expertos y seguidores. poder nominador del presidente ... · expertos y seguidores. poder nominador...

411 Pap. Polít. Bogotá (Colombia), Vol. 15, No. 2, 411-457, julio-diciembre 2010

E x p e r t o s y s e g u i d o r e s . P o d e r n o m i n a d o r d e l p r e s i d e n t e , b u r o c r a c i a y c a p a c i d a d d e l E s t a d o c o l o m b i a n o , 2 0 0 2 - 2 0 1 0 *

E x p e r t s a n d F a n s . T h e P r e s i d e n t i a l N o m i n a t i o n P o w e r , B u r e a u c r a c y a n d t h e C o l o m b i a n S t a t e C a p a c i t y , 2 0 0 2 - 2 0 1 0

Javier Eduardo Revelo Rebolledo**

Recibido: 16/06/10Aprobado evaluador interno: 26/06/10Aprobado evaluador externo: 10/07/10

* Artículo de investigación que estudia la forma como el expresidente Álvaro Uribe utilizó su poder de nominación (2002-2010). Este artículo es una adecuación del trabajo de grado de su autor, postulado a mención de honor, para optar al título de politólogo de la Pontificia Universidad Jave-riana. Quiero agradecer a Mauricio García Villegas por guiar mi proceso de formación, en general, y la elaboración de mi trabajo de grado, en particular; al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia); a su director, Rodrigo Uprimny Yepes, y a Cesar Torres y Felipe Garzón por haber comentado versiones preliminares de este texto. Finalmente, dedico este artículo a quien lo dio todo por mí: a Piedad Rebolledo Muñoz.** Abogado y Especialista en Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Colombia, Politólogo de la Pontificia Universidad Javeriana, investigador de Dejusticia y profesor de la Uni-versidad del Rosario. Correo electrónico: [email protected].

Resumen

La Constitución de 1991 permite que el presi-

dente de la República postule o nombre a los

directores de varias instituciones que no hacen

parte de la rama ejecutiva. Este es el poder de no-

minación presidencial. El objetivo del artículo es

caracterizar el uso del poder de nominación del

expresidente Álvaro Uribe en sus dos periodos de

gobierno y comprender sus implicaciones para la

capacidad del Estado colombiano. El análisis se

realizó articulando tres temas: poder de nomina-

ción presidencial, burocracia y capacidad estatal.

El aumento de la capacidad estatal requiere de

una burocracia profesional que, desligada de la

Abstract

The 1991 Constitution allows the President to

nominate or appoint the directors of different

institutions that are not dependant of the ex-

ecutive branch. This is called the presidential

nomination power. This paper characterizes how

the ex-President Álvaro Uribe used his nomina-

tion power in his two periods of government, and

explains the implications of this practice for the

Colombian institutionalism. The analysis was

carried out by the articulation of three topics:

presidential nomination power, bureaucracy

and state capacity. Enhance of the state capac-

ity requires a professional bureaucracy that

Papo 15-2.indb 411 14/01/2011 10:11:37 a.m.

412 Javier Eduardo Revelo Rebolledo

Pap. Polít. Bogotá (Colombia), Vol. 15, No. 2, 411-457, julio-diciembre 2010

contienda político/partidista, realice las labores

administrativas. La principal conclusión es

que el expresidente Uribe, usando este poder,

influyó para que se nombre a personas con más

lealtades políticas que méritos profesionales.

Acudiendo a prácticas cuestionables, como las

ternas “de uno”, “de partido” o “de cero”, el ex-

presidente Uribe influyó en el reclutamiento de

una alta burocracia rentable para sus políticas

en el corto plazo, pero que debilita al Estado. El

uso del poder presidencial de nominación ha

debilitado la capacidad del Estado, ha edificado

un régimen político cercano al patrimonialismo y

ha fortalecido, aún más, el régimen presidencial

colombiano. Ocho años después de posesionado

el expresidente Uribe, el Estado colombiano no es

más fuerte ni más democrático.

Palabras clave autor: capacidad estatal,

burocracia, poder de nominación presidencial,

Álvaro Uribe Vélez, régimen presidencial.

performs administrative tasks without the influ-

ence of political or partisan interest. The study’s

main conclusion is that ex-President Uribe, by

using this power, influenced the appointment of

public officials that were driven by political loy-

alties, but lacked professional merits. This was

achieved by using questionable strategies such

as lists “of one”, “of a party” or “of zero” candi-

dates. As a result, ex-President Uribe shaped the

recruitment of a high bureaucracy profitable for

his short term policies, but that are very harm-

ful for the state in the long run. Therefore, the

use of the nomination presidential power has

weakened the state capacity, has built a political

patrimonial regimen and has strengthened, even

more, the Colombian presidential regime. After

eight years after Álvaro Uribe took office the

Colombian state is less strong and democratic.

Key words author: State Capacity, Bureau-

cracy, Presidential Nomination Power, Álvaro

Uribe Vélez, Presidential Regime.

Papo 15-2.indb 412 14/01/2011 10:11:37 a.m.

413Expertos y seguidores. Poder nominador del presidente, burocracia y capacidad del Estado colombiano, 2002-2010


El gobierno del expresidente Álvaro Uribe es reconocido porque incrementó la

eficacia del Estado colombiano y porque garantizó mucha de la seguridad que hacía

falta. Pero el aumento de la eficacia estatal no ha implicado un fortalecimiento de las

instituciones (García Villegas, 2008, 2009). Esto fue evidente en la concentración del

poder en el Ejecutivo, la criminalización de la política, la recentralización, los proble-

mas de planeación y el debilitamiento de la burocracia estatal. Este artículo describirá

y analizará el último de estos problemas.

La Constitución de 1991 (CP) le permitió al expresidente Uribe postular o nombrar

a los directores de varias instituciones que no hacen parte de la rama ejecutiva: el po-

der de nominación presidencial. Durante los últimos ocho años, el expresidente Uribe,

usando este poder, influyó para que se nombre a personas con más lealtades políticas

que méritos profesionales. Los colombianos nos acostumbramos a los titulares de pren-

sa preocupados por el uso del poder de nominación presidencial: las ternas “de uno”,

“de partido”, o “de cero”. Como resultado de estas nominaciones presidenciales, en la

actualidad, una importante proporción de las instituciones del Estado colombiano están

siendo dirigidas por una burocracia poco profesional.

Este tipo de burocracia benefició al expresidente en el corto plazo, pero debilitó a las

instituciones. El aumento de la capacidad estatal requiere de una burocracia profesional

que, desligada de la contienda político/partidista, realice las labores administrativas.

Esto es así porque la burocracia profesional garantiza la aplicación uniforme de la ley;

incrementa la racionalidad de las decisiones; orienta las funciones del Estado al interés

público y limita el poder político de los gobernantes.

El presente artículo pretende, entonces, caracterizar el uso del poder de nominación

del expresidente Uribe en sus dos periodos de gobierno (2002-2010) y comprender sus

implicaciones para la capacidad del Estado colombiano. El análisis se hará partiendo

de la estrecha relación que existe entre burocracia profesional y capacidad estatal. La

hipótesis es que el expresidente Uribe, utilizando su poder de nominación, debilitó

al Estado colombiano porque nombró como directores de las entidades estudiadas a

personas con escasos méritos profesionales1.

Pero no toda la burocracia estatal será estudiada aquí. Tres precisiones permiten

delimitar el objeto de estudio. Primero, el artículo se enfoca en la alta burocracia estatal.

Generalmente, se clasifica a la burocracia en alta, media y baja según su jerarquía dentro

1 Esta es una reflexión politológica acerca de la alta burocracia estatal en Colombia. Los estudios politológicos de la burocracia se caracterizan porque toman “[…] como referente a la sociedad global, observando las consecuencias de la inserción de la burocracia dentro de ese contexto, examinando el tipo de interacciones que tiene lugar y, sobre todo, evaluando los impactos re-sultantes en términos de variaciones en el poder relativo y en la productividad de la burocracia” (Oszlak 1979, p. 222).

Papo 15-2.indb 413 14/01/2011 10:11:37 a.m.



del cuerpo administrativo. Segundo, el artículo estudia la burocracia estatal que dirige

cinco instituciones localizadas por fuera del poder ejecutivo y en las cuáles el presidente

de la República tiene un importante poder de nominación (Procuraduría, Defensoría del

Pueblo, Corte Constitucional, Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

y Fiscalía). Y, finalmente, el artículo se enfoca en el reclutamiento (acceso al Estado) y

perfil de los altos burócratas2.

Para alcanzar este objetivo, se realizó una investigación documental de tipo cualita-

tivo (Bonilla y Rodríguez, 2005; Vallas, 1999). No obstante, en ciertos casos, también

se incluirá información cuantitativa acudiendo a técnicas básicas de la estadística

descriptiva. La información se obtuvo revisando i) los archivos del diario El Tiempo, la

Revista Semana, El Espectador y la Revista Cambio3 y ii) las actas institucionales de

los nombramientos.

El texto está dividido en tres partes. En la primera, se presenta un marco analítico

para comprender el papel de la burocracia en relación con la política, la capacidad del

Estado y el régimen político, y las restricciones institucionales al poder de nominación

presidencial. En la segunda, se describe cómo el expresidente Álvaro Uribe utilizó su

poder de nominación y se presenta el perfil de los funcionarios que componen la alta

burocracia del Estado colombiano. Se cierra con la presentación de unas consideracio-

nes finales.

La burocracia y la capacidad del EstadoEn esta parte, se tratan cuatro temas claves para comprender los dilemas del poder

de nominación presidencial: la burocracia y la política, la burocracia y la capacidad

estatal, la burocracia y el régimen político y las restricciones institucionales al poder de

nominación presidencial.

Burocracia y políticaEn círculos no especializados, la palabra “burocracia” tiene una connotación negativa.

En buena medida, esta valoración ha sido construida por los mismos actores políticos,

quienes tienden a asemejar burocracia y clientela (la expresión “cuota burocrática” es

un buen ejemplo). Para los sociólogos, politólogos y administradores, por el contrario,

la palabra burocracia carece de esa valoración negativa. En su lugar, conciben a la

burocracia como un cuerpo administrativo profesional vital para el desempeño de las

funciones estatales.

2 Esto implica que se dejarán de lado importantes temáticas relacionadas con el funcionamiento de la burocracia, como la eficiencia, manejo presupuestal, autoridad, disciplina, etcétera.3 Las dos últimas solo fueron estudiadas para el periodo que va de junio de 2008 a agosto de 2010.

Papo 15-2.indb 414 14/01/2011 10:11:37 a.m.



En el estudio de la burocracia estatal cuenta mucho la perspectiva teórica que se

asuma: la marxista y la weberiana. Las implicaciones de asumir una u otra teoría son

determinantes para comprender las relaciones entre burocracia y política (Lefort, 1984;

Lerner, 1979, 1980; Oszlak, 1979).

En primer lugar, la corriente marxista concibe a la burocracia como un grupo social

distanciado del campo productivo y, por tal motivo, “parasitario”. (Lerner, 1979, p. 1327).

Esto implica que la burocracia no es una clase social dominante, porque está distanciada

del campo productivo, pero cumple esa función porque materializa al Estado capitalista.

Es la función lo que define a la burocracia y esta depende del contexto social, político

y económico en el que opera. Es por esta razón que la burocracia no es totalmente

autónoma. Es más, la autonomía del fenómeno burocrático –como la del Estado en

su conjunto– es una ilusión (Kliksberg, 1984; Lloyd y Hoeber, 1984). El Estado sería

el marco institucional de la política donde intervienen cuerpos o instituciones como

la burocracia, el ejército, el poder judicial o el poder legislativo (Lerner, 1985, p. 131).

Esto implica que la burocracia no agencia el interés general, sino que desarrolla ciertos

intereses sociales. Según Lerner (1979) y Oszlak (1980), las versiones reduccionistas del

marxismo afirmaron que la burocracia únicamente está comprometida con los intereses

de la clase dominante. Sin embargo, los autores coinciden al plantear que la burocracia es

una “arena política” que tramita intereses esencialmente conflictivos. Como un espacio

político, la burocracia puede responder a los intereses de la clase dominante, a los de

la clase explotada o a los propios4.

La burocracia, para esta perspectiva, es una “arena política”. Según Oszlak (1980), la

burocracia estatal se concibe bajo el modelo de interacción. En este modelo, se plantea

que la acción es el “[…] producto de las transacciones entre partes, y que la prosecución

del interés individual de cada una realiza el fin colectivo que las vincula” (p. 4).

En la orilla opuesta de los estudios de la burocracia estatal, se encuentra la pers-

pectiva weberiana (inaugurada por Max Weber). Para esta perspectiva teórica, la buro-

cracia es una organización formal: un cuerpo administrativo. Como toda organización

de dominación, el Estado moderno necesita de un cuerpo de administradores. Lo que

ocurre es que este cuerpo administrativo llamado burocracia responde a distintos tipos

de dominación5.

4 Esta interpretación, “[…] rechaza el carácter monolítico del Estado y la posible visión conspirativa y manipuladora que se deriva de tal condición. En cambio concibe al Estado como una instancia de articulación y denominación de la sociedad, que condensa y refleja sus conflictos y contradic-ciones” (Oszlak, 1980, p. 5).5 Para Weber (2005), la dominación es la probabilidad de encontrar obediencia a un grupo de-terminado.

Papo 15-2.indb 415 14/01/2011 10:11:37 a.m.



La dominación legítima, según Weber, sería de tres tipos: legal, tradicional y ca-

rismática. Cada tipo de dominación necesita de un cuerpo administrativo específico.

En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones impersonales y objetivas

legalmente estatuidas y las personas por ellas designadas, en méritos éstas de la legalidad

formal de sus disposiciones dentro del círculo de su competencia. En el caso de la autoridad

tradicional se obedece a la persona del señor llamado por la tradición y vinculado por ella

(en su ámbito) por motivos de piedad (pietas), en el círculo de lo que es consuetudinario.

En el caso de la autoridad carismática se obedece al caudillo carismáticamente calificado

por razones de confianza personal en la revelación, heroicidad o ejemplaridad. (Weber,

2005, p. 172-173)

Este autor desarrolló las características de cada cuerpo administrativo según el tipo

de dominación. Mientras que en la dominación tradicional el cuerpo administrativo se

compone por administradores personales (o cortesanos), en la dominación carismática

los administradores son elegidos por sus calidades carismáticas. “[A]l profeta corres-

ponden los discípulos, al príncipe de la guerra el ‘séquito’, al jefe, en general, los ‘hom-

bres de confianza’” (Weber, 2005, p. 194). Toda dominación entonces tiene su cuerpo

administrativo, pero solo la dominación legal6 requiere de la burocracia. “El tipo más

puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro administrativo

burocrático” (p. 175). La burocracia moderna, entonces, materializa la dominación legal

y una lealtad impersonal funcional (no personal). El cuerpo administrativo obedece las

reglas, más que a las personas7.

Para Weber (2005, p. 716-718), este cuerpo administrativo se caracteriza porque

las competencias de los funcionarios se fijan normativamente, existe una jerarquía de

funciones bajo un esquema de mando, la propiedad de los medios de administración es

del Estado, la actividad administrativa queda por escrito (los expedientes), las funciones

requieren de una preparación profesional y el funcionario debe dedicarse enteramente

al cargo que ocupa. Desde un punto de vista individual, el burócrata es un profesional,

recibe un salario, ostenta un estatus y tiene expectativas de adelantar una carrera en

la administración.

6 Brevemente, la dominación legal se caracteriza porque el derecho se establece de modo racional y se compone de reglas abstractas; el soberano se rige por ese derecho; quien obedece solo lo hace con respecto “al derecho”; rige la separación entre el cuadro administrativo y los medios de administración; no es posible la apropiación de los cargos; y los asuntos se manejan por expedientes.7 Según Manuel García Pelayo, la burocracia es concebida “[…] como un puro instrumento de gestión y administración rigurosamente subordinado a las instancias en las que se condensa el poder de decisión política” (1974, p. 20).

Papo 15-2.indb 416 14/01/2011 10:11:37 a.m.



Según el tipo ideal weberiano, los intereses políticos, las lealtades y las pasiones son

ajenos a la burocracia. Es por ello que el Estado requiere “deshumanizar” la burocracia

y “[…] despojar a los asuntos oficiales del amor, el odio y demás factores personales,

irracionales y emocionales que escapan a todo cálculo” (Weber, 2005, p. 52). Agrega

el mismo autor que la burocracia “[…] ha de estar ‘por encima de los partidos’, lo que

en realidad significa fuera de la lucha por el poder” (Weber, 2005, p. 1076). Política y

burocracia, entonces, son y se espera que sean diferentes.

La perspectiva weberiana afirma que los Estados modernos necesitan tanto de políti-

cos como de burócratas para atender los asuntos públicos. Esta necesidad de los Estados

no implica que unos y otros actúen bajo la misma lógica. Es deseable que la dirección

del Estado sea un asunto de los políticos, pero es indeseable que todas las personas que

trabajan en el Estado lo sean. Es por esta razón que, para Weber, el Estado necesita de

“[…] trabajadores intelectuales, altamente cualificados y especializados mediante una

preparación de años, con un honor estamental muy desarrollado en beneficio de la

integridad, sin el cual se cercenaría sobre nosotros como un destino el peligro de una

corrupción y de una brutal incompetencia” (2007, p. 101).

A diferencia de la perspectiva marxista que responde al modelo de la interacción,

esta postura teórica, según Oscar Oszlak (1980, p. 4), responde al modelo de la inte-

lección. Este modelo asume que la acción “[…] puede subordinarse a la razón y que el

comportamiento puede dirigirse hacia el logro de determinados fines eligiendo para

ello los medios más racionales”8.

Pero, ¿cómo puede la burocracia resistir la influencia del campo político? Weber

sostiene que el poder de la burocracia radica en el secreto, el conocimiento especializado,

la capacidad económica y el estatus social de los funcionarios. El gobierno burocrático,

por su misma naturaleza, dice Weber, excluye la publicidad porque toda “[…] domina-

ción que pretenda la continuidad es hasta cierto punto una dominación secreta” (2005,

p. 704). Además del secreto, el poder de la burocracia se encuentra en el conocimiento

especializado. “La burocracia hace coincidir sus intereses de poder con la ignorancia

de los demás” (Weber, 2005, p. 745). Finalmente, al secreto y al conocimiento se suma

la independencia económica y el estatus social de los funcionarios. Esto es así porque

los funcionarios que menos dependen económica y socialmente de los cargos pueden

correr el riesgo de perderlos. Una burocracia poco profesional, poco independiente

económicamente y con bajo estatus social es débil. Debilitar a la burocracia implica,

entonces, reclutar funcionarios sin estos recursos de poder.

8 Weber planteó, por ejemplo, que la burocracia significa “[…] dominación gracias al saber; éste representa su carácter racional fundamental y específico” (2005, p. 179).

Papo 15-2.indb 417 14/01/2011 10:11:37 a.m.



El reclutamiento y perfil de la burocracia es un recurso de poder. “La burocrati-

zación es el procedimiento específico de transformar una ‘acción comunitaria’ en una

‘acción societaria’ racionalmente ordenada. Como instrumento de la ‘socialización’ de

las relaciones de dominación ha sido y es un recurso de poder de primera clase para

aquel que dispone del aparato burocrático” (Weber, 2005, p. 741). Esta idea es central

para comprender las implicaciones del uso que el expresidente Uribe hizo de su poder

de nominación.

Las perspectivas marxista y weberiana se diferencian en sus respuestas a los dos

dilemas básicos de los estudios de la burocracia estatal: su status y racionalidad (Ler-

ner, 1980). Para los marxistas, la burocracia no es autónoma del campo sociopolítico

y, además, genera una irracionalidad social (explotación social y violencia estructural).

Para la perspectiva weberiana, por el contrario, la burocracia es relativamente autóno-

ma del campo sociopolítico y tiene una racionalidad técnica (es previsible). El cuadro

1 resume este debate.

Cuadro 1. Los dilemas del fenómeno burocrático

Perspectiva marxista Perspectiva weberiana

El estatus de la burocracia (alianza con la clase dominante)

Subordinación Autonomía

RacionalidadParasitario, alejado del mundo productivo, explotación social, violencia estructural

Técnica, previsible, calculable

Fuente: elaboración del autor con base en Lerner (1980).

Este dilema de los estudios sobre la burocracia evidencia el clásico debate del fe-

nómeno estatal (autonomía o subordinación de la sociedad). Las visiones intermedias

superan el reduccionismo que implica asumir una u otra postura y permiten comprender

que el Estado conserva cierta autonomía de la sociedad sin estar totalmente desligado

de ella (Evans y Wolfson, 1996; Evans, 2000). En específico, la burocracia es una “arena

política” y no responde únicamente a una racionalidad técnica. Sin embargo, esta también

es relativamente autónoma de la política (Lerner, 1980). En este artículo, se asume, por

tanto, una perspectiva intermedia para el estudio de la alta burocracia estatal.

Antes de continuar, es preciso aclarar que la determinación de los compromisos de

clase de la burocracia y la irracionalidad social que esta produce en Colombia fueron

aspectos imposibles de abordar, dadas las limitaciones de este estudio. La perspectiva

marxista, sin embargo, será muy importante para analizar el fenómeno burocrático más

allá de la concepción formal weberiana. Aquí simplemente serán abordados los com-

Papo 15-2.indb 418 14/01/2011 10:11:37 a.m.



promisos políticos (con los partidos y el Gobierno) de los altos burócratas en Colombia.

No obstante, la perspectiva marxista aún tendría mucho que agregar.

Burocracia y capacidad del EstadoLas perspectivas marxista y weberiana coinciden al aceptar que burocratización, aumento

de la capacidad estatal y desarrollo del sistema capitalista van de la mano. Para Weber

(2005), la burocracia sería la forma organizativa que mayor compatibilidad tiene con el

modo de producción capitalista porque este necesita que los asuntos se resuelvan con

precisión, claridad, continuidad y rapidez. Según Brown (1981), las relaciones entre el

Estado, el capitalismo y la burocracia se vuelven inseparables en su operación diaria9.

“Toda la historia del desarrollo del Estado moderno, en particular, se identifica con la

de la moderna burocracia y de la empresa burocrática” (Weber, 2005, p. 708).

Los Estados modernos son una de las tantas formas históricas posibles para orga-

nizar el poder político.

La nueva palabra ‘Estado’ designa certeramente una cosa totalmente nueva, porque a

partir del Renacimiento y en el continente europeo, las poliarquías, que hasta entonces

tenían un carácter impreciso en lo territorial y cuya coherencia era floja e intermitente,

se convierten en unidades de poder continuas y recientemente organizadas, con un solo

ejército que era, además, permanente, una única y competente jerarquía de funcionarios

y un orden jurídico unitario, imponiendo además a los súbditos el deber de obediencias

con carácter general. (Heller, 1995, p. 145).

Como forma histórica, el Estado tiene una serie de características que lo diferencian

o asemejan a otras formas de organizar el poder político. La característica específica

que diferencia al Estado de otras formas de organizar el poder político es el monopolio

de la coacción legítima (Weber, 2005, p. 1056). Que el Estado monopolice la coacción

implica que no permite organizaciones que oferten a su lado seguridad a los ciudadanos.

Sin embargo, esta pretensión de monopolio no es la única característica del Estado que,

además, se caracteriza porque cuenta con una burocracia profesional y se regula por un

derecho racional-formal. Para Weber, toda

[…] empresa de dominio que requiere una administración continua (como el Estado

moderno) necesita por una parte la actitud de obediencia en la actuación humana con

respecto a aquellos que se dan por portadores del poder legitimo y, por otra parte, por

9 Incluso, para Weber (2005, p. 723), el surgimiento de la burocracia moderna supone la evolución de una economía monetaria porque este tipo de economía facilita la compensación pecuniaria de los funcionarios (se acaba con las prebendas).

Papo 15-2.indb 419 14/01/2011 10:11:38 a.m.



medio de dicha obediencia, la disposición de aquellos elementos materiales eventualmente

necesarios para el empleo físico de la coacción, es decir: el cuerpo administrativo personal

y los medios materiales de administración. (Weber, 2005, p. 1058)

Por esta razón, en el Estado moderno, el verdadero dominio ocurre en el manejo

diario de la administración. La burocracia estatal fortalece a las instituciones porque

limita las pulsiones políticas y los intereses egoístas. En El político y el científico, Weber

(2007) planteó que uno de los principales riesgos del Estado es que los partidos políticos

tienden a repartirse los puestos y bienes públicos, más que desarrollar sus programas. Si

no existiese la burocracia, este interés de los partidos dificultaría aún más la consolidación

del Estado. Entre más profesional y menos política sea la burocracia, más fuerte será el

Estado10. Para comprender esta relación entre burocracia y capacidad estatal, es muy

útil distinguir el tipo de poder que ejercen los Estados. Según Michael Mann (2004), el

poder estatal puede ser despótico o infraestructural. Mientras que el primero, afirma

el autor, es “el poder sobre”, el segundo es “el poder a través de”.

El poder despótico es la capacidad de las elites estatales para tomar decisiones sin negocia-

ciones regulares con sectores y grupos de la sociedad civil […] El poder infraestructural es

la capacidad del Estado para implementar realmente decisiones a lo largo de su territorio

independientemente de quien tome dichas decisiones. Esto puede también denominarse

capacidad o eficiencia del Estado. Para ello se requiere que éste posea infraestructuras que

penetren de forma generalizada en la sociedad civil, que sirvan como medio para que las eli-

tes extraigan recursos de, y suministren recursos a, todos los súbditos. (Mann, 2004, p. 180)

El poder despótico e infraestructural de los Estados se presenta en grado bajo y alto.

El cuadro 2 presenta el resultado del cruce de estos tipos de poder estatal.

Cuadro 2. Dos formas de poder estatal: poder despótico y poder infraestructural

Poder despóticoPoder infraestructural

Bajo AltoBajo Feudal Burocrático

10 A partir de la década de los noventa, esta idea ha sido retomada con mucha fuerza. La refor-ma del Estado requiere profesionalizar a la burocracia estatal (Bresser, 1998; Evans y Wolfson, 1996). “Guste o no guste, el Estado tiene una función central en el proceso de cambio estructural, aún cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. El reconocimiento de este papel central retrotrae, inevitablemente, las cuestiones vinculadas con la capacidad del Estado” (Evans y Wolfson, 1996, p. 530).

Papo 15-2.indb 420 14/01/2011 10:11:38 a.m.



Alto Imperial Autoritario

Fuente: Mann (2004, p. 180).

El Estado moderno ideal resulta de combinar un poder despótico bajo con un poder

infraestructural alto. El Estado moderno, agrega Mann (2004, p. 181), “[…] combina

un alto poder infraestructural con un bajo poder despótico –cuenta con la capacidad

de movilizar recursos y compromisos de forma efectiva en todo su territorio, al tiempo

que sigue siendo democrático”. Este Estado sería democrático (poder despótico bajo)

y a la vez burocrático (poder infraestructural alto). Siguiendo al autor, se entiende por

“fortalecimiento” o “debilitamiento” del Estado aquel proceso mediante el cual un Estado

incrementa (de bajo a alto) o disminuye (de alto a bajo) su poder infraestructural. En

este proceso, el fenómeno burocrático tiene un lugar privilegiado.

Los Estados latinoamericanos tienen, por lo general, una democracia débil (poder

despótico alto) o una capacidad estatal débil (poder infraestructural bajo). Para el autor

citado, luego de las transiciones a la democracia, el problema central de los Estados

latinoamericanos es su débil poder infraestructural. “Las infraestructuras estatales sólo

son universales en teoría porque en la práctica no penetran de forma uniforme en los

territorios del Estado […] La violencia debilita la ley, y el patrimonialismo subvierte la

burocracia” (Mann, 2004, p. 196). Bertha Lerner (1980) afirmó algo similar y planteó

que la burocracia estatal latinoamericana tiene una racionalidad técnica y social baja

(Lerner, 1980).

Pero no cualquier rol de la burocracia fortalece el Estado. Solo aumenta la capa-

cidad estatal el denominado rol infraestructural de la burocracia. Para Oszlak (1979),

la burocracia puede desempeñar tres roles distintos dependiendo de los intereses que

persiga: sectorial, mediador e infraestructural. El rol sectorial se presenta cuando la

burocracia persigue sus propios intereses; el mediador cuando la burocracia beneficia

a los sectores económicamente dominantes; y el infraestructural cuando proporciona

“[…] los conocimientos y energías necesarias para el cumplimiento de fines de interés

general” (Oszlak, 1979, p. 239).

Burocracia y régimen políticoAunque este artículo se enfoca en las relaciones entre burocracia y capacidad del Estado,

es importante comprender sus relaciones con el régimen político. Según Alejo Vargas

(1999), el régimen político se refiere a las instituciones estatales y a la forma “[…] en

que estas instituciones se relacionan entre sí y con la sociedad” (Vargas, 1999, p. 17). Lo

que ocurre es que el Estado moderno es capaz de convivir con distintos tipos de régimen

político: totalitario, autoritario, democrático, parlamentario, presidencial, centralista,

federalista, etcétera. La construcción de un Estado democrático es el imperativo político

Papo 15-2.indb 421 14/01/2011 10:11:38 a.m.



y ético en la actualidad. Todo proceso de democratización, sin embargo, requiere de

Estados consolidados. Michael Mann planteó, por ejemplo, que “[…] sólo los Estados

con infraestructuras eficientes pueden convertirse en democracias plenas” (2004, p.

179). En otras palabras, solo los Estados que cuentan con un poder infraestructural alto,

pueden soportar un bajo poder despótico.

Pero las relaciones entre democracia y burocracia son complementarias y tensio-

nantes a la vez. Son complementarias porque, como Weber (2005) lo reconoció, la

burocratización es una “democratización pasiva”: elimina los privilegios e incrementa la

igualdad de los ciudadanos ante la ley11. No obstante, las relaciones entre democracia y

burocracia también son tensionantes porque la burocracia tiende a reclamar un “derecho

al cargo”, se organiza jerárquicamente, radica su poder en el secreto y el estatus y aspira

a implementar las decisiones sin negociarlas. Mientras que la burocracia busca que los

asuntos no se tramiten por la política, la democracia reclama lo contrario.

Oscar Oszlak (1980) adicionó estos planteamientos y propuso que la burocracia

debería ser entendida en relación con las interdependencias burocráticas y el tipo de

régimen político. Esto implica que las unidades burocráticas “[…] se hallan vinculadas

por una densa red de interacciones, de modo que el comportamiento de cada unidad

se supedita de algún modo al comportamiento de las restantes” (1980, p. 14). Para este

autor, entonces, existen tres tipos de interdependencias: 1) las jerárquicas (cuya esencia

es la autoridad); 2) las funcionales (cuyo atributo es el flujo de información y la coordi-

nación); y 3) las materiales (cuyo elemento esencial son los bienes materiales). El autor

postula que estas interdependencias burocráticas son diferentes dependiendo del tipo

de régimen político. Para desarrollarlo, estudia las distintas interacciones en los regí-

menes políticos más comunes de la historia latinoamericana: el burocrático-autoritario,

el democrático-liberal y el patrimonialista. El cuadro 3 resume sus planteamientos.

Cuadro 3. Tipo de interdependencia burocrática y régimen político

Tipo de régimen

Burocrático-autoritario

Democrático-liberal Patrimonialista

11 Weber afirmó que “[l]a sustitución del ejército compuesto por honoratiores que aportan sus propias armas por el ejército burocrático es también en todas partes un proceso de democratiza-ción ‘pasiva” (2005, p. 740).

Papo 15-2.indb 422 14/01/2011 10:11:38 a.m.



Tipo

de

inte

rdep

ende

ncia

Jerárquica (autoridad)

Estructura piramidal. Control vía jerarquías paralelas

Estructura poliár-quica. Control vía partidos, opinión pública y corpora-ciones

Estructura radial. Control persona-lista

Funcional (información)

Racionalización, des-concentración y subsi-diaridad. Orientación eficientista

Autonomización y descentralización. Superposición fun-cional. Orientación clientelista

Burocracia formal y unidades operativas ad – hoc (“Corte”). Orientación prebendalista

Material o presupuestaria (bienes)

Universalidad presu-puestaria. Asignación autoritaria

Autarquía finan-ciera. Asignación competitiva

Monopolización de recursos. Asignación discre-cional

Fuente: Oszlak (1980, p. 36).

Dado que el propósito de este artículo es estudiar el reclutamiento y perfil de la alta

burocracia estatal, presento únicamente los planteamientos de Oszlak en relación con

las interdependencias jerárquicas (la primera fila del cuadro 3).

En primer lugar, los regímenes burocrático-autoritarios son sistemas de exclusión

política y económica que buscaron hacer compatibles las economías periféricas y de-

pendientes con los nuevos patrones de acumulación (O’Donnell, 1978). En este tipo

de regímenes, “[…] hay una tendencia al restablecimiento del principio de autoridad

en todos los niveles de gobierno, procurando que el proceso decisorio se ajuste a una

estructura piramidal” (Oszlak, 1980, p. 19). Este hecho ha sido reconocido también para

los regímenes totalitarios12.

En segundo lugar, en los regímenes democrático-liberales, las interdependencias

jerárquicas son poliárquicas. Oszlak observó que en este tipo de regímenes “[…] en lugar

de una estructura piramidal, las relaciones de poder tienden a difundirse en múltiples

instancias y unidades de decisión” (1980, p. 23). Los regímenes democrático-liberales

se caracterizan por un mayor aislamiento y autonomía funcional de las autoridades

burocráticas.

12 Según Lerner (1980), el fascismo se fundamentó en una alta racionalidad técnica y en una racionalidad social muy baja. Márquez y Godau (1984, p. 394) afirman igualmente que la mayoría de estudios del autoritarismo han resaltado el papel de las burocracias porque “[…] por un lado, constituyen mecanismos para llevar a cabo proyectos gubernamentales, y por otro, sirven a la vez de marco y de freno a la participación política de las organizaciones que representan a los sectores populares”.

Papo 15-2.indb 423 14/01/2011 10:11:38 a.m.



Finalmente, se encuentran las interdependencias burocráticas en los regímenes

patrimonialistas. Cuando se habla de patrimonialismo, necesariamente se acude,

nuevamente, a los planteamientos de Weber. Oszlak (1980), sin embargo, agrega que

el patrimonialismo no necesariamente es algo premoderno o irracional (como sugería

Weber). En este tipo de régimen, se cuestiona la lealtad impersonal de la burocracia

estatal y, en su lugar, se ubica la lealtad personal. “El patrimonialismo es la dominación

de un solo hombre, que necesita de funcionarios para ejercer su autoridad” (Oszlak,

1980, p. 28). El debilitamiento de las cualidades profesionales de la burocracia estatal

refuerza las lealtades personales y evita la incertidumbre. Pero eso no es todo. Las

interacciones jerárquicas en este tipo de régimen son “radiales”, lo que implica que el

poder se organiza estrictamente desde el centro. Oszlak afirma que, en los regímenes

patrimoniales modernos, el centro del poder

[...] ejerce de hecho un cuasi-monopolio sobre todas aquellas decisiones relativas a la de-

signación, reemplazo, traslado o remoción de funcionarios en cualquier nivel, jerarquía o

función de gobierno […] El presidente ocupa el centro de la escena política, desde donde

ejerce un poder omnímodo fundado en relaciones personales y obligaciones recíprocas.

(1980, p. 29)

Es preciso agregar que las interdependencias jerárquicas de la burocracia, cuando

implican a otras ramas del poder público, también permiten comprender los cambios en

el régimen presidencial (Archer y Shugart, 2001; Sartori, 2000). El régimen presidencial

colombiano, en los últimos años, ha fortalecido sustancialmente el poder del presidente

(García y Revelo, 2009; Herrera, 2007; Santana, 2006). Esto es preocupante porque,

como recientemente lo mostraron Kapstein y Converse (2009), el fortalecimiento de los

presidentes aumenta la probabilidad de que una democracia colapse. En este artículo,

se estudiará una de las formas como el expresidente colombiano se relacionó con las

otras ramas del poder público: el poder de nominación presidencial.

Las restricciones institucionales al poder de nominación presidencialLos presidentes actúan dentro de restricciones institucionales. A continuación, se

presentan los propósitos y restricciones institucionales al poder de nominación presi-

dencial, según la CP.

Los mecanismos para elegir a la burocracia que dirige las instituciones del Estado

localizadas por fuera de la rama ejecutiva, generalmente, contemplan una responsabili-

dad compartida. Eso implica que el presidente nomina pero no elige a la alta burocracia

estatal. Que la responsabilidad sea compartida garantiza, en teoría, la independencia

(pesos y contrapesos institucionales), la legitimidad democrática (mayorías) y la idonei-

Papo 15-2.indb 424 14/01/2011 10:11:38 a.m.



dad profesional (capacidad estatal). Estos propósitos –no siempre complementarios–

fueron defendidos por los autores clásicos de la teoría constitucional norteamericana y

por los constituyentes de 1991.

Para Alexander Hamilton (2006), por ejemplo, que el presidente y el Senado partici-

pen en los nombramientos de los altos funcionarios de Estados Unidos evita los riesgos

de un nombramiento autónomo. La intervención del presidente, por un lado, disminuiría

la intervención partidista e incluiría el mérito profesional como criterio. La participación

del Senado, por su parte, limitaría el favoritismo del presidente y evitaría que los nuevos

funcionarios se convirtieran en “serviles instrumentos” de la voluntad del presidente13.

Los constituyentes de 1991 llegaron a conclusiones similares y asumieron que en los

nombramientos de los altos cargos del Estado cuyo origen no es popular, se debía lograr

un equilibrio entre independencia, legitimidad democrática y méritos profesionales14.

Fue así como la Asamblea Constituyente optó por sistemas mixtos de elección y dejó de

lado mecanismos puramente democráticos –como la elección popular–, o puramente

meritocráticos –como los concursos de méritos–. En varios de estos sistemas mixtos

de elección, el presidente de la República tiene un amplio poder de nominación. Según

la CP, el presidente elabora una terna, es decir, postula tres candidatos con iguales

posibilidades para que el Legislativo elija a uno de ellos.

El cuadro 4 presenta por instituciones el sistema de elección donde participa el pre-

sidente. Según este cuadro, el presidente puede influir en la elección de los directores de

cinco instituciones (las que serán estudiadas en la siguiente parte). Es importante aclarar

que el presidente no puede influir en la elección de la alta burocracia de instituciones

como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado (CP, art. 231), la Sala Admi-

nistrativa del Consejo Superior de la Judicatura (CP, art. 254: núm. 1), la Contraloría

General (CP, art. 267), la Auditoria General (CP, art. 274), el Consejo Nacional Electoral

(CP, art, 264) y la Registraduría (CP, art. 266).

Cuadro 4. Diseño institucional: nominación y elección de altos cargos del Estado con la participación del presidente

Institución Nomina Elige Sistema de elección

13 Hamilton planteó que aunque el presidente pueda influir en algunos miembros del Senado “[…] la hipótesis de que podría comprar habitualmente la integridad de todo el cuerpo resulta forzada e improbable” (2006, p. 325).14 Al respecto, véanse Gacetas Constitucionales (1991, 3 de mayo; 1991, 26 de mayo; 1991, 4 de junio; 1991, 23 de octubre).

Papo 15-2.indb 425 14/01/2011 10:11:38 a.m.



Corte Constitucional

Presidente (3), Consejo de Estado (3) y Corte Suprema (3)

Senado

El Senado elige a los nueve magistrados de nueve ternas que le presentan el presidente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema (CP, art. 239)

Sala Disciplinaria Consejo Superior de la Judicatura

Presidente Congreso

El Congreso elige a los siete magistrados de ternas que ela-bora el presidente (CP, art. 254, núm. 2)

Fiscalía Ge-neral

PresidenteCorte Suprema

La Corte Suprema elige al fiscal de una terna que elabora el presidente (CP, art. 249)

Procuraduría General

Presidente (1), Consejo de Estado (1) y Corte Suprema (1)

Senado

El Senado elige al procurador de una terna elaborada por el presi-dente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema (CP, art. 276)

Defensoría del Pueblo

PresidenteCámara de Repre-sentantes

La Cámara de Representantes elige al defensor de una terna que elabora el presidente (CP, art. 281)

Fuente: elaboración del autor con base en la CP.

Además de esta limitación, el presidente debe postular candidatos que cumplan

con una serie de requisitos personales y profesionales. Estos requisitos son formales,

pero existen. Uno de los objetivos de estas limitaciones, es garantizar la autonomía y

profesionalismo de la alta burocracia estatal. La CP, por ejemplo, menciona los requi-

sitos que deben cumplir los magistrados de las altas cortes. Según la CP, los requisitos

para ser magistrado de una alta corte son: ser colombiano de nacimiento y ciudadano

en ejercicio; ser abogado; no haber sido condenado con pena privativa de la libertad

salvo por delitos políticos y culposos; haber desempeñado, durante diez años, cargos

en la Rama Judicial o en el Ministerio Público, o haber ejercido, con buen crédito, por

el mismo tiempo, la profesión de abogado, o la cátedra universitaria en disciplinas ju-

rídicas en establecimientos reconocidos oficialmente (CP, art. 232). Por remisión legal

o constitucional, estos mismos requisitos se aplican a otras instituciones15.

Aparte de estas limitaciones –en las competencias y requisitos formales– el diseño

institucional no incluye restricciones adicionales. Esto implica que los presidentes

cuentan con un amplio margen de acción. El diseño no establece, por ejemplo, el pro-

15 Por ejemplo, estos requisitos se aplican al caso del defensor del pueblo (Ley 24 de 1992, art. 3), el procurador general (Ley 201 de 1995, art. 4) y el fiscal general (CP, art. 249).

Papo 15-2.indb 426 14/01/2011 10:11:38 a.m.



cedimiento concreto para realizar los nombramientos, si existirán audiencias públicas,

si existe un perfil ideal para el funcionario, si se espera experiencia específica, etcétera.

Estas débiles restricciones institucionales al poder nominador del presidente se de-

bilitaron aún más con la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial

inmediata (Acto Legislativo 02 de 2004). Esto es así porque la CP de 1991 estableció un

poder de nominación para periodos presidenciales de cuatro años, sin posibilidad de

reelección. La autorización de la reelección permitió a los presidentes reelectos gober-

nar el doble (casi el triple) de tiempo y ejercer una gran influencia en el reclutamiento

de la alta burocracia estatal (García y Revelo, 2008, 2009; Rodríguez, 2005; Santana,

2006; Villa, 2005).

El uso del poder de nominación presidencialEl objetivo de una terna es que tres candidatos, en igualdad de condiciones, compitan

por su elección ante la institución competente. Pues bien, el expresidente Uribe des-

dibujó este objetivo. En esta parte, se presenta cómo el expresidente Uribe ejerció su

poder de nominación y el perfil (político o profesional) de la alta burocracia del Estado

colombiano en cinco instituciones: Procuraduría, Defensoría, Corte Constitucional, Sala

Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía. Esta parte se organiza

según el tipo de actuación presidencial: las ternas “de uno”, las ternas “de partido”, las

ternas sin candidatos y el comodín.

Las ternas “de uno”Una terna “de uno” es aquella que solo formalmente tiene tres candidatos porque en

realidad tiene uno: el elegido. Las elecciones del defensor del pueblo y de los magistra-

dos de la Corte Constitucional de ternas presidenciales son ejemplos de esta práctica.

El defensor del puebloSegún la CP, la Cámara de Representantes elige al defensor del pueblo de una terna que

elabora el presidente (art. 281). Las cuatro ternas que el expresidente Uribe elaboró

fueron “de uno” y todas concluyeron con la elección de Vólmar Pérez. El defensor del

pueblo es abogado de la Universidad Javeriana, con especialización, diplomados y cursos

en temas de derechos humanos y derecho internacional humanitario. Fue asesor del

Congreso y de la Asamblea Nacional Constituyente. Antes de su elección, ocupó algunos

cargos al interior de la Defensoría: Secretario General (E), Director Nacional de Quejas y

Defensor Delegado para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Defensoría del

Pueblo, s.f.). Pérez es una persona cercana al Partido Conservador. Veamos ahora el uso

del poder de nominación del expresidente Uribe y los candidatos que han acompañado

a Pérez en las distintas ternas.

Papo 15-2.indb 427 14/01/2011 10:11:38 a.m.



Cuando el expresidente Uribe comenzó su gobierno, el defensor del pueblo era Eduar-

do Cifuentes (exmagistrado de la Corte Constitucional y actual decano de la Facultad de

Derecho de la Universidad de los Andes). Como Cifuentes renunció de forma anticipada,

Uribe pudo elegir a Pérez como defensor encargado. A partir de este nombramiento, Pérez

fue elegido en propiedad por la Cámara de Representantes en cuatro oportunidades.

La primera terna (2004) elaborada por el expresidente la integraron –además de

Vólmar Pérez– Elsa Gladys Cifuentes y Mario Gómez. Los dos candidatos carecían de

experiencia específica en temas de derechos humanos y también eran cercanos al Partido

Conservador. De un lado, Cifuentes es cercana al expresidente Pastrana, fue gobernadora

de Risaralda y actualmente es senadora por el Partido Social de Unidad Nacional (“de

la U”). De otro lado, Gómez es el director de la Fundación Restrepo Barco y es cercano

al exministro del Interior Sabas Pretelt16.

En la segunda terna (2004), Vólmar Pérez estuvo acompañado de Alejandro Vélez

e Ilva Myriam Hoyos. En esta ocasión, el defensor compitió con dos personas descono-

cidas por la opinión pública y los representantes a la Cámara. De un lado, Vélez cuenta

con experiencia jurídica en temas diferentes a los derechos humanos, fue profesor

universitario y abogado litigante. De otro lado, Hoyos había sido profesora y decana

de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana; asesora jurídica de la Con-

ferencia Episcopal, la Nunciatura Apostólica en Bogotá y del Pontificio Consejo para la

familia en el Vaticano17. En esta oportunidad, la terna también fue “de uno”. A pesar de

la trayectoria de los candidatos, estos eran desconocidos en el campo de los derechos

humanos y en el Congreso18. Al poco tiempo, la Cámara de Representantes eligió por

segunda vez a Vólmar Pérez, ahora, para un periodo de cuatro años. El Tiempo afirmó

que “[l]a elección de Vólmar Pérez estaba cantada”19.

La tercera terna del expresidente Uribe fue presentada en 2008 y también fue “de

uno”. El Tiempo afirmó que la terna parecía diseñada para reelegir al defensor, por-

que los candidatos “[…] exhiben hojas de vida respetables pero de pocos quilates para

ocupar uno de los cargos de control más importantes del país”20. En esta terna, Alberto

Casas y Wilson Ruiz acompañaron a Pérez. De un lado, Casas era Secretario General

de Coldeportes donde fue director encargado e, igualmente, fue consultor de la Oficina

de Asuntos Territoriales y Sociales de la Presidencia, Secretario General en el Sena,y

asesor jurídico del Senado. De otro lado, Wilson Ruiz es abogado del Valle, trabajó en

16 Revista Semana, “Puja por la Defensoría”, 26 de enero de 2004.17 Revista Semana, “¡Mamola!”, 15 de agosto de 2004.18 El Tiempo, “Terna con nombre propio”, 17 de agosto de 2004. 19 El Tiempo, “Elección de Vólmar Pérez estaba cantada”, 18 de agosto de 2004. 20 El Tiempo, “Gris terna para defensor”, 15 de agosto de 2008.

Papo 15-2.indb 428 14/01/2011 10:11:38 a.m.



cargos públicos de “mediano nivel”, fue profesor en varias universidades, asesor de

algunas compañías y de la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes21.

Esta elección fue demandada ante el Consejo de Estado porque la terna no incluyó a

una mujer. La alta Corporación decidió suspender al defensor, quien renunció al cargo

y promovió una nueva elección22.

Ante esta renuncia, el expresidente Uribe conformó una nueva terna con mujer

incluida. Al igual que las ternas anteriores, ésta también fue “de uno”. Al lado de Pé-

rez, el presidente incluyó a Miriam Ramos de Saavedra y a Cerveleón Padilla Linares,

quienes eran “[…] unos desconocidos en el tema de los Derechos Humanos”23. De un

lado, Linares era magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y fue ma-

gistrado del Tribunal Administrativo de la Guajira. De otro lado, Ramos es hermana de

la Defensora Delegada para la Política Criminal y Penitenciaria en la administración de

Pérez (Patricia Ramos) y vicepresidenta de la Asociación Colombiana de Abogadas24.

Cinco días después de esta postulación, Vólmar Pérez fue nuevamente elegido defensor

del pueblo por la Cámara.

¿Qué tan diferentes han sido las ternas del expresidente Uribe? Desde la expedición

de la CP, según muestra la gráfica 1, se han adelantado siete procesos para elegir defensor.

Grafica 1. Votaciones en la Cámara de Representes para elegir defensor (Colombia, 1992-2008)

21 El Tiempo, “Defensor del pueblo será elegido este martes por la Plenaria de la Cámara”, 19 de agosto de 2008. 22 El Tiempo, “Renunció el Defensor del Pueblo, Vólmar Pérez”, 4 de diciembre de 2008. 23 Revista Semana, “Ternas de a uno”, 20 de diciembre de 2008. 24 Revista Semana, “Reelegido Vólmar Pérez como defensor”, 15 de diciembre de 2008.

1992 1996 2000 2004 2004 2008 2008

Blancos/Nulos 0 2 2 0 14 21 8

Perdedores 0 7 1 19 2 2 0

Ganador 102 149 127 136 136 135 146

Voto

s

160

140

120

100

80

60

0

40

20

Jaim

e Có

rdob

a

José

Fer

nand

o Ca

stro

Cay

cedo

Edua

rdo

Cifu

ente

s

Vólm

ar P

érez

Vólm

ar P

érez

Vólm

ar P

érez

Vólm

ar P

érez

Papo 15-2.indb 429 14/01/2011 10:11:39 a.m.



Según la gráfica 1, las menores votaciones ocurrieron en 1992 y 2000. En la prime-

ra de ellas, resultó elegido Jaime Córdoba Triviño y en la segunda Eduardo Cifuentes

Muñoz. Los dos son reconocidos abogados constitucionalistas y exmagistrados de la

Corte Constitucional. Algo diferente ocurrió en las cinco elecciones restantes. En 1996,

resultó elegido Jaime Castro Caycedo y, desde el 2004, Vólmar Pérez lo ha sido en

cuatro oportunidades. Casto y Pérez –a diferencia de Córdoba y Cifuentes– tienen más

lealtades políticas que experiencia en temas de derechos humanos. La gráfica 1 muestra,

entonces, que las mayores votaciones coinciden con los perfiles profesionales más bajos.

Además, cuatro de las siete elecciones han ocurrido en los últimos seis años. Es

sorprendente que el ganador en todas estas elecciones sea una misma persona: Vólmar

Pérez. Durante seis años como defensor, su legitimidad en el Congreso ha permanecido

intacta e incluso se ha fortalecido.

Ahora bien, desde un punto de vista cualitativo, ¿cómo fueron las ternas que ela-

boraron los expresidentes Gaviria, Samper y Pastrana? Estas ternas tenían algunos

problemas, pero no en las proporciones de las ternas de Uribe.

La terna de 1992 llevó a la elección de Jaime Córdoba Triviño (un reconocido abo-

gado constitucionalista). A pesar de este reconocimiento profesional, su postulación

y elección fue muy incierta. Esto fue así porque quienes lo acompañaron en la terna

también tenían un amplio reconocimiento político y profesional. Al lado de Córdoba,

se encontraba un reconocido abogado (Mario Madrid-Malo), por un lado, y un político

de amplia trayectoria, por el otro (Jaime Sierra García). De un lado, Madrid-Malo era

el director del Instituto de Derechos Humanos de la Escuela de Administración Pú-

blica (ESAP) y había sido director de Inravisión y profesor de derecho constitucional

en las universidades Externado, Javeriana y Andes. En su hoja de vida, figuraban 18

publicaciones en temas de derechos humanos. De otro lado, Sierra García (abogado e

historiador) había sido concejal, diputado, gobernador y representante a la Cámara por

el departamento de Antioquia25. Antes de las votaciones, Sierra García era el contendor

más fuerte de Córdoba. A pesar de ello, el día de las elecciones su candidatura no fue

respaldada por el partido liberal, quien decidió apoyar a Córdoba para castigar al pre-

sidente de la Cámara de Representantes, quien respaldaba a Sierra26. Córdoba Triviño

enfrentó las elecciones siendo defensor del pueblo (el primero desde 1991), hecho que

pesó mucho en la elección final27.

La segunda terna fue elaborada por el expresidente Ernesto Samper en 1996 y la

integraron Mario Madrid-Malo, Carlos Vicente de Roux y José Fernando Castro Caycedo

25 El Tiempo, “Quién defenderá al pueblo”, 1 de diciembre de 1992. 26 El Tiempo, “Defensor del pueblo reforzará la tutela”, 3 de diciembre de 1992. 27 El Tiempo, “Quién defenderá al pueblo”, 1 de diciembre de 1992.

Papo 15-2.indb 430 14/01/2011 10:11:39 a.m.



(quién resultó finalmente elegido). La terna de entonces incluyó a un académico con

experiencia en derechos humanos (Madrid-Malo), a un funcionario del Ejecutivo

con experiencia en derechos humanos (de Roux)28 y a un político (Castro Caycedo).

Este último carecía de experiencia en temas de derechos humanos, pero era cercano

al Ejecutivo (como exsuperintendente de Servicios Públicos) y a varios sectores del

Legislativo (como excongresista)29. Según El Tiempo, “Castro aprovechó su condición

de exrepresentante a la Cámara para obtener la solidaridad de sus excolegas”30.

El expresidente Andrés Pastrana también participó en la elección de un defensor

del pueblo (2000). La terna del expresidente la integraron Eduardo Cifuentes (quién

fue elegido), Patricia Murcia y Marcela Monroy. Cifuentes es un reconocido abogado

constitucionalista. Patricia Murcia dirigió las oficinas jurídicas de las Superintendencias

de Notariado y Bancaria, participó en el gabinete del expresidente Pastrana cuando fue

alcalde de Bogotá y fue la Secretaria Jurídica encargada de la Presidencia31. Marcela

Monroy, la tercera candidata, venía de la Academia y había sido decana de la Facultad de

Jurisprudencia de la Universidad del Rosario32. La terna de Pastrana contó con dos abo-

gados cercanos a la Academia (Cifuentes y Monroy) y una abogada cercana a él (Murcia).

Los magistrados de la Corte Constitucional de ternas presidencialesEntre 2004 y 2009, la composición de la Corte Constitucional cambió totalmente. La

CP le permite al presidente de la República elaborar tres ternas para que el Senado elija de

ellas a tres magistrados (art. 239). Las tres ternas que el expresidente Uribe elaboró

para elegir a los magistrados de la Corte Constitucional, al igual que en el caso del de-

fensor, fueron “de uno”.

La primera terna llevó a la elección de Mauricio González Cuervo, quien es abogado

de la Universidad del Rosario y fue Secretario Jurídico de la Presidencia durante el

gobierno de Uribe: era su candidato. El expresidente Uribe tuvo que elaborar la terna

en dos oportunidades y el único candidato que repitió fue González. En la terna inicial,

acompañaron a González la abogada conservadora Ilva Myriam Hoyos y la magistrada

auxiliar Cristina Pardo. Las dos mujeres, sin embargo, renunciaron a la terna porque

28 Carlos Vicente de Roux venía ejerciendo como consejero presidencial para los derechos humanos desde el gobierno del expresidente Gaviria. 29 El Tiempo, “Abrumadora mayoría para Castro Caycedo”, 21 de agosto de 1996. 30 El Tiempo, “Traición en elección de defensor”, 20 de agosto de 1996. 31 El Tiempo, “Lista terna para elegir nuevo fiscal”, 2 de junio de 2001. 32 El Tiempo, “Se cayó terna para elegir al sucesor de Álvaro Tafur en la Corte Constitucional”, 14 de agosto de 2007.

Papo 15-2.indb 431 14/01/2011 10:11:39 a.m.



consideraban que no podían competir en igualdad de condiciones con González33. La

renuncia de las abogadas dejó la terna solamente con el candidato presidencial.

Para superar el impase, el expresidente Uribe elaboró otra terna que, además de

González, incluyó a Beatriz María Arango y a Mauricio Velázquez. Al igual que en la

primera ocasión, los nuevos candidatos tenían pocas posibilidades para competir con

González34. Esta vez, sin embargo, los candidatos no renunciaron. Así relató los hechos

la Revista Semana:

[…] el secretario jurídico de la presidencia, Mauricio González Cuervo, fue elegido

nuevo miembro de la Corte Constitucional. Como todos sabían que era el candidato del

gobierno e iba ganar, las juristas Ilva Hoyos y Cristina Pardo, que hacían parte de la terna,

renunciaron. Para poder escoger a González, se conformó una terna de a uno, en la que

estuvieron Beatriz María Arango y Mauricio Velásquez Hernández.35

La segunda terna llevó a la elección de María Victoria Calle, quién se graduó como

abogada de la Universidad de Medellín y era vicepresidenta jurídica de una empresa ase-

guradora. Anteriormente, Calle también había sido representante judicial del municipio

de Pereira y del departamento de Risaralda. En esta terna acompañaron a Calle, Zayda del

Carmen Barrero y José Fernando Torres: dos abogados con pocas posibilidades para

competir (Rubiano, 2009, p. 130).

La tercera terna llevó a la elección de Jorge Pretelt como magistrado, quien es abogado

de la Universidad del Rosario y fue magistrado del Consejo Nacional Electoral, conjuez

del Consejo Superior de la Judicatura y vicerrector de la Universidad Sergio Arboleda

(Rubiano, 2009, p. 132). Pretelt pertenece a una familia históricamente vinculada al

Partido Conservador y publicó el libro Por qué sí votar el referendo, hecho que para

muchos sugiere su cercanía con el gobierno36. Además de Pretelt, la terna incluyó a

Lida Beatriz Salazar y a José Rafael Escandón, dos abogados poco reconocidos y con

escasa experiencia en derecho constitucional (la razón de ser de la Corte Constitucional).

Cuando Uribe envió la terna, la Revista Semana tituló: “[e]l presidente Uribe ya tiene

lista la terna de Pretelt”37.

33 El Tiempo, “Se cayó terna para elegir al sucesor de Álvaro Tafur en la Corte Constitucional”, 14 de agosto de 2007; Revista Semana, “El presidente me puso en la terna para que fuese un juez imparcial y tengo que cumplirle”, 17 de agosto de 2007. 34 Revista Semana, “La categórica renuncia de las aspirantes a magistrado de la Corte Constitucional desnuda una elección anunciada”, 14 de agosto de 2007. 35 Revista Semana, “Ternas de a uno”, 20 de diciembre de 2008. 36 Revista Semana, “El presidente Uribe ya tiene lista la terna de Pretelt”, 14 de marzo de 2009. 37 Revista Semana, “El presidente Uribe ya tiene lista la terna de Pretelt”, 14 de marzo de 2009.

Papo 15-2.indb 432 14/01/2011 10:11:39 a.m.



Las ternas de Calle y Pretelt fueron “de uno”. Además de los resultados en las vota-

ciones, que se verán más adelante, hechos adicionales refuerzan esta idea. Primero, el

día de la elección en el Senado solo asistieron dos de los seis candidatos: Calle y Pretelt.

Segundo, en las urnas de votación solo se encontraban papeletas con los nombres de

los dos ganadores38.

De ahí que, Uribe elaboró tres ternas “de uno” y condicionó la elección de tres ma-

gistrados sin experiencia específica en temas constitucionales. El perfil profesional de

los nuevos magistrados es mucho menor al de los magistrados que postuló el expresi-

dente Pastrana (ver anexo A). Pero ¿qué tan diferentes fueron las ternas del expresidente

Uribe? Desde un punto de vista cuantitativo, la gráfica 2 muestra los resultados de las

votaciones en el Senado para elegir a los magistrados de la Corte Constitucional de

ternas presidenciales desde 1993.

Gráfica 2. Votaciones en el Senado para elegir magistrados de la Corte Constitucional de ternas presidenciales

(Colombia, 1993-2009)

Según la gráfica 2, los resultados de las votaciones han cambiado en los últimos

años. En primer lugar, comparativamente menos senadores votaron por las ternas del

38 Revista Semana, “Eligen dos nuevos magistrados a la Corte Constitucional”, 25 de marzo de 2009.

1993 1993 1993 1999 2001 2001 2008 2009 2009

Blancos/Nulos 0 0 0 1 1 2 10 2 2

Perdedores 17 28 48 29 48 35 10 1 7

Ganador 80 67 49 45 51 63 67 74 67

100

90

80

70

60

50

0

40

20

10

30

Voto

s

Edua

rdo

Cifu

ente

s

Her

nand

o H

erre

ra

Alej

andr

o M

artín

ez

Alva

ro T

afur

Man

uel J

osé

Cepe

da

Mar

co G

erar

do M

onro

y

Mau

ricio

Gon

zále

z

Mar

ía V

icto

ria C

alle

Jorg

e Pr

etel

t

Papo 15-2.indb 433 14/01/2011 10:11:39 a.m.



expresidente Uribe. Antes de sus ternas, solo una de ellas −la de 1999− fue inferior a

los noventa votos (de 102 posibles). Las tres votaciones en el Senado para elegir ma-

gistrados de las ternas de Uribe fueron inferiores a noventa y ochenta votos. En otras

palabras, el ausentismo se incrementó.

En segundo lugar, la gráfica 2 muestra que todas las votaciones anteriores al 2008

y 2009 fueron competitivas: todos los candidatos recibieron un importante número de

votos. Con gris claro se muestran las votaciones que obtuvo el candidato ganador y gris

oscuro las de quienes perdieron. La gráfica 2 muestra que las ternas del expresidente

Uribe, por el contrario, fueron poco competitivas. Las votaciones en el Senado, además

de bajas en número, fueron casi unánimes. En promedio, los candidatos ganadores de

las ternas de Uribe obtuvieron el 87% del total de la votación39. En otras palabras, los

senadores que votaron por las tres ternas que elaboró el expresidente Uribe eligieron

casi que de forma unánime al ganador. Esta ausencia de competencia (evidente en la

ampliación de las franjas grises claras) podría sugerir que las elecciones estaban con-

dicionadas previamente, es decir, fueron ternas “de uno”.

Desde un punto de vista cualitativo, Sebastian Rubiano (2009) mostró que las ter-

nas de los expresidentes Gaviria y Pastrana fueron competitivas y que en su mayoría

incluyeron personas con un alto perfil profesional. Para el autor, si bien algunas de

estas ternas fueron criticadas, los cuestionamientos fueron menores si se los compara con

las ternas que del expresidente Uribe.

Las ternas “de partido”Además de ternas “de uno”, el expresidente Uribe elaboró ternas “de partido”. Que una

terna sea “de partido” implica que los tres candidatos de la terna pertenecen a un mismo

partido político. Los ejemplos más claros de esta práctica ocurrieron en las elecciones

de los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y,

nuevamente, en las del defensor del pueblo.

Los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la JudicaturaLos siete magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

son elegidos por el Congreso de ternas que elabora el presidente (CP, art. 254, núm. 2).

Actualmente, seis de los siete magistrados de esta institución, pertenecen a uno de los

partidos de la coalición de gobierno40. Entre el 2007 y el 2009, el expresidente Uribe

39 El promedio de la votación obtenida por los ganadores de las ternas del expresidente Gaviria fue del 67% y en las del expresidente Pastrana fue del 58%.40 En diciembre de 2009, el presidente Uribe elaboró la séptima terna. Hasta el momento, se desconoce su adscripción partidista. El Espectador, “Jorge Armando Otálora nuevo magistrado del Consejo Superior”, 15 de diciembre de 2009.

Papo 15-2.indb 434 14/01/2011 10:11:39 a.m.



le presentó al Congreso siete ternas para nombrar a los magistrados de esta sala. Al

parecer, el criterio principal para elaborar cada terna fue la lealtad de los candidatos

con un mismo partido.

Es por esta razón que las elecciones y votaciones no se caracterizaron por la ausencia

de competencia (salvo en una ocasión), sino porque la competencia fue intrapartidista.

Las facciones, regiones y familias al interior de cada partido compitieron por la elección

de los seis magistrados. El cuadro 5 resume la pertenencia partidista de cada uno de

ellos. Elementos adicionales de su perfil podrán ser consultados en el anexo A.

Según este cuadro, el expresidente Uribe conformó siete ternas para elegir a los

magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. En esta

oportunidad, seis ternas fueron elaboradas con criterio partidista. Cada partido político

de la coalición de gobierno obtuvo entonces su magistrado.

Cuadro 5. Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por partido político (2007-2009)

Terna No. Candidato ganador Partido político

1 Angelino Lizcano Partido Liberal y Cambio Radical

2 María Mercedes López Mora Partido Conservador

3 Julia Emma Garzón de Gómez Partido Social de Unidad Nacional (de la “U”)

4 José Ovidio Claros Polanco Partido Liberal y Colombia Democrática

5 Pedro Alonso Sanabria Buitrago Partido Conservador

6 Henry Villarraga Oliveros Partido Cambio Radical

7 Jorge Armando Otálora Sin determinar

Fuente: Revelo (2009, p. 262).

En relación con los perfiles de los magistrados elegidos, se observa que, salvo María

Mercedes López Mora y Julia Emma Garzón, el resto de magistrados no contaban con

experiencia específica en asuntos judiciales. Sin embargo, lo que les falta en experiencia

les sobra en lealtades partidistas. Tres de los seis magistrados –Ovidio Claros, Pedro

Alonso Sanabria y Angelino Lizcano– tienen una larga trayectoria al lado de los partidos

políticos. Claros fue representante a la Cámara, Sanabria candidato a la gobernación de

Boyacá en dos ocasiones y Lizcano trabajó en la Cámara por dieciséis años.

Pero, ¿qué tan diferentes fueron las ternas del expresidente Uribe? En este caso,

a diferencia de las elecciones de defensor del pueblo y de los magistrados de la Corte

Constitucional, Uribe no cambió radicalmente la forma como los expresidentes (Gaviria

y Pastrana) usaron su poder de nominación. Desde las primeras elecciones, se habló de

Papo 15-2.indb 435 14/01/2011 10:11:39 a.m.



“politización de la justicia”. Que esto haya sido así ayuda a comprender (no a justificar)

las actuaciones de Uribe41.

Desde un punto de vista cuantitativo, la gráfica 3 muestra las votaciones de las

veintiuna elecciones que, desde 1992, se han realizado para elegir a los magistrados de

esta institución.

Gráfica 3.Votaciones en el Congreso para elegir magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

(Colombia, 1992-2009)

41 La persistencia del problema muestra, por el contrario, que el diseño constitucional para elegir a los magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene graves problemas.

92 92 92 92 92 92 92 99 99 99 99 00 00 00 07 08 08 08 08 08 09

Ganador 134 78 156 100 149 196 149 149 107 137 122 104 129 96 213 107 159 166 112 139 117

Perdedores 73 139 53 107 44 6 55 63 135 98 113 138 116 144 5 111 69 60 113 68 100

Blancos/Nulos 3 4 4 6 7 6 8 1 5 9 8 1 5 3 5 17 6 6 10 3 19

09

08

08

08

08

08

07

00

00

00

99

99

99

99

92

92

92

92

92

92

92

0 50 100 150 200 250

Jorge Armando Otálora

Henry Villarraga

Julia Emma Garzón

Pedro Alonso Sanabria

Ovidio Claros

María Mercedes López Mora

Angelino Lizcano

Temistocles Ortega Narváez

Ruben Dario Henao Orozco

Guillermo Bueno Miranda

Eduardo Campo Soto

Jorge Alonso Flechaz Díaz

Fernando Coral Villota

Leonor Perdomo Perdomo

Álvaro Echeverry Uruburu

Enrique Camilo Noguera

Rómulo González Trujillo

Edgardo José Maya Villazón

Amelia Mantilla Villegas

Leovigildo Bernal Andrade

Myriam Donato de Montoya

Papo 15-2.indb 436 14/01/2011 10:11:40 a.m.



Según esta gráfica, las votaciones de las ternas que elaboró el expresidente Uribe

no se diferencian sustancialmente de las que elaboraron otros expresidentes. En tér-

minos generales, todas las ternas fueron competitivas. Con gris claro se muestran los

resultados del candidato ganador y gris oscuro los de los perdedores. Según la gráfica

3, las votaciones de los perdedores fueron amplias. A pesar de ello, el análisis de estas

votaciones sería incompleto si no se estudia el tipo de competencia. Se observa que

la competencia en las elecciones de magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, desde 1992, ha sido intrapartidista.

Por ejemplo, en 1992, El Tiempo conoció que de las siete ternas elaboradas por el

expresidente Cesar Gaviria “[c]uatro de ellas son liberales, dos conservadoras y una de

la AD M-19”42. El criterio partidista, entonces, primó en la elaboración de las ternas

del expresidente Gaviria. La filiación partidista, sin embargo, no fue el único criterio.

Según información del mismo diario, las lealtades personales y regionales fueron muy

importantes43.

Las ternas del expresidente Andrés Pastrana no fueron diferentes. Las lealtades

políticas y la militancia partidista fue el principal criterio. En 1999, se conoció que “[…]

los nuevos magistrados Flechas y Campo Soto son conservadores, en tanto que su colega

Coral es liberal”44. Algo similar ocurrió un año después cuando el resto de magistrados

fueron elegidos45.

La diferencia entre los procesos de elección anteriores (con la participación de los

expresidentes Gaviria y Pastrana) y recientes es que la politización histórica con Uribe

favoreció únicamente a una facción de la competencia política: la coalición de gobierno.

El defensor del puebloLa forma como el expresidente Uribe usó su poder de nominación en los nombramientos

de defensor del pueblo ya fue presentada. En esta sección, es importante adicionar que

las cuatro ternas de Uribe para elegir al defensor fueron “de uno” y “de partido”: del

Partido Conservador. Desde la primera terna para elegir defensor, la Revista Semana

conoció que el expresidente Uribe “[…] fiel al compromiso que tenía con los conserva-

42 El Tiempo, “Cuestionan ternas para Consejo de la Judicatura”, 20 de agosto de 1992. 43 “El Presidente y el Ministro de Justicia elaboraron los listados teniendo en cuenta los candidatos que pasaron varios congresistas. El Gobierno respetó los nombres que fueron enviados por los liberales José Blackburn, Luis Guillermo Giraldo, Julio César Turbay, Alberto Santofimio, Tiberio Villarreal, Clara Pinillos, César Pérez, María Izquierdo, Miguel Motoa, el contralor Manuel F. Becerra y Álvaro Araujo; por los conservadores Andrés Pastrana y Roberto Gerlein, y por el jefe de la AD M-19, Antonio Navarro”. El Tiempo, “Elegidos miembros de la Judicatura”, 27 de agosto de 1992. 44 El Tiempo, “Lista elección en Judicatura”, 16 de diciembre de 1999. 45 El Tiempo, “Arranca lobby para las cortes”, 20 de febrero de 2000.

Papo 15-2.indb 437 14/01/2011 10:11:40 a.m.



dores, sólo incluyó como candidatos a personas cercanas a éstos de una u otra forma”46.

Las tres ternas siguientes fueron similares.

Incluso en la elección de agosto de 2008 la bancada conservadora en la Cámara de

Representantes antes de la presentación de la terna presidencial al Congreso se reunió y

con votación interna seleccionó los nombres de la terna. El diario El Tiempo afirmó que

“[d]e hecho, la terna surgió tras una discusión y posterior votación de la bancada conser-

vadora de la Cámara, que se reunió el lunes pasado para definir a quienes apoyarían”47.

Esta terna es “de partido” no solo porque todos los candidatos son de un mismo partido,

sino porque el partido la elaboró. El expresidente Uribe delegó su poder nominador en

el Partido Conservador, aceptó los candidatos que este partido le propuso y presentó la

terna al Congreso (quién finalmente re-reeligió a Pérez).

Las ternas sin candidatosAdemás de ternas “de uno” y “de partido”, el expresidente Uribe ha elaborado ternas

cuestionables en su totalidad: las llamadas ternas “sin candidatos” o “de cero”. Este

sería el caso de la terna presidencial para elegir al fiscal General en 2009-2010. Según

la CP, la Corte Suprema elige al fiscal de una terna presidencial (CP, art. 249). Durante

el segundo semestre de 2009 y el primero de 2010, la opinión pública colombiana ha

sido testigo de un largo y difícil proceso para elegir al fiscal. En esta sección, se describe

este proceso. Entre 2002 y 2010, Uribe participó en dos procesos.

Cuando Álvaro Uribe llegó a la Presidencia en 2002, el fiscal General era Luis Camilo

Osorio (quién había sido ternado por el expresidente Pastrana en 2000). La adminis-

tración de Osorio ha sido una de las más cuestionadas por su falta de independencia y

por los presuntos nexos con los grupos paramilitares48.

Dos años después de haberse posesionado, Álvaro Uribe participó en su primera

elección de fiscal. En esta oportunidad, integró la terna con tres personas cercanas al

Partido Conservador: fue otra terna “de partido”. En esta terna, el expresidente Uribe

incluyó a Jorge Pretelt (hoy magistrado de la Corte Constitucional), Consuelo Caldas

(amiga personal de Uribe) y Mario Iguarán (entonces viceministro de justicia). Según

el diario El Tiempo: “[s]on tres conservadores los candidatos del Gobierno para la elección

del nuevo Fiscal. Está Jorge Pretelt, un abogado amigo del presidente Uribe y exmagis-

46 Revista Semana, “Puja por la Defensoría”, 26 de enero de 2004. 47 El Tiempo, “Vólmar Pérez aspira a la Defensoría del Pueblo por tercera oportunidad”, 6 de agosto de 2008. 48 Actualmente, contra el exfiscal, cursan 37 procesos penales y diez disciplinarios en la Comisión de Investigaciones y Acusaciones de la Cámara de Representantes. Revista Cambio, “47 procesos contra el exfiscal Luis Camilo Osorio duermen el sueño de los justos”, 2 de noviembre de 2008.

Papo 15-2.indb 438 14/01/2011 10:11:40 a.m.



trado del Consejo Nacional Electoral; Consuelo Caldas, exdirectora de Impuestos de la

Dian, y Mario Iguarán, el actual viceministro de Justicia”49.

La Corte Suprema eligió a Mario Iguarán y le reclamó al expresidente porque era el

único integrante de la terna especializado en derecho penal: la razón de ser de la Fisca-

lía50. En el anexo A, se podrá profundizar el perfil del exfiscal Iguarán. Sin embargo, es

preciso mencionar que si bien cuenta con una amplia trayectoria profesional, en aquella

época trabajaba como viceministro de Justicia y era el hombre de confianza del exmi-

nistro del Interior Sabas Pretelt (hoy sancionado). Por esta razón, como fiscal general,

Iguarán se declaró impedido para investigar la presunta participación del exministro

en los hechos delictivos de la primera reelección51.

Al momento de finalizar este artículo –septiembre de 2010–, un nuevo proceso de

elección de fiscal se encontraba en curso. En esta oportunidad, no es tan claro que la

terna sea “de partido”, pero los candidatos ha sido fuertemente cuestionados por su

falta de independencia, su presunta participación en casos de corrupción y su falta de

experiencia profesional en el campo penal.

A inicios de julio de 2009, el expresidente Uribe elaboró una terna y se la envió a la

Corte Suprema, quién desde ese momento ha manifestado su desacuerdo. Los candidatos

de Uribe fueron Camilo Ospina, Virginia Uribe y Juan Ángel Palacio. Al inicio del pro-

ceso, la terna fue percibida como otra terna de “de uno”: una terna para elegir a Camilo

Ospina, el candidato presidencial.

La percepción cambió con el paso del tiempo gracias a los cuestionamientos de organi-

zaciones sociales, medios de comunicación, columnistas y de la misma Corte Suprema.

Estas críticas llevaron a que la terna haya sido calificada como una terna “de cero”, es

decir, sin candidatos. Pero ¿quiénes son o eran los nominados?

El primer candidato era Camilo Ospina. Antes de su postulación formal, en la Casa

de Nariño se rumoraba que Ospina sería el candidato del expresidente para reemplazar

a Iguarán. Durante el primer periodo presidencial, Ospina fue ministro de Defensa –una

de las carteras más importantes para la Política de Seguridad Democrática–. Durante el

segundo periodo presidencial, Ospina se desempeñó como embajador de Colombia en

la Organización de Estados Americanos (OEA), cargo al que renunció para impulsar su

candidatura a la Fiscalía. A estos cuestionamientos, se sumó su aparente cercanía con

49 El Tiempo, “Quién será el nuevo fiscal”, 9 de julio de 2005. 50 El Tiempo, “El escudero de la ley de Justicia y Paz”, 20 de julio de 2005. 51 Además de la relación laboral, el mismo Iguarán reconoció que “[…] entre ambos existe una amistad ajena a los vínculos laborales”. Revista Semana, “Sabas Pretelt fue llamado a inda-gatoria por el caso de Yidispolítica”, 23 de junio de 2008.

Papo 15-2.indb 439 14/01/2011 10:11:40 a.m.



el zar de las esmeraldas Víctor Carranza52. Ospina y Carranza negaron sus relaciones

de amistad e incluso Carranza pagó una página entera en El Tiempo para afirmarlo53.

La segunda integrante de la terna era Virginia Uribe, quien fue cuestionada por su

falta de independencia y por su bajo perfil profesional. A Virginia Uribe se la criticó

porque trabajó como secretaria jurídica del expresidente Uribe en la gobernación de

Antioquia y porque fue asesora jurídica del ministro de transporte54. Pero Uribe fue criticada

principalmente por sus escasos méritos profesionales. Esto es así, porque su experien-

cia profesional, poco o nada tenía que ver con el derecho penal. En la audiencia pública

ante la Corte Suprema a la candidata le fue muy mal55.

El último candidato de la terna era Juan Ángel Palacio, un abogado conservador con

una larga carrera al interior de la rama judicial. Su candidatura fue criticada por su falta

de independencia y porque presuntamente participó en varios hechos de corrupción.

Palacio es conocido como “el jurista uribista” dada su cercanía con Fabio Valencia Cossio

(exministro del interior). Pero el problema más grave no fue su falta de independencia:

fueron unas grabaciones telefónicas que la Revista Semana publicó56. En esas grabacio-

nes, se evidenciaba cómo presuntamente Palacio intercedió para que algunas decisiones

del Consejo de Estado fueran cambiadas57. Palacio se defendió y planteó que no tenía

investigaciones abiertas y que nunca había sido sancionado.

Algunas organizaciones sociales le solicitaron al expresidente Uribe que retirara

la terna y a los candidatos que declinaran sus candidaturas. Ni el expresidente ni los

candidatos accedieron a esta solicitud.

En agosto de 2009, comenzaron las primeras reuniones en la Corte Suprema de

Justicia para elegir al fiscal. A pesar de ello, la Corporación optó por enviarle una carta

el expresidente Uribe con el fin de conocer su opinión en relación con los hechos que los

medios de comunicación habían denunciado. Uribe respondió que la terna se mantenía58.

52 Revista Cambio “Al exministro de defensa Camilo Ospina también lo persigue el pasado”, 22 de julio de 2009. A Carranza, la justicia colombiana no le ha podido demostrar actividad ilícita alguna. Sin embargo, en más de una ocasión, su nombre ha sido cuestionado.53 El Tiempo, “Comunicado a la Opinión Pública”, 26 de julio de 2009.54 Revista Semana, “¿Quién reemplazará a Iguarán en la Fiscalía?”, 7 de julio de 2009. 55 Revista Semana, “Corte atorada con triste terna”, 27 de julio de 2009. 56 Revista Semana, “Juan Ángel Palacio habla con el ex magistrado del Consejo de Estado Delio Gómez Leyva”, 22 de julio de 2009. 57 A estas grabaciones, se sumaron dos hechos adicionales. Primero, la opinión pública conoció las denuncias del magistrado auxiliar del Consejo de Estado, Hugo Marín, a quién al parecer Palacio también buscó para incidir en una decisión judicial. Segundo, la Revista Cambio publicó otras grabaciones que comprometían a Palacio en un caso por pérdida de investidura. Revista Cambio, “Un contrato enreda aún más la situación del aspirante a fiscal Juan Ángel Palacio”, 12 de agosto de 2009. 58 El Espectador, “Gobierno mantuvo terna para elegir nuevo Fiscal”, 24 de agosto de 2009.

Papo 15-2.indb 440 14/01/2011 10:11:40 a.m.



En septiembre, luego de varias reuniones internas, la Corte afirmó que “[…] ningún

candidato cumple los requisitos para el cargo”59. Así quedó en evidencia que, para la

Corte, la independencia y trayectoria profesional de los candidatos eran cuestionables.

Según la Corte, la terna era inviable porque ninguno de los candidatos era penalista.

Esta exigencia, agregó la Corte, se debía a las necesidades del nuevo proceso penal y a

los graves problemas de ilegalidad en el país60.

Semanas después, la Corte ratificó que la terna era inviable. Para algunos, este acto

equivalía a devolver la terna. En la Casa de Nariño, el mensaje no fue bien recibido y

nuevamente el expresidente Uribe respondió que los tres candidatos cumplían con los

requisitos constitucionales61. En medio de estas tensiones, el candidato Juan Ángel

Palacio declinó su postulación62.

El 21 de octubre de 2009, Uribe incluyó un nuevo candidato en la terna: Marco

Antonio Velilla63. Velilla, en la actualidad, es magistrado del Consejo de Estado y tiene

una larga trayectoria en las universidades Externado y Sabana. Sin embargo, su

experiencia profesional tampoco es la de un abogado penalista. A pesar del cambio de

candidato, la Corte Suprema nuevamente le planteó al expresidente que la terna no

era viable64. En esta ocasión, Uribe reaccionó directamente ante los medios y le solicitó

a la Corte que eligiera al fiscal de los candidatos que le presentó.

Esta situación cambió en noviembre y diciembre porque Virginia Uribe declinó su

postulación y el expresidente incluyó a otra mujer en la terna: Margarita Cabello Blan-

co. La nueva ternada es abogada, especialista en derecho procesal civil y de familia y

procuradora delegada del procurador Alejandro Ordóñez65. Como se esperaba, Cabello

tampoco es penalista.

En mayo de 2010, Camilo Ospina −el único candidato de la terna inicial− renunció

a la terna. En su lugar, el expresidente Uribe nominó a Jorge Aníbal Gómez. El nuevo

ternado fue presidente de la Corte Suprema e integrante de la Comisión de la Verdad para

investigar los hechos del Palacio de Justicia. A pesar de esta trayectoria, la independencia

del candidato ha sido cuestionada. Esto es así porque Gómez es abogado del exministro

59 El Espectador, “Corte Suprema devuelve la terna para elegir Fiscal”, 17 de septiembre de 2009. 60 El Espectador, “Corte Suprema devuelve la terna para elegir Fiscal”, 17 de septiembre de 2009. 61 El Espectador, “Gobierno reitera que Fiscal debe salir de terna presentada por Presidencia”, 20 de noviembre de 2009. 62 Revista Semana, “Una terna de cuatro”, 14 de octubre de 2009. 63 El Tiempo, “Designación de Marco Velilla en la terna para escoger Fiscal no resuelve reparos de la Corte”, 21 de octubre de 2009. 64 El Espectador, “Corte vuelve a considerar inviable la terna a Fiscal”, 29 de octubre de 2009. 65 El Tiempo, “El único candidato que permanece en la terna es Camilo Ospina. Con Margarita Cabello se completó la terna de candidatos a Fiscal General”, 9 de diciembre de 2009.

Papo 15-2.indb 441 14/01/2011 10:11:40 a.m.



de agricultura Andrés Felipe Arias; asesor del procurador; y defensor de excongresistas

vinculados al escándalo de la parapolítica66

Luego de estos cambios, la terna quedó conformada de la siguiente manera: Gómez

(el reemplazo de Camilo Ospina), Velilla y Cabello (en reemplazo de Palacio y Uribe respec-

tivamente). Esta recomposición llevó a que la Corte Suprema declarara a inicios de 2010

viable la terna para elegir al fiscal. A pesar de ello, los votos en blanco y la falta de con-

senso al interior de la Corte, han impedido la elección67. Al momento de finalizar este

artículo –septiembre de 2010– el fiscal aún no había sido elegido. La inquietud central es

sí el nuevo presidente, Juan Manuel Santos, mantendrá o cambiará la terna de Uribe.

El comodínAdemás de ternas “de uno”, “de partido” y “de cero”, el expresidente Uribe incluyó co-

modines en las ternas. Un comodín es algo “[…] que se hace servir para fines diversos,

según conviene a quien la usa” (Real Academia de la Lengua Española, s.f.). En el caso

del poder de nominación presidencial, un comodín sería un candidato sin posibilidades

reales de ser elegido pero que cumple un fin: hacer elegir a otro.

Esto fue lo que ocurrió en la elección del procurador general en 2008, institución

dónde el presidente no elabora por sí mismo la terna. Los otros dos candidatos son

postulados por la Corte Suprema y por el Consejo de Estado (CP, art. 276). Este sistema

de elección fue implementado en dos oportunidades durante los gobiernos de Uribe. En

las dos ocasiones, el candidato presidencial perdió en el Senado68. De ahí que, de existir

algún tipo de influencia, esta solo podría ser indirecta. A continuación, se presenta la

forma como el expresidente Uribe utilizó su poder de nominación en estos dos procesos.

Cuando Álvaro Uribe llegó a la Presidencia, el procurador era Edgardo Maya Villazón

(quien fue elegido en el año 2000). Dos años después de posesionado, Uribe participó

en su primer proceso para elegir procurador. En esta ocasión, la Corte Suprema postu-

ló a Edgardo Maya para que fuera reelegido, el Consejo de Estado a Manuel Santiago

Urueta (exmagistrado del Consejo de Estado) y el expresidente a Ricardo Hoyos Duque

(exconsejero de Estado y con una reconocida carrera judicial)69. El Senado reeligió

finalmente a Edgardo Maya. La intervención de Uribe en esta elección fue cuestionada

pero en pequeñas proporciones70.

66 Gómez fue el abogado defensor de Vicente Biel (condenado) y de William Montes (absuelto). Revista Semana, “¿Quién es Jorge Aníbal Gómez, nuevo nominado a Fiscal?”, 13 de mayo de 2010. 67 El Espectador, “Corte Suprema dice que la terna a Fiscal no se altera”, 6 de agosto de 2010. 68 De hecho, desde 1991, solo el procurador Jaime Bernal Cuellar ha sido ternado por el Ejecutivo. 69 El Tiempo, “Completan terna para Procurador”, 21 de octubre de 2004. 70 Se criticó que la terna no incluyó a una mujer, que el gobierno apoyó la reelección de Maya (y no a su candidato) y que Hoyos Duque no era independiente porque era amigo de Uribe en Antioquia. El Tiempo, “La reelección del Procurador”, 12 de noviembre de 2004.

Papo 15-2.indb 442 14/01/2011 10:11:40 a.m.



Cuatro años después (2008), el papel del expresidente Uribe fue muy diferente. En

esta ocasión, el Consejo de Estado postuló a Alejandro Ordóñez, la Corte Suprema a

Camilo Gómez y el expresidente a Germán Bustillo71. Con estos tres candidatos quedó

conformada la terna y el Senado eligió a Alejandro Ordoñez como procurador.

El uso que Álvaro Uribe dio a su poder de nominación es cuestionable por varios

motivos. Primero, porque el candidato presidencial fue magistrado del Consejo Nacional

Electoral –por el Partido Conservador– en donde secundó al gobierno en las decisio-

nes más importantes72. Segundo, porque las calidades profesionales del candidato del

presidencial eran muy discutibles. Si bien Bustillo es una persona con experiencia en la

cátedra universitaria, sus mayores logros eran su paso por el Consejo Nacional Electoral

y por una cadena radial73. Tercero, porque con la postulación de Bustillo el expresidente

Uribe, al parecer, renunció a competir por la elección del procurador y apoyó indirecta-

mente a Ordoñez. Dos elementos sustentan esta idea: de un lado, Uribe demoró mucho

la presentación de su candidato. Este hecho redujo las posibilidades de Bustillo para

persuadir al Senado. Muestra de ello fue que el exmagistrado de la Corte Constitucio-

nal, Rodrigo Escobar Gil, declinó su aspiración ante la demora del expresidente para

tomar la decisión. “Fuentes de entera credibilidad le dijeron a El Tiempo que Escobar

Gil no está dispuesto a ser un ‘candidato de relleno’ y que considera que el único nom-

bre definido en la terna, el de Alejandro Ordóñez, candidato del Consejo de Estado, ya

tiene demasiada ventaja”74. Dado que las elecciones de procurador se realizaron el 12

de diciembre de 2008, Ordoñez contó con más de dos meses (fue postulado el 30 de

septiembre) para convencer a los senadores, mientras que Bustillo contó con menos de

quince días (fue ternado el 29 de noviembre)75. De otro lado, el candidato presidencial

finalmente no obtuvo votos en el Senado: todos los partidos de la coalición de gobierno

apoyaron a un candidato distinto al presidencial.

Como resultado de este proceso, Alejandro Ordoñez resultó elegido con una amplia

mayoría. Como muestra el anexo A, Ordoñez es abogado y especialista en derecho

administrativo y cuenta con una amplia trayectoria en la rama judicial (en donde fue

conjuez, magistrado de Tribunal, y consejero de Estado). Sus convicciones católicas

71 El Tiempo, “Quedó Lista La Terna Para La Procuraduría”, 30 de noviembre de 2008. 72 Por ejemplo, Bustillo votó en contra de la mayoría en la polémica decisión del Consejo Nacional Electoral que brindó iguales garantías a los promotores de la abstención en el referendo que impulsaba el expresidente Uribe en 2003. La postura de Bustillo fue la de Uribe (Vargas Silva, 2009, p. 291).73 El Tiempo, “Postulado Germán Bustillo como candidato por el Gobierno a la terna de la Procu-raduría General”, 29 de noviembre de 2008. 74 El Tiempo, “Magistrado Rodrigo Escobar Gil descarta interés por la Procuraduría”, 21 de no-viembre de 2008. 75 Revista Semana, “Yo te absuelvo, tú me eliges…”, 6 de diciembre de 2008.

Papo 15-2.indb 443 14/01/2011 10:11:40 a.m.



radicales y su evidente cercanía con el Partido Conservador no fueron suficientes para

debilitar sus aspiraciones76.

¿Qué tan diferente fue la elección de 2008 en relación con las anteriores? Desde la

expedición de la CP, se han adelantado cinco procesos para elegir procurador. Desde un

punto de vista cuantitativo, la gráfica 4 presenta las votaciones en el Senado.

Según esta gráfica, de los cinco procesos de elección, la votación total de 2008 fue la

segunda menor. A pesar de ello, la votación fue casi unánime. El procurador Ordoñez

obtuvo 81 de los 85 votos sufragados (el 95% de la votación). El porcentaje de la

votación obtenida por el procurador Ordoñez solo es superado por la elección de Jai-

me Bernal Cuellar (1996): obtuvo el 97% de la votación. En otras palabras, la elección de

Ordoñez fue la segunda menos concurrida, pero fue la segunda más unánime. Quienes

asistieron al Senado lo hicieron para elegir a un candidato determinado. En ese contexto,

el candidato presidencial no fue una opción: fue el comodín porque no obtuvo votos.

Gráfica 4. Votaciones en el Senado para elegir procurador (Colombia, 1994-2008)

76 El Espectador, “Germán Bustillo Pereira, candidato del Presidente a Procurador”, 29 de noviem-bre de 2008.

1994 1996 2000 2004 2008

Blancos/Nulos 7 0 1 2 3

Perdedores 7 2 9 5 1

Ganador 80 68 88 90 81

100

90

80

70

60

50

40

20

30

0

10

Voto

s

Orla

ndo

Vásq

uez

Velá

sque

z

Jaim

e Be

rnal

Cue

llar

Edga

rdo

May

a Vi

llazó

n

Alej

andr

o O

rdóñ

ez

Edga

rdo

May

a Vi

llazó

n

Papo 15-2.indb 444 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Desde un punto de vista cualitativo, se observa que antes de la nominación de Ger-

mán Bustillo, los expresidentes habían privilegiado los méritos profesionales sobre las

lealtades. En 1994, el expresidente Ernesto Samper postuló a Marcela Monroy, quien

perdió las elecciones porque venía de la Academia y era poco conocida en el Congreso.

Monroy tenía una larga experiencia académica y había sido decana de la Facultad de

Jurisprudencia de la Universidad del Rosario77. Dos años después −luego de una de las

crisis más profundas de la Procuraduría78− el expresidente Samper participó en una nue-

va elección y ternó a Jaime Bernal Cuellar, quien es un reconocido abogado penalista

que venía de la Academia y contaba con una amplia experiencia en la rama judicial79.

El expresidente Andrés Pastrana también postuló (2000) a un candidato con im-

portantes méritos profesionales. Pastrana nominó a Libardo Rodríguez Rodríguez:

un reconocido académico, que había sido consejero de Estado, decano y rector de la

Universidad Libre80.

Consideraciones finalesSegún el propósito constitucional de los nombramientos compartidos, el presidente

garantizaría el mérito y el Congreso la independencia. Durante los últimos ocho años

en Colombia, sin embargo, ni Uribe garantizó el mérito, ni el Congreso frenó el interés

presidencial por nombrar seguidores. En sus dos periodos de gobierno, el expresidente

Uribe logró nombrar en instituciones del Estado −distintas al poder ejecutivo− a personas

con más lealtades políticas que méritos profesionales. Acudiendo a prácticas cuestio-

nables como las ternas “de uno”, “de partido” o “de cero”, el expresidente Uribe influyó

en el reclutamiento de una alta burocracia rentable para sus políticas, pero que debilita al

Estado. Esta burocracia es débil porque carece de un importante recurso de poder: el

conocimiento especializado.

Como dice Mauricio García Villegas (2009, 18 de septiembre) la manipulación de

las ternas que efectuó Álvaro Uribe no sería tan grave si hubiese postulado buenos

candidatos. Según el mismo autor, cuando un presidente nombra a alguien en un cargo

verifica que conozca el oficio y que tenga lealtad política con su causa: enfrenta el dilema

entre expertos y seguidores. El autor agrega que encontrar en una misma persona las

dos virtudes no es fácil.

77 El Tiempo, “Vásquez, El nuevo Procurador”, 3 de agosto de 1994. 78 El exprocurador Vásquez Velásquez fue destituido porque se vio implicado en el proceso 8.000. Este proceso vinculó a varios políticos y funcionarios del Estado porque recibieron dineros ilícitos para la financiación de la campaña del expresidente Ernesto Samper. 79 El Tiempo, “Jaime Bernal Cuéllar, nuevo Procurador”, 12 de diciembre de 1996. 80 El Tiempo, “Edgardo Maya, nuevo Procurador”, 12 de diciembre de 2000.

Papo 15-2.indb 445 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Por lo general, la gente que más sabe de algo carece de lealtades políticas y la gente que más

compromisos políticos tiene casi no es experta en nada. Por eso muchas veces el gobernante

está obligado a sacrificar algo de conocimiento o algo de lealtad en la persona que nombra.

Que haga una cosa o la otra depende mucho de su talante como gobernante [….] Pues bien,

Uribe pone políticos allí justamente donde más se necesitan expertos. (2009, 3 de abril)

El expresidente Uribe, utilizando su poder de nominación, ha debilitado la racio-

nalidad técnica (Lerner, 1980; Weber, 2005) y el poder infraestructural del Estado

colombiano (Mann, 2004). Estos dos elementos se garantizan, en buena medida, con

una burocracia profesional. El fortalecimiento de la burocracia estatal es, por tanto, direc-

tamente proporcional al del Estado (Evans y Wolfson, 1996; Mann, 2004; Weber, 2005).

En este artículo, se presentaron algunos ejemplos de esta relación entre poder de nomi-

nación, deterioro de la burocracia y debilitamiento del Estado. Uno de ellos es el de la

Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Esta sala tiene funciones tan

importantes como el control disciplinario de los funcionarios judiciales (es el juez de los

jueces) y la posibilidad de decidir acciones de tutela contra decisiones de las altas cortes

(CP, arts. 256 y 257). El ejercicio de estas funciones necesita, además de independencia,

un conocimiento especializado. Lo que ocurrió en 2008 y 2009 fue que el expresidente Uribe

y el Congreso reclutaron una burocracia que carece de experiencia en el tema y que, por

el contrario, cuenta con fuertes lealtades partidistas. Este hecho ha debilitado no solo

a la burocracia estatal sino a la misma institución. Los medios de comunicación han

relatado las cuestionables decisiones que esta sala ha tomado y los enfrentamientos que

sostiene con la Corte Suprema de Justicia.

El Consejo de la Judicatura, por supuesto, no es el único caso. La Defensoría del

Pueblo es otro ejemplo de debilitamiento institucional. El expresidente Uribe influyó

para que se eligiera como defensor a una persona por sus compromisos con el Partido

Conservador. La politización del defensor ha debilitado una institución cuyas funcio-

nes son cruciales para el debate público en materia de derechos humanos. A estos dos

casos, se agregan el de la Procuraduría, la Fiscalía y la Corte Constitucional. En estas

instituciones también hay muestras de debilitamiento institucional, pero el balance no

es tan claro.

Si a todo esto se agrega la debilidad histórica del Estado colombiano (y en general

de los Estados latinoamericanos), la situación es, cuando menos, preocupante. En los

últimos años, la capacidad del Estado, en lugar de mejorar, ha empeorado. Es una lástima

que Uribe no haya invertido su enorme poder político y respaldo popular en nombrar

funcionarios idóneos y en fortalecer al Estado colombiano. La comparación histórica mostró

que el expresidente Uribe cambió la forma como tradicionalmente los expresidentes co-

lombianos, desde 1991, ejercieron su poder de nominación. Si bien las nominaciones

anteriores tenían algunos problemas, estos eran menores a los actuales.

Papo 15-2.indb 446 14/01/2011 10:11:41 a.m.



El aumento de la capacidad del Estado es, además, un elemento clave para el fortale-

cimiento de un régimen político verdaderamente democrático. Entre la burocratización,

el aumento de la capacidad estatal y el régimen político existe una estrecha relación.

En este artículo, se abordaron marginalmente los problemas del régimen político. No

obstante, es importante agregar que la caracterización del reclutamiento y perfil de la

alta burocracia del Estado descrita en este texto permite concluir que el régimen políti-

co colombiano se estaría acercando a lo que Oszlak (1980) describió como un régimen

patrimonialista. En este tipo de régimen, la lealtad personal –y no la impersonal– es lo

común. Este tipo de lealtad habría estructurado una forma radial de interdependencias

jerárquicas, que ubicó al expresidente Uribe en el centro.

El análisis del poder de nominación también evidencia que el régimen presidencial

colombiano se ha fortalecido de manera ostensible en los últimos años. Lo grave de

incrementar el poder de los presidentes es que aumenta la probabilidad de que una

democracia colapse (Kapstein y Converse, 2009).

En síntesis, el uso del poder presidencial de nominación ha debilitado la capacidad

del Estado, ha edificado un régimen político cercano al patrimonialismo y ha fortalecido,

aún más, el régimen presidencial colombiano. Ocho años después de posesionado el

expresidente Uribe, el Estado colombiano no es más fuerte –en términos infraestruc-

turales– ni más democrático.

Referencias bibliográficas

Libros y artículos

Agudelo, L. (2005, enero-junio). “Políticos y burócratas en Colombia. Supuestos y

consecuencias teóricas de sus actuaciones en el diseño y gestión de las políticas

públicas”. Revista Semestre Económico, vol. 8, núm. 5, pp. 103-116.

Archer, R. y Shugart, M. (2001). “El potencial desaprovechado del predominio presiden-

cial en Colombia”. En Mainwaring, S. (Comp.), Presidencialismo y democracia

en América Latina. Buenos Aires, Paidós, pp. 121-144.

Bonilla, E. y Rodríguez, P. (2005). Más allá del dilema de los métodos. La investigación

en ciencias sociales. Bogotá, Norma.

Bobbio, N. (2006). Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política.

México, Fondo de Cultura Económica.

Bresser, L. (1998, julio-septiembre). “La reforma del Estado de los años 90: lógica y

mecanismos de control”. Revista Desarrollo Económico [en línea], vol. 38,

núm. 150, pp. 517-550, disponible en: http://www.jstor.org/stable/3467348,

recuperado: 23 de marzo de 2009.

Papo 15-2.indb 447 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Brown, R. (1981). “Burocracia: la utilidad de un concepto”. En Kamenka, E. y Krygier, M.

(ed.). La burocracia. La trayectoria de un concepto. México, Fondo de Cultura

Económica, pp. 247-283.

Evans, P. y Wolfson, L. (1996, enero-marzo). “El Estado como problema y como so-

lución”. Revista Desarrollo Económico [en línea], vol. 35, núm. 140, pp. 529-

562, disponible en: http://www.jstor.org/stable/3467372, recuperado: 4 de

septiembre de 2009.

Evans, P. (2000). “The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of

Globalization”. En Higgott, R y Payne, A (ed.). The New Political Economy of

Globalization. Massachusetts, Edward Elgar, pp. 401-426.

García-Pelayo, M. (1974). Burocracia y tecnocracia y otros escritos. Madrid, Alianza.

García Villegas, M. (dir.) (2008). Jueces sin Estado. La justicia colombiana en zonas

de conflicto armado. Bogotá, Siglo del Hombre.

_____. (2009, 3 de abril). “Expertos y seguidores”. El Espectador [en línea], disponi-

ble en: http://www.elespectador.com/columna133799-expertos-y-seguidores,

recuperado: 5 de abril de 2009.

_____. (2009, 18 de septiembre). “Las ternas del Presidente”. El Espectador [en

línea], disponible en: http://www.elespectador.com/columna162247-ternas-

del-presidente, recuperado: 20 de septiembre de 2009.

García Villegas, M. y Revelo, J. (2008, octubre). “Poder nominador del presidente y

equilibrio institucional”. Revista Foro, núm. 65, pp. 75-91 [el coautor].

_____. (2009). “La concentración del poder en Colombia”. En García, M. y Revelo, J.

(dir.). Mayorías sin democracia. Desequilibrio de poderes y Estado de derecho

en Colombia, 2002-2009. Bogotá, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y

Sociedad [Dejusticia], pp. 328-371 [el coautor].

Hamilton, A. (2006). “El Federalista LXXVI”. En Hamilton, A., Madison, J. y Jay, J. El

federalista. México, Fondo de Cultura Económica, pp. 322-325.

Heller, H. (1995). Teoría del Estado. México, Fondo de Cultura Económica.

Herrera, M. A. (dir. y ed.) (2007). El 28 de mayo y el presidencialismo de excepción en

Colombia. Bogotá, UNIJUS.

Kapstein, E. y Converse, N. (2009, febrero). “Why Young Democracies Fail?”. Paper for

Presentation at the LSE Crisis States Research Centre Seminar, London School of

Economics [en línea], disponible en: http://www.crisisstates.com/download/se-

minars/Kapstein&ConverseFeb11.09.pdf, recuperado: 30 de septiembre de 2009.

Papo 15-2.indb 448 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Kliksberg, B. (1984). “La reforma administrativa en América Latina. Una revisión del

marco conceptual”. En Oszlak, O. (comp.), Teoría de la burocracia estatal.

México, Paidós, pp. 459-492.

Lefort, C. (1984). “¿Qué es la burocracia?”. En Oszlak, O. (comp.). Teoría de la buro-

cracia estatal. México, Paidós, pp. 17-53.

Lerner, B. (1979, octubre-diciembre). “La teoría marxista clásica y el problema de la

burocracia”. Revista Mexicana de Sociología [en línea], vol. 41, núm. 4, pp.

1317-1334, disponible en: http://www.jstor.org/stable/3540075, recuperado:

4 de septiembre de 2009.

_____. (1980, julio-septiembre). “Dos dilemas de la burocracia política capitalista”. Re-

vista Mexicana de Sociología [en línea], vol. 42, núm. 3, pp. 696-990, disponible

en: http://www.jstor.org/stable/3539991, recuperado: 4 de septiembre de 2009.

_____. (1985, octubre-diciembre). “La protesta pasiva de la burocracia política”. Revista

Mexicana de Sociología [en línea], vol. 47, núm. 4, pp. 115-181, disponible en:

http://www.jstor.org/stable/3540576, recuperado: 4 de septiembre de 2009.

Lloyd, R. y Hoeber, S (1984). “Autoridad y poder en la administración burocrática y

patrimonial. Una interpretación revisionista de las ideas de Weber sobre la

burocracia”. En Oszlak, O. (comp.), Teoría de la burocracia estatal. México,

Paidós, pp. 121-161.

Mann, M. (2004, julio-septiembre). “La crisis del Estado-Nación en América Latina”.

Revista Desarrollo Económico [en línea], vol. 44, núm. 174, pp. 179-198, disponi-

ble en: http://www.jstor.org/stable/3456035, recuperado: 30 de agosto de 2009.

Márquez, V. y Godau, R. (1984). “Burocracia y políticas públicas: perspectiva desde

América Latina”. En Oszlak, O. (comp.). Teoría de la burocracia estatal. México,

Paidós, pp. 382-408.

O’Donnell, G. (1978). “Apuntes para una teoría del Estado”. Revista Mexicana de So-

ciología [en línea], vol. 40, núm. 4, pp. 1157-1199, disponible en: http://www.

jstor.org/stable/3539655, recuperado: 4 de septiembre de 2009.

Oszlak, O. (1979, julio-septiembre). “Notas criticas para una teoría de la burocracia

estatal”. Revista Desarrollo Económico [en línea], vol. 19, núm. 74, pp. 211-

250, disponible en: http://www.jstor.org/stable/3466627, recuperado: 4 de

septiembre de 2009.

_____. (1980). “Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algu-

nas experiencias latinoamericanas”. Documento de Estudios CEDES [en línea],

Papo 15-2.indb 449 14/01/2011 10:11:41 a.m.



vol. 3, núm. 2, disponible en: http://www.anahitxt.com.ar/blog2/wp-content/

oszlak-oscar-politicas-publicas-y-regimenes-politicos.pdf, recuperado: 10 de

julio de 2009.

Oszlak, O. (comp.) (1984). Teoría de la burocracia estatal. México, Paidós.

Revelo, J. (2009). “El Consejo Superior de la Judicatura: entre la eliminación y la coop-

tación”. En García, M. y Revelo, J. (dir.), Mayorías sin democracia. Desequilibrio

de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009. Bogotá, Centro de

Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad [Dejusticia], pp. 248-280.

Rodríguez, C. (2005). “El impacto de la reelección sobre la política y las instituciones

colombianas”. Revista Foro, núm. 56, pp. 12-22.

Rubiano, S. (2009). “La Corte Constitucional: entre la independencia judicial y la

captura política”. En García, M. y Revelo, J. (dirs.). Mayorías sin democracia.

Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009. Bogotá,

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad [Dejusticia], pp. 84-145.

Santana, P. (2006). “Colombia bajo el segundo mandato de Uribe”. Revista Foro, núm.

58, pp. 15-25.

Sartori, G. (2000). Ingeniería constitucional comparada. México, Fondo de Cultura

Económica.

Vargas, A. (1999). Notas sobre el Estado y las políticas públicas. Bogotá, Ahumeda.

Vargas Silva, C. (2009). “La politización del Consejo Nacional Electoral y la reelección

presidencial”. En García, M. y Revelo, J. (dir.). Mayorías sin democracia. Des-

equilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009. Bogotá,

Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad [Dejusticia], pp. 282-313.

Vallas, M. (1999). Técnicas cualitativas de investigación social. Reflexión metodológica

y práctica profesional. Madrid, Síntesis.

Villa, A. (2005). “El impacto institucional de la reelección”. En Cárdenas, M. (coord.).

La reforma política del Estado en Colombia: una salida integral a la crisis.

Bogotá, Cerec, pp. 27-45.

Weber, M. (2005). Economía y sociedad. México, Fondo de Cultura Económica.

______. (2007). El político y el científico. Madrid, Espasa.

Papo 15-2.indb 450 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Información institucional

Asamblea Constituyente (1991, 3 de mayo), Gaceta Constitucional, núm. 66.

_________ (1991, 26 de mayo), Gaceta Constitucional, núm. 85.

_________ (1991, 4 de junio), Gaceta Constitucional, núm. 89.

_________ (1991, 23 de octubre), Gaceta Constitucional, núm. 131.

Congreso de la República (1992, 15 de septiembre), Gaceta del Congreso, núm. 65.

_________ (1999, 24 de mayo), Gaceta del Congreso, núm. 114.

_________ (1999, 10 de septiembre), Gaceta del Congreso, núm. 306.

_________ (1999, 12 de octubre), Gaceta del Congreso, núm. 365.

_________ (1999, 24 de diciembre), Gaceta del Congreso, núm. 604.

_________ (2000, 17 de agosto), Gaceta del Congreso, núm. 356.

_________ (2000, 11 de septiembre), Gaceta del Congreso, núm. 361.




_________ (2004, 10 de noviembre), Gaceta del Congreso, núm. 813.


_________ (2007, 29 de noviembre), Gaceta del Congreso, núm. 610.




_________ (2009, 7 de febrero), Gaceta del Congreso, núm. 21.

_________ (2009, 25 de marzo), Gaceta del Congreso, núm. 296.


Paginas en internet

Consejo Superior de la Judicatura, disponible en: http://www.ramajudicial.gov.co.

Corte Constitucional, disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co.

Papo 15-2.indb 451 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Defensoría del Pueblo, disponible en: http://www.defensoria.org.co.

Diario El Tiempo, disponible en: http://www.eltiempo.com.

Diario El Espectador, disponible en: http://www.elespectador.com.

Elección visible, disponible en: http://www.eleccionvisible.com.

Fiscalía General de la Nación, disponible en: http://www.fiscalia.gov.co.

La Silla Vacía, disponible en: http://www.lasillavacia.com.

Presidencia de la República, disponible en: http://www.presidencia.gov.co.

Procuraduría General, disponible en: http://www.procuraduria.gov.co.

Real Academia Española, disponible en: http://www.rae.es.

Revista Semana, disponible en: http://www.semana.com.

Revista Cambio, disponible en: http://www.cambio.com.co.

Papo 15-2.indb 452 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Ane

xo A

. Per

fil d

e la

alt

a bu

rocr

acia

est

atal

(19

98-2

010)

Inst

ituc

ión

And

rés

Pas

tran

a (1

998-

2002

)Á

lvar

o U

ribe

(20

02-2

010)

Def

enso

ría

del

Pue

blo

Edua

rdo

Cif

uent

es. A

boga

do (

U. d

e lo

s An

des)

, exm

agis

tra-

do d

e la

Cor

te C

onst

ituci

onal

, exd

efen

sor

del P

uebl

o, e

xdire

ctor

de

la D

irecc

ión

de D

erec

hos

Hum

anos

de

la U

nesc

o y

actu

al

deca

no d

e la

Fac

ulta

d de

Der

echo

de

la U

nive

rsid

ad d

e lo

s An

des

(ele

gido

en

2000

). P

arti

do L

iber

al.

Vól

mar

Pér

ez. A

boga

do (

U. J

aver

iana

), E

spec

ialis

ta e

n D

erec

ho P

úbli-

co d

e la

Uni

vers

idad

Nac

iona

l, co

n di

plom

ados

en

dere

chos

hum

anos

y

dere

cho

hum

anita

rio. E

n la

Def

enso

ría fu

e Se

cret

ario

Gen

eral

(E)

, Dire

ctor

N

acio

nal d

e Q

ueja

s y

Def

enso

r D

eleg

ado

para

los

Der

echo

s Ec

onóm

i-co

s, S

ocia

les

y Cu

ltura

les.

Igu

alm

ente

, fue

ase

sor

del C

ongr

eso

y de

la

Asam

blea

Nac

iona

l Con

stitu

yent

e (e

legi

do e

n 20

04, 2

004,

200

8 y

2008

).

Par

tido

Con

serv

ador

.

Pro

cura

durí

a G

ener

al

Edga

rdo

May

a V

illaz

ón. A

boga

do (

U. E

xter

nado

) y

espe

-ci

alis

ta d

erec

ho la

bora

l y s

egur

idad

soc

ial.

Fue

mag

istr

ado

de

la S

ala

Dis

cipl

inar

ia d

el C

onse

jo d

e la

Jud

icat

ura

y m

agis

trad

o au

xilia

r de

la C

orte

Sup

rem

a de

Jus

ticia

. En

el C

esar

, fue

ger

en-

te r

egio

nal d

el I

nstit

uto

de S

egur

os S

ocia

les

y co

ntra

lor

auxi

liar

(ele

gido

en

2000

y 2

004

por

el S

enad

o. C

andi

dato

en

dos

ocas

ione

s po

r la

Cor

te S

upre

ma

de J

ustic

ia).

Par

tido

Lib

eral

.

Ale

jand

ro O

rdoñ

ez. A

boga

do y

esp

ecia

lista

en

dere

cho

adm

inis

trat

ivo

(U. S

anto

Tom

ás d

e Bu

cara

man

ga).

Fue

con

juez

, mag

istr

ado

y pr

esid

ente

de

l Trib

unal

Adm

inis

trat

ivo

de S

anta

nder

, mag

istr

ado

y pr

esid

ente

del

Co

nsej

o de

Est

ado.

Ha

sido

doc

ente

en

las

univ

ersi

dade

s Sa

nto

Tom

ás,

Indu

stria

l de

Sant

ande

r y

Serg

io A

rbol

eda

(ele

gido

en

2008

por

el S

enad

o.

Cand

idat

o po

r el

Con

sejo

de

Esta

do).

Par

tido

Con

serv

ador

.

Papo 15-2.indb 453 14/01/2011 10:11:41 a.m.



Inst

ituc

ión

And

rés

Pas

tran

a (1

998-

2002

)Á

lvar

o U

ribe

(20

02-2

010)

Cor

te

Con

stit

ucio

nal

Álva

ro T

afur

Gal

vis.

Abo

gado

(U

. del

Ros

ario

). H

a si

do c

onju

ez

de la

Cor

te S

upre

ma

de la

Jus

ticia

(de

la q

ue t

ambi

én fu

e m

agis

trad

o), d

el C

onse

jo d

e Es

tado

y d

el C

onse

jo S

uper

ior

de

la J

udic

atur

a. F

ue r

ecto

r de

la U

nive

rsid

ad d

el R

osar

io y

dec

ano

de la

Fac

ulta

d de

Jur

ispr

uden

cia

de la

mis

ma

Uni

vers

idad

(el

e-gi

do e

n 19

99).

Par

tido

Con

serv

ador

.

Mau

rici

o G

onzá

lez.

Abo

gado

(U

. del

Ros

ario

) y

Espe

cial

ista

en

Econ

o-m

ía (

U. d

e lo

s An

des)

. Ha

sido

dire

ctor

de

la C

orpo

raci

ón E

xcel

enci

a en

la

Jus

ticia

, vic

emin

istr

o de

l Int

erio

r, vi

cem

inis

tro

de J

ustic

ia y

sec

reta

rio

Juríd

ico

de la

Pre

side

ncia

. Tam

bién

ha

sido

pro

feso

r un

iver

sita

rio (

eleg

ido

en 2

008)

. Par

tido

Con

serv

ador

.

Mar

co G

erar

do M

onro

y C

abra

. Abo

gado

y d

ecan

o de

la

Facu

ltad

de J

uris

prud

enci

a (U

. del

Ros

ario

). R

econ

ocid

o pr

o-fe

sor,

trat

adis

ta y

exp

erto

en

dere

cho

inte

rnac

iona

l. Fu

e ju

ez

civi

l, m

agis

trad

o de

l Trib

unal

Sup

erio

r de

Bog

otá

y de

la C

orte

Su

prem

a. M

iem

bro

y ex

pres

iden

te d

e la

Aca

dem

ia C

olom

bian

a de

Jur

ispr

uden

cia.

Mie

mbr

o de

div

ersa

s or

gani

zaci

ones

inte

r-na

cion

ales

. Fue

pre

side

nte

y m

iem

bro

de la

Com

isió

n In

tera

-m

eric

ana

de D

erec

hos

Hum

anos

(el

egid

o en

200

1). P

arti

do

Con

serv

ador

.

Jorg

e P

rete

lt. A

boga

do (

U. d

el R

osar

io)

y Es

peci

alis

ta e

n D

erec

ho

Adm

inis

trat

ivo.

Fue

mag

istr

ado

del C

onse

jo N

acio

nal E

lect

oral

y c

onju

ez

del C

onse

jo S

uper

ior

de la

Jud

icat

ura.

Ha

sido

pro

feso

r y

vice

rrec

tor

de la

U

nive

rsid

ad S

ergi

o Ar

bole

da (

eleg

ido

en 2

009)

. Par

tido

Con

serv

ador

.

Man

uel J

osé

Cep

eda.

Abo

gado

(U

. de

los

Ande

s), c

on

Mae

stría

en

Der

echo

(U

. de

Har

vard

). F

ue a

seso

r en

asu

ntos

co

nstit

ucio

nale

s de

l exp

resi

dent

e Cé

sar

Gav

iria,

y u

no d

e lo

s pr

inci

pale

s pr

omot

ores

y d

efen

sore

s de

la C

P de

199

1. E

s au

tor

de v

ario

s lib

ros

sobr

e de

rech

o co

nstit

ucio

nal.

Fue

prof

esor

y

deca

no d

e de

rech

o de

la U

nive

rsid

ad d

e lo

s An

des

(ele

gido

en

2001

). P

arti

do L

iber

al.

Mar

ía V

icto

ria

Cal

le. A

boga

da (

U. d

e M

edel

lín),

Esp

ecia

lista

en

Der

echo

La

bora

l y R

elac

ione

s In

tern

acio

nale

s, M

áste

r en

Der

echo

Adm

inis

trat

ivo

(U. S

anto

Tom

ás).

Ha

sido

vic

epre

side

nta

juríd

ica

de u

na c

ompa

ñía

de

segu

ros

y co

nsul

tora

/rep

rese

ntan

te ju

dici

al d

el m

unic

ipio

de

Pere

ira-R

isa-

rald

a (e

legi

da e

n 20

09).

Par

tido

Cam

bio

Rad

ical

.

Papo 15-2.indb 454 14/01/2011 10:11:42 a.m.



Inst

ituc

ión

And

rés

Pas

tran

a (1

998-

2002

)Á

lvar

o U

ribe

(20

02-2

010)

Fisc

alía

G

ener

al

Luis

Cam

ilo O

sori

o. A

boga

do (

U. J

aver

iana

) y

Espe

cial

ista

en

Econ

omía

Púb

lica

(U. d

e Bo

nn)

y en

Soc

io-e

cono

mía

. Fue

em

-ba

jado

r de

Col

ombi

a en

Ita

lia, G

reci

a, M

alta

, Chi

pre,

San

Ma-

rino,

la F

AO y

PM

A. H

a si

do m

agis

trad

o de

la S

ala

de C

onsu

lta

Civi

l del

Con

sejo

de

Esta

do, r

egis

trad

or N

acio

nal,

vice

min

istr

o de

Edu

caci

ón, a

seso

r de

var

ias

entid

ades

est

atal

es y

abo

gado

lit

igan

te. D

ocen

te d

e la

s un

iver

sida

des

Jave

riana

, Ext

erna

do,

Ande

s y

Libr

e. A

ctua

lmen

te e

s em

baja

dor

de C

olom

bia

en

Méx

ico

(ele

gido

en

2001

). P

arti

do C

onse

rvad

or.

Mar

io I

guar

án. A

boga

do (

U. E

xter

nado

), M

agis

ter

en D

erec

ho C

ompa

-ra

do (

U. d

e Bo

nn),

Esp

ecia

lista

en

Alta

Dire

cció

n de

l Est

ado

y en

Cas

ació

n Pe

nal.

Fue

juez

de

inst

rucc

ión

crim

inal

, ase

sor

de la

Asa

mbl

ea C

onst

itu-

yent

e, m

agis

trad

o au

xilia

r y

conj

uez

de la

Cor

te C

onst

ituci

onal

, Dire

ctor

de

la E

scue

la J

udic

ial d

el C

onse

jo S

uper

ior

de la

Jud

icat

ura,

pro

cura

dor

dele

-ga

do p

ara

la c

ontr

atac

ión

esta

tal.

Doc

ente

de

las

univ

ersi

dade

s Ex

tern

ado,

Li

bre

y Ca

tólic

a (e

legi

do e

n 20

05).

Par

tido

Con

serv

ador

.

Sala

D

isci

plin

aria

de

l Con

sejo

Su

peri

or d

e la

Ju

dica

tura

Leon

or P

erdo

mo.

Abo

gara

(U

. del

Ros

ario

) y

es u

na p

erso

na

muy

cer

cana

al e

xpre

side

nte

Andr

és P

astr

ana.

El p

resi

dent

e U

ribe

la n

ombr

ó, lu

ego

de s

alir

del C

onse

jo S

uper

ior

de la

Ju

dica

tura

en

el T

ribun

al A

ndin

o de

Jus

ticia

(el

egid

a en

199

9).

Par

tido

Con

serv

ador

.

Mar

ía M

erce

des

Lópe

z M

ora.

Abo

gada

(U

. Aut

ónom

a La

tinoa

mer

ican

a “U

naul

a”),

Esp

ecia

lista

en

Der

echo

Pen

al y

Mae

stría

en

curs

o en

Cie

ncia

s Pe

nale

s y

Crim

inol

ógic

as. H

a si

do p

rofe

sora

uni

vers

itaria

, ase

sora

juríd

ica

en v

aria

s en

tidad

es, m

agis

trad

a au

xilia

r de

l Con

sejo

de

la J

udic

atur

a y

mag

istr

ada

enca

rgad

a de

la S

ala

Dis

cipl

inar

ia d

el C

onse

jo d

e la

Jud

icat

ura

del T

olim

a y

de la

Sal

a Pe

nal d

el T

ribun

al S

uper

ior

de P

erei

ra (

eleg

ida

en

2007

) P

arti

do C

onse

rvad

or.

Fern

ando

Cor

al. A

boga

do (

U. G

ran

Colo

mbi

a) c

on E

spec

ia-

lizac

ión

en D

erec

ho C

omer

cial

. Fue

mag

istr

ado

enca

rgad

o de

l Co

nsej

o Se

ccio

nal d

e la

Jud

icat

ura

de B

oyac

á y

com

o m

agis

-tr

ado

auxi

liar

de la

Sal

a D

isci

plin

aria

del

Con

sejo

Sup

erio

r de

la

Judi

catu

ra. T

ambi

én t

iene

exp

erie

ncia

com

o ab

ogad

o co

nsul

tor

y lit

igan

te. I

gual

men

te fu

e as

esor

de

la A

sam

blea

Nac

iona

l Co

nstit

uyen

te (

eleg

ido

en 1

999)

. Alia

nza

Dem

ocrá

tica

M-1

9 –

Par

tido

Lib

eral

.

Ang

elin

o Li

zcan

o R

iver

a. A

boga

do (

U. L

ibre

), E

spec

ialis

ta e

n D

erec

ho

Cons

tituc

iona

l y D

erec

ho P

úblic

o. F

ue g

eren

te d

e la

Em

pres

a de

Lic

ores

de

Caqu

etá

y su

car

rera

pro

fesi

onal

la h

a re

aliz

ado

en la

Cám

ara

de R

epre

-se

ntan

tes

(ele

gido

en

2008

) P

arti

do C

ambi

o R

adic

al.

Papo 15-2.indb 455 14/01/2011 10:11:42 a.m.



Inst

ituc

ión

And

rés

Pas

tran

a (1

998-

2002

)Á

lvar

o U

ribe

(20

02-2

010)

Sala

D

isci

plin

aria

de

l Con

sejo

Su

peri

or d

e la

Ju

dica

tura

Jorg

e A

lfon

so F

lech

as. A

boga

do (

U. C

atól

ica)

, fue

juez

en

Puer

to B

oyac

á y

juez

úni

co p

enal

del

Circ

uito

de

Funz

a. T

raba

jó

igua

lmen

te e

n el

Trib

unal

Sup

erio

r de

Tun

ja y

en

la S

ala

de

Des

cong

estió

n de

l Trib

unal

Sup

erio

r de

Bog

otá.

Es

herm

ano

del e

xrep

rese

ntan

te a

la C

ámar

a Ra

fael

Fle

chas

, cer

cano

al e

x se

nado

r Ci

ro R

amíre

z (e

legi

do e

n 19

99).

Par

tido

Con

serv

a-do

r.

Julia

Em

ma

Gar

zón

de G

ómez

. Abo

gada

(U

. del

Cau

ca),

esp

ecia

lista

en

Der

echo

Pen

al y

Der

echo

Púb

lico.

Ha

dese

mpe

ñado

impo

rtan

tes

carg

os e

n la

Con

tral

oría

, la

Secr

etar

ia d

e G

obie

rno

del C

auca

, la

Supe

rinte

nden

cia

de

Serv

icio

s Pú

blic

os y

el D

epar

tam

ento

Adm

inis

trat

ivo

de la

Fun

ción

Púb

lica.

Fu

e m

agis

trad

a au

xilia

r en

la S

ala

Dis

cipl

inar

ia d

el C

onse

jo S

uper

ior

de la

Ju

dica

tura

(el

egid

a en

200

8). P

arti

do d

e la

“U

”

Gui

llerm

o B

ueno

Mir

anda

. Abo

gado

(U

. Jav

eria

na)

con

Espe

cial

izac

ión

en S

ocio

-eco

nom

ía d

e la

mis

ma

univ

ersi

dad.

En

el m

omen

to s

u ej

erci

cio

prof

esio

nal u

n ab

ogad

o lit

igan

te.

Ante

riorm

ente

ocu

pó v

ario

s ca

rgos

juríd

ico-

adm

inis

trat

ivos

en

inst

ituci

ones

com

o la

Uni

vers

idad

Jav

eria

na, e

l Ban

co C

entr

al

Hip

otec

ario

, la

Flot

a M

erca

nte

Gra

n Co

lom

bian

a y

la A

lcal

día

May

or d

e Bo

gotá

(co

mo

Secr

etar

io G

ener

al).

Exp

erie

ncia

do

cent

e en

der

echo

com

erci

al (

eleg

ido

en 2

000)

. Sin

det

er-

min

ar.

José

Ovi

dio

Cla

ros

Pol

anco

. Abo

gado

(U

. Lib

re),

con

esp

ecia

lizac

io-

nes

en D

erec

ho P

enal

, Der

echo

Púb

lico,

Der

echo

Am

bien

tal,

Ger

enci

a y

Audi

toria

de

la c

alid

ad d

e la

Sal

ud y

Mae

stría

en

curs

o en

Der

echo

Pen

al.

Ha

ocup

ado

impo

rtan

tes

carg

os e

n en

tidad

es d

el E

stad

o co

mo

la C

ontr

alo-

ría, C

apre

com

, Seg

uro

Soci

al. F

ue R

epre

sent

ante

a la

Cám

ara

por

Bogo

tá

(ele

gido

en

2008

). P

arti

do L

iber

al y

pas

ó a

Col

ombi

a D

emoc

ráti

ca

Edua

rdo

Cam

po S

oto.

Abo

gado

(U

. del

Ros

ario

) ex

mag

istr

a-do

del

trib

unal

sup

erio

r de

Val

ledu

par,

part

icip

ó co

mo

ases

or

juríd

ico

en e

l fon

do d

e vi

gila

ncia

y s

egur

idad

del

Ces

ar, d

irect

or

de r

ecur

sos

hum

anos

de

la G

ober

naci

ón, P

artic

ipac

ión

y D

e-sa

rrol

lo C

omun

itario

, Ord

en P

úblic

o y

Asun

tos

polic

ivos

en

el

Cesa

r y

Recu

rsos

Hum

anos

de

la U

nive

rsid

ad J

orge

Tad

eo. E

ra

herm

ano

del r

epre

sent

ante

Alfo

nso

Cam

po (

eleg

ido

en 1

999)

. P

arti

do C

onse

rvad

or.

Ped

ro A

lons

o Sa

nabr

ia B

uitr

ago.

Abo

gado

(U

. Lib

re),

Esp

ecia

lista

en

Inst

ituci

ones

Jur

ídic

o-Po

lític

as y

Der

echo

Púb

lico,

Der

echo

Con

stitu

cion

al,

con

mae

stría

en

dere

cho

públ

ico

y ca

ndid

ato

a D

octo

r. H

a si

do p

rofe

sor

en

varia

s un

iver

sida

des,

ocu

pado

impo

rtan

tes

carg

os e

n la

Alc

aldí

a de

Tun

ja,

en la

Caj

a de

Pre

visi

ón S

ocia

l de

Boya

cá y

la lo

tería

de

Villa

de

Leyv

a.

Igua

lmen

te, p

erte

neci

ó al

con

sejo

mun

icip

al d

e G

acha

ntiv

á, fu

e di

puta

do a

la

Asa

mbl

ea d

e Bo

yacá

en

tre

s op

ortu

nida

des,

y fu

e do

s ve

ces

cand

idat

o a

la G

ober

naci

ón (

eleg

ido

en 2

008)

. Par

tido

Con

serv

ador

.

Papo 15-2.indb 456 14/01/2011 10:11:42 a.m.



Inst

ituc

ión

And

rés

Pas

tran

a (1

998-

2002

)Á

lvar

o U

ribe

(20

02-2

010)

Sala

D

isci

plin

aria

de

l Con

sejo

Su

peri

or d

e la

Ju

dica

tura

Rub

én D

arío

Hen

ao. A

boga

do (

U. d

e An

tioqu

ia)

Era

Secr

eta-

rio G

ener

al d

e la

Com

isió

n Te

rcer

a Co

nstit

ucio

nal P

erm

anen

te

(Asu

ntos

Eco

nóm

icos

) de

l Sen

ado,

ase

sor

juríd

ico

de la

Ben

efi-

cenc

ia d

e An

tioqu

ia, a

seso

r ju

rídic

o y

Secr

etar

io G

ener

al d

e la

s Em

pres

as V

aria

s de

Med

ellín

Juz

gado

Civ

il (e

legi

do e

n 20

00).

P

arti

do C

ambi

o R

adic

al.

Hen

ry V

illar

raga

Oliv

eros

. Abo

gado

(U

. Aut

ónom

a de

Col

ombi

a), c

on

espe

cial

izac

ione

s en

Der

echo

Púb

lico,

Der

echo

Adm

inis

trat

ivo,

Con

tra-

taci

ón E

stat

al y

Mae

stría

en

curs

o en

Der

echo

Adm

inis

trat

ivo.

Ha

sido

ab

ogad

o lit

igan

te (

en á

reas

com

o el

der

echo

civ

il, c

omer

cial

, fam

ilia,

pen

al

y la

bora

l) y

cons

ulto

r de

la U

nive

rsid

ad d

el R

osar

io y

Ser

gio

Arbo

leda

(e

legi

do e

n 20

08).

Par

tido

Cam

bio

Rad

ical

.

Tem

ísto

cles

Ort

ega.

Abo

gado

(U

. del

Cau

ca)

con

Espe

cial

i-za

ción

en

Ger

enci

a, G

obie

rno

y As

unto

s Pú

blic

os d

e la

Uni

vers

i-da

d Ex

tern

ado,

Mae

stría

en

curs

o de

Eco

nom

ía, e

xgob

erna

dor

del C

auca

, vic

emin

istr

o de

Jus

ticia

, pro

feso

r un

iver

sita

rio,

Secr

etar

io d

e Ed

ucac

ión

del C

auca

, Con

ceja

l de

Popa

yán,

D

iput

ado

a la

Asa

mbl

ea, R

epre

sent

ante

a la

Cám

ara,

Tr

ibun

al

Supe

rior

de P

opay

an, G

estio

n in

stitu

cion

al e

n el

Cau

ca, G

rupo

de

Ges

tion

Hum

ana,

Uni

vers

idad

del

Cau

ca (

eleg

ido

en 2

000)

. P

arti

do L

iber

al.

Jorg

e A

rman

do O

tálo

ra. A

boga

do (

U. C

atól

ica)

con

Esp

ecia

lizac

ión

en

Cien

cias

Pen

ales

y C

rimin

ológ

icas

, exv

icefi

scal

Gen

eral

, dec

ano

de la

Fa-

culta

d de

Der

echo

de

la U

nive

rsid

ad M

anue

la B

eltr

án y

con

juez

de

la S

ala

Dis

cipl

inar

ia d

el C

onse

jo S

uper

ior

de la

Jud

icat

ura.

Sin

det

erm

inar

.

Fuen

te: e

labo

raci

ón d

el a

utor

con

bas

e en

Gac

etas

del

Con

gres

o, a

rchi

vo d

el d

iari

o E

l Tie

mpo

, arc

hivo

de

la R

evis

ta S

eman

a y

pági

nas

en in

tern

et d

e la

s in

stit

u-

cion

es e

stat

ales

.

Papo 15-2.indb 457 14/01/2011 10:11:42 a.m.

Papo 15-2.indb 458 14/01/2011 10:11:42 a.m.

expertos y seguidores. poder nominador del presidente ... · expertos y seguidores. poder nominador...

Documents