
Organismos de Cuenca o Direcciones Locales, para proponer particularmente los OC o DL en
que será más factible implementar los Bancos de Agua establecidos como meta del PNH.
Finalmente se establecen algunas recomendaciones para la regulación del mercado y su mejor
funcionamiento.
Propuestas previas; Bancos de Agua piloto
La principal ventaja del uso de programas piloto es que permitirían medir tanto las fallas en su
diseño y operación como los daños a terceros y al medio ambiente, a fin de tratar de remediar en
lo más posible el diseño de los siguientes bancos a implementarse. De acuerdo con Bruns,
Ringler y Meizen-Dick (2005:306) la elección más crucial de diseño institucional se refiere a
considerar la dimensión temporal de la reforma de derechos de agua, particularmente la
importancia de ligar cercanamente los cambios legales y regulatorios, con aprendizaje de las
experiencias pasadas e implementaciones piloto, permitiendo suficiente tiempo para la
participación de los involucrados y para el cambio institucional, y establecer bases institucionales
adaptables a las prioridades evolutivas de cuenca.
143
El IMTA (Ortiz et al., 2006:134) propone la creación de un banco del agua piloto en la cuenca
Lerma-Chapala para después aprovechar la experiencia en otras cuencas del país, en el diseño de
dicho banco se establecen ya muchas de las condiciones que podrán adoptar los Bancos de Agua
pues se plantea “el establecimiento de un programa permanente a través de una instancia con
duración indefinida, que para el manejo eficiente y ágil de sus recursos establezca un fideicomiso
público de apoyo”. Así, el tipo de banco que se plantea es un centro de intercambio, además
aunque se discute la conveniencia o inconveniencia de establecer un Banco de Agua como
programa o como instancia53 se concluye que dicho órgano en una primera etapa se encuentre
inmerso en las instancias ya existentes (en el consejo de cuenca) para lo cual se proponen
actividades específicas de la oficina del banco, actividades concurrentes y actividades en las que
dicha oficina se deberá coordinar con otras instancias externas, con el fin de que resulte menos
oneroso el aparato administrativo para que sea posible sostenerlo con los mismos recursos que
generaría.
En el mismo estudio el IMTA propone formatos de contratos específicos, reglas de operación, e
incluso plantea tres escenarios para estimar las transmisiones posibles a realizar; para la
determinación del precio se estimó como base el beneficio medio del agua que obtiene la
agricultura de riego para cada tipo de cultivo. En las reglas de operación se presentan los
objetivos y finalidad del banco, concluyéndose que las operaciones se reducirán en una primera
etapa a las que se enlistan a continuación:
- Depósito y transferencia de derechos por asignación directa.
- Compra de derechos, temporal o permanente, para que el agua liberada sirva para
satisfacer servicios ambientales en la cuenca
- Depósito anticipado de certificados con opción a compra (con duración máxima de un
año, para evitar especulación futura)
- Elaboración de un padrón de posibles compradores y vendedores de derechos y
especificación de los usos.
53 El banco como programa específico se refiere a la creación de programas para resolver un problema determinado o satisfacer una necesidad creada por circunstancias especiales (sequía, emergencia ambiental, etc). El Banco de Agua como instancia dentro de la estructura gubernamental se considera como una instancia temporal o permanente para la regulación, control y planeación estratégica del sistema de transferencias de derechos de agua (IMTA, 2006:73).
144
El documento de Bravo, Castro y Gutiérrez (2005) también propone la creación de un Banco de
Agua para salvar el lago de Chapala, a través de asegurar un nivel mínimo de recurso para el
lago, regulado a través de un Banco de Agua. Se propone comprar agua a los agricultores
situados aguas arriba del lago y depositarla en el lago en momentos de escasez. Por tanto, a
diferencia de los bancos tipo centros de intercambio que se proponen tanto en el IMTA como los
que son objeto de estudio de esta tesis, el banco propuesto para el lago de Chapala es del tipo
hacedor de mercado.
La propuesta se fundamenta en la experiencia del Banco de Agua de California. En este banco la
existencia de compradores (la ciudad de Los Ángeles) y vendedores (los agricultores del valle
Imperial) garantizó la posibilidad de intercambios de agua a precios positivos, pues claramente
existían dos usos rivales: agua potable y agua en la agricultura. En el caso de la cuenca Lerma-
Chapala, el uso alternativo del agua destinada a la agricultura es el lago de Chapala, que no tiene
valor económico determinado en algún mercado. Se trata de comprar agua o derechos temporales,
no derechos de manera definitiva, a los agricultores de la cuenca Lerma-Chapala, para asegurar
un mínimo de abastecimiento de agua para el lago de Chapala (Bravo et al., 2005:298).
Los autores aseguran que la existencia de un Banco de Agua se justifica a partir del hecho de que el
mercado desregulado no puede resolver el problema de asignación del recurso al lago de Chapala,
por lo que entienden el banco como una institución que interviene en un mercado de agua ya
existente, comprando o vendiendo agua, a fin de asegurar un nivel de asignación mínimo para el
lago (Bravo et al., 2005:299). Analizaron tres escenarios posibles en el financiamiento del banco,
en los tres al igual que con la propuesta del IMTA, la estructura burocrática propuesta es mínima y
contingente a la pertinencia del banco, se espera que el estado provea de recursos fiscales para
iniciar el funcionamiento del banco a fin de comprar el agua necesaria al inicio del periodo de secas
y posteriormente se propone que el banco mismo genere sus recursos, los cuales deberían ser
suficientes para cubrir tanto los costos de operación como los gastos ocasionados por la compra de
agua.
Al finalizar el ciclo de abundancia y al comenzar la escasez, el banco vendería el agua acumulada
durante el periodo húmedo. Esto permitiría imponerle al precio un margen de ganancia, sin
145
embargo la posibilidad de que el banco financie sus actividades a través de este mecanismo puede
resultar en un incentivo perverso para el intercambio, ya que al encarecer el precio del agua, se
inhiben los intercambios y se propician mercados informales. El supuesto de que las ventas de
agua por parte del banco se realicen únicamente durante los periodos de sequía permite justificar
dicho sobreprecio, pero no es suficiente para eliminar el efecto negativo sobre las señales de
precios que aparecerían junto con el banco (Bravo et al., 2005:303).
Restricciones institucionales y características a considerar para el diseño de los dos
Bancos de Agua a implementarse
Para conocer cuáles son las restricciones institucionales que deberá enfrentar el diseño de los
Bancos de Agua, además de algunas otras características que pueden restringir el funcionamiento
de los Bancos a ciertos Organismos de Cuenca o Direcciones Locales, en la presente
investigación se calcularon modelos de regresión basados en información de una base de datos de
elaboración propia que incluye tanto las respuestas de los OC y DL al cuestionario aplicado por
la Conagua, particularmente aquellas que pueden interpretarse como la representación de las
restricciones institucionales a las funciones de los bancos de agua mencionadas en la primera
sección de este capítulo, como otros datos relacionados con la disponibilidad y usos del recurso
hídrico en cada OC y DL, que como se explicará más adelante se agregaron para hacer más
robustos los resultados del modelo.
Las variables elegidas de los resultados del cuestionario “Mercado de Agua y Transmisión de
Derechos” que pueden interpretarse como representativas de las restricciones institucionales para
las transmisiones de derechos (TD) y por tanto obstaculizadoras del funcionamiento de los
bancos de agua se enlistan a continuación54, como podrá observarse la respuesta a estas variables
fue solicitada en el cuestionario para periodos de tiempo heterogéneos por lo que se clasifican de
acuerdo a la periodicidad solicitada:
54 Se presentan únicamente las variables que presentaron datos para la mayoría de los OC y DL por la restricción que impone el contar únicamente con 28 observaciones para los resultados de una regresión estadística.
146
Variables con datos para cada año del periodo 2001-2006:
Variables con un único dato para el periodo de estudio 2001-2006
Solicitudes, autorizaciones y proporción de solicitudes aprobadas de TD
Porcentaje de TD en zonas de veda, reserva o reglamentadas
Porcentaje de las TD autorizadas o rechazadas en los tiempos establecidos
Promedio de los volúmenes transferidos anuales
Promedio de días en que se resuelve una transmisión de derechos
Práctica de auditorias en materia de transmisiones de derechos
Consideración de los OC y DL en relación a los plazos, requisitos y procedimientos para resolver TD
Realización de TD entre Regiones Hidrológico Administrativas
La información relacionada con características propias de los Organismos de Cuenca (OC) y
Direcciones Locales (DL) que se agregó a la base de datos para complementar la información del
cuestionario es la que se relaciona con los siguientes grandes temas, las variables que reflejan
esta información también se encontraron únicamente para un año de estudio:
Precipitación normal anual promedio de 1941 a 2000, como indicador de la escasez del
recurso en cada OC y DL.
Distintos usos del agua y su porcentaje de utilización, como indicadores del patrón de uso
del recurso.
Otros posibles elementos de peso para explicar el número de transmisiones de derechos
como son: origen del agua subterránea o superficial y niveles poblacionales.
Restricciones institucionales y características que afectan el tamaño y funcionamiento
del mercado de agua
El tamaño del mercado de agua en el país puede aproximarse mediante el número de
transmisiones de derechos que se llevan a cabo en un cierto periodo de tiempo, por tal motivo la
variable dependiente de los modelos de regresión simple que se presentan a continuación es el
porcentaje de solicitudes de transmisión de derechos que fueron autorizadas en el último año del
periodo de estudio del cuestionario de la Conagua, es decir, 2006.
En tal virtud, para explicar el porcentaje de solicitudes de transmisión de derechos autorizadas
(Y) se realizaron dos regresiones estadísticas lineales; la primera utilizando como variables
147
explicativas únicamente las restricciones institucionales [Y=f(restricciones institucionales)] y la
segunda incorporando características de los OC y DL que pueden influir en el porcentaje de
solicitudes de transmisión autorizadas [Y=f(restricciones institucionales, características de los
OC y DL)], pues el primer modelo por sí mismo no fue lo suficientemente robusto para explicar
el tamaño del mercado. A continuación se enlistan las variables explicativas que se utilizaron
para correr los modelos:
Relacionadas con restricciones y desempeño institucional:
Promedio de días en que se resuelve una transmisión de derechos
Práctica de auditorias en materia de transmisiones de derechos
Consideración de los OC y DL en relación a los plazos para resolver transmisiones
Promedio de las solicitudes autorizadas en tiempos de 2001 a 2006
Promedio de las transmisiones rechazadas en tiempos de 2001 a 2006
Promedio de las transmisiones de derechos autorizadas en el periodo 2001-2006
Promedio de los volúmenes transferidos entre 2001 y 2006
Promedio de las solicitudes autorizadas de 2001 a 2006
Porcentaje de transmisiones realizadas en zonas de veda 2006
Volúmenes transferidos en promedio en 2006
Relacionadas con la disponibilidad y usos del recurso en cada OC y DL:
Porcentaje de agua utilizada de origen subterráneo
Porcentaje del agua utilizada para uso agrícola en el año 2006
Precipitación normal anual promedio de 1941 a 2000
Hm3 de aguas utilizadas en el 2006
Resultados del primer modelo, únicamente con las restricciones institucionales como
explicativas del tamaño del mercado
Las variables independientes explican en un 52% el porcentaje de solicitudes de transmisión de
derechos autorizadas en el año 2006.
148
R R cuadrado
R cuadrado corregida
Error típ. de la estimación
.847 .717 .520 14.81476
Dada la significancia del modelo (.017) que se retoma del siguiente cuadro de análisis de
varianza, se puede afirmar que el comportamiento de la variable dependiente se explica de
manera significativa por este primer modelo, a un nivel de 95% de confianza:
ANOVA
Modelo Suma de cuadrados gl Media
cuadrática F Sig.
Regresión 7214.693 9 801.633 Residual 2853.202 13 214.477
Total 10067.895 22 3.652 .017
Sin embargo, en cuanto a la significancia particular de las variables explicativas, únicamente una
resultó significativa al 95% de confianza, la del promedio de solicitudes autorizadas de 2001 a
2006. La variable de auditorias en materia de transmisión de derechos sería significativa también,
pero al 90% de confianza:
Coeficientes no estandarizados
Coeficientes estandarizados Modelo
B Error típ. Beta t Sig.
Constante 2.887 23.594 .122 .904
Media de las TD autorizadas 2001-2006 .138 .109 .272 1.261 .229 Promedio de días en que se resuelve
una TD -.026 .078 -.067 -.329 .747 Considera adecuado o no el plazo para
resolver TD 3.431 9.740 .062 .352 .730 Se han practicado auditorias en materia
de TD 14.194 7.589 .298 1.870 .084 Media del porcentaje de solicitudes de
TD autorizadas 01-06 .764 .227 .715 3.363 .005 media del promedio de autorizaciones a
tiempo 2001-2006 4.165 17.530 .056 .238 .816 media del promedio de rechazos a
tiempo 2001-2006 -4.001 13.918 -.072 -.287 .778 media del promedio de volúmenes
transferidos 2001-2006 -4.96E-007 .000 -.195 -.891 .389 promedio del porcentaje de TD en
zonas de veda 2001-2006 -6.206 13.740 -.096 -.452 .659
149
Resultados del segundo modelo, con las restricciones institucionales y las características de
los OC y DL como explicativas del tamaño del mercado
La siguiente tabla presenta los resultados del modelo, como puede observarse el modelo explica
en un 81.6% las variaciones del porcentaje de solicitudes de transmisión de derechos autorizadas
en el año 2006, lo cual es bastante más explicativo que el primer modelo.
R R cuadrado
R cuadrado corregida
Error típ. de la estimación
.966 .933 .816 9.18144
La siguiente tabla que contiene el análisis de varianza nos indica que el modelo es significativo al
99% de confianza para explicar el comportamiento de la variable dependiente, además de que la
suma de cuadrados del error de la Regresión es mayor en este modelo que en el anterior, lo que
justifica la elección de variables tanto referentes a restricciones institucionales como de
disponibilidad y uso del agua en los distintos OC y DL para explicar el tamaño del mercado:
ANOVA
Modelo Suma de cuadrados gl Media
cuadrática F Sig.
Regresión 9393.504 14 670.965 Residual 674.391 8 84.299
Total 10067.895 22 7.959 .003
La tabla siguiente presenta los coeficientes y significancia de las variables dependientes, como
puede observarse seis resultaron significativas al 95% de confianza para explicar el
comportamiento del porcentaje de transmisiones autorizadas en el 2006.
Coeficientes no estandarizados
Coeficientes estandarizados Variables dependientes
B Error típ. Beta t Sig.
Constante -32.501 21.903 -1.484 .176 Variables relacionadas con restricciones y desempeño institucional
Media de las TD autorizadas 2001-2006 .283 .097 .559 2.935 .019 Promedio de días en que se resuelve una TD -.004 .062 -.010 -.062 .952 Considera adecuado o no el plazo para resolver TD -5.015 6.785 -.091 -.739 .481
Se han practicado auditorias en materia de TD 17.599 5.239 .369 3.359 .010 Promedio del porcentaje de TD en zonas de veda 01-06 -12.378 9.577 -.192 -1.293 .232
150
Volumen promedio transferido en metros cúbicos 2006 9.65E-006 .000 4.784 4.295 .003 Media del porcentaje de solicitudes de TD autorizadas 01-06 .793 .187 .742 4.237 .003 Media del promedio de autorizaciones a tiempo 01-06 13.528 12.175 .183 1.111 .299
Media del promedio de rechazos a tiempo 01-06 -8.653 9.779 -.155 -.885 .402 Media del promedio de volúmenes transferidos 01-06 -1.29E-005 .000 -5.086 -4.384 .002
Variables relacionadas con disponibilidad y uso del recurso en cada OC y DL Porcentaje del agua utilizada de origen subterráneo -.079 .121 -.098 -.656 .530
Porcentaje del uso agrícola respecto al total .193 .130 .186 1.482 .177 Precipitación normal anual de 1941 a 2000 en mm .014 .006 .387 2.479 .038
Hm3 de aguas en todos los distintos usos 2006 .001 .001 .122 .781 .457
La interpretación de las variables que resultaron significativas y sus coeficientes se presentan a
continuación:
- El promedio de las transmisiones autorizadas entre 2001 y 2006; por cada unidad que se
incremente el promedio de transmisiones autorizadas por OC y DL entre 2001 y 2006 se
incrementa en .283% el porcentaje de solicitudes de transmisión autorizadas en el año
2006. El signo del coeficiente es el esperado pues entre más transmisiones se hayan
realizado en un OC o DL es más probable que existan ya los mecanismos y
procedimientos establecidos para resolver las solicitudes y aprobarlas.
- La práctica de auditorias en materia de transmisión de derechos; si se realizan auditorías
relacionadas con transmisión de derechos el porcentaje de las solicitudes de transmisión
autorizadas en 2006 se incrementa en 18.036%. El impacto de la variable también es el
esperado pues si existen auditorias en materia de transmisión de derechos se está
vigilando el proceso lo que genera mayor certidumbre en el mercado e incrementa por
tanto el tamaño del mercado.
- El volumen promedio transferido en el año 2006; por cada metro cúbico transferido en el
año 2006 se incrementa en 0.00000965% la proporción de solicitudes de transmisión
autorizadas en el año 2006, es decir, un 9.65% por cada millón de metros cúbicos
transferidos.
- La precipitación normal promedio anual; por cada mm en que se incrementa la
precipitación promedio anual se incrementa en .014% el porcentaje de solicitudes de
151
transmisión autorizadas en el 2006. El signo del coeficiente de esta variable podría
considerarse como contrario a lo esperado, ya que de existir mayor cantidad de recurso
hídrico se esperaría que hubiera menos transmisiones realizadas por ser más factible la
autorización de nuevas concesiones, sin embargo también es posible interpretar el signo
positivo del coeficiente en el sentido de que más disponibilidad del recurso también
implica un tamaño de mercado mayor pues son posibles más transmisiones.
- El promedio del porcentaje de transmisiones solicitadas que fueron autorizadas entre
2001 y 2006; por cada unidad porcentual que se incrementa el promedio de transmisiones
autorizadas en el periodo de estudio, se incrementa en .793% la proporción de solicitudes
de transmisión autorizadas en 2006. El efecto es el esperado pues entre mayor proporción
de solicitudes se hayan autorizado en el periodo de estudio mayor será la proporción de
solicitudes a aprobarse en 2006.
- El promedio de volúmenes transferidos entre 2001 y 2006; por cada metro cúbico en que
se incrementa el promedio de volúmenes transferidos entre 2001 y 2006, disminuye en -
0.000013 la proporción de solicitudes autorizadas en el año 2006, o en 13% si se
transfiere un millón de metros cúbicos del recurso. El signo de este coeficiente es
contrario a lo que se hubiera esperado porque se supondría el mismo proceso de
aprendizaje que se describió en el caso de la proporción de solicitudes autorizadas, pero
en este caso el promedio de los volúmenes transmitidos en el periodo de estudio tiene un
impacto negativo sobre las proporción de solicitudes a autorizarse en el 2006, ello quizá
porque si entre 2001 y 2006 se transmitieron muchos de los volúmenes disponibles,
quedan menos volúmenes para transmitirse en 2006 y por tanto disminuye la proporción
de volúmenes aprobados.
Así, para el tamaño del mercado de transmisión de derechos es de suma importancia la actividad
de mercado previa (el promedio de las transmisiones autorizadas anteriormente, la práctica de
auditorías en materia de transmisión de derechos, el porcentaje de solicitudes de transmisión
autorizadas y el promedio de los volúmenes transferidos anteriormente) lo que concuerda con lo
mencionado por Lee y Jouravlev (1998:44) en el sentido de que “los costos de transacción y
transporte pueden reducirse mediante el progreso tecnológico y la inversión institucional y
también pueden reducirse algo a medida que aumenta el nivel de las transacciones, ya que a
menudo los efectos del aprendizaje por la práctica son considerables”. Por tanto una primera
152
sugerencia para el establecimiento de los Bancos de Agua es que las regiones en que es más
factible instalar los dos Bancos establecidos como meta son precisamente aquellos OC y DL que
han tenido mayor experiencia de mercado.
El factor institucional que demostró tener más peso para incrementar la actividad del mercado
fueron las auditorias en materia de transmisión de derechos, por ello además de señalar que las
zonas en que se realizan auditorias son más propicias para la implementación de Bancos de Agua,
podemos incluso recomendar a la Conagua el incremento de este tipo de mecanismos de control
en los OC y DL a fin de generar certidumbre en las transmisiones, lo que a su vez incrementará el
número de éstas y por tanto el tamaño del mercado.
Por su parte la característica de los OC y DL que resultó más significativa en la explicación del
porcentaje de solicitudes de transmisión autorizadas fue la precipitación promedio anual. Así
debe considerarse en cada OC y DL tanto el nivel de precipitación como el nivel de cada una de
las restricciones institucionales que resultaron significativas para explicar el tamaño y
funcionamiento del mercado, para recomendar la localización de los Bancos de Agua en el OC ó
DL que tenga mayor probabilidad de generar un mercado de agua competitivo.
Recomendación de localización de los dos Bancos de Agua a implementarse como meta
del PNH
Para encontrar el OC o DL en que sería más factible instalar los Bancos de Agua dadas tanto sus
condiciones de disponibilidad y uso del recurso como su nivel de restricciones institucionales, se
realizaron varias regresiones logísticas para conocer las probabilidades de que dadas ciertas
características y desempeño de los OC y DL en ellos fuera más factible que las transmisiones de
derechos autorizadas superaran el promedio de la proporción de solicitudes autorizadas de 2001 a
2006 (que fue del 75%), lo que implicaría que en dichos lugares sería más factible la creación de
Bancos de Agua que generen resultados dinámicos.
Después de comparar los resultados incorporando las distintas restricciones institucionales y
características de los OC y DL, se presentan en las tablas siguientes los resultados del modelo
que se encontró explica de mejor manera la probabilidad de un mercado más activo, como puede
observarse en el valor de la R2, el modelo considerado explica en casi un 45% el comportamiento
153
de la variable dependiente, es decir, la probabilidad de que se autorizaran más del 75% de las
transmisiones de derechos en promedio de 2001 a 2006, así mismo el modelo predice
correctamente un 85.71% de las observaciones:
Resultados regresión logística Número de observaciones= 28 LR chi2 (7) 16.96 Prob>chi2 0.0020 Pseudo R2 0.4386 Log likelihood -10.855071 Sensitividad 93.33% Especificidad 76.92% Predictibilidad de valores positivos 82.35% Predictibilidad de valores negativos 90.91% Observaciones clasificadas correctamente 85.71%
Las cuatro variables incorporadas en el modelo resultaron significativas para explicar la
dependiente, al 90% de confianza que es aceptable para el caso de regresiones logísticas. Dichas
variables se presentan en la tabla siguiente con sus razones de probabilidad, como puede
observarse a excepción del promedio de transmisiones en zonas de veda del 2001 al 2006, el resto
de las variables afectan de manera positiva la probabilidad de que se autorizaran más del 75% de
las solicitudes del periodo 2001-2006, y la que más peso explicativo tuvo fue el promedio de
transmisiones autorizadas en tiempos durante el periodo de estudio, es decir, que si en el pasado
las autorizaciones se realizan en tiempos, el número de transmisiones será mayor y por tanto el
tamaño del mercado:
Variables independientes Odds Ratio Error Estándar Z p>|z|
Promedio de transmisiones del 01 al 06 en zonas de veda .0241234 .0503125 -1.79 0.074
Promedio de transmisiones autorizadas del 01 al 06 1.0489 .0244652 2.05 0.041
Precipitación normal media 1.002996 .001665 1.80 0.072 Promedio de transmisiones
autorizadas en tiempos del 01 al 06 119.9996 320.5101 1.79 0.073
Respecto a la bondad de ajuste del modelo y su poder predictivo se realizaron las pruebas que se
presentan y describen a continuación:
154
Pruebas de bondad de ajuste y poder predictivo del modelo Prueba de Hosmer-Lemeshow Groups 10 Hosmer-Lemeshow chi2(8) 9.48 Prob >chi2 0.3032 Area bajo la curva ROC Área bajo la curva 0.8974
La medida elegida para comprobar la bondad del ajuste del modelo es el test de Hosmer-
Lemeshow, el cual agrupa los n sujetos según los 9 deciles de las probabilidades esperadas, a partir
de lo cual se construye una tabla de contingencia de 10 x 2 de la que puede construirse un
estadístico que seguirá una distribución χ2 con 8 grados de libertad. La ausencia de significación
indica un buen ajuste del modelo55.
Así grandes valores de χ2 y pequeños p-valores indican una falta de ajuste del modelo56, pero
como el estadístico Hosmer-Lemeshow para el modelo fue de 9.48 con un valor p= 0.3032,
podemos afirmar que el modelo se ajusta adecuadamente a los datos.
La medida elegida de capacidad predictiva del modelo es el área bajo la curva ROC (Receiver
operating characteristic). En un modelo de regresión logística con un alto poder predictivo, la curva
ROC crece rápidamente y por lo tanto el área bajo la curva es grande. Por el contrario, cuando el
modelo tiene baja capacidad predictiva, el área es pequeña. El valor del área bajo la curva varía de
0 a 1. Un modelo que no predice mejor que el azar tiene un valor igual a 0.5 y el modelo ideal
tendría un valor igual a 1. Se considera que un valor mayor de 0.7 indica que la capacidad
discriminante del modelo es adecuada (Servy, Hachuel, Boggio, Cuesta, Giordani, 1999:3).
La curva ROC enfrenta en un sistema de ejes la sensibilidad (en el eje y) y la especificidad (en el
eje x). La comparación entre modelos respecto a la capacidad predictiva de los mismos puede
hacerse comparando la forma de las curvas y el área bajo las mismas; las mejores curvas serán
aquellas con área más próxima a la unidad57. El valor del área bajo la curva ROC que se muestra en
55 Sociedad Andaluza de Enfermedades Infecciosas, Modelos de regresión logística incondicional, parte II, ajuste del modelo de regresión logística, http://saei.org/hemero/epidemiol/nota5.html 56 The Hosmer-Lemeshow Goodness of Fit Test http://batch1.csd.uwm.edu/IMT/Computing/sasdoc8/sashtml/stat/chap39/sect32.htm 57 Sociedad Andaluza de Enfermedades Infecciosas, Modelos de regresión logística incondicional, parte II, ajuste del modelo de regresión logística, http://saei.org/hemero/epidemiol/nota5.html
155
el gráfico siguiente es de .8974, lo cual indica que el modelo es adecuado para predecir la
probabilidad de que las transmisiones autorizadas sean mayores al 75% de las solicitadas.
0.00
0.25
0.50
0.75
1.00
Sen
sitiv
ity
0.00 0.25 0.50 0.75 1.001 - Specificity
Area under ROC curve = 0.8974
A pesar de los resultados favorables mencionados anteriormente, cabe señalar que el modelo tiene
limitaciones en cuanto a su especificación, pues no contó con información sobre variables que la
evidencia empírica sugiere como importantes para el funcionamiento de los bancos de agua, un
ejemplo es la falta de información sobre la organización de los usuarios y el impacto que esto tiene
en el número de transmisiones realizadas.
Finalmente y de gran importancia para demostrar el peso de las restricciones institucionales y de la
disponibilidad del recurso en el funcionamiento del mercado, a continuación se presentan los
resultados de predicción del modelo en orden descendiente, a través de los cuáles podemos elegir al
OC o DL que tenga mayor probabilidad de aprobar un mayor número de las solicitudes de
transmisión, lo que hablaría de su mayor capacidad institucional y por tanto de una buena
localización para la instalación de los dos Bancos de Agua a implementarse como meta del PNH.
156
Cuadro 17. Organismos de Cuenca y Direcciones Locales con mayor probabilidad para instaurar Bancos de Agua que hagan más eficiente el mercado.
OC/DL Probabilidad de que las
solicitudes de transmisión aprobadas superen el 75%
OC CCN 0.9990868 OC FS 0.9878123
DL CAMP 0.9640999 OC LSP 0.9617659 DL GRO 0.9183298 DL DGO 0.8736217 DL SLP 0.8351507 DL TAB 0.8012741 OC GC 0.7962679
DL NYRT 0.751056 DL BCS 0.7373103
OC NOESTE 0.7289013 OC PN 0.713111
DL MICH 0.7087891 OC PBC 0.5644467 OC PS 0.5338655
OC AVM 0.5218608 DL COL 0.4800273 DL HGO 0.3981103
OC GNTE 0.3000444 DL QROO 0.2376833 DL PUE 0.0447737
OC Balsas 0.0392568 OC Río Bravo 0.0322573
DL CHIH 0.0273268 DL GTO 0.0268326
DL EDOM 0.0127241 DL QRO 0.0042134
Así la recomendación de localización para instalar los Bancos de Agua establecidos como meta
para el periodo 2007-2012 en el Plan Nacional Hídrico, sería en el Organismo de Cuenca
Cuencas Centrales del Norte por su mayor capacidad institucional y características.
Finalmente además de las restricciones de especificación señaladas, cabe mencionar otras
restricciones de falta de información que debieron enfrentarse para generar los resultados
presentados, ya que aunque el instrumento del cuestionario a los Organismos de Cuenca y
Direcciones Locales nos permitió contar con información valiosa, el cuestionario también presentó
algunas fallas en su diseño pues muchas de las preguntas eran opciones abiertas lo que complica de
manera importante la recodificación de las respuestas por su amplia variabilidad, la dimensión
temporal también generó complicaciones pues como se mencionó al principio de esta sección
algunas respuestas del cuestionario se solicitaron para cada uno de los seis años de estudio (2001-
157
2006) mientas que en otras sólo se solicitó una respuesta que abarcara todo el periodo, finalmente
no es muy claro el motivo por el cual se entrevista tanto a Organismos de Cuenca como a
Direcciones Locales, pues si las Direcciones Locales conforman a los Organismos podría existir
información duplicada en las respuestas. Por esta misma razón en los anuarios estadísticos emitidos
por la Conagua no existe información desglosadas por Organismo de Cuenca y Dirección Local
para muchas de las variables que podrían resultar significativas, lo que también limitó la
incorporación de variables más representativas del nivel de escasez y sobre explotación del recurso.
Así, para la elaboración de los modelos se exigió una gran capacidad explicativa a los datos con
que se contó, por lo que sería deseable contar con un cuestionario ad hoc al estudio de las
restricciones institucionales y con datos para todos los años de un periodo de estudio a fin de
generar otro tipo de modelos econométricos como los de panel, para encontrar resultados más
estables y hacer recomendaciones más precisas en relación a las características y localización que
harán de los Bancos de Agua instrumentos regulatorios eficientes de un mercado competitivo de
transmisiones de derechos.
158
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y AGENDA DE INVESTIGACIÓN
Conclusiones
Debido a los problemas de escasez y sobreexplotación que enfrenta el recurso hídrico en el país
como consecuencia de problemas históricos en la gestión del agua, la presente investigación se
enfocó al estudió de los mercados y bancos de agua como mecanismos para coadyuvar a hacer
más eficiente la gestión del recurso, pues el mercado de agua permite enfrentar el incremento de
demanda generando disponibilidad para aquellos usos que lo valoran más, a través de la
transmisión de derechos entre usuarios, con lo que se rompen anteriores patrones de consumo, se
valora mejor el recurso, y se redistribuye de manera más eficiente, lo que puede contribuir a su
conservación, ahorro y a la solución de los problemas relacionados con la gestión del recurso. Así
el objetivo final de la tesis conforme a lo planteado en la introducción se centró en el análisis de
las restricciones institucionales que se enfrentan para la creación y diseño de los Bancos de Agua,
pues esto determinará su contribución para enfrentar no sólo el problema de escasez sino también
de sobreexplotación del recurso, a continuación se mencionan los hallazgos de este proceso.
Por restricciones institucionales se entendió en esta investigación a aquellas que surgen a partir
de la definición de los marcos bajo los cuales operan tanto el mercado de agua como los bancos
de agua.
A través de la revisión y sistematización de literatura referente a la Regulación de los mercados
de agua en Chile, España y México se encontró que en los tres países el mercado está
ampliamente regulado debido a las características propias del recurso analizadas en el primer
capítulo. Se encontró también que entre las variables que definen las distintas estructuras de
mercado del agua están las siguientes: la asignación inicial de derechos transferibles, la duración
de los derechos de uso del agua, la forma de transferencia de derechos, el sistema de asignación
del agua en periodo de escasez, el tratamiento de la información de mercado, el tratamiento de las
externalidades, los costos de transporte, los instrumentos para solucionar las imperfecciones de
mercado, los mecanismos para resolución de conflictos y las restricciones al mercado. Cada una
de dichas variables puede asumir distintas alternativas de diseño y las alternativas elegidas
definen y caracterizan los distintos diseños institucionales y regulatorios de los mercados de
agua.
159
De la comparación de los marcos regulatorios e institucionales de los mercados chileno español y
mexicano se halló que existen diferencias en la mayoría de las alternativas de diseño elegidas,
dichas diferencias pueden ser resultado tanto de deficiencias en las legislaciones de aguas de los
países, como reflejo de las discusiones en relación a la mejor regulación y el grado de
intervención en los mercados para hacerlos más eficientes, competitivos y procurar que generen
la menor cantidad de externalidades negativas. Por ello puede afirmarse que no existe un único
diseño consensuado de mercados de agua del que se puedan desprender lecciones aplicables a
cualquier circunstancia sino que cada mercado tiene su propia estructura y, por tanto, resultados.
Para la consecución de las ventajas potenciales de los mercados de agua éstos deben estar
regulados de tal manera que las restricciones institucionales en particular, además de las políticas,
económicas y tecnológicas se enfrenten adecuadamente a fin de garantizar un funcionamiento
competitivo y eficiente del mercado que evite las posibles inequidades. Entre las dificultades que
enfrentan los mercados de agua y que justifican la necesidad de regulación a través de reglas del
juego precisas se encuentran: los costos de transacción y los costos de transporte y
almacenamiento; la definición de los derechos de propiedad; y los efectos externos y el reflejo de
valores sociales. Así las leyes e instituciones deben ser reformadas para asignar equitativamente
los derechos de agua, lidiar con la variabilidad de la oferta del agua, proteger contra el daño a
terceros y al ambiente, y resolver conflictos.
Sin embargo se encontró también que dicha regulación debe enfrentar el reto fundamental de
intervenir en el mercado de agua sin obstaculizar su funcionamiento, ello con el fin de que las
transmisiones de derechos de agua resulten atractivas, benéficas, no prohibitivas en términos de
costos, pero que al mismo tiempo no generen afectaciones importantes a terceros o al medio
ambiente ni conflictos importantes por el recurso.
Se identificaron los siguientes problemas principales que debe enfrentar el mercado de
transmisión de derechos de agua en México y que por consiguiente deberán considerarse en el
diseño de los bancos de agua a fin de que coadyuven a su solución: los relacionados con la
prohibición para transmisión de derechos de agua entre cuencas hidrológicas o acuíferos, la
imposibilidad de transmitir derechos temporalmente, la discrecionalidad con que la LAN dota a la
Conagua para la autorización de las transmisiones, la exención de pago del agua destinada a usos
160
agrícolas que genera grandes problemas de ineficiencia en la asignación del recurso, además de
los costos de transmisión, modificación y registro de concesiones que generan desincentivos para
participar en el mercado de transmisión de derechos.
Del análisis de las respuestas de los Organismos de Cuenca y Direcciones Locales al cuestionario
“Mercado de Agua y Transmisión de Derechos” aplicado por la Conagua se encontraron también
una serie de problemas que limitan el buen funcionamiento del mercado de agua, dichos
problemas se relacionan con aspectos tan variados como restricciones legales, capacidad
administrativa, comportamiento de los usuarios, aspectos económicos, socioculturales, y
afectaciones al ambiente y a terceros:
Así, además de las principales restricciones al mercado mencionadas anteriormente que en
general se relacionan con limitaciones del marco normativo, se encontraron las siguientes
restricciones legales que obedecen en parte a la falta de adecuaciones al rlan tras las
modificaciones a la LAN del 2004: la carencia de normas claras en relación con las cuotas de
garantía que se solicitan para salvaguardar los derechos que se transmiten pues aún no se ha
publicado el monto de dichas cuotas ni los lineamientos para operar ese tipo de transmisiones;
la falta de delimitación o demarcación de causes, vasos, zonas de protección y zonas federales;
la falta de criterios generales para dictaminar y registrar en su momento las transmisiones; la
gran diversidad de documentos que deben integrar un expediente de trámite de transmisión de
derechos; así como la imposibilidad para reservar volúmenes ahorrados o no usados para el
próximo año. Estas restricciones generan incertidumbres y retrasos en la resolución de las
solicitudes de transmisión, además la imposibilidad de reserva de volúmenes desincentiva la
actividad del mercado y el ahorro agua, ocasionando que algunos usuarios se vean obligados a
vender sus volúmenes a precios bajos, lo que distorsiona las señales del mercado que se
obtienen de los precios. En tal virtud podemos afirmar que las restricciones legales son las más
importantes que enfrenta el mercado, esto implica una gran capacidad de acción de la Conagua
para la solución de los problemas del mercado de transmisión de derechos, y pone el acento
nuevamente en la importancia de un diseño regulatorio adecuado, en tal virtud en la parte de
recomendaciones se hacen algunas sugerencias de posibles modificaciones a los marcos
normativos.
161
Entre las restricciones al mercado relacionadas con la capacidad administrativa se
encuentran: la falta de capacidad de respuesta por parte de los Organismos de Cuenca y las
Direcciones Locales por falta de personal capacitado en los trámites de transmisión, lo que
genera rezagos en la resolución de las solicitudes de transmisión y por tanto disminuye el
dinamismo del mercado; así mismo la falta de capacidad para realizar visitas de verificación y
comprobar que se cuente con medidores que contabilicen los volúmenes realmente extraídos,
ocasiona problemas en dos sentidos, por un lado los usuarios pueden reportar volúmenes
menores a los realmente utilizados, por otro pueden reportar haber utilizado el volumen
concesionado a fin de que no se les inicie procedimiento de caducidad de volúmenes, esto a su
vez ha provocado el ingreso de trámites que no cumplen con el requisito de vigencia de los
derechos a transmitir, lo que aunado a la falta de seguimiento a las caducidades, ha generado
que se lleguen a transmitir derechos que ya habrían caducado.
Otras restricciones identificadas en relación con la capacidad administrativa y el registro de los
títulos y su transmisión son: la falta de coordinación entre el Repda y los OC y DL para
informar de las transmisiones; la falta de coincidencia entre los datos asentados en los
convenios de transmisión y los títulos respectivos; la falta de actualización de los padrones de
usuarios en los distritos de riego; y la lentitud en el trámite administrativo que tiene que
seguirse para una consulta al Repda a fin de dar a conocer a los usuarios con quiénes podrían
realizarse las transmisiones, todo ello ha ocasionado también retrasos en la resolución de las
solicitudes de transmisión con lo que se incumplen los plazos establecidos y se limita la
actividad del mercado.
Los problemas para las transmisiones de derechos identificados en relación a los usuarios son
los siguientes: desistimiento de una de las partes del contrato de transmisión, desconocimiento
del trámite principalmente en lo referente a la prohibición para realizar transmisiones entre
acuíferos diferentes; la complicación de las transmisiones por vía sucesoria en virtud de no
relacionarse los derechos en el testamento o por encontrarse intestados; el desconocimiento de
los derechos y obligaciones de los concesionarios, lo que ocasiona que se prolongue el trámite
de transmisión pues antes de poder realizarlo deben regularizar su situación administrativa o
fiscal; la presentación por parte de los usuarios de expedientes incompletos para el trámite de
162
transmisión lo que implica realizar requerimientos de información a los peticionarios y
prolongar aún más los trámites.
Los problemas identificados en relación con aspectos socioculturales son: falta de cultura
sobre transmisiones de derechos; la atención de intereses propios por parte de los grupos de
gestores que llevan los trámites; y la constitución de los Módulos de Riego en Asociaciones
Civiles sin fines de lucro que ha dejado la idea que las transmisiones de agua se dan a precios
de costos, lo que ha impedido la valoración del recurso.
Entre los problemas relacionados con afectaciones al ambiente y a terceros tenemos: la
imposibilidad de evitar afectaciones a derechos de terceros o las externalidades negativas sobre
las condiciones hidrológicas de las cuencas o acuíferos por falta de reglamentación; la falta de
una cuota de recuperación de volumen en beneficio de los ríos, cuencas y acuíferos;
repercusiones a la producción agrícola por los grandes volúmenes traspasados de dicho uso
hacia otros; contaminación por descargas de aguas residuales sin tratar, desechos sólidos,
desperdicios industriales, escurrimiento excesivo de plaguicidas y fertilizantes de ciertos
cultivos, etc., que pueden afectar la calidad del agua para otros usos otorgados o transmitidos.
Entre los problemas identificados en relación con aspectos económicos se encuentran: el
acaparamiento de grandes volúmenes de agua por grupos económicos como las inmobiliarias;
la especulación a que pueden ser sujetos los interesados en adquirir derechos, el grado
insuficiente de competitividad en el mercado de agua; y la falta de incentivos para el ahorro de
agua al prohibirse la obtención de ganancias en la transmisión de derechos, que generan
importantes distorsiones en el mercado de aguas
Los problemas identificados que se relacionan con falta de información y las complicaciones
para su obtención se podrán solucionar en gran parte con la implementación de Bancos de
Agua, sin embargo para algunos aspectos como la actualización de padrones de usuarios, la
falta de coincidencia entre los datos asentados en los convenios de transmisión y los títulos
respectivos, etc., debe considerarse la implementación de otros programas que los regularicen,
pues de no hacerlo la información que facilitarán los bancos será expedita pero con alto riesgo
de ser errónea o inexacta. Los problemas relacionados con los usuarios se salvarán
sustancialmente con el establecimiento de Bancos que faciliten a los usuarios la obtención de
163
información. Así mismo en relación con los problemas socioculturales los Bancos de Agua
eliminarán la necesidad de grupos de gestores y al facilitar las transmisiones ayudarán a
incrementar la cultura de transmisión del recurso. Finalmente en relación a los problemas
relacionados con aspectos económicos y ambientales se realizarán algunas sugerencias para su
atención en la sección correspondiente.
Otro hallazgo de la investigación se refiere a que la Conagua, los Organismos de Cuenca y
Direcciones Locales manejan como equivalentes los conceptos de mercado informal y no
regulado, sin embargo como se mencionó anteriormente el mercado de aguas está ampliamente
regulado, por lo que la confusión surge de que las transmisiones de derechos no pueden generar
ningún lucro pero se permite la transmisión de los derechos, lo que genera la incongruencia
legislativa de permitir la transmisión de derechos sin permitir ganancias, cuando muy pocos
usuarios estarían dispuestos a transpasar gratuitamente sus concesiones. Esta contradicción ha
creado un sistema de ficción legal donde formalmente el acto de transmisión se registra ante la
Autoridad del Agua como una transmisión gratuita pero en realidad se acuerdan pagos por la
transmisión que no son reportados, ello fomenta un mercado al margen del control y regulación
de la autoridad.
Existen dos opiniones sobre los arreglos institucionales necesarios para realizar intercambios
eficientes de mercado; una postula que un sistema legal que garantice la transmisión de derechos
es requerido; y la otra pone énfasis en la importancia de los contratos informales de
cumplimiento. Así, la opinión de la Conagua coincide con la primera opinión, pues se pretende
que la capacidad de hacer cumplir los contratos sea provista por un sistema legal y no basada en
otros mecanismos como podrían ser la reputación, moralidad o confianza en los participantes de
una transmisión. Donde los mercados informales trabajan adecuadamente no es necesario realizar
los costos de establecer mercados formales, sin embargo se requiere un mercado formal que
otorgue seguridad a las transferencias permanentes o entre usuarios de diferentes sectores y
regiones. En tal virtud, como las únicas trasmisiones permitidas en el país son las permanentes,
además de que existe una importante demanda por intercambios de recurso entre distintos usos, el
mercado a establecerse en México debe ser un mercado formal que provea certidumbre para la
venta del recurso.
164
Los pagos por la transmisión de derechos y por la inscripción en el Repda de dicha transmisión se
encontró que también podrían ser un obstáculo a las transmisiones de derechos y por tanto al del
tamaño del mercado, pues aproximadamente deben pagarse 2,788 pesos por transmisión, ello sin
considerar modificaciones en los títulos ni la búsqueda de información sobre antecedentes
registrales. Esto aunado a que como se trata de transmisiones definitivas y no compra-venta de
recursos implica un gran desincentivo para el mercado. Por tal razón el aspecto de los costos
debiera ser considerado en la Regulación del mercado, e incluso podrían tomarse medidas para
estimular el mercado como podrían ser la disminución de los costos o el establecimiento de un
periodo de exención de cobros, el cual una vez que exista mayor dinamismo de mercado podría
irse levantando.
Un posible problema más del mercado de transmisión de derechos se relaciona con la
recaudación, el precio del agua, y la evasión de pago, pues se encontró que existen grandes
diferencias a nivel nacional en la cantidad de recursos otorgados por cantidad recaudada.
Así como los mercados responden a las condiciones y características de cada país, el diseño de
los bancos de agua también ser acorde con las condiciones del mercado en que se inserte, por lo
cual no se puede hablar tampoco de un único diseño exitoso de bancos de agua. El estudio de las
distintas características regulatorias de los mercados de agua permite enmarcar el diseño de los
Bancos de Agua a proponerse en el país, pues debe conocerse la estructura de mercado dentro del
cual se insertarán, así como los alcances y limitaciones que dicha estructura impone al
funcionamiento de los bancos, para encontrar los aspectos en los cuales los Bancos podrán influir
para generar un mercado más eficiente, competitivo y que asigne y reasigne de mejor manera los
recurso hídricos.
Entre los distintos tipos de bancos existentes se destacan tres: los corredores que conectan o
solicitan compradores y vendedores para crear intercambios; los centros de intercambio de
información que son receptores de licitaciones y ofertas de información y facilitan los
requerimientos regulatorios para el intercambio y; los hacedores de mercados que compran agua
excedente y venden reservas a precios predeterminados. Del análisis del marco normativo se
desprende que los bancos de agua que pretenden instaurarse en el país son del tipo centros de
165
intercambio, donde la mayoría de las transacciones involucran intercambios individuales con
negociaciones bilaterales entre un comprador individual y un vendedor individual, y los precios
los determina el mercado. A diferencia de los Bancos de Agua en California o España que sólo
operan en caso de sequías, en México serán instrumentos regulatorios permanentes para el mejor
funcionamiento del mercado del agua en el país.
A partir del análisis realizado en esta investigación, es posible afirmar que uno de los problemas
más importantes que enfrentarán los Bancos de Agua en México es la falta de delimitación de sus
objetivos, ya que como se analizó del marco normativo que justifica su creación, entre éstos se
encuentran: realizar transmisiones reguladas de derechos, facilitar los requerimientos regulatorios
para el intercambio, evitar el acaparamiento del recurso y la generación de rentas económicas
mediante operaciones reguladas de transmisión derechos, permitir una administración moderna
del agua, facilitar la transferencia del recurso hacia actividades de interés prioritario para el
crecimiento económico, promover el desarrollo del mercado de agua y proporcionar información
sobre las condiciones de los derechos. Todos estos objetivos podrían cumplirse con bancos de
agua del tipo centros de intercambio que pretenden instaurarse en el país. Sin embargo también
se espera de ellos el cumplimiento de otros objetivos como revertir la sobreexplotación del
recurso y permitir la preservación de los cuerpos de agua, a los cuales quizá podrán contribuir de
manera indirecta los bancos de agua más no cumplirlos en su totalidad.
El grado en que los Bancos de Agua cumplirán tanto con su objetivo de facilitar la transferencia
del recurso a usos que lo valúan más, como el grado en que podrán contribuir con el
cumplimiento de otros objetivos que se le impongan depende del nivel de regulación del
mercado, del marco normativo existente y del grado de intervención de los Bancos en el mercado.
En virtud de que a medida que se realizan más transmisiones de derechos el agua se utiliza donde
es más valorada, y de la consideración de los Bancos de Agua como instrumentos para la
consecución de las ventajas del mercado de aguas al jugar un papel determinante en el
funcionamiento eficiente y competitivo del mercado, se retoma el objetivo planteado a la
Conagua por el Plan Nacional Hídrico 2007-2012 (PNH) de tener en operación para el 2012 dos
bancos de agua como instancias en las que se gestionen operaciones reguladas de transmisión de
derechos entre usuarios.
166
En este sentido, a pesar de que el PNH establece que no existen en operación Bancos de Agua, el
estudio de la ANEI e incluso un Organismo de Cuenca mencionan lo contrario, así mismo otros
Organismos de Cuenca mencionaron la existencia de gestorías para las transmisiones de derechos
que en realidad están realizando las funciones de los bancos de agua.
Se estudiaron las características de diseño y localización geográfica que harán que los dos Bancos
a instaurarse funcionen de la manera más eficiente posible como mecanismos para promover la
competencia en el mercado de agua y enfrentar los problemas de escasez y sobreexplotación a
través de garantizar un consumo intertemporal del recurso entre los usuarios de una industria
regulada. Las conclusiones de las regresiones estadísticas realizadas indicaron que efectivamente
tanto las restricciones institucionales como algunos factores de operación y características de los
OC y DL son determinantes del tamaño del mercado y la eficiencia en la aprobación de
solicitudes de transmisión de derechos.
La característica de los OC y DL que resultó más significativa en la explicación del porcentaje de
solicitudes de transmisión autorizadas fue la precipitación promedio anual, por su parte las
restricciones institucionales que resultaron significativas fueron el promedio de transmisiones
autorizadas previamente, la práctica de auditorias en materia de transmisión de derechos, el
volumen promedio transferido un año antes, el porcentaje de solicitudes autorizadas en el pasado,
y el promedio de volúmenes transferidos en el pasado. Por ello un hallazgo importante se refiere
a que para el tamaño del mercado de transmisión de derechos es de suma importancia la
actividad de mercado previa por los efectos considerables del aprendizaje, pues los costos de
transacción y transporte así como la inversión necesaria pueden reducirse a media que aumentan
las transacciones.
Así mismo se encontró que de los factores institucionales el que demostró tener más peso para
incrementar la actividad del mercado fueron las auditorias en materia de transmisión de derechos,
pues permiten vigilar el proceso de transmisión generando mayor certidumbre en el mercado e
incrementando por tanto su tamaño.
En cuanto a la propuesta de localización se encontró que la recomendación sería instalar los
Bancos de Agua establecidos como meta para el periodo 2007-2012 en el Plan Nacional Hídrico,
167
en el Organismo de Cuenca Cuencas Centrales del Norte por su mayor capacidad institucional y
características.
Cabe mencionar que las recomendaciones derivadas de los modelos de regresión se encuentran
limitadas por las restricciones de información enfrentadas, además de algunos problemas de
especificación de los modelos utilizados, por lo que sería deseable contar con un cuestionario ad
hoc al estudio de las restricciones institucionales y con datos para todos los años de un periodo de
estudio a fin de generar otro tipo de modelos econométricos como los de panel, para encontrar
resultados más estables y hacer recomendaciones más precisas en relación a las características y
localización que harán de los Bancos de Agua instrumentos regulatorios eficientes de un mercado
competitivo de transmisiones de derechos.
Tanto para un diseño adecuado de los bancos como para evaluar su desempeño los objetivos que
deberán cubrir, se sugieren acotados y posiblemente planteados por etapas debido a que los
objetivos establecidos se cumplirían en plazos de tiempo muy distintos.
Finalmente es importante señalar que respecto al problema de sobreconcesión del recurso el
mecanismo de los mercados de agua no sirve como solución, y por ello se han implementado
programas como el Padua para que los derechos de agua sean mejores instrumentos de gestión
integrada y sostenible de los recursos hídricos. Así mismo para la solución de los problemas de
sobreexplotación los mercados y bancos de agua están restringidos por el problema del subsidio
“tarifa 09” a la energía eléctrica en el bombeo de agua subterránea para irrigación, el cual es
políticamente muy difícil de eliminar y sigue generando señales para la sobreexplotación del
recurso.
Recomendaciones a la Conagua
Una primera sugerencia para el establecimiento de los Bancos de Agua es que las regiones en que
es más factible instalar los dos Bancos establecidos como meta son precisamente aquellos OC y
DL que han tenido mayor experiencia de mercado, pues para el tamaño del mercado de
transmisiones de derechos es de suma importancia la actividad de mercado previa por los efectos
considerables del aprendizaje, así, los bancos de agua debieran instaurarse en los OC y DL que
presenten mayores promedios en los siguientes aspectos: el promedio de transmisiones
168
autorizadas previamente, la práctica de auditorias en materia de transmisión de derechos, el
volumen promedio transferido un año antes, el porcentaje de solicitudes autorizadas en el pasado,
y el promedio de volúmenes transferidos en el pasado.
Por su parte y dado que la característica de los OC y DL que resultó más significativa en la
explicación del porcentaje de solicitudes de transmisión autorizadas fue la precipitación promedio
anual, se sugiere también considerar los niveles de precipitación para la implementación de los
bancos
De los factores institucionales el que demostró tener más peso para incrementar la actividad del
mercado fueron las auditorias en materia de transmisión de derechos, pues permiten vigilar el
proceso de transmisión generando mayor certidumbre en el mercado e incrementando por tanto
su tamaño, por ello se sugiere a la Conagua aumentar el número de auditorias que realiza.
La recomendación de localización de los Bancos de Agua establecidos como meta para el periodo
2007-2012 en el PNH, es en el Organismo de Cuenca Cuencas Centrales del Norte por su mayor
capacidad institucional y características.
En relación con aspectos más generales de la Regulación del mercado de aguas se sugiere
reconsiderar la prohibición para realizar transmisiones temporales de los recursos, pues con ello
se elimina la posibilidad de realizar una buena parte de transmisiones en el sector agrícola.
Por otro lado se recomienda también reconsiderar la imposibilidad para la transferencia entre
cuencas, ello siempre que se realice la recomendación que se enlistará más adelante en relación
con tener en cuenta los efectos sobre los caudales de retorno, a fin de evitar afectaciones a
terceros pero hacer más competitivo el mercado.
De la misma manera se sugiere considerar el aspecto de los costos por la transmisión de los
derechos a través de la toma de medidas que estimulen el mercado, como podrían ser la
disminución de los costos o el establecimiento de un periodo de exención de cobros, el cual una
vez que exista mayor dinamismo de mercado podría irse levantando.
Dada la ventaja del uso de programas piloto que permiten medir tanto las fallas en diseño y
operación como los daños a terceros y al medio ambiente, sería recomendable también que los
169
dos bancos de agua a implementarse fueran considerados como experiencias piloto sujetas a
mejora, a fin de ligar los cambios legales y regulatorios a proponerse con el aprendizaje obtenido
de dichas experiencias. Así mismo se retoma la propuesta de que la estructura burocrática sea
mínima, proveyendo el estado los recursos fiscales para iniciar el funcionamiento del banco y
generando recursos propios posteriormente el banco mismo.
No puede esperarse que un mercado de agua por sí mismo conduzca a una asignación equitativa
de los recursos hídricos, o genere resultados para incrementar el nivel de sustentabilidad. Por ello
se recomienda a la Conagua acompañar la creación de Bancos de Agua con una regulación del
mercado que vele por esos intereses. Así en el diseño de los Bancos de Agua, tanto para colaborar
en la solución de algunos de los problemas del mercado de transmisión de derechos, como para
evitar afectaciones a terceros y el medio ambiente se recomienda considerar los siguientes
aspectos, que requieren en su mayoría modificaciones al marco normativo, por lo que debe
analizarse su factibilidad y las posibles complicaciones que pueden encontrarse en el marco
actual para su implementación:
- Calcular el volumen transferible en cada concesión otorgada de acuerdo con las
condiciones de localización, uso y disponibilidad del recurso prevalecientes, así como con
las condiciones climáticas esperadas.
- Generar indicadores de las posibles externalidades negativas de las transmisiones sobre la
cantidad y calidad del recurso, el caudal de retorno y las condiciones económicas,
productivas, sociales y ambientales de los lugares de extracción, a fin de tener elementos
más claros en relación a las externalidades que pueden provocar el rechazo de una
solicitud de transmisión.
- Crear procedimientos administrativos que incorporen dichos indicadores a fin de evitar
afectaciones a terceros y al medio ambiente, buscando al mismo tiempo no eliminar el
dinamismo del mercado con retrasos en la dictaminación de solicitudes de transmisión.
- Esclarecer quién será responsable de qué tipo de infraestructura para la transmisión de
derechos (Conagua, OC, organizaciones de usuarios, distritos ó unidades de riego, etc.)
cómo se utilizará la misma y cómo se compartirá la responsabilidad de su mantenimiento.
- Actualizar los volúmenes concesionados acorde a las capacidad de recarga
170
- Reservar una parte de los recursos intercambiados en cada transmisión para subsanar
daños ambientales, dichos volúmenes podrían ser distribuidos por la propia Conagua en
los lugares que se encuentren en situación crítica de sobreexplotación.
- Adquirir por parte de la propia Conagua caudales, a través de los Bancos de Agua, con
dos objetivos principales: contribuir a mantener un estándar de calidad y cantidad en las
fuentes del recurso con problemas críticos; y generar condiciones equitativas de acceso al
recurso entregando volúmenes de agua a los grupos menos beneficiados económicamente
que no pueden competir en el mercado por el recurso o que hayan demostrado un uso
sustentable del recurso.
- Establecer la opción para recibir donaciones monetarias o directamente de recurso
hídrico, para el mantenimiento de ciertos caudales y zonas que generan beneficios
ecológicos importantes.
- Crear un comité de revisión de compras del banco (como el que existe en California), para
revisar cuestiones como títulos cuestionables, fuentes con cierta contaminación,
prevención de la acaparación del recurso, además de un comité similar para revisar y
prevenir las posibles afectaciones a terceros y al medio ambiente.
- Incluir en el mercado volúmenes de aguas residuales, o utilizar éstas para intercambiarse
por agua limpia.
- Implementar medidas preventivas del acaparamiento del recurso y la generación de rentas
económicas por parte de algún grupo o sector de usuarios, como podrían ser la limitación
de un cierto número de adquisiciones del recurso por persona física o moral y de un
número máximo de ocasiones en que se puede transmitir una concesión.
Agenda de investigación
Una próxima investigación sobre el tema de mercados y bancos de agua en el país, que
complemente los avances de análisis de la restricción institucional podría abarcar las restricciones
económicas ó políticas para la implementación de los Bancos de Agua y para el mejor
funcionamiento de los mercados de agua, ya que como se vio con los subsidios de la tarifa 09 y
las dificultades que se enfrentan para retirar dicho subsidio, tanto las restricciones económicas
como políticas tienen una influencia importante en los resultados de la gestión del agua en
México.
171
Otra línea de investigación posible sería la referente a estudiar en profundidad la opción de
bancos de agua hacedores de mercado, además de analizarse la incorporación de otras formas de
transferencia del recurso como serían tanto los contratos de opción, las opciones de futuros, y los
instrumentos de cobertura de riesgos como contratos contingentes a ser ejecutados sólo bajo
ciertas circunstancias de escasez del recurso.
Una línea más podría complementar el estudio de las variables que caracterizan los mercados de
agua incorporando el análisis de los distintos tipos de estructuras de mercado que se manejan en
Estados Unidos al nivel estatal.
También podrían analizarse en profundidad las restricciones normativas, económicas, políticas y
sociales a enfrentar para la puesta en práctica de cada una de las recomendaciones de la sección
anterior, además de definirse los grupos que deberán involucrarse para vigilar su cumplimiento.
Así mismo podrían salvarse las restricciones que se enfrentaron para los resultados de los
modelos de regresión, si se diseñara un cuestionario con el objetivo de estudiar a fondo las
restricciones institucionales para el diseño de los Bancos de Agua, con información panel para
varios años de estudio, a fin de generar con esa información, modelos más robustos de predicción
de las condiciones que garanticen la implementación de bancos de agua de manera exitosa.
172
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