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FUNDAÇÃO ARMANDO ALVARES PENTEADO FAAP PÓS-GRADUAÇÃO
Tese de Conclusão de Curso
8ª Turma do Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gerente de Cidade
CONTROLE DISCIPLINAR E PRINCÍPIOS
ADMINISTRATIVOS
Maria Imaculada Leite
Coordenador e Co-Orientador: Professor Msc. Mário P ascarelli
Filho
RIBEIRÃO PRETO 2010
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MARIA IMACULADA LEITE
CONTROLE DISCIPLINAR E PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gerente de Cidades da Fundação Armando Álvares Penteado como parte dos requisitos para a aprovação no curso
Coordenador e Co-Orientador: Professor Msc. Mário Pascarelli Filho
Ribeirão Preto 2010
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MARIA IMACULADA LEITE
CONTROLE DISCIPLINAR E PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
Data de Aprovação: ___/___/___ Nota: Banca Examinadora: ______________________________________ Prof. Msc. Mário Pascarelli Filho Coordenador e Co-Orientador do Curso Fundação Armando Álvares Penteado ______________________________________ Profa. Dra Irene Álvaro Pinheiro Convidada FAAP Fundação Armando Álvares Penteado ______________________________________ Prof. Dr. Celso Matsuda Convidado FAAP Fundação Armando Álvares Penteado
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DEDICATÓRIA
Aos funcionários e gestores do serviço público
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AGRADECIMENTOS
A Deus pela capacidade e inteligência.
À minha família, pelo apoio.
Aos amigos, pelo incentivo.
À Prefeitura Municipal de Ribeirão Preto e à
Universidade FAAP, pela oportunidade.
Aos Mestres, pela dedicação e disponibilidade,
que hoje me fazem mais competente e feliz.
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Bom juiz é o que julga pelo que houve, não pelo que ouve.
Khalil Gibran
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RESUMO
Esta tese objetiva demonstrar que a Administração Pública tem o dever de
adotar um Controle Disciplinar adequado ao serviço público dentro dos princípios
constitucionais e administrativos e dos dispositivos legais que o regem, podendo,
para tanto, instituir as Comissões Permanentes de Processo Administrativo
Disciplinar como também as Comissões de Ética Profissional e do Serviço Público. A
Administração Pública deve também demonstrar, clara e objetivamente, os
verdadeiros interesses do gestor ou administrador e as consequências para o
servidor público que deixar de observar as normas estabelecidas pelo serviço. Tudo
isso deve vir por meio de uma política pública de recursos humanos implantada pela
área de Administração de Recursos Humanos e por Comissões Permanentes.
É certo que quanto melhor for a disciplina ou aplicação do Controle
Disciplinar, tanto menor será a incidência de infração e a aplicação de penas. Em
contrapartida, será notável a melhora da qualidade dos serviços e a qualificação
profissional do servidor.
Palavras-chave: recursos humanos, direito administr ativo, regras disciplinares
8 Sumário
INTRODUÇÃO .................................................................................................................................... 10
1. HISTORIA DA DISCIPLINA NO DIREITO ................................................................................. 15
1.1 Disciplina no Direito................................................................................................................. 15
1.2 Disciplina no serviço público .................................................................................................. 23
2. METODOLOGIA CIENTÍFICA ..................................................................................................... 27
2.1 Métodos utilizados ................................................................................................................... 27
3. A DISCIPLINA NO SERVIÇO PÚBLICO.................................................................................... 30
3.1 Como melhorar a disciplina no serviço público................................................................... 30
3.2 A disciplina diminui a incidência de infrações ..................................................................... 33
3.3 O conhecimento da disciplina como melhora técnica e pessoal...................................... 35
4. A APLICAÇÃO DO CONTROLE DISCIPLINAR COMO MÉTODO ....................................... 37
4.1 Avaliação e desempenho através do Controle Disciplinar ................................................ 37
4.2 Melhora da qualidade dos serviços públicos....................................................................... 37
4.3 Melhor comunicação entre a Administração Pública e os servidores ............................. 37
4.4 Melhor percentual no cumprimento de metas e objetivos ................................................. 38
4.5 Compensação ou ganho pela boa disciplina e bom desempenho .................................. 38
5. ADMINISTRAÇÃO DO CONTROLE DISCIPLINAR COMO PROCESSO ........................... 40
5.1 As disposições legais estatutárias, a Lei Federal nº 8.112/90, a Lei Estadual nº 10.261/68, a Lei 10.177/98 e a Lei Municipal nº 3.181/76....................................................... 40
5.2 Na instauração e condução do Processo Disciplinar são seguidas as regras legais dos Estatutos, da Lei do Processo Disciplinar, Lei nº 9.784/99, do Código de Processo Penal e do Código de Processo Civil......................................................................................................... 42
5.3 Das comissões que atuam no Processo Administrativo Disciplinar ................................ 43
5.3.1 As Comissões Processantes devem ser permanentes, nomeadas por portaria e ter regimento interno............................................................................................................................ 44
5.3.2 Comissão Multiprofissional Permanente .......................................................................... 46
5.3.3 Comissões Permanentes para condução de Processos Administrativos Disciplinares........................................................................................................................................................... 46
5.3.4 A autonomia e a autoridade dos membros das Comissões Permanentes ................. 47
6. O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR .................................................................. 49
6.1 Termo de Ajustamento de Conduta ou Termo de Compromisso de Gestão ................. 49
6.2 Processo Administrativo Investigatório ou Sindicância ..................................................... 50
6.3 Processo Administrativo Disciplinar ou Processo Sindicante........................................... 53
6.4 O contraditório e ampla defesa.............................................................................................. 53
9 7. VANTAGENS DE UM PROCESSO DISCIPLINAR .................................................................. 57
7.1 Melhora pessoal e profissional .............................................................................................. 57
7.2 Conscientização, orientação e penalidade .......................................................................... 58
7.3 Reconhecimento através da prestação de serviço - motivação....................................... 59
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................ 62
WEBGRAFIA....................................................................................................................................... 68
ANEXOS: ............................................................................................................................................. 69
Indicações e Opiniões ................................................................................................................... 69
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INTRODUÇÃO
De acordo com os princípios do Direito Administrativo, o Controle Disciplinar é
uma das diretrizes norteadoras do serviço público. Do ponto de vista da história,
esse controle nasceu da necessidade de organização da vida em sociedade,
passando depois para as relações de trabalho.
A penalidade começou com o sistema de vingança privada, de acordo com o
qual a família ou grupo social da vítima revidavam a ofensa, frequentemente de
forma desproporcional. A delimitação veio com o Código de Hamurabi, rei da
Babilônia, e o excesso foi eliminado, mas o revide, com base na mesma premissa,
criou reações estranhas, por exemplo: no caso de alguém matar filho de terceiro,
seria o filho do assassino quem receberia a pena de morte? Daí surgiu a
contrapartida da composição, situação em que o ofensor podia comprar do ofendido
o direito da pena e lhe entregava bens ou o indenizava.
Já no Período Humanitário, a disciplina e a pena tomam forma mais humana.
Esse período tem como precursor o marquês de Beccaria, filósofo e não jurista, e
que escreveu o clássico Dei delitti e delle pene, que tem repercussão até hoje.
Assim deve ser no Direito Disciplinar, que precisa conhecer os componentes da
ação, e não apenas avaliar seus resultados.
No contexto legal, o Controle Disciplinar está descrito como um poder-dever
da Administração Pública para com seus subordinados, com a finalidade de
prestação de serviço público.
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O Direito Disciplinar segue o ordenamento jurídico do Direito Penal, cuja
função é selecionar os comportamentos humanos graves e perniciosos à
coletividade, que colocam em risco valores fundamentais para a convivência, e
descrevê-los como infrações penais, cominando-lhes, em consequência, as
respectivas sanções, além de estabelecer as regras complementares e gerais
necessárias à sua correta e justa aplicação.
Assim, pode-se dizer que o Controle Disciplinar está inserido no âmbito das
políticas públicas e da gestão governamental, devendo ser visto como um segmento
do ordenamento jurídico, com o fim de selecionar os comportamentos de
funcionários que sejam incompatíveis com os princípios que regem a Administração
Pública ou que coloquem em risco a regular prestação de serviços.
Os comportamentos incompatíveis com o serviço público são classificados
como transgressões ou infrações disciplinares, e ao agente, servidor público, é
imputada a sanção administrativa. Desse modo, é atribuição do Direito Disciplinar o
estabelecimento de regras que levem à correta avaliação dos comportamentos e,
quando for o caso, à aplicação das penalidades.
Portanto, cabe ao gestor público o dever de desencadear ações de controle,
planejadas e transparentes, com o objetivo de prevenir riscos e corrigir desvios. É
certo que o controle das infrações disciplinares depende de alguns instrumentos,
como prevenção, correção, ajustamento de conduta e processos administrativos,
com aplicação de sanções.
Ao não aplicar devidamente os mecanismos de controle, a Administração
Pública acaba por comprometer o Controle Disciplinar em si e abre espaços para
gastos públicos que poderiam ser evitados.
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Uma boa aplicação dos mecanismos de controle depende da integração de
todo o serviço público e de suas equipes de trabalho. Como a prevenção deve ser
um instrumento da área de Administração de Recursos Humanos, a correção é um
instrumento das chefias imediatas, que devem resolver, na unidade de ocorrência, a
maioria dos incidentes. O ajustamento de conduta e o Processo Administrativo
Disciplinar (PAD) ficam para as instâncias superiores, a cargo de Comissões
Permanentes.
A adoção do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) tem como finalidade a
imediata melhora do servidor público e o despertar de sua consciência para a
prestação de um serviço melhor, ao passo que o PAD ficaria reservado para as
questões de maior gravidade e relevância. É da responsabilidade e competência da
Administração Pública desenvolver, na consciência de seus agentes, o respeito aos
valores de cidadania e humanidade.
A valorização do servidor público deve ser o objetivo maior de qualquer
projeto, pois a qualidade profissional dos servidores e sua motivação são condições
primordiais para a consecução dos objetivos, e é função do gestor de pessoas e do
Controle Disciplinar a qualificação dos servidores.
Assim, o Direito Disciplinar tem como principal função proteger os princípios
que regem a Administração Pública e manter a regularidade dos serviços. O controle
da disciplina torna-se, portanto, inquestionavelmente importante para a
Administração Pública, tanto que tem como base o Direito Disciplinar, que é uma
ciência.
Na Administração Pública Municipal, a lei que rege o Controle Disciplinar é a
Lei nº 3.181/76, o Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais de Ribeirão Preto.
Já na Administração Pública Federal, o PAD tem como base legal a Lei nº 8.112/90,
13 em seus Títulos IV (Do Regime, artigos. 116 a 142) e V (Do Processo, artigos. 143 a
182). O Estatuto Federal é também usado na esfera municipal, por disposição legal,
nos casos de omissão do Estatuto Municipal.
A Constituição Federal, o Código Penal, o Código de Processo Penal, o
Código de Processo Civil e as disposições da Lei nº 9.784/99 também são fontes do
Processo de Controle Disciplinar.
Alves, em teses de defesa na Sindicância e no PAD, esclarece que o Direito
Disciplinar e o PAD têm raízes em três ramos: Direito Administrativo, de cujos
princípios se extrai a legitimidade; Direito Constitucional, que oferece as garantias;
Direito Penal, que empresta princípios e regras suplementares, especialmente para
avaliação das teses de defesa e o Direito Processual Penal, que orienta sobre os
procedimentos fundamentais da instrução e critérios de julgamento. (ALVES, 1999,
pág. 23)
Assim, a fonte imediata do PAD é o rito definido pelos Estatutos da União, dos
Estados e dos municípios. Em Ribeirão Preto, como se viu, o Estatuto Municipal é a
Lei nº 3.181/76, que pode se socorrer também dos Estatutos da União e dos
Estados. No âmbito estadual, a Lei 10.216/68 e a Lei 10.177/98 é que regulam o
PAD; no federal, é a Lei nº 8.112/90.
No entanto, tratando-se de matéria de natureza punitiva, o Estado
Democrático de Direito requer limitação ao poder punitivo e obediência ao devido
processo legal e suas decorrências, reportando-se à Lei nº 9.784/99, que regula o
PAD no âmbito da Administração Pública Federal, e aos Códigos de Processo Penal
e Civil.
14 Em todo PAD, também se aplicam os cinco princípios jurídicos reitores da
Administração Pública de sede constitucional: legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Esta tese está dividida em sete capítulos.
No capítulo 1, aborda-se a história da disciplina, no campo do Direito e de
outras ciências.
O capítulo 2 descreve a metodologia usada.
O capítulo 3 levanta a questão da disciplina no serviço público.
O capítulo 4 fala da aplicação do Controle Disciplinar e de avaliação.
O capítulo 5 mostra a aplicabilidade do Controle Disciplinar como processo.
O capítulo 6 busca a inovação da aplicação do Controle Disciplinar por meios
alternativos.
E o capítulo 7 avalia as vantagens de uma política disciplinar.
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1. HISTORIA DA DISCIPLINA NO DIREITO
1.1 Disciplina no Direito
Segundo Mirabete, embora a história do Direito Penal tenha surgido com o
próprio ser humano, não se pode falar em um sistema orgânico de princípios penais
nos tempos primitivos. Em sua origem remota, a pena nada mais significava que a
vingança, revide à agressão sofrida, desproporcional em relação à ofensa e sem
preocupação de justiça. (MIRABETE, 1994, pág. 35).
Tavares, apud Mirabete, afirma que o Direito Penal nem sempre existiu: seu
aparecimento se dá no período superior à barbárie, com a primeira grande divisão
social do trabalho, a conseqüente divisão da sociedade em classes e o nascimento
do Estado. (MIRABETE, 1994, pág. 35).
Afirma também que o Direito Penal só se estrutura quando a sociedade se
estratifica em classes, o que, por consequência, cria situações antagônicas que
deveriam ser disciplinadas por um poder central e normas rígidas de caráter penal,
para garantir a nova ordem.
A história do Direito pode ser definida como o ramo ou especialidade da
história geral que estuda o desenvolvimento do Direito, explicando-o com base nas
causas. Pode-se ver que grande parte da história do Direito está baseada em
normas e determinações, cuja principal fonte é o Direito Romano, que foi pioneiro ao
estabelecer regramentos para a convivência e relações sociais.
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São as ciências jurídicas que fornecem os fundamentos para uma série de
conceitos, como a noção do direito, da responsabilidade, do dever, da conduta
devida e da justiça, entre tantos outros.
Muitas disciplinas estudam o Direito, como a filosofia, a sociologia, a
psicologia, a política jurídica, que formam, assim, a história do Direito.
• A filosofia
De acordo com a filosofia, Direito é “um conjunto sistemático de normas, que
disciplinam, com coerção organizada e efetiva, a conduta social dos homens,
visando a realizar a justiça” (GALVES, 1995, pág. 8).
• A sociologia
A sociologia do Direito é um ramo da sociologia geral, motivo pelo qual tem o
mesmo método e características. “O sociólogo do Direito, utilizando métodos e
técnicas de pesquisa empírica, estuda como se forma e transforma o Direito,
verificando qual é a sua função no seio da coletividade e como influi na vida social,
sem ter a preocupação de elaborar normas e de interpretar as que vigoram numa
dada sociedade” (Diniz, 2008, pág. 227).
• A psicologia
É no Direito Penal que essa disciplina tem mais aplicação, a ponto de se falar
em um sub-ramo denominado psicologia criminal, que, entre outros temas,
17 compreende o da psicologia do criminoso. No Direito Civil, a psicologia serve para
estabelecer, por exemplo, se determinado ato foi praticado voluntariamente ou não.
Reale, apud Diniz, escreve que “a psicologia forense coloca à disposição do
jurista e do aplicador valiosos estudos sobre a natureza do comportamento humano,
abordando problemas da psicologia normal e patológica que interessam à medicina
legal, e ao direito processual penal e civil” (DINIZ, 2008, pág. 226).
E encerra doutrinando que:
A psicologia forense, ao estudar os fenômenos mentais ligados ao
direito e os princípios de onde precedem, proporcionando um
conhecimento do homem, de suas faculdades e inclinações, vem a
facilitar o trabalho do jurista, do legislador, que dita normas sobre o
comportamento humano, e do magistrado, que as aplica ao
pronunciar-se sobra a conduta humana. (DINIZ, 2008, pág. 227)
• A Política Jurídica
De acordo com Diniz, Política Jurídica é:
A ciência da organização do Estado procurando estudar as relações
entre autoridade e cidadãos, e das formas e meios jurídicos
adequados à consecução dos fins da comunidade por meio da ação
estatal...”. A política jurídica ocupa-se das valorações e estruturas
sociais que condicionam a elaboração da norma de direito,
procurando superar os possíveis antagonismos fáticos e valorativos.
E conclui que seu objeto próprio é o fenômeno estatal, ou seja, a
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origem, a função e a atividade do Estado desenvolvida para atingir os
fins da coletividade. (DINIZ, 2008, pág. 231)
E, para complementar o estudo da história do Direito, não se pode deixar de
ver a teoria do Direito.
A teoria do Direito é a disciplina que fornece noções com função de
verdadeiros requisitos sobre os quais não se admitem especulações. Segundo Diniz,
essa ciência funciona como:
[...] uma teoria positiva de todas as formas de experiência jurídica,
isto é, aplicável aos vários campos do saber jurídico". É essa
disciplina "uma ciência da realidade jurídica, que busca seus
elementos na Filosofia do Direito e nas ciências jurídicas auxiliares
como a Sociologia do Direito e a História Jurídica, para, estudando-
os, tirar conclusões sistemáticas que servirão de guia ao jurista e até
mesmo ao sociólogo ou ao historiador do Direito, sem as quais não
poderiam atuar cientificamente. (DINIZ, 2008, p. 220).
Assim, é no estudo do Direito que se encontram os regramentos, a hierarquia
e a disciplina que devem regulamentar todos os organismos, sistemas e indivíduos.
E, no caso da hierarquia e da disciplina, autores como Bandeira de Mello, Silva e Di
Pietro já se posicionaram.
Para Mello, a hierarquia pode ser definida como:
O vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de
escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a
inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-
lhe, uma contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade
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administrativa dos subordinados. Tais poderes consistem em: a)
poder de comando; b) poder de fiscalização; c) poder de revisão, d)
poder de punir; e) poder de dirimir e f) poder de delegar. (MELLO,
1996, pág. 81)
Para Silva, hierarquia "é o vínculo de subordinação escalonada e graduada de
inferior a superior”; por sua vez, disciplina "é o poder que tem os superiores
hierárquicos de impor condutas e dar ordens aos inferiores. Correlativamente,
significa dever de obediência dos inferiores em relação aos superiores" (SILVA,
1997, pág. 705).
Para Di Pietro, a hierarquia é um princípio da Administração Pública que
estrutura e cria uma relação de coordenação e subordinação, de acordo com
atribuições definidas em lei. Ensina ainda que desse princípio decorre uma série de
prerrogativas para a Administração Pública: a de rever atos dos subordinados, a de
delegar e avocar atribuições e a de punir; para o subordinado, surge o dever de
obediência (DI PIETRO, 2001, pág. 74) (grifo nosso).
No que se refere à disciplina, Di Pietro a coloca como um dos poderes da
Administração Pública, doutrinando que “o Poder Disciplinar é o que cabe à
Administração Pública para apurar infrações e aplicar penalidades aos servidores
públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina administrativa” (DI PIETRO, 2001,
pág. 90). Acrescenta que são resultantes da hierarquia as organizações
administrativas, que se baseiam em dois pressupostos fundamentais, a distribuição
de competências e a hierarquia, e que é dessa estrutura que decorrem para a
Administração Pública diversos poderes, entre os qu ais o de aplicar sanções
em caso de infrações disciplinares . Ainda dentro do tema hierarquia, assinala que
esta pode ser empregada em três sentidos diferentes, um técnico-político e outros
dois jurídicos (PIETRO, 2001, pág. 92) (grifo nosso).
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E Silva alerta ainda para a importância desses bens jurídicos afirmando que
não se confundem.
Não se confundem, como se vê hierarquia e disciplina, mas são
termos correlatos, no sentido de que a disciplina pressupõe relação
hierárquica. Somente se é obrigado a obedecer, juridicamente
falando, a quem tem o poder hierárquico. ‘Onde há hierarquia, com
superposição de vontades, há, correlativamente, uma relação de
sujeição objetiva, que se traduz na disciplina , isto é, no rigoroso
acatamento pelos elementos dos graus inferiores da pirâmide
hierárquica, as ordens, normativas ou individuais, emanadas dos
órgãos superiores.’ A disciplina é, assim, um corolário de toda
organização hierárquica (SILVA, 1997, pág. 705).
Postas essas noções iniciais acerca da disciplina, que se traduz na
consequência lógica da hierarquia, cabe apresentar, à luz dos doutrinadores, os
conceitos de “ Hierarquia como a ordenação da autoridade, em níveis diferentes”, e
“ Disciplina como a rigorosa observância e o acatamento integral das leis,
regulamentos, normas e disposições que fundamentam o serviço”. Na história do
Direito, contribuem, para a institucionalização da disciplina, as regras ou normas e
os princípios, e a doutrina jurídica tem sido pacífica na compreensão de que
princípios e regras são espécies emanadas de uma mesma origem: a norma jurídica.
Devido à sua relevância, os princípios estão inseridos nos dispositivos
constitucionais, destacando-se de forma especial para a Administração Pública o art.
37 e seus incisos.
Tanto as regras quanto os princípios são normas porque dizem como deve
ser feito o Controle Disciplinar e porque podem ser formulados com base na
permissão ou na proibição.
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Norma é uma regra de conduta, podendo ser jurídica, moral, técnica ou de
outra natureza. A norma jurídica é uma regra de conduta imposta, admitida ou
reconhecida pelo ordenamento jurídico, equivalendo à lei, porém a norma abrange
também o costume e os princípios gerais do Direito. A lei seria o ato que atesta a
existência da norma que o Direito vem reconhecer como de fato ou forma existente.
Todos os ramos do Direito apresentam normas próprias. Assim é que se fala em
norma civil, constitucional, administrativa, processual, penal, internacional,
trabalhista etc.
O art. 2º da Lei de Introdução ao Código Civil alemão diz: "Lei, no sentido do
Código Civil e desta lei, é toda norma de direito". Os autores franceses quase não
empregam a expressão “norma jurídica”, preferindo falar em regra de Direito.
A classificação das normas jurídicas varia largamente de autor para autor:
primárias, secundárias, gerais, individualizadas, fundamentais, derivadas, legisladas,
consuetudinárias, jurisprudenciais, nacionais, internacionais, locais, de vigência
determinada ou indeterminada, de direito público ou privado, substanciais, adjetivas,
imperativas, supletivas, de ordem pública, repressivas, preventivas, executivas,
restitutivas, rescisórias, extintivas, constitucionais, federais, estaduais, municipais,
ordinárias, complementares, negociais, de equidade, positivas, de organização, de
comportamento, instrumentais, preceptivas, proibitivas, permissivas, particulares,
autônomas, rígidas, elásticas, formais, materiais, construtivas, técnicas.
Duguit fez uma famosa distinção: regra de direito normativa ou norma jurídica
propriamente dita, que determina uma ação ou abstenção, e regras de direito
construtivas ou técnicas, que asseguram a aplicação das regras normativas.
Silva recorre à lição de Gomes Canotilho e Vital Moreira para escrever que os
“princípios fundamentais visam essencialmente definir e caracterizar a coletividade
22 política e o Estado e enumerar as principais opções político-constitucionais”. Mais
adiante, destaca que a ciência do Direito Constitucional induz da realidade histórico-
social os lineamentos básicos, os grandes princípios constitucionais que servem de
base à estruturação do Estado (SILVA, 1997, pág. 97).
Para Mello “Só se pode, portanto, falar em direito administrativo no
pressuposto de que existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre
si uma relação lógica de coerência e unidade compondo um sistema ou regime
jurídico-administrativo” (MELLO, 1996, pág. 23). Prosseguindo, descreve e comenta
todos os princípios que regem a Administração Pública, concluindo: “finalmente, a
todos os princípios arrolados, deve-se acrescentar mais um, o princípio técnico de
organização, que é típico da Administração Pública: o princípio da hierarquia,
inexistente no exercício das funções legislativa e jurisdicional, mas tão-só na função
administrativa.” (MELLO, 1996, pág. 44).
No que se refere ao ato que regulamenta o Poder Disciplinar, tem-se que o
ato disciplinar é público, discricionário, unilateral, autoexecutório, simples, interno,
constitutivo e material ou formal.
O ato administrativo disciplinar requer o motivo e a finalidade, além dos
elementos comuns do ato jurídico, que são o agente capaz, que equivale à
competência, ou seja, a autoridade competente, o objeto lícito e a forma prescrita ou
não defesa em lei.
23 1.2 Disciplina no serviço público
No serviço público, a disciplina vem estabelecida pela Constituição Federal,
Códigos e Doutrinas de Direito Penal, Civil e Administrativo, Estatutos e Códigos de
Ética, como também pela Lei nº 9.784/99, que é a Lei do Processo Administrativo.
Assim sendo, conforme mostra a figura 1.1, toda essa normatização tem
como referência os princípios do Direito e da Administração Pública: legalidade,
moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.
Figura 1.1 A intersetorialidade da disciplina
Di Pietro afirma que, embora alguns autores não aceitem a existência do
princípio da moralidade, haja vista entenderem que o conceito de moral
administrativa é vago e impreciso, resultando em sua absorção pelo princípio da
legalidade, "antiga é a distinção entre Moral e Direito, ambos representados por
círculos concêntricos, sendo o maior correspondente à Moral, e o menor ao Direito"
(DI PIETRO, 2001, pág. 77). E vai mais além afirmando que "Licitude e honestidade
seriam os traços distintivos entre o Direito e a Moral, numa aceitação ampla do
brocardo segundo o qual non omne quod licet honestum est (nem tudo que é legal é
honesto)" (PIETRO, 2001, pág. 77).
Moral Moralidade
Administrativa
Moralidade Direito
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Assim, o conceito de moral, para as questões jurídicas, é na verdade simples
e deve se originar do bom senso, dos critérios naturais dos seres humanos comuns.
Fazendo-se a seguinte pergunta: Para ficar em paz com a minha consciência, faria
isso? Se a resposta for não, o ato é imoral. Como muito bem leciona Di Pietro:
[...] não é fácil estabelecer distinção entre moralidade administrativa e
probidade administrativa. A rigor, pode-se dizer que são expressões
que significam a mesma coisa, tendo em vista que ambas se
relacionam com a idéia de honestidade na Administração Pública.
Quando se exige probidade ou moralidade administrativa, isso
significa que não basta a legalidade formal [...] é preciso também à
observância de princípios éticos, de lealdade, de boa-fé, de regras
que assegurem a boa administração e a disciplina interna na
Administração Pública. (PIETRO, 2001, pág. 657)
Di Pietro, ainda tecendo considerações acerca da relação entre moralidade e
improbidade administrativa, afirma:
A improbidade administrativa , como ato ilícito, vem sendo prevista
no direito positivo brasileiro desde longa data, para os agentes
políticos, enquadrando-se como crime de responsabilidade. Para os
servidores públicos em geral, a legislação não falava em improbidade,
mas já denotava preocupação com o combate à corrupção, ao falar
em enriquecimento ilícito no exercício do cargo ou fun ção , que
sujeitava o agente ao seqüestro e perda de bens em favor da
Fazenda Pública. O mesmo não ocorreu com a lesão à moralidade. A
inclusão do princípio da moralidade administrativa entre os princípios
constitucionais impostos à Administração é bem mais recente, porque
ocorreu apenas com a Constituição de 1988. (PIETRO, 2001, pág.
657)
E continua afirmando que vale dizer que:
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Nessa Constituição, quando se quis mencionar o princípio, falou-se
em moralidade (art. 37, caput) e [...] quando se quis mencionar a
lesão à moralidade administrativa, falou-se em improbidade (art. 37,
par. 4º); do mesmo modo a lesão à probidade administrativa aparece
como ato ilícito no art. 85, V, entre os crimes de responsabilidade do
Presidente da República, e como causa de perda ou suspensão dos
direitos políticos no art. 15, V. (PIETRO, 2001, pág. 657)
Na definição de atos de improbidade administrativa, Moraes também se
preocupa afirmando: “Atos de improbidade administrativa são aqueles que,
possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou
indiretamente os princípios constitucionais e legais da administração pública,
independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo
material ao erário público” (MORAES, 2002, pág. 320).
Adiante, Moraes, in Ferreira Filho, ainda ressalva que a lei de improbidade
"não pune a mera ilegalidade, mas, sim, a conduta ilegal ou imoral do agente
público, e de todo aquele que o auxilie, voltada para a corrupção" (MORAES, 2002,
pág 320).
No mesmo sentido e, corroborando a definição acima referida, tem-se o
magistério de Di Pietro:
Comparando moralidade e probidade, pode-se afirmar que, como
princípios , significam praticamente a mesma coisa, embora algumas
leis façam referência as duas separadamente, do mesmo modo que
há referência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade
como princípios diversos, quando este último é apenas um aspecto
do primeiro.
26
No entanto, quando se fala em improbidade como ato ilícito , como
infração sancionada pelo ordenamento jurídico, deixa de haver
sinonímia entre as expressões improbidade e imoralidade, porque
aquela tem um sentido muito mais amplo e muito mais preciso, que
abrange não só atos desonestos ou imorais, mas também e
principalmente atos ilegais. Na lei de improbidade administrativa (lei
8429, de 02-6-92), a lesão à moralidade administrativa é apenas uma
das inúmeras hipóteses de atos de improbidade previstos em lei. (DI
PIETRO, 2001, pág. 659)
Buscando nas esferas da Administração Pública, encontram-se os
ensinamentos de Carvalho sobre O Sistema Disciplinar no Direito Federal Brasileiro.
(CARVALHO, 18/08/2009)
No Direito Positivo Federal, modelo reproduzido em quase todas as Unidades
Federadas brasileiras, o PAD e a Sindicância contra servidores públicos são
regrados na Lei nº 8.112/90, suplementada pelas disposições da Lei Geral de
Processo Administrativo da União (Lei Federal nº 9.784/99), vigorando o sistema
semijurisdicionalizado, em que uma Comissão Processante, composta de três
servidores estáveis, colhe as provas, formula a acusação e encaminha para
julgamento pela autoridade administrativa competente, a qual pode ou não ser a
mesma que instaurou o feito.
É assegurada ampla possibilidade de defesa ao acusado, que tem o direito de
conhecer as acusações provisórias iniciais e os fatos contra ele articulados, sendo
citado para acompanhar o processo punitivo, propor provas e contraprovas,
participar da instrução ativa e, passivamente, ser interrogado ao final da atividade
instrutória. Sendo alvo de um juízo condenatório pelo colegiado disciplinar, deverá
ser indiciado mediante peça (Indiciação: art. 161, Lei Federal nº 8.112/90) em que
serão deduzidos, em artigos, os pontos acusatórios, com a indicação de provas e
fatos fundamentadores.
27
2. METODOLOGIA CIENTÍFICA 2.1 Métodos utilizados
Com relação aos procedimentos metodológicos quanto à forma de coleta de
dados, foi utilizada a pesquisa bibliográfica, em estudos doutrinários da área jurídica,
tais como: Direito Administrativo, Gestão de Recursos Humanos, Direito Público,
Direito Constitucional, Teoria do Estado, Ciência Política, em periódicos sobre o
assunto, como também a pesquisa via internet de atualidades.
Quanto ao modo de análise de dados, foram usados os métodos dedutivo,
descritivo e interpretativo, partindo de conteúdos e opiniões já doutrinados ou
escritos, para a conclusão subjetiva de um tema específico.
A pesquisa é a busca ou procura de resposta para alguma coisa. Quando se
trata de ciência, a pesquisa é a busca de solução de um problema cuja resposta
alguém quer saber. Assim é que se produz ciência, através de pesquisa, que é,
portanto, o caminho para chegar ao conhecimento.
Pesquisa é a forma de pensar para alcançar a natureza de determinado
problema, seja para estudá-lo, seja para explicá-lo. É na pesquisa que serão
utilizados diferentes instrumentos para obter uma resposta mais precisa, daí a
importância de definir o tipo de pesquisa a ser utilizado.
28
Nesta monografia, será utilizada a pesquisa teórica, ou seja, uma pesquisa
que analisará determinada teoria.
Na metodologia ou procedimentos técnicos, serão utilizados os
procedimentos de busca das fontes de informação, que são compostas basicamente
de textos – livros, revistas e jornais –, que também são chamados de fontes
bibliográficas, sendo a pesquisa denominada pesquisa bibliográfica.
A pesquisa bibliográfica é elaborada com base em material já publicado,
constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e, atualmente, material
disponibilizado na internet. São chamadas de fontes secundárias, pois preparam
para a análise do assunto que se está estudando. As informações que oferecem não
são analisadas em si mesmas, uma vez que já indicam a análise e a reflexão
produzida por outros autores. Em outras palavras, são as teorias, os conceitos, as
contextualizações realizadas por outros e que são necessárias para que se faça a
análise adequada dos dados primários.
O tratamento e a análise deste trabalho serão qualitativos, com interpretação
dos dados obtidos pela pesquisa através da combinação entre si e à luz das teorias.
Quanto à natureza, este trabalho pode classificado como pesquisa aplicada,
isto é, que objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática, dirigida à solução de
problemas específicos relativos a verdades e interesses locais.
Quanto à abordagem, pode ser considerado de natureza qualitativa, pois há
uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um vínculo indissociável
entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito, que não pode ser traduzida em
números.
29
Quanto aos objetivos, sua natureza é descritiva, visando descrever
fenômenos ou o estabelecimento de relações entre variáveis, com análise dos dados
indutivamente, com foco no processo e seu significado.
Segundo Gil (1991), a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em
material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos.
Estudos exploratórios, pesquisas sobre ideologias e as que se propõem à análise de
diversas posições sobre um problema costumam ser desenvolvidos, quase
exclusivamente, com base em fontes bibliográficas.
Ainda segundo Gil (1991), as fontes bibliográficas podem ser classificadas
como livros de leitura corrente, livros de referência, publicações periódicas e
impressos diversos. Ainda segundo ele, os livros constituem a fonte bibliográfica por
excelência.
Esta tese tem:
Como problema: Como melhorar a disciplina e diminuir as irregularidades
funcionais?
Como hipótese: O valor da disciplina para o bom desempenho da função e
qualidade dos serviços prestados.
E como objetivos: Geral – melhorar o desempenho profissional e Especifico –
demonstrar as vantagens da disciplina no serviço público municipal.
30
3. A DISCIPLINA NO SERVIÇO PÚBLICO
3.1 Como melhorar a disciplina no serviço público
No serviço público, a disciplina pode ser melhorada com adoção de políticas
públicas, com ações para controle da disciplina e uso de importantes instrumentos
da Administração Pública para o maior patrimônio do serviço público, que é seu
potencial em recursos humanos.
Uma boa política de recursos humanos depende da adoção de medidas que
busquem valorizar o serviço, necessitando, assim, de projetos que viabilizem tanto a
formação e qualificação quanto a atribuição de responsabilidades. É nesse campo
que entra a questão do Controle Disciplinar.
O Controle Disciplinar deve ser uma política aplicada pela Administração de
Recursos Humanos e compreende, de acordo com Alves, o controle que é feito a
partir de uma política de gestão com planejamento e transparência e com o objetivo
de prevenir riscos e corrigir desvios. (ALVES, 2008, pág. 89)
O PAD é, portanto, um instrumento de controle, e a Administração Pública
não tem por finalidade aplicar punição, mas tem o dever de controle, com a
finalidade de manter a ordem com adequada prestação de serviço, devendo o gestor
responsável criar mecanismos para tanto.
31
Importantes estruturas da Administração Pública já adotam uma política de
controle por meio de etapas, com prevenção, correção, ajustamento de conduta e
aplicação de penalidades.
A prevenção é um mecanismo a ser utilizado pela área de Administração de
Recursos Humanos, a correção, pela chefia, o ajustamento de conduta, por
estruturas permanentes, como comissões, e a sanção ou pena, pela autoridade
superior, depois de apurados os fatos em Processo de Controle Disciplinar, PAD ou
Sindicância.
Vê-se que, nessa estrutura, a sanção ou pena é a última alternativa e visa
ainda à conscientização e melhora do funcionário, dentro das alternativas da pena.
Considerando-se as três etapas do Controle Disciplinar, a prevenção deve ser
através de treinamentos, orientações para as responsabilidades, cursos de formação
sobre ética e deveres funcionais. Através de pesquisa ou investigação sobre as
condições do trabalho é que verifica se há falhas, de quem são e as circunstâncias
que as produziram. Portanto, determina-se quem cometeu as falhas,
restabelecendo-se as obrigações e, por fim, a motivação. A correção deve ser um
instrumento da chefia imediata, que deve ordenar, controlar e corrigir. O primeiro
dever dos chefes é estabelecer uma boa comunicação verbal, de forma rápida e
precisa, e, num segundo momento, uma comunicação escrita, de forma oficial, sobre
os procedimentos e deveres a cumprir. E o PAD, dentro do PAD está sendo inserido
o ajustamento de conduta que deve ser feito por estruturas especiais permanentes e
comissões, que, de comum acordo com o funcionário, lavram um termo em que se
estabelecem a ocorrência e o compromisso do funcionário. Pode ser elaborado
como TAC, Termo de Compromisso de Gestão ou, ainda, Acordo de Conduta
Pessoal e Profissional.
32
Esse controle do ajustamento enquadra-se no princípio da discricionariedade
da ação disciplinar, atendendo ao princípio da finalidade, que é a solução de
conflitos, e regula o funcionamento dos serviços, conforme ilustra a figura 3.1.
Figura 3.1 Instrumentos do Controle Disciplinar
A Advocacia Geral da União, AGU, no projeto da nova Lei Orgânica,
estabelece o Código de Conduta da Alta Administração Federal e o Acordo de
Conduta Pessoal e Profissional. No Estado do Espírito Santo está o anteprojeto do
Estatuto Jurídico da Disciplina. E a Polícia Federal no seu anteprojeto do regime
disciplinar traz no capítulo II “Do Ajustamento de Conduta”.
Artigo 7º - pode ser elaborado termo de compromisso de ajuste de
conduta quando a infração administrativa disciplinar, no seu conjunto
apontar a ausência de efetiva lesividade ao erário, ao serviço ou a
princípios que regem a administração pública.
CONTROLE
DISCIPLINAR
PREVENÇÃO
Política de Recursos Humanos
CORREÇÃO
Instrumento das Chefias
PROCESSO
Comissões Permanentes
33 A Lei nº 1.818/07 do Estado do Tocantins dispõe sobre o Estatuto Dos
Servidores Públicos Civis do Estado do Tocantins e, na subseção única, Do
Ajustamento de Conduta, estabelece suas condições de aplicabilidade no art. 147.
O anteprojeto do Regime Disciplinar da Polícia Federal, no capítulo I, trata do
ajustamento de conduta e, no art. 7º, fala de sua aplicabilidade.
Por fim, tem-se o PAD, que deve obedecer aos princípios do contraditório e
ampla defesa, respeitando todas as regras processuais. Nesse caso, estando o
funcionário, dependendo de sua conduta, sujeito à pena de demissão, esta pode ser
transcrita com a expressão “a bem do serviço público”.
3.2 A disciplina diminui a incidência de infrações
No 10º Congresso de Direito Disciplinar¸ realizado em Brasília, de 15 a 17 de
julho de 2009, especialistas que fazem a doutrina do Direito Disciplinar, matéria que
regula diretamente o PAD, falaram sobre os novos modelos e resultados do Controle
Disciplinar, como o ajustamento de conduta, para atualizar os estatutos e as
reformas no Código de Processo Penal e recepcionar novas teses.
Sobre a questão da diminuição das infrações ou melhora da disciplina
Luciano Ferraz, professor adjunto de Direito Administrativo na UFMG, mestre e
doutor em Direito Administrativo pela UFMG e controlador-geral do município de
Belo Horizonte, em um de seus artigos, ensina que:
A partir dessa premissa, para o âmbito financeiro, orçamentário,
patrimonial, operacional e do cumprimento das finalidades sociais da
Administração Municipal de Belo Horizonte – área de atuação da
34
Auditoria-Geral –, o instrumento de controle consensual proposto e
implantado foi o TCG – Termo de Compromisso de Gestão –, previsto
no Decreto n. 12.634/2007. Já para o âmbito da Corregedoria-Geral, o
instrumento proposto e implantado foi a SUSPAD – Suspensão do
Processo Administrativo Disciplinar, introduzida pelo art. 6º da Lei
Municipal 9.310/06, e regulamentada pelo Decreto n. 12.636/07.
A SUSPAD – objeto temático deste ensaio – constitui inovação no
curso do processo administrativo disciplinar previsto no Estatuto dos
Servidores do Município de Belo Horizonte, inspirada na figura da
Suspensão Condicional do Processo Penal (Lei Federal n. 9.099/95).
Seus objetivos centrais (da SUSPAD), além dos de desburocratizar e
tornar menos dispendiosos os processos de controle disciplinar no
âmbito da Administração Pública, foram: a) conferir maior celeridade
aos processos instaurados pela Corregedoria – princípio da economia
processual; b) permitir a auto-recuperação do servidor nas infrações
de baixo potencial lesivo à disciplina interna da Administração.
As justificativas para a adoção da SUSPAD, além do anunciado giro
teórico da concepção de controle, basearam-se em estudos
estatísticos que me foram apresentados pelo Corregedor-Geral do
Município, Saulo Luiz Amaral e sua equipe.
Como se vê, a SUSPAD, além de não se configurar mecanismo para
o “engavetamento” de processos, prestigia os princípios
constitucionais da eficiência (art. 74, II, CR) da economicidade (art.
70, CR) e da eficácia (art. 74, II, CR), à medida que diminui o tempo
de tramitação dos processos – diminuindo consequentemente os
gastos públicos –, como também possibilita à Administração separar o
joio do trigo, ou seja, processar e apenar servidores que cometam
faltas graves à disciplina interna do serviço público.
Além de tudo isso, inolvidável que a SUSPAD é instrumento
humanista, que reconhece a falibilidade do ser humano e que aposta
na sua auto-recuperação, prestigiando, em ultima ratio, dois valores
fundamentais da República Federativa do Brasil: o valor social do
35
trabalho e o princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III e IV,
CR)”.
Nesse mesmo artigo, faz demonstração da melhora do desempenho no
serviço público, apresenta dados, como a diminuição do tempo de tramitação de um
PAD, e constata que, antes da instituição da Controladoria, o tempo médio de
tramitação de um processo era de 16 meses, passando, após a instituição da
Controladoria, para 9 meses, e, com a instituição da Suspad, para 5 meses.
3.3 O conhecimento da disciplina como melhora técni ca e pessoal
O conhecer como princípio já dá ao ser humano uma das mais importantes
premissas: fazer parte daqueles que adquirem o conhecimento. E o conhecimento é
uma oportunidade para melhorar, tanto pessoal quanto profissionalmente. No Direito
Penal, alegar desconhecimento não favorece a defesa nem atenua a pena, o que
deve ser estendido para o Direito Disciplinar.
O PAD, como um dos instrumentos de controle da disciplina, tem de produzir
resultado. O resultado que se espera está vinculado à finalidade do controle da
disciplina e ao princípio da finalidade, a qual tem dois objetivos: melhorar o
funcionário e melhorar o serviço.
A melhora do funcionário seria pela aplicação de uma sanção branda ou
média, que o levaria à reflexão, tornando-o um profissional melhor, comprometido
com a regularidade do serviço e com os fins da Administração Pública.
No segundo caso, pela imposição da última pena, a demissão, cuja finalidade
é a melhora do serviço, expurga de seu meio o indivíduo nefasto. O PAD, então,
36 avança nesse sentido: examina a acusação e a defesa, para uma tomada de
decisão, pela absolvição ou pela condenação. Em qualquer hipótese, deve-se ter em
foco a finalidade do Controle Disciplinar. O PAD não se esgota em si, pois está
associado a um resultado, que se espera justo e eficiente, tanto para o servidor
quanto para o serviço público.
37
4. A APLICAÇÃO DO CONTROLE DISCIPLINAR COMO MÉTODO
4.1 Avaliação e desempenho através do Controle Disc iplinar
O projeto de avaliação e desempenho pode ter, no Controle Disciplinar, um
dos instrumentos de fornecimento de dados e informações para preenchimento de
requisitos de avaliação e desempenho, pois, adequadamente estruturado, deve
contar com equipe multidisciplinar não só para uma avaliação formalizada de
desempenho como também para a manutenção de uma ficha funcional atualizada.
4.2 Melhora da qualidade dos serviços públicos
A melhora da qualidade dos serviços está vinculada à melhora da qualidade
de seus funcionários ou servidores, e um dos meios para aprimorar o nível de
recursos humanos é investir na formação pessoal, técnica ou profissional, aliada a
um efetivo Controle Disciplinar que acompanhe as etapas, perfis, desenvolvimento e
aproveitamento de funcionários, na sua aplicabilidade e resultados.
4.3 Melhor comunicação entre a Administração Públic a e os servidores
O Controle Disciplinar, longe de ser uma forma de imposição de medo, terror,
arbitrariedades ou pura subordinação, é um método de estruturação e reorganização
de pessoal ou recursos humanos, pois estabelece a devida comunicação entre os
funcionários, quando delimita a competência e os deveres da chefia e de todos os
38 servidores, mostrando a cada um sua competência, dever de obediência e respeito e
as responsabilidades na organização.
Um devido Controle Disciplinar mostra claramente os deveres e atribuições e
facilita a identificação dos problemas, das falhas e dos erros no serviço, levando, de
forma mais ágil, à adoção as medidas saneadoras, o que melhora a comunicação,
porque todos conhecem as principais diretrizes e podem detectar onde é preciso
melhorar. Desse modo, cria também um vínculo de confiança entre a Administração
Pública e os funcionários.
4.4 Melhor percentual no cumprimento de metas e obj etivos
O cumprimento de metas e objetivos depende de um campo adequado de
trabalho com normas e atribuições claras e definidas, para que cada profissional
possa desempenhar adequadamente sua função e, com entendimento, observar as
falhas e apresentar propostas para melhorar.
4.5 Compensação ou ganho pela boa disciplina e bom desempenho
A maior compensação ou ganho por uma boa disciplina e um bom
desempenho é o reconhecimento pela prestação de um bom serviço, visto que a
Administração Pública tem como meta primordial a prestação de serviços e deve, de
acordo com os princípios legais, perseguir sua qualidade.
No campo pessoal de cada profissional ou servidor público dedicado, está sua
dignidade e o desejo de ver reconhecido seu esforço pela prestação de um serviço
de qualidade.
39 No campo do Direito, da legalidade e regularidade dos serviços prestados
pela Administração Pública, o método através do Controle Disciplinar atende aos
princípios constitucionais e da Administração Pública.
Uma boa política de recursos humanos pode diminuir despesas, além de
manter a máquina administrativa em constante desenvolvimento, uma vez que os
funcionários terão motivação pessoal para aprimorar suas funções.
Caetano (1997, pág. 305) assim escreve: “em todos os grupos humanos
formados natural ou voluntariamente para a realização de certos fins se torna
necessária à observância, pelos respectivos participantes, das normas de conduta
imprescindíveis à coesão e à eficiência do grupo”.
Conclui que o fundamento da disciplina a que estão sujeitos os
agentes administrativos está na necessidade de assegurar a sua
integração nos serviços e a prestação da colaboração que lhes
compete nos termos mais convenientes à realização dos objectivos
desses serviços, mediante a observância de certos deveres.
(CAETANO, 1977, pág. 306).
40
5. ADMINISTRAÇÃO DO CONTROLE DISCIPLINAR COMO PROCESSO
5.1 As disposições legais estatutárias, a Lei Feder al nº 8.112/90, a Lei Estadual nº 10.261/68, a Lei 10.177/98 e a Lei Municipal nº 3.181/76
Como processo, o Controle Disciplinar deve observar as disposições legais,
primeiramente o Estatuto, que é a lei que tipifica as condutas dos funcionários,
estabelecendo os deveres, as proibições, as responsabilidades, e prevê a
punibilidade. Embora a maioria dos Estatutos, inclusive o Federal, use o termo
tipificação de condutas, a Súmula 20 do Cebrad e o Professor Léo da Silva Alves
consideram que o mais adequado seja enquadramento ou ajustamento de conduta:
SÚMULA 20 – Tipificação da infração disciplinar. - As faltas
disciplinares não são objeto de tipificação, ainda que estatutos, como
o federal, - Lei nº 8.112, art. 161 – utilizem o verbo tipificar. Elas são
enquadradas, ajustadas, aproximadas do plano geral traçado nos
estatutos. Essa é a solução, por exemplo, no modelo europeu, que
contempla a atipicidade das faltas disciplinares, considerando que a
criação de verdadeiros tipos deixaria de fora muitas condutas
disciplinarmente relevantes, que ficariam impunes, com sacrifício da
igualdade e da justiça. Daí a opção ser necessariamente outra,
reservando à autoridade administrativa um espaço discricionário, o
que não significa arbítrio. A motivação, por ser princípio também do
processo administrativo, deve acompanhar esse enquadramento,
como garantia da segurança jurídica.
41
Essa adequação ou enquadramento não caracteriza mau uso do poder,
liberalidade ou ação arbitrária da autoridade, pois é o ajuste das regras gerais aos
casos concretos, como o exercício legítimo do poder discricionário. Deve ser feito
com critérios, à luz da técnica de interpretação jurídica. A análise dos compromissos
do Estado, o exame das características do serviço público e a valoração da conduta
do agente no contexto de seu trabalho são balizas que devem ser consideradas.
A Súmula 20 estabelece também procedimentos para instauração de um
PAD, ou seja, quem é a autoridade competente para instaurá-lo, acolher o relatório e
determinar as regras de sua condução.
O sistema disciplinar está estabelecido através do Direito Positivo Federal,
modelo reproduzido em quase todas as Unidades Federadas brasileiras. O PAD e a
Sindicância contra servidores públicos são regrados nos Estatutos estaduais e
municipais e na Lei nº 8.112/90, suplementada pelas disposições da Lei Geral de
Processo Administrativo da União (Lei Federal nº 9.784/99), vigorando o sistema
semijurisdicionalizado, em que uma Comissão Processante, composta de três
servidores estáveis, colhe as provas e formula indiciamento ou acusação, através do
relatório final, onde são deduzidos, em artigos, os pontos acusatórios, com a
indicação das provas e fatos fundamentadores.
É assegurada ampla possibilidade de defesa ao acusado, que tem o direito de
conhecer as acusações provisórias iniciais e os fatos contra ele articulados, sendo
citado para acompanhar o processo punitivo, propor provas e contraprovas,
participar da instrução ativa e, passivamente, ser interrogado.
42 5.2 Na instauração e condução do Processo Disciplin ar são seguidas as regras legais dos Estatutos, da Lei do Processo Disciplinar, Lei nº 9.784/99, do Código de Processo Penal e do Código de Processo Civil
A Lei do Processo Disciplinar, o Código de Processo Penal e o Código de
Processo Civil também são observados para determinar o rito processual, tais como
as declarações do denunciante, o interrogatório do sindicado e o depoimento das
testemunhas de acusação e de defesa. Determinam também o rito do contraditório,
como a apresentação das peças defensivas de defesa prévia e alegações finais, a
solicitação de provas, documentos, perícias, inspeção e todas aquelas que são
admitidas. Estabelecem ainda os prazos e os momentos oportunos para sua
apresentação ou solicitação no PAD.
Entre as súmulas do Cebrad (Centro Ibero-Americano de Administração e
Direito) estão as de número 09 e 10, que falam da hierarquia das fontes do PAD:
SÚMULA 09 - A hierarquia das fontes do processo disciplinar. - São
fontes originárias do processo disciplinar a Constituição Federal, os
estatutos dos servidores públicos e as normas de organização de
entidades como empresas públicas e sociedades de economia mista.
As lacunas são seguidas pela Lei do Processo Administrativo (na
área federal, Lei nº 9.784/99), pela analogia dentro do Direito
Administrativo, pelos princípios que regulam o processo disciplinar e o
Direito Administrativo, pelas normas e princípios do Direito Penal e
Processual Penal, pelo Código de Processo Civil – matriz de todos os
processos – e pelos princípios gerais do direito.
SÚMULA 10 - O processo disciplinar e as relações com o Direito
Penal e o processo penal. - O processo administrativo disciplinar
guarda íntima relação com o Direito Penal e o Direito Processual
Penal, dos quais extrai o regramento supletivo indispensável à
43
instrução e ao julgamento. Do Código Penal, são recolhidos,
sobretudo, os elementos para análise das teses de defesa; e do
Código de Processo Penal são retiradas as orientações sobre a
produção e a valoração da prova e os critérios que orientam o ato de
julgar.
O Tribunal de Contas da União, na Decisão nº 358/98, referindo-se a matéria
disciplinar submetida à Corregedoria do órgão, assim decidiu: “[...] no caso de
omissão da Lei nº 8.112/90 e de suas alterações, aplicam-se, analógica e
subsidiariamente, no que couber, a juízo do Tribunal de Contas da União, as
disposições contidas nas normas do Poder Judiciário, em especial os Código Penal
e de Processo Penal”.
5.3 Das comissões que atuam no Processo Administrat ivo Disciplinar
Os Estatutos não especificam as pessoas que devem atuar no PAD, mas
estabelecem que devem, de preferência, ter conhecimento da área jurídica, ser
servidores estáveis e ainda ter grau de hierarquia igual ou superior à do sindicado. A
Advocacia Geral da União recomenda que um membro da Comissão Processante
tenha graduação em Direito.
Assim, em razão das atribuições, é importante que principalmente o
presidente tenha formação jurídica, visto que é a ele que cabe despachar, receber
advogados, dar pareceres, fundamentar quanto às preliminares levantadas pela
ordem, decidir sobre a condução do PAD e, ao final, fundamentar o relatório
conclusivo.
44 5.3.1 As Comissões Processantes devem ser permanent es, nomeadas por portaria e ter regimento interno
As Comissões Permanentes têm a vantagem de dedicação exclusiva e de
aprimoramento na questão do Controle Disciplinar, além de dar garantia à
Administração Pública ou à autoridade competente de que os PADs terão qualidade
e dificilmente serão atacados de nulidade pela defesa do sindicado ou pelo Poder
Judiciário.
A portaria é que dá poderes aos membros da Comissão Disciplinar para que
atuem no PAD, e o regimento interno das Comissões Permanentes determina os
requisitos, objetivos, estrutura organizacional, competências, finalidades,
composição e atribuições.
Na portaria, fica estabelecido quem vai atuar como presidente e membros,
recaindo sobre o presidente a maior responsabilidade, pois é ele que deve
estabelecer as regras, instrução e andamento do PAD, como também, de acordo
com os votos dos membros, elaborar o relatório final.
Importante ressaltar que a Comissão de Processo Disciplinar nomeada tem
autoridade e autonomia para praticar todos os atos no PAD, devendo observar
somente as responsabilidades da função, o interesse público e a busca da verdade.
Deve igualmente manter um planejamento de trabalho para bem resolver as
questões referentes à instrução e à prova. Nesse sentido, é a Súmula 18 do Cebrad:
SÚMULA 18 – O planejamento da instrução na sindicância e no
processo disciplinar. – O início dos trabalhos de sindicância ou de
45
processo disciplinar exige o planejamento da prova a ser produzida,
com o objeto de esclarecer os pontos que são indicados na clássica
fórmula conhecida como Heptâmetro de Quintiliano, a saber: Quem?
O quê? Quando? Onde? Como? Com que auxílio? Por quê? Os
responsáveis pela instrução, portanto, deverão identificar os meios de
esclarecimento dessas questões e organizar uma pauta a ser
cumprida, distribuindo, quando for o caso, as diligências e aprazando
os atos a serem praticados em audiência. Cumprido o roteiro, a
comissão, em nova reunião, decidirá sobre as medidas
complementares. Somente quando recolhidas às respostas e as
respectivas provas, estará a comissão autorizada a formar um
convencimento. Será a vez, então, em se tratando de processo, de
intimar o acusado para, querendo, apresentar provas e para o ato de
interrogatório.
Novos dispositivos legais têm sido criados por Estados, municípios e
instituições, com o objetivo de melhorar essa área da Administração Pública, que,
muitas vezes, não consegue realizar o devido PAD pela falta de dispositivos legais
adequados, de conhecimento das autoridades, de estruturas humanas e físicas, por
nomeação de Comissões Processantes de forma inadequada ou ainda por
interferência de outros poderes.
No caso do município de Ribeirão Preto, o Estatuto dos Servidores Públicos
Municipais, a Lei 3.181/76, carece de uma reforma para incorporar as inovações da
Constituição de 1988 e suas emendas, como também para aprimorar os
procedimentos a serem adotados. Portanto, sugerimos o modelo do Estado de
Santa Catarina, que criou o Estatuto Jurídico da Disciplina de forma apartada do
Estatuto Geral.
46 5.3.2 Comissão Multiprofissional Permanente
A Comissão Multidisciplinar Permanente deve ser composta por psicólogo,
assistente social, advogado e administrador e gestor da área de Administração de
Recursos Humanos, para condução do TAC.
A Comissão para Aplicação do Termo de Ajustamento de Conduta deve ser
diferenciada da Comissão para Condução de Processos Administrativos
Disciplinares. A nomeação de Comissão Multidisciplinar tem contribuído muito para a
melhora dos serviços, bem como a Comissão de Ética do Serviço Público, que
também pode ser multidisciplinar.
5.3.3 Comissões Permanentes para condução de Proces sos Administrativos Disciplinares
As Comissões Permanentes que atuam em Processos Administrativos
Disciplinares investigatórios ou apuratórios devem ser nomeadas de forma
permanente por portaria, com apoio em regimento interno.
As Comissões Permanentes, além de darem garantia e lisura à efetiva ação
do Controle Disciplinar, atendem aos princípios do Direito. A portaria é o instrumento
inicial que dá legalidade e inicia cada PAD, devendo conter os fatos e a nomeação
da Comissão Permanente, que deve ser composta por três membros efetivos. O
regimento interno é o instrumento que dá diretrizes ao trabalho a ser desenvolvido
pela Comissão Permanente.
47 5.3.4 A autonomia e a autoridade dos membros das Co missões Permanentes
Os membros de uma Comissão Permanente têm autoridade e autonomia e
devem formar o livre convencimento, caso em que não são representantes da
Administração Pública, e sim do Direito e do compromisso com a verdade. Assim,
desvinculam-se da hierarquia e devem formular seu juízo de acordo com a livre
convicção, em conformidade com o art. 157 do Código de Processo Penal, e formar
a convicção pela livre apreciação da prova. Há três verdades: a de quem acusa, a de
quem responde e a verdade propriamente dita. Quando esses requisitos são
observados para a formação de Comissão de Processo Administrativo Disciplinar,
afastam o desconforto e a desconfiança de uma comissão por encomenda.
Alves assim comenta: “Os funcionários que integram uma comissão
processante não são representantes da Administração e, muito menos,
representantes do administrador. Eles representam o Direito, como bem explicou o
eminente ministro José Augusto Delgado, do STJ, em memorável conferência
proferida em evento do Cebrad, em Fortaleza – CE, em abril de 2001. Logo, estão
desvinculados da hierarquia e devem obediência unicamente à consciência e à Lei.
E a Lei lhes assegura o livre convencimento” . (ALVES, 2008, pág. 18)
Na visão moderna de José Augusto Delgado, ministro do STJ, os
funcionários, ao assumirem a atividade processante, desvinculam-se da hierarquia e
não estão atrelados à Administração Pública: eles são representantes do Direito. E o
Direito nem sempre tutela a vontade (ou teimosia) do gestor.
A Comissão Processante não acusa nem demite, mas apura os fatos, e a
Comissão de Processo Administrativo Disciplinar não demite. Quem aplica a
penalidade de demissão é a autoridade competente.
48
A competência da Comissão Processante é a apuração dos fatos, a colheita
de provas, no exercício do contraditório, passo a passo com o acusado, em clima de
respeito mútuo, prestigiando na prática o princípio da dignidade da pessoa.
49
6. O PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
6.1 Termo de Ajustamento de Conduta ou Termo de Com promisso de Gestão
O Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) é um dispositivo legal usado por
várias instituições públicas a fim de manter a organização e o compromisso, alertar
com relação às responsabilidades e melhorar o serviço público.
Segundo Alves, não se pode aplicar pena em funcionário, mesmo de
advertência, sem antes instaurar o competente PAD ou Sindicância apuratória,
assegurando ao acusado o pleno exercício do contraditório e defesa. O Direito pátrio
refugou a chamada “verdade sabida”, pela qual se admitia a aplicação de pena com
base apenas no conhecimento direto da infração. Por ser uma solução prática, abria
caminho para arbitrariedades. (informação verbal)¹.
Por outro lado, o custo de um PAD é elevado. Há um custo psicológico, que
se apresenta de duas formas: a) o desgaste de servidores que integram uma
Comissão Processante e o profundo constrangimento daquele que responde; e b)
custo financeiro: um PAD que atenda ao rigor das formalidades custa em média R$
60 mil aos cofres públicos.
Portanto, o PAD deve ser reservado a questões relevantes, Para os que
erram sem intencionalidade ou perversidade, a razoabilidade impõe outro
tratamento. O próprio Direito reconhece instrumentos de prevenção e de correção
50 que, sem violentar garantia de terceiros, alcançam com mais eficácia a finalidade do
controle da disciplina. Entre essas medidas, está TAC.
No sistema jurídico, as figuras da transação penal e do ajustamento de
conduta são soluções rápidas, não onerosas, que permitem ao Poder Público
alcançar melhor resultado, uma vez que o ajustamento de conduta deve ser usado
pelas autoridades administrativas em substituição a Sindicâncias e PADs caros,
demorados e inócuos. É o Direito que se renova, para sair dos escaninhos da
burocracia inútil e atingir a finalidade de melhorar os funcionários e serviços.
6.2 Processo Administrativo Investigatório ou Sindi cância
O Processo Administrativo Investigatório ou Sindicância, ou ainda
Investigação Preliminar, corresponde ao Inquérito no Processo Penal. É um
procedimento preliminar sumário instaurado para o fim de investigação de
irregularidades funcionais e precede ao PAD, sendo dispensado da observância dos
princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa.
A Sindicância é expediente legítimo que a Administração Pública tem para
realizar investigações, mas como o PAD é regulado pelos Estatutos, em
determinado momento esses diplomas asseguram o exercício do contraditório e
ampla defesa, descaracterizando, por conseguinte, o caráter informativo da
investigação administrativa, como é o Inquérito Policial em relação à ação penal.
Nesse contexto, tem-se a Súmula 02 do Cebrad (Centro Ibero Latino-
Americano de Administração e Direito), que trata da Sindicância como expediente de
investigação, isto é, a Sindicância original, pura ou própria, que é o Processo
51 Sindicante, usado para investigar qualquer fato que tenha relação com o serviço
público.
SÚMULA 02 – A sindicância como expediente de investigação e
esclarecimento. - A sindicância de natureza investigatória está para o
processo disciplinar como o inquérito policial está para o processo
penal. Deve, por conseqüência, ser desenvolvida com meios
eficientes e legítimos de apuração, a fim de oferecer à autoridade
administrativa, se for o caso, os elementos que representem
materialidade e autoria, indispensáveis à instauração de processo
disciplinar. A sindicância também é o meio adequado para esclarecer
quaisquer outras circunstâncias que comprometam a regularidade do
serviço público, incluindo-se, aqui, questões relacionadas a
empregados de empresas que prestam serviço terceirizado, contratos
administrativos, vulnerabilidade de normas e procedimentos e
interferência de terceiros nas ações administrativas. Do relatório,
serão articuladas as providências, que podem incluir, por exemplo,
rescisão de contrato administrativo, adoção de medidas gerenciais de
prevenção ou correção, modificação de normas, tomada de contas
especiais e ciência ao Ministério Público.
Alves afirma que Sindicância é investigação e explica que é necessário
conviver com a Sindicância atípica, imprópria, que é aquela que pode levar à
aplicação de uma penalidade, e que, nesse caso, é um PAD, mesmo que
simplificado. Acrescenta que, muitas vezes, a Sindicância é um remédio usado para
tudo, pois investiga, examina responsabilidades e julga, arrematando que se deve
então esquecer o rótulo, ou seja, o nome dado, e trabalhar com a essência: “Se o
objeto é aferir a responsabilidade de alguém já identificado, com possível aplicação
imediata de pena, estamos diante de um processo , não importa o nome que lhe
tenha sido dado pelo legislador ou burocrata” (ALVES, 2008, pág. 59) (grifo nosso).
Em seu artigo Princípios que regem a Administração Pública e o reflexo no
Processo Administrativo Disciplinar, Alves explica que as Sindicâncias de natureza
52 investigativa são sigilosas, uma vez que o sigilo é fundamental para a investigação.
Em técnicas de investigação, diz-se que os investigados não devem saber dos
movimentos de quem os investiga. Nessa linha, o Superior Tribunal de Justiça
considera dispensável a publicação de portaria de instauração de Sindicância na
espécie investigativa. Essa regra foi posta no Provimento nº 05/2008 do Tribunal de
Justiça do Mato Grosso: (ALVES, 14/02/2009).
Sindicância Investigatória
Art. 18. A sindicância investigatória será instaurada quando o fato ou
a autoria não se mostrarem evidentes ou não estiver suficientemente
caracterizada a infração.
1º - A sindicância será instaurada para apuração dos fatos,
obedecendo, no que couber, a metodologia do inquérito policial,
tramitando sob sigilo, sendo dispensada a publicaçã o do ato
instaurador.
Alves acrescenta que a publicidade no PAD não significa que os atos
processuais sejam praticados em público e que seja permitido espalhar, pela
imprensa, tudo o que acontece nos autos. Preferimos, então, à luz do princípio da
razoabilidade, interpretar a publicidade como sendo, nesse caso, um meio caminho
entre o sigilo e o absoluto conhecimento. Na prática, pode-se dizer que têm acesso
aos autos e aos atos processuais aqueles com direito, prerrogativa ou interesse
legítimo. (ALVES, 14/02/2009).
Assinalando-se quem tem direito: o arguido, o seu advogado, o defensor
dativo; têm prerrogativa: qualquer advogado, a autoridade policial, o Ministério
Público, a autoridade judicial e os profissionais da área do Controle Disciplinar; têm
interesse legítimo: o estagiário de direito, a vítima, o autor de representação, os
53 representantes de sindicatos e associações aos quais o acusado estiver vinculado.
(ALVES, 14/02/2009).
6.3 Processo Administrativo Disciplinar ou Processo Sindicante
Nesse caso, tem-se um procedimento instaurado para apurar irregularidades
ditas não sanadas, dentro das etapas anteriores do Controle Disciplinar. Esse
procedimento tem por finalidade apurar irregularidades no serviço público praticadas
por servidor público e que podem levar à aplicação de penalidades, tendo, assim,
caráter punitivo, e deve respeitar os princípios do contraditório e ampla defesa, com
estrita observância dos princípios do devido processo legal, devendo ser respeitados
os procedimentos, os prazos e as oportunidades de defesa, sob pena de nulidade
relativa ou até absoluta.
Não havendo, no âmbito da Administração Pública, a devida estruturação da
gestão do Controle Disciplinar, o PAD é usado de forma indevida para apurar ou
regulamentar todas as etapas anteriores, o que causa prejuízo ao erário por ser um
trabalho mais técnico e de custo mais alto, além de muitas vezes necessitar atender
a demandas mais simples, que poderiam ser resolvidas pela chefia, através de
orientação técnica formal, de esclarecimento dos deveres e atribuições, ou mesmo
por um TAC.
6.4 O contraditório e ampla defesa
Em outro artigo, intitulado Processo Disciplinar – a compreensão do sistema,
Alves fala do devido Processo Legal, e ensina que o PAD, com o devido Processo
Legal, é o processo em que as provas que permitiram formatar uma acusação são
examinadas em comparação com os elementos da defesa para, ao final, resultar em
54 julgamento, com absolvição ou aplicação de pena prevista para a correspondente
infração. (ALVES, 09/02/2009).
O Estatuto refere-se à obrigação de apurar irregularidades. Segundo Aurélio
Buarque de Holanda, em seu clássico dicionário, irregularidade é “qualidade de
irregular” ou “falta de regularidade”, isto é, aquilo que é desigual, que é inconstante,
que foge do regramento, que é disforme. Desse modo, observa-se que tudo o que
escapa da regularidade do serviço público está sujeito à apuração pela autoridade.
Evidentemente, isso não significa a necessidade imediata de instauração de PAD,
mas enseja, pelo menos, o dever de averiguar a extensão do caso com os meios e
cautelas peculiares a cada situação.
As irregularidades podem ter três níveis: a) administrativo; b) civil; e c)
criminal.
Quando o servidor, por exemplo, recusa-se a usar crachá de identificação a
que está obrigado por regulamento, pratica ato de indisciplina, dá motivo para
promoção da responsabilidade no plano administrativo. Por intermédio de uma
Sindicância, assegurados ao acusado o contraditório e ampla defesa, este poderá
sofrer a aplicação de penalidade, geralmente de advertência ou de suspensão; no
caso desta última, quando ocorrer reincidência.
Por outro lado, o agente apropriou-se de bem público de que tinha posse em
razão do cargo, o que gerou responsabilidade penal (pelo crime de peculato),
disciplinar (pela prática de crime contra a Administração Pública) e civil, visto que
estará obrigado a reparar o dano patrimonial que causou (e mais responsabilidade
por ato de improbidade administrativa, o que pode ocorrer por via de ação de
improbidade ou ação civil pública).
55
Em uma terceira hipótese, se o servidor inutilizou documento de que tinha
guarda em razão do cargo, estará sujeito a dupla punição (penal e disciplinar).
Há situações em que o administrador estará diante de uma irregularidade que
representa unicamente uma lesão ao patrimônio. É o caso do servidor que,
inadvertidamente, ligou equipamento eletrônico em corrente elétrica diversa da
devida, produzindo dano irreversível. Descaracterizada a figura disciplinar da
desídia, tem-se exclusivamente a responsabilidade pela reposição (entrega de outro
bem igual) ou indenização (pagamento do valor do bem danificado).
Assim, constata-se que as irregularidades podem levar a níveis de
responsabilidade somados ou isolados. Um funcionário pode ser punido apenas
disciplinarmente, como pode receber penas disciplinares e criminais e, ainda, a
obrigação de reparar o prejuízo, mais medida judicial em razão de improbidade
administrativa.
Os Estatutos Funcionais trazem, via de regra, as disposições acerca dos
níveis de responsabilidade. A Lei nº 8.112/90, o Estatuto Federal, estabelece:
“Art. 121. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo
exercício irregular de suas atribuições”.
A responsabilidade civil vem tratada a seguir:
“Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou
comissivo, doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a
terceiros”.
A responsabilidade penal merece tratamento no art. 123:
“Art. 123. A responsabilidade penal abrange os crimes e
contravenções imputadas ao servidor, nessa qualidade”.
O art. 125 do estatuto, por sua vez, deixa claro:
56
“Art. 125. As sanções civis, penais e administrativas poderão cumular-
se, sendo independentes entre si”.
Desse modo, cumpre entender que o administrador público deve estar atento
a essas circunstâncias para que, diante de situação irregular, desencadeie a
apuração correspondente (Revista Jus Vigilantibus, segunda-feira, 9 de fevereiro de
2009).
A Lei nº 3.181/76, o Estatuto dos Servidores Públicos Municipais, traz
referência às responsabilidades nas disposições dos arts. 240, 241, 242 e 243.
57
7. VANTAGENS DE UM PROCESSO DISCIPLINAR
7.1 Melhora pessoal e profissional
Políticas de prevenção da indisciplina
Assim como o Direito Penal, o Direito Disciplinar deve se valer de meios que
auxiliem na demonstração dos motivos que levam à incidência da infração
disciplinar. Deve-se socorrer, por exemplo, da sociologia, da psicologia e da
estatística para compreender os fatores internos e externos que contribuem para a
incidência de infrações disciplinares.
O Direito Disciplinar tem se concentrado no enfrentamento dos casos
concretos com Sindicâncias e PADs que se repetem pelo mesmo motivo. Assim, há
o gasto público sem que se desenvolva um trabalho que permita um controle das
infrações.
O crime ou infração faz parte da natureza humana: todos os povos já
conviveram, convivem e certamente vão conviver com eles. O que deve ser feito e
vai fazer a diferença é capacidade de controle. Não há lei ou regime para garantir a
ação dos agentes públicos infratores, mas é possível estabelecer mecanismos de
controle, por meio de programas que possam detectar, controlar e inibir a incidência
de infrações.
58
No estudo das causas determinantes ou que influenciam o resultado nas
infrações disciplinares, devem ser considerados a análise do perfil do agente da
infração, a avaliação crítica da legislação, os meios de controle, os mecanismos de
correção e a prevenção.
Essa política pode ser identificada tanto no princípio da eficiência, que tem
dignidade constitucional, quanto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar nº 101/00), que enuncia:
Art. 1º - (....)
§ 1º - A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação
planejada e transparente, em que se previnem riscos e se corrigem
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.
7.2 Conscientização, orientação e penalidade
Na questão das penalidades, um fato pode desencadear a pena disciplinar e
a criminal, pois um mesmo fato pode ser considerado infração disciplinar no âmbito
da Administração Pública e crime na esfera judicial, surgindo o dever de indenizar ou
reparar o dano na esfera civil.
Caetano explica que o fundamento da pena ou repressão disciplinar está na
necessidade de assegurar o interesse do grupo social, organização ou
departamento administrativo. A razão disso está no interesse do grupo e o
fundamento no laço que liga o indivíduo ao grupo (CAETANO, 1997, pág. 306)
59 Já a repressão criminal está na necessidade de proteger e defender
interesses essenciais à vida em uma sociedade politicamente organizada. Nesse
caso, o indivíduo está submetido à soberania do Estado e às suas leis.
Mais adiante, o mesmo autor esclarece que, se a sentença penal deve ter
como provados fatos e autoria, a autoridade administrativa deve respeitar a coisa
julgada. Por outro lado, a absolvição no Processo Criminal não impede que, pela
mesma conduta, o indivíduo seja punido em um PAD.
Acrescenta Caetano que as infrações criminais são típicas, e as disciplinares
atípicas, bastando que o fato caiba na definição genérica dos deveres funcionais. No
Processo Criminal, as exigências de prova são muito mais rigorosas, e muitos casos
de corrupção, prevaricação, ou concussão não encontram provas suficientes para
condenação na esfera criminal, embora deixem rastros ou indícios suficientes para
justificar a punição disciplinar. (CAETANO, 1977, pág. 308).
No dizer do mesmo autor, “estamos perante duas formas distintas de
repressão que são exercidas separadamente e sem que uma prejudique a outra. A
punição disciplinar não impede a punição criminal, e a condenação numa não
envolve necessariamente a condenação na outra” (CAETANO, 1977, pág. 308).
7.3 Reconhecimento através da prestação de serviço - motivação
Caetano fala que é digno de recompensa o servidor que, por seu empenho
para fazer progredir os objetivos comuns, melhorar os métodos para atingir os
objetivos, observando os deveres e as proibições.
60 Acrescenta que as recompensas que as leis preveem são louvores, promoção
por distinção ou merecimento, medalhas e prêmios pecuniários (CAETANO, 1977,
pág. 306).
Assim, a falta do cumprimento dos deveres dá origem à infração disciplinar e
deve ser reprimida pelos superiores ou gestores públicos. Portanto, “Recompensas e
sanções penais são meios classicamente empregados para manter a disciplina”
(CAETANO, 1977, pág. 306).
61
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Constituição de 1988 consagrou os princípios constitucionais do Direito
Administrativo dando nova ordenação aos procedimentos dos gestores públicos.
Consagrou também as principais regras do Estatuto dos Servidores Públicos,
garantindo-lhes independência no exercício da função, afastando a ingerência
política e buscando uma melhor prestação de serviço.
Com a constitucionalização do Direito Administrativo, surgiu a Teoria Geral do
Direito Constitucional Administrativo, delimitada por princípios, preceitos e
finalidades básicas, que se amparam em dois pilares: a probidade e transparência e
a qualidade ou eficiência dos serviços, que vêm disciplinados pelos princípios
estabelecidos nas Constituições Estaduais, Leis Orgânicas e Estatutos.
A questão do Controle Disciplinar está diretamente ligada à probidade e
eficiência porque cuida dos deveres, das proibições e das responsabilidades dos
gestores e servidores públicos, através do PAD.
Dessa observação e de todo o exposto, resta certa a importância, para uma
boa administração pública, da observância aos princípios administrativos
constitucionais, com aplicação de políticas públicas em recursos humanos que
viabilizem o necessário aparelhamento e aprimoramento das Comissões
Permanentes, Corregedoria e Controladoria, com o objetivo de valorizar o serviço
público. Concluindo, fica validada a hipótese deste trabalho.
62
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Revista Qualimetria FAAP. São Paulo: número 207. Novembro de 2008. Mensal.
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www.portalpbh.pbh.gov.br
www.ribeirãopreto.sp.gov.br.
69
ANEXOS:
Indicações e Opiniões
A Revista Qualimetria FAAP 212 de abril de 2009 traz comentários do livro
“Gestão Pela Formação Humana” da autora Valderez Ferreira Fraga onde afirma
que quem ler compreenderá que a essência de qualquer empresa repousa sobre
sua gente. A Gestão pela Formação Humana (GFH) é justamente para se ter
funcionários e colaboradores entusiasmados, alegres e comprometidos com suas
responsabilidades.
De acordo com o Editorial da Revista Qualimetria FAAP n° 211 de março de
2009 é indispensável para quem trabalha com recrutamento o livro “Grandes
Decisões sobre Pessoas”. Conforme descreve o Editor, o autor do livro mostra que
não importa qual seja o negócio, produto ou estratégia, tudo é feito por pessoas, e
os bons resultados só serão possíveis quando os melhores profissionais ocuparem
posição adequada. E o sucesso decorre também da capacidade de escolher equipe;
saber tomar decisões sobre pessoas é uma habilidade indispensável na vida, e esta
habilidade é cercada por armadilhas, sendo a conscientização a melhor proteção.
Alerta para o fato de que o Chefe certo no ambiente de trabalho adequado a
produtividade é maximizada.
Na Edição 207 da Revista Qualimetria FAAP de novembro de 2008 nas
sugestões de leitura vem o livro de Dulce Magalhães “Manual da Disciplina para os
Indisciplinados” onde fala da verdadeira disciplina: “a verdadeira disciplina é a
70 unidade entre o pensar, o querer, o sentir e o agir...”, fala ainda que a auto-
descoberta é uma disciplina para toda a vida. E que existem sete disciplinas que
permitem a cada um ser diSipleno, ou seja, com plenitude de escolha que faz por si
mesmo”.
E apresenta as sete grandes disciplinas com suas respectivas chaves para
desenvolver a plena consciência e fugir da indisciplina.
• Disciplina do corpo – e o segredo do movimento
• Disciplina da energia – e o meta-princípio da atenção
• Disciplina das emoções – e o poder do não julgamento
• Disciplina do espírito – e a sabedoria da dúvida
• Disciplina das relações – e o milagre do amor
• Disciplina da conexão – e a chave da confiança
E explica que a palavra disciplina tem a mesma raiz de discípulo, aquele que
segue o caminho. E a disciplina é a escolha de um caminho pessoal da construção
da própria jornada, na formação da história da individualidade; é a vivência do mito
pessoal. E adiante estabelece que Disciplinar-se tem a ver com uma mudança
substancial e profunda de paradigmas.
Em outubro de 2008, a Revista Qualimetria FAAP 206 apresenta o livro do
educador Marco Aurélio Ferreira Vianna “Líder Diamante – o Sétimo Sentido”
importante na gestão e desempenho humano tem como regra de ouro: mesclar o
ambiente competitivo com o ambiente saudável. Confirma que Liderança é no final
das contas, uma longa jornada em direção a alma de cada um. Os 25 ensinamentos
evidenciam o verdadeiro significado da liderança que deve ser visto como uma longa
jornada, com uma trilha desafiadora.
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E na Revista Gerente de Cidades FAAP de Julho/agosto/setembro de 2009, o
Ministro de Estado, Chefe da Controladoria Geral da União Jorge Hage Sobrinho na
sua exposição sobre Transparência, Controle e Gestão: A necessária Integração.
Fala do Gestor Público, da importância da Carreira de Estado para a boa
Administração Pública e fala do uso do serviço público para beneficio próprio e de
parentes, e neste campo fala do controle adequado para a gestão. Ressalta a
importância do sistema do mérito profissional e da prevenção e repressão aos
crimes contra a administração pública, e conclui que é a combinação das funções da
prevenção de controle interno e de repressão e de correção que se molda a
CGU - Controladoria Geral da União.