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RESUMEN EJECUTIVO EVALUACIÓN EXTERNA DICONSA 2005

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COLEGIO NACIONAL DE

ECONOMISTAS, A.C.

EEVVAALLUUAACCIIÓÓNN EEXXTTEERRNNAA DDEELL EEJJEERRCCIICCIIOO FFIISSCCAALL 22000055 DDEELL PPRROOGGRRAAMMAA DDEE AABBAASSTTOO RRUURRAALL AA CCAARRGGOO DDEE

DDIICCOONNSSAA SS.. AA.. DDEE CC.. VV..

RESUMEN EJECUTIVO DEL INFORME FINAL DE LA EVALUACIÓN

(ALCANCE)

COORDINADOR MTRO. OSCAR GUERRA FORD

MARZO DEL 2006


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EEQQUUIIPPOO DDEE TTRRAABBAAJJOO

FERNANDO BUTLER SILVA

JORGE LUÍS ÁLVAREZ PERALTA

SENÉN VALDÉS VILLALOBOS

CRISTÓBAL ROBLES LÓPEZ

DANIEL ATALO NAVARRO RAMÍREZ


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ÍNDICE Capítulo I Diseño ________________________________________________________ 4

1.1. Análisis de la problemática que da origen al Programa y su incidencia sobre los factores que contribuyen al problema ____________________________________________ 4

1.1.1. Problema económico y/o social que da origen al Programa______________________________ 4 1.1.2. Factores que producen o contribuyen al problema _____________________________________ 4 1.1.3. Medida en que el diseño actual del Programa incide en dichos factores y atiende a la problemática identificada.________________________________________________________________________ 5

1.2. Análisis de complementariedad y duplicidad___________________________________ 7 1.3. Análisis del cambio en Reglas de Operación 2005 _______________________________ 8

1.3.1. Comparativo entre Reglas de Operación 2002, 2003 y 2005 _____________________________ 8 1.3.2. Problemática que da motivo a los cambios realizados en ROP __________________________ 11 1.3.3. Cambios a las ROP que responden a debilidades señaladas o recomendadas en evaluaciones anteriores_________________________________________________________________________ 13 1.3.4. Efecto de los cambios en ROP con respecto a la congruencia entre los distintos elementos del diseño del Programa ________________________________________________________________ 13 1.3.5. Estudio del origen, circunstancias o problemática operacional que dieron motivo a los cambios de RO. _____________________________________________________________________________ 14 1.3.6. Cambios en el diseño del Programa y los principios y líneas de acción de la Estrategia General de la Política Social en México (CONTIGO)._______________________________________________ 15

1.4. Comparación Internacional con Programas Alimentarios _______________________ 15 1.5. Modificaciones adicionales a ROP que se deben realizar para mejorar el cumplimiento de los objetivos del Programa. _________________________________________________ 16

Capítulo II Cobertura y Focalización _______________________________________ 19 2.1. Cobertura y focalización: estudio de gabinete _________________________________ 19

2.1.1 Cobertura ____________________________________________________________________ 19 2.1.2. Focalización _________________________________________________________________ 23

2.2. Análisis de la apertura y cierre de tiendas objetivo y no objetivo. _________________ 26 Capítulo III Operación___________________________________________________ 30

Capítulo IV. Análisis de la Flota Vehicular de Diconsa. ________________________ 49


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Capítulo I Diseño 1.1. Análisis de la problemática que da origen al Programa y su incidencia sobre los factores que contribuyen al problema

1.1.1. Problema económico y/o social que da origen al Programa Una de las principales características de las localidades aisladas geográficamente, con un reducido número de habitantes y en situación de pobreza, es la carencia de un abasto consistente de bienes y servicios. Esto se debe a que los habitantes de estas localidades no cuentan con los recursos suficientes para abrir tiendas debido al monto adelantado de capital que se requiere para invertir en inventarios, los mayores costos de transporte a consecuencia de los deficientes caminos rurales, y en caso de existir algunas tiendas locales, no hay una oferta consistente y suficiente de los productos básicos y a un precio adecuado. En respuesta a esta problemática, en 1979 se crea el Programa de Abasto Rural a cargo de DICONSA, con la finalidad de garantizar el abasto de productos alimenticios de los habitantes de zonas marginadas y aisladas. En la actualidad, el PAR-DICONSA tiene como principal objetivo garantizar el abasto de productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor nutricional de forma eficiente, oportuna y suficiente, de la población en pequeñas localidades rurales y donde las familias se encuentren en condición de pobreza, sin una alternativa consistente de abasto.

1.1.2. Factores que producen o contribuyen al problema La inconsistencia o inexistencia de abasto en ciertas localidades del país se explica en lo fundamental por la combinación de tres factores: el reducido número de habitantes de la localidad en cuestión, el accidentado relieve del territorio y el bajo ingreso de su población. Estos tres elementos que, cada uno por separado no conducirían necesariamente a una situación de desabasto de la localidad, cuando se combinan, por lo general, son la causa de la inconsistencia de abasto. El reducido número de habitantes en una localidad explica la inconsistencia o inexistencia de abasto en caso de que dichos habitantes sean pobres, pero no en el caso de que fueran de mediano o alto ingreso, ya que en este último caso, estos habitantes podrían pagar el mayor costo de transporte por unidad de mercancía que implica llevar poca carga a un pequeño número de habitantes. Sin embargo, en el caso en que los pobladores sean pobres, difícilmente podrían pagar el mayor precio de estas mercancías para absorber el alto costo de transporte unitario por unidad de producto.


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Un segundo factor que contribuye al problema de asilamiento geográfico, es el accidentado relieve del territorio mexicano, lo cual hace muy difícil el transito de mercancías y personas de unas localidades a otras, o las grandes distancias del norte del país. Sin embargo, en la medida que la construcción de infraestructura de puentes y caminos ha venido avanzando durante los últimos años por programas federales y estatales ha permitido un mayor tráfico de personas y mercancías entre localidades rurales y semi-urbanas. Finalmente, otro de los elementos que explicaba la inexistencia o pocas tiendas privadas en las localidades rurales eran los bajos ingresos de todos sus pobladores, por lo no contaban con el capital de trabajo suficiente para invertir en la apertura de una tienda. Sin embargo, esta situación ha venido cambiando a consecuencia que el flujo de remesas del extranjero y la creciente cantidad de recursos federales y estatales que se dirigen hacia estas zonas a través de diversos programas.

1.1.3. Medida en que el diseño actual del Programa incide en dichos factores y atiende a la problemática identificada. En este apartado se analiza en qué medida el diseño actual del PAR-DICONSA atiende la problemática identificada e incide sobre los factores que dan lugar al mismo. Parte del objetivo general, en lo que se refiere a garantizar el abasto de productos básicos y complementarios, de calidad, con alto valor nutricional es totalmente consistente con la problemática identificada, en la cual se señaló que una de las principales manifestaciones del aislamiento a que están expuestas las localidades rurales en pobreza es la carencia de un abasto consistente de bienes y servicios en estas comunidades. Sin embargo, se puede observar que los otros elementos del objetivo general, tales como transferir a los compradores en las tiendas Diconsa un margen de ahorro con respecto a los vigentes en el mercado local, la prestación de servicios adicionales y apoyar a productores del sector social mediante la comercialización de sus productos e impulsar circuitos regionales de producción y consumo, no tienen una relación directa con la problemática identificada que dio origen al Programa. Al considerar lo establecido en la cobertura, población objetivo y elegibilidad presentado en los lineamientos generales, está claro que el diseño del PAR-DICONSA está enfocado a atender la población identificada en el problema que dio origen al Programa, ya que atiende a localidades rurales de entre 200 y 2,500 habitantes, con población en situación de pobreza alimentaria, en zonas de alta y muy alta marginación, y sin un servicio de abasto local suficiente y adecuado. El tipo de apoyo, consistente en brindar el servicio de abasto por medio de tiendas y puntos de venta, para comercializar productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor nutritivo, y en donde sea posible, ofrecer otros servicios a


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la comunidad, es totalmente congruente con la problemática identificada, que es la inexistencia de un sistema adecuado de abasto. En cuanto a la mecánica de operación, el diseño actual del Programa está orientado de manera correcta para atender el problema que dio origen al Programa. En cuanto a los criterios para el cierre y reubicación de tiendas, el diseño actual es muy laxo para cerrar aquellas que ya no sean necesarias. El Programa atiende a la problemática identificada, pero de hecho no incide sobre los factores que contribuyen al problema, debido a que éstos factores tienen su origen en causas físicas o de pobreza extrema, por lo que estos factores han sido diezmados por el proceso de urbanización del país, la creciente construcción de infraestructura de caminos (vías primarias y caminos rurales), las remesas de dinero del extranjero que reciben las familias que habitan en las zonas rurales y la mayor transferencia de recursos a estas zonas a través de diversos programas federales y estatales. Existen señalamientos en el objetivo general y objetivos específicos que no responden directamente al problema identificado que dio origen el problema. Sin embargo, es importante mencionar que algunos de estos objetivos son congruentes con nuevas necesidades observadas en las zonas rurales, lo cual debería dar lugar a una nueva línea de investigación que considere la importancia de Diconsa, no del PAR, para enfrentar a otro tipo de problemática observada en años recientes, y que es de naturaleza diferente a la que dio origen al PAR. Esta nueva problemática tiene más que ver con los problemas de comercialización que enfrentas los pequeños y medianos productores locales y regionales. Debido a la evolución que la economía nacional ha tenido, parece ahora más importante poner la atención en el papel de Diconsa como un líder en la comercialización en las zonas rurales del país que fortalezca el mercado interno, a su papel como distribuidor minorista. Como tema de una agenda de investigación debería de plantearse la posibilidad de que la Empresa Diconsa busque ahora ser proveedor de las pequeñas tiendas privadas en las zonas rurales de difícil acceso, y pasar ser distribuidor de medio mayoreo, más que ser un vendedor al menudeo, ya que esta última actividad ha sido cuestionada en los últimos años ya que en la mayoría de las localidades donde operan las tiendas Diconsa existen otras tiendas privadas. El origen del Programa de Abasto Rural es atender a la población en pobreza en aquellas localidades donde no existían tiendas o que no contaban con un abasto consistente, sin embargo, en la medida que este problema ha ido cediendo, es importante ahora que Diconsa se perfile hacia una nueva función, vital, que exige la nueva realidad: la de utilizar su infraestructura de almacenaje y su flota de transporte para comercializar al mayoreo y medio mayoreo productos locales y regionales de los pequeños y medianos productores ubicados en microrregiones, además de seguir vinculada a las grandes empresas nacionales, a fin de impulsar


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el mercado interno, lo cual a su vez sería complementario con otros programas federales orientados al desarrollo de pequeños y medianos productores ubicados en las zonas rurales, y pequeñas ciudades a lo largo de todo el territorio nacional.

1.2. Análisis de complementariedad y duplicidad En este apartado se analiza la complementariedad o duplicidad que pudiera existir entre el PARA-DICONSA y otros programas de la SEDESOL a fin de establecer fortalezas o debilidades de la política social.

Tabla resumen de complementariedad o duplicidad del PAR-DICONSA con otros programas del Gobierno Federal

Programas: Complementariedad o duplicidad con: Programa de Apoyo Alimentario (DICONSA)

Se complementa en su objetivo de mejorar la nutrición de la población en pobreza, ya que Diconsa cobra por los productos que ofrece, por lo que las familias en extrema pobreza no cuentan con el ingreso suficiente para comprar estos productos, por lo cual el Programa de Apoyo Alimentario les da dinero o un paquete alimentario.

Programa de Desarrollo Local (SEDESOL)

Se complementa potencialmente en su objetivo de garantizar el basto, ya que este programa otorga recursos para construir locales comerciales que pueden ser destinados a la tienda Diconsa.

Vertiente de Integración productiva del Programa Opciones Productivas (SEDESOL)

Se complementa potencialmente en su objetivo de impulsar los circuitos de producción – consumo regional debido a que Opciones Productivas apoya a los productores rurales a incorporarse a cadenas de producción, en las cuales Diconsa puede apoyarlas mediante la comercialización de su producto final.

Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA)

Se complementa en su objetivo de garantizar el abasto de productos básicos, puesto que la leche no es ofrecida por Diconsa.

Programa del Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos (SRA)

Se complementa potencialmente en su objetivo de impulsar los circuitos de producción – consumo regional debido a que el Programa del Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de la SRA otorga apoyos monetarios, capacitación y asistencia técnica a los productores rurales, en las cuales Diconsa puede apoyarlas mediante la comercialización de su producto final.

Subprograma de Fortalecimiento de los Sistemas Productivos del Programa Alianza Contigo (SAGARPA)

Se complementa potencialmente en su objetivo de impulsar los circuitos de producción – consumo regional debido a que el Subprograma de Fortalecimiento de los Sistemas Productivos del Programa Alianza Contigo de la SAGARPA apoya la


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creación de sistemas productivos mediante alta capacitación y asesoría, con lo cual se impulsan los circuitos productivos regionales, en tanto que Diconsa puede completar apoyando el circuito a través de la comercialización de su producto final.

1.3. Análisis del cambio en Reglas de Operación 2005

1.3.1. Comparativo entre Reglas de Operación 2002, 2003 y 2005 En cuanto al objetivo general establecido en las RO 2002, 2003 y 2005, se puede señalar que parte de éste, en lo que se refiere a garantizar el abasto de productos básicos y complementarios, de calidad, y con alto valor nutricional es totalmente congruente con la problemática identificada, la cual comprende la carencia de un abasto consistente de bienes y servicios en las pequeñas localidades donde habita población en pobreza, o de existir, no hay una oferta consistente y a buen precio de los productos necesarios para el consumo de la población. Sin embargo, se puede observar que los otros elementos del objetivo general, tales como la prestación de servicios adicionales y apoyar a productores del sector social mediante la comercialización de sus productos e impulsar circuitos regionales de producción y consumo, no tienen una relación directa con la problemática identificada que dio origen al Programa. Por lo que respecta a los objetivos específicos, cabe aclarar que los ocho objetivos existentes en las RO 2002 se incluyen en las RO 2003, solamente con un cambio de redacción, pero no en su contenido. Adicionalmente, en las RO 2003 se agregan tres nuevos objetivos específicos. En cuanto a los objetivos específicos en las RO 2005 se mantienen los 11 objetivos considerados en 2003, y se agrega uno más consistente en “Impulsar el desarrollo comunitario, mediante el apoyo a proyectos y acciones que den respuesta oportuna a las necesidades de abasto más sentidas de la población objetivo, teniendo como base la coordinación interinstitucional y la concertación social”. Desde el año 2002, el Programa establecía el impulso al desarrollo de proveedores regionales en términos generales, es decir, a los productores cuyo mercado objetivo se limita a determinadas zonas del país o incluso de algún estado. Sin embargo, para el 2003 se incluye explícitamente la intención de desarrollar a proveedores locales, mediante la adquisición preferencial de sus productos primarios y transformados, cuando representen una mejor alternativa de abasto, en calidad y precio, para los consumidores, los cuales operan en el ámbito de cada localidad. En las RO 2005, desaparece el apartado de Lineamientos Específicos existente en las RO 2003 y 2002, por lo que los señalamientos existentes en este último, se


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incorporaron al apartado de Lineamientos Generales. Así, los Lineamientos Generales además de incluir los apartados de cobertura, población objetivo, características de los apoyos, y beneficiarios, como se hacía en las RO 2003 y 2002, para el 2005 también incluyen los apartados de instancia ejecutora, instancia normativa y coordinación interinstitucional. Estos ajustes presentan una estructura más lógica, lo cual mejora su comprensión. La forma en la que se presentan los componentes de los lineamientos generales se modifica sustancialmente, sin embargo, contenido de los lineamientos se mantiene casi en su totalidad, ya que el contenido de los apartados de las RO 2003 que han dejado de existir en las RO 2005 se incorpora en otros apartados. En particular, el numeral 4.3.2.1 Servicios, de las RO 2003, se trasladaron al numeral 3.4.2.3. Obligaciones de los Encargados de las Tiendas Comunitarias de las RO 2005. Asimismo, la mayoría de los señalamientos del numeral 4.3.3.1 Precios, de las RO 2003, fueron incluidos en el numeral 3.3.2 Monto del Apoyo de las RO 2005. Por lo anterior, aún cuando hubo cambios de forma importantes, no hubo cambios de fondos significativos. En el caso de la Cobertura, a partir del 2003, ésta se orienta específicamente a superar la pobreza alimentaria, en vez de pobreza extrema, como se señalaba en las RO 2002, lo mismo ocurrió en cuanto a la población objetivo, y además se incluye la disposición de atender principalmente a localidades que carezcan de un proceso de abasto consistente, dejando de lado el criterio de atender sobre todo a localidades sin fuentes alternativas de abasto. En las RO 2005 se mantienen en lo fundamental los mismos señalamientos hechos en las RO 2003, a excepción de que se elimina el término “difícil acceso”, en alusión a las localidades rurales con estas características, y se agrega que la cobertura tendrá un carácter “nacional”. Por lo que respecta a los Tipos de apoyo, las RO 2003 permanecen sin cambio con respecto a las RO 2002 en los elementos fundamentales del Programa, tal como el servicio por medio de tiendas y puntos de venta, para comercializar productos básicos y complementarios de calidad y con alto valor nutritivo, además de ofrecer otros servicios a la comunidad. En las RO 2003 se amplía a entre 3 y 7% el margen de ahorro que se desea transferir al consumidor, respecto a las alternativas comerciales de la localidad, en vez de entre 3 y 5% como se establecía en las RO 2002. En las RO 2005 en comparación con las RO 2003, se agrega el derecho que tiene el beneficiario a recibir por parte de los encargados de las tiendas un trato digno, respetuoso y equitativo, sin distinción de sexo, grupo étnico, edad, partido político o religión. Dentro del apartado de coordinación institucional de las RO 2005 se presentaron reacomodos importantes con respecto a 2003. La mayor parte de los señalamientos hechos en el numeral 5.1.1 Instancia ejecutora de las RO 2003, pasaron a formar parte del numeral 3.7 Coordinación Institucional en las RO 2005,


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en tanto que en el apartado de instancia ejecutora solamente se señala que DICONSA, S. A. de C. V., es la instancia ejecutora del Programa de Abasto Rural. El apartado de Instancia Normativa, en las RO 2002, 2003 y 2005 permanece en lo fundamental sin alteración, salvo a la redacción del mismo. La política de Abasto establecida en las RO 2002 plantea que su estrategia estará basada en la demanda y el mercado potencial de cada localidad objetivo, mientras que en las RO 2003 se señala que además de lo anterior, se basará en la producción de cada localidad objetivo a fin de favorecer el desarrollo de pequeños productores incorporándolos a la actividad económica, además de reducir los costos operacionales de la empresa. A este respecto, en las RO 2005 se presenta el apartado de Operación y Mantenimiento con modificaciones en la presentación de los temas y en la redacción de los mismos, más no se presentan modificaciones en los elementos esenciales de los diferentes puntos considerados. Por ejemplo, desaparece el encabezado de negociaciones comerciales de las RO 2003, pero todos sus elementos se reacomodan en el apartado de Abasto de las RO 2005. Así, en el numeral 4.1.1 Abasto de las RO 2005 se incluyen todos los elementos considerados en el apartado de Negociaciones Comerciales de las RO 2003. En las RO 2005, en cuanto a los criterios para abrir nuevas tiendas, se mantienen en lo fundamental los mismos puntos que los presentados en las RO 2003 y 2002, a diferencia de que la redacción de los mismos es más clara y comprensible. En cuanto a los criterios para el Funcionamiento de las Tiendas, en las RO 2003 se establece que para asegurar el abasto de las tiendas el capital de trabajo deberá ser suficiente para cubrir por lo menos 21 días de venta, a diferencia de los 15 días que se consideraban en el 2002. En las RO 2005 se mantienen en lo esencial los mismos aspectos considerados en las RO 2003, con la única excepción de que se elimina el señalamiento de que “En el caso de que el surtimiento a las tiendas esté limitado por condiciones de aislamiento geográfico o climatológico, el importe del capital de trabajo deberá asegurar el abasto hasta el siguiente surtimiento.” Por lo que corresponde a los criterios para el Cierre y Reubicación de Tiendas, se modificaron en las RO 2003. Con la intención de hacer más transparente y gradual este proceso, la determinación de la viabilidad económica y pertinencia social de la tienda se realizará conjuntamente entre Diconsa y el Consejo Comunitario de Abasto correspondiente, a diferencia de las RO 2002, en que la decisión era tomada unilateralmente por Diconsa. En las RO 2005 se mantienen sin cambio los 6 incisos existentes en las RO 2003, y solamente se agrega que “Las tiendas que fueron instaladas de acuerdo con normas de DICONSA y Reglas de Operación anteriores a las presentes, podrían continuar operando mientras las comunidades requieran de su servicio, y atiendan lo dispuesto en estas Reglas.”


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En cuanto a las características de la Participación Social en el Programa, a fin de plantear de forma más clara las estructuras de participación comunitaria del Programa, a partir del 2003 se establecen las funciones de los Comités Rurales de Abasto para constituirse en el órgano de representación de la comunidad para fines de la operación de las tiendas, lo cual no implica una relación laboral con la Empresa. Asimismo, se señalaba que se fomentará su participación en el diseño y planeación del desarrollo integral de su comunidad y la de su región, inculcando el respeto a la naturaleza. En las RO 2005 se mantienen sin cambio la mayoría de los puntos señalados en las RO 2003.

1.3.2. Problemática que da motivo a los cambios realizados en ROP En el objetivo general de las RO 2003, con respecto a las RO 2002, se establece que el abasto de productos básicos y complementarios se debe garantizar a precios que transfieran un margen de ahorro con respecto a los vigentes en el nivel local, lo que indica con toda precisión que los productos ofrecidos por las tiendas Diconsa deben venderse a un precio menor al que se venden en la misma localidad por oferentes privados, en tanto que en 2002 solamente se decía que dicho abasto realizado por las tiendas Diconsa debería de hacerse a precios competitivos, lo cual da la idea de precios semejantes a los locales, más no inferiores. Este cambio se originó a partir de la intención de dejar en claro que los precios de Diconsa deben ser menores a los de sus competidores en cada localidad y por tanto asegurar e incrementar la generación de ahorro a la población beneficiaria. En las RO 2003 se establece el cometido explícito por parte del sistema DICONSA de brindar apoyo comercial a productores del sector social e impulsar los circuitos regionales de producción y consumo, lo cual es resultado de la observación de que la infraestructura de Diconsa no es utilizada al máximo, por lo que se puede aprovechar para brindar apoyo a los productores locales en la comercialización de la producción sin que esto necesariamente implique costos adicionales a la operación del Programa. Asimismo, este punto reviste particular importancia ya que se asume el reconocimiento explícito del papel que tienen las políticas públicas en la realización de acciones que impulsen las diferentes vocaciones productivas locales y que apoyen su comercialización regional dando con ello un fuerte impulso a procesos de especialización productiva y con ello mayores posibilidades en la generación de ingresos. Debido a la dificultad de establecer criterios objetivos para definir si una localidad es de difícil acceso o no, aún en el caso de utilizar sistemas de información geográfica, como uno de los criterios para evaluar la cobertura del Programa, en las RO 2005 se elimina el término “difícil acceso” del numeral 3.1 Cobertura contemplado en las RO 2003, en alusión a las localidades rurales con estas características. La eliminación de este término de las RO 2005 permitirá establecer con mayor precisión el universo de actuación del Programa y con ello también permitirá evaluar si el Programa está cumpliendo con la misma.


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Uno de los cambios importantes en las RO 2005, es que se elimina el concepto de política general de precios mencionado en las RO 2003 y se hace referencia solamente a los lineamientos que se siguen para el abasto debido en lo fundamental a que no es menester del PAR-DICONSA llevar a cabo una política de precios, ya que este Programa se limita simplemente a realizar compras a proveedores que ofrezcan un mejor precio a fin de transferir un margen de ahorro a los beneficiarios vía precios, pero sin que sea competencia del Programa manipular los precios a través de subsidios. En los demás derechos señalados en las RO 2003, solamente se hace una ampliación de los mismos en las RO 2005, en particular en cuanto a que el beneficiario tiene derecho a recibir por parte de los encargados de las tiendas, un trato digno, respetuoso y equitativo, sin distinción de sexo, grupo étnico, edad, partido político o religión, lo cual es muy positivo ya que existía cierta confusión sobre las atribuciones de los encargados de las tiendas para discriminar a ciertos grupos de pobladores para la venta de las mercancías y servicios. Debido a que en la operación del Programa se ha encontrado que muchos encargados de tienda compran productos por su cuenta para venderlos en las tiendas Diconsa, en el numeral 3.4.2.3 Obligaciones de los encargados de las tiendas comunitarias de las RO 2005, se ha incluido la disposición de no vender productos que no estén contemplados en el Catálogo, excepto cuando se tenga autorización expresa. En las RO 2005 se agrega el señalamiento de que Diconsa podrá establecer acciones de coordinación con los gobiernos de las entidades federativas, municipales y locales, las cuales tendrán que darse en el marco de las disposiciones de las presentes reglas de operación y de la normatividad aplicable. Debido a la poca participación que en muchos casos ha existido por parte de los miembros de los Comités Rurales, en el apartado de Características de la Participación Social en el Programa de las RO 2005 se agrega señalamiento de que “Los integrantes de los Comités Rurales de Abasto deberán participar de manera organizada y corresponsable en la operación del Programa de Abasto Rural.” En las RO 2005 se elimina el señalamiento de que se realicen Talleres Participativos con los beneficiarios, para la evaluación sistemática de los procesos que forman parte de la operación del Programa debido a que la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los Programas Sociales (DGEMPS) de la Secretaría de Desarrollo Social no cuanta con la infraestructura física y humana para llevar a cabo tal cometido en las zonas rurales donde opera el Programa para realizar dichos talleres con la población beneficiaria. En las RO 2005 se incluye como un nuevo indicador consistente en el porcentaje de encargados de tienda que son mujeres respecto al total de encargados de


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tienda, el cual atiende específicamente a la necesidad de contribuir a la equidad de género en las oportunidades de empleo y capacitación.

1.3.3. Cambios a las ROP que responden a debilidades señaladas o recomendadas en evaluaciones anteriores Se incorporó en parte la recomendación de la evaluación externa 2002 de que la apertura de nuevas tiendas se realice sólo en localidades de muy alta marginación con población entre 200 y 5,000 habitantes, al establecer en el apartado de Elegibilidad de la RO 2003 que los beneficiarios del Programa de Abasto Rural serán los hogares de localidades rurales con población, preferentemente, entre 200 y 2,500 habitantes, definidas como de alta y muy alta marginación. Esta modificación en el límite superior de habitantes resulta muy conveniente debido a que la evidencia en campo ha demostrado que las localidades con más de 2,500 habitantes, por lo general, presentan condiciones consistentes de abasto, por lo cual no es necesaria la presencia del Programa. Se elimina el término “difícil acceso” en el apartado de cobertura de las RO 2005, en alusión a las localidades rurales con estas características, lo cual obedece en cierto sentido al señalamiento hecho en la Evaluación Externa 2004. No se atiende la recomendación de la Evaluación Externa 2004 de especificar en las reglas de operación en que consiste con precisión el objetivo específico de “promover y organizar la participación de la comunidad para propiciar la corresponsabilidad en el Programa de Abasto Rural” y cómo se le dará cumplimiento. En el apartado de Criterios para el cierre y reubicación de tiendas, se agregó en las RO 2005 que “Las tiendas que fueron instaladas de acuerdo con normas de DICONSA y Reglas de Operación anteriores a las presentes, podrían continuar operando mientras las comunidades requieran de su servicio, y atiendan lo dispuesto en estas Reglas.”, lo cual cumple en cierta medida con la recomendación hecha en la Evaluación Externa 2003, en la que se señaló la necesidad de “Incorporar en las Reglas de Operación el destino y/o permanencia de las tiendas instaladas actualmente en localidades no pertinentes.”

1.3.4. Efecto de los cambios en ROP con respecto a la congruencia entre los distintos elementos del diseño del Programa El objetivo general se mantiene sin modificaciones en lo esencial en cuanto al contenido del mismo, ya que todos los puntos mencionados en las RO 2003 son considerados también en las RO 2005. Casi todos los objetivos específicos son congruentes con el objetivo general, a excepción del objetivo específico de “Modernizar los procesos operativos y


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administrativos, elevando la eficacia social y la eficiencia comercial del Programa de Abasto Rural”, el cual no es un objetivo en si mismo, sino más bien un medio para alcanzar todos los objetivos específicos. El objetivo específico de “Atender las necesidades de consumo de las comunidades apoyando, a través de la red comercial e infraestructura de Diconsa, el desarrollo de proyectos productivos de productores rurales y organizaciones de productores del sector social, a partir de la adquisición preferencial de sus productos primarios y transformados, cuando representan una mejor alternativa de abasto, en calidad y precio, para los consumidores” es repetitivo con lo señalado en el objetivo específico de “Impulsar el desarrollo de proveedores del sector social, locales y regionales, a través de la comercialización de sus productos”, por lo que se recomienda fusionarlos en uno solo, o especificar con toda precisión a que se refiere cada uno de ellos. En las RO 2005 se considera que las sucursales de Diconsa podrán adquirir a nivel local cualquier producto, siempre y cuando obtengan mejores condiciones de precio, calidad, entrega y plazo de pago, que las negociadas centralmente para toda la Empresa. Esto es congruente con uno de los elementos del objetivo general consistente en apoyara a productores del sector social mediante la comercialización de sus productos e Impulsar circuitos regionales de producción-consumo. Los señalamientos sobre la operación de los almacenes y permanente evaluación de la operación de la flota vehicular de transporte y supervisión, son consistentes con el objetivo brindar un abasto consistente a las poblaciones objetivo, en particular el señalamiento de que el almacén podría recibir directamente de los proveedores aquellas mercancías que permitan la consolidación de carga.

1.3.5. Estudio del origen, circunstancias o problemática operacional que dieron motivo a los cambios de RO. En términos generales, los componentes del Programa son congruentes con el objetivo de garantizar el abasto de productos básicos y complementarios con alto valor nutricional, en beneficio de la población rural localizada en zonas de alta y muy alta marginación, en situación de pobreza alimentaria, razón por la cual en las RO 2003 y 2005 no se han realizado grandes ajustes a la operación del Programa con respecto a las RO 2002. No obstante lo anterior, es difícil pensar que se cumplirá el objetivo específico del Programa de atender las necesidades de consumo de las comunidades apoyando, a través de la red comercial e infraestructura de Diconsa, el desarrollo de proyectos productivos de organizaciones del sector social, a partir de la adquisición preferencial de sus productos primarios y transformados, dado lo establecido en el numeral 6 Mecanismos de Operación establecidos en las RO


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2003 y que no se modificaron en el numeral 4. Mecánica de Operación de las RO 2005.

1.3.6. Cambios en el diseño del Programa y los principios y líneas de acción de la Estrategia General de la Política Social en México (CONTIGO). El objetivo general del Programa Abasto Rural es completamente congruente con la Estrategia General de Política Social (CONTIGO). Esto se debe a que el objetivo específico del PAR-DICONSA consistente en “garantizar el abasto de productos básicos y complementarios con alto valor nutricional, en beneficio de la población rural localizada en zonas de alta y muy alta marginación, en situación de pobreza alimentaria” es congruente con los lineamientos establecidos por la vertiente de Ampliación de Capacidades de la Estrategia CONTIGO, la cual eleva las capacidades de la población más vulnerable a través de una mejor nutrición. En cuanto al principio de Equidad, el PAR-DICONSA contribuye completamente a este objetivo, pues la población objetivo señalada en la RO 2005 está referida a los grupos en pobreza y marginación. Por lo que respecta a la Transparencia, el PAR-DICONSA establece los mecanismos de supervisión y contraloría a fin de evitar un uso discrecional o clientelar de los recursos. Complementariamente a lo anterior, en cuanto a la Corresponsabilidad, la cual señala que los tres órdenes de gobierno y la sociedad deben de trabajar en forma coordinada, en las RO 2005 del PAR-DICONSA se hacen algunas referencias generales al respecto, como parte de los objetivos específicos, pero no se señalan los mecanismos específicos para su consecución. En cuanto a la Cohesión Social, el cual busca fortalecer el tejido social y promover el desarrollo de las comunidades, la gobernabilidad y la democracia, en las RO 2005 del PAR-DICONSA se señalan estos elementos en los objetivos específicos, más no se señalan los mecanismos específicos por los cuales se cumplirá con estos objetivos. Adicionalmente a lo anterior, el Programa PAR-DICONSA cumple con el principio de Integralidad debido a que el Programa se articula con otros programas del Gobierno Federal como son el Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, y el Programa de Abasto Social de Leche (LICONSA).

1.4. Comparación Internacional con Programas Alimentarios Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas del Gobierno de Chile


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La Empresa de Abastecimiento de Zonas Aisladas, EMAZA, es una empresa del Gobierno chileno que opera a través del Ministerio de Economía y Energía. La misión de EMAZA es crear mejores condiciones de vida a los habitantes de zonas aisladas y de fronteras de difícil acceso, incipiente desarrollo de sus mercados y preferentemente de bajos ingresos y extrema pobreza, asegurando diariamente el abastecimiento de productos de uso y consumo habitual a precios adecuados y eventualmente administrar los servicios básicos que le encomiende el Gobierno. Programa de Asistencia Alimentaria y Nutricional directa del Gobierno Argentino La Asistencia Alimentaria y Nutricional directa del Programa Nacional de Seguridad Alimentaria que realiza el gobierno argentino, consiste en la distribución de cajas con conteniendo de alimentos secos -y en menor escala- vales para comprar alimentos en comercios seleccionados (menos del 4 % del total de familias beneficiarias) . La distribución de las cajas a las familias es de entre 7 y 8 entregas anuales. Por lo que respecta a su operación, una vez que el gobierno central transfiere los recursos a las provincias, éstas inician el trámite de adquisición por medio de licitaciones o concursos públicos de precios, procedimientos administrativos complejos que raramente se completan en un mes. Una vez realizada la adquisición, los alimentos deben ser embalados y distribuidos a lugares a veces muy distantes de los depósitos. Sistema Alimentario Cubano Otra experiencia abasto alimentario es el caso de Cuba, el cual ha desarrollado un sistema de distribución equitativa de los principales renglones de alimentos, y a la vez consolida la organización de una economía territorial que incorpora elementos de abastecimiento a partir de valorar las potencialidades y posibilidades de cada territorio sobre la base de la eficiencia y uso racional de los recursos . El término Abasto Alimentario se concibe como un sistema abierto, en retroalimentación interna y externa que involucra a numerosos actores, desde el productor hasta el consumidor, divididos en cuatro subsistemas (producción, comercialización-distribución, transportación y consumo).

1.5. Modificaciones adicionales a ROP que se deben realizar para mejorar el cumplimiento de los objetivos del Programa. Existe una gran cantidad de objetivos específicos (12 de ellos), entre los cuales algunos de ellos son repetitivos y, en otros casos, son de difícil compresión, por lo que se recomienda que los objetivos específicos se agrupen en torno a temáticas bien definidas que sean fines del Programa y no medios para alcanzarlos. Los objetivos específicos de promover e impulsar la organización social de la comunidad y la modernización operativa no son un fin en si mismos, sino un medio para alcanzar los objetivos arriba señalados por lo cual se pueden incorporara a la parte de operación y señalar en qué consistirán estas acciones. Se sugieren agrupar los 12 objetivos específicos en los siguientes cuatro objetivos:


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Garantizar el abasto de productos básicos y complementarios de forma eficiente, oportuna y suficiente

Transferir a los clientes un margen de ahorro con respecto a los vigentes en el mercado local

Apoyar a productores del sector social mediante la comercialización de sus productos y el impulso a los circuitos regionales de producción-consumo

Impulsar las Unidades de Servicio a la Comunidad y apoyar otros programas. Bajo la definición actual de cobertura en las RO 2005 y la inexistencia de una metodología que defina cuándo una localidad carece de un sistema de abasto consistente, no hay forma de establecer si el Programa está operando con una correcta cobertura o no, a menos de ignorar este criterio y solamente utilizar los otros criterios de cobertura como son: localidades rurales, con población en situación de pobreza alimentaria, y en zonas de alta y muy alta marginación. Por lo anterior, se recomienda que se elabore un documento técnico donde se señale la metodología para establecer que una localidad carece de un sistema de abasto consistente. El origen del Programa de Abasto Rural es atender a la población en pobreza en aquellas localidades donde no existían tiendas o que no contaban con un abasto consistente, sin embargo, en la medida que este problema ha ido cediendo terreno, el PAR-DICONSA también va perdiendo importancia debido a que cada año van apareciendo más tiendas privadas en las localidades atendidas por DICONSA, por lo que se recomienda realizar un estudio donde se establezca la posibilidad de que DICONSA avance hacia una nueva función, vital, que exige la nueva realidad: la de utilizar su conocimiento, experiencia, infraestructura de almacenaje y su flota de transporte para comercializar al mayoreo y medio mayoreo productos locales y regionales de los pequeños y medianos productores ubicados en microrregiones, además de seguir vinculado a las grandes empresas nacionales, a fin de impulsar el mercado interno, y ser complementario con otros programas federales orientados al desarrollo de pequeños y medianos productores ubicados en las zonas rurales y localidades semi-urbanas a lo largo de todo el territorio nacional, que han incrementado, mejorado o diversificado su producción pero que enfrentan problemas de comercialización. Con respecto al apartado de Ventas, en las RO 2005 no se presentan modificaciones para incorporara la recomendación hecha en la evaluación 2003 de integrar al catálogo de las tiendas Diconsa productos perecederos mediante esquemas apropiados para el manejo descentralizado de estos productos, aunque corra por cuenta de otros proveedores diferentes de Diconsa, por lo que esta recomendación continúa vigente. Puesto que los proveedores locales tienen menos fortaleza financiera que los proveedores nacionales, se debería de estipular que el pago a los proveedores locales y regionales debe ser en lapsos más cortos de tiempo que los proveedores nacionales, lo cual obligaría a la Empresa Diconsa a mejorar sus esquemas de


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flujo de efectivo a fin de liberar recursos con esta intención, y así fortalecer el objetivo de apoyar a productores del sector social mediante la comercialización de sus productos que si bien ofrecen productos con una buena relación precio calidad, no tienen la fortaleza financiera suficiente como para diferir sus cobros a plazos muy largos.


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Capítulo II Cobertura y Focalización 2.1. Cobertura y focalización: estudio de gabinete

2.1.1 Cobertura En este apartado se analiza el porcentaje tanto de localidades, municipios, estados y población de toda la República Mexicana en donde opera el PAR-DICONSA, con esto obtendremos la cobertura alcanzada por el programa al 31 de diciembre del 2005 y así mismo se hace un comparativo con los ejercicios fiscales 2002, 2003 y 2004. Para este estudio se utiliza la siguiente información con la cual se realiza una serie de cruces que nos arrojan los resultados que se persiguen:

• Base de datos DICONSA 2002, 2003, 2004 y 2005; • Índices de marginación de CONAPO por localidad del año 2000; • XII Censo Nacional de Población y Vivienda, INEGI;

El estudio se divide en cuatro partes:

• Cobertura de tiendas y almacenes DICONSA; • Cobertura de la población por parte de DICONSA; • Cobertura de localidades y municipios por parte DICONSA; y • Número de tiendas con características de USC y por capital de trabajo.

Cobertura de tiendas y almacenes DICONSA De acuerdo con la información de la base de datos de Tiendas DICONSA, al 31 de diciembre de 2005, el número de tiendas en todo el país fue de 22,422 que representan 340 tiendas más en comparación a diciembre de 2004, es decir, hubo un incremento entre el 2004 y el 2005 de un 1.54%. El siguiente punto a tratar es el referente al número de almacenes rurales1. En este caso, es necesario hacer la aclaración que para el 2005 existen 271 almacenes rurales en toda la república, sin embargo, algunos de estos pueden proveer de mercancías a uno o más estados.

1 En este caso sólo se estará refiriendo al número total de almacenes rurales que operan en la República, ya que por lo general son estos los que surten de mercancías a las tiendas DICONSA; de cualquier forma es conveniente señalar que el número de almacenes centrales es de 29, lo cual sumado a los 271 almacenes rurales da como resultado una cantidad de 300 almacenes en total.


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Esa distribución de almacenes rurales implica en el 2005 un promedio de 83 tiendas por almacén rural a nivel nacional. Cobertura de la población por parte de DICONSA el número de potenciales beneficiarios2 del programa vino disminuyendo hasta el 2004 y en el 2005 aumentó en un 0.41% tal y como lo indica la gráfica 4 en donde se observa que la disminución más drástica fue la que se presentó del 2003 al 2004 con un 2.00% menos de población potencialmente atendida, mientras que del 2002 al 2003 se presentó un 1.30% de disminución. En estos cuatro años la proporción a nivel nacional de población potencialmente atendida por DICONSA con respecto al total de la población en la República se ubica en 44.51% para el 2002, 43.61% para el 2003, 42.73% para el 2004 y 42.91% para el 2005. Aunque se puede calcular este porcentaje solo tomando en cuenta a la población que habita en localidades de entre 200 y 2500 personas, este dato no sería correcto ya que hablando de cobertura existe población que esta siendo atendida por el Programa y no vive en este tipo de localidades. Sin embargo la proporción calculada de esta forma es de 47.80% Si bien DICONSA no atiende a más del 50% de la población, de cualquier forma su cobertura poblacional potencial es amplia ya que se ubica por encima del 40% de toda la población existente en el país. Cobertura de localidades y municipios por parte DICONSA A nivel nacional, en el 2005, el programa actuó en un 90.4% de los municipios de México, lo cual nos deja ver la gran extensión de la cobertura a municipios, ya que en números absolutos estamos hablando de una cantidad de 2,208 municipios de los 2,443 existentes en todo México. Al hablar de municipios rurales, DICONSA actuó en el 91.23% de este tipo de municipios.

Al tratar el tema del número de localidades que a nivel nacional atiende el PAR-DICONSA, se observa que del año 2002 al 2003 se experimentó una disminución de localidades atendidas en un 1.17, del 2003 al 2004 tuvo lugar un repunte de un 0.88% de localidades atendidas, mientras que del 2004 al 2005 aumentó en un 0.74%.

2 Es la sumatoria del número de habitantes que viven en las localidades de una entidad que cuenta con el servicio de las tiendas DICONSA

Fuente: Elaboración propia con datos del directorio de tiendas DICONSA junio 2005 e


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En estos cuatro años la proporción de localidades atendidas por DICONSA del total de localidades existentes en México se ubica en 18.47% para el 2002, 18.26% para el 2003, en 18.42% para el 2004 y en 18.55% para el 2005. Asimismo se observa que la cobertura en localidades no es tan amplia como la cobertura de población, lo cual deja ver que las localidades donde opera DICONSA son en su mayor parte, localidades que tienen un alto número de población potencialmente beneficiaria. También se puede calcular la proporción de localidades sólo tomando en consideración aquellas de entre 200 y 2500 habitantes siendo la proporción en este caso de 42.69%


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Número de tiendas con características de USC y por capital de trabajo Las reglas de operación del PAR-DICONSA marcan en su numeral 3.3.1. Tipo de Apoyo, que “El Programa promoverá la conversión gradual de las tiendas en “Unidades de Servicio a la Comunidad (USC)”. Las tiendas que funcionan como USC son la mayoría ya que engloban el 83.5% del total de tiendas para este año, mientras que la proporción de aquellas tiendas que no funcionan como USC alcanza el 16.5%.

Del 83.5% de tiendas DICONSA que tienen las características de ser Unidades de Servicio a la Comunidad (tres o más servicios complementarios), se puede decir que un poco menos de la mitad de ellas, se encuentran distribuidas en localidades objetivo, ya que el 46.88% de las tiendas DICONSA que poseen tres o más servicios complementarios se localizan en localidades de entre 200 y 2500 habitantes con grados de marginación alto y muy alto, mientras que el 53.12% de las tiendas USC se encuentran en localidades que no tienen estas características poblacionales o de marginación.

En el año 2002 la mayor parte de las tiendas que tenían más de tres servicios se localizaban en comunidades no objetivo con un 53.25%, en el año 2003 este tipo de tiendas se ubicaron en sólo un poco más de la mitad en localidades que son objetivo, mientras que en el 2004 este porcentaje fue de 48.08% en localidades objetivo. Por otro lado, para los cuatro años de estudio la mayor parte de las tiendas comunitarias 65.6%, 67.2%, 70.8% y 69.8% para los años 2002, 2003, 2004 y 2005 respectivamente, trabajan con ambos tipos de capital, siendo muy bajo el porcentaje de tiendas que trabajan sólo con capital comunitario En el año 2005 del 28.2% de las tiendas que trabajan con capital de trabajo DICONSA la mayor parte se ubica en localidades no objetivo con un 59.30%, la misma tendencia se presenta en cuanto a las tiendas que trabajan con capital comunitario donde el 56.99% de este tipo de tiendas se ubican en localidades no objetivo. Por lo que toca a las tiendas que trabajan con ambos tipos de capital, es decir tanto comunitario como DICONSA, en el cuadro siguiente se aprecia que un poco más de la mitad de las tiendas que trabajan de esta forma, se localizan en comunidades objetivo con un 50.45%.


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2.1.2. Focalización Al hablar de la focalización del PAR-DICONSA, se tiene que observar estrictamente el apego a las reglas de operación del mismo en lo que se refiere a las localidades y el tipo de población a la que debe ir dirigido, esto es, la normatividad propia del Programa establece ciertas características que deben reunir tanto la población como las localidades atendidas por DICONSA. Tomando en cuenta lo dicho en las reglas de operación de DICONSA se puede establecer un concepto para la población objetivo del Programa, abarcando asimismo el concepto de localidad objetivo: “Será población objetivo los hogares y familias en situación de pobreza alimentaria, que habiten en localidades con una población de entre 200 y 2500 habitantes y que tengan un grado de marginación alta y muy alta de acuerdo a los índices de marginación del Consejo Nacional de Población (CONAPO) del año 2000, además esas localidades no deben tener un servicio de abasto suficiente y adecuado”. Focalización de tiendas DICONSA Es en el 2005 donde se observa un mayor número de tiendas en localidades que son objetivo, mientras que para el 2004, este número fue menor en un 1.14% con 10,532 tiendas; esto es de hacer notar, ya que nos lleva a suponer que DICONSA ha buscado darle más atención a localidades objetivo. Sin embargo aunque a pesar de que del 2003 al 2004 se presentó una disminución de 0.12% de tiendas en localidades no objetivo, del 2004 al 2005 se presenta un aumento en la atención de este tipo de localidades de 3.88%, lo cual comparado con los que se observa en la atención de localidades objetivo, nos arroja un resultado ambiguo en cuanto a la política de DICONSA en la ubicación de tiendas.


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Focalización de la población por parte de DICONSA Por lo que respecta a la población atendida por DICONSA, esta puede ser que habite en localidades objetivo y no objetivo, según los criterios que marcan las Reglas de Operación, en el periodo que va del 2002 al 2004 la población atendida en localidades objetivo ha ido disminuyendo, sobre todo del 2002 al 2003, sin embargo del 2004 al 2005 se presentó un aumento de 0.35%. En el mismo sentido, la atención poblacional en localidades no objetivo disminuyó, pasando de 36,495,854 personas en el 2002 a 35,311,858 en el 2005. Aquí lo que se observa es que la disminución se carga del lado de la población habitante en localidades no objetivo. Del total de población atendida a nivel nacional por DICONSA es mucho mayor la que se atiende en localidades no objetivo, así lo demuestra el hecho de que en el 2002 un 84.73% de la población atendida habitaba en localidades no objetivo, porcentaje que en el 2003 fue de 84.69%, en 2004 de 84.42% y en el 2005 de 84.46%, aunque matizando este último dato con la nueva regla de operación comentada. A pesar de que las cifras indican que ha ido disminuyendo la atención de la población de localidades no objetivo, los porcentajes aun son muy altos.

Por lo que toca a la población atendida según si se encuentra en las localidades CEC de Microrregiones3 o en otro tipo de región, el 8.06% de la población atendida habita en localidades CEC, siendo Oaxaca el estado con más población atendida en este tipo de localidades con un 39.19%, mientras que la entidad federativa con menos habitantes atendidos es el Distrito Federal; esto debido a que esta entidad no tiene localidades CEC. Sin embargo, la cobertura poblacional del PAR – DICONSA en este tipo de zonas es en realidad alto, ya que lo que se debe observar es la proporción de población atendida en localidades CEC del total de población de localidades CEC que se encuentran en el listado de Microrregiones de SEDESOL. En este sentido, a nivel nacional, la cobertura poblacional en este tipo de localidades es del 68.26%, existiendo estados como Baja California Sur, Coahuila, Nayarit, Nuevo León y Sonora donde toda su población que habita en localidades CEC es atendida por el PAR – DICONSA. Uno de los puntos clave de esta evaluación es determinar los errores de exclusión (tipo I) y de inclusión (tipo II) que presenta el PAR-DICONSA en cuanto a su población. 3 Listado de Microrregiones definidas por SEDESOL.


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Haciendo un comparativo de los años 2002, 2003, 2004 y 2005, se puede decir que el error de exclusión a nivel nacional ha ido aumentando ligeramente, pero para el 2005 esta tendencia se ha invertido levemente ya que en el 2002 este llegaba a 49.77%, en el 2003 llegó a 50.28%, en el 2004 se coloca en el 50.41% y en el 2005 en el 50.24%. Haciendo un comparativo de los años 2002, 2003, 2004 y 2005, el error de inclusión a nivel nacional ha ido disminuyendo, aunque en el 2005 tuvo un ligero repunte, ya que en el 2002 este llegaba a 43.54%, en el 2003 llegó a 42.95%, en el 2004 se coloca en el 41.96% y en el 2005 es de 42.13%. Focalización de localidades y municipios por parte DICONSA En el periodo que va del 2002 al 2005 la atención en localidades objetivo tuvo un aumento del 2002 al 2003 de un 0.25%, del 2003 al 2004 el repunte de localidades objetivo atendidas fue de 0.37%, mientras que del 2004 al 2005 se presenta un aumento de 0.97 puntos, esto coincide con lo que sucedió en el caso de la atención a población de localidades objetivo.

La atención de localidades no objetivo experimentó una tendencia similar que lo sucedido en las localidades objetivo, ya que del 2002 al 2003 aumentó la atención en este tipo de localidades en un 0.57%, del 2003 al 2004 el aumento fue de 0.87%, mientras que del 2004 al 2005 el incremento fue de 2.67%. En términos absolutos del 2002 al 2005 la atención de localidades objetivo pasó de 10,024 a 10,184, mientras que en la atención de localidades no objetivo pasó de 8,964 a 9,338. Un 51.20%, es decir, un poco mas de la mitad de las localidades atendidas en toda la república son objetivo, mientras que un 46.94% son no objetivo. A nivel nacional DICONSA está operando en el 94.59% de los municipios que integran las microrregiones definidas por SEDESOL, lo cual deja ver la gran cobertura municipal en este tipo de regiones por parte del Programa. Pasando al punto de los errores de exclusión (tipo I) y de inclusión (tipo II) que presenta el PAR-DICONSA en cuanto a la atención de sus localidades, es necesario señalar que la metodología empleada para obtenerlos es la misma que se siguió para el caso de la población. Al realizar la comparación de los años 2002, 2003, 2004 y 2005, el error de exclusión de localidad a nivel nacional aumentó ligeramente del 2002 al 2003, pasando de 57.04% a 57.28%, del 2003 al 2004 se experimentó una reducción al pasar a 56.77% y para este año disminuyó al colocarse en 56.35%. Abordando el estudio del error de inclusión de localidades, sólo se llega a un 10.84% en el 2004 y a 11.13% en el 2005. Incluso al comparar los años 2002,


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2003, 2004 y 2005, el error de inclusión de localidades a nivel nacional no presenta los porcentajes tan altos como lo verificado en el caso de la población Antes de finalizar este apartado es convenirte mencionar que de la entrevista a profundidad en el área de operaciones, se pudo detectar que cuando se hable de error de exclusión se debe tener mucho cuidado debido a que para poder saber si en realidad existe un error de exclusión, se debe estar en presencia de una localidad que además de reunir todas las características de una población objetivo también sea una comunidad en la que se presenta una pertinencia social para la existencia de al tienda, por lo tanto los resultados de error de exclusión deben de tomarse con cuidado.

2.2. Análisis de la apertura y cierre de tiendas objetivo y no objetivo. Es importante mencionar que en lo que a localidades objetivo y no objetivo se refiere, para este año las Reglas de Operación del Programa de Abasto Rural que opera DICONSA han incluido un apartado que entre otras cosas señala lo siguiente: “Las tiendas que fueron instaladas de acuerdo con normas de DICONSA y Reglas de Operación anteriores a las presentes, podrían continuar operando mientras las comunidades requieran de su servicio, y atiendan lo dispuesto en estas Reglas”. Este punto en cierta forma justifica la existencia de muchas tiendas que operan en localidades no objetivo, sin embargo si se analiza bien el texto se puede ver que lo que está diciendo es que para que una tienda existente en una localidad no objetivo pueda justificar su presencia de acuerdo a la norma, es necesario que en el año de su apertura se haya apegado a las normas o reglas de operación de DICONSA. De tal forma que se aborda el estudio de las tiendas abiertas y cerradas de acuerdo a las reglas de operación a las cuales se sujetaban al momento de su apertura o cierre. En este sentido es conveniente aclarar que la apertura o cierre de tiendas en el 2001 se sujetaba a la siguiente norma para poder catalogar a una comunidad como objetivo: “localidades con una población de entre 200 y 5000 habitantes y con grados de marginación muy altos, altos y medio. En las reglas de operación del 2002 así como en la norma de DICONSA, las localidades objetivo consistían en localidades de entre 200 y 2500 habitantes y de marginación muy alta y alta, aunque no constaba en las Reglas de Operación si constaba en la normatividad del Programa.


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En las reglas de operación del 2003 ya aparecen los criterios de entre 200 y 2500 habitantes y marginación muy alta y alta, estas reglas también fueron vigentes para el año 2004. Para el 2005 aparecen los mismo criterios en las regla de operación. Una vez definido lo anterior, se elaboró un cuadro en donde se pudo observar el número de tiendas cerradas y abiertas catalogadas en objetivo y no objetivo de acuerdo a la norma aplicable, cuyo periodo de estudio es del 2001 al 2005. Este cuadro contempla todas aquellas aperturas y cierres sin contemplar si se debieron a motivos ajenos a la norma, en otras palabras, sin tomar en cuanta los motivos externos a las reglas de operación. Esta aclaración se hace porque ya de las entrevistas a profundidad, se pudo detectar que en ocasiones se cierran tiendas por falta de participación comunitaria y por faltantes en el capital de trabajo de la tienda, lo cual aunque la localidad dea objetivo, no se justifica su existencia ahí. Asimismo se detectó que la apertura de tiendas en localidades no objetivo, se puede deber además de la existencia tiendas abiertas en localidades que antiguamente eran objetivo; en otros hechos tales como que ya existían desde tiempo atrás y políticamente es inviable quitar una tienda que está funcionando bien. Otra razón es el hecho de que se instalan tiendas en localidades no objetivo que están mejor ubicadas que algunas localidades objetivo que presentan un muy difícil acceso, por lo tanto es mejor instalar la tienda en una localidad no objetivo cercana a las de difícil acceso para que la población de esas localidades compre en la tienda DICONSA. Otro motivo es que en DICONSA las características para poder catalogar a una localidad como objetivo las toman independientes y no como incluyentes, es decir, las Reglas de Operación hablan de localidades de entre 200 y 2500 habitantes y de alta y muy alta marginación, en pobreza alimentaria, sin un servicio de abasto suficiente, con lo cual si cumplen cualquiera de estos requisitos se justifica la existencia de una tienda, además de que existen conceptos que no tienen bien definidos como el de abasto suficiente, lo cual crea confusiones. El último de los motivos que se pudo detectar que explica la existencia de tiendas DICONSA en localidades objetivo es que según el área de operaciones, cada año se hace un listado de localidades susceptibles de ser atendidas por DICONSA, ese listado toma en cuenta que la localidades cumplan el criterio de 200 a 2500 habitantes y que además sean de alta y muy alta marginación (de acuerdo al censo del 2000 del INEGI y a CONAPO 2000), este listado lo envían a todas la sucursales y si hay alguna localidad que solicite la atención sólo se coteja con el listado y si aparece se abre la tienda, sin embargo puede suceder que no


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aparezca, en ese caso lo que procede es determinar si la localidad es no objetivo debido al criterio poblacional y si se encuentra en este caso entonces se hace un conteo de la población de esa localidad para determinar si ya cumple los requisitos poblacionales y de esa forma justificar la atención. Cuando la localidad es no objetivo por los criterios de marginalidad, en ese caso no se puede hacer nada. De tal forma que el cuadro quedó de la siguiente manera:

Tiendas Abiertas y Cerradas por año de Reglas de Operación

2001y antes 2002 2003 2004 2005Tiendas Abiertas * 4358 2819 2495 2881Tiendas Cerradas 4680 3498 2516 1589 ** Tiendas objetivo abiertas * 1839 1119 922 1009Tiendas no objetivo abiertas * 2206 1549 1360 1756Tiendas abiertas Sin Informacion * 313 151 213 116 Tiendas objetivo cerradas 2595 1168 942 513 ** Tiendas no objetivo cerradas 1432 1859 1439 755 ** Tiendas No Objetivo Sin Informacion 653 471 135 321 ** * No se puede calcular debido a que faltan datos del 2000 ** No se puede calcular debido a que faltan datos del 2006

De este cuadro solo se tomará en cuenta con motivo de poder hacer una crítica constructiva, aquellos casos en los que la apertura y el cierre se desapegue de la norma, ya que el hecho de abrir tiendas en localidades objetivo y cerrarlas en localidades no objetivo es obligación. Por lo tanto se puede observar que en todos los años que van desde el 2001 hasta el 200 se han seguido abriendo tiendas en localidades que no son objetivo según la norma de ese año, lo mismo sucede con el cierre de tiendas en localidades objetivo, y como se aprecia los números son altos. De tal forma que aun con la nueva norma que aparece en el numeral 5.2.3. de las reglas de Operación de DICONSA del 2005 la existencia de esta apertura y cierre no se justifica, a no ser que sea por los motivos recabados en las entrevistas a profundidad. Por lo tanto surgen dos recomendaciones: 1.- En adelante cuando se abra y se cierre una tienda se deberá realizar un documento en donde se explique el motivo de tal acción en esa localidad, de tal forma que la información de los motivos de cierre y apertura aparezca en la base de datos de DICONSA; 2.- Los conceptos ambiguos y confusos que aparecen en las Reglas de Operación tendrán que definirse y ser de alguna forma cuantificables, ya que no


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es posible hablar de suficiencia en el abasto sin determinar exactamente a que se refiere.


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Capítulo III Operación En este apartado se analizan los procesos operativos y cumplimiento de objetivos del PAR-DICONSA con base en los resultados de campo consistentes en el levantamiento de encuestas aplicada a población beneficiaria, encargados de las tiendas, miembros de los Comités Rurales de Abasto, miembros del Consejo Comunitario de Abasto, jefes de almacén y las cédulas de observación de tiendas DICONSA. La antigüedad de los jefes de almacén es en promedio de 6.2 años. El 40.1% de los jefes de almacén tiene estudios de licenciatura completa y el 30.7% tiene bachillerato o estudios técnicos completos. Sin embargo, existe un 4.8% de los jefes de almacén con estudios de primaria, lo cual nos hablaría de una debilidad en la operación del programa debido a la calificación requerida para el manejo de un almacén. Cada almacén cuenta con 19.8 empleados en promedio y cada almacén cuenta en promedio con 4.24 supervisores operativos. Asimismo, el 90.5% de los almacenes contaba con todo el personal administrativo al momento de la entrevista. En cuanto al personal comunitario, el 85.0% de los almacenes cuenta con 6 a 15 empleados. De los empleados comunitarios, DICONSA paga los sueldos del 14.9% de los ellos, otro 40.1% son pagados con la nómina comunitaria, y al 44.9% restante se les paga por el Consejo Comunitario de Abasto que funciona como una Asociación Civil. Cada almacén atiende en promedio 93.7 tiendas. Cada almacén cuenta en promedio con 9.37 vehículos, de los cuales en promedio están en reparación 0.89 por almacén, por lo cual en promedio cada almacén mantienen en funcionamiento el 90.5% de su flota vehicular. Cada almacén cuenta con 4.6 vehículos de carga para cubrir aproximadamente 94 tiendas. A este respecto, miembros del Comité Rural de Abasto señalaron que el 44% de los vehículos están en buen estado, el 40% están en condición regular y el 15% están en mal estado. En cuanto al número de vehículos para el suministro de productos a las tiendas, el 51% señaló que es suficiente, el 21% de los miembros del Comité Rural señaló que es regular y el 21% que es insuficiente. Los principales problemas que enfrentan los jefes de almacén son el desabasto de productos (21.1%), fallas en el equipo de transporte (10.2%), ventas bajas (10.2%) y la baja participación comunitaria (9.5%). En cuanto al desabasto, el 67% de los presidentes de los Comités Rurales de Abasto (miembros del Consejo Comunitario de Abasto) señalan que el almacén se surte regularmente de productos, en tanto que el resto tiene escasez de productos. Lo anterior se corrobora en cierta forma con lo mencionado por los encargados de las tiendas DICONSA, ya que 35% de ellos han señalado que el almacén de DICONSA no abastece la tienda con los productos y la cantidad que se solicita, y la principal razón que les da DICONSA


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para no abastecer sus productos es que hay desabasto de los productos en el almacén (73.3%). Por otra parte, no parece existir un problema considerable en cuanto al abastecimiento por causa de la flota de transporte, ya que solamente el 5.2% de los encargados de las tiendas DICONSA menciona que el problema de desabasto sea por causa del retrazo de los camiones de reparto. A este respecto, el 95% de los presidentes de los Comités Rurales de Abasto señalaron que el surtimiento de las tiendas del almacén se realiza en las fechas programadas entre los responsables de las tiendas y del almacén, en tanto que el otro 5% restante ha señalado que cuando no se ha hecho es por falta de camiones. Debe de advertirse un incumplimiento de la operación del programa por parte de los jefes de almacén quienes no están realizando las visitas señaladas a fin de mantener y mejorar la eficiencia del Programa. En particular, el 45.7% de los jefes de almacén declararon que visita las tiendas que corresponden a su almacén rural al menos una vez cada tres meses, en tanto que el 21% señala que visita las tiendas al menos una vez cada semana y solamente el 4.7% de los jefes de almacén declararon que nunca visitan las tiendas rurales. Sin embargo, en la encuesta aplicada a los encargados de tienda se señala lo contrario, ya que el 32% mencionó que el jefe del almacén que abastece su tienda lo visita una vez en un lapso mayor a tres meses, y el 41.2% señaló que nunca. Por lo que corresponde al Consejo Comunitario de Abasto, en entrevista a sus miembros, el 67% ha señalado que sí participa en la supervisión de la operación de los almacenes, lo cual constituye una de sus responsabilidades establecidas en las Reglas de Operación. El 54.9% de los encargados de las tiendas DICONSA son mujeres, y el restante 45.1% son hombres. La edad media es de 39 años. El 57.2% de los encargados de las tiendas tiene estudios de primaria completa o menos. En cuanto al tiempo lleva instalada la tienda comunitaria en esta comunidad, el promedio es de 8.7 años. La población beneficiaria del Programa, el 74.3% señaló que sí conoce el horario de la tienda, y además el 82.2% considera que el horario de la tienda es bueno. El 43.8% de los encargados de las tiendas tienen más de tres años de antigüedad en el cargo, y solamente el 19.4% tienen entre 1 y 6 meses. Asimismo, sobresale el hecho de que en el 36.5% de los casos, la tienda es atendida por una sola persona. Uno de los aspecto más importantes de mencionar es que el 49.8% de las tiendas son propiedad del propio encargado, en tanto que el 47.9% son propiedad de la comunidad. El 95% de los encargados de las tiendas no forman parte del Comité Rural de Abasto. El 69.5% de ellos ha señalado que para desempeñar dicho encargo fueron elegidos por designación de la asamblea de la comunidad, el 6.9% por designación de la comunidad y el 6.2% por designación de DICONSA.


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En cuanto a la capacitación que han recibido los encargados de las tiendas DICONSA, el 57% de los miembros del Comité Rural de Abasto han señalado que los encargados de tienda han recibido algún entrenamiento o curso de capacitación por parte de DICONSA. Esta información ha sido corroborada con los propios encargados de tienda entrevistados, ya que el 66% manifestó haber recibido algún tipo de capacitación para realizar sus funciones. Asimismo, pese a que en la pregunta anterior, dos terceras partes de los encargados de las tiendas señalaron que sí habían recibido algún curso de capacitación, solamente el 40% de ellos señaló que conoce el Manual de Operación de la Tienda Rural. De los elementos anteriormente señalados, consideramos que la capacitación de los encargados de las tiendas debería de representar un porcentaje mayor y de mejor calidad ya que una mala administración de la misma puede reducir la efectividad del Programa. En cuanto a las característica físicas de las tiendas, el 64.5% de la tiendas cuenta con una superficie menor a 35m2, y el 22.4% tienen una superficie de entre 36 y 70 m2. Mediante una inspección ocular del lugar se puede señalar que el 16% de las tiendas estaban muy limpias y el 49% estaban limpias, siendo solamente el 7% que se encontraba sucia o muy sucia. El 65.9% de las tiendas es de mostrador, en tanto que el 32.4% es de autoservicio. De la cédula de observación de tiendas realizado por el equipo de evaluación, el 9.1% de las instalaciones de las tiendas DICONSA se perciben como modernas, el 23.9% como funcionales y el 17.2% como adecuadas. Sin embargo, el 18.1% de las instalaciones se perciben como obsoletas, el 11.2% como inadecuadas y el 3.6% como inoperantes. Esto ha sido corroborado en entrevista a los encargados de las tiendas y con miembros del Comité Rural de Abasto. Lo anterior refleja que aproximadamente una tercera parte las tiendas DICONSA presentan rezagos en sus instalaciones. En cumplimiento a las Reglas de Operación vigentes se observa que el 83% de las tiendas muestra visiblemente la leyenda de que “El programa de Abasto Rural que opera DICONSA es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines políticos, electorales, de lucro y otros distintos a los establecidos. Quién haga uso indebido de los recursos de este Programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la ley aplicable y ante la autoridad competente”. En el 82% de las tiendas se observa que no existe alguna insignia, letrero y/o símbolo de carácter político o religioso, y en el 17% de ellas que sí presentan alguna insignia o símbolo, el 78% es de carácter religioso y el 22% de carácter político. En cuanto a los lineamiento específicos sobre la visibilidad de los precios en todos los productos exhibidos en la tienda DICONSA, el 42.4% de la tiendas, la mayoría


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de lo productos tienen su precio a la vista, y en el 28% de ellas todos los productos tienen el precio a la vista. Sin embargo, el resto de las tiendas solamente presenta visiblemente los precios de la mitad o menos de sus productos, lo cual constituye un incumplimiento a los señalamientos a las Reglas de Operación vigentes, la cual establece que todos los productos deben de exhibir el precio. Se observó que en el 55.1% de las tiendas, los productos exhibidos, se encuentran en buen estado, en el 38.7% de las tiendas la mayoría de los productos se encuentran en buen estado, y solamente en un pequeño porcentaje de las tiendas la mitad o menos los productos se encuentran en buen estado. Los resultados anteriores se han podido corroborar mediante la encuesta aplicada a la población beneficiaria del Programa. En cuanto a la existencia de otras tiendas en las localidades donde se encuentran las tiendas DICONSA, en 94% de las localidades visitadas se encontró que hay otras tiendas diferentes a la de Abasto Rural DICONSA. En 40% de estas localidades existen 6 o más tiendas diferentes a las tiendas DICONSA. En cuanto a las tiendas distintas a DICONSA que existen en la comunidad, en entrevista con miembros del Comité Rural de Abasto, el 81% han señalado que existen entre 1 y 14 tiendas, siendo la media de 7.7 tiendas por localidad, lo cual muestra que no existe en muchas de estas localidades una oferta inapropiada de productos básicos. Con respecto al capital de trabajo, en entrevista con miembros del Comité Rural de Abasto, el 47% de ellos ha señalado que el capital es de DICONSA y el 43% ha señalado que es de DICONSA y comunitario, en tanto que el capital de trabajo comunitario promedio por tienda es de 6,551 pesos. Los resultados anteriores se corroboran en buena medida con lo reportado por los encargados de las tiendas DICONSA, quienes señalaron que el 53% del capital de trabajo de la tienda es comunitario, el 44% es de ambos y solamente el 0.9% es únicamente comunitario, en tanto que el capital de trabajo comunitario es en promedio por tienda de 7,235 pesos. Como puede observarse, las cifras reportadas sobre capital de trabajo por miembros del Comité Rural de Abasto y por encargados de las tiendas son aproximadamente similares. Los encargados de las tiendas DICONSA señalan que el capital de trabajo de DICONSA es en promedio de 12,621 pesos. El 44% los miembros de los Comités Rurales de Abasto han señalado que el capital es suficiente para cubrir las necesidades de la comunidad, el 15.7% señala que es regular, y el 28.1% señala que es insuficiente. Los encargados de tienda han corroborando en buena medida la apreciación de los miembros de los Comités Rurales. En cuanto a la forma en que los encargados de las tiendas llevan el registro contable, el 8.9% de ellos ha señalado que llevan las cuentas de la tienda de acuerdo al manual de operación de la tienda y el 34.3% de ellos ha señalado que


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lleva un registro diario y semanal de las entradas y salidas de mercancía de la tienda y los movimientos de efectivo que ello genera. Sin embargo, el 20% de ellos no lleva registro de sus operaciones y el 13.8% lo realiza de acuerdo a su propia forma, lo cual constituye una posible pérdida de eficiencia en el manejo de las tiendas. En cuanto al tiempo en que se acaban la mayoría de los productos básicos que le abastece Diconsa, el 48% de los miembros de los Comités Rurales entrevistados, señaló que los productos se acaban entre 3 y 14 días. Por su parte, los encargados de tiendas DICONSA han señalado que la mayoría de los productos se acaban en 8 días (39.5%) y que se acaban en 15 días (26.5%). En las Reglas de Operación vigentes se establece que el capital de trabajo debe ser suficiente para cubrir 21 días de ventas, por lo cual se debería de tomarse las previsiones necesarias para aumentar el capital de trabajo de las tiendas a fin de cumplir con este objetivo. En cuanto al catálogo de productos, los jefes de almacén señalan que para determinar esta lista consideran en primer lugar las sugerencias de los encargados de las tiendas (39.4%), seguida de las sugerencias de la mesa directiva del Consejo Rural de Abasto (25.9%), de las demandas de las comunidades (14.9%) y de la sucursal (10.3%), entre otras sugerencias. Con respecto al abasto a las tiendas DICONSA, el 75.5% de los jefes de almacén han mencionado que han tenido problemas para abastecer a las tiendas de su perímetro, siendo los principales productos que han tenido este problema el maíz, aceite, café, galletas, harina de trigo y leche en polvo, entre otros. Lo anterior se corrobora por la población beneficiaria del Programa quienes señalan que siempre o casi siempre faltan los productos (8.9%) o que en ocasiones (38.3%). Asimismo, señalan que principalmente falta maíz, fríjol, arroz, azúcar, leche, harina de maíz, aceite vegetal y harina de trigo. Lo anterior se corrobora también con lo expresado por los miembros de los Comités Rurales de Abasto quienes en una cuarta parte señalaron la falta de productos en el almacén. En cuanto al abastecimiento de productos básicos en las tiendas DICONSA, dos terceras partes de los miembros de los Comités Rurales y los encargados de las tiendas consideran que la cantidad de productos básicos que ofrece el almacén es suficiente para abastecer las tiendas. En particular, el 61.1% de los miembros del Comité Rural de Abasto consideran que la cantidad de productos básicos que ofrece el almacén es suficiente para abastecer las tiendas y el 14.5% es regular. Por su parte, el 68.3% de los encargados de las tiendas considera que la cantidad de productos básicos que ofrece DICONSA es suficiente para abastecer su tienda. En cuanto a la variedad, alrededor del 65% de los miembros de los Comités Rurales de Abasto y los encargados de tiendas coinciden en que la variedad satisface las necesidades de la comunidad. En particular, el 64.3% de los miembros de los Comités Rurales y el 66.8% de lo encargados de tiendas señalan que se satisfacen las necesidades de la comunidad en cuanto a la variedad.


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En cuanto a la calidad, el 87% de los miembros de los Comités rurales y el 82.4% de los encargados de las tiendas ha mencionado que la calidad de los productos que se ofrecen en las tiendas DICONSA es buena. Por su parte, al preguntar sobre la calidad a la población beneficiaria, el 79.8% señaló que la calidad es buena. Todo lo anterior es un indicador de que la mayor parte de los productos ofrecidos por DICONSA son de una calidad aceptable para la comunidad. En cuanto a las compras realizadas por personas de otras localidades, el 66.5% de los encargados de las tiendas DICONSA señalan que en esas tiendas realizan compras personas de otras localidades. Sin embargo, las ventas a la población de otras localidades no parece significativa debido a que en encuesta aplicada a la población beneficiaria, el 95.8% manifestó que habita en la misma localidad de la tienda y solamente el 2.5% señaló que provenía de otra localidad. En cuanto a surtido de productos que se venden en las tiendas DICONSA, los encargados y población beneficiada han señalado que los productos que más se piden en esta tienda son azúcar, fríjol, aceite, maíz, harina de maíz, harina de trigo, arroz, leche, detergente en polvo, galletas, jabón de tocador y café. No obstante en las Reglas de Operación vigentes se elimina la especificación de poder vender productos perecederos, se deja la posibilidad de vender productos fuera del catálogo. A este respecto, el 65.1% de los encargados de las tiendas DICONSA señalan que la comunidad ha solicitado productos perecederos a la tienda DICONSA. Lo anterior es corroborado por los miembros de los Comités Rurales quienes han señalado en el 62.4% de los casos que esta necesidad por parte de las tiendas DICONSA de vender productos perecederos se debe que la comunidad ha solicitado productos perecederos a estas tiendas. Por lo mismo, el 49.7% de estos miembros de Comités encuestados han señalado que sí se venden productos perecederos en las tiendas DICONSA. En correspondencia con lo anterior, los encargados de las tiendas DICONSA encuestados han señalado que los productos perecederos que más se venden son verduras y legumbres, carnes frías, frutas, huevos, lácteos y chile. En cuanto a la adquisición de productos perecederos, se observa que el encargado de la tienda es quien se ocupa de la adquisición de estos productos y que lo hace en la gran mayoría con su propio capital. En lo particular, el 80.3% de los encargados de las tiendas señaló que se compran los productos perecederos con su propio capital y el 13.3% de ellos dice que las adquieren con capital comunitario. En cuanto a la comercialización de los productos perecederos, el 98% de los Comités Rurales mencionó que de esto se hace cargo el encargado de la tienda. Por su parte, al preguntar a los encargados de las tiendas sobre quién se encarga de su comercialización, el 98.2% contestó que él mismo lo hace. En cuanto a los productos perecederos que se venden en la tienda, los encargados de las mismas señalaron que los principales productos vendidos son


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verduras, legumbres, frutas, carnes frías, huevo, lácteos, chile, carnes rojas y pollo y leche. En cuanto al lapso de tiempo en que se revisa el catálogo, el 20% de los miembros de los Comités Rurales señaló que se hace cada mes, en tanto que el 19% señaló que lo realizan cada semana. Por su parte, el 34.5% de los encargados de las tiendas DICONSA señala que la empresa realiza revisiones periódicas de su catálogo de productos para determinar las mercancías que pueden ser desplazadas del programa. La población beneficiaria del Programa señaló que los productos que no se venden en la tienda DICONSA y que le gustaría que se vendieran son medicinas, frutas y legumbres, carnes frías, rojas y blancas, útiles escolares, ropa y calzado, utensilios para el hogar y herramientas en general, lo cual refleja el potencial que tienen estas tiendas para integrar a diversos productores de la región a los canales de distribución de las tiendas DICONSA. La política de ventas de la empresa en su conjunto es la política de precios, la cual viene determinada en gran medida por la adquisición de mercancía de la empresa, es decir, los precios de compra. La política de proveedores de la empresa es llevada a cabo única y exclusivamente por la administración de las oficinas centrales de la empresa, quien a su vez se encarga de determinar los precios de venta de cada uno de los productos que se ofrecen en las tiendas rurales del programa. Es así que las variaciones en los precios de cada una de las mercancías son determinadas por la administración de las oficinas centrales, pero el conocimiento de tales cambios se realiza en forma de cascada, es decir, la administración de las oficinas centrales se encarga de informar a las sucursales, las cuales a su vez los dan a conocer a las unidades operativas, siendo ellas quienes informan a los almacenes, para que a su vez se informe a todas y cada una de las tiendas de Programa de Abasto Rural. En concordancia con lo anteriormente señalado, los precios de los proveedores son uno de los aspectos fundamentales que determinan los precios de venta en las tiendas DICONSA ofrecidos a la población beneficiaria. A este respecto, el 26.3% de miembros de Comités Rurales de Abasto consideran que los precios de los proveedores de DICONSA son caros o muy caros, en tanto que el 41.5% considera que son baratos. Esto evidentemente refleja el problema que tiene DICONSA (tiendas y almacenes) para ofrecer productos suficientes a bajos precios. En correspondencia con lo mencionado anteriormente, desde el punto de vista de los miembros de los Comités Rurales de Abasto y encargados de las tiendas, los precios ofrecidos por los proveedores de DICONSA son en buena medida inferiores a otras alternativas de abasto, por lo cual los precios a los cuales venden las tiendas DICONSA sus productos pueden ser menores que los de sus competidores locales, aunque esta diferencia de precios no es muy profunda y tampoco se extiende a la totalidad de los proveedores de DICONSA. En particular,


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el 59.5% de los miembros de los Comités Rurales consideran que los precios de otros proveedores diferentes de DICONSA en la misma localidad son mas bajos, en tanto que solamente el 6.8% señala que los precios de los productos ofrecidos en las tiendas DICONSA son más altos que las otras tiendas. Por su parte, el 58% de los encargados de las tiendas DICONSA consideran que los precios en dichas tiendas son más bajos comparados con otras alternativas de abasto de la misma localidad. Sobre cómo se determinan los cambios en los precios de los productos en esta tienda, el 69.6% de los encargados de las tiendas señaló que eso lo decide el jefe de almacén, el 15.6% menciona que se determina con base en la factura y el 3.6% dice que con base en el supervisor. Asimismo, los encargados de las tiendas DICONSA han señalado en su mayoría que no se aplican descuentos a los productos vendidos en las tiendas. En las Reglas de Operación vigentes se establece que el abasto de productos básicos y complementarios se debe de garantizar a precios que transfieran un margen de ahorro entre el 3 y 7% con respecto a los vigentes en el nivel local. De acuerdo a la entrevista a jefes de almacén, el porcentaje promedio de margen de ahorro con el que participó el almacén en el mes noviembre de 2004 fue de 8.13%, lo cual supera las metas establecidas en las Reglas de Operación vigentes. Los resultados anteriores pueden ser parcialmente corroborados por la población beneficiaria encuestada por el equipo de evaluación, ya que al preguntarles cuál es la razón principal por la que compra en la tienda DICONSA, el 47.3% señaló que lo hace porque los productos son más baratos que en otras tiendas y el 6.5% señaló que es la única que se encuentra en su comunidad, lo cual también constituye uno de los objetivos del Programa. Asimismo, al preguntarles específicamente a la población beneficiaria como son los precios de los productos que compra en las tiendas DICONSA con los de otras tiendas de la misma localidad, el 56% mencionó que son más bajos, y solamente el 5% mencionó que son más altos. Los jefes de almacén ha señalado que las ventas realizadas han representado en promedio el 94.9% de las ventas programadas. En cuanto a la cantidad de dinero que gastan las personas en las tiendas DICONSA, los encargados de las tiendas señalaron que el gasto mensual por persona en las tiendas DICONSA es de 680 pesos. Por otra parte, la población beneficiaria encuestada mencionó que el monto de dinero que gasta aproximadamente al mes en la tienda DICONSA es en promedio de 708 pesos. Sobre las ventas realizadas por las tiendas DICONSA, el 18.9% de los encargados de las tiendas DICONSA ha mencionado que las ventas en el año 2004 han aumentado con respecto al año anterior, en tanto que el 28.7% han indicado que las ventas han disminuido.


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En las Reglas de Operación vigentes se establece el cometido explícito por parte del sistema DICONSA de brindar apoyo comercial a productores del sector social e impulsar los circuitos regionales de producción y consumo. En este sentido, el trabajo de campo aquí presentado determinará en que medida se ha brindado apoyo comercial a los productores locales. El 30% de los jefes de almacén señalaron que han realizado alguna acción para que los productores locales o regionales se conviertan en proveedores de este almacén y el 20% de los jefes de almacén han llevado a cabo negociaciones para la compra de productos con proveedores locales o regionales, siendo éstos principalmente el café, lácteos, azúcar, fríjol, gel para el cabello y sandalias. De hecho, en cuanto a la oferta de proveedores locales, el 50% de los jefes de almacén han mencionado que han recibido ofertas de productores de la región para vender mercancía de ellos en su almacén, siendo los productos más importantes el maíz, fríjol, chile, salsa y lácteos. Sin embargo, al preguntarle si el almacén a su cargo compra por su cuenta algún producto a proveedores de la región, solamente el 6% ha señalado que sí, lo cual deja ver que la gran mayoría de los almacenes no ha comprado por su cuenta algún producto de la región. Del 6% de almacenes que sí han comprado por su cuenta algún producto de la región, los productos adquiridos han sido fríjol y lechuguilla. Lo anterior, deja en claro que si bien uno de los objetivos específicos plasmados en las Reglas de Operación vigentes es el impulso a productores locales, es evidente que los mismos lineamientos establecidos en las mismas Reglas de Operación, en las que se asegure las mejores condiciones de precio, calidad, oportunidad, punto de entrega y plazo de pago, no constituye un impulso a los productores locales de estas mismas regiones quienes se caracterizan por una oferta productiva poco competitiva a nivel nacional e, inclusive, a nivel regional. Si embargo, pese a las limitaciones que existe por parte de los almacenes de DICONSA para impulsar a proveedores locales, es un hecho que en la realidad existe una oferta de productores locales articulada a las tiendas DICONSA en calidad de proveedores de aquellos productos que no están en el catálogo de DICONSA, como son lo bienes perecederos y otros de consumo no básico, e inclusive suntuario, como se verá a continuación. De la encuesta aplicada a los encargados de las tiendas DICONSA, el 33.9% ha señalado que han recibido ofrecimientos por parte de productores de la región para vender mercancía de ellos en las tiendas, siendo los principales productos los de fríjol, maíz, refrescos, verduras, jugos y aceite. Esto refleja la existencia de una oferta disponible por parte de productores locales que podría ser aprovechada a fin de aumentar la oferta de productos de las tiendas DICONSA y a fin de promover el desarrollo de estos productores, sobre todo porque las tiendas DICONSA puede operar con un carácter público privado donde su presencia


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resulta fundamental para impulsar un proceso de aglomeración comercial donde confluyen productores y compradores en pequeñas localidades. Lo anterior se confirma al observar que de la encuesta a encargados de las tiendas de DICONSA, el 54.1% de ellos ha señalado que además del almacén DICONSA, la tienda se surte de otros proveedores de la región. Los principales productos con que se surten las tiendas DICONSA de proveedores diferentes de los almacenes DICONSA son pan de panadería, frituras, huevo y verduras. En resumen, podemos señalar que si bien el diseño mismo de las Reglas de Operación vigentes limita la articulación efectiva de proveedores locales al sistema de distribución de los almacenes DICONSA debido a la falta de competitividad y otro tipo de limitaciones de dichos productores, es importante señalar que sí ha existido una articulación importante de productores locales como proveedores de las tiendas DICONSA. En este sentido, es importante recalcar que las capacidades de los productores locales no es suficiente para se constituyan en proveedores de los almacenes DICONSA, pero sí de las tiendas DICONSA. Lo anterior constituye un elemento no plenamente identificado en las Reglas de Operación que podría ser considerado en la futura planeación de la estrategia de DICONSA para impulsar a los productores locales. De los miembros de los Comités Rurales de Abasto encuestados, el 61.1% fueron hombres y el 38.9% mujeres. La edad promedio es de 41.5 años. El 65.2% de ellos señaló que no recibió ningún curso de capacitación. El 47% de los miembros de los Comités Rurales señalaron que las asambleas las realizan con una frecuencia de cada dos meses y el 46% mencionó que realizan asambleas cada 15 días. Esto constituye un elemento importante de resaltar ya que uno de los objetivos específicos de las Reglas de Operación es fomentar la participación comunitaria y la organización social. Al consultar a los miembros de los Comités Rurales sobre cuál es la principal dificultad que encuentran para el funcionamiento del Comité Rural de Abasto, la mitad de los miembros de éste señalaron no tener ninguna dificultad en tanto que el resto señalaron que los principales problemas son la falta de interés y organización por parte del comité (23.9%) y la falta de tiempo por causa del trabajo (5.8%). Complementariamente a lo anterior, al preguntar a los encargados de la tienda DICONSA si el Comité Rural de Abasto propone alternativas para la solución de los problemas que se detectan en la tienda, el 48% mencionó que no, y solo 3l 44% señaló que sí proponen soluciones. En cuanto a si el Comité Rural de Abasto participa directamente en la solución de los problemas que se detectan en la tienda el 48% mencionó que no y solamente el 45% señaló que sí. Con el fin de corroborar lo señalado por los miembros de los Comités Rurales de Abasto, al preguntar a los encargados de las tiendas DICONSA si el Comité Rural participa en la vigilancia de los recursos, materiales e instalaciones con que opera la tienda, el 59% señaló que sí, y el 36% señaló lo contrario. Asimismo, al preguntar a estos encargados si el Comité Rural de Abasto, evalúa la operación y


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eficiencia de surtimiento de la tienda, el 50% mencionó que sí, en tanto que el 46% señaló lo contrario. Otro aspecto interesante, es que gran parte de la población beneficiaria no tiene conocimiento sobre el funcionamiento de los Comité Rural de Abasto, ya que el 85.8% de los beneficiarios encuestados señaló no saber del Comité. En cuanto el grado de participación de la comunidad en la formación de los Comités Rurales de Abasto, el 66.4% de la población beneficiada ha participado en la selección de los representantes de estos Comité, lo que refleja una fortaleza del Programa debido a la participación ciudadana en el mismo. El 81.2% de los miembros del Consejo encuestados son hombres y el resto mujeres. La edad promedio es de 43.5 años. El 18.8% de éstos señaló que tienen alguna responsabilidad, siendo las principales de ellas vigilar el abasto en el almacén y en las tiendas, supervisar las tiendas y el almacén y vigilar los recursos, operación y abasto. Asimismo, el 25% de los miembros encuestados señalaron que otros miembros del Consejo tienen responsabilidad en la operación del almacén. El 38.3% señaló que el Consejo Comunitario de Abasto se reúne mensualmente, el 24.8% señaló que se hace bimestralmente y 18.8% mencionó que se reúnen trimestralmente. Asimismo, el promedio de reuniones en enero-noviembre de 2004 fue de 7.9 veces. En cuanto al tema de la capacitación, el 62% de los miembros del Consejo Comunitario de Abasto encuestados señaló que sí, la cual consistió principalmente en el manejo de la tienda, las funciones del Consejo, ventas, administración, atención a clientes, conocimiento del Programa, inventarios y supervisión de tiendas. En cuanto a las dificultades que encuentran para el funcionamiento del Consejo Comunitario de Abasto, el 37.7% de los miembros de éste señalan que no encuentran ninguna dificultad, en tanto que otros señalaron que sí encuentran dificultades como la escasez de productos, falta de comunicación, falta de sueldos y falta de transporte. Los jefes de almacén señalan que la actual mesa directiva del Consejo Comunitario de Abasto se instaló hace un año o menos en el 49.7% de los casos, lo que refleja que casi la mitad de la creación de estas figuras es relativamente reciente, las cuales son encargadas de integrar las iniciativas los comités rurales en el diseño y planeación del desarrollo integral de su comunidad y la de su región, inculcando el respeto a la naturaleza. El 90% de los jefes de almacén señalaron que los Consejos Comunitarios de Abasto proponen alternativas de solución a los problemas que se detectan y participan en su instrumentación, en tanto que el 95% de los jefes de almacén


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señalaron que los Consejos Comunitarios de Abasto promueven la participación organizada de las comunidades para el cumplimiento de los objetivos del PAR. Los jefes de almacén señalan que el 95% de los Consejos Comunitarios de Abasto participan en la vigilancia de los recursos materiales e instalaciones con que operan los almacenes. Asimismo, los jefes de almacén han señalado que el 90% de los Consejos Comunitarios de Abasto evalúan la operación y eficiencia de surtimiento del almacén y tiendas. Los jefes de almacén han señalado que el 94.5% de la infraestructura de DICONSA se utiliza para apoyar a otros programas sociales, siendo los principales los del Programa de Apoyo Alimentario, LICONSA y Suplementos alimenticios de la SSA. Asimismo, se brinda apoyo al Programa de Pueblos y Comunidades Indígenas, Microrregiones y al Programa Oportunidades. Asimismo, en encuesta realizada a la población beneficiaria de las tiendas DICONSA, el 61.1% de ellos han señalado que han recibido ellos personalmente o algún miembro de su familia que viva en su casa algún tipo de apoyo del gobierno, entre los que destacan los apoyos del Programa Oportunidades y PROCAMPO, principalmente. Uno de los aspectos más importantes de la evaluación es la percepción que la propia población beneficiada tiene del programa. En la encuesta dirigida a estos beneficiarios, a la pregunta sobre qué tanto cree que se ha beneficiado la comunidad con la tienda DICONSA, el 67.1% ha señalado que mucho debido principalmente a que los productos son más baratos, la buena ubicación o a que es la única tienda. No obstante, un 23.6% respondió que el beneficio es poco, debido a que los productos son caros, la tienda está mal surtida o que hay más tiendas. En entrevista a jefes de almacén, se ha señalado que el principal problema que impide que el programa de DICONSA funcione bien son los altos precios, bajas comisiones a los encargados de tiendas, el presupuesto que se otorga a DICONSA es muy bajo, la competencia que ejercen las tiendas privadas y la falta de participación comunitaria. Por su parte, los encargados de la tienda sobre cuál considera es el principal problema que impide que el Programa funcione bien, las principales respuestas han sido que los precios de DICONSA son altos y más variedad y abasto de productos. De los miembros de los Comités Rurales de Abasto, el 32.4% ha señalado que los principales problemas que impiden el buen funcionamiento de las tiendas DICONSA están los precios altos, la insuficiencia en el abasto y la variedad de los productos.


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Al preguntar a jefes de almacén que habría que hacer para mejorar la operación del Almacén Rural, las principales respuestas fueron mejorar y aumentar el equipo de transporte, capacitación, restablecer el objetivo social del Programa, bajar precios. Por su parte, los encargados de las tiendas DICONSA señalan que para mejorar la operación de la tienda se debe mejorar el local de la tienda, bajar el nivel de precios, mejorar el abastecimiento, surtido y variedad de productos, aumentar el capital de trabajo y apoyar más a los encargados de las tiendas. En cuanto a la opinión de la población beneficiada sobre la tienda DICONSA, éstos han señalado que para mejorar el servicio que le ofrece la tienda deberían de ofrecer los productos a menor precio, ofrecer una mayor variedad de productos y mejorar el surtido en la tienda. OPERACIÓN FINANCIERA DEL PROGRAMA Se muestra la situación financiera en el año 2005 y su evolución desde el año 2000, en donde se encontró que a diciembre de 2005 el 68% de las ventas del Programa se realizan el las tiendas comunitarias y el resto a programas especiales, en los últimos años la tendencia real de las ventas totales era decreciente, sin embargo en el año 2005 las ventas netas son mayores a las que se efectuaron en los cinco años anteriores, principalmente por considerable el aumento de las ventas a programas especiales, derivado de la atención a desastres naturales en el año de estudio. En cuanto al costo de ventas, éste representa el 85.3% de las ventas netas en el año 2005 proporción inferior a la del años anterior y por lo tanto, el resultado financiero bruto de la empresa es mejor respecto a los dos ejercicios anteriores. Los gastos de distribución de Diconsa son elevados ya que se abastece una gran cantidad de comunidades muy alejadas de los principales centros de abasto del país y con dificultades para acceder a ellas. Dichos gastos han tenido un comportamiento estable en los últimos años, presentándose una ligera disminución de las erogaciones en este concepto en el año 2004 ligada a la caída de las ventas en ese periodo, además en el año 2005, a pesar de que las ventas del Programa son mucho mayores a las del año anterior los gastos de distribución son menores. Por lo anterior, el resultado directo de operación de la empresa, aunque sigue siendo deficitario, es menor que el presentado en los tres años anteriores. Los gastos administrativos no presentan la misma situación, ya que en el año 2005 son mayores a los del año anterior, lo cual se debe principalmente a la liquidación de personal administrativo en el periodo de estudio. Resultado de lo anterior, es que los gastos totales de operación en el año 2005 son 0.7% mayores a los ejercidos en el 2004, no obstante, el resultado financiero deficitario obtenido antes de productos y gastos financieros de la empresa es menor al obtenido el año anterior, por el mayor nivel de ventas. Hasta este


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momento, por cada peso que se vendió en el año 2005 la empresa perdió 12.1 centavos. Sin embargo, aunque en el año 2004 los productos financieros obtenidos fueron muy escasos, en el 2005 se observó un incremento en este concepto, lo cual permite una reducción del déficit de operación obtenido por la empresa antes de contabilizar este concepto y por lo tanto el déficit de la empresa antes de contabilizar los apoyos del Gobierno Federal al abasto es 18.8% inferior al alcanzado el año anterior. Los apoyos del Gobierno Federal al abasto han venido atenuando los déficit obtenidos por la operación del Programa, es así que mientras los déficit generados por Diconsa se han venido incrementando, los apoyos fiscales también, sobre todo en el año 2004. Sin embargo, en el 2005 sólo se recibieron apoyos federales al abasto por 479.2 millones de pesos, que representan el 37.3% de las transferencias fiscales recibidas en el 2004. En este sentido, el resultado financiero obtenido por el Programa después de recibir los apoyos fiscales federales al abasto se ve notablemente favorecido, es así que desde el año 2003 el Programa ha presentado resultados financieros superavitarios, pero en el año 2005, derivado de la considerable reducción de los apoyos federales al abasto, se obtuvo un déficit de 392.3 millones de pesos, después de contabilizar estos apoyos. Cómo resultado de la evolución en la operación financiera del Programa, al 31 de diciembre de 2005 la empresa cuenta con activos totales por 4,180.6 millones de pesos de los cuales el 59% corresponden a activos circulantes, el 34% a activos fijos y el 7% a otros activos. Los pasivos de la empresa suman 2,451 millones de pesos, de lo cuales el 97% son a corto plazo, principalmente obligaciones con sus proveedores. En consecuencia de lo anterior, el capital contable de Diconsa es de 1,729.6 millones de pesos a esa misma fecha. Con este panorama se muestra la evolución y situación financiera actual con que opera el Programa de Abasto Rural y a continuación se presentan los principales resultados de la verificación de las metas financieras programadas para el año 2005. VERIFICACION DE METAS FINANCIERAS, FISICAS Y DE RESULTADOS VERIFICACION DE METAS FINANCIERAS Las ventas totales presupuestadas por el Programa para el año 2005 se cumplieron en un 111.9%, sin embargo 7 de las 15 sucursales no alcanzaron su presupuesto de ventas en ese periodo, destacando el caso de la sucursal Michoacán, que sólo vendió el 85.8% de las ventas programadas.


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La ventas a tiendas en el año 2005 sólo alcanzaron el 94.8% del monto programado para ese periodo y sólo 2 sucursales cumplieron con dicho presupuesto de ventas. De las sucursales que no cumplieron con el objetivo de ventas el caso más grave se presentó en la sucursal Norte, que logró sólo el 86.9% de las ventas presupuestadas en tiendas. Las ventas de programas especiales programadas para el año 2005 fueron rebasadas en un 106.5%, debido a la atención a los desastres naturales que se presentaron en el año de estudio, sin embargo 4 de las 15 sucursales no cumplieron con su objetivo de venta a estos Programas. De las sucursales que rebasaron la meta de ventas establecida, destaca el caso de la sucursal Oaxaca, donde el monto de las ventas realizadas fueron más de cinco veces el monto presupuestado. El costo de ventas en que incurrió la empresa fue muy superior al programado para el año 2005, ya que este indicador está muy relacionado con el nivel de ventas alcanzado, que fue 11.9% mayores a las presupuestadas. Los gastos de operación programados para el año 2005 fueron 9.1% inferiores a los programados, lo cual se obtuvo gracias a que la empresa gastó sólo el 88.3% del monto presupuestado para gastos de distribución y el 96.3% de lo programado para gastos administrativos. Por lo anterior, el resultado financiero antes de apoyos federales al abasto fue mejor al estimado para el año 2005, ya el déficit obtenido fue 15.6% inferior al programado. La transferencia de Apoyos del Gobierno Federal al Abasto esperada para el año 2005 fue de 1,143.2 millones de pesos de recursos fiscales, sin embargo sólo se liberaron 479.2 millones de pesos, que corresponden al 41.9% del monto programado para el ejercicio evaluado. La totalidad de estos recursos fue destinada a las sucursales, de las cuales sólo dos de ellas (Norte y Michoacán) recibieron más del monto presupuestado para el periodo. El resultado financiero neto programado para el cierre del año 2005 fue de un superávit de 190.2 millones de pesos, sin embargo, debido a la insuficiencia del monto de transferencias federales liberados al Programa en el ejercicio evaluado, el resultado financiero fue negativo por 392.3 millones de pesos, aún a pesar de la eficientación de los gastos de operación del Programa. VERIFICACION DE METAS FISICAS En cuanto a las metas físicas, que se relacionan básicamente con la comercialización de productos, es decir, los presupuestos de compras y ventas totales y por líneas de producto, la verificación de las metas programadas se presenta a continuación.


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Las compras totales programadas por el Programa para el año 2005 fueron superadas en 15.2% en términos monetarios y 1.7% inferiores en términos de volumen, sin considerar la compra de abarrotes y mercancías generales. En contraparte, las ventas totales realizadas en el año 2005 fueron mayores en un 11.9% respecto al monto presupuestado. VERIFICACION DE METAS DE RESULTADOS Las metas de resultados se concentran en los denominados indicadores de resultados de Diconsa, que se refieren al margen de ahorro, cobertura de localidades objetivo, unidades de servicio a la comunidad, productos enriquecidos, participación comunitaria y porcentaje de tiendas comunitarias atendidas por mujeres, aunque sólo para tres de estas se establecieron metas específicas, los principales resultados de estos indicadores son los siguientes. La principal meta de resultados que mide el ahorro o beneficio económico generado a la población atendida por el Programa de Abasto Rural es el margen de ahorro, el cual es la diferencia porcentual entre el precio de la canasta básica de productos Diconsa en la mejor alternativa privada de cada localidad, y su precio en la propia tienda Diconsa. Este indicador ha tenido una tendencia a disminuir consistentemente año con año, por lo que para el 2005 se estableció la meta de generar un margen de ahorro promedio de 5.0% a los beneficiarios, la cual fue alcanzada, ya que el margen de ahorro promedio que se generó a los beneficiarios fue de 5.34%, de acuerdo a los muestreos de precios de Diconsa. En nuestro país existen 23,333 localidades objetivo (con población entre 200 y 2500 habitantes y de alta o muy alta marginación, por lo tanto dentro del denominado Sistema de Metas Presidenciales 2005 se fijo el objetivo de cubrir el 46% de las localidades objetivo para este año, es así que al cierre del 2005, sólo se tiene una cobertura del 43.6% de dichas localidades. La problemática que se registra en torno a la apertura de tiendas única y exclusivamente en localidades objetivo del Programa es muy diversa, por una parte no existe el capital suficiente para financiar el trabajo de nuevas tiendas, la reubicación de tiendas de localidades no objetivo a las objetivo trae consigo problemas de índole social e incluso se llegan a presentar casos en que las comunidades objetivo no desean o no están dispuestas a recibir una tienda comunitaria, entre otras muchas razones. Sin embargo la meta que se pretendía alcanzar para el 2005 es aceptable. En este sentido, otra de las disposiciones del Sistema de Metas Presidenciales 2005 es que para este año se cuente con 14,171 tiendas que funcionen como Unidades de Servicio a la Comunidad (con tres o más servicios complementarios al abasto), en este sentido, para el cierre del 2005 de las 22,422 tiendas existentes, 83.56% (18,730) de las tiendas tienen esta característica. Sin embargo, es necesario destacar que en las evaluaciones externas de 2003 y 2004 se


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encontró que sólo el 2.5% y 1.61% de las tiendas, respectivamente, tienen estás características, de acuerdo al trabajo de campo realizado. En este caso, tal parece que la información que se genera dentro de la empresa a partir de los almacenes rurales sobre el equipamiento de tiendas con servicios adicionales al abasto es incierta, de hecho los jefes de almacén consideran que con el hecho de que sus tiendas cuenten con un buzón de correo, se vendan productos enriquecidos y se venda leche Liconsa, ya las convierte en Unidades de Servicio a la Comunidad, sin embargo, el basto de productos enriquecidos y la venta de leche subsidiada son parte de la política de surtimiento de productos básicos a las comunidades y no un servicio complementario, además, los buzones de correo simplemente no se utilizan. Por lo tanto, debe cambiarse el criterio para considerar a una tienda como Unidad de Servicio Comunitario, considerando no sólo la existencia de los mismos, sino también su grado de utilización por la población beneficiaria del Programa, que va muy ligado a las necesidades específicas de cada comunidad. Un indicador que nos de una idea de la contribución del programa en el mejoramiento de la nutrición de la población que atiende es el denominado Productos Enriquecidos, que calcula el porcentaje de compras de productos enriquecidos entre el total de compras susceptibles de adquirir este tipo de productos, el cual es de 61.7% en el año 2005. Debido a que no se estableció una meta para este indicador no se puede verificar su cumplimiento. Este indicador es relevante para medir la contribución de Programa a mejorar la nutrición de la población atendida y puede darse seguimiento del mismo fácilmente, ya que sólo se necesita clasificar las compras de productos que contienen o no nutrimentos complementarios. No obstante, pueden crearse indicadores de resultados más específicos, como el promedio de compra de cada uno de los productos enriquecidos por familia, que indicaría de mejor forma el nivel de beneficios generados por Diconsa en la nutrición de la población que atiende. Otro de los objetivos específicos del Programa es promover la participación comunitaria y para medirlo se estableció en las reglas de operación del mismo un indicador de resultados denominado Participación Comunitaria, que en el 2004 se refiere al porcentaje de presidentes de Comités Rurales de Abasto asistentes a las Asambleas de los Consejos Comunitarios de Abasto correspondientes, y para el 2005 se estableció que representa el número de Asambleas Comunitarias de los Comités Rurales de Abasto entre el número de tiendas en operación, por lo tanto son indicadores que no pueden ser comparados. Además de que no se estableció una meta específica para el índice de participación comunitaria para el 2005. En este sentido, en el año 2004 el índice de participación comunitaria fue de 65.7%, que es muy aceptable, y para el año 2005 de sólo 21.7%. Sin duda la participación comunitaria debe medirse, pero no con el nivel de asistencia o realización de Asambleas Comunitarias, sino con indicadores más reales como labores de promoción de los servicios ofrecidos por la tienda por parte de los Comités Rurales de Abasto en Cada Comunidad, relacionando las


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actividades realizadas en relación al incremento en los niveles de venta y/o utilización de los servicios adicionales de las tiendas. En el caso de los Consejos Comunitarios, su participación puede medirse con base a su contribución en personal para la operación del almacén rural y la solución de problemas de abasto en la zona de influencia que les corresponde. La búsqueda de igualdad de género también está inmersa en el Programa de Abasto Rural, es así que se incluyó en las reglas de operación de 2005 el índice de encargados de tienda que corresponden al sexo femenino, lo cual resulta de dividir el número de encargados de tienda que son mujeres entre el número total de encargados de tienda. En este sentido, considerando que al finalizar el año 2005 el porcentaje de mujeres que son encargadas de tienda es de 48.7%, lo cual se considera muy aceptable para estar acorde a la política gubernamental que busca igualar las oportunidades de ambos sexos. Además, es importante mencionar que el Programa de Abasto Rural no cuenta con un Programa Operativo Anual que establezca metas de resultados o desempeño específicas, sólo toma en cuenta los seis indicadores de resultados que se establecen en las reglas de operación, sin embargo sólo para tres de ellos se establecen metas específicas a cumplir, las cuales son a nivel nacional y en ningún momento se menciona alguna meta a nivel de sucursal y mucho menos estatal para dichos indicadores. Las metas financiera y físicas tienen congruencia entre si, ya que ambas se refieren al cumplimiento de niveles de comercialización de productos a través de la presupuestación de compras y ventas, y su correspondiente movimiento de recursos financieros. Sin embargo, sólo uno de los indicadores de resultados se relaciona directamente con las metas físicas y financieras, que es el margen de ahorro, ya que a partir de la meta de margen de ahorro es que se establecen los márgenes de comercialización de cada producto o línea de producto. Asimismo, las metas establecidas para cada uno de los indicadores aquí mencionados si son realistas de acuerdo al esquema de operación del Programa de Abasto Rural. Además, con los recursos presupuestados para el Programa en el 2005 y su esquema de operación, si es posible alcanzar las metas físicas y financieras establecidas, además del margen de ahorro, sin embargo debido a que los apoyos del Gobierno Federal al Abasto no han sido liberados en tiempo y monto, se pone en riesgo el cumplimiento de estas metas. El establecimiento de las metas físicas y financieras del Programa está muy ligado, y se hace en base a la generación de estados financieros pro forma y presupuestos de venta a partir de cada uno de los 271 almacenes rurales del Programa, información que se consolida primeramente en cada una de las sucursales del Programa y finalmente en las oficinas centrales, con lo cual se obtienen presupuestos físico-financieros realistas, ya que provienen del


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conocimiento directo de la demanda social de productos del Programa para la población atendida. En este sentido, las metas nacionales y de las sucursales son necesariamente consistentes entre si. En cuanto a las metas de resultados, a excepción del indicador del margen de ahorro, no existen mecanismos o metodologías específicas para la definición de dichas metas, además de que los utilizados actualmente no son los más apropiados. El seguimiento de las metas de resultados utilizadas se da a partir de las evaluaciones internas del Programa, cómo es el caso del informe de actividades y autoevaluación, que es un documento generado de forma trimestral por la administración central del Programa Por último, es necesario mencionar que los indicadores de resultados que se contemplan en el Programa permiten medir la mayor parte de los objetivos específicos del Programa, sin embargo no se contemplan indicadores de resultados sobre el desarrollo de proveedores del sector social, el desarrollo de proyectos productivos, la promoción de la organización social comunitaria y la modernización de los procesos operativos del mismo, que son también objetivos del Programa de Abasto Rural.


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Capítulo IV. Análisis de la Flota Vehicular de Diconsa. DICONSA puede ser considerado como una red de distribución integrada por almacenes y flota vehicular de abastecimiento de productos básicos, en la cual su estructura operativa tiene como columna vertebral a dicha flota, por lo que esta es de gran importancia para la operación de DICONSA. Así, resulta necesario tener en buen estado los vehículos con los que opera la empresa, ya que no es arriesgado decir que de ese buen estado dependerá en gran medida el cumplimiento del objetivo del PAR. DICONSA a diciembre de 2005 presenta un ligero retroceso en las unidades en operación, (3,304, mientras que para diciembre 2004 fue de 3,312 unidades). Sin embargo, es importante señalar que la mayor recuperación de vehículos en operación se observa en aquellos destinados a la supervisón, mientras que los destinados a la carga presentan cifras negativas (se observan 39 unidades menos en operación a diciembre de 2005, respecto al mismo periodo de 2004). Así, pueden resaltarse dos puntos importantes:

1. La reducción de las unidades en operación entre 2004 y 2005 no tiene necesariamente como consecuencia directa una mayor eficiencia de la flota vehicular.

2. Si bien la supervisión por parte de los operadores es de gran importancia

para el cumplimiento de los objetivos del Programa de Abasto Rural, se esta dejando marginal la búsqueda por mejorar las unidades que cumplen con el principal objetivo que es el de llevar productos básicos a las comunidades marginadas.

De acuerdo a estudios realizados por DICONSA, la edad promedio de toda la flota vehicular es de 10.6 años, teniendo un promedio mayor, de poco más de 16 años, en los destinados a los de gran carga. Es de esperarse que como consecuencia lógica se observe un incremento en los costos de mantenimiento y del rendimiento de combustible por unidad de la flota. Se estima, según DICONSA, que los costos de mantenimiento se incrementan en 13.7 por ciento anual, mientras que el rendimiento de combustible por unidad tiene una disminución del 3.5 anual de acuerdo a la edad del vehículo. Es necesario contar con indicadores sobre operación y sustitución de la flota vehicular de DICONSA. Así, los diversos tipos de indicadores pueden ser divididos en tres puntos:


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1. Indicadores conceptuales. Permitirían mejorar el análisis de la red de transporte de DICONSA. Dichos indicadores estarían contemplados en las Reglas de Operación.

2. Indicadores de operación. Reflejan el grado de utilización de la flota

vehicular, en relación a los costos de mantenimiento e inversión y a los volúmenes y toneladas distribuídas.

3. Indicadores de sustitución. Señalarían el porcentaje de sustitución de la

flota vehicular por tipo de utilización. Indicadores conceptuales

1. Metas alcanzadas por el PAR / Capacitación a choferes. 2. Eficiencia – Costos de transportación 3. Eficacia – Distribución 4. Transferencia de ahorro – Inversión en transporte 5. Diseñar un programa de sustitución gradual del parque vehicular

Indicadores de operación

1. Toneladas transportadas anualmente / inversión realizada en transporte 2. Edad promedio por tipo de vehículo / costos de mantenimiento 3. Edad promedio por tipo de vehículo / consumo de combustible

Indicadores de sustitución

1. Edad promedio de la flota por tipo de vehículo 2. Grado de cumplimiento del programa de sustitución del parque vehicular

En las Reglas de Operación es importante señalar que se llevará cabo un programa de sustitución gradual de las unidades vehiculares, con el objetivo de asegurar el seguimiento y aplicación de los mismos.

f e (alcance) - inapam.gob.mx · de diconsa, no del par, para enfrentar a otro tipo de...

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