facultad de ciencias humanas licenciatura en …
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FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS
LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES
POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA (2015-2018):
Entre la ideología y el pragmatismo
Tesista: Mocciola, Bruno Rafael
Director: Mg. Mastropierro, Oscar
TESIS PARA ALCANZAR EL GRADO DE LICENCIADO EN RE-
LACIONES INTERNACIONALES
Tandil – Agosto 2019
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“El deber no se cumple sino haciendo algo
más de lo que el deber manda”
Leandro N Alem
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Agradecimientos
Primeramente, llegar a este punto no hubiera sido posible sin el esfuerzo de mi
familia, el aporte de ellos es enorme. Todo lo que hemos construido juntos, es producto
de su esfuerzo desinteresado en brindarnos un futuro mejor. Gracias Suyay, Lino e Ileana.
También quiero agradecer a un carpintero que vino con poco de Italia y se fue con mucho
amor. ¡Te extraño demasiado! ¡Gracias Abuelos!
A Lu, compañera de camino, por su cálido amor, cariño y paciencia, por acompa-
ñarme en todo el trayecto universitario y en especial en la elaboración del presente trabajo.
Como así también a su familia (y ya mía) por su contención durante estos años.
¡A mis amigos!
Al Estado Nacional, a la Universidad Nacional del Centro y la Facultad de Ciencias Hu-
manas. Sin educación pública no existe el desarrollo. Sin educación publica estamos con-
denados al fracaso.
Al pueblo de la Nación, debemos dimensionar el aporte que todos los argentinos realizan
para que podamos transitar por los pasillos universitarios. ¡Construir una Argentina justa
es posible!
A Oscar Mastropierro y su grupo de trabajo, sin la guía y la orientación de ellos esta tesis
no existiría.
A la agrupación Franja Morada y mis correligionarios de militancia, muchas horas de mi
tránsito universitario fueron depositadas en la causa reformista. ¡De ellos aprendí que
transformar la realidad es un deber y una obligación de todos!
¡Adelante Siempre!
¡Gracias!
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Glosario
ALCA: Área de Libre Comercio de las Américas
BRICS: Sigla empleada para mencionar conjuntamente a Brasil, Rusia, India, China y
Sudáfrica
CELAC: Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños
EE. UU.: Estados Unidos de Norteamérica
FAA: Fuerza Aérea Argentina
FADeA: Fábrica Argentina de Aviones
FMI: Fondo Monetario Internacional
MERCOSUR: Mercado Común del Sur
NAFTA: Tratado de Libre Comercio de América del Norte
ONU: Organización de Naciones Unidas
PEA: Política Exterior Argentina
TLC: Tratado de libre comercio
UNASUR: Unión de Naciones Suramericanas
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Índice
Introducción ................................................................................................................................. 7
Estado del arte ......................................................................................................................... 7
Planteo del problema ............................................................................................................ 10
Hipótesis ................................................................................................................................. 11
Objetivos ................................................................................................................................ 11
Objetivo principal ............................................................................................................... 11
Objetivos específicos ........................................................................................................... 11
Marco Teórico ....................................................................................................................... 12
¿Por qué realizar una tesis sobre política exterior argentina? .......................................... 12
El estudio de la política exterior ......................................................................................... 13
Política exterior pragmática e ideológica ........................................................................... 15
Procedimientos y fuentes de conocimiento utilizados ........................................................ 19
Organización del texto .......................................................................................................... 19
Contribución .......................................................................................................................... 20
Segunda Parte: política exterior argentina bajo el gobierno de Mauricio Macri ............... 21
Principales objetivos de la política exterior ........................................................................ 24
Lineamientos generales sobre las relaciones con América Latina y los Estados Unidos 27
Conclusiones parciales .......................................................................................................... 30
Tercera parte: las relaciones con los Estados Unidos ............................................................ 31
Descripción de la relación entre Estados Unidos y América Latina ................................. 31
Racconto de la relación entre la Argentina y los Estados Unidos ..................................... 35
Los Estados Unidos hoy ........................................................................................................ 38
Administración Barack Obama ........................................................................................... 38
Administración Donald Trump ............................................................................................ 41
Las relaciones con Estados Unidos durante el gobierno de Mauricio Macri (2015-2018)
................................................................................................................................................. 45
Hechos que demuestran el pragmatismo en las relaciones con los Estados Unidos ........ 51
El pago a los holdouts ......................................................................................................... 51
Ajustes de la política exterior ante la victoria de Donald Trump ....................................... 53
Nombramiento de Jerusalén como capital de Israel ........................................................... 55
Conclusiones parciales .......................................................................................................... 58
Cuarta parte: las relaciones con América Latina ................................................................... 60
Abordaje de la historia de la integración latinoamericana ............................................... 60
La relación de Argentina con la región durante la presidencia de Mauricio Macri (2015-
2018) ....................................................................................................................................... 73
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Hechos que demuestran que la política exterior argentina hacia la región ha sido
ideológica ................................................................................................................................ 76
La postura argentina respecto a la crisis política en Brasil ............................................... 76
La relación bilateral con Venezuela ................................................................................... 79
La decisión del gobierno argentino de suspender su participación en la UNASUR .......... 81
Conclusiones parciales .......................................................................................................... 85
Conclusiones finales .................................................................................................................. 87
Bibliografía ................................................................................................................................ 90
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Introducción El estudio de la política exterior es un pilar fundamental de las Relaciones Inter-
nacionales debido a que, mediante ella, los estados proyectan y ejecutan sus intereses en
el escenario internacional. En Argentina, en el año 2015 se da el fin del ciclo conocido
popularmente como “kirchnerista” para dar inicio al gobierno de Mauricio Macri. Pasados
tres años de aquel momento ya se observa cuáles son los principales lineamientos y el
estilo de política exterior que la nueva administración nacional implemento e implementa
para consagrar sus objetivos.
Esencialmente, lo que plantea la administración de Mauricio Macri es un “giro de
180 grados” en política exterior respecto al gobierno anterior con el firme propósito de
“volver” al mundo. Esto se corresponde con el carácter cambiante que caracteriza al sis-
tema internacional; el triunfo inesperado de Donald Trump, la emergencia de Asia-Paci-
fico, el conflicto permanente en medio oriente, el Brexit, la inestabilidad en Brasil y la
crisis de Venezuela son algunos de los casos que se pueden identificar en el escenario
mundial de hoy.
Estado del arte
Teniendo en cuenta que el presente trabajo de investigación analiza el período
2015-2018 y que la presidencia de Mauricio Macri se desenvuelve en simultáneo con la
escritura de esta tesis, la cantidad de material bibliográfico respecto a la temática elegida
es escueta. Sin embargo, esta situación no impide la elaboración del mismo, ya que uti-
lizaremos información periodística, notas y memorias de congresos que nos permitirá ve-
rificar la hipótesis que será planteada en el corpus de esta tesis.
Por otra parte, es menester realizar un análisis de los principales lineamientos de
la política exterior durante la última presidencia de Cristina Fernández (2011-2015). Re-
saltaremos, especialmente, la vinculación de la Argentina con los Estados Unidos, por un
lado, y la región latinoamericana, por el otro durante dichos años. De esta manera, conta-
remos con un punto de partida para posteriormente analizar la elaboración de dicha polí-
tica bajo la administración de Mauricio Macri (2015-presente).
Podemos afirmar que la política exterior del gobierno de Cristina Fernández se
caracterizó principalmente por: un alejamiento de los Estados Unidos; un acercamiento a
países sudamericanos; la profundización de vínculos con China y Rusia; una participación
8
de alto perfil en diversos foros internacionales; y la insistencia en el reclamo por la sobe-
ranía de las islas Malvinas (Míguez, 2016: 90).
A su vez, Simonoff (2016b: 1) resalta que durante dicho período el accionar de la
política exterior se orientó a diversificar relaciones hacia los nuevos polos de poder que
se estaban despuntando en torno a los BRICS, con una atención especial en Brasil, Rusia
y China.
Por su parte, Tomás (2016: 1) señala que Cristina Fernández diseñó la estrategia
de inserción y posicionamiento internacional de la Argentina desde Latinoamérica, ha-
ciendo hincapié en el MERCOSUR, la UNASUR y la CELAC. Estos foros se erigieron
como espacios de integración definidos en el marco del regionalismo autónomo poslibe-
ral. Dentro de los ejemplos de esta estrategia se pueden mencionar: la creación del Con-
sejo Suramericano de Defensa, el aporte a la resolución de conflictos regionales con pres-
cindencia de la OEA y la conformación de un espacio continental de cooperación política
sin Estados Unidos y Canadá (la CELAC).
Siguiendo esta línea, Pauselli (2015) detalla que la política exterior de Fernández
se encaminó en la búsqueda de una mayor autonomía en un mundo que se perfilaba hacia
el multipolarismo con el surgimiento de potencias emergentes como China y Rusia. A su
vez, tuvo un fuerte elemento discursivo con EE. UU. y los órganos financieros interna-
cionales.
Por otro lado, Cecilia Nahón1, señala que:
“La Argentina, a partir del año 2003 puso en marcha una política exte-
rior independiente y soberana, centrada sobre todas las cosas en la promoción
de los intereses nacionales. Sin alineamientos automáticos con nadie, priori-
zando la integración con la región y desarrollando nuevas relaciones estraté-
gicas con otros países emergentes con agendas confluyentes con la nuestra”
(Nahón, 2016: 850).
Al ser consultado sobre la posición argentina en el mundo, Roberto Russell, en
una entrevista dada al diario La Nación en el año 2014, plantea que:
“Está de moda hablar del aislamiento del país y no estoy de acuerdo,
porque en definitiva el país está en el Consejo de Seguridad, en Unasur, y en
1 Embajadora argentina ante EE. UU durante los años 2013 y 2015.
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el G-20. No está aislado. En realidad, lo que la Argentina tiene es una cre-
ciente irrelevancia. Hace varios años que vive un proceso de irrelevancia: no
se nos consulta, no tiene peso en decisiones importantes en el plano interna-
cional, salvo en algunos temas como en derechos humanos. Y mantiene un
peso relativo en América del Sur” (La Nación, 30/03/2014).
Por otro lado, Llenderrozas (2011: 261) afirma que:
“La agenda externa demostró diferentes ejes de tensión, sin embargo,
hacia el final del mandato de Cristina Kirchner se consolidó una inserción
subregional de alto perfil. La orientación latinoamericanista se profundizó,
aumentando sus contenidos ideológicos, a la vez que se redujo la presencia
global, perdiendo influencia internacional”.
Centrándonos en las relaciones entre el gobierno de Cristina Kirchner y el go-
bierno estadounidense, éstas estuvieron caracterizadas, como define Anabella Busso, por
una dinámica permanente de “crisis-intento de recomposición”.
“Cuando hacemos referencia al patrón crisis-intento de recomposición,
sin llegar a una ruptura, pretendemos señalar que, en el marco de las diferen-
cias existentes entre Argentina y EEUU bajo los gobiernos de Cristina Fer-
nández, los vínculos bilaterales tuvieron la siguiente dinámica: a) se produ-
cían situaciones de tensión (crisis) ligadas a diferencias de índole política,
económica y estratégico militar; b) cada una de ellas fue seguida por contactos
y/o negociaciones a nivel ministerial o presidencial que pretendían acercar las
partes (intento de recomposición), sin que ello implicase por parte de la Ar-
gentina optar nuevamente por políticas de alineamiento; c) esta dinámica no
conducía a la ruptura total por que ambas partes siempre eligieron restablecer,
al menos, un nivel de cordialidad mínima y, además, porque en el ámbito
multilateral nuestro país no optó por un perfil de voto anti-estadounidense”
(Busso, 2014: 137).
En cuanto a la relación de Cristina Fernández con la región latinoamericana, la
bibliografía consultada coincide en que la región gozó de una gran importancia, frente al
alejamiento relativo que se produjo con los Estados Unidos. Los motivos de este acerca-
miento se encontraron enmarcados en la búsqueda de dotar a la Argentina de una política
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exterior autónoma de los centros de poder mundiales. En consecuencia, América Latina
se erigió como un pilar fundamental para lograr dicho objetivo.
Como señala Busso (2016:146), “las acciones de política exterior que mostraron
una mayor intensidad se hacen visibles en el lugar central y dinámico otorgado por Cris-
tina a América Latina. La defensa de la democracia, la resolución de conflictos intrarre-
gionales, el fomento de la integración y la defensa de políticas activas aplicadas por al-
gunos gobiernos sudamericanos ante la crisis desatada en 2008, fueron algunos de los ejes
de acción”.
Por otra parte, si bien el MERCOSUR siguió siendo una prioridad para la argen-
tina, la administración de Fernández otorgó un fuerte respaldo a la creación de un nuevo
foro regional: la UNASUR. “Estas acciones reforzaron una identificación latinoamerica-
nista y una pertenencia más subregional que global” (Llenderozas 2011:260).
Con respecto a la resolución de conflictos dentro de la región, el gobierno de Cris-
tina Fernández jugó un rol protagónico frente a diversas situaciones, como, por ejemplo:
convocó a una cumbre de emergencia en Santiago de Chile en septiembre de 2008 con
motivo de la situación que se estaba gestando en contra de Evo Morales. Asimismo, fue
a través de la UNASUR que el gobierno de Fernández convocó a sus pares para tratar la
situación de las bases militares estadounidenses en Colombia en 2008. En el caso de
quiebres democráticos, como la destitución del presidente Zelaya en Honduras en 2009 y
del presidente Lugo en 2012, el gobierno argentino apoyó a la UNASUR y acompañó las
medidas de repudio. Otra amenaza desestabilizadora contenida desde la UNASUR fue el
intento de golpe de estado por parte de las fuerzas de seguridad internas al presidente
Rafael Correa en 2010 (Morasso, 2016: 12-13).
Finalmente, Argentina también se comprometió en la reunión de Grupo de Rio en
Santo Domingo para tratar de encarar el conflicto entre Ecuador y Colombia por la inva-
sión que este último país realizó sobre territorio ecuatoriano a los efectos de atacar un
campamento de las FARC (Busso, 2016: 146).
Planteo del problema
Expresado lo anterior buscamos visualizar cómo se ha diseñado la política exterior
del país durante el periodo comprendido entre los años 2015 y 2018. En esta misma línea,
evaluaremos si la misma tuvo un carácter pragmático o ideológico respecto a Estados
Unidos, por un lado, y a la región latinoamericana, por otro.
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A partir de lo expuesto, surgen los siguientes interrogantes que guiarán el proceso
de investigación:
• ¿Qué se entiende por política exterior?
• ¿Qué significa que una política exterior sea pragmática?
• ¿Y que sea ideológica?
• ¿Cuáles son los principales lineamientos de política exterior argentina bajo
la presidencia de Mauricio Macri?
• ¿La política exterior bajo la administración Macri es ideológica o pragmá-
tica? ¿Por qué?
• En su vinculación con Estados Unidos, la política exterior ¿es ideológica
o pragmática?
• ¿Y en su vinculación con Latinoamérica?
Hipótesis
La hipótesis central del presente trabajo de investigación es:
“La política exterior argentina bajo la administración de Mauricio Macri es alta-
mente ideológica hacia la región latinoamericana y sumamente pragmática hacia los Es-
tados Unidos”.
Objetivos
Objetivo principal
El objetivo principal del presente trabajo de investigación es abordar la política
exterior argentina durante el período 2015-2018 identificando si ha sido pragmática o
ideológica en relación con los Estados Unidos y a la región latinoamericana.
Objetivos específicos
• Explicar que significa que una política exterior sea pragmática.
• Dilucidar que se entiende por política exterior ideológica.
• Identificar los principales lineamientos de la política exterior del gobierno de
Mauricio Macri.
• Evaluar si la política exterior argentina durante el periodo 2015-2018 hacia los
Estados Unidos ha sido pragmática o ideológica, basándose en las relaciones eco-
nómicas y políticas establecidas con la potencia del norte.
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• Examinar si la política exterior argentina durante el periodo señalado hacia la re-
gión Latinoamérica ha sido pragmática o ideológica.
Marco Teórico
¿Por qué realizar una tesis sobre política exterior argentina?
Para poder analizar la política exterior argentina durante el periodo 2015-2018 es
necesario hacer una aproximación al término y cuáles son las precisiones conceptuales
que nos permitirán hacer un correcto abordaje de ella.
Luciano Tomassini (1987: 129) interpreta que: “bajo el término de “políticas” se
entiende un conjunto de áreas más o menos relacionadas entre sí. Tal vez su sentido más
usual se refiere a los distintos campos de la actividad del estado, pudiendo hablarse así de
una política exterior, económica, industrial, monetaria o cambiaria. En otros casos se le
da la connotación de expresar un propósito general, un estado deseable de cosas o un
conjunto de proposiciones específicas destinadas a hacerlo realidad”.
Con respecto a la política exterior, el mencionado autor explaya que “el análisis
de la política exterior también es un proceso a través del cual se define el curso de acción
más apropiado para enfrentar una situación suficientemente general o recurrente como
para requerir una pauta de conducta, y no una decisión aislada con el objeto de lograr
determinados valores, intereses u objetivos” (Tomassini, 1987: 130).
Bruno Lasagna (1995: 389-390) señala que:
“La política exterior es aquella área de actividad gubernamental que es
concebida como las relaciones entre el Estado y otros actores, particularmente
otros estados (pero no exclusivamente), en el sistema intencional. De ello se
podría conducir que el ámbito más próximo a la política exterior es el inter-
nacional. Sin embargo, por el mismo hecho de ser una actividad gubernamen-
tal es necesario conocer no solo el escenario de la política exterior recibida,
sino también el proceso político interno donde es generado”.
En sintonía, Rubén Perina (1988: 11-14) entiende que la política exterior abarca
al conjunto de decisiones y acciones tomadas por el gobierno de un Estado-nación, con
la finalidad de cambiar o preservar las condiciones del contexto internacional, con el ob-
jetivo de defender y promover los intereses y valores de ese Estado-nación en el sistema.
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A este fin se deben analizar, por un lado, los objetivos a alcanzar y por medio de
qué estrategias e instrumentos lograr su eficacia y su éxito; por otro lado, se debe conocer
la estructura y el proceso de formulación y ejecución de política exterior, es decir, inves-
tigar donde transcurre la misma, quienes participan en su formulación y coordinación,
cuáles son los conflictos y los consensos a que se llegan y cómo se resuelven.
Por otra parte, Manfred Wilhelmy (1988: 148) interpreta por política exterior al
“conjunto de actividades políticas mediante las cuales cada estado promueve sus intereses
frente a otros estados”. En esta línea, Oscar Mastropierro (1995: 20) entiende que “la
necesidad de conocimiento de los cambios internacionales radica en que constituyen una
manera de defender y promover los intereses nacionales. La importancia, rol o influencia
de un país en el sistema internacional depende en gran medida de su capacidad de com-
prender y manejar con efectividad sus relaciones internacionales. Esto implica que la po-
sibilidad de un país para reducir su vulnerabilidad, aumentar su autonomía y obtener re-
cursos del sistema internacional está determinada, a su vez, por la formulación, adminis-
tración y seguimiento de la política exterior”.
En base a lo expuesto anteriormente, podemos afirmar que la definición de política
exterior no es unívoca. Sin embargo, en este trabajo de investigación se entenderá por
política exterior al accionar que tiene un estado frente a otros estados y/o actores del sis-
tema internacional con la finalidad de promover sus intereses y objetivos. De esta manera,
resulta indispensable conocer cómo se compone, se modifica y se actúa dentro del sistema
internacional.
El estudio de la política exterior
Dentro del estudio de la política exterior existen diversos paradigmas que permi-
ten explicar la acción del estado. La académica María Regina Soares de Lima explica que
las perspectivas de política exterior pueden reducirse a tres enfoques básicos: el clásico,
el político social y el interactivo.
La autora señala que:
“Cada uno de los tres modelos ilumina y enfatiza un conjunto particular
de dimensiones y variables que mueven a la política exterior en la práctica.
El clásico enfatiza el peso de los factores geofísicos, de las capacidades de los
estados y de la estructura del sistema internacional, que condicionan la polí-
tica exterior, así como el de los factores que, por su naturaleza estructural,
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constituyen temas más o menos permanentes en el acervo histórico de la po-
lítica internacional de un país. El político social, por otro lado, presta atención
a los elementos constitutivos del orden político institucional de un país, así
como al papel de las fuerzas políticas y sociales en el proceso de hacer la
política y a los respectivos estilos de diferentes gobiernos en una perspectiva
diacrónica. Finalmente, el enfoque interactivo pone el acento en las eleccio-
nes de decisores y sus estrategias de negociación, alcanzando su mayor valor
analítico para el estudio de procesos de negociación, bilateral y multilateral”
(Soares de Lima, 1994: 30).
Alberto Van Klaveren (1984: 20-46) identifica que existen determinantes internas
y externas que hacen a la política exterior. Dentro de las variables exógenas menciona las
sistémicas, las de política de poder y la dependencia. Las variables internas que identifica
son la orientación del tipo de régimen, el proceso de toma de decisiones, la política buro-
crática y el liderazgo.
En esta misma línea, Heraldo Muñoz (1986: 11) señala que: “las políticas exterio-
res de los países no son meramente el producto de las decisiones de los gobiernos que las
implementan, sino que derivan de la compleja interrelación de factores internos y exter-
nos, en que los primeros generalmente aparecen como fundamentales”.
A su vez, plantea que: “la relación entre la posición externa real de un país y la
comunidad internacional se encuentra marcada por la “imagen” que el estado está pro-
yectando en el sistema internacional. La imagen de un estado-nación es importante pues
los decisores gubernamentales no solo responden o actúan acorde a las características
objetivas de una situación, es decir, a lo que comúnmente se percibe como realidad, sino
también acorde al significado que los individuos le atribuyen a esa situación” (Muñoz,
1986: 13).
Muñoz entiende que el contexto mundial condiciona las relaciones internacionales
de un estado de un modo indirecto y, por lo tanto, puede ser considerado como una varia-
ble. “La posición de un país mejora o empeora en la medida que su política exterior coin-
cide o contrasta, respectivamente con las tendencias mundiales imperantes. Mientras ma-
yor es el contraste, mayor es el deterioro de la posición internacional del país y viceversa”
(Muñoz, 1986: 14).
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Con respecto a la política exterior de los estados latinoamericanos, Tomassini
(1987) identifica tres grandes cuestiones que hacen a la misma. Dentro de ellas se enu-
mera: la agenda, los objetivos y el estilo. La agenda como los intereses que sigue cada
estado en el medio internacional; los objetivos como lo que el estado pretende lograr; y
el estilo como lo que caracteriza la formulación y la aplicación de esas políticas. Muñoz
(1987: 408), por su parte, ahonda en los temas recurrentes de la política exterior latinoa-
mericana, llegando a la conclusión que existen tres temas recurrentes: la autonomía, el
desarrollo y la presencia gravitante de los Estados Unidos.
Por lo tanto, en base a lo expuesto anteriormente, la elaboración de la política
exterior de un estado depende de múltiples variables tanto endógenas como exógenas que
van a limitar su capacidad de perseguir sus objetivos en el sistema internacional. Las
variables descriptas no son unívocas, sino que van a rondar en elementos sociales, histó-
ricos, económicos, entre otros. Y es en base a estos elementos que la agenda de política
exterior se construye y desarrolla.
Política exterior pragmática e ideológica
Debemos preguntarnos qué significa que una política exterior sea pragmática o
ideológica, cuestión que analizaremos en este apartado.
Estos conceptos abundan y son utilizados de manera constante en la literatura so-
bre política exterior. Para el estudio de esta tesis de grado, es necesario realizar una des-
cripción de ambas ya que nos va a permitir realizar un abordaje con mayor precisión sobre
la política exterior argentina.
Heraldo Muñoz (1986: 223) define al sistema civil-pragmático como “el estilo que
se caracteriza por tener énfasis en el derecho internacional, el reconocimiento práctico de
las realidades del poder mundial y la preponderancia de los diplomáticos de carrera en el
manejo de la política exterior”.
Por otro lado, el modelo pretoriano-ideológico tiene por características ser directo,
poco flexible y altamente ideológico; tiende a dejar escaso margen para la negociación,
el diálogo y los compromisos; y está asociado más bien con personal castrense que con
diplomáticos de carrera. Uno de los rasgos principales del estilo pretoriano-ideológico ha
sido la utilización de canales personales-directos, en vez de la cancillería, para la conduc-
ción de la política externa (Muñoz, 1986: 223).
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Para la definición de pragmatismo e ideología en política exterior es de suma im-
portancia el trabajo elaborado por Gianluca Gardini y Peter Lambert titulado: “Latin ame-
rican foregin policies”, la cual es retomada por Federico Merke y Diego Reynoso. En ella
los autores explayan que:
“Uno de los debates centrales que aparecen en la literatura especia-
lizada es aquel que plantea una tensión entre ideología y pragmatismo en la
conducción de los asuntos internacionales. Una política exterior pragmática
evalúa la utilidad práctica que brindan determinadas ideas y acciones; la ac-
ción vale más que la doctrina y la experiencia vale más que los principios.
Una política exterior ideológica, por el contrario, enfatiza la necesidad de
ajustar la conducta a principios e ideas preconcebidas” (Merke y Reynoso,
2016: 110).
Gardini y Lambert escriben que una política exterior pragmática está asociada con
y caracterizada por un planeamiento de mediano plazo del estado. En cambio, una política
exterior ideológica puede estar asociada con y caracterizada por un planeamiento de corto
plazo y una visión personalizada de un líder especifico y una administración, en vez de
estar supeditada a un interés nacional consistente.
A su vez Francisco Corigliano (2018: 71) resalta que “mientras que las políticas
exteriores llamadas pragmáticas colocan la prioridad en las consecuencias prácticas de
las acciones emprendidas antes que los ideales, las llamadas ideológicas la colocan en la
persecución de ideales sin tomar en cuenta (o minimizando) las consecuencias de las ac-
ciones practicas adoptadas”. Añade que la política exterior pragmática e ideológica pura
no existe, que los casos “son escasos, sino inexistentes”.
Sumado a esto, Corigliano escribe que, en toda política, sea interna o externa,
existe una tensión entre pragmatismo e ideología. En ocasiones los gobiernos tratan de
mantener un equilibrio (inestable) entre los dos elementos, mientras que, en otras, los
componentes ideológicos de la política exterior prevalecen sobre los pragmáticos y/o son
estos últimos los que predominan.
“Por ende, no existen políticas exteriores puramente ideológicas o pragmáticas de
un gobierno a lo largo de toda su gestión. Las políticas públicas (internas o exteriores)
son una combinación instable de estos dos componentes de tensión, el ideológico y el
pragmático” (Corigliano, 2018: 71).
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“Definir una política exterior como pragmática o desideologizada puede servir
para marcar en el discurso diferencias de tono y de lineamientos con la administración
anterior, pero no implica la negación o existencia de componentes ideológicos en el
mismo gobierno al cual se le adjudica el rotulo de pragmático” (Corigliano, 2018: 71).
De la misma manera Merke y Reynoso (2016: 111) señalan que:
“La evidencia en América Latina sugiere que los gobiernos que buscan
incrementar su reputación típicamente internacional adoptan políticas exte-
riores pragmáticas, como fue el caso de Carlos Menem en Argentina o Collor
de Merlo en Brasil. Por el contrario, aquellos interesados en alterar el status
quo o en activar confrontaciones, descansarán en políticas exteriores más
ideológicas, como fue el caso de Hugo Chávez en Venezuela o de Evo Mora-
les en Bolivia. La ideología, sin embargo, también puede ser un recurso en sí
mismo, como lo demuestra la trayectoria internacional de Cuba, suficiente-
mente consistente para hacer del país un punto focal de la región”.
Por su parte, Jorge Domínguez aborda la situación de pragmatismo/ideología entre
Estados Unidos y América Latina durante el siglo XXI. Para ello se propone definir que
interpreta por ambos términos. Por pragmatismo entiende:
“Una política de estado que identifica propósitos claros y metas bien
definidas, que se construye con instrumentos que buscan deliberadamente lo-
grar esos objetivos, con la conciencia de que se persiguen beneficios alcanza-
bles a costos razonables. Cualquier reflexión sobre el pragmatismo en política
exterior debe hacer hincapié en la generación y el análisis profesional de la
información, de su actualización, de no aferrarse a lo que en algún momento
pudo ser cierto, pero ya no lo es, y de no ignorar los análisis responsables que,
con base de otra fuente de datos, lleguen a conclusiones divergentes. Todo
esto debe recurrir en el diseño, la planificación y la ejecución de una política
exterior pragmática” (Domínguez, 2008: 180-181).
Pero también Domínguez (2008: 184) realiza una aclaración sobre el pragma-
tismo:
“El pragmatismo es útil, a veces imprescindible, y en muchos casos mo-
ralmente deseable, pero no debe ser el único valor que defiendan los
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ciudadanos de los respectivos países. Tampoco debe ser el único principio
que guie la conducta de los gobiernos. No debemos arrodillarnos frente al
altar del pragmatismo”.
Por otro lado, Domínguez entiende por ideología a una forma de acumular, cata-
logar y valorar la información que se recopila. El autor escribe:
“La ideología no es sinónimo de dogmatismo, sino que es una forma de
acumular, catalogar y valorar la información que se recopila. Concebida de
esa manera, metáforas útiles para reflexionar sobre la ideología pueden ser
lentes para saber cómo percibir al mundo, o una balanza que nos permita so-
pesar los datos que se incorporan. La ideología así entendida constituye un
instrumento útil, no enfrentado con el pragmatismo, para comprender el
mundo en que se vive, la importancia del pasado y su legado hacia el presente,
así como los valores que importan a los individuos” (Domínguez, 2008: 187).
Dentro de los hechos que se forman en base a valores ideológicos, Domínguez
remarca dos que hacen a la vida diaria de los estados. Estos son: el respeto y la defensa
de la democracia y los derechos humanos. “En los diversos países del continente, y tam-
bién en relaciones internacionales entre gobiernos, algunos hechos clave se conforman
como valores ideológicos, en particular el respeto y la defensa de los derechos humanos
y la democracia” (Domínguez, 2008: 187).
Por lo tanto, en base a lo expuesto anteriormente se puede concluir que las políti-
cas exteriores de los estados no pueden ser catalogadas como puramente ideológicas o
pragmáticas, sino que ambos elementos inciden en la elaboración de estas. Ambas dejan
un espacio para la ideología o el pragmatismo para aumentar su margen de maniobra.
Tener una política exterior pragmática, no significa no tener ideas y tener una política
exterior ideológica no significa prescindir de un cierto pragmatismo cuando la situación
así lo requiera.
No obstante, y a pesar de que la política exterior de un gobierno nunca es pura-
mente pragmática o ideológica durante todo su mandato, sí se pueden identificar una serie
de hechos concretos que demuestren que en esos casos particulares la política exterior ha
sido o ideológica o pragmática.
19
Procedimientos y fuentes de conocimiento utilizados
Es preciso señalar que, en términos meramente metodológicos, la elaboración de
este trabajo ha contado con la revisión y análisis de una serie de fuentes tanto primarias
como secundarias. En relación con las primeras, se destacan discursos de presidentes,
embajadores y ministros tanto de Argentina, como de otros países del mundo; y diferentes
documentos resultantes de las distintas conferencias y convenciones de organismos mul-
tilaterales, como la ONU, la OEA y MERCOSUR, y de reuniones de altos funcionarios.
En lo referente a las fuentes secundarias utilizadas, se encuentra la bibliografía
especializada en la temática tales como libros, artículos y papers publicados en revistas
científicas. Para conformar el marco teórico trabajé con autores de nuestra casa de Altos
Estudios como Raúl Bernal Meza y Oscar Mastropierro. A su vez, ha sido de suma im-
portancia el aporte de académicos tales como Heraldo Muñoz, Alberto Van Karaven, Lu-
ciano Tomassini, Federico Merke, Francisco Corigliano y Gian Luca Gardini. Sus aportes
serán fundamentales para aportar categorías conceptuales que servirán a nuestro análisis.
A su vez, trabajaré con noticias y artículos periodísticos de diferentes portales tanto na-
cionales como internacionales.
Organización del texto
Con la finalidad de llegar a la hipótesis planteada dividiré el trabajo de investiga-
ción en cinco partes. En la primera realizaré una introducción al objeto de estudio, el
estado del arte de este, la presentación de la hipótesis, una aproximación teórica sobre el
estudio de la política exterior argentina y sobre qué significado tiene el pragmatismo y la
ideología en las Relaciones internacionales, y la organización del texto.
En la segunda parte analizaré cuáles han sido los principales lineamientos de la
política exterior argentina bajo la presidencia de Mauricio Macri.
En la tercera parte realizaré un análisis de las relaciones entre Argentina y los
Estados Unidos durante el gobierno de Mauricio Macri con el fin de verificar si éstas
fueron pragmáticas o no.
En la cuarta parte, efectuaremos una descripción de las relaciones entre la Argen-
tina y la región latinoamericana durante el periodo señalado para corroborar que estas han
sido ideológicas. La tercer y cuarta parte, nos permitirán verificar la hipótesis planteada.
20
Finalmente, confeccionaré una conclusión, donde luego de haber realizado el tra-
bajo de investigación correspondiente, con las fuentes principales y secundarias trabaja-
das, podré afirmar, o no, que durante la administración de Macri las relaciones exteriores
de la Argentina han sido pragmáticas con los EE. UU. e ideológicas con la región latinoa-
mericana.
Contribución
Se aspira que este trabajo de investigación sea un aporte a la comunidad acadé-
mica y científica que permita constituirse como una fuente de consulta sobre el rol de la
ideología y el pragmatismo en el diseño de la política exterior argentina. A su vez, consi-
dero que las conclusiones arrojadas por el presente trabajo de investigación son un aporte
novedoso de consulta para toda la comunidad académica que así lo requiera. Como acla-
ración vale mencionar que el proceso se encuentra en pleno desarrollo al momento de su
escritura, por lo tanto, las conclusiones son parciales y no definitivas.
21
Segunda Parte: política exterior argentina bajo el gobierno de
Mauricio Macri
En este apartado procederemos a analizar los principales lineamientos que orien-
tan la política exterior argentina del periodo 2015-2018. Ello nos permitirá dilucidar cua-
les son los objetivos por perseguir y las estrategias utilizadas para concretarlos.
Mauricio Macri se hace de la presidencia de la nación en diciembre de 2015 luego
de triunfar en ballotage sobre el candidato propuesto por el oficialismo: Daniel Scioli. De
esta manera, Macri se convierte en el primer presidente en más de una década en no estar
afiliado directamente al partido Justicialista, poniendo de esta manera fin al ciclo popu-
larmente conocido como “kirchnerista”.
Al momento de tomar el bastón presidencial, Macri anuncia cuáles serán sus gran-
des objetivos de gestión, es decir: reducir la pobreza, combatir el narcotráfico y unir a
todos los argentinos.
“La mayoría de los argentinos que votó por nuestra propuesta fue ba-
sada en tres ideas centrales: ellas son pobreza cero, derrotar al narcotráfico y
unir a los argentinos…pero para que en realidad haya pobreza cero necesita-
mos generar trabajo, ampliar la economía, aprovechar los enormes recursos
naturales y humanos que tiene la argentina (…) el desarrollo de la argentina
llegara a través de una inversión inteligente y expansiva, que mejore la infra-
estructura. Ponga las bases para el crecimiento de la producción, traiga opor-
tunidades y genere la prosperidad que merecemos. Otro de los grandes desa-
fíos que va a tener nuestro gobierno es el de combatir el narcotráfico como
ningún otro hizo antes” (La Nación, 10/12/2015).
Con lo que a la política exterior respecta, el gobierno de Macri buscó darle un
giro de 180° a la establecida durante el gobierno de Cristina Fernández. La nueva admi-
nistración partió de una visión muy crítica hacia la política exterior desarrollada durante
la etapa kirchnerista. De esta manera, “desde sus inicios, la política exterior de Cambie-
mos se autodefinió -además de su oposición a la de los años kirchneristas-, como un es-
fuerzo por “reinsertar a la Argentina en el mundo” y recomponer los vínculos exteriores
22
que, bajo esta mirada, habían sido descuidados en los años precedentes.” (Listrani Blanco
y Zaccato, 2018: 168).
Para el gobierno de Cambiemos, la “vuelta al mundo” significaba más que nada
recomponer las relaciones con Occidente -específicamente, EE. UU., Europa y los orga-
nismos multilaterales de crédito- y, con base en ello renegociar la profundidad del vínculo
con Rusia y China (Frenkel y Azzi, 2018: 188).
En esta misma línea, Leonardo Hekimian (2016: 46) plantea que los principales
lineamientos de la administración actual pueden sintetizarse en “la reinserción en el
mundo” y “establecer un modelo de inserción que permita obtener beneficios económicos
traducibles en una mayor afluencia de inversiones, negocios y créditos”. En cuanto a al
primer punto, el autor se expone de la siguiente manera:
“A partir de un diagnóstico negativo según el cual la gestión kirch-
nerista llevó al país al aislamiento, en realidad lo que cuestiona es el aleja-
miento de potencias occidentales (Estados Unidos, Unión Europea) sobre
todo en el último lustro. Citan como ejemplos destacados la relación estrecha
con el gobierno chavista de Venezuela, o el memorando con Irán para que
una “comisión de la verdad” analice las acusaciones contra funcionarios ira-
níes por el atentado de 1994. Las relaciones con grandes potencias como Ru-
sia y China o la cooperación horizontal con países africanos no son objetadas
en sí, aunque se cuestiona que tal acercamiento se haya efectuado en desme-
dro de la relación con Washington, el balance costo-beneficio y la falta de
transparencia en algunos contratos” (Hekimian, 2016: 46).
Por política de (re)inserción internacional de Macri entendemos: “el esquema cen-
tral de un conjunto de orientaciones y lineamientos de la política exterior que un estado
decide poner en práctica para vincularse con otros actores en el sistema internacional
tanto en la dimensión política de seguridad como económica” (Busso, 2017: 3).
Con respecto al modelo de inserción que permita obtener beneficios económicos
traducibles en una mayor afluencia de inversiones, negocios y créditos, Hekimian (2016:
47) redacta:
“El gobierno considera eso posible si se produce un reacercamiento a
países desarrollados occidentales, básicamente Estados Unidos y los
23
principales socios europeos, como Alemania, Reino unido, Francia, Italia y
España, sin descuidar potencias intermedias como Holanda (aprovechando la
vinculación con la Reina Máxima). Fuera de Europa y la propia región, una
mejora en las relaciones con Japón, Israel y los países ricos del Golfo Pérsico
forma parte de una misma estrategia”.
Un aporte muy interesante es el desarrollado por Francisco Corigliano (2018) el
cual señala que la política exterior de Macri se desarrolla bajo un concepto teórico que él
denomina “híbrido alberdista-frondizista” ya que combina los supuestos del liberalismo
alberdianos con los del nacionalismo desarrollista de Frondizi.
¿A qué se refiere Corigliano con este hibrido alberdista-frondizista? El autor se
refiere a que la política exterior de Macri comparte elementos de Alberdi, como, por
ejemplo: la concepción de la política exterior como política económica y comercial por
excelencia; la paz como presupuesto para el desarrollo económico; y la multiplicación de
acuerdos comerciales con todas las grandes naciones.
Asimismo, del desarrollismo Frondizista la gestión de Macri comparte los siguien-
tes elementos: la inversión (del sector público y privado, nacional o extranjero) como
condición del desarrollo económico y del mejoramiento de la calidad de vida de la pobla-
ción; la política exterior como instrumento de atracción de capitales foráneos; y un activo
rol del estado argentino en la orientación de las inversiones públicas y privadas, naciona-
les y extranjeras hacia tres áreas prioritarias internas: generación de oportunidades de
empleo, obras de infraestructura y auto abastecimiento energético (Corigliano, 2016: 68).
Esta creencia filosófica o hibrido teórico liberal desarrollista en Macri y su entorno
expresa una visión optimista a largo plazo respecto del proceso de globalización y de sus
bondades para el desarrollo económico de la Argentina, aun cuando el ritmo de llegada
de inversiones extranjeras al país haya sido, hasta el momento, mucho más lento que el
esperado por el gobierno (Tokatlián y Russell 2017: 218-219).
Por otro lado, Russell y Tokatlián señalan que Macri trajo ideas de cambio para la
política exterior Argentina. Las mismas no solo se limitaron a aspectos específicos de la
política exterior, sino que trajeron consigo otra visión del mundo y, en consecuencia, otros
ejes ordenadores de la acción externa. “Macri postulaba una Argentina activa, acrítica y
abierta al proceso de globalización, en claro contraste con las posturas proteccionistas y
de cuestionamiento del kirchnerismo” (Russell y Tokatlián, 2017: 218).
24
En resumen, la nueva administración nacional que toma el poder en 2015 se plan-
tea como objetivo principal el diseño de una nueva política exterior para el país, diame-
tralmente opuesta a la planteada por el gobierno predecesor. Las directrices esenciales de
la nueva política externa son: reinsertar a la Argentina en el mundo y atraer inversiones y
capitales extranjeros para reactivar la economía nacional.
Principales objetivos de la política exterior
Como mencionamos anteriormente, las directrices esenciales de la política exterior
de la administración Macri son: la búsqueda de capitales y la reinserción argentina en el
Mundo. Para ello, una de las primeras medidas anunciadas por el presidente fue la desig-
nación de Susana Malcorra como Canciller. Semanas antes de la toma de poder, en una
entrevista dada al diario La Nación, la flamante ministra de Relaciones Exteriores men-
cionaba que “pragmatismo y desideologización son dos palabras que incorporaremos al
nuevo diccionario de la diplomacia argentina”, es decir, “todo aquello que sirva a los
intereses de los argentinos va a ser usado de manera madura. No va a haber antinomias”
(La Nación, 07/12/2015).
Al ser consultada sobre cuáles van a ser los lineamientos que trae a la política exterior
de Macri, la funcionaria responde que:
“Susana Malcorra no trae lineamientos, sino que Susana Malcorra se
ajusta a los lineamientos que lleva adelante el presidente Macri. En tal caso,
él pensó que yo podía ser un buen instrumento para esa visión. Dicho esto, la
primera cosa es trabajar en cosas basadas en principios. Aquellos principios
a los que adhirió la Argentina a lo largo del tiempo se respetan porque clara-
mente los mecanismos internacionales funcionan si aquello que se firma se
respeta (…) Todo aquello que sirva a los intereses argentinos va a ser usado
de una manera madura. No va a haber antinomias. Eso es madurez. Así fun-
ciona el mundo. Otro elemento fundamental es que la diplomacia debe ser un
camino para que los factores económicos se maximicen” (La Nación,
07/12/2015).
A su vez, en otra noticia publicada por La Nación, Malcorra nombra los diez ejes de
la nueva política exterior. Estos son:
• “Volver a nuestro rol histórico de estar presentes en todos los foros y tener rela-
ción con todos. Es importante mantener nuestro rol de puente de construcción y
25
solución de problemas, con un diálogo maduro y sin dejar a nadie afuera de nues-
tro tablero.
• Tener una medida exacta de cuáles son nuestras capacidades y determinar dónde
podemos efectivamente jugar un rol muy activo y positivo desde lo bilateral, salvo
aquellos lugares en los que haya alguna ruptura de democracia y [con los] que
queramos tener distancia.
• Tratar de plasmar nuestra presencia en la ONU, la OEA, el Mercosur, la UNASUR
la CELAC, estableciendo una política de integración y apertura.
• La prioridad es la eliminación de la pobreza, porque el área de comercio e inver-
sión es sobre la cual podemos conseguir oportunidades de empleos sustentables:
producción, agroindustria.
• Narcotráfico: plasmar acuerdos con países limítrofes y aquellos que nos puedan
ayudar con tecnología, información y capacitación, y [también con] organismos
multilaterales como Naciones Unidas.
• Maximizar las oportunidades del deporte, la cultura y el turismo.
• Construir una relación inteligente y madura con EE. UU. Pensarse como país no
teniendo una relación con la primera potencia del mundo es una oportunidad per-
dida. Pero de ahí a entregarse incondicionalmente es algo que no debemos ni po-
demos hacer. Tenemos que encontrar una serie de temas de agenda común, acor-
dando que hay temas en los cuales no nos vamos a entender.
• Avanzar en la agenda [con Gran Bretaña] sobre el tema Malvinas. Hay que en-
contrar esquemas mutuamente avanzables para las partes.
• Atraer flujos de inversión. Argentina se presenta como una opción que puede
atraer inversión en medio de un prólogo de crisis.
• [Impulsar] la gestión de un Estado inteligente para la gente, pero no necesaria-
mente hacedor de todo” (La Nación, 18/02/2016).
De la misma manera, en una nota publicada por el diario Clarín, Fulvio Pompeo,
secretario de asuntos estratégicos del gobierno, deja entrever la visión del mundo de la
nueva gestión y cómo piensa desarrollar su política exterior.
“Pobreza cero, terminar con el narcotráfico y la unión de todos los ar-
gentinos son los objetivos que guiarán la gestión presidencial de Mauricio
Macri a partir de diciembre de 2015. En este marco, el desafío principal de la
26
política exterior de su gobierno será poder capitalizar las oportunidades que
ofrece el mundo para avanzar en el logro y la concreción de estas metas na-
cionales. Promover la inserción internacional de Argentina sobre la base de
estos ejes, a su vez, nos permitirá estar en estrecha sintonía con los objetivos
y prioridades que marca la agenda del futuro (…) Debemos construir una es-
trategia de vinculación con el mundo que parta de una definición clara del
lugar que queremos ocupar en el concierto internacional, junto con una activa
política de inserción económica que nos permita aprovechar las oportunida-
des comerciales y de inversión que nos ofrece el actual contexto mundial.
Para ello es necesario diversificar y equilibrar las vinculaciones externas. Esto
supone construir agendas comunes y dinámicas con países con los que nos
une una historia de valores y tradición compartida” (Clarín, 02/10/2015).
Por su parte, el académico argentino Luis Schenoni (2016: 2) realiza un análisis
de la política exterior argentina post kirchnerismo. En uno de sus apartados propone
analizar el perfil ideológico y las propuestas de Mauricio Macri para evaluar los posi-
bles escenarios que se presentarían. Dentro de las propuestas en política exterior men-
ciona:
• Revigorizar las relaciones con EE. UU. y Europa a costa de la relación
con Rusia y China cultivados por Cristina Fernández Kirchner.
• Revisar el MERCOSUR, evaluando (junto con Brasil) alternativas que
impliquen más libre comercio y mayor democracia en la región (un
claro distanciamiento de Bolivia y Venezuela)
• Unificar el tipo de cambio argentino de manera de permitir mayor ren-
tabilidad al sector agroexportador, atraer inversión extranjera, recuperar
reservas y reconciliar a la Argentina con el mercado financiero interna-
cional.
• Cicatrizar heridas con algunos vecinos con los cuales argentina man-
tuvo disputas recientes (Uruguay y Paraguay) y mejorar la fría relación
con los países de la Alianza del Pacífico2.
2 La Alianza del Pacífico es una iniciativa de integración regional conformada por Chile, Colom-
bia, México y Perú en el año 2011. Su principal objetivo es profundizar la integración entre estas
economías y definir acciones conjuntas para la vinculación comercial con los países asiáticos de
la Cuenca del Pacífico.
27
Lineamientos generales sobre las relaciones con América Latina y los
Estados Unidos
A lo que a América Latina respecta, en su primer discurso ante la asamblea legis-
lativa Macri manifestó lo siguiente:
“Aprovecho para darles un mensaje a nuestros hermanos de América
y el mundo, tenemos una visión nueva de la política, somos hijos de este
tiempo y tratamos de comprenderlo sin prejuicios ni rencores. Creemos en
la unidad y la cooperación de América Latina y del mundo, en el fortale-
cimiento de la democracia como única posibilidad de resolver los proble-
mas en sociedades diversas. Es necesario superar el tiempo de la confron-
tación. Por supuesto que sostendremos todos nuestros reclamos soberanos
y nuestros valores, sin que eso impida un normal relacionamiento con to-
dos los países del mundo” (Macri, 2015).
Paralelamente, en el primer discurso brindado por el presidente ante la Asamblea
de las Naciones Unidas en el año 2016, se menciona que:
“Los argentinos estamos listos para entrar al siglo XXI y asumir nuestro
rol en la sociedad internacional, pero ninguno de estos objetivos los vamos a
conseguir solos. Tenemos que trabajar juntos, empezando por los vecinos;
soy de una región que se piensa a sí misma como un vecindario común con
desafíos compartidos y en los últimos años Latinoamérica hizo grandes es-
fuerzos para reducir la pobreza, gracias a políticas sociales robustas y a las
condiciones económicas internacionales muy favorables” (Macri, 2016).
Por su parte, Fulvio Pompeo planteaba que:
“Latinoamérica, en general, y el MERCOSUR, en particular, será el
ámbito natural desde donde nos proyectaremos. Para ello es necesario avanzar
en una agenda concreta que incluya a la integración física, la lucha contra el
narcotráfico, la explotación y protección de nuestros recursos naturales, entre
otros aspectos” (Clarín, 02/10/2015).
Finalmente, Susana Malcorra proponía que el MERCOSUR y la región debían uti-
lizarse como una plataforma para acercar a la Argentina a regiones como el pacífico y la
28
Unión Europea y es que para ello debían disponer de todos los medios que se tenían al
alcance.
“Hay un claro objetivo del presidente de empezar a trabajar arduamente en
una alianza real con los países del pacifico y unir esas voluntades con las del Mer-
cosur” afirmaba la canciller al Diario La Nación en mayo del 2016. Macri planea
acercar la Argentina a los países del Pacífico para arrastrar luego al MERCOSUR
en una estrategia conjunta de acuerdos comerciales (La Nación, 31/05/2016).
En definitiva, las relaciones con la región constituyen un eje central de la política
exterior argentina de Mauricio Macri. Sin embargo, durante su mandato hubo una redefi-
nición de las relaciones regionales. En materia de integración sudamericana, la “vuelta al
mundo requería torcer el rumbo hacia un modelo más orientado a los mercados globales,
como lo planteaba la Alianza del Pacífico” (Frenkel y Azzi, 2018: 188).
De esta manera, el gobierno de Macri ha “revaluado” el rol de la UNASUR y de la
CELAC como ámbitos de dialogo político más que proyectos de integración efectiva.
Para el proceso de integración, la intención es revitalizar un MERCOSUR renovado, más
proclive al libre comercio interregional, comenzando por el acceso de argentina como
observador a la Alianza del Pacifico” (Hekimian, 2016: 47).
Con respecto a la vinculación con Estados Unidos, esta sufrió un cambio importante
respecto a la establecida durante la administración anterior. Como explican Mazzina y
González Cambel (2018: 198) “una de las prioridades de Mauricio Macri reconstruir el
vínculo con los Estados Unidos, ya que en los últimos años de la gestión cristinista su
discurso se había vuelto más antiestadounidense”.
La recomposición del vínculo con Estados Unidos se debió, como mencionábamos
anteriormente, al objetivo perseguido por el gobierno de Macri de “reinsertar” a la Ar-
gentina en el mundo lo que se tradujo, esencialmente, en “recomponer” la relación bila-
teral con Estados Unidos. “Al igual que en la década de 1990, el diagnostico partía de la
idea de que lograr el beneplácito de la primera potencia facilitaría una mejor obtención
de los dividendos de la globalización, atraería capitales internacionales y coadyuvaría a
una inserción competitiva en las cadenas globales de valor” (Frenkel y Azzi, 2018: 190).
“A partir de esta idea se puede afirmar que Macri privilegió, desde
el inicio de su gobierno, una “inserción occidental”, lo que empíricamente se
29
traduce en encumbrar los vínculos con los Estados Unidos y países de la UE;
aceitar las relaciones con los organismos multilaterales de crédito (FMI,
Banco Mundial) y otros espacios multilaterales como la OMC y G20, la re-
composición de los contactos con el sector financiero internacional y las em-
presas multinacionales” (Busso, 2017: 3).
A pesar de que todo lo expuesto hasta el momento pareciera arribar a la conclusión
de que lo que busca el nuevo gobierno argentino es establecer un alineamiento automático
detrás de la potencia americana, “según los asesores de política exterior de Macri, la re-
lación con Estados Unidos será pensada en términos de equilibrio y madurez, no de so-
metimiento” (Pauselli, 2015).
En definitiva, lo que busca la nueva administración es “una política exterior no
dogmática, flexible, que evite alineamientos o “relaciones especiales” como los adop-
tados en la década de 1990 (…) que no han contribuido ni a incrementar el margen de
maniobra externo de la Argentina ni al bienestar de la mayor parte de la sociedad”
(Corigliano, 2016).
Un análisis más profundo acerca de la vinculación de la Argentina con Estados
Unidos y la región latinoamericana, bajo el nuevo gobierno, se realizará en los próximos
dos capítulos.
30
Conclusiones parciales
A modo de conclusión de este apartado, por todo lo expuesto anteriormente, se
puede señalar que la administración nacional ha partido de una percepción negativa del
estado de la política exterior. Se ha apreciado a la Argentina aislada del mundo, esencial-
mente de los centros de poder tradicionales, por lo cual los vínculos han tenido que ser
recompuestos.
A su vez, el gobierno de Mauricio Macri ha interpretado que no se puede ir en
contra de la globalización. Por lo tanto, debe inscribir a la Argentina dentro de ella, pues
los beneficios económicos que se buscan residen allí dentro. De esta manera, se ha bus-
cado lograr los objetivos planteados ante la Asamblea Nacional, los cuales son: reducir la
pobreza, combatir el narcotráfico y unir a los argentinos, principalmente.
Para ello, con respecto a América Latina, el gobierno nacional se ha propuesto
como objetivo acercar a la Argentina hacia la cuenca del Pacífico. Para ello, es necesario
redefinir los roles de organismos multilaterales regionales como el MERCOSUR, la
UNASUR y la CELAC. Así, la Argentina puede obtener los beneficios económicos bus-
cados.
En cuanto a los Estados Unidos, los lineamientos principales de la nueva adminis-
tración nacional han sido recomponer las relaciones con la potencia del norte, las cuales
se encontraban deterioradas tanto económica como políticamente. Sin embargo, se ha in-
tentado evitar caer en las viejas “relaciones carnales” establecidas en la década de 1990.
El propósito perseguido ha sido contar con una relación cercana con el país del norte para
contar con el beneplácito de Washington en los organismos internacionales de crédito y
atraer así las inversiones deseadas que permitan el desarrollo económico del país.
31
Tercera parte: las relaciones con los Estados Unidos
A lo largo de este apartado analizaremos las relaciones entre la Argentina y los
Estados Unidos durante la presidencia de Mauricio Macri. El objetivo es determinar si
éstas se han caracterizado por ser pragmáticas -tal como lo planteamos en la hipótesis del
presente trabajo de investigación- o no.
Asimismo, a modo de introducción haremos una breve caracterización de las re-
laciones históricas entre Estados Unidos y América Latina para luego analizar la vincu-
lación entre la potencia del norte y Argentina, esencialmente desde el fin de la Guerra
Fría.
Seguidamente, abordaremos la situación actual de los Estados Unidos, explicando
cuáles han sido las principales directrices de la política exterior durante el gobierno de
Barack Obama y la actual administración de Donald Trump.
Para finalizar, analizaremos una serie de hechos de política exterior argentina que
nos serán de gran utilidad para dilucidar como han sido las relaciones con la potencia del
norte y verificar o no la hipótesis planteada.
Descripción de la relación entre Estados Unidos y América Latina
El análisis del relacionamiento entre los EE. UU. y Latinoamérica nos permitirá
comprender de mejor manera el vínculo entre Argentina y Washington durante la presi-
dencia de Mauricio Macri, y dilucidar si las relaciones establecidas fueron pragmáticas o
no.
Históricamente, los EE. UU han jugado un rol preponderante en el diseño de la
política exterior de los países latinoamericanos. Constantemente, la potencia del norte ha
considerado a la región como su “patrio trasero”, es decir, como el espacio natural para
ejercer su hegemonía, poder e influencia.
“América Latina siempre ocupó un lugar especial en la estructura del imperia-
lismo norteamericano. Fue el primer territorio de expansión estadounidense y estuvo con-
siderado por el establishment del norte como una posesión innegociable. La Doctrina
32
Monroe3 de 1823 se considera el “anuncio de la hegemonía de Estados Unidos en el he-
misferio occidental”, apuntó primero a limitar la presencia europea y, posteriormente,
buscó asegurar la primacía estadounidense. La denominación de “patio trasero” ilustra
esa estrategia de sujeción” (Cobarrubia, 2015: 97).
Debido a esto, Van Klaraven señala que es común que en todos los análisis de las
políticas exteriores de la región se haga referencia al papel de los Estados Unidos y al rol
económico y político que este posee sobre la región.
“Estados Unidos es, sin duda, un socio comercial para América Latina, un
proveedor esencial de inversiones extranjeras, una fuente decisiva de financia-
miento externo, un abastecedor de armas, un actor que nunca hay que descontar
en la propia política interna de los países de la región y una referencia obligada
en muchos temas de las propias políticas exteriores latinoamericanas” (Van Kla-
raven, 1990: 85).
A pesar de ello, los gobiernos de la región no siempre han aceptado con beneplá-
cito la influencia norteamericana y han intentado oponerse a las políticas y acciones de
Washington. En este sentido, Van Klaraven (1990: 92) añade que es un tema preponde-
rante el esfuerzo de varios países latinoamericanos para redefinir sus vínculos con la “gran
potencia” y basarlos en “principios más simétricos y realistas”.
Durante la Guerra Fría, la influencia norteamericana en la región se incrementó
considerablemente con el objetivo de eliminar cualquier vestigio relacionado con el co-
munismo que pudiera desestabilizar a América Latina y, a su vez, vulnerar la seguridad
nacional de la potencia del norte. “Desde la Segunda Guerra Mundial hasta la década de
1970, la relación entre Estados Unidos y Latinoamérica estuvo determinada por la «pre-
sunción hegemónica» de EE. UU.: es decir, la idea de que este país tenía el derecho de
insistir en la solidaridad –por no decir la sumisión– política, ideológica, diplomática y
económica de todo el hemisferio occidental” (Lowenthal, 2006).
En líneas generales, “la estrategia estadounidense durante ese periodo se basó en
tres objetivos: un imperativo de seguridad que apuntaba a bloquear a las potencias extra
3 La Doctrina Monroe, sintetizada en la frase “América para los americanos”, fue elaborada por
John Quincy Adams y atribuida al presidente James Monroe en 1823. Establecía que cualquier
intervención de los europeos en América sería vista como un acto de agresión que requeriría la
intervención de los Estados Unidos de América.
33
hemisféricas la posibilidad de establecer puntos de apoyo o influencia en América; obje-
tivos ideológicos para contrarrestar el atractivo internacional de la Unión Soviética y el
comunismo y fomentar, en cambio, el desarrollo capitalista; y, como rutina, la promoción
de los intereses particulares de las corporaciones estadounidenses” (Lowenthal, 2006).
Sin embargo, Estados Unidos no pudo evitar el establecimiento de un régimen
socialista-comunista en Cuba en 1959, a pocos kilómetros de su propio territorio. Como
consecuencia, las intervenciones militares estadounidenses aumentaron, especialmente en
Centroamérica y el Caribe, instalando gobierno “títeres” de los intereses norteamericanos.
“Durante esos años, para asegurarse que partidos y líderes favorables controlaran los go-
biernos de la región, Washington utilizó el poderío militar, la intervención clandestina de
la CIA, el consejo y la tutela de sus agregados militares, la ayuda para el desarrollo y, a
veces, las imposiciones de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID)” (Lowent-
hal, 2006).
Con el fin de la Guerra Fría en la década de 1990, las relaciones entre Estados
Unidos y América Latina se modificaron. El fin de la amenaza comunista condujo a que
la preocupación norteamericana sobre su seguridad nacional en la región se volviera ob-
soleta.
En esa década proliferaron acuerdos comerciales y económicos entre los diferen-
tes gobiernos de la región y la potencia del norte. “Durante estos años, Washington desa-
rrolló hacia la región una política de alcance hemisférico y favoreció las prácticas multi-
laterales. En materia política y económica, esta política se ordenó en torno a la promoción
y defensa de la democracia y los derechos humanos y la liberalización económica por
medio de la creación de un área de libre comercio continental” (Russell, 2009: 214-215).
Con respecto a la agenda de seguridad de Estados Unidos en la región, “sus prin-
cipales temas fueron la transparencia y la construcción de confianza, la cooperación en
materia de defensa, la preservación de la democracia como base de la seguridad mutua,
la integración de los militares a las sociedades democráticas, la ausencia de armas de
destrucción masiva y la lucha contra el terrorismo y el crimen organizado” (Russell, 2009:
215).
Asimismo, la llegada al poder de administraciones “pro-norteamericanas” favore-
cieron un acercamiento con Estados Unidos. “El fin de la Guerra Fría pareció sepultar
definitivamente muchas de las opciones estratégicas a las que había apelado la región
34
durante esos años (protección extra hemisférica, unidad colectiva, revolución social y
tercermundismo). Algunos países como el México de Salinas de Gortari y la Argentina
de Menem se dispusieron sin vueltas a “unirse al norte” (Russell, 2009: 215).
La situación volvió a modificarse a principios del nuevo siglo, fundamentalmente
tras el ataque terrorista del 11/9 a las Torres del World Trade Center en Nueva York.
Como consecuencia del impulso por parte de EE. UU de la lucha contra el terrorismo
internacional, las políticas unilaterales de Washington se hicieron más evidentes. Este
hecho reavivó sentimientos antiestadounidenses que hacía tiempo no se percibían en la
región.
Asimismo, “después del 11 de septiembre de 2001, entre los latinoamericanos
predominó la sensación de haber desaparecido de la agenda estadounidense en materia de
política exterior y de que la región había sido abandonada por la administración Bush”
(Cobarrubia, 2015: 102). Y es que EE. UU se abocó a la tarea de combatir el terrorismo
internacional en la zona donde se creía que el movimiento había surgido, es decir, en
Medio Oriente, principalmente en países como Irak y Afganistán.
Por otro lado, la aplicación de medidas neoliberales en la década de 1990 por parte
de los gobiernos latinoamericanos -cuyas consecuencias, entre otras, fueron el aumento
de la pobreza y las desigualdades sociales- trajeron grandes descontentos. Así lo expone
Míguez (2016: 86):
“La primera década del siglo se inició con una América Latina convulsio-
nada y fuertemente afectada por las consecuencias de las políticas neoliberales:
la disminución del PBI per cápita, el déficit comercial y la transferencia neta
negativa de recursos financieros. La respuesta social se reflejó en un auge de
heterogéneas luchas que cuestionaban las políticas de ajuste fiscal, de privatiza-
ciones, de entrega de recursos naturales al capital extranjero y el regresivo im-
pacto social de la aplicación del modelo económico”.
Esto allanó el camino para la llegada al poder de movimientos políticos con corte
más “progresista” y un discurso con una fuerte retórica antinorteamericana.
Sin embargo, EE. UU no desatendió completamente a la región latinoamericana y
es que “durante la primera década del presente siglo se intentó infructuosamente la impo-
sición del Área de Libre Comercio para las Américas, más conocido como ALCA”
35
(Cobarrubia, 2015: 103). Este proyecto no prosperó debido a la oposición por parte de un
grupo de gobiernos latinoamericanos en la Cumbre de Mar del Plata en el año 2005. De
esta manera, América Latina imponía un freno a la iniciativa norteamericana de libre co-
mercio en todo el continente.
Esto trajo aparejado una nueva forma de relacionamiento con la región por parte
de EE. UU; lo que buscaba ahora la potencia del norte era firmar acuerdos económico-
comerciales de manera bilateral con diferentes países o bloques regionales, y no lograr
establecer un solo acuerdo para todo el continente.
Como analiza Mónica Hirst (2011: 37):
“A partir de entonces comenzó a observarse un variado patrón de vínculos
bilaterales entre los países sudamericanos y Estados Unidos. Parecían surgir tres
modelos: a) el alineamiento con tutela, como se daba en Colombia; b) la con-
frontación con «villanización», como ocurría en Venezuela; y c) la afirmación
con sentido de oportunidad, como se observó en el caso de Brasil. En los tres
casos, es posible notar un modelo de relación construido mediante una agenda
positiva, negativa o neutra y con un sentido funcional a los intereses regionales
o internacionales de cada país”.
Por lo tanto, podemos concluir que EE. UU siempre ha sido un actor de suma
importancia para la elaboración de las políticas exteriores latinoamericanas. Desde 1823,
ha tenido una presencia gravitante en la región, aunque esta se ha manifestado de diversas
maneras de acuerdo con cada momento histórico. Por ello, para analizar la política exte-
rior de un país latinoamericano no podemos ignorar la vinculación histórica de la región
y de cada país con la potencia del norte.
Racconto de la relación entre la Argentina y los Estados Unidos
Un aspecto de suma importancia dentro del estudio de la política exterior Argen-
tina es el papel que los Estados Unidos han tenido dentro de ella. Ya desde la formación
de la Argentina como estado-nación, los nexos entre ambos han fluctuado entre diferentes
posiciones y con diferentes intensidades. Es por ello que, para el presente trabajo de in-
vestigación, consideramos necesario realizar una breve descripción de esta vinculación y
determinar cuáles fueron las principales directrices que se han adoptado en torno a ella
en los últimos tiempos, especialmente desde la finalización de la Guerra Fría. Así,
36
podremos entender la posición argentina actual y llegar a la verificación de la hipótesis
planteada, que las relaciones argentinas-estadounidenses durante el periodo 2015-2018
han sido guiadas por el pragmatismo más que por la ideología.
Para alcanzar los objetivos planteados en el párrafo anterior, consideramos impor-
tante mencionar el estudio que Heraldo Muñoz (1987: 303) realiza sobre la política exte-
rior latinoamericana con respecto a los EE. UU. El autor destaca tres cuestiones de rele-
vancia; en primer lugar, concluye que Estados Unidos es una variable fundamental para
comprender las relaciones internacionales de América Latina. A su vez, que existe una
discrepancia entre los autores respecto al grado de control o hegemonía que los Estados
Unidos ejercen sobre la región. Finalmente, señala que también se advierten divergencias
entre los enfoques teóricos sobre cómo interpretar esas relaciones.
Por otro lado, Mario Rapoport (2017a: 212) señala que:
“En el caso de las relaciones entre Argentina y los EE. UU., estas siem-
pre fueron dificultosas. Una mirada de largo plazo ayuda a comprenderlas
mejor: están determinadas desde hace más de 150 años por razones estructu-
rales, más que por controversias coyunturales, ideológicas o políticas… El
factor principal es la escasa complementariedad de las dos economías. El pro-
teccionismo de Estados Unidos agravó en distintos momentos estas relacio-
nes, así como los vínculos predominantemente europeos del gobierno argen-
tino”.
Siguiendo esta línea, el historiador de política exterior latinoamericana Joseph
Tulchin (1990: 9) escribe:
“La historia de las relaciones entre los Estados Unidos y la Argentina
esta signada por repetidos malentendidos, extensos periodos de tensión y el
desaprovechamiento de oportunidades para lograr la cooperación y la amistad
entre ambos países. Las dificultades han sido recurrentes a lo largo de casi
dos siglos y entre gobiernos de diversos signos: civiles o militares, populistas
u oligárquicos en la argentina, y demócratas o republicanos, aislacionistas o
internacionalistas en los Estados Unidos. Este patrón persistente, en vista de
las presiones hemisféricas para lograr la cooperación, sugiere que pueden
existir ciertos factores subyacentes que provocan las dificultades: causas es-
tructurales que pueden explicar la incapacidad de ambas naciones para
37
establecer una base firme sobre las cual construir relaciones amistosas para el
beneficio mutuo”.
Finalizada la Guerra Fría, las posiciones con respecto a los Estados Unidos han
fluctuado entre dos posiciones antagónicas. Por un lado, se encuentran las llamadas “re-
laciones Carnales”, propuestas bajo la presidencia de Carlos Menem y basadas en el Con-
senso de Washington4 y el realismo periférico5.
Carlos Menem estableció excelentes vínculos personales con George Bush y Bill
Clinton. El canciller Guido Di Tella denominó “Carnales” a las relaciones bilaterales.
Argentina abandonó el movimiento de los NOAL, se clausuró el proyecto Cóndor II de
construcción de misiles, se respaldaron todas las posiciones internacionales de Estados
Unidos y se lo acompañó en sus empresas militares, enviando tropas al Golfo Pérsico y a
la ex Yugoslavia.
A su vez, Roberto Miranda (2012: 90) señala, respecto a la política exterior de
Menem con los Estados Unidos, lo siguiente:
“Para Menem, el tener una diplomacia de bajo perfil no implicaba debili-
dad internacional, pues especulaba que poniendo los objetivos políticos del país
en línea con los de la potencia dominante iba a poder contar con la protección
benefactora de Estados Unidos, considerado en ese entonces líder de la alianza
occidental, vencedor de la Guerra Fría e impulsor de un nuevo orden mundial.
El alineamiento con Washington no fue definido como un objetivo de política
exterior, coyuntural y limitado, sino como la orientación internacional que debía
tener el Estado bajo la idea de que trascendiera al propio menemismo”.
4Se conoce como Consenso de Washington a un conjunto de diez recomendaciones de política
económica formuladas en 1989 por el economista inglés John Williamson, que tenían como ob-
jetivo orientar a los países en desarrollo inmersos en la crisis económica para que lograsen salir
de la misma. El Consenso de Washington estaba formado por el Fondo Monetario Internacional
(FMI), por el Banco Mundial y por el Tesoro de Estados Unidos, las tres instituciones con sede
en Washington. Las recomendaciones pretendían conseguir aspectos como liberalizar el comercio
exterior y el sistema financiero, reformar la intervención del Estado o atraer capital extranjero a
los países. 5 Teoría desarrollada por Carlos Escudé en la década de 1980. Los principios del realismo perifé-
rico son los siguientes: Que un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para
los intereses vitales de la potencia de predominio natural en su región, como la Argentina, debe
eliminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias. La política exterior de un tal país
debe tener, por lo tanto, el perfil más bajo posible en todos aquellos temas en que la política del
país se contrapone con la de las potencias dominantes, y debe adaptar sus objetivos políticos a los
de la potencia dominante en su región.
38
Por otro lado, los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández propusieron
una relación más lejana con respecto a los Estados Unidos y una diversificación de las
relaciones exteriores argentinas, priorizando la vinculación con otros actores como Rusia,
China y, especialmente, América Latina.
Por lo tanto, se puede afirmar que las relaciones entre Argentina y los Estados
Unidos nunca han sido homogéneas, sino que han sido ambivalentes, pendulando entre
posiciones antagónicas, desde un acercamiento instantáneo a un alejamiento persistente.
Así lo demuestra la vinculación que nuestro país ha tenido con Washington durante los
últimos 30 años, pasando de unas “relaciones carnales” en la década de los 90 a un dis-
tanciamiento durante el kirchnerismo.
Los Estados Unidos hoy
Para poder comprender las relaciones bilaterales entre la Argentina y los Estados
Unidos es necesario abordar la coyuntura actual de este último. Fundamentalmente ana-
lizaremos cuáles han sido las principales directrices de la política exterior durante el go-
bierno de Barack Obama y cuáles los cambios o continuidades que Donald Trump ha
propuesto, ya que a Mauricio Macri como presidente de la Nación le ha tocado convivir
con ambos mandatarios.
Administración Barack Obama
Barack Obama llega al Salón Oval de la Casa Blanca en 2008 y se retira en el año
2015, tras finalizar su segundo mandato consecutivo. El contexto internacional que debió
enfrentar la política exterior de Obama se caracterizó por un cambio profundo de la es-
tructura del sistema mundial; a las consecuencias devenidas de los atentados del 11/S se
sumó la incipiente multipolaridad del concierto de naciones y el surgimiento de actores
no estatales.
“En gran medida la Administración Obama se enfrenta a un sistema internacional
en ciertos aspectos post-westfaliano: con ciertos actores estatales, grandes potencias ce-
losas de su soberanía, pero también con otros aspectos, como actores no estatales (…) en
un contexto de procesos asimétricos de difusión de poder, globalización e interdependen-
cia (…) Por parte de la Administración Obama hay un reconocimiento implícito del fin
de la primacía de Estados Unidos y de la unipolaridad, aunque se siga manteniendo la
supremacía militar estadounidense” (García, 2012: 5).
39
“En este sentido, la caída del muro de Berlín y la desintegración de la URSS sig-
nificaron no solo el fin de una era, también hicieron evolucionar rápidamente el sistema
internacional respecto al advenimiento de un “nuevo orden mundial”, el cual conllevó
amplios cambios. Una vez superada la bipolaridad, el mundo ha tendido cada vez más a
la integración por medio del desarrollo de la democracia, las libertades políticas, el co-
mercio mundial y, sobre todo, denotando la composición de un nuevo mundo multipolar,
pero con Estados Unidos como la potencia principal de dicho orden” (Gutiérrez Pizarro,
2015: 4).
En este contexto, la política exterior de Obama se determinó por el “Smart Power”
como estrategia principal dentro del nuevo orden internacional. El Smart Power es “la
combinación de la estrategia de poder duro de coerción y del suave de persuasión y atrac-
ción, en donde se propone una relación dialógica entre poder militar, el civil y la búsqueda
de la paz” (Gutiérrez Pizarro, 2015: 6). Es decir que lo que persiguió Obama fue desmi-
litarizar la política exterior norteamericana, combinando el “poder duro”, es decir, el po-
der militar, con el “poder blando”, es decir, la diplomacia y la negociación.
“Se podrían utilizar otros medios para el desarrollo de la política exterior que se-
guirán incluyendo el poder militar, pero también la diplomacia, la competitividad econó-
mica, la comunicación estratégica y las capacidades de inteligencia (…) Hay una clara
intención de desmilitarizar en lo posible la política exterior, pero no un abandono del uso
de la fuerza militar en temas como el terrorismo” (García, 2012: 5).
A su vez, esto se condice con las nuevas características del orden mundial de mitad
de la primera década del siglo XXI donde “se prioriza lo político, lo económico, no lo
militar. Se plantea una perspectiva político-diplomática como elemento fundamental para
propender la seguridad y estabilidad política en materia internacional” (Gutiérrez Pizarro,
2015: 18).
En consecuencia, los principales objetivos de la política exterior norteamericana de
Barack Obama fueron , en líneas generales, los siguientes: la retirada estadounidense de
Irak; el acercamiento a Rusia y a los socios asiáticos, como India, para contrarrestar la
influencia de China; la reducción internacional del armamento nuclear y la no prolifera-
ción de armas de destrucción masiva en el mundo; el establecimiento de una nueva polí-
tica de seguridad exterior, en la que prevaleció la limitación de intervenciones militares
40
estadounidenses en áreas periféricas; y apelar al multilateralismo y la cooperación para la
resolución de conflictos internacionales, como fue el caso de Libia.
“El segundo mandato de Obama estuvo marcado por una serie de debates. Entre
ellos, cabe destacar los siguientes: el ascenso de la organización Estado Islámico -en Me-
dio Oriente- tras la salida de las tropas estadounidenses de Irak, la deriva producida por
la Primavera Árabe, las tensiones con Rusia por Ucrania o Siria, así como la falta de
resultados de una política asiática que -como respuesta a una China cada vez más asertiva-
no completó el pívot o giro propuesto durante su primer mandato” (Tovar Ruiz, 2018:
262).
Otros tres hechos interesantes para destacar de la segunda administración de Obama
son: por un lado, la firma del Acuerdo de París6 contra el cambio climático en el año 2015
y, por otro, la firma de un acuerdo nuclear con Irán, que imponía restricciones al programa
nuclear iraní a cambio del levantamiento de la mayoría de las sanciones económicas oc-
cidentales que pesaban sobre el régimen persa (lo que le significó la oposición de dos de
los tradicionales aliados norteamericanos en la región, como Israel y Arabia Saudita). Por
último, la firma del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus
siglas en inglés)7 con los países de la Cuenca del Pacífico asiática y americana, lo que
permitió concretar el “giro estratégico al Pacífico” propuesto por la administración
Obama, con el objetivo de dar prioridad a Asia y contener así el ascenso de China, en
detrimento de Europa y Medio Oriente.
En América Latina, la designación de Obama como presidente fue recibido de ma-
nera muy positiva “debido a que ofreció un cambio en la imagen de Estados Unidos ante
el mundo (…) suscitando la esperanza en el nivel simbólico de un enfoque diferente en
la política exterior de Estados Unidos, sobre todo en comparación con la ejercida por el
presidente Bush respecto al subcontinente” (Cobarrubia, 2015:105). Ejemplo de ello han
sido el respeto de las instituciones democráticas de Venezuela, Ecuador y Bolivia, el diá-
logo con Cuba.
6 El Acuerdo de París, dentro del marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el cambio
climático, establece medidas para las reducciones de las emisiones de gases de efecto invernadero
cuya aplicabilidad entra en vigor a partir de la finalización del Protocolo de Kyoto en el año 2020. 7 El TPP es un tratado de libre comercio entre varios países de la Cuenca del Pacífico cuyo obje-
tivo es rebajar las barreras comerciales. Fue firmado el 4 de febrero de 2016 entre Vietnam, Japón,
Canadá, México, Chile, Australia, Brunéi, Singapur, Malasia y Perú.
41
A pesar de ello, en la Nueva Estrategia de Seguridad Nacional dada a conocer por
la administración Obama en mayo del 2010 revela la baja prioridad de la región para EE.
UU. “América Latina casi no se menciona en ese documento, lo cual más bien refleja que
el imperio no percibe amenazas inminentes o intereses vitales de seguridad que estén en
riesgo en su patio trasero (…) en este sentido, el interés norteamericano en América La-
tina continua siendo poder asegurar una estabilidad a “bajo costo”, que impida tener que
distraer capacidades y recursos de otras áreas que si son vitales para el interés nacional
estadounidense” (Cobarrubia , 2015: 108).
Sin embargo, en las relaciones con la región, la política exterior de la administración
demócrata se ha caracterizado más por continuidades que por rupturas. Por ejemplo, con-
tinuó la guerra contra las drogas principalmente en México, Colombia y América Central;
Estados Unidos siguió destinando millones de dólares en entrenamiento, recursos y capa-
cidades para combatir ese flagelo en la región. A su vez, la firma de Tratados de Libre
Comercio (TLC) con los países de Centroamérica, México, Colombia y Chile, demues-
tran el interés económico persistente de Estados Unidos, ya que los TLC han servido
como alternativa al fallido ALCA.
Faustino Cobarrubia (2015: 116-117) señala que Estados Unidos siguió siendo el
actor extrarregional más relevante y de mayor peso en la región pero enfrentó por lo me-
nos cuatro problemas que no tenían solución a corto plazo: 1) el ascenso de Brasil a po-
tencia global, liderando la integración regional (y oponiéndose a las iniciativas norteame-
ricanas en la región); 2) la creciente presencia de China, que teje acuerdos estratégicos
con países clave; 3) el fracaso de la guerra contra las drogas y la falta de alternativas; y,
por último, la debilidad de su economía que ya no es atractiva para tejer alianzas.
En resumen, se puede afirmar que, a pesar de los intentos de Obama por establecer
cambios en la política hacia América Latina, los elementos de continuidad en su gestión
han predominado. “Hasta ahora, la diferencia más notable con la administración anterior
es sobre todo un cambio de tono y estilo, lo cual facilita el dialogo y la búsqueda de
acuerdos con los vecinos del Sur” (Cobarrubia, 2015: 129).
Administración Donald Trump
A comienzos del 2017 se da la asunción de Donald Trump como el 45° presidente
de los Estados Unidos, en contra de todo pronóstico, debido a que triunfó en las urnas
frente a Hilary Clinton, quien era la candidata propuesta por Barack Obama. El contexto
42
internacional que debió afrontar Trump desde los inicios de su mandato no presentó gran-
des cambios al que Obama había tenido que hacer frente. El conflicto en Medio Oriente
siguió estando presente, principalmente en Siria e Irak, gracias a la presencia del Estado
Islámico. Por otro lado, Rusia y China siguieron en claro ascenso, propiciando la multi-
polaridad del sistema. Finalmente, las organizaciones no estatales siguieron teniendo un
rol preponderante en la política internacional.
Sin embargo, los lineamientos de la nueva política exterior fueron diametralmente
opuestos a los planteados por Obama. Al menos, eso proponía el presidente electo en su
discurso de asunción. Asimismo, lo había presentado en su slogan de campaña, el cual
anunciaba “America First”, es decir, el interés norteamericano por delante de todo.
“Por muchas décadas hemos enriquecido a la industria extranjera a expen-
sas de la industria estadounidense; subsidiado las armas de otros países, mientras
permitíamos la reducción y el deterioro de nuestro ejército; defendimos las fron-
teras de otras naciones, mientras nos negamos a defender las nuestras, y gasta-
mos billones de dólares en el exterior mientras la infraestructura de Estados Uni-
dos se deterioró y cayó en mal estado (…) Intentaremos ser amigos y mostrar
buena voluntad con las naciones del mundo, pero lo haremos en el entendido de
que todas las naciones tienen derecho a poner sus intereses primero (…) Refor-
zaremos viejas alianzas y formaremos nuevas, y uniremos al mundo civilizado
contra el terrorismo radical islámico” (Diario Río Negro, 20/01/2017).
De esta manera, los objetivos de la política exterior de Donald Trump se pueden
sintetizar de la siguiente manera:
• Lucha contra el Estado Islámico en Medio Oriente. Acercamiento a los aliados
tradicionales de EE. UU en la región, es decir, Israel y Arabia Saudita. Asimismo,
rechazo al acuerdo nuclear firmado con Irán por el presidente Obama.
• Mejoramiento de las relaciones bilaterales con Rusia, principalmente para com-
batir conjuntamente al Estado Islámico.
• Política económica-comercial más proteccionista: rechazo a los acuerdos de libre
comercio como el NAFTA o el TPP. En la misma línea, incremento de los aran-
celes a los productos chinos, desembocando en una “guerra comercial” con el gi-
gante asiático.
43
• Criticas a los aliados norteamericanos -especialmente a la OTAN- por no invertir
lo suficiente en materia de defensa.
• Política migratoria más restrictiva, anunciando la construcción de un muro en la
frontera entre México y EE. UU para evitar la inmigración ilegal.
• Redefinición de los vínculos con Corea del Norte -uno de los principales desafíos
para la seguridad estadounidense por su arsenal nuclear- entablando diálogo con
el objetivo de desnuclearizar la península coreana.
Entonces,
“Entre los asuntos integrados en el discurso del candidato republi-
cano en las elecciones de 2016, cabe destacar los siguientes: la lucha contra
la organización Estado Islámico, la necesidad de mejorar la cooperación
con Rusia para combatir el yihadismo, la critica a rivales y aliados a Esta-
dos Unidos como China y Alemania y su política económica y comercial,
el rechazo a los acuerdos como el NAFTA y el TPP por la pérdida de em-
pleos en Estados Unidos, así como el rechazo a algunos de los principales
aspectos que conformaron el legado Obama, como el acuerdo nuclear con
Irán o, en menor medida, el acercamiento a Cuba. También destacan las
críticas a los aliados de Estados Unidos por no gastar lo suficiente en su
propia defensa y el rechazo a conflictos que no estaban en el interés esta-
dounidense como Irak o Libia” (Tovar Ruiz, 2018: 264).
En definitiva,
“La nueva política de Trump pasó a concentrarse en reducir las car-
gas financieras que le implica a EUA ser el árbitro mundial (en instituciones
y organismos como la OTAN y la ONU) para concentrarse en el lema “Esta-
dos Unidos primero”, en pos de reindustrializar el país y recuperar los em-
pleos perdidos a causa de la globalización que ocasionó la deslocalización de
empresas. Desde una posición del nacionalismo industrialista, ello parecía
implicar una política menos intervencionista y más aislacionista en materia
internacional” (Alainet, 18/12/2018).
En lo que a la región latinoamericana respecta, “en materia de política exterior,
América Latina no representa una prioridad para el gobierno de Donald Trump, ya que, a
diferencia de otras regiones del mundo, casi no encarna intereses estratégicos de Estados
44
Unidos” (Grabendorff, 2018). En la campaña presidencial de Trump casi ni se menciona
a la región, con la excepción de México y Cuba.
Además, “la estrategia de “America First” se orienta sobre todo a las relaciones
bilaterales. Es lógico entonces que el presidente Trump rechace importantes elementos
observados en la política tradicional de EE. UU hacia América Latina, como la promoción
de acuerdos de libre comercio, el apoyo a organizaciones multilaterales o el respaldo a
procesos democráticos de la misma forma en que también lo hace a escala mundial” (Gra-
bendorff, 2018).
Erich De la Fuente (2017: 6) señala que desde finales de la década de los 80 la
política exterior de los Estados Unidos con respecto a América Latina se ha basado prin-
cipalmente en tres pilares: libre comercio, democracia y gobernanza, y seguridad, aunque
cada gobierno les ha dado un enfoque distinto a estos tres tópicos. En el caso de Donald
Trump, con respecto al libre comercio ha expresado su escepticismo hacia acuerdos mul-
tilaterales, siendo partidario de los tratados bilaterales. En lo que a democracia y gober-
nanza se escribe, se menciona que “la administración Trump ha dejado claro que no le
interesa promover la gobernanza democrática ni imponer los valores de la libertad y de-
mocracia de los EE. UU” (De la fuente, 2017: 10). Por último, en materia de seguridad,
que históricamente ha sido un tema de suma importancia con la región, De la Fuente
detalla que esta sigue siendo una prioridad para Trump, pero con una visión distinta a la
de Obama.
En palabras del autor: “Es probable que la cooperación en seguridad se centre en
iniciativas “duras” como programas de intervención policiales e incautación de drogas
(…) Otro factor que está recibiendo atención en el área de la seguridad consiste en la
identificación y neutralización de posibles células de grupos terroristas en América Latina
con el objetivo de romper sus relaciones con carteles de narcotráfico y crimen organi-
zado” (De la fuente, 2017:12).
Por lo tanto, por lo expresado anteriormente se puede concluir que la admi-
nistración Trump ha presentado cambios y continuidades con respecto al gobierno de
Obama. Dentro de los cambios, en la bibliografía consultada se hace referencia a la
revisión de las políticas comerciales, con un claro rechazo a los tratados de libre co-
mercio, como así también a las políticas medioambientales y a la política nuclear
propuestas por Obama.
45
Por otro lado, se presentan continuidades, principalmente en lo que tiene que
ver con la lucha antiterrorista -especialmente contra el Estado Islámico-, las relacio-
nes con Rusia, así como las exigencias de un incremento en el gasto en defensa de
sus aliados europeos y asiáticos. En definitiva, “en lo que respecta a las rupturas y
continuidades con la política exterior de su predecesor, cabe destacar que las ultimas
han sido más comunes de lo que la mayor parte de los analistas han destacado” (Tovar
Ruiz, 2018: 273).
Para finalizar es importante mencionar que la llegada al poder de Donald
Trump parecía anunciar la implementación de una política exterior norteamericana
sumamente agresiva y hostil. Sin embargo, la realidad ha distado mucho de ser así.
Así lo plantea Juan Tovar Ruiz (2018: 269): “a pesar de sus decisiones iniciales, la
evolución de la política exterior de Trump comenzó a tender a una cierta suavización
de aquellas declaraciones electorales que habían hecho saltar todas las alarmas en los
principales aliados de Estados Unidos; además, parte de ellas serían revertidas pos-
teriormente. Uno de los primeros ejemplos en este sentido fue el cambio de posición
ante la OTAN”.
Las relaciones con Estados Unidos durante el gobierno de Mauricio
Macri (2015-2018)
Teniendo en cuenta lo expuesto hasta el momento, la administración macrista plan-
teó, desde su comienzo, establecer una relación más equilibrada con Estados Unidos. Es
decir, que evitó tanto las confrontaciones directas como un alineamiento automático como
se había diseñado en los años noventa. “Según asesores de política exterior de Macri, la
relación con Estados Unidos será pensada en términos de equilibrio y madurez, no de
sometimiento. Esto, a su vez, intentará balancear la pérdida de autonomía ocasionada por
la estrecha relación mantenida con China y Rusia, de acuerdo con Cambiemos. Para el
nuevo gobierno, una relación constructiva con Washington balanceará la cercanía de Bue-
nos Aires a Beijing y Moscú experimentada en los últimos años” (Pauselli, 2015).
En esta línea, la canciller argentina Susana Malcorra, en una entrevista dada al dia-
rio La Nación en febrero del 2016, planteaba que era necesario:
“Construir una relación inteligente y madura con los EE. UU. Pensarse
como un país no teniendo una relación con la primera potencia del mundo es una
oportunidad perdida. Pero de ahí a entregarse incondicionalmente es algo que no
46
debemos ni podemos hacer. Tenemos que encontrar una serie de temas de agenda
común, acordando que hay temas en los cuales no nos vamos a entender” (La
Nación, 17/02/2016).
A su vez, quien fue nombrado embajador ante la Casa Blanca, Martin Lousteau,
mencionaba lo siguiente:
“Con respecto a la caracterización de idas y vueltas en la relación bilateral
yo dije que necesitamos tener relaciones maduras. No hay dos personas ni dos
naciones que estén en perfecta armonía. Pero es importante que seamos previsi-
bles en donde vamos a estar en falta de armonía y como se puede corregir y como
eso puede evitar que escale hasta convertirse en conflicto. Desacuerdos vamos a
tener siempre, la directiva del presidente es que ese tiene que ser el tono de las
relaciones bilaterales. Ni las carnales, ni las de enojo. Un tono maduro en el que
la Argentina tenga claro cuál es su rumbo, cuál es su soberanía y cuáles son sus
intereses. Esto es particularmente importante porque a pesar de que en nuestro
ánimo nacionalista y en nuestro espíritu soberano a veces hacemos caso omiso
de esto, es una relación desigual de fuerzas, es una relación asimétrica. Entonces,
al menos que uno tenga muy claro cuáles son sus objetivos, eso hace que un
pequeño gesto del otro lado tenga una magnitud muy importante y que después
todo eso lo cargue a uno con un esfuerzo muy importante del lado de uno para
compensar eso en la negociación bilateral. Ese es el tenor que el presidente
quiere para las relaciones bilaterales” (Télam, 16/02/2016).
En este sentido, Francisco Corigliano (2018: 74) plantea que la política exterior
macrista debió enfrentar el desafío de romper con “la relación ciclotímica, saliendo del
ya mencionado e histórico círculo vicioso de crisis (sin llegar a ruptura)-recomposición-
acercamiento, factor que hasta el momento ha inhibido la construcción de un vínculo más
sólido entre ambos países”. La relación ciclotímica había caracterizado el vínculo bilate-
ral durante la administración de Cristina Fernández.
Igualmente, Corigliano (2018: 75) señala que la construcción de una “relación
madura” entre Argentina y los EE. UU es una tarea que debe lidiar con importantes desa-
fíos:
“El primero de ellos es la divergencia de prioridades que cada país
tiene. Del lado argentino la agenda se centra en la búsqueda de metas
47
económicas (colocación de inversiones productivas norteamericanas en el
mercado argentino, y de exportaciones locales en el mercado estadouni-
dense). Por contraposición, del lado norteamericano la importancia del
vínculo con la Argentina radica en la agenda político-estratégica: a las coin-
cidencias ya presentes en la década de 1990 en materia de no proliferación
nuclear y promoción de DDHH, se sumaron como temas adicionales de
cooperación la lucha contra el narcotráfico (una de las promesas electorales
de cambiemos) y contra el terrorismo”.
Sin embargo, en otra línea existe un grupo de académicos que comparan las rela-
ciones entre Argentina y EE. UU. durante la administración de Macri como una vuelta a
la década de 1990 y al realismo periférico de Escudé, principalmente en lo que respecta
al deseo del nuevo gobierno de solucionar los conflictos del país con los organismos mul-
tilaterales de créditos y atraer inversiones extranjeras para reactivar la economía.
“Al igual que en la década de 1990, el diagnostico partía de la idea de que
lograr el beneplácito de la primera potencia mundial facilitaría una mejor obten-
ción de los dividendos de la globalización, atraería capitales internacionales y
coadyuvaría a una inserción competitiva en las cadenas globales de valor.”
(Frenkel y Azzi, 2018: 190).
A su vez, Alejandro Simonoff (2017:5) explaya lo siguiente:
“A pesar de rechazar las “relaciones carnales” de los años noventa,
el acercamiento a éste en la agenda de seguridad por los temas de terro-
rismo y narcotráfico, como en la económica por la apertura, desregulación
y desendeudamiento, se le parece bastante.”
Lo cierto es que luego de la asunción de Mauricio Macri la recomposición del
vínculo con Washington no tardó en llegar. Estados Unidos fue uno de los primeros esta-
dos en felicitar la Argentina por su nuevo rumbo en política exterior.
Como plantea Anabella Busso, (2017: 8-11):
“La idea central para diseñar la política exterior, verbalizada como “la
vuelta de Argentina al mundo”, privilegió una inserción occidental, (…) La
canciller Malcorra inició su gestión concentrándose en lograr que llegaran al
país presidentes y primeros ministros de los países centrales y,
48
simultáneamente, que el presidente viajara a esos destinos. Las metas centra-
les apuntaban a conseguir inversiones y a mostrar que el mundo occidental
recibía con beneplácito el cambio de partido gobernante en Argentina (…) La
administración de Cambiemos logró disminuir a su mínima expresión el nivel
de confrontación con los países de la órbita occidental”.
Tal fue así, que por primera vez en casi dos décadas se dio la visita oficial de un
presidente norteamericano en ejercicio a Buenos Aires, como así también de otras perso-
nalidades de alto rango como el del secretario de estado John Kerry. De esta manera, se
demostraba el interés que despertó Argentina dentro de la política exterior latinoameri-
cana de los Estados Unidos.
Gustavo Insaurralde (2017: 6) señala:
“Sin duda, Estados Unidos fue el aliado más importante de la política ex-
terior de Cambiemos, recibiendo 8 visitas por parte de distintos miembros de la
administración estadounidense. Estas visitas no solo fueron de alto nivel, como
la realizada por Barack Obama en marzo del 2016, sino que se conjugó con una
serie de encuentros entre diversos ministros y burócratas del país del norte. Esto
parece indicar el grado de relevancia que tiene este país en la relación bilateral”.
En sintonía con ello, Russell y Tokatlián (2017: 219) exponen que la visita de
Obama fue vista como un espaldarazo definitivo al rumbo tomado, como la “normaliza-
ción” de las relaciones bilaterales y como un gesto de Washington al país que colaboraría
con la “lluvia de dólares”.
La llegada del presidente estadounidense a la Argentina era, para Cambiemos, la
demostración de que la nueva política estaba llegando con el apoyo de uno de los mayores
líderes mundiales. La visita tenía el objetivo de iniciar una “nueva era” en las relaciones
bilaterales, a través de la intensificación del esfuerzo para aumentar la cooperación entre
ambos gobiernos en distintas áreas, incluyendo comercio e inversión, energías renovables
y cambio climático (Mazzina y González Cambel, 2018: 198).
Tras la visita de Barack Obama el vínculo con Washington se profundizó y se fir-
maron diversos acuerdos bilaterales, principalmente en materia económica y de seguridad
y defensa. En cuanto a estos últimos: “tanto la Canciller Malcorra como el presidente
Macri afirmarían en reiteradas ocasiones la voluntad de la Argentina de colaborar con la
49
agenda de seguridad internacional e Washington, especialmente en lo que respecta a la
lucha contra el terrorismo y el narcotráfico (…) De esta manera, el gobierno de Cambie-
mos retomó el adiestramiento y capacitación de militares y fuerzas de seguridad argenti-
nas por parte de agencias norteamericanas” (Frenkel y Azzi, 2018: 190).
Asimismo, los resultados del encuentro de ambos presidentes en marzo del 2016 se
manifestaron en reuniones y proyectos de acuerdo en el área de defensa -retomando el
intercambio comercial en el área- y la lucha contra el narcotráfico -en particular en la
Triple Frontera-. En diciembre del 2016 se conoció que el gobierno argentino firmó un
acuerdo con el estado norteamericano de Georgia para la participación de la Guardia Na-
cional estadounidense en asuntos de seguridad y defensa de Argentina (Míguez, 2017:
110). En consecuencia, el gobierno de Cambiemos volvió a habilitar el debate sobre la
intervención de las fuerzas armadas en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo,
tareas que corresponden a las fuerzas de seguridad.
Simultáneamente, dentro de estos acuerdos relacionados a la defensa se puede men-
cionar el comienzo de las negociaciones para la adquisición por parte de la Argentina de
aviones de enteramiento para pilotos de la FAA, acuerdos que se materializarían durante
la visita de John Kerry en agosto del mismo año. Estas negociaciones fueron criticadas,
ya que el Estado Nacional cuenta con la capacidad de producir material para el entrena-
miento para pilotos de la FAA a través de la FaDeA.
De estas negociaciones con los Estados Unidos, se menciona lo siguiente:
“El origen de la adquisición se encuentra en la visita del entonces presi-
dente de los Estados Unidos Barack Obama, en marzo de 2016. A partir de allí,
como gesto político y señal de alineamiento por parte del gobierno argentino,
avanzó una operación que fue confirmada en agosto del mismo año” (Iprofesio-
nal, 02/10/2017).
En concordancia con lo anteriormente descripto, los primeros aviones empezaron a
llegar al país a comienzos del 2017, permitiendo de esta manera movilizar equipamiento
aéreo a la frontera norte para colaborar en la lucha contra el narcotráfico.
Otro de punto a destacar, es que, en el marco de esta visita oficial del presidente
norteamericano a la Argentina, los EE. UU. procedieron a desclasificar y entregar docu-
mentos relacionados a la última dictadura cívico militar en Argentina. Así, respondía a
50
viejos reclamos por parte de las organizaciones de derechos humanos nacionales y a pro-
pios pedidos históricos por parte de Cancillería.
Por otro lado, en mayo de 2016, luego de siete años se da la reunión en torno a la
defensa entre Argentina y los Estados Unidos. Los temas tratados en esta cumbre estu-
vieron relacionados con la participación argentina dentro de misiones de paz bajo la órbita
de la ONU, la participación argentina en el desarme colombiano y la adquisición de ma-
terial con la intención de reequipar y modernizar las FFAA argentinas. A ello, el secreta-
rio de Estrategia y Asuntos Militares, Ángel Tello, expone:
“La agenda del encuentro bilateral de Defensa en Washington incluye una
reunión de trabajo con la subsecretaria adjunta de Defensa para asuntos del he-
misferio occidental, Rebeca Chávez, en la que se intercambiarán puntos de vista
sobre la situación regional, misiones de paz y un sistema de respuestas ante
emergencias humanitarias” (Télam, 14/05/2016).
Desde el punto de vista económico-comercial, la nueva administración argentina
puso énfasis en la necesidad de lograr una apertura comercial como forma de “reingresar”
al mundo. En este marco, “el gobierno de Macri se volvió un ferviente impulsor de las
agendas e iniciativas de libre comercio promovidas desde Washington o que, en su de-
fecto, contaban con su aprobación. Así, Argentina se incorporó como miembro observa-
dor de la Alianza de Pacifico, y en marzo del 2016 manifestó su intención de sumarse en
un futuro al Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP, por sus siglas en
inglés)” (Frenkel y Azzi, 2018: 190-191).
Asimismo, en marzo del 2016 se firmó un acuerdo marco de comercio e inversión
(TIFA, según sus siglas en inglés), con la potencia del norte, que pretende recrear un
clima atractivo de negocios y constituye un primer paso hacia un futuro aun lejano a un
tratado de libre comercio.
Por su parte, Bernal-Meza (2017) señala:
“Un elemento que toma particular relevancia, asociado a la búsqueda de
un nuevo relacionamiento con Estados Unidos, fue la confirmación que expresó
la Canciller argentina acerca de sus conversaciones en el Mercosur sobre la po-
sibilidad de negociar un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos”.
51
De la misma manera, el gobierno argentino ha reiterado en numerosas oportu-
nidades su deseo de concluir las negociaciones para el establecimiento de un Acuerdo
de Libre Comercio entre el Mercosur y la Unión Europea.
Uno de los principales hechos en materia comercial que fue anunciado como un
gran “logro” por la administración macrista fue la reapertura del mercado estadounidense
a los limones argentinos. Cabe mencionar que la participación argentina dentro del mer-
cado primario estadounidense era inferior al 1%, y uno de los objetivos de Macri era
ampliar esta participación.
Sobre esto, Simonoff (2017: 4) explaya:
“Como producto de los acuerdos firmados con EEUU en la visita de
Obama a la Argentina en marzo del 2016, el embajador en Washington, Martín
Lousteau afirmó en abril que uno de los objetivos de la nueva política exterior
comercial argentina era aumentar nuestra participación, menor al 1% del mer-
cado de importación de productos agroindustriales de aquel país, ante la inmi-
nencia de una autorización a vender limones tucumanos (…) Muy publicitado
por Buenos Aires fue el logro de este, como una muestra de la efectividad de la
“nueva” estrategia de vinculación con el mundo, frente a aquellas que nos “ais-
laban”.
Además del acuerdo para el ingreso de limones, Macri y Obama también acordaron
la entrada de carnes y biodiesel argentino al mercado norteamericano. Asimismo, se firmó
un acuerdo sobre visados para facilitar el ingreso de argentinos a Estados Unidos. Sin
embargo, todos estos acuerdos serían cancelados tras el triunfo de Donald Trump.
Hechos que demuestran el pragmatismo en las relaciones con los Esta-
dos Unidos
El pago a los holdouts
Dentro de las primeras medidas tomadas por el gobierno de Mauricio Macri se destaca
el deseo del presidente de cancelar las deudas con los fondos de inversión norteamerica-
nos8. Con el firme objetivo de atraer inversiones extranjeras,
8 Comúnmente conocidos como holdouts, fondos especulativos o fondos buitres. Los llamados
“Fondos Buitres” son fondos de capital que compran títulos de deuda de economías débiles a
precios muy bajos, para luego reclamar por la vía judicial el valor total de esos bonos más los
52
“el gobierno argentino buscaría dar señales amigables a los merca-
dos: a tan solo un mes de asumir, el presidente se hizo presente en el Foro
Económico Mundial de Davos (…) la idea era marcar de entrada el cambio
de rumbo (la última vez que un mandatario argentino asistió a dicho con-
clave había sido en el año 2000), mostrando previsibilidad y ofreciendo la
imagen de país confiable para las inversiones externas. Otro aspecto fun-
damental de la proclamada vuelta al mundo y la aproximación a EE. UU.
y Europa fue el ordenamiento del frente externo en materia financiera. En
este sentido, el gobierno de Cambiemos abandono las críticas al sistema
financiero internacional, y, poco después de asumir, puso fin al litigio con
los denominados “Fondos Buitres” (Frenkel y Azzi, 2018: 188).
El gobierno de Macri colocó la resolución del problema de los holdouts en el lugar
principal de sus prioridades externas inmediatas, ya que era un asunto pendiente que pri-
vaba a la Argentina del acceso a fuentes de financiamiento occidentales (Russell y To-
katlian, 2016: 219). Asimismo, la pérdida de reservas internacionales durante el último
año del gobierno de Cristina Fernández puso al país en una situación crítica que obligó al
nuevo gobierno a buscar fuentes de financiamiento internacionales. Para ello, resolver las
disputas financieras se tornó imperioso para estabilizar la situación económica interna, la
situación financiera y el comercio exterior (Pauselli, 2015).
La controversia con los holdouts se inició luego de la crisis argentina de 2001, que
concluyó con la declaración de cesación de pago de su deuda externa. El gobierno de
Néstor Kirchner ofreció, en el año 2005, reabrir el canje de su deuda en default buscando
normalizar la situación económica del país. Esto conllevó la restructuración de la deuda
externa argentina, ya que se ampliaron los plazos para su pago y el grado de adhesión que
se obtuvo fue de más del 91% de los acreedores. El 9% restante no ingresó a la negocia-
ción, y son bonos que se encontraban en manos de inversionistas particulares, holdouts y
“fondos buitres”, que rechazaron la restructuración e iniciaron acciones judiciales al es-
tado argentino en reclamo del pago completo de sus títulos.
intereses. Ante la negativa del gobierno de Cristina Fernández de pagarle a estos fondos, se ini-
ciaron acciones judiciales en Estados Unidos que fallaron en contra de Argentina, instándola a
pagar. Asimismo, el país quedó impedido de contar con financiamiento internacional, especial-
mente norteamericano.
53
“El acuerdo con los fondos buitres fue una medida aplaudida por el FMI y el secre-
tario del tesoro de los EE. UU. El gobierno la enarboló como el fin del aislamiento y la
vuelta a los mercados internacionales” (Míguez, 2017:109). Como resultado, Argentina
volvería a acceder al crédito internacional y, tan solo en un año y medio, el endeudamiento
en bancos y entidades financieras internacionales -principalmente estadounidenses y eu-
ropeos- ascendió a una cifra cercana a los sesenta mil millones de dólares (Frenkel y Azzi,
2018:188). Así, se abrió la puerta a una emisión de 16500 millones de dólares y a un
desenfrenado proceso de endeudamiento a tasas mucho más altas que el resto de los países
de América Latina (Míguez,2017 :109).
El pago a los holdouts respondió a dos objetivos de la política exterior del gobierno
de Macri. Por un lado, se llevó a cabo para poder acceder a fondos frescos e inversión
extranjera para reactivar la economía argentina y, por otro, para ganarse el beneplácito de
los Estados Unidos. De esta manera, queda demostrado el pragmatismo que caracterizó
la relación bilateral con la potencia del norte, que deja atrás la fuerte retórica ideológica
que el kirchnerismo había planteado respecto al tema.
Y fue, en esta misma línea, que el gobierno de Macri buscó reorientar el vínculo con
el Fondo Monetario Internacional permitiendo que el organismo supervisara las condi-
ciones de la Economía Argentina, y finalizó con los laudos arbitrales en el CIADI9, que
la Argentina tenía con diversas empresas. Esto “allanaba “el camino para reestablecer
inversiones directas principalmente de empresas proveniente de Estados Unidos (Sánchez
y Felli, 2016).
Ajustes de la política exterior ante la victoria de Donald Trump
Ante el proceso electoral que enfrentó a Donald Trump con Hilary Clinton como
los dos candidatos presidenciales principales en EE. UU., el gobierno argentino no dudó
en apoyar abiertamente la candidatura de la demócrata, pues la visión macrista coincidía
más abiertamente con la agenda planteada por Obama, en cuanto a la globalización y
liberalización, que a la agenda proteccionista de Donald Trump.
“Mientras Obama coincidía con Macri en la defensa de un orden liberal interna-
cional, de las posibilidades de la globalización y de los foros de gobernabilidad
9 El Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI) es una ins-
titución del Banco Mundial destinada a arbitrar las disputas entre gobiernos y nacionales (inver-
sores y empresas) que hayan invertido fuera de sus fronteras.
54
multilateral como el g-20, Trump tiene una postura nacionalista y reacia a la globali-
zación y el multilateralismo” (Corigliano, 2018: 75).
“Los vínculos forjados entre Macri y Obama y la sensación de éxito que generó
para las autoridades nacionales la visita de Obama en 2016, fomentaron un exitismo exa-
gerado. Así, el presidente y la canciller Malcorra dieron por hecho el triunfo de Hilary
Clinton y apostaron el conjunto de la política exterior, y buena parte de las políticas de
defensa y seguridad, a las relaciones establecidas con la gestión demócrata” (Busso, 2017:
11).
La Canciller Malcorra planteaba al respecto lo siguiente: “La visión de Donald
Trump es muy de cerrarse, muy hacia adentro, distinta a la de nuestro gobierno, nosotros
creemos que es muy riesgoso ir a un proceso de cierre, de xenofobia (…) Los indicadores
señalan que la visión de Hillary Clinton es más cercana a la de Macri” (La Nación,
28/09/2016).
Sin embargo, “ante el triunfo de Donald Trump en las elecciones de noviembre de
2016, quedaron demostrados los “errores” en los análisis sobre el devenir en el orden
internacional por parte de la Cancillería y del propio presidente, los cuales marcarían la
necesidad de implementar algunos ajustes, entre los cuales los vínculos con EE. UU., es
uno de los más significativos” (Busso, 2017: 11).
De esta manera, en el segundo semestre de 2017, se esbozó lo que se podría de-
nominar un “unilateralismo periférico concesivo”, el cual remite a un tipo de conducta de
un estado que pretende satisfacer sus preferencias, pero sin desestimar del todo al multi-
lateralismo (dada su condición de periferia) y que entiende que haciendo concesiones al
poderoso se salvaguardan los intereses propios. Desde mediados de 2017 se han presen-
tado varios ejemplos en esa dirección. En agosto se informó que la Argentina, que es
autosuficiente en un 90%, le abría el mercado del cerdo a Estados Unidos. Seis días des-
pués, el Departamento de Comercio anunció un alza en el arancel a las exportaciones de
biodiesel, que en 2016 habían alcanzado $1200 millones de dólares” (Tokatlián, 2018).
Y es que la victoria de Donald Trump en EE. UU no solo desterró el proyecto del
TPP, sino que también puso en el tapete bilateral tensiones derivadas en virtud de las
restricciones estadounidenses sobre limones, carnes y biodiesel argentinos, algo a tono
con las promesas de “America First” y que reedita un proteccionismo agrícola que
55
históricamente ha afectado a Argentina en el acceso de sus productos al mercado norte-
americano (Castaño, 2017: 3).
Ante este escenario, “la victoria de Trump refuerza la necesidad de diseñar una
política más cuidadosa y asertiva de diversificación (…) En ese contexto, será importante
una labor constructiva respecto de varios temas y países mediante un perfil discreto. Por
último, la elección de Trump es una magnífica ocasión para repensar el valor del regio-
nalismo” (Tokatlián y Russell, 2017).
De esta manera, queda nuevamente demostrada la retórica pragmática que ha ca-
racterizado la relación bilateral entre Argentina y EE. UU durante la presidencia de Mau-
ricio Macri. El gobierno argentino no dudó en cambiar la dirección de su política exterior
tras el triunfo de Donald Trump en las elecciones presidenciales norteamericanas; se pasó
de una férrea defensa a los beneficios de la globalización y el liberalismo económico -
que también propiciaban Obama y Clinton- hacia una política exterior más prudente, in-
tentando sumarse -o, al menos, no contradecir- a las propuestas mucho más proteccionis-
tas de Trump.
Incluso Jorge Faurie, el nuevo Ministro de Relaciones Exteriores de la Nación tras
la renuncia de Susana Malcorra, se expresaba de la siguiente manera: “Procuramos tener
una política exterior pragmática para poder responder a cada uno de los desafíos, no tan
ideologizada, no quiere decir que no tengamos ideas” (Télam, 21/03/2018), demostrando
la continuidad con respecto a su antecesora en materia de política exterior y vinculación
con los EE. UU.
Nombramiento de Jerusalén como capital de Israel
El 6 diciembre del 2017 Donald Trump anuncia el traslado de la embajada norte-
americana de Tel Aviv a Jerusalén, reconociendo a esta última como la capital del estado
de Israel. De esta manera, a tono con el mayor acercamiento de Trump hacia Israel (un
aliado estratégico de Estados Unidos en Medio Oriente), se da este acontecimiento, con-
cordando con el firme deseo del estado judío de que la comunidad internacional reconozca
a Jerusalén como su capital única e indivisible.
Sin embargo, este hecho fue rápidamente condenado a nivel mundial debido a que
el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel indudablemente intensificaría la
56
violencia en la región, ya golpeada por el histórico conflicto árabe-israelí. La ONU ya se
había expedido al respecto en el año 1947, mediante la resolución n °181.
Dicha resolución establecía que el territorio palestino se dividiría en dos: por un
lado, se establecería el estado judío (Israel) y, por otro, el árabe. Por su parte, Jerusalén
permanecería bajo un régimen de custodia internacional, debido a la importancia religiosa
que la ciudad reviste para las tres religiones monoteístas más importantes del mundo (ca-
tolicismo, islam y judaísmo). Esta resolución fue apoyada por la República Argentina
desde un primer momento.
Por ello, la Cancillería argentina, el mismo día que Donald Trump anuncia el tras-
lado de la embajada, se manifestó de la siguiente manera:
“Al igual que la mayor parte de la comunidad internacional, la Argentina
apoya el régimen internacional especial de Jerusalén, conforme lo establece la
Resolución 181 (1947) de la AGNU, así como el libre acceso, visita y tránsito
sin restricción a los Lugares Santos para los fieles de las 3 religiones monoteístas
(judaísmo, cristianismo e islam), por lo que Argentina lamenta medidas unilate-
rales que pudieran modificar este estatuto especial” (La Nación, 06/12/2017).
Por otra parte, ante el reconocimiento de Jerusalén como capital de Israel por parte
de los EE. UU, Turquía y Yemen deciden someter la cuestión a votación en el seno de la
Asamblea General de la ONU el 21 de diciembre de 2017. El objetivo consistía en que la
comunidad internacional se expidiese al respecto y decidiese si rechazarlo o no. La vota-
ción arrojó como resultado 128 votos a favor de rechazar la medida unilateral norteame-
ricana, 35 abstenciones y 9 votos en contra. Argentina, a pesar de su histórica posición
respecto a la neutralidad de la ciudad de Jerusalén, sorpresivamente decide abstenerse.
“La Argentina se abstuvo (a diferencia de Chile y Brasil), alejándose así de lo que
el ex Embajador ante la ONU, César Mayoral, en una nota en Clarín, afirmó como “nues-
tra histórica política exterior en el conflicto árabe-israelí” (Tokatlián, 2018).
Para el gobierno el voto no alteró la posición argentina, sin embargo, en la prác-
tica, esta abstención fue vista como un “guiño a Trump” ya que, al día siguiente de la
abstención, el canciller Jorge Faurie anunciaba que Argentina volvía a estar dentro del
acuerdo Generalizado de Preferencias, el cual le permitiría al país colocar más de 500
productos en el mercado estadounidense a tasa cero.
57
“En un abierto gesto de distensión de la administración de Donald Trump
con el gobierno de Mauricio Macri, los Estados Unidos firmaron hoy una reso-
lución por medio de la cual la Argentina logró retornar al Sistema Generalizado
de Preferencias (SGP) para las exportaciones a los Estados Unidos luego de 6
años de veda” (Infobae, 22/12/2017).
En este hecho se demuestra claramente el pragmatismo que caracteriza la relación
con EE. UU., ya que Argentina modificó una posición histórica respecto al conflicto
árabe-israelí, que había mantenido en el seno de la ONU por décadas, con el objetivo de
obtener beneficios comerciales por parte de EE. UU. “El pragmatismo de la Casa Rosada
ante esa realidad, privilegiando la construcción al conflicto, quedó a las claras en una
decisión: la Argentina se abstuvo de la votación en las Naciones Unidas que condenó la
decisión de Trump de trasladar su embajada a Jerusalén y reconocerla como capital de
Israel” (Tokatlián, 2018).
58
Conclusiones parciales
Como conclusión parcial del presente apartado no podemos dejar de mencionar el
rol protagónico que ha ocupado Estados Unidos desde comienzos del siglo XX en el di-
seño de las políticas exteriores de los países latinoamericanos. En Argentina, las posicio-
nes respecto al tipo de vinculación establecido con la potencia del norte han variado desde
una relación más cercana, del tipo “carnal” (como en la década de 1990 durante el go-
bierno de Carlos Menem) a unas de “crisis sin llegar a ruptura”, en el período anterior al
gobierno de Mauricio Macri.
Macri parte de una evaluación negativa de la Política Exterior Argentina con res-
pecto a los Estados Unidos. Su gobierno entiende que, para lograr los objetivos propues-
tos, la Argentina debe tener una relación más próxima con la potencia del norte, evitando
caer en viejos dogmas de alineamiento automático o de sumisión a los intereses norte-
americanos en la región.
Los objetivos buscados por la administración nacional son principalmente econó-
micos. Para ello, era indispensable solucionar el conflicto con los holdouts ya que impedía
el acceso a fuentes frescas de financiamiento y al mercado norteamericano. Dentro de los
objetivos políticos, era necesario mostrar que la Argentina estaba construyendo una
agenda global y madura. Para ello, apuntar a construir puentes con Washington sería de
gran ayuda para la política interna de Macri.
Por otro lado, a Macri no solamente le ha tocado convivir con dos presidentes
norteamericanos (Obama y Trump) sino que también ha tenido que relacionarse con dos
administraciones provenientes de partidos políticos distintos; Barack Obama pertenecía
al Partido Demócrata, mientras que Donald Trump al Republicano. En cuanto a la admi-
nistración de Obama, Macri compartía la visión positiva que el estadounidense tenía sobre
los tratados liberalizadores del mercado mundial (TPP) y no dudó en sumarse a esta
agenda, entendiendo que la misma favorecería la inserción argentina. A su vez, en térmi-
nos políticos, Macri y Obama vieron una oportunidad para relanzar la agenda bilateral,
sinónimo de ello fueron las visitas a la argentina de altos funcionarios norteamericanos,
inclusive la del mismo Obama.
En esta nueva agenda, se volvieron a discutir temas que tenían tiempo sin ser de-
batidos, principalmente aquellos relacionados a la defensa y la lucha contra el narcotrá-
fico. Un ejemplo de ello fue autorizar el entrenamiento de tropas argentinas por parte de
59
las fuerzas armadas estadounidenses, o la compra de aviones de entrenamiento para las
FAA, los cuales tienen la capacidad para custodiar la frontera norte argentina.
Por otro lado, un error de Cancillería fue el apostar abiertamente por Hilary Clin-
ton como continuadora de la agenda propuesta por Obama, pero la victoria de Donald
Trump obligó a la Argentina a torcer el timón y adaptarse a la agenda proteccionista que
se impulsó. No perder el beneplácito de la potencia norteamericana era de suma impor-
tancia para la administración nacional como así también no perder los beneficios econó-
micos buscados que permitiesen lograr los objetivos de campaña. Aquí el pragmatismo
de Macri se vislumbró en la histórica abstención en la ONU que buscaba condenar el
traslado de la embajada norteamericana a Jerusalén, ya que al siguiente día de abstenerse
la Argentina entraba en el sistema generalizado de preferencias, logrando que más de 500
productos entren a los Estados Unidos con arancel 0%.
Por lo tanto, por lo expuesto anteriormente, se puede concluir que la Argentina ha
tenido una agenda pragmática con respecto a los Estados Unidos, con el firme objetivo
de buscar los beneficios económicos que le permitan tener una mayor inserción interna-
cional y lograr los objetivos planteados por Macri durante su campaña del 2015. Estas
políticas pragmáticas no han sido recibidas de manera favorable por la comunidad acadé-
mica argentina, ya que existen académicos que la han planteado como un retorno a la
década de 1990 o del tipo de “ unilateralismo periférico concesivo”, término de cual re-
mite a un tipo de conducta de un estado que pretende satisfacer sus preferencias, pero sin
desestimar del todo al multilateralismo (dada su condición de periferia) y que entiende
que haciendo concesiones al poderoso se salvaguardan los intereses propios.
60
Cuarta parte: las relaciones con América Latina
En el presente apartado nos propondremos analizar las relaciones entre Argentina
y la región latinoamericana durante el periodo comprendido por los años 2015 y 2018. El
objetivo es verificar la hipótesis planteada al comienzo de este trabajo de investigación,
la cual plantea que la política exterior argentina durante esta etapa se ha caracterizado por
ser sumamente ideológica hacia la región.
Para ello, comenzaremos el presente capítulo realizando un breve abordaje de la
historia de la integración latinoamericana y de cómo ha sido históricamente la vinculación
argentina con la región hasta nuestros días. Seguidamente, analizaremos la política exte-
rior argentina hacia Latinoamérica durante los años 2015 y 2018 y, a su vez, profundiza-
remos en tres hechos concretos que nos permitan dilucidar, tal como lo afirmamos en la
hipótesis, el estilo ideológico de la misma hacia la región.
Abordaje de la historia de la integración latinoamericana
Desde comienzos del siglo XIX, los próceres independentistas han interpretado que
la región debía estar integrada para hacer frente a sus problemáticas comunes. En ese
tiempo, la preocupación principal era la presencia gravitante de la Corona española, de-
cidida a recuperar sus colonias.
Una significativa iniciativa de unión hemisférica fue impulsada por Simón Bolívar
en 1826 cuando propuso la creación de una liga de repúblicas americanas, que cristalizó
en la creación de la Gran Colombia (que incluía al actual territorio de Colombia, Ecua-
dor, Venezuela y Panamá). Sin embargo, este proyecto no prosperó debido a que la in-
dependencia y división en nuevos estados no articuló coincidencias hacia una mayor in-
tegración regional.
Así lo plasman Da Silva y Orso (2017: 3),
“Las ideas de integración en América Latina, desde 1810 y a lo largo del
siglo XIX, pueden abordarse a partir de dos momentos o procesos históricos bien
definidos. El primero de ellos se caracteriza por la vinculación entre indepen-
dencia y la unión. Es decir, la independencia está estrechamente vinculada con
la unidad de las naciones que se estaban independizando (…) El segundo mo-
mento, a partir de los años 1830 hasta 1900, vincula la integración regional con
61
la defensa de los intereses nacionales de los estados que estaban en pleno proceso
de formación, organización y consolidación.”
Recién hacia fines del siglo XIX la idea de integración latinoamericana reapareció
estrechamente vinculada a los intereses de EE. UU en la región y estuvo centrada en la
idea del “Panamericanismo”.
“El panamericanismo es un concepto que tiene su origen a partir de la primera con-
ferencia panamericana que se realizó en Washington entre fines de 1889 y principios de
1890. En términos generales puede definirse al panamericanismo como el intento de EE.
UU de promover y consolidar su esfera de influencia, en términos políticos como econó-
micos, sobre América Latina (…) La primera Conferencia Panamericana tenía caracterís-
ticas plenamente integracionistas. La propuesta consistía en la creación de una Unión
Aduanera entre todas las repúblicas americanas” (Da Silva y Orso, 2017: 7).
El “panamericanismo” fue invocado para dar lugar a recurrentes ocupaciones mili-
tares de EE. UU, justificadas por la Doctrina Monroe. Por otra parte, en el plano econó-
mico, la exigencia norteamericana de amplia liberalización a los países latinoamericanos
para la exportación de sus productos no se correspondió con la apertura de su propio
mercado para las importaciones latinoamericanas. Sin embargo, los intereses de EE. UU
no serían bien recibidos por todos los países de la región.
En este sentido, “la respuesta de los países latinoamericanos no se hizo esperar,
especialmente de Argentina y Chile, en lo concerniente a la Unión Aduanera, quienes se
manifestaron contrarios a la voluntad norteamericana, y decretaron el slogan “América
para la humanidad”, con el claro objetivo de continuar vinculados, política, económica e
ideológicamente, a las naciones europeas” (Da Silva y Orso, 2017: 8).
En gran parte de los países latinoamericanos, especialmente los del Cono Sur como
la Argentina, se vivía una relación económica-comercial simbiótica con Europa, princi-
palmente con Gran Bretaña. Por este motivo, todo intento norteamericano de estrechar
sus vínculos comerciales con la región era visto con recelo por los mencionados países.
“Esto quiere decir que las relaciones eran de tinte eurocentrista y era así como los
países elegían insertarse en el plano internacional, sin olvidar que Gran Bretaña no estaba
dispuesta a permitir intrusos en su coto de caza. Por ello, la idea de una unión aduanera
con un país que venía a presentarse como el autodenominado líder regional cuando no
62
existía aun relación comercial ni de vecindad era para la época poco plausible” (Serra y
Orso, 2016: 20-21).
Por otra parte, las diferencias entre los jóvenes estados latinoamericanos paralizaron
las ideas integracionistas. “En definitiva, la integración como proceso en sí mismo, ya
había sido relegada por los conflictos internos de las nuevas repúblicas, por los conflictos
fronterizos entre las mismas, por los recelos y por las contiendas internacionales” (Serra
y Orso, 2016: 23).
La situación se modificó drásticamente luego de las dos guerras mundiales y de la
crisis económica internacional de 1930. Las economías europeas, principales socias co-
merciales de América Latina, se encontraban en ruinas tras las devastadoras consecuen-
cias de haber vivido dos guerras mundiales. Por ello, los países latinoamericanos debieron
buscar alternativas a esta situación para no caer también en crisis. Al mismo tiempo, EE.
UU salía ileso y fortalecido de las contiendas y se erigía como el nuevo líder mundial. En
consecuencia, surgía un nuevo orden internacional y se creaban los organismos multila-
terales que le dieron sustento: el FMI, el GATT y el Banco Mundial.
En la región, esto se tradujo en la creación de la Organización de Estados America-
nos (OEA) en 1948 que aglutinaba a todos los países de la región, incluso a EE. UU. “La
creación de la OEA fue la expresión de la consolidación hegemónica de los EE. UU en el
hemisferio, que se vio también reflejada en la política anticomunista del continente y la
lucha contra la revolución cubana” (Gulizia, Lagar y Procelli, 2017: 5).
Las ideas integracionistas volvieron a hacerse presentes, con más fuerza, entre los
países latinoamericanos. Los planes de integración económica desde la segunda guerra
mundial fueron motivados no solamente por esperanzas de beneficio económico mutuo,
sino también por la posibilidad de escapar de la dependencia económica de estados in-
dustrializados externos. En este contexto, en 1960 se fundó la Asociación Latinoameri-
cana de Libre Comercio (ALALC)10, cuyo objetivo principal era el establecimiento de
una zona de libre comercio, pero no incluyó a los estados más desarrollados del conti-
nente, es decir, EE. UU y Canadá.
10 El 18 de febrero de 1960, Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay, crearon
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) mediante el Tratado de Montevideo.
Luego se incorporaron Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela.
63
El proyecto “se proponía eliminar en un lapso de doce años las restricciones comer-
ciales, arancelarias y no arancelarias en la región (…) se enmarcaba en una perspectiva
más abarcativa, que contemplaba una mayor vinculación financiera, la propuesta de ne-
gociar una mayor armonización de las políticas nacionales, el rediseño de la red de trans-
portes, y la búsqueda de mecanismos de compensación y estímulo para los socios más
débiles” (Kan y Musacchio, 2016: 145-146).
Diversos fueron los factores que llevaron a la conformación de la ALALC, entre
ellos pueden señalarse: la enorme repercusión alcanzada por la Comisión Economía Eu-
ropea (CEE), la caída de los precios de los productos de exportación latinoamericanos,
un mayor proteccionismo en los mercados compradores y la presencia en la región de
gobiernos civiles “modernizadores” que, a favor de la industrialización, dimensionaban
las ventajas de la integración regional.
La integración, en líneas generales, durante las décadas de 1960 y 1970 “aspiraban
a impulsar la industrialización mediante la sustitución de importaciones por producción
nacional, razón por la cual le otorgaba determinado protagonismo al empresariado nacio-
nal, al que trataba de defender de la competencia de terceros mercados y procuraba desa-
rrollar el mercado interno y subregional, como punto de partida para alcanzar el desarrollo
capitalista” (Pérez García, 2015: 4).
A pesar de los buenos resultados dado por la ALALC durante los primeros años, el
proyecto se estancó. “Según diferentes autores las causas varían desde la rigidez de las
cláusulas del Tratado, la inestabilidad política de la región, la falta de una estrategia co-
mún de inserción internacional y la heterogeneidad de los “socios” (Serra y Orso, 2016:
28).
Kan y Musacchio (2016: 147-150) destacan que las principales causas del fracaso
de la ALALC fueron: la falta de capitales, la dependencia de tecnologías importadas, las
similitudes de la matriz productiva y, por ende, la poca articulación de las economías
latinoamericanas, la dependencia de terceros mercados de abastecimiento y colocación
de productos y el abandono, por prácticamente toda la región, de los modelos sustitutivos
de importaciones con retorno a las economías primario-exportadoras para la década de
1970.
Por otra parte, “el acuerdo no tuvo en cuenta las disparidades económicas de algu-
nas naciones más pequeñas, tuvo un carácter excesivamente comercialista, basado en
64
plazos cortos que no permitían una adaptación concreta por parte de las economías nacio-
nales a las metas fijadas. Existió, además, falta de voluntad política por parte de los go-
biernos, muchos de los cuales se enfrentaban a serios problemas de gobernabilidad y la
zona de libre comercio nunca logró ser constituida” (Da Silva y Orso, 2017: 10).
De esta manera, comenzó a extenderse la disconformidad con la falta de resultados
por la imposibilidad de avanzar en acuerdos entre un número tan grande de países. Así,
cinco países miembros de la ALALC (Chile, Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) crearon
en 1969 el Pacto Andino, en clara respuesta a la frustración por el proceso de la ALALC
y “como una alternativa en la búsqueda de la eliminación total de aranceles aduaneros y
además como una oportunidad para el desarrollo industrial” (Serra y Orso, 2016: 30).
Asumidos los errores de la ALALC, en 1980 se crea, mediante el Tratado de Mon-
tevideo, la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)11 con el propósito de
sustituirla. “El objetivo de la ALADI era el establecimiento de un mercado común entre
todos los países miembros, destacando que, a partir de la experiencia del proceso anterior,
los plazos y los mecanismos serian ejecutados de forma gradual y acorde a las necesidades
de cada país. A la vez, se tendría en cuenta las disparidades de crecimiento de las diversas
economías” (Da Silva y Orso, 2017: 10).
Por otra parte, la ALADI nacía en un contexto de democratización en la región.
“Este enfoque se sustentaba en la idea de pensar que la democracia era la condición pri-
maria para el desarrollo económico” (Serra y Orso, 2016: 33).
No fue hasta la década de 1990, luego del fin de la Guerra Fría y con el adveni-
miento del neoliberalismo económico mundial, que se impulsó en la región la firma de
acuerdos esencialmente económico/comerciales, como herramienta para la inserción in-
ternacional de Latinoamérica.
“Este proceso se manifestó en América Latina, y en Argentina especial-
mente, por medio de transformaciones estructurales que estuvieron regidas por
la creciente concentración y centralización de capitales y la apertura de los mer-
cados. En lo político, el fin de la etapa de la Guerra Fría y la constitución de un
nuevo escenario internacional en el cual la confrontación Este-Oeste dejaba de
11 Los países miembros de la ALADI fueron los provenientes de la ALALC más Panamá, es decir:
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México, Paraguay, Panamá, Perú, Uruguay
y Venezuela, constituyéndose en el mayor grupo latinoamericano de integración.
65
jugar el papel de “Eje Ordenador”, posibilitaron la constitución de nuevos blo-
ques regionales. En este contexto, se produjeron las reformas neoliberales en
América Latina modeladas por el Consenso de Washington” (Kan y Mussachio,
2016:155).
En definitiva, “los regionalismos que surgieron en los 90 fueron respuestas que di-
señaron los Estados frente al proceso de mundialización. Desde el momento en que la
economía, propulsada por las empresas transnacionales, extendía sus fronteras, la res-
puesta de los Estados contempló diversas formas de acuerdos regionales y de generación
de nuevas instancias y realidades económicas” (Bizzozero, 2012).
En este marco, la esencia de la integración regional conocida hasta el momento en
América Latina se modifica sustancialmente y surge lo que se conoce como “regiona-
lismo abierto”. Lo esencial, a partir de entonces, era buscar la integración económica-
comercial entre los países de la región, abandonando iniciativas más cercanas a la defensa
de las economías regionales y a la búsqueda de una mayor complementación e integración
no solo económica sino también política y social.
“La idea de apertura económica y comercial modeló las iniciativas de integración
privilegiando la reducción de barreras aduaneras para estimular el intercambio comercial
y la atracción de inversiones externas. Así, el vínculo principal entre las naciones de Amé-
rica Latina fue el comercio exterior, y la discusión se centró en temas como apertura de
los mercados, liberalización financiera, o atracción de inversiones. El crecimiento debía
basarse, así, en el aumento de las exportaciones” (Kan y Musacchio, 2016: 157).
En resumen, “el regionalismo propio de esta época se apoyó en un relacionamiento
uniaxial. Dicha estrategia implicaba que la integración regional girara en torno a un eje
esencial: el económico-comercial. Ello no descartaba diversas temáticas, pero se proponía
recogerlas de forma sucesiva bajo el impulso del comercio. En un esquema uniaxial,
cuando el eje principal (en este caso, el económico-comercial) presenta complicaciones,
entre en conflicto la propia razón de ser del proceso de integración, afectando negativa-
mente el funcionamiento de los demás engranajes” (Comini y Tussie, 2016).
En este contexto, impulsado por la agenda liberalizadora del regionalismo abierto,
se ponía en marcha el MERCOSUR, un acuerdo de integración política/económica entre
Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay.
66
“El Mercosur, acuerdo regional de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con
vistas a conformar un mercado común, surgió en ese contexto impulsado por gobiernos
liberales” (Bizzozero, 2012).
Los objetivos del Mercosur, afines al “regionalismo abierto” eran: insertar las eco-
nomías del bloque en el escenario internacional; favorecer el aprovechamiento de las eco-
nomías de escala; estimular los flujos de comercio con el resto del mundo; aumentar el
atractivo de la subregión para las inversiones extranjeras mediante la apertura de los paí-
ses miembros; y promover las acciones del sector privado como eje articulador del pro-
ceso de integración” (Quirós Santos, 2015: 72).
En resumen, la estrategia integradora durante la primera etapa del Mercosur se hizo
a partir de economías mucho más abiertas, en las que la integración no buscaba la protec-
ción de las economías locales, sino afinar las posibilidades de la especialización. La cues-
tión del desarrollo económico se desplazó a un segundo plano y se estableció como prio-
ridad la incorporación de la región a las corrientes comerciales mundiales.
Por otro lado, fue en esta misma década que los Estados Unidos lanzaron nueva-
mente su ofensiva “panamericanista” sobre la región. Por una parte, la potencia del norte
firmó el Acuerdo de Libre Comercio para América del Norte (NAFTA, por sus siglas en
inglés) junto a Canadá y México, como un modelo de integración neoliberal. “El acuerdo
promovía simplemente una rebaja arancelaria como forma de incrementar el intercambio
y facilidades para la inversión extranjera” (Kan y Musacchio, 2016: 160).
Por otra parte, EE. UU pretendía firmar un acuerdo de libre comercio entre los 34
países americanos, a excepción de Cuba. Esta propuesta, conocida como “Área de Libre
Comercio de las Américas” (ALCA), retomaba los principios del panamericanismo de
fines del siglo XIX e intentaba generar un gran mercado de libre circulación de bienes y
servicios entre los países de la región.
“La iniciativa ALCA lanzada por Estados Unidos fue la expresión más acabada de
la variante del libre comercio y apuntaba a reformular el vínculo con la región. Washing-
ton retomaba la iniciativa de construir una unión comercial y, además, perseguía una ma-
yor influencia geopolítica sobre la región” (Kan y Musacchio, 2016: 160).
Una nueva fase del proceso de integración se abrió a principios del siglo XXI de-
bido al agotamiento del modelo de regionalismo abierto, que había primado en la década
67
de 1990, y al recambio gubernamental dado en diversos países de América Latina. Los
nuevos gobiernos de principios del siglo XXI se oponían a las iniciativas norteamericanas
y, sobre todo, a las desastrosas consecuencias que el modelo económico neoliberal había
traído a la región.
“A nivel subregional, el nuevo milenio trajo bajo el brazo el Consenso de
Buenos Aires, que en realidad firmaron inicialmente Argentina y Brasil (…) para
superar lo que interpretaban como el agotamiento del modelo neoliberal vigente
por entonces. Parecía así, decretarse el fin de una época signada por el neolibe-
ralismo. Su valor simbólico radica fundamentalmente en el hecho de que se ex-
presó la necesidad de pensar e interpretar de manera alternativa la forma y el
contenido de vincularse entre los países vecinos. Los grotescos efectos sociales,
institucionales, económicos y políticos del neoliberalismo sobre varios de los
Estados de la región expresaban la demanda de un nuevo enfoque” (Comini y
Tussie, 2016).
El abandono del modelo abierto uniaxial fue un proceso que no solo se dio en la
región sino también en el resto del mundo. “Uno de los principales procesos que erosionó
las expectativas generadas luego del aclamado “fin de la historia” fue la crisis global de
los mercados desatada desde mediados de 1997. Desde la crisis asiática, pasando por la
del vodka y por el efecto caipiriña y su extensión al Mercosur, lo cierto es que una parte
del mundo se hallaba en condiciones críticas hacia fines de los años 90 y principios del
nuevo siglo” (Comini y Tussie, 2016).
Así, se abandona el “regionalismo abierto” y se adopta un “regionalismo autó-
nomo”. El regionalismo autónomo puede definirse como una:
“Propuesta alternativa de integración regional basada en la complementa-
ción productiva, la articulación entre regiones, la recuperación de la autonomía,
y un reenfoque de los objetivos del desarrollo hacia las necesidades y demandas
nacionales y regionales. Esta concepción entiende que, en las actuales condicio-
nes, cualquier intento de desarrollo alternativo sólo es posible si se realiza en
una perspectiva regional con el concurso de otros países” (Gudynas y Buonomo,
2007: 161).
La idea de este enfoque era la de incorporar al proceso de integración cuestiones
políticas, sociales y ambientales y, principalmente, la recuperación de la autonomía frente
68
a la globalización. Para eso era clave la promoción de la regulación social tanto del mer-
cado como del Estado bajo un contexto democrático.
Entonces, “a diferencia de la década precedente, hay una marcada politización de
la agenda regional y un desplazamiento de los temas comerciales y económicos, con un
rol protagónico de los gobiernos (…) Una característica de este nuevo regionalismo es la
reaparición colectiva de los Estados como factor de injerencia para la resolución de las
crisis políticas regionales” (Luchetti, 2012: 288-289).
En este marco, el Mercosur da un giro importante. Mientras que en sus inicios tuvo
un claro compromiso neoliberal, con el cambio del mapa político en Latinoamérica y el
acercamiento entre sus dos socios principales (Argentina y Brasil), se impulsó la agenda
política y social de este bloque de integración.
“El Mercosur, tras un ciclo depresivo entre 1999-2002, causado por contingencias
internacionales y por conflictos internos, derivados de las dificultades económicas y po-
líticas entre y de los miembros mayores, a partir de 2003, con el auge de la demanda de
productos básicos y de sus altos precios, el nuevo contexto político regional, favorable a
la izquierda y de crisis del neoliberalismo ortodoxo, y específicamente con la asunción
más reciente de gobiernos progresistas en los países del bloque, ha adoptado contenidos
más allá de lo comercial” (Pérez García, 2015: 74).
Los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil se comprometieron a sostener la de-
mocracia política, combatir la pobreza, la desigualdad, el desempleo, el analfabetismo y
reforzar el bloque regional. “La coincidencia entre líderes políticos de la región fue un
factor de peso que marcaría la primera década del siglo (…) Su proyecto fue afianzar las
relaciones regionales y diversificarlas hacia el resto del mundo” (Rapoport, 2017: 196).
Esta convergencia “llevó a que los países del Mercosur negociaran en bloque, tanto
en la OMC como en las cumbres del ALCA (…) Fue el inicio de una etapa de mayor
entendimiento entre los principales socios del Mercosur, en especial en materia de cohe-
sión regional, en la relación con Estados Unidos y en las negociaciones por el ALCA y la
OMC” (Kan y Musacchio, 2016: 181).
Por otra parte, “la evolución económica favorable de los países de América Latina
y, sobre todo, del Cono Sur, en el primer quinquenio del siglo XXI, producto de circuns-
tancias externas favorables -en la evolución del comercio exterior y en los precios de los
69
productos básicos- y del abandono de políticas de endeudamiento y ajuste propias de los
enfoques ortodoxos, incidieron en un considerable crecimiento del PBI y les otorgaron
mayor fuerza a los intereses regionales” (Rapoport, 2017: 195).
Con respecto al ALCA, como mencionamos anteriormente, este proyecto encon-
tró su fin en el año 2005 durante la IV Cumbre de las Américas realizada en Mar del Plata
cuando un grupo de líderes latinoamericanos se opusieron fervientemente a él.
“La cerrada oposición que mostraron los presidentes de Argentina, Brasil
y Venezuela, junto a los demás integrantes del Mercosur, a la conformación de
un área de libre comercio continental hegemonizada por Estados Unidos hicieron
fracasar el proyecto de Washington (…) El fracaso del ALCA fue un hito signi-
ficativo en la cada vez menor influencia estadounidense en la región. Y ante esta
contingencia, la estrategia de Estados Unidos se orientó a la firma de Tratados
de Libre Comercio de manera individual con algunos países, intentando una vez
más la balcanización del continente” (Rapoport, 2017: 194-195).
En este sentido, EE. UU firmó acuerdos comerciales de libre comercio con Colom-
bia, Chile y Perú que constituirían la base de la actual Alianza del Pacífico.
“La derrota del proyecto ALCA afirmó la tendencia de la repolitización de
las iniciativas regionales y de una mayor coordinación entre los países que inte-
graban los bloques regionales. Luego de la Cumbre, la emergencia de la Alter-
nativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) como modelo
solidario, cooperativo y alternativo de integración entre Venezuela y Cuba, y la
conformación de las instancias UNASUR y, posteriormente, CELAC, ambas sin
la presencia de Estados Unidos, son señales de un nuevo ciclo que desplazó a un
segundo plano la cuestión comercial en el proceso de integración regional” (Kan
y Musacchio, 2016: 176).
El ALBA surgió en al año 2004 por iniciativa de Hugo Chávez, presidente de Ve-
nezuela y Fidel Castro, mandatario cubano. Bolivia se sumó en el año 2006 y en los si-
guientes años lo hicieron Nicaragua, Honduras, Dominica, Antigua y Barbuda, San Vi-
cente y las granadinas y Ecuador.
“El ALBA surgió para enfrentar el proyecto conocido como ALCA, como
reacción frente a las consecuencias sociales del modelo económico neoliberal y
70
a la tendencia marcadamente económico-comercial que signó la impronta de los
esquemas regionales de integración en la década de los noventa (…) Los princi-
pios que rigen el ALBA son diametralmente opuestos a los asociados a los mo-
delos de desarrollo neoliberal. Promueve la complementariedad como alterna-
tiva a la competencia, la solidaridad, la cooperación, la disminución de las asi-
metrías entre estados y el respeto a la soberanía (…) El ALBA es un regiona-
lismo en que la política toma la vanguardia del proceso de integración: una inte-
gración multidimensional que tiene como objetivo central el combate a la po-
breza y el desarrollo social” (Quintanar, 2012: 301-302).
Por otra parte, el 8 de diciembre de 2004 los mandatarios de diez países sudameri-
canos12 inauguraron una nueva instancia regional, la Comunidad Sudamericana de Na-
ciones (CSN), devenida en Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR) en el año 2007.
“Los temas de agenda prioritarios se relacionaban con la integración económica y
social, el entendimiento político y la creación de una zona de libre comercio sudameri-
cana, reduciendo las asimetrías regionales. Entre los objetivos se mencionaban un nuevo
contrato social sudamericano con metas definidas de desarrollo social, la integración
energética integral, sostenible y solidaria, el desarrollo de la infraestructura y la coopera-
ción económica y comercial” (Luchetti, 2012: 286).
“La Comunidad Sudamericana de Naciones mostró una orientación más económica
mientras que la UNASUR se ha constituido en un espacio de diálogo y concertación po-
lítica que, sin confrontaciones, se aleja de la tutela estadounidense (…) Se ha ido deli-
neando así, en la UNASUR, un mayor énfasis en el aspecto político, y esto ha quedado
demostrado ante distintos conflictos internos (Bolivia) y entre países limítrofes (Colom-
bia con Ecuador y Venezuela) de la región” (Luchetti, 2012: 288-289).
“La UNASUR fue una novedad por ser la primera instancia que aglutinó formal-
mente a todos los países de América del Sur en una iniciativa de vinculación regional. De
igual forma, pero a escala latinoamericana, ocurrió con la CELAC, desplazando la inje-
rencia de la OEA, organismo donde el peso de Estados Unidos siempre fue muy impor-
tante” (Kan y Musacchio, 2016: 177).
12 Los países que conformaron la CNS fueron: Argentina, Brasil, Uruguay, Paraguay, Chile, Bo-
livia, Perú, Colombia, Ecuador, Venezuela, Surinam y Guyana.
71
Por último, no se puede dejar de mencionar la creación de la Comunidad de Esta-
dos Latinoamericanos y caribeños (CELAC) en febrero de 2010, como otro ejemplo de
regionalismo autónomo. El objetivo de esta nueva agrupación era brindar un espacio de
diálogo político, sin la intervención de EE. UU. Es decir, más que un esquema tradicional
de integración, la CELAC clasifica como un foro de concertación política.
El nuevo recambio en el escenario político durante la segunda década del siglo
XXI trajo consigo la reducción del impulso dado al regionalismo autónomo. La llegada
al poder de gobiernos de corte más conservadora disminuyó el fomento dado a organis-
mos multilaterales regionales -como la UNASUR- durante la década precedente, po-
niendo fin al llamado ciclo de “giro a la izquierda”. Dentro del nuevo grupo de líderes
regionales aparece la figura de Mauricio Macri en Argentina, de Sebastián Piñera en Chile
y de Jair Bolsonaro en Brasil.
“El debilitamiento de los gobiernos de corte progresista a partir de la segunda
década del siglo XXI desembocó, parcialmente, en una serie de cambios a nivel regional
que dieron inicio al ascenso de una nueva derecha en la región. Esta idea hace referencia
a la emergencia de un sector de derecha que sostiene un discurso crítico de las experien-
cias políticas de la década pasada (…) Esta incipiente etapa política de la región se inicia
con la llegada de Macri a la presidencia argentina, seguida del triunfo de la oposición
venezolana en las elecciones legislativas del año 2015 y por el impeachment a Dilma
Rousseff en Brasil en 2016 y la consiguiente asunción de Michel Temer” (Aiub Robledo
y Lorenzini, 2019: 23).
Para poder comprender el fin de este ciclo y advenimiento de gobiernos más con-
servadores hay que señalar que los factores que causaron este hecho son múltiples. Entre
las más importantes no se puede dejar de mencionar a las siguientes: las crisis económicas
internas -como la venezolana- y la institucional de Brasil -con el juicio político a Dilma
Rousseff-.
José Natanson (2017) identifica principalmente tres motivos que llevaron al fin
del mencionado ciclo. Entre ellos menciona: el descanso de las exportaciones latinoame-
ricanas en Commodities13, con la consecuente orientación de los vínculos comerciales
13 Los commodities o materias primas son bienes transables en el mercado de valores. Los hay de
carácter energético (petróleo, carbón, gas natural), de metales (cobre, níquel, zinc, oro y plata) y
de alimentos o insumos (trigo, maíz o soja).
72
hacia las potencias extrarregionales demandantes de materias primas, sobre todo China,
antes que a los países vecinos; la ausencia de un liderazgo en la región (por la muerte de
Chávez y Néstor Kirchner); y, por último, una falta de inspiración a nivel regional: los
dos ejemplos más avanzados de integración (el NAFTA y la UE) resultan, por motivos
diferentes, inaplicables a la realidad latinoamericana.
En resumen, “el fin del ciclo político de la izquierda encuentra a la inte-
gración regional –una vez más– sin vigas y sin revoque. Tras una década de
gobiernos nacional-populares, la evidencia indica que los avances en términos
de inclusión social, crecimiento económico y estabilidad política no se vieron
acompañados por progresos equivalentes en materia de integración (…) En un
contexto de estancamiento de los procesos de integración, con estructuras pro-
ductivas primarizadas, sin liderazgos nítidos y huérfanos de modelos, los países
de la región caminan sueltos (…) En suma, la región vive una etapa de transición
que aún no ha dado forma a una nueva hegemonía política reflejada en un clima
de época, como fueron el neoliberalismo en los 90 o la nueva izquierda en la
primera década del siglo XXI” (Natanson, 2017).
A su vez, Elsa Llenderozas (2016: 60-61) interpreta sobre el fin de ciclo lo si-
guiente:
“Se observa que América Latina ha entrado en un nuevo ciclo de desace-
leración de la actividad económica, ya sea con estancamiento (Brasil), recesión
(Venezuela, Argentina) o crecimiento muy lento que, tratándose de las econo-
mías más grandes, marcan tendencia regional. En términos comerciales tampoco
hay datos optimistas (…) La otra tendencia significativa se refiere a las crecien-
tes crisis políticas, la baja aprobación de los gobernantes y la caída en la calidad
de las democracias de la región. La inestabilidad política reaparece como ame-
naza en algunos gobiernos, acosados por la corrupción política (Brasil, Chile,
Argentina) o el deterioro de las condiciones de ejercicio de las libertades demo-
cráticas y de las condiciones económicas de la sociedad (Venezuela) (…) La
crisis venezolana plantea un tema divisivo en la región y cada vez son mayores
los costos políticos de los gobiernos por no involucrarse de manera más activa
en la búsqueda de una solución política a la crisis. Las turbulencias políticas
están afectando negativamente a todos los mecanismos regionales (…) Los re-
gionalismos van a sufrir impactos en múltiples direcciones. Todas las tendencias
73
mencionadas más arriba constituyen vectores que convergen hacia el comienzo
de un cambio de época”.
“Los distintos sucesos que dan inicio al ascenso de una “nueva derecha”
en la región, ayudan a generar un clima poco favorable a la integración sud-
americana como es concebida por el regionalismo posliberal. Además, las
crisis económicas que sufren los países de la región, como Argentina y Brasil,
y más aun Venezuela, perjudican notablemente las posibilidades de profun-
dización de los procesos de integración regionales. Las debilidades domesti-
cas de países como Brasil y Venezuela, que a principios de siglo contaban
con un gran liderazgo y capacidad de proyección internacional, hoy poseen
políticas exteriores poco influyentes en el contexto mundial. Y eso se traduce,
parcialmente, en el debilitamiento de los proyectos impulsados por ambos
países en términos de integración regional, es decir, el ALBA y la UNASUR”
(Aiub Robledo y Lorenzini, 2019: 24).
En conclusión, se puede afirmar que América Latina ha entrado en un nuevo ciclo
político/económico que va a repercutir de manera directa en los procesos de integración
latinoamericanos y, a su vez, en la elaboración de la agenda de la política exterior de
Mauricio Macri en el periodo 2015-2018.
La relación de Argentina con la región durante la presidencia de Mau-
ricio Macri (2015-2018)
Como ya hemos mencionado anteriormente, América Latina se constituye como un
eje central en el diseño de la política exterior argentina durante el periodo 2015-2018. La
presidencia de Macri llegó al poder en un momento de profundos cambios económicos y
políticos en la región, lo cual influyó de manera directa en la conformación de la agenda
externa argentina hacia Latinoamérica.
El relacionamiento con la región sufrió un cambio profundo bajo el gobierno de
Macri. La reorientación de la integración regional tomó como punto de partida la “vuelta”
de Argentina al mundo y la necesidad de atracción de capitales e inversiones extranjeras
para reactivar la economía interna. De esta manera, “asumiendo al mundo como un ta-
blero de ajedrez de múltiples niveles, la vinculación con ese tablero debe ejecutarse a
partir de círculos concéntricos, siendo el primero América Latina” (Comini y Tussie,
2016).
74
“Queremos volver a ser parte del mundo y cortar el “aislacionismo” diría Macri con
un tono refundacional al participar como invitado en la reunión anual de la fundación
Clinton Global Iniciative (…) Así, la inserción latinoamericana se ampliaría a una inser-
ción globalista en la que, en todo caso el espacio regional actuaría como una plataforma
para integrar el país al mercado global” (Frenkel, 2016).
Asimismo, el gobierno de Mauricio Macri comenzaría su mandato retomando una
visión auspiciosa del escenario global para definir e implementar su política exterior.
“En su primera alocución al congreso nacional como presidente, Macri ex-
presaría: “La globalización es una realidad y creemos que trae inmensas oportu-
nidades que debemos aprovechar”. A partir de esta concepción favorable del
proceso de globalización, el gobierno de cambiemos proclamaría la necesidad
de “volver al mundo” y desideologizar la política exterior (…) La necesidad de
abrirse al mundo aparecería en la ingeniería de la política exterior del gobierno
argentino como un apéndice fundamental de un nuevo modelo de inserción in-
ternacional y de desarrollo nacional que coloca al mercado como el principal
ordenador de las relaciones sociales (…) El motor económico son las inversiones
externas, los capitales internacionales y la inserción competitiva en los mercados
globales basada en la producción de commodities. En este sentido, Macri defini-
ría que para reestablecer el crecimiento de la economía argentina “necesitamos
volver al mundo, ser parte de la cadena global de producción y recrear la con-
fianza del mundo y la confianza en nosotros” (Frenkel, 2016).
De esta manera, la estrategia de inserción internacional del nuevo gobierno retorna
a una opción de “relacionamiento uniaxial”, que prioriza el eje económico comercial para
la integración regional. “En sintonía con la idea de lograr un mejor posicionamiento en
las cadenas globales de valor, la proclama de “flexibilizar”14 los bloques regionales, se
instalaría en el discurso gubernamental de Cambiemos y las agendas políticas y multidi-
mensionales de la integración se irían diluyendo. En este marco, instancias como la
UNASUR y la CELAC perderían protagonismo dentro de la política exterior, mientras
14 Cuando Argentina o el resto de los países miembros del Mercosur proclaman la necesidad de
flexibilizar el bloque, lo que subyace es el abandono de la unión aduanera y el retorno a una mera
zona de libre comercio. No por nada, el acercamiento a la Alianza del Pacífico se transformaría
en una de las mayores expresiones de la tan mentada flexibilización del Mercosur (Frenkel, 2016).
75
que el MERCOSUR buscaría ser reconfigurado a la luz de un modelo de inserción inter-
nacional centrado en las agendas económicos-comerciales” (Frenkel,2016).
Así, el MERCOSUR y la Alianza del Pacífico serían los organismos regionales
centrales hacia los cuales se dirigirían las aspiraciones argentinas en materia de integra-
ción. Para el gobierno de Cambiemos la integración regional se constituiría como la pla-
taforma para reinsertarse en los mercados mundiales, generar confianza internacional para
la atracción de inversiones y para potenciar las exportaciones de materias primas. “Veo
en el Mercosur un espacio para fortalecer las relaciones económicas y comerciales entre
nosotros y con todo el mundo”, diría Macri al asistir a su primera cumbre del Mercosur
como presidente” (Frenkel, 2016).
Con respecto a la Alianza del Pacífico, esta “se transformaría en el modelo de re-
gionalismo a seguir para la argentina, centrado en agendas comerciales y económicas y
orientadas fundamentalmente a vincularse con el mundo globalizado más que a consoli-
dar los vínculos regionales” (Frenkel 2016). En este marco, Argentina desplegaría una
serie de iniciativas destinadas a lograr un mayor acercamiento con la Alianza del Pacifico,
ya sea, individual o conjuntamente a través del MERCOSUR.
Así, en julio del 2016, Argentina se transformación en miembro observador de la
Alianza. “Tras muchos años de una economía cerrada, debemos adoptar una transición
ordenada y no critica en la integración del MERCOSUR, espero en breve con la Alianza
del Pacifico y después con el mundo entero”, diría Macri en su primera intervención como
país observador de la Alianza, a ello agregaría que el MERCOSUR debe salir del conge-
lamiento para converger en el futuro en un acuerdo de libre comercio con la Alianza del
Pacifico” (Frenkel, 2016).
Asimismo, “la Alianza del Pacífico se convirtió en un elemento de ruptura con el
eje bolivariano y un alejamiento de la UNASUR que es percibido como un subproducto
de las estrategias de Bolivia, Ecuador y Venezuela junto a Brasil” (Simonoff, 2016a: 46).
Por último, “la participación en la Alianza del Pacífico significaba un gesto hacia
los actores del mercado financiero internacional –en especial, en la búsqueda de inversio-
nes externas–, explicitando la nueva mirada de Argentina sobre la economía de mercado
y la apertura comercial planteada a partir del acuerdo con los fondos buitre (…) y ajus-
tándose a la línea directriz de la nueva “inserción inteligente al mundo”. La Alianza del
Pacífico era vista como un puente (tal como ella misma se define) hacia el eje del Asia
76
Pacífico y particularmente hacia el comercio con el nuevo gran jugador mundial –China–
y su zona de influencia” (Toer, 2018: 6).
Hechos que demuestran que la política exterior argentina hacia la re-
gión ha sido ideológica
Una vez analizada cuales han sido los ejes principales de la política exterior argen-
tina durante el gobierno de Macri hacia la región, procederemos a examinar tres casos
puntuales que nos permitirán demostrar que la política exterior hacia América Latina ha
sido ideológica más que pragmática, tal como lo establecíamos en la hipótesis al inicio de
este trabajo de investigación. Identificamos tres hechos: la relación bilateral con Vene-
zuela, la postura argentina respecto a la crisis política en Brasil tras la destitución de Di-
lma Rousseff y la decisión de retirarse de la UNASUR.
La postura argentina respecto a la crisis política en Brasil
Brasil siempre ha ocupado un lugar preponderante dentro de la política exterior
argentina. Tal es así que Macri, en los días previos a asumir como presidente de la Nación,
realizó una gira por el estado vecino, siendo por entonces recibido por Dilma Rousseff.
“Brasil será el primer destino internacional del presidente electo de Argentina, en reco-
nocimiento de la importancia de las relaciones entre los dos países” (Itamaraty: 2016).
En el marco de esta visita, Macri se reunió con la mandataria brasileña y anunció
la necesidad de “relanzar los vínculos bilaterales sobre bases más pragmáticas que ideo-
lógicas, profundizando la integración dentro del Mercosur” considerando que son “pro-
cesos paralelos y me queda claro que, si a Brasil le va mejor, a la Argentina le va mejor
y viceversa” (Armendáriz, La Nación, 05/12/2015).
A su vez, en un comunicado de la Cancillería brasileña se anunciaba que “la pre-
sidenta Dilma Rousseff y el presidente electo Mauricio Macri enfatizaron el objetivo co-
mún de fortalecer el MERCOSUR y ampliar las relaciones económicas y comerciales del
bloque con otros países y regiones. Coincidieron, en ese sentido, en cuanto a la importan-
cia de acelerar y profundizar el actual proceso de acercamiento a la Alianza del Pacífico”
(Itamaraty, 2016).
En definitiva, el nuevo gobierno argentino estableció como objetivo principal re-
lanzar las relaciones bilaterales con Brasil, mejorando, esencialmente, los vínculos
77
comerciales, para así poder reforzar las negociaciones entre el Mercosur y la Unión Eu-
ropea para lograr un acuerdo de libre comercio, y también para acercar al bloque al Pací-
fico.
“Brasil es un socio estratégico cuyo vínculo debemos reforzar para potenciar el
Mercosur y en una segunda etapa establecer un acuerdo más ambicioso con la Alianza
del Pacífico en América Latina”, dijo a La Nación Fulvio Pompeo, uno de los coordina-
dores de la política exterior de Macri” (Dinatale, 2015).
A pesar del inicial acercamiento entre Macri y Rousseff, Frenkel y Azzi (2018:
193) señalan que “si bien al momento de asumir como presidente, el mandatario argentino
reafirmó la importancia de Brasil para Argentina, lo cierto es que, ideológicamente, Macri
se sentía más cercano a figuras del PSDB15”. Este hecho quedó demostrado tras el proceso
de destitución de Dilma Rousseff -popularmente conocido como “impeachment”- du-
rante el año 2016.
Durante los primeros meses del mencionado año tuvieron lugar una serie de ma-
nifestaciones sociales en contra del gobierno del Partido de los Trabajadores (PT), al cual
pertenecía Rousseff. Específicamente, se acusaba a la mandataria brasileña de “haber pro-
ducido “saqueos” en las cuentas de los bancos nacionales para la cancelación de cuentas
atrasadas en lo referido al pago de programas sociales” (Aiub Robledo y Lorenzini, 2019:
60).
Estas acusaciones llevaron a la aprobación, por parte del Congreso, del juicio po-
lítico a Dilma, proceso que finalizó en agosto del 2016 con la destitución de Rousseff
bajo el cargo de “delito de responsabilidad”. En consecuencia, asumió el cargo el vice-
presidente, Michel Temer.
El juicio político contra la presidenta brasileña generó una gran controversia tanto
en Brasil como en la región. La propia Dilma tildó de “golpe de estado” a este hecho. “A
nivel regional, los gobiernos de Bolivia, Ecuador y Venezuela han afirmado que lo
15 El Partido de la Social Democracia Brasileña (PSDB) es un partido político brasileño. Origi-
nalmente un partido de centroizquierda (con intenciones socialdemócratas, aunque nunca tuvo
ninguna fuerza real entre los sindicatos) al momento de su fundación, el PSDB se desplazó hacia
la derecha. El PSDB ha sido el principal opositor a las administraciones de Luiz Inácio Lula da
Silva y Dilma Rousseff, principales exponentes del Partido de los Trabajadores (PT).
La fórmula Rousseff-Temer nació de una alianza entre el PT y el Partido Democrático Brasileño
(MDB), al cual pertenecía este último.
78
sucedido en Brasil ha sido un golpe de Estado y los dos primeros llamaron a consultas a
sus embajadores, mientras que el país caribeño procedió a congelar las relaciones políti-
cas y diplomáticas con el gobierno de Temer” (Aiub Robledo y Lorenzini, 2019: 61).
El gobierno argentino, por su parte, fue el primero en reconocer a Temer como
presidente legítimo de Brasil, sin condenar el juicio político a Dilma ni condenarlo, como
lo hicieran otros países latinoamericanos. “En las fases iniciales del impeachment a la
presidente Dilma Rousseff, el gobierno declaró su apoyo (“hay que acompañar de la
forma que Brasil nos lo pida y lo necesite”) pero se distanció de involucrar dicho proce-
dimiento a un golpe de Estado, como lo hizo el bloque bolivariano, al considerar esa
calificación como “imprudente”. Cuando el proceso avanzó con la suspensión de la man-
dataria y se produjo el reemplazo por su vice, Michel Temer como interino, el gobierno
argentino continuó esa línea, ya que declaró el “respeto al proceso institucional” y que
confió “en la solidez de la democracia brasileña” (Simonoff, 2016a: 46).
Buenos Aires fue el primer destino que visitó Temer y la coincidencia ideológica
entre ambos gobiernos no tardó en hacerse evidente. “La existencia de una concepción
similar del escenario internacional y la sintonía en las medidas económicas de liberaliza-
ción y apertura económica sembraron un terreno fértil para que los gobiernos de Macri y
Temer se vieran como socios en la nueva reorientación de las políticas exteriores” (Fren-
kel y Azzi, 2018: 193).
Una de las manifestaciones más evidentes de este acercamiento entre ambos paí-
ses fue la decisión de condenar la situación en Venezuela dentro del marco del Mercosur
y la de buscar una mayor “flexibilización” de este bloque regional.
“Entre ambas partes hoy existen coincidencias ideológicas en tanto apuntan a un
regionalismo abierto y a múltiples velocidades que permitan libertad y agilidad para de-
finir acuerdos de libre comercio con otros países o bloques”. En este marco, ambos países
“coinciden en realizar una profunda revisión que flexibilice el MERCOSUR, descreen de
instancias como CELAC y UNASUR, (re)ponderan el rol de la OEA y pretenden fortale-
cer los lazos con la Alianza del Pacifico” (Comini y Tussie, 2016: 10).
La política exterior ideológica del gobierno de Macri hacia Brasil quedó demos-
trada en la afinidad política con el nuevo mandatario brasileño, Michel Temer. No obs-
tante, también se evidenció en la no condena al proceso de impeachment que sufrió Dilma
Rousseff.
79
“Ante un cuadro semejante, la prudencia y el compromiso regional hubieran indi-
cado convocar a un encuentro de Jefes de Estado de las diferentes instancias regionales,
ya sea MERCOSUR, UNASUR, CELAC o incluso OEA. Sin embargo, no hubo convo-
catoria a ninguno de los organismos mencionados; ni a ningún otro. Por el contrario, Ar-
gentina fue el primer país del mundo en reconocer el gobierno de Temer” (Comini y Tus-
sie, 2016: 10).
La relación bilateral con Venezuela
Las relaciones con el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela se han con-
vertido en un eje central de la política exterior argentina tras la asunción del nuevo go-
bierno. Desde su campaña electoral, Mauricio Macri observó la situación venezolana con
profunda atención y preocupación, denunciando la presencia de presos políticos y una
sistemática violación de derechos humanos del pueblo venezolano por parte del Cha-
vismo.
Estas críticas tomaron más impulso a medida que la situación en Venezuela empeo-
raba. Desde el año 2013, el país caribeño ingresó en una crisis económica producto, entre
otros, de la caída del precio internacional del crudo (motor principal de su economía), la
cual, con el transcurso del tiempo, mutó hacia una crisis multidimensional (política, eco-
nómica, social, sanitaria). Esta crisis multidimensional ha tenido como consecuencia la
transformación del Chavismo en un régimen autoritario y represor, y ha provocado que
más de dos millones de venezolanos abandonaran su tierra en búsqueda de un futuro me-
jor en el extranjero.
Ante este panorama, “Mauricio Macri dispararía contra el gobierno boli-
variano y reclamaría la aplicación de la cláusula democrática del Mercosur ale-
gando la existencia de presos políticos en el país caribeño. Maduro, por su parte,
respondería tildando a Macri de ser “un burgués de elite, un ultraderechista y
neoliberal”. A partir de allí se iniciaría una escalada en el conflicto bilateral, con
altibajos y acusaciones cruzadas. Argentina seguiría calificando al régimen ve-
nezolano como antidemocrático, mientras que Caracas retrucaría denunciando la
injerencia de Buenos Aires y otros países de la región en sus asuntos internos”
(Frenkel, 2016: 9).
En sintonía, Dinatale (2015) expresa que “desde la mirada latinoamericana, Macri bus-
cará correr a la Argentina del eje bolivariano que edificaron los Kirchner con Venezuela,
80
Bolivia y Ecuador. En su embate contra el chavismo, el presidente electo dará un fuerte
respaldo a la oposición venezolana”.
Con respecto a la participación venezolana en los organismos regionales, Mauricio
Macri manifestó la intención suspender a este país del Mercosur e incluso de la OEA.
“Quiero pedir expresamente, delante de los presidentes, por la pronta liberación de los
presos políticos en Venezuela. En los Estados parte del Mercosur no puede haber lugar
para la persecución política por razones ideológicas ni privación ilegítima de la libertad
por pensar distinto” (La Nación, 21/12/2015).
Con respecto a la suspensión de Venezuela del Mercosur, “a pocas horas de su triunfo
electoral, Mauricio Macri criticó a Venezuela, confirmando que solicitaría la suspensión
como miembro del Mercosur debido a haber infringido la cláusula democrática ante opo-
sitores y no respetar la libertad de opinión” (Mastropierro 2016: 8).
Esta suspensión buscada se dio en el año 2016; “en el mes de julio, Uruguay finalizó
la presidencia pro témpore del bloque y era el turno de Venezuela de ponerse al frente del
organismo. Sin embargo, Argentina, Brasil y Paraguay se opusieron a que Caracas, in-
mersa en una profunda crisis política y económica, dirigiera el Mercosur. Y finalmente,
en un procedimiento no consensuado por todos los estados y de dudosa legalidad, el 2 de
diciembre se anunciaría la suspensión del país caribeño como miembro pleno. Argentina
quedaría como el encargado de conducir el Mercosur a partir del 2017” (Frenkel, 2016
:11).
Sin embargo, detrás de esta oposición al gobierno de Caracas, existían otras motiva-
ciones: “Por un lado, tendría como objetivo dar señales claras -especialmente a Estados
Unidos y a los actores económicos/financieros- del nuevo realineamiento internacional
de la Argentina. En segundo lugar, correr a Venezuela del organismo supondría eliminar
un potencial veto a la flexibilización del Mercosur, impulsada no solo por Argentina, sino
también por el resto de los países miembros plenos” (Frenkel, 2016: 9-10).
Otro punto importante en la relación bilateral fue la conformación del Grupo de Lima
en agosto del 2017, del cual Argentina participó activamente. Este es un mecanismo de
concertación política que se conformó luego de la reunión de Ministros de Relaciones
Exteriores del 8 de agosto del 2017, a la cual asistieron los representantes de Argentina,
Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Paraguay, Jamaica, Granada, Guyana, Santa Lucia, Uruguay y Perú.
81
“Ésta fue convocada por el gobierno peruano ante la situación en Venezuela generada
por las elecciones para una asamblea constituyente y su impacto sobre el orden democrá-
tico en ese país. También debido a la imposibilidad de aprobar una resolución al respecto
al interior de la OEA, a causa de las presiones del gobierno de Maduro a países miembros
de Petrocaribe en torno a sus deudas por el petróleo subvencionado” (Aiub Robledo y
Lorenzini, 2019: 49).
“El documento producto de esta reunión sostiene que los países firmantes (…) declaran
su condena a la ruptura del orden democrático en Venezuela; consideran ilegitima la
Asamblea Constituyente de ese país y a los actos provenientes de la misma; reprueban la
violación sistemática de los derechos humanos, la violencia, la represión y la persecución
política, la existencia de presos políticos y la falta de elecciones libres bajo observación
internacional independiente; consideran además, que el país caribeño está enfrentando
una crisis humanitaria y condenan al gobierno por no permitir el ingreso de alimentos y
medicinas” (Aiub Robledo y Lorenzini, 2019: 50).
A pesar de los reiterados anuncios por parte de la administración de Mauricio Macri
de apartar la política exterior argentina de posiciones ideológicas, la oposición al régimen
venezolano demuestra que el gobierno argentino no ha podido cumplir con este objetivo
en lo que respecta a las relaciones bilaterales. “Argentina ha apoyado la suspensión de
Venezuela tanto en el Mercosur como en la OEA, y ha abogado por la convocatoria a
elecciones y la liberalización de los presos políticos en aquel país. Sin embargo, esta pos-
tura no ha sido la misma frente a lo que sucede en otros países que sufren crisis internas
importantes, tales como Brasil o México.” (Castaño, 2017:5).
En definitiva, “desde el comienzo de su mandato, el gobierno de Macri libraría una
batalla contra la Venezuela de Nicolás Maduro que, lejos de desideologizar la política
exterior, le agregaría una pátina de barniz ideológico a las relaciones con los países de la
región” (Frenkel, 2016:9). La oposición y las críticas al gobierno de Maduro terminaría
siendo contradictorio con la propuesta de desideologizar la política exterior.
La decisión del gobierno argentino de suspender su participación en la UNASUR
El giro político que la región experimentó a partir del año 2015 conllevó, como hemos
mencionado con anterioridad, una serie de transformaciones en el escenario latinoameri-
cano. Uno de los grandes cambios experimentados fue la desaceleración de los procesos
82
de concertación política regional, entre los cuales se destaca la paralización de la
UNASUR.
“La UNASUR –Unión de Naciones Suramericanas- no escapa a las dificultades que
enfrentan los procesos de integración y cooperación sudamericanos en general. Se ad-
vierte claramente una pérdida de su impulso inicial por su incapacidad operativa para
disminuir conflictos inter e intra estatales y lograr los consensos políticos necesarios. Se
ha debilitado su convocatoria en torno a problemas de la agenda regional” (Mellado y
Gajate, 2018: 33).
A comienzos de la gestión de Macri, “puede decirse que hacia la UNASUR se ha fo-
mentado una vuelta a la concepción original del bloque. En este sentido, Malcorra sostuvo
que: “La unión fue lanzada pensando que había que integrar la infraestructura (…) Pero
encontramos que ha habido mucha dialéctica de integración, pero poca práctica.” (Cas-
taño, 2017: 5).
Sin embargo, a pesar de que en un primer momento se habían realizado estos anuncios,
en abril de 2018 la Argentina optó por suspender -por tiempo indefinido- su actividad
dentro del bloque en conjunto con Brasil, Chile, Colombia, Perú y Paraguay. La razón de
esto fue la acefalía en el cargo de Secretario General del bloque, originada en la incapa-
cidad de que la UNASUR designe (mediante consenso) un sucesor para ejercer la presi-
dencia pro témpore, luego de que el ex presidente colombiano Ernesto Samper finalizara
su mandato en enero de 2017.
“En lo referente al proceso de desinstitucionalización se puso en evidencia a partir de
febrero de 2017, cuando terminó el mandato (2014-2017) de Ernesto Samper como Se-
cretario General. Fue entonces que emergió la crisis al no encontrarse candidatos para
asumir la función. Argentina produjo un intento al proponer candidato (José Octavio Bor-
dón, embajador en Chile) que fracasó frente a la oposición sistemática de Venezuela y
Bolivia. Sin embargo, la falta de flexibilidad de estos países contribuyó a la parálisis ac-
tual y precisamente esa falta de consenso político la condujo a la inacción” (Mellado y
Gajate, 2018: 33).
No obstante, dicha actitud no implica el abandono del organismo, simplemente los
países antes mencionados deciden no participar de las reuniones del bloque. La razón va
más allá de la falta de consenso para lograr elegir un candidato que asuma las funciones
de Samper. En este sentido, es posible interpretar dicha actitud “como una maniobra
83
política tendiente a presionar al resto de los miembros para viabilizar la salida de Maduro.
Sin embargo, conlleva en su seno una opción peligrosa, porque podría desbloquear la
designación del secretario, pero también podría contribuir a atomizar aún más a Sudamé-
rica (…) Tanto Argentina como Brasil apuntan a un realineamiento regional, incluso en
el MERCOSUR, y ambos motorizan la oposición ideológica/política a Venezuela. De allí
que en el comportamiento político de los países a nivel decisional pondera la racionalidad
ideológica más que institucional” (Mellado y Gajate, 2018: 34-35).
“Como corolario, puede decirse que la auto suspensión de los seis países constituye un
gran golpe a la UNASUR, el cual nació en un momento posliberal histórico que ha que-
dado atrás, al menos de momento. Ahora el bloque se encuentra atado al consenso de
países con marcadas divergencias ideológicas, en tiempos de avanzada de la derecha en
la región –que se vio fortalecida con la llegada de Macri y Temer– y su fuerte dicotomía
con los gobiernos de izquierda” (Francini y Castaño, 2018: 6).
A su vez, otro elemento de gran importancia fue la insuficiencia demostrada por el
bloque para dar respuestas frente a la situación venezolana. A diferencia del pasado,
cuando había actuado con eficacia en la resolución de conflictos (como lo fue el conflicto
entre Colombia/Venezuela en 2010 y el conflicto interno de Ecuador con el intento de
golpe de estado a Rafael Correa), “en el caso de la crisis política, económica y social de
Venezuela, exhibe claramente esa incapacidad de propuestas para el tratamiento de la
problemática que afecta también al resto de los países” (Mellado y Gajate, 2018: 33).
En este sentido, “hacia el año 2015, el agravamiento de la crisis venezolana influyó en
el cambio de la postura argentina, debido a la inacción del organismo frente a la multidi-
mensionalidad que fue tomando la situación en el país caribeño” (Aiub Robledo y Loren-
zini, 2019: 71).
Es en este contexto que el canciller argentino, Jorge Faurie, comenta que la UNASUR,
era “un organismo que se creó a nivel regional para generar una mayor interconexión y
una mayor integración física y energética, haya pasado a ser un escenario de discusión de
posiciones políticas o ideológicas. Este es el error que nosotros percibimos hoy en la
UNASUR: lo estamos usando como tribuna de discusión ideológica y política” (Clarín,
05/05/2018).
Aquí se puede vislumbrar que la Argentina, más allá de sus comentarios sobre el
estancamiento del bloque, ha decidido suspender su participación en la UNASUR por
84
considerarla ideológica, es decir, muy cercana al bloque bolivariano de países latinoame-
ricanos, especialmente a Venezuela. Tal es así que meses antes de solicitar la “autosus-
pensión” del bloque, Argentina y otros estados que formaban parte de la UNASUR fir-
maron en Perú la Declaración de Lima. Esta declaración dio inicio al “Grupo de Lima”
que tiene como objetivo buscar una salida al conflicto venezolano.
Por lo tanto, puede concluirse que lo que llevó a la Argentina a suspender su parti-
cipación en la UNASUR fue un hecho sumamente ideológico; se dio un cambio de mirada
con respecto al organismo principalmente debido a que el mismo respondía a una visión
“bolivariana” de la integración latinoamericana.
85
Conclusiones parciales
A lo largo del presente apartado analizamos, en base a tres casos de estudio, el
estilo de política exterior que la Argentina ha adoptado frente a la región durante el pe-
riodo comprendido por los años 2015 y 2018 con la finalidad de vislumbrar si ésta ha sido
ideológica, tal como se había planteado en la hipótesis de la presente tesis.
El primer caso analizado responde a la actitud argentina frente a la crisis institu-
cional desatada en Brasil en el año 2016. A pesar de que en un primer momento Macri
entabló relaciones con el gobierno de Dilma Rousseff, el gobierno argentino no condenó
el impeachment llevado adelante en contra de la mandataria brasileña, siendo el primer
estado en saludar al nuevo presidente, Michel Temer.
Según los autores consultados, la razón principal de este acontecimiento fue la
afinidad ideológica de Macri con Temer, la cual radicó en: una visión similar del sistema
internacional; la necesidad de dotar al MERCOSUR de nuevos elementos que le permitan
acercase a posiciones como la Alianza del Pacifico y la UE; y su visión semejante ante la
situación multidimensional de Venezuela.
El segundo caso analizado corresponde a la crisis venezolana. En este apartado,
la posición ideológica de Macri se puede observar con claridad. Desde el comienzo de su
mandato, ha establecido que, para su gobierno, la crisis venezolana responde a un abuso
de poder por parte del régimen de Maduro. El gobierno argentino ha sido partidario de
suspender la membresía del país caribeño de los organismos regionales, especialmente
del Mercosur. Este hecho, a su vez, le permitió eliminar el poder de veto de Venezuela
dentro del MERCOSUR y así poder acercarse a la Alianza del Pacífico y la UE.
Para resumir este caso analizado, es de suma importancia rescatar el trabajo ela-
borado por Frenkel (2016), el cual sintetiza la situación de la siguiente manera: “Desde
el comienzo de su mandato, el gobierno de Macri libraría una batalla contra la Venezuela
de Nicolás Maduro que, lejos de desideologizar la política exterior, le agregaría una pátina
de barniz ideológico a las relaciones con los países de la región”.
Por último, el tercer caso analizado es la autosuspensión de la Argentina, en con-
junto con otros estados, de la UNASUR. El pretexto formal utilizado por Cancillería fue
la situación de acefalía que sufrió el bloque tras no poder elegir un nuevo Secretario Ge-
neral que comandara el organismo debido a las diferencias entre los países miembros,
86
especialmente con Bolivia y Venezuela. Sin embargo, detrás de este motivo se encubría
el hecho de que el bloque se había transformado en una tribuna de discusión ideológica,
respondiendo a una visión bolivariana de la realidad latinoamericana. Como conclusión,
podemos afirmar que la decisión de abandonar la UNASUR radicó en el hecho que el
organismo respondía al “eje bolivariano” con el cual Mauricio Macri no se encontraba
identificado.
87
Conclusiones finales
Durante el transcurso del presente trabajo de investigación procuramos analizar la
política exterior argentina durante el periodo 2015-2018 con el objetivo de dar respuesta
a los interrogantes y verificar la hipótesis planteada al comienzo de este.
La hipótesis directriz de esta tesis plantea que: “La política exterior argentina bajo
la administración de Mauricio Macri es altamente ideológica hacia la región latinoame-
ricana y sumamente pragmática hacia los Estados Unidos”.
En una primera instancia, nos centramos en analizar el perfil de la política exterior
argentina del gobierno de Mauricio Macri, el cual presenta una característica ligada a
aceptar la globalización como un pilar fundamental para el desarrollo y que el mismo
viene de las inversiones extranjeras. De esta manera se lograría el desarrollo y el mejora-
miento de la calidad de vida de nuestra población.
En el segundo capítulo, estudiamos el estado de la política exterior argentina al
momento de la asunción de Mauricio Macri. La conclusión obtenida fue que la nueva
administración nacional parte de una visión negativa de la misma. Parte de que la Argen-
tina se encontraba aislada del mundo, es decir de los principales centros de poder tradi-
cionales.
Y, a su vez, esta aislación ha traído más perdidas que ganancias, al no haber apro-
vechado los beneficios positivos de la globalización benigna que imperaba en el sistema
internacional en el año 2015, promovida principalmente por los Estados Unidos y su pro-
grama de libre comercio TPP. De esto se concluye que los principales objetivos de la
nueva política exterior van a ser: la búsqueda de capitales y la reinserción argentina en el
Mundo.
Seguidamente, analizamos el rol ocupado por los Estados Unidos dentro de la polí-
tica exterior argentina, ya que la hipótesis plantea que: “la política hacia el mismo es
pragmática”. Para ello analizamos como se han desarrollado las mismas en el lapso 2015-
2018.
En primera medida, como hemos mencionado anteriormente, se han buscado re-
componer las relaciones con EE. UU, ya que el principal objetivo perseguido era la bús-
queda de capitales y financiamiento; y a su vez, acercar a la Argentina a la propuesta
liberalizadora del TPP y colaborar en la lucha contra el narcotráfico.
88
Por otro lado, luego de la victoria de Donald Trump, demuestra el pragmatismo que
se ha tenido con respecto a los EE. UU. A pesar de haber cometido el error de apostar
abiertamente por Hillary Clinton, no se le impidió a la Argentina entablar relaciones con
la nueva administración, siempre teniendo en cuenta los objetivos económicos persegui-
dos.
Esto se puede dilucidar en base a los casos de estudio analizados con respecto a la
resolución del conflicto con los holdouts, la abstención argentina en la ONU con el caso
relacionado al traslado de la embajada norteamericana en Israel el cual ha tenido como
contrapartida la entrada de la Argentina dentro del sistema generalizado de preferencias,
que le permite a nuestra nación colocar productos a tasa cero en la potencia del norte.
Como hemos mencionado anteriormente, se puede comprobar el pragmatismo de la
Argentina, principalmente en base a los cambios que se produjeron en la política interna-
cional. Esto no ha estado exento de críticas por una gran parte de la comunidad académica
nacional, la cual lo ha catalogado como un regreso a la década del 90.
Por otro lado, en la última parte del corpus del presente trabajo de investigación
abordamos la política exterior argentina hacia la región con la finalidad de dilucidar si
esta ha sido ideológica. En base a tres casos de estudio: la relación con Brasil, la situación
en Venezuela, y la salida de la UNASUR, hemos estudiado como se ha desarrollado la
misma.
En cuanto a Brasil, analizado como han sido durante el 2015-2018 las relaciones,
podemos afirmar que estas han estado caracterizadas en un principio por el pragmatismo
ya que Dilma Rousseff y Mauricio Macri pertenecen a dos polos políticos opuestos pero,
una vez consumado el impeachment, la Argentina no dudó en entablar relaciones con un
presidente de mayor afinidad ideológica (sin criticar el proceso interno de Brasil) y uti-
lizar esta afinidad para poder acercar al MERCOSUR hacia la cuenca del Pacífico y la
UE.
En cuanto a la situación venezolana, la política exterior centrada en valores ideoló-
gicos también se hizo notar con gran relevancia. Aquí, Mauricio Macri, incluso desde
antes de comenzar su mandato, denunció que la crisis multidimensional ha afectado la
calidad democrática del estado caribeño y su presidente debe llamar a elecciones libres.
El hecho de mayor significancia aquí fue la aplicación de la cláusula democrática, hecho
que le valió para poder suspender a Venezuela del MERCOSUR y así negociar (y
89
acercar), sin la presencia del estado bolivariano, el bloque hacia la Alianza del Pacífico y
la UE.
Por último, se analizó la auto suspensión de Argentina en la UNASUR. El discurso
de Cancillería fue que el mismo se había convertido en un espacio de discusión ideológica
y poco hacía para consumar los hechos para lo cual el organismo había sido creado. Aquí
la dialéctica ideológica es notable, pues lo que Macri buscó fue eliminar todo aquello que
repercuta directa o indirectamente a tener posiciones cercanas al “eje bolivariano”.
En conclusión, por todo lo analizado previamente, podemos afirmar como plantea-
mos en nuestra hipótesis que la política exterior argentina hacia los Estados Unidos fue
pragmática y hacia la región fue altamente ideológica.
90
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• “Gesto de apertura de los Estados Unidos: Donald Trump restituyó el sistema de
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• “Giro estratégico: Macri busca un acercamiento a la Alianza del Pacifico”, La Na-
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• “La política exterior que propone Macri”, Fulvio Pompeo, Clarín, 02/10/2015.
• “Las frases más destacadas del discurso tras prestar juramento”, Diario Río Ne-
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• “Llegaron al país los aviones de entrenamiento que Macri compró a Estados Uni-
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• “Los 10 ejes de la política exterior argentina, según Susana Malcorra”, La Nación,
18/02/2016.
• “Macri se inclina por Hillary: ¿Y si gana Trump?”, La Nación, 28/09/2016.
• “Macri, en la cumbre del Mercosur: “Pido por la pronta liberación de los presos
políticos en Venezuela”, La Nación, 21/12/2015.
• “Mediación en Colombia y fuerzas de paz en África, los objetivos de la Argentina
para recuperar capacidad militar”, Télam, 14/05/2016.
• “Ministro de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación. Jorge Faurie: “Nuestra
política exterior no es ideológica, pero sí tenemos ideas”, Clarín, 05/05/2018.
• “Susana Malcorra: Tenemos que tener con Estados Unidos una relación inteli-
gente y madura”, La Nación, 17/02/2016.
• “Susana Malcorra: Vamos a desideologizar la política exterior”, La Nación,
07/12/2015.
• “Tras la decisión de Donald Trump, la Argentina "apoya el régimen internacional
especial de Jerusalén”, La Nación, 06/12/2017.
• “Trump Gobierno, política exterior y geoestrategia mundial”, Alainet,
18/12/2018.
• “Un idilio en los tiempos de “America First”, Clarín, 05/02/2018.
• Armendáriz, Alberto (2015) “Macri buscó relanzar los vínculos regionales con
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macri?fbclid=IwAR3sjchK7At0rHXvis1b3VrpaKBjJl1jubXU0Qp2X2ytbjja-
QguuqW3g38I visitado 30/07/2019.