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Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales Guatemala, 25 de febrero de 2016

La reforma electoral en Guatemala: entre lo posible y lo deseable

“Conquista”, de Celia Ovalle

IntroduCCIón

Por tercera vez en estos 20 años de intentos de reforma electoral,1 se cuenta con un proyecto de ley que está a las puertas de ser apro-bado por el Congreso de la República y, como en anteriores ocasiones, existe la tentación de juzgar la pertinencia del proyecto con base en análisis casuísticos (centrados en aspectos puntuales), lo que ha generado interpretaciones erróneas, sesgadas y miopes para determinar la pertinencia o no de las propuestas de reforma.

El otro gran mal que han padecido los procesos de reforma es que cuando se detectan retrocesos o estancamientos en algún aspecto, se tiende a calificarlas con apelativos como “reformas cosméticas”, “parches” o francamente perjuidiciales, lo cual ha evitado que se aprove-chen los pocos espacios y oportunidades de hacer avanzar las reformas necesarias de manera gradual y progresiva. Este artículo, por lo tanto, pretende proponer una metodología que siente las bases para discutir la actual propuesta de reforma, así como las posibles reformas que se puedan sugerir en el futuro.

1 Se han discutido proyectos electorales en los períodos 1997-1998; 1999-2000; 2004-2006; 2010-2011; 2012-2013 y el actual desde abril de 2015. Algunas iniciativas de ley consideradas han sido las 4088, 4254, 4443, 4535 y la 4783; la más reciente, y que se discute actualmente, es la iniciativa 4974 presentada por el Tribunal Supremo Electoral.

La reforma electoral en Guatemala: entre lo posible y lo deseable

Luis Mack

La InICIatIva 4974

El último capítulo de la reforma electoral inició su relativamente breve período de ges-tación el viernes 26 de junio del 2015, cuan-do los magistrados del Tribunal Supremo Electoral (TSE) presentaron ante el Congre-so una propuesta que tenía la gran virtud de haber sido ampliamente consensuada por los diversos colectivos y actores más relevantes en el tema electoral, por lo que desde el ini-cio puede afirmarse que contó con el relati-vamente amplio beneplácito de la sociedad civil.

El proceso de la reforma electoral en el 2015-16 fue distinto desde el inicio pues contó con una amplia participación ciudada-na, complementada con la experiencia de los dos colectivos de la sociedad civil con mayor trayectoria en el tema: Convergencia Nacio-nal para la Reforma Política (CONAREP) y el CONSORCIO (integrado por las univer-sidades de San Carlos de Guatemala, Rafael Landívar y la Asociación de Investigación y Estudios Sociales –ASIES–); además, las di-versas opiniones emitidas sobre el tema fue-ron articuladas por la experiencia de los ma-gistrados del TSE. Por otra parte, el proyecto de reforma fue procesado en tiempo record por la comisión Específica de Asuntos Elec-torales del Congreso y aprobado en primera, segunda y tercera lectura entre el 23 de julio y el 31 de octubre. Fue enviada inmediata-mente para obtener opinión consultiva de la Corte de Constitucionalidad, cuyo dictamen fue devuelto al Congreso el 15 de febrero del presente año; un tiempo record, consideran-do que los anteriores procesos de reforma han tardado entre 3 y 8 años para procesarse y llegar al punto en el que se encuentra la actual iniciativa.

Para evitar la miopía y la casuística elec-toral, hay que insistir en que la experiencia de las reformas electorales en el mundo de-muestra que no existe un solo proyecto que pueda satisfacer todas las complejas condi-ciones que imponen los procesos de reforma electoral, especialmente porque a diferencia de otras leyes, los cambios en el sistema electoral tienen un impacto directo en el ac-ceso y reparto del poder político, lo cual hace sumamente apetecible el objetivo de mante-ner las reglas tal como están para los que se benefician con ellas, o por el contrario, bus-car su cambio radical para aquellos que les perjudica; por ello, la principal característica de los procesos de reforma electoral debe ser su gradualidad, concepto que alude a una estrategia de sucesivas aproximaciones, que definan una agenda sostenida de trabajo e in-cidencia que permita identificar:

• Los objetivos deseables, de los política-mente posibles.

• La tendencia a que en el tiempo nos acerquemos paulatinamente a la integra-lidad.

También es necesario considerar los pro-cesos de reforma bajo el lente de su inte-gralidad. En general, los mejores proyectos intentan democratizar la democracia por di-versas vías que, en su conjunto, permita ir re-novando el acceso del poder, de manera que cada vez con más fuerza, los actores relega-dos tengan acceso paulatino a los puestos de elección popular: el concepto de integralidad alude al hecho de que el objetivo de demo-cratizar la democracia puede ser alcanzado por diversas vías –todas ellas concurrentes– que permiten alcanzar el ideal de que gobier-nen los mejores, además de que le otorguen el control de los procesos a los ciudadanos y a las estructuras y bases partidarias.

En síntesis, es indispensable establecer dos criterios para juzgar las reformas:

• En qué medida son “integrales”; en el sentido de atacar varios procesos clave de la reforma de manera paralela o in-tegral.

• En qué medida son “graduales”; es de-cir, que establecen un horizonte estraté-gico de progresiva democratización, aun cuando puedan existir defectos e incon-gruencias.

EStabLECIEndo LoS aLCanCES dESEabLES dE La rEForma ELECtoraL

Las condiciones iniciales y premisas con las que surgió la actual Ley Electoral y de Partidos Políticos (1983-1985), ya han sido ampliamente rebasadas, por lo que desde hace varios años, ésta se ha ido degradando paulatinamente, al punto que el actual siste-ma electoral es ahora el principal enemigo de la democracia guatemalteca.

La conciencia de un sistema desajustado y

caduco estuvo presente, de forma evidente, en buena parte de las demandas ciudadanas y sus 22 semanas de movilizaciones, que tuvieron lugar entre abril y septiembre del 2015, en la cuales una de las exigencias cen-trales fue la reforma electoral.

Esquema: Áreas deseables de la reforma electoral

Segundo objetivo: financiamiento partidario

Uno de los objetivos más importantes de los procesos de reforma electoral es limitar la influencia del dinero en la política, bus-cando que los financistas de campaña sean conocidos ampliamente, como una forma de evitar favoritismos y corrupción en las es-tructuras de gobierno, tal como lo señaló el informe sobre financiamiento partidario de la Comisión Internacional contra la Impuni-dad en Guatemala (CICIG):

Como se ha señalado a lo largo de este in-forme, el financiamiento privado de la políti-ca tiende a producir actos de corrupción. En el caso guatemalteco, puede afirmarse que la mayoría del financiamiento de la política es ilícito y, en buena medida, proviene de la corrupción. Esto es resultado de la interac-ción entre variables que incluyen las caracte-rísticas del sistema político; un marco legal limitado; la debilidad institucional de las en-tidades que tienen a su cargo controlarlo; y un sistema presupuestario por el que fluyen los recursos públicos a distintas entidades, con bajos niveles de control, discrecionali-dad, falta de transparencia e influencia de los actores políticos. (CIGIG, 2015: 83).

Aspectos clave del financiamiento partida-rio:• Controles al financiamiento privado.

• Acceso a información bancaria, tributa-ria y de otra índole.

• Controles a los gastos en que incurren los partidos políticos y al manejo de fon-dos que realizan (informes, normas de transparencia, etc.).

• Financiamiento público.

• Financiamiento pre y post electoral.

• Criterios para distribuir el dinero públi-co (representatividad-desempeño elec-toral, etc.).

• Multas, sanciones y posibilidad de can-celación de partidos que incumplan las normas.

• Topes diferenciados de campaña (en proceso electoral).

tercer objetivo: fortaleza de la au-toridad electoral

El Tribunal Electoral debe contar con las herramientas idóneas para controlar los ex-cesos de los partidos políticos; además, se debe garantizar la adecuada independencia y supremacía real del máximo órgano elec-toral, de manera que sus decisiones no sean cuestionadas por tribunales de rango menor o sin especialidad en el tema electoral. Ello implica fortalecer institucionalmente al TSE,

Pese a esas bondades y elementos a favor, todavía se escuchan diversas opiniones des-favorables al actual proceso de reforma, ba-sadas en dos errores que frecuentemente han obstaculizado los anteriores procesos:

• Perfeccionismo:en la mente de muchos analistas (que quisieran ver un “borrón y cuenta nueva”, que de la noche a la ma-ñana empodere a la mayoría de la pobla-ción en contra de los grupos de poder), ninguna propuesta de reforma desde 1998 ha sido buena, por lo que es co-mún que éstas hayan sido calificadas de “parciales”, “cosméticas” o francamente

perjudiciales. Resultado: al día de hoy, hay muy pocos avances concretos.

• Casuística: La miopía política ha sido acompañada, frecuentemente, por argu-mentos descontextualizados, o franca-mente erróneos, que pretenden sintetizar lo bueno o malo de una iniciativa de re-forma con base en aspectos unilaterales o puntuales, que buscan reducir la com-plejidad electoral a una sola variable o, en el mejor de los casos, a unos pocos aspectos, ignorando con ello que hay diversos caminos para alcanzar la tan anhelada democratización de la demo-cracia.

primer objetivo: democratizar loS partidoS políticoS

Ello implica quitar el control partidario a los caudillos, convirtiendo a los partidos po-líticos en los canales idóneos para la repre-sentación ciudadana. Esto implica alentar la formación de corrientes partidarias; además, que los partidos estructuren una base doctri-naria, ideológica y programática clara que permita que sean canales de representación para una parte de la sociedad.

Aspectos clave de la reforma partidaria:• Financiamiento para la creación de par-

tidos y la vida partidaria (capital semi-lla-vida partidaria).

• Partidos distritales o, en su defecto, la habilitación de las figuras de los comités cívicos como alternativa a los partidos políticos vigentes.

• Democratización de las estructuras in-ternas y vida partidaria (elecciones pri-marias, representación proporcional en la integración de autoridades, prohibi-ción de reelección y del nepotismo, en-tre otras.).

• Fortalecimiento institucional (estatutos, reglas internas, formación de cuadros, etc.)

• Proceso de postulación de candidatos (solo donde los partidos tengan estruc-turas vigentes).

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aumentar su presupuesto y blindar el proceso de elección de magistrados para que se elijan a los más aptos y capaces.

Aspectos clave a considerar en el tema de la autoridad electoral: • Eliminar la injerencia de otras cortes e

instancias legales en las decisiones del Tribunal Electoral.

• Garantizar la elección de los mejores candidatos (independencia de la comi-sión de postulación).

• Garantizar que el TSE cuente con los recursos técnicos y presupuestarios ade-cuados.

• Dividir la función del TSE en aspec-tos operativos y logísticos del proceso electoral (el Instituto Federal Electoral mexicano, por ejemplo), de la función jurisdiccional y legal que deben ejercer (el TRIFE mexicano).

• Sanciones ejemplares que el órgano electoral pueda imponer ante el incum-plimiento de las normas electorales.

cuarto objetivo: incluSión ciudadana

En esta área es indispensable garantizar que las listas de candidatos sean integradas de forma equitativa entre mujeres, indíge-nas, personas con discapacidad y jóvenes, de manera que el sistema electoral garantice la participación en igualdad de condiciones de los grupos que tradicionalmente han sido ex-cluidos del ejercicio de la política.

Aspectos clave de la inclusión ciudadana:• Representación de minorías e inclusión

de mujeres, jóvenes, personas con dis-capacidad e indígenas en la elección de autoridades partidarias.

• Vía directa de pueblos indígenas para la elección del congreso.

• Voto del migrante.

• Igualdad, paridad y alternancia de mu-jeres, jóvenes, indígenas y personas con discapacidad, en la designación de pues-tos de elección (especialmente en el Le-gislativo, pero también para autoridades municipales).

• Garantizar que la conformación de jun-tas receptoras de votos sea congruente con los criterios de inclusión ciudadana aquí manejados.

• Sanciones por el incumplimiento de la igualdad, la paridad y la alternancia.

• Control de las medidas extralegales que limiten el acceso equitativo al ejercicio del poder.

Quinto objetivo: proceSo electoral

El proceso electoral debe ser equitativo, de forma que se elimine la competencia des-leal y la tendencia de los partidos políticos a garantizar triunfos amañados que persiguen prolongar la influencia de un grupo o caudi-llo en la vida política nacional o local.

Aspectos clave del proceso electoral:• Normar la reelección indefinida, persi-

guiendo con ello evitar que los candida-tos sientan la tentación de usar los recur-sos de los que disponen para permanecer indefinidamente en el poder.

• Cancelación de partidos que no partici-pen en la elección presidencial (para evi-tar los partidos franquicia).

• Disminuir el tiempo de campaña para re-ducir los gastos en propaganda electoral.

• Control efectivo de la campaña anticipa-da (diferencia efectiva entre proselitis-mo y campaña).

• Control de la campaña oficial (uso de los recursos públicos en el proselitismo del partido en el gobierno).

• Acceso equitativo de los partidos políti-cos a los medios de comunicación.

Sexto objetivo: rendición de cuentaS electoral

Otro aspecto básico de los sistemas elec-torales es dotar al ciudadano del poder de veto: de manera que se castigue a los malos representantes con la pérdida de apoyo elec-toral y que obligue a los partidos políticos a ser responsables ante sus votantes. En ese sentido, es indispensable dotar al ciudadano de herramientas legales, electorales e institu-cionales, para que el voto tenga el valor que se merece, evitando que el ciudadano sea un mero espectador del juego político.

Aspectos clave de la rendición de cuentas electoral:• Redefinición de los distritos (combina-

ción de uninominales-plurinominales).

• Si son distritos plurinominales, eliminar las listas cerradas para establecer alguna alternativa viable que permita el control ciudadano sobre sus representantes.

• Elecciones no concurrentes para diver-sos niveles de elección popular (gobier-nos divididos).

• Umbral electoral (cancelación de parti-dos; que se elimine a los partidos que no sean representativos).

• Validez del voto nulo y posibilidad de repetir la elección si se cumplen ciertas condiciones.

• Fórmula repartidora (representatividad).

• Capacidad de reformar el sistema de for-ma sistémica (instancia permanente de reforma electoral).

Un aspecto adicional, pero que se puede considerar como diferente de la democratiza-ción del sistema es la limitación del número de diputados, ya que la ley vigente establece una fórmula para aumentar la representativi-dad basada en la cantidad de habitantes, lo cual implica una forma segura de ir aumen-tando al infinito el número de diputados, sin una adecuada calidad de los mismos.

EvaLuando La InICIatIva 4974

Pese a las críticas y señalamientos de que el actual proyecto de Reforma es inadecuado y que solo produciría cambios “mínimos”, como algunos analistas han señalado, el proceso actual mantiene virtudes y avances parciales, por los que vale la pena seguir impulsándolo. Es impensable a estas altu-ras reiniciar el largo y tortuoso camino del consenso, el procesamiento por parte de la comisión específica de asuntos electorales, la aprobación en tres lecturas, el dictamen de la CC y la aprobación final por artículos, ya que en cada uno de esos procesos, cada iniciati-va corre el riesgo de perder su integralidad y sus avances más significativos, tal como ha pasado en estos 20 años de experiencia. Esto significa que, mientras más se acerca al final del proceso, TODOS los proyectos de ley se ven modificados sustancialmente, algunos perdiendo radicalmente su novedad o sus principales avances, por lo que seguir diciendo que este proyecto no sirve es hacer-le juego a los intereses políticos que quieren que nada cambie.

Un argumento adicional, es el tiempo que tarda cada proceso de reforma desde su inicio hasta su recta final: el proyecto original de la Comisión de Reforma Electoral que presentó el informe “Guatemala, Paz y Democracia”

en 1998, culminó seis años después, con las llamadas “Reformas de Primera Generación” del 2004, lo que luego motivó las reformas de “armonización” en 2006, lo cual signifi-ca que los proyectos tardan entre 2 y 6 años para consensuarse y finalmente aprobarse.

Más allá de éstos considerandos estratégi-cos, el actual proyecto de reforma contiene avances en cada uno de los seis objetivos an-tes descritos, por lo que es un proyecto que cumple con los dos requisitos que habíamos establecido: es un proyecto que avanza in-tegralmente en todos los objetivos estraté-gicos, además de que representa una mejora de las condiciones que prevalecen en el ac-tual sistema electoral. Esto significa que el proyecto que se deriva de la iniciativa 4974 cumple con la gradualidad y la integralidad que todo proyecto de reforma debe cumplir, aunque claramente, hay aspectos muy im-portantes que en el proceso de aprobación han sido eliminados, restándole, cada vez que lo intervienen, su potencia y capacidad de cambio.

Concretamente, luego del dictamen de la CC, el proyecto sigue manteniendo las virtu-des que se consigna en la Tabla 1.

Por supuesto, aspectos importantes como al aumento del presupuesto al TSE, la posi-bilidad de cancelar partidos políticos, la re-gulación de la reelección y el tranfugismo, así como lo referente a los comités cívicos fue eliminado de la propuesta original, lo cual significa una disminución de los alcan-ces originales del proyecto presentado por el TSE en junio del año pasado; pese a ello, el proyecto conserva aspectos estratégicos que pueden significar un cambio radical en la forma en que se han llevado las elecciones desde 1985 a la fecha.

EL Futuro dE LaS rEFormaS ELECtoraLES

El proyecto de reforma actual es un avance respecto a lo que se tiene contemplado en la actualidad en materia de elecciones y parti-dos políticos; no obstante, hacen falta algu-nos aspectos para avanzar decididamente en la democratización de la democracia, ade-más de que cada proyecto de ley debe, después de un tiempo, ser analizada, para ver qué impacto real tuvo en el proceso (siem-pre pueden haber consecuencias no deseadas de la reforma electoral), además de que los actores políticos siempre andan a la búsque-da por encontrar contradicciones o falencias que permitan burlar el espíritu de la ley. Por ello, es sano que el actual proceso considere una instancia permanente de análisis y refor-ma permanente, para ir perfeccionando cada vez más el proceso electoral.

Por supuesto, si queremos ser per-feccionistas y exigir que el proceso retroceda a alguna fase anterior, o si se exige que en la fase final se incluyan aspectos que no han sido considerados, se corre el riesgo de que los avances que el actual proyecto contempla se sigan diluyendo; además, con el peligro de que, al final, cualquier proyecto que salga de ese nuevo proceso volverá a ser impugna-do por sus posibles falencias y sretrocesos: la historia interminable detrás de tantas pro-puestas y procesos de reforma electoral que nos han hecho avanzar tan poco en estos 20 años.

La conclusión, por tanto, es clara: o se aprovecha la oportunidad y se toma la re-forma tal como está (habría que exigir que en la etapa final, los diputados ya no introduz-can más cambios), o se corre el riesgo de que por un exceso de confianza se pierda aún más y que nos ahoguemos en la orilla…

Tabla 1: Evaluando el proceso de reforma electoral (Iniciativa 4974)

ObjetivoestratégicoDemocratización de los parti-dos políticos

Control del financiamiento partidario

Fortalecimiento de la autoridad electoral

Proceso electoral equitativo

Otros

DictamenfavorabledelaCCControl del nepotismo y aliento de las corrientes inter-nas vía la representación de minorías en la conformación de Comité Ejecutivo NacionalRegulación del tiempo en que puede fungir el secretario general

La obligatoriedad de que el TSE sea asistido por la SIB, la CGC y la SAT en el acceso a informaciónObligatoriedad de presentar informes y responsabilidad individual y colectiva en el incumplimiento de dichas obligaciones

Presidencia rotativaAumento de las sanciones a los partidos políticosInclusión ciudadanaEquidad, alternancia y paridad en la conformación de las listas ciudadanas para incluir mujeres y pueblos in-dígenasVoto del migrante

Acceso equitativo a la propaganda electoralDisminución del periodo de campaña electoralTopes de campañaCancelación de las fundaciones o entidades que disfra-zan la propaganda electoralAumento de la rendición de cuentas electoralValidez del voto nuloComisión permanente de reforma electoral

Se fija el número de diputados que conforma el Congre-so de la República

Elaboración propia con base en el dictamen de la CC.

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Del 27 al 28 de enero de este año 2016 se realizaron las ac-tividades de clausura de la Maestría en gestión social del de-sarrollo local. La primera de estas actividades fue la jornada académica de presentación de resultados de las tesis de inves-tigación, realizada en jornadas de 8:00 a 18:00 horas, el miér-coles 27 de enero, y de 8:00 a 13:00 horas el jueves 28 del mismo mes. La exposición de los resultados de las investiga-ciones se hizo bajo la modalidad de paneles articulados en los siguientes ejes temáticos:

1. Remesas, reinserción socio económica y configuraciones

de vida familiar; 2. Reconfiguración del territorio, recursos naturales, juven-

tud y empleo rural; 3. Pobreza rural y desarrollo local: economía solidaria, par-

ticipación social de las mujeres, la incidencia del crédito y la deuda en el ámbito rural;

4. Mercado inmobiliario, especulación y procesos de preca-riedad urbana;

5. Violencia contra las mujeres: atención institucional y par-ticipación en procesos de desarrollo local.

Este evento fue altamente valorado y reconocido por los asistentes: integrantes de varias organizaciones sociales; repre-sentantes de instituciones y organismos de desarrollo; repre-sentantes de autoridades municipales locales, académicas de universidades locales, y por investigadores invitados de la Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Sede Académica Guatemala, que intervinieron en el proceso acadé-mico de las defensas de tesis.

Para culminar el esfuerzo académico realizado por los estu-diantes de la Maestría, del equipo de docentes y autoridades institucionales de FLACSO, el jueves 28 de enero, a las 16:00 horas, teniendo como escenario el Teatro Municipal altense, dio inicio la ceremonia de graduación de los primeros dieci-

maEStrÍa En GEStIón SoCIaL Para EL dESarroLLo LoCaL

Jornada aCadémICa dE PrESEntaCIón dE rESuLtadoS dE InvEStIGaCIón y CErEmonIa dE GraduaCIón

siete maestros y maestras, que egresan de la Unidad Académica, Sede Quetzaltenango, de FLACSO-Guatemala, con el agrado de Maestría en gestión social para el desarro-llo local, culminado un proceso de dos años de formación de los nuevos académicos, que fue posible gracias al invaluable apoyo de la Embajada de Suecia en Guatemala.

La región del sur y noroccidente de Gua-temala se beneficia así con nuevos profe-sionales de alta formación teórica, metodo-lógica y técnica en el campo de la gestión social para el desarrollo local, con énfasis en el desarrollo económico y humano, al servicio de las comunidades rurales de esa región.

Publicación bimestral de FLACSO-GuatemalaDirector: Virgilio Reyes - Consejo Académico: Walda Barrios - Dirck Bornschein - Sergio Dionisio - Vicente QuinoCoordinador editorial: Hugo Leonel de LeónPBX (502) 2414 7444 - flacsoguate@flacso.edu.gt - http:www.flacso.edu.gtSe autoriza su reproducción total o parcial siempre y cuando se cite la fuente.

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