experiencias de mecanismos de diálogo por la transparencia...
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Experiencias de mecanismos de diálogo por la transparencia en diversos países
latinoamericanos
Fernando Montoya Vargas
Introducción
Desde un punto de vista sistémico, la relación entre el conjunto de las instituciones
políticas que conforman el Estado y el sistema social en general se entiende como una
relación de demanda-respuesta. La función de las instituciones es dar respuesta a las
demandas provenientes del ámbito de la sociedad civil, es decir, convertir las demandas
en respuestas. Cada demanda convertida en respuesta ingresa al ambiente social
transformándolo y generando a su vez nuevas demandas en un proceso de cambio
continuo. Cuando las instituciones políticas vigentes no son capaces de dar respuestas
satisfactorias a las respectivas demandas sociales, experimentan un proceso de
transformación, como, por ejemplo, a través del cambio de la representación del poder.
En una situación como ésta, la sociedad civil se convierte en el espacio donde se forman
los poderes de relegitimación aun en detrimento de los poderes antes legítimos: “de aquí
la frecuente afirmación de que la solución de una crisis grave que amenaza la
sobrevivencia de un sistema político debe buscarse ante todo en la sociedad civil, donde
se pueden encontrar nuevas fuentes de legitimación, y por tanto, nuevos espacios de
consensos” (Bobbio, 1989: 44). Ahí donde lo público comienza a perder terreno, la
sociedad civil aparece como una medida necesaria. En este escenario, las iniciativas
socio-civiles serán las alternativas para las soluciones y el Estado será un complemento
para asegurar bienestar social a los sectores de la población.
Por lo anterior, la interdependencia de los desafíos de crecimiento con los retos sociales
subraya que la solución a los problemas también tiene que ser multidisciplinaria.
Ackerman (2005) señala criterios importantes que hacen más o menos eficaz en papel de
la sociedad civil en el fortalecimiento de las instituciones públicas. El primer criterio
Doctor en ciencias sociales por la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Deusto.
Maestro en Filosofía Política por la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad Nacional Autónoma de México
(UNAM). Especialista en mecanismos de participación ciudadana y diálogo social; alianzas gobierno-sociedad así
como en consejos económicos y sociales. Correo electrónico: <[email protected]>.
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consiste en determinar hasta qué punto las iniciativas de control de la sociedad civil sobre
la actividad estatal apuntan solamente a castigar a funcionarios por no aplicar las reglas
formales, o si, por el contrario, buscan también recompensar actuaciones de acuerdo con
el buen cumplimiento de las reglas formales. En la medida en que las iniciativas de la
sociedad civil proveen también incentivos para los funcionarios, ellas serán más
fácilmente aceptadas y más constructivas. Los incentivos ofrecidos por la sociedad civil a
los funcionarios no son necesariamente de tipo material, aunque se podría concebir un
sistema de promoción y remuneración de los funcionarios que tendría en cuenta la
opinión de la sociedad civil. Los incentivos pueden ser también inmateriales y tocar la
esfera del prestigio y de la autoestima de los mismos. Es probable que un fuerte respaldo
de la sociedad civil a los funcionarios que cumplen con su deber les permita fortalecer su
posición en el aparato estatal. La fuerte cultura de oposición y de desconfianza hacia la
burocracia pública existente y que hace ver al funcionario como un enemigo o un
obstáculo, no favorece el camino hacia la mayor efectividad de las reglas formales.
Alianzas entre actores de la sociedad civil y funcionarios pueden ser factores
trascendentes en la manera de transformar positivamente la relación Estado-sociedad.
Un segundo criterio es el grado de institucionalización de la participación de la sociedad
civil. Muchas iniciativas de la sociedad civil se enmarcan en una “cultura del evento”
(Eberlei en Ackerman, 2005: 17) y ya están constituidas por series discontinuas de
talleres y mesas de concertación, pero sin que estos eventos estén incluidos en un marco
legal y organizativo estatal que asegure una incidencia al largo plazo de la sociedad civil.
Si estos eventos movilizan muchas energías, no son necesariamente eficaces como
instrumentos de control de la actividad estatal. Dependen siempre de la buena voluntad
que los funcionarios tengan para participar en ellos (Ibid.) o solo son tenidos en cuenta si
los funcionarios creen poder instrumentalizarlos para sus fines. La institucionalización
del diálogo y la participación implica obligaciones para los funcionarios y ofrece mayores
garantías de eficacia.
Diseñar una agenda estratégica de este tipo es indispensable, pero no suficiente. Se
necesita mejorar también la instrumentación de reformas y políticas públicas en constante
comunicación con los actores sociales y económicos. Por ello, avanzar en la construcción
de mecanismos diseñados para el diálogo y la interlocución, es una prioridad ineludible.
Esto no sólo en el marco de la necesaria mejoría del Estado de derecho y un marco de
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integridad, sino, también, en la mejoría de las capacidades de gestión de la administración
pública en todos los niveles. Esto contribuiría, además, no sólo a asentar un diálogo social
más estable y propicio para generar un mayor crecimiento, sino que también facilitaría la
instrumentación de las reformas más importantes.
Por tanto, este artículo pretende realizar una radiografía de los espacios de trabajo e
incidencia de la sociedad civil de América Latina, representados en mecanismos de
diálogo y/o consulta en Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Perú y que han sido
diseñados para facilitar la interacción entre ciudadanos y gobierno en materia de
transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. Para su integración, nos
resulta importante señalar los antecedentes históricos, bajo qué estrategia están diseñados,
quiénes lo componen, cómo funcionan y cuáles han sido los logros más destacados.
Argentina: Consejo Asesor y Foros Cívicos del Programa de Auditoría Ciudadana
(PAC).
De inicio, se precisa que la Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento
de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros es quien ejerce las atribuciones
equivalentes al Pleno del Instituto Federal de Acceso a la Información (México) en
materia de transparencia y anticorrupción (Programa Auditoría Ciudadana, 2008;
Maneiro, J., 2012). Con ese propósito promueve la implementación de los mecanismos de
democracia directa y de democracia participativa contemplados en la Constitución
Nacional de Argentina y participa junto al Ministerio del Interior en la asistencia a los
estados provinciales para la formulación de proyectos en la materia. La Subsecretaría
actúa como organismo coordinador o autoridad de aplicación de los siguientes
procedimientos: audiencias públicas, acceso a la información pública, publicidad de la
gestión de intereses, elaboración participativa de normas, reuniones abiertas de los entes
reguladores de servicios públicos y la gratuidad del Boletín Oficial.
Esta entidad pública desarrolló en 2003 el Programa de Auditoría Ciudadana (PAC) cuyo
objetivo general es emitir una opinión informada sobre la calidad de las prácticas
democráticas gubernamentales y así contribuir a la formulación de una agenda que
promueva el control ciudadano, la transparencia y la cultura cívica (Ibid.). Si bien, el
programa tenía su origen en el Estado nacional, en cuanto a su elaboración y
4
financiamiento, los municipios eran quienes, interesados en ser parte de esta experiencia,
debían manifestar el interés de adhesión al PAC para entonces así implementar el
programa en la ciudad (CEDES, 2009). De este modo, en más de 70 municipios del país
en municipios grandes y ciudades intermedias, se han beneficiado a casi trece millones de
habitantes que representan un 30% de la población del país, permitiéndoles autoevaluar y
mejorar la calidad de su vida democrática (Siede, M., y Stockli, 2009).1
En su dinámica de trabajo, el equipo coordinador del PAC evalúa cuatro prácticas
democráticas consideradas esenciales para la vida en comunidad en los municipios, estas
son: Cultura Cívica; Participación Ciudadana en las políticas públicas; Trato al
Ciudadano; y Rendición de Cuentas (Oyhanarte, 2009).
A partir de 2005, los órganos que formalizan el seguimiento, la facultad consultiva y
asesora del PAC se denominan: I. Consejo Asesor, a nivel nacional y II. Foros Cívicos, a
nivel municipal. Estos últimos sustentan, a su vez, el diálogo institucionalizado entre la
sociedad civil, academia y gobierno en materia de transparencia. El Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-ONU) ejerce el papel de invitado como
apoyo técnico en el Consejo Asesor (Programa Auditoría Ciudadana, 2008).
El Consejo Asesor, integrado por académicos de universidades nacionales y privadas y
por organizaciones de la sociedad civil, realiza recomendaciones de política pública,
contribuye con la difusión del programa y ejerce un control sobre el rigor metodológico
para asegurar la eficiencia del PAC. También cuenta con la conformación de 39 Foros
Cívicos constituidos, capacitados y activos en los municipios, los cuales han formulado
alrededor de 50 proyectos para fortalecer la transparencia, rendición de cuentas y
combate a la corrupción (Ibid.).
El PAC define a los Foros Cívicos como espacios abiertos de participación, pluralistas y
representativos de sus comunidades. Estos foros se integran por organizaciones de la
sociedad civil (OSC) e instituciones públicas y privadas. La convocatoria, en primera
instancia, es realizada por los gobiernos locales y la Unidad Ejecutora (Subsecretaría para
1 La distribución política de Argentina se compone de 23 provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Argentina tiene algo más de 2.150 municipios y comunas con poblaciones que oscilan entre los 90 y los
2.500.000 habitantes (Censo 2010). Para mayor información, consultar: http://www.sig.indec.gov.ar/censo2010/
Consultado el día 28 de marzo de 2014.
5
la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete
de Ministros) a través de reuniones con actores clave como las instituciones educativas y
los medios de comunicación (Ibid.).
Como lo indica el programa, la composición de OSC, Universidades y otros actores en el
Consejo y en los Foros es variable debido a que la convocatoria para participar
tradicionalmente ha sido abierta, sin reglas de operación y/o reglamento.
Entre los principales logros destacan:
a) 65 municipios adheridos de todas las provincias, que representan al 23% de la
población argentina.
b) 32 audiencias públicas realizadas.
c) 32 Cuadernillos de Síntesis de Resultados, publicados y difundidos
masivamente en el nivel local.
d) 32 Informes de la Calidad de las Prácticas Democráticas Municipales,
publicados y difundidos en el nivel local y en el nacional.
e) Audiovisual Auditorías Ciudadanas, un espejo para nuestra democracia,
presentado y difundido a nivel local y nacional.
f) Página web del Programa http://www.auditoriaciudadana.gov.ar que incluye
la Plataforma de Municipios.
g) 50 proyectos formulados por los foros cívicos.
h) Guías de capacitación y formación docente, elaboradas por docentes
integrantes del Foro Cívico de Presidencia Roque Sáenz Peña.
i) Taller de Análisis de Resultados de la Auditoría Ciudadana en General Pico,
organizado por el Foro Cívico local y dirigido a la comunidad educativa.
j) Decálogo de Buenas Prácticas para un Municipio Saludable, elaborado por el
Foro Cívico de Yerba Buena, municipio de la provincia de Tucumán.
k) Programa Presupuesto Participativo en Morón, municipio de la provincia de
Buenos Aires.
l) Audiencia Pública para tratar la venta de tierras municipales, organizada por
el Foro Cívico del municipio de Diamante, provincia de Entre Ríos.2
2 Lecciones retomadas en Programa Auditoría Ciudadana, 2008.
6
Brasil: Consejo por la Transparencia.
El Consejo por la Transparencia Pública y Combate a la Corrupción de Brasil, creado en
2005, es un órgano colegiado y consultivo vinculado a la Contraloría General de la
Unión3 y cuya finalidad es sugerir y debatir medidas de perfeccionamiento de los
métodos y sistemas de control y aumento de la transparencia en la gestión de la
administración pública y estrategias de combate a la corrupción y a la impunidad.4
Dicho en otras palabras, es el encargado de promover la transparencia pública y estimular
la participación de la sociedad, el acompañamiento y control de la gestión pública
(Regimento do Conselho de Transparencia Pública, 2005).
Al Consejo por la Transparencia le compete:
a) Contribuir a la formulación de las directrices de la política de
transparencia de la gestión de recursos públicos y de combate a la
corrupción y a la impunidad, para que la Contraloría General de la
Unión y los demás órganos y entidades de la administración pública
federal la implementen.
b) Sugerir proyectos y acciones prioritarias de la política de transparencia
de la gestión de recursos públicos y de combate a la corrupción y la
impunidad.
c) Sugerir procedimientos que promuevan el perfeccionamiento y la
integración de las acciones de incremento de la transparencia y de
combate a la corrupción, en el ámbito de la administración pública
federal.
d) Actuar como instancia de articulación y movilización de la sociedad civil
organizada para el combate a la corrupción y a la impunidad.
3 La CGU es el órgano del Gobierno Federal responsable de dar asistencia directa e inmediata al Presidente de
la República en los asuntos que, en el ámbito del Poder Ejecutivo, sean relativos a la defensa del patrimonio público y
al aumento de la transparencia de la gestión por medio de las actividades de control interno, auditoría pública,
corrección, prevención y combate a la corrupción y mediación. 4 Para mayor información, visitar la página del Consejo por la Transparencia:
http://www.cgu.gov.br/ConselhoTransparencia/Legislacao.asp
7
e) Realizar estudios y establecer estrategias que fundamenten propuestas
legislativas y administrativas tendientes a maximizar la transparencia de
la gestión pública y al combate a la corrupción y la impunidad.5
Son objetivos específicos de la Conferencia:
I. Debatir y proponer acciones de la sociedad civil en el acompañamiento y
control de la gestión pública.
II. Fortalecer la interacción entre sociedad y gobierno.
III. Promover, incentivar y divulgar el debate y el desarrollo de nuevas ideas
sobre la participación social con el acompañamiento y control de la
gestión pública.
IV. Proponer mecanismos de transparencia y acceso a la información y datos
públicos a los órganos y entidades públicas y fomentar el uso de esa
información por la sociedad. a ser
V. Debatir y proponer mecanismos de sensibilización y movilización de la
sociedad para el control de la gestión pública.
VI. Discutir y proponer acciones de capacitación, utilizando herramientas y
tecnologías de información.
VII. Desarrollar y fortalecer redes de interacción de los diversos actores de la
sociedad para el acompañamiento de la gestión pública; y
VIII. Debatir y proponer medidas de prevención y combate a la corrupción que
involucren el trabajo de gobiernos, empresas y sociedad civil (Regimento
interno, 2010).
El Consejo está compuesto de 28 miembros divididos en tres sectores: sector público
(18), sector sociedad civil (10) y sector consejos de políticas públicas (2 organismos
autónomos).
a) Representantes del poder público:
Ministro de Control de la Transparencia
Casa Civil de la Presidencia
Procuraduría General de la Nación
5 Así lo señala la Contraloría General de la Unión de Brasil en la página web:
http://www.cgu.gov.br/espanol/ConselhoTransparencia/Competencias.asp
8
Ministerio de Justicia
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Planeación, Organización y Gestión
Ministerio de Relaciones Exteriores
Comisión de Ética Pública de la Presidencia de la República
b) Representantes de autoridades públicas invitadas
Ministerio Público de la Nación
Tribunal de Cuentas de la Unión
c) Representantes de la sociedad civil
Orden de Abogados de Brasil
Asociación Brasileña de Prensa
Transparencia Brasil
Asociación Brasileña de Organizaciones No Gubernamentales
Conferencia Nacional de Obispos de Brasil
Representante de las iglesias evangélicas
Representante de sindicatos
Representante de empresarios
Experto académico
Instituto Ethos de Empresas y Responsabilidad Social
El Pleno delibera por mayoría simple, con la presencia de un número mínimo de 12
consejeros. Se reúne ordinariamente cada dos meses y extraordinariamente cuando el
Pleno lo indique. Emite sus opiniones a través de recomendaciones no vinculatorias
(Regimento do Conselho de Transparencia Pública, 2005).
Además, participa activamente en el desarrollo del Plan de Acción para el Gobierno
Abierto en la adopción de medidas que permitan fortalecer la transparencia pública, las
prácticas existentes para prevenir y combatir la corrupción, garantizar el acceso a la
información, manejar los fondos públicos, promover la integridad de los sectores público
y privado, fomentar la participación ciudadana.
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De 2011 a 2012, la Conferencia por la Transparencia organizó la Primera Conferencia
Nacional sobre Transparencia y Control Social (Consocial), dividida en una etapa
preparatoria (estados, municipios y distritos) y una nacional. Para la etapa preparatoria se
consideró pertinente debatir cuatro ejes temáticos que apoyarían los trabajos en las etapas
estatales y municipales: promoción de la transparencia y acceso a los datos e información
públicos; mecanismos para la supervisión ciudadana, involucramiento y construcción de
capacidades de la sociedad para monitorear la administración pública de fondos; trabajo
de los consejos de política pública como niveles de control y orientación en la prevención
y el combate a la corrupción. En el marco de las etapas estatal y municipal, la sociedad
brasileña, representada en organizaciones de la sociedad civil, sindicatos, asociaciones
empresariales, ejidales, entre otros, debatió los ejes temáticos presentados en la etapa
nacional a través de conferencias gratuitas y virtuales. El objetivo específico de esta
estrategia ayudó a la formulación de lineamientos para el desarrollo del Plan Nacional
sobre Transparencia y Control Social para las agencias de la Administración Pública.6
Por lo anterior, observamos que la práctica de la democracia en Brasil se ha manifestado,
entre otras cosas, por una intensa campaña ética por la transparencia en la gestión de los
asuntos públicos. Con el fin de responder a estas demandas, los instrumentos existentes
en la administración federal se fortalecieron y otros fueron creados. En el plano
discursivo se demuestra que el gobierno es consciente de que " la corrupción y la
malversación de fondos públicos y recursos son enormes obstáculos para el desarrollo
nacional, porque implican reducen directamente la actividad económica y la disminución
de la calidad de vida” (Presidencia de la República de Brasil, 2002: 515), de ahí la
necesidad de impulsar una mayor y sustantiva participación e incidencia de la sociedad
civil brasileña en las decisiones que afectan su entorno.
Es evidente, por tanto, que la búsqueda de la transparencia en países democráticos
requiere de la creación de las instituciones de control social, como es el caso del Consejo
por la Transparencia, para garantizar el derecho del bien público. En este sentido, es
posible argumentar que la lucha contra la corrupción en Brasil, en principio, ha sido
abordada como una acción permanente y como una medida indispensable para garantizar
el ejercicio del derecho de acceso a la información pública.
6 Información recogida del Plan de Acción de Brasil para el Gobierno Abierto, disponible en:
http://aga.org.mx/SitePages/PlanesAccion.aspx
10
Colombia: Comités de Seguimiento de Pactos por la Transparencia.
Colombia cuenta con una amplia historia en el combate a la corrupción y la rendición de
cuentas. En un primer momento, el gobierno colombiano consideró pertinente la creación
de un programa que combatiera de frente la corrupción y fiscalizará con mayor rigor la
cuenta pública. Así, el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, creado
mediante el Decreto 2405 del 30 de noviembre de 1998, es la organización responsable al
interior de la Presidencia de la República de coordinar la implementación de las políticas
gubernamentales orientadas a disminuir la corrupción en la Administración Pública.7
Esta primera etapa del gobierno colombiano dio origen a una segunda fase: la firma de
Pactos por la Transparencia que son acuerdos de voluntades suscritos por alcaldes
municipales, gobernadores departamentales, directores de corporaciones autónomas
regionales o gerentes de la administradora del régimen subsidiado de salud por una parte
y, por otra, la ciudadanía, a través de sus organizaciones representativas.8 Los Pactos
buscan fortalecer en las administraciones municipales y departamentales una gestión
pública transparente, eficiente, eficaz y libre de corrupción, en el manejo de los
recursos; fortalecer la participación de la ciudadanía en el acompañamiento y el control
social de la gestión pública; lograr una mejor articulación entre la sociedad civil y los
gobernantes de manera que la gestión pública responda a las demandas y a la solución
de los problemas más sentidos de la población; generar mayores espacios y canales de
comunicación permanente entre el gobernante y la comunidad; generar, fortalecer y
consolidar la construcción de tejido social que asuma la corresponsabilidad con lo
público; consolidar una cultura de rendición de cuentas en las administraciones locales
y de esta forma fortalecer el interés de la sociedad civil para el acompañamiento, la
vigilancia y el control social de la gestión pública (Programa Presidencial de
Modernización Transparencia Eficiencia y Lucha contra la Corrupción. Estrategia
Regional. Documento explicativo de los Pactos por la Transparencia, 2008). El Programa
7 Para mayor información, consulta la página del Programa:
http://www.vicepresidencia.gov.co/Programas/Paginas/Anticorrupcion.aspx 8 Según indica el Informe del Gobierno Colombiano presentado al Mecanismo de Seguimiento de la
Implementación de la Convención Interamericana contra la Corrupción (MESICIC) (2005), el Programa buscó pactos
con 32 gobernadores, alcaldes de las ciudades capitales de departamento, 32 Corporaciones Autónomas Regionales, 20
localidades del Distrito Capital, y 8 Administradoras del Régimen Subsidiado de Salud, además de otros municipios
que han manifestado su interés y que están ubicados en zonas de gran interés para aplicar esta política pública.
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Presidencial de Lucha contra la Corrupción actúa como testigo de ese acuerdo de
voluntades.9 De este modo, la autoridad que suscribe el Pacto por la Transparencia se
compromete a permitir el acompañamiento de la ciudadanía para verificar el
cumplimiento de los compromisos derivados del Pacto y garantizar la publicidad de las
actuaciones públicas.10
Este “acompañamiento ciudadano” dio lugar a la creación, en el año 2005, de Comités de
Seguimiento por la Transparencia que actúan como vigilantes del Pacto y como
interlocutores reconocidos frente a la administración municipal, departamental, gobierno
nacional11
y Secretaría de Transparencia (Programa Presidencial de Modernización
Transparencia Eficiencia y Lucha contra la Corrupción. Estrategia Regional. Documento
explicativo de los Pactos por la Transparencia, 2005).
El plan de acción del Comité se compone de dos partes: 1) se refiere a la verificación del
cumplimiento puntual de los compromisos suscritos en el marco del Pacto por la
Transparencia, y 2) obedece a la responsabilidad del Comité de Seguimiento de articular
las acciones de acompañamiento y de control social con otros actores, pronunciamiento
a medios de comunicación y reporte al Programa Presidencial y a las administraciones
los resultados de actividad certificatoria (Ibid.).
Los Comités son, a su vez, focos para que el Estado implemente capacitación a
organizaciones de la sociedad civil; certifica el cumplimiento de los compromisos
adquiridos del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción a través de un
informe anual de evaluación. Esta certificación se refiere a la programación para verificar
el cumplimiento puntual de los compromisos suscritos en el marco del Pacto por la
9 Entre sus funciones se encuentra el establecer contacto y coordinación entre la sociedad y el Gobierno en
relación con el desarrollo de mecanismos orientados a fortalecer los observatorios cívicos en los diferentes órdenes. 10 Aunque la firma del Pacto por la Transparencia es voluntaria, muchos de los compromisos contenidos en el
Pacto por la Transparencia son de obligación legal, por lo que cualquier irregularidad o incumplimiento deberá ser
informada al Comité de Seguimiento, a la Comisión Regional de Moralización y al Programa Presidencial para
adelantar las acciones correspondientes. De cualquier manera, la ciudadanía, en forma articulada con el Comité de
seguimiento, podrá recurrir a los mecanismos previstos en la Ley para hacer conocer a las autoridades competentes las
contravenciones al Pacto por la Transparencia que rayen con conductas o actuaciones punibles (Programa Presidencial
de Modernización Transparencia Eficiencia y Lucha contra la Corrupción. Estrategia Regional. Documento explicativo
de los Pactos por la Transparencia, 2005). 11 Frente al gobierno nacional, el Comité de Seguimiento interactúa con el Programa Presidencial para
informar sobre su gestión de seguimiento y evaluación de los compromisos incluidos en el Pacto. A su vez, recibe
lineamientos del Gobierno Nacional, especialmente del Programa Presidencial, para poner en marcha la Estrategia
Regional.
12
Transparencia. Otra parte obedece a la responsabilidad del Comité de Seguimiento de
articular las acciones de acompañamiento y de control social, con otros actores (Ibid.).12
En cuanto a su composición, los consejeros son formalmente designados en
representación de un sector específico: medios de comunicación (prensa, radio o
televisión); academia pública y privada; asociaciones de profesionales (ingenieros,
arquitectos, médicos, notarios, microempresarios, entre otros); asociaciones productivas
de la región (campesinos o manufactureros; pequeños industriales o microempresarios);
organizaciones de usuarios (servicios públicos, salud, consumidores, entre otros); juntas
de acción comunal; juntas administradoras locales; sindicatos de trabajadores;
organizaciones de la sociedad civil municipales; organizaciones Religiosas (Bases del
Comité de Seguimiento por la Transparencia, 2005).
Como hemos observado, los Comités de Seguimiento de Pactos por la Transparencia son,
en esencia, una iniciativa que ha buscado orientar y movilizar a la sociedad civil local y
regional en tareas de control social enderezadas a mejorar el desempeño de las entidades
descentralizadas, y en particular de las administraciones municipales. Los Pactos de
Transparencia colombianos buscan, en otros términos, el mejoramiento del desempeño
del sector público por medio de la publicidad y la circulación de la información: son
clave para el empoderamiento e incidencia de la población; han permitido descubrir a
tiempo actuaciones administrativas indebidas; han funcionado como alertas tempranas,
haciendo el “ruido” necesario para que se detenga el proceso. Nos parece, en definitiva,
que la estrategia de transparencia emprendida en Colombia al amparo de los Comités es
particularmente pertinente y prometedora. Su desafío es la inclusión, ya que ésta implica
lograr la participación de líderes sociales capaces de involucrar y comprometer a los
muchos y variados actores de la sociedad.
Chile: Consejo de la Sociedad Civil
De inicio, se precisa que Chile no cuenta con un mecanismo, foro o mesa de diálogo
institucionalizado para la transparencia. Sin embargo, cuenta con Consejos de la Sociedad
12 A la fecha, se cuentan con una red de más de 1500 personas ejerciendo control social a nivel nacional
(Programa Presidencial de Modernización Transparencia Eficiencia y Lucha contra la Corrupción. Estrategia
Regional. Documento explicativo de los Pactos por la Transparencia, 2005).
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Civil que se erigen como órganos consultivos en cada uno de los ministerios del gobierno
así como a nivel estatal. Como se verá en líneas posteriores, con la intención de fortalecer
los Consejos de la Sociedad Civil que existen desde 2011, el nuevo gobierno de Michelle
Bachelet (2014-2018) promete la instauración de un nuevo organismo consultivo
nacional que fomente la participación e incidencia ciudadana en asuntos públicos, el cual
modificará los mecanismos de participación, transparencia y control ciudadano regional
(Programa de Gobierno de Michelle Bachelet 2014-2018, 2013: 116, 187).
El Consejo de la Sociedad Civil es un órgano consultivo, colegiado (no vinculante),
autónomo y está conformado por miembros de la sociedad civil que tienen vinculación
con los temas de competencia de la administración pública. Se creó en 2009 aunque no
fue hasta 2011 cuando se decretó el Reglamento Interno.
Se reúne de manera trimestral y está compuesto por ocho representantes de
organizaciones de la sociedad civil y, por otra parte, por la Coordinación de Participación
Ciudadana de la Subsecretaría General de Gobierno, con derecho a voz. En las reuniones,
el Consejo por la Transparencia, que hace las veces del Pleno del IFAI, se presenta como
invitado especial con derecho a voz (Resolución Reglamento Interno, 2011). En materia
de transparencia, el Consejo da al conocimiento público la información relevante acerca
de sus políticas, planes, programas y presupuestos.
En enero de 2014, diversas organizaciones de la sociedad civil chilena plantearon algunas
de las problemáticas que en distintos niveles afectan la participación de las
organizaciones sociales y la agenda de incidencia. Entre estas problemáticas se encuentra
el poco desempeño, logros e incidencia de los Consejos de la Sociedad Civil locales: Hoy
menos del 50% de los municipios han elegido a sus Consejos de la Sociedad Civil
(COSOC). En efecto, 174 comunas a lo largo del país aún no lo eligen, y de las 171
comunas que ya los tienen, no más de la mitad han hecho las adecuaciones a los
instructivos de participación ciudadana. Mientras que en el caso de organismos públicos,
el 70% tiene consejos con la sociedad civil, pero sin mecanismo claro sobre cómo se
conforman, por lo que en algunos casos son elegidos por las organizaciones, pero en
otros designados a dedo (Mesa Temática de Participación y fortalecimiento de la
sociedad civil se reúnen con parlamentarios electos, 2014).
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De acuerdo al Programa de Gobierno de Michelle Bachelet 2014-2018 (2013: 187) se
creará el Consejo de Participación Ciudadana y Fortalecimiento de la Sociedad Civil que
se relaciona con el Ministerio Secretaría General de Gobierno. Según consta en el
documento, tendrá como tarea la difusión y promoción del derecho a la Participación
Ciudadana y la fiscalización para que los órganos públicos cumplan adecuadamente con
sus obligaciones en esta materia. El Consejo estará conformado por representantes de la
Ciudadanía y el poder Ejecutivo, y coordinará un sistema Integral de Participación
Ciudadana del que formarán parte todos los Consejos de Sociedad Civil creados al alero
de la ley 20.500. Tendrá presencia regional en el territorio para garantizar, entre otras
cosas, procesos de Participación Ciudadana descentralizados. El Consejo tendrá como
una de sus funciones el diseño y aplicación, conjuntamente con organizaciones
territoriales, funcionales y de la sociedad civil en general, de un informe periódico anual
que tenga como resultado un Índice de Participación Ciudadana que dé cuenta de los
avances y dificultades en la materia, así como la difusión de buenas prácticas.
En un encuentro entre parlamentarios y organizaciones de la sociedad civil a principios
de 2014, se valoró la propuesta de creación del consejo ciudadano impulsado por la
Presidente Bachelet sugiriendo que su actuación deberá someterse a la normatividad
chilena sobre fomento a la participación además que deberá contar con recursos para su
operación, como es el caso del Consejo para la Transparencia (Mesa Temática de
Participación y fortalecimiento de la sociedad civil se reúnen con parlamentarios electos,
2014).
Perú: Comisión de Alto Nivel Anticorrupción
En febrero de 2010 se instaló formalmente la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción de
Perú (CAN) como un espacio de coordinación entre el Poder Ejecutivo, el Poder Judicial,
los organismos autónomos, representantes de los gobiernos estatales, gremios
empresariales y la sociedad civil, en un esfuerzo de proponer políticas y acciones a
mediano y largo plazo para prevenir y sancionar la corrupción. El principal objetivo de
esta comisión es hacer seguimiento y actualizar el Plan Nacional de Lucha Contra la
Corrupción, dirigida a la concreción de acciones específicas con el fin de erradicar la
corrupción en el país (Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción, 2013: 27).
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El Plan tiene siete estrategias: 1) promover el Fortalecimiento del Sistema de Lucha
contra la Corrupción articulado; 2) institucionalizar en la administración pública las
prácticas de buen gobierno, la ética, la transparencia y la lucha contra la corrupción; 3)
articular una estrategia judicial eficaz e integral contra la corrupción; 4) promover
prácticas y/o conductas en el sector empresarial para combatir la corrupción; 5)
promover la activa participación de los medios de comunicación en la lucha contra la
corrupción; 6) lograr el compromiso de la sociedad para que participe de manera activa
en la lucha contra la corrupción y la fiscalice; y, 7) desarrollar esfuerzos concertados a
nivel internacional en la lucha contra la corrupción nacional (Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción, 2013: 71).
Derivado de lo anterior, son objetivos específicos de la CAN: proponer políticas, de
mediano y largo plazo para la prevención y lucha contra la corrupción, e iniciativas
legislativas; realizar la supervisión, seguimiento y actualización del Plan Nacional de
Lucha contra la Corrupción; fomentar una cultura de valores en la sociedad y la ética en
la función pública; proponer lineamientos para prevenir actos ilícitos en las entidades
públicas; implementar y monitorear el Observatorio de Riesgos de la Corrupción,
planificar y articular acciones conjuntas en la lucha contra la corrupción y realizar un
análisis y derivación de denuncias por corrupción a la autoridad competente (Plan
Nacional de Lucha contra la Corrupción, 2013: 27).
El CAN está conformado13
por el Congreso de la República, el Poder Judicial, la
Presidencia del Consejo de Ministros (que funge como Presidente de la Comisión), el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional, el Consejo
Nacional de la Magistratura, la Fiscalía de la Nación, la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales, la Asociación de Municipalidades del Perú y la Secretaría Técnica del Foro
del Acuerdo Nacional.14
13 Para mayor información consultar: http://can.pcm.gob.pe/category/nosotros/
14 El Acuerdo Nacional es el conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la base del diálogo
y del consenso, luego de un proceso de talleres y consultas a nivel nacional, con el fin de definir un rumbo para el
desarrollo sostenible del país y afirmar su gobernabilidad democrática. Para mayor información, consultar:
http://www.acuerdonacional.pe/
16
Asimismo, son miembros observadores el Contralor General de la República; el Defensor
del Pueblo; el Presidente Ejecutivo del Organismo Supervisor de las Contrataciones del
Estado; el Presidente de la Asamblea Nacional de Rectores; el Presidente del Consejo
Nacional para la Ética Pública; y el Presidente de la Confederación Nacional de
Instituciones Empresariales Privadas. También el representante de las centrales sindicales
de trabajadores del Perú; el representante de la Iglesia Católica; el representante de la
Iglesia Evangélica y el Director Ejecutivo del Consejo de la Prensa Peruana.
Las sesiones de la CAN son periódicas (cada dos meses) a la que asisten los titulares de
todas la instituciones públicas, privadas y la sociedad civil, que conforman la Comisión
de Alto Nivel Anticorrupción (CAN-Anticorrupción). A la fecha se han realizado 18
sesiones. Cada año los miembros del Pleno, aprobarán el Plan Anual, documento que
contiene las acciones y programación de actividades a realizar durante este período. Los
gobiernos regionales y locales implementan Comisiones Regionales y Locales
Anticorrupción.
Entre los logros de la CAN destacan la emisión de códigos de conducta para el sector
empresarial; Pactos Antisoborno, derivado del Caso Dentilab15
; registro de empresas
sancionadas; el Anteproyecto de Ley que incorpora la pena de multa en los delitos de
corrupción en 2013; la aprobación de la Resolución Ministerial 051-2009 PCM el 30 de
enero de 2009. En este último se establece la realización de informes periódicos
ministeriales respecto del avance en la aplicación de medidas contra la corrupción y para
la resolución de denuncias, y el establecimiento de pautas que sirvan de guía para la
preparación de los mismos informes.16
Con ello se buscó avanzar en el cumplimiento de
las estrategias correspondientes al primer objetivo estratégico del Plan Nacional de Lucha
contra la Corrupción, a saber: “Institucionalizar en la Administración Pública las
prácticas de buen gobierno, la ética, la transparencia y la lucha eficaz contra la
corrupción”; y dentro de este, “Mejorar y fortalecer mecanismos de rendición de cuentas,
15 En mayo de 2013 el Ministerio de Justicia canceló una licitación fraudulenta en perjuicio del Estado, que
hubiera implicado la entrega de un contrato por 30 millones de soles a la empresa Denti Lab del Perú, que falsificó una
medida cautelar del Poder Judicial. "El trabajo conjunto de la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción de la Presidencia
del Consejo de Ministros y el Gremio de Salud de la Cámara de Comercio logró poner en evidencia a la empresa Denti
Lab del Perú S.R.L. que se presentó a una licitación pública con información falsa". Consulta realizada en: “CCL
saluda al Gobierno por cancelar licitación fraudulenta”, en RPP Economía, Jueves 23 de mayo de 2013, Perú:
http://www.rpp.com.pe/2013-05-23-ccl-saluda-al-gobierno-por-cancelar-licitacion-fraudulenta-noticia_597449.html 16 Para mayor información consultar la página web del CAN:
http://can.pcm.gob.pe/category/propuestas-can/
17
acceso a la información, promoción de la ética y transparencia en la administración
pública”.
Tabla 1. Mecanismos de diálogo por la transparencia en América Latina: los
casos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Perú
País Nombre Creación Periodicidad
de reuniones
Integrantes
Argentina
Consejo Asesor y
Foros Cívicos del
Programa de
Auditoría Ciudadana
2005 Consejo
Asesor
(nacional) y
Foros cívicos
(municipales)
Consejo Asesor
(Universidades, OSC,
Subsecretaría para la
Reforma Institucional
(Unidad ejecutora),
PNUD-ONU (Apoyo
técnico)
Brasil
Conferencia de
Control Social y
Transparencia
2010
ANUAL
(Conferencias
estatales,
municipales y
distritales y
Etapa
nacional)
28 (Sector público y
OSC)
Colombia
Comités de
Seguimiento de Pactos
por la Transparencia.
2005
Mensual,
Trimestral,
Semestral
Medios de
comunicación,
academia pública y
privada; asociaciones
de profesionales;
asociaciones
productivas de la
región; organizaciones
de usuarios; juntas de
acción comunal;
juntas administradoras
18
Fuente: Elaboración propia.
Reflexiones finales
El carácter democrático de un sistema político no sólo parte del reconocimiento al
pluralismo ideológico existente en una sociedad, sino, además, por reconocer la
necesidad de erigir mecanismos que permitan que esa pluralidad esté representada en las
decisiones políticas y en los que mediante una interacción respetuosa y pacífica las
mismas se procesen, como han sido los casos del Consejo Asesor y Foros Cívicos del
Programa de Auditoría Ciudadana de Argentina; el Consejo por la Transparencia de
Brasil; los Comités de Seguimiento de Pactos por la Transparencia de Colombia; el
Consejo de la Sociedad Civil de Chile y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción. Eso
tiene una razón de ser: permitir que la sociedad se exprese y sus argumentos puedan ser
escuchados y recogidos en una decisión consensuada.
Frente a ello, la sociedad civil tiene el reto constante de participar, en el marco de la
planeación, en un diálogo que contribuya cualitativamente a los temas estratégicos
regionales, entre los que destaca la transparencia, la rendición de cuentas y el combate a
la corrupción. El impulso de este diálogo estratégico, podría promoverse paralelamente
desde los espacios institucionales que existen a nivel gubernamental para el diseño y
construcción de manera conjunta, en la elaboración de diagnósticos, programas y
locales; sindicatos;
organizaciones de la
sociedad civil;
organizaciones
religiosas
Chile
Consejo de la
Sociedad Civil
2013 Trimestral
9
(Sector público, OSC,
Consejo por la
Transparencia)
Perú
Comisión de Alto
Nivel Anticorrupción
2008
Bimestral 10
Sector Público y OSC
19
políticas públicas, construcción de alianzas y coaliciones; así como ofrecer alternativas de
solución, proponer políticas públicas específicas en el marco del fortalecimiento de la
difusión y promoción del derecho de acceso a la información, la incorporación de
procesos de monitoreo y evaluación, de contraloría social que ofrezcan la oportunidad de
hacer seguimiento y eventualmente difundir el cumplimiento o no de lo que se
comprometerá los gobierno.
Como hemos analizado en este estudio, cada uno de los mecanismos presentados
permiten visualizar los ejes vertebradores para robustecer la cultura por la transparencia:
fomento por la institucionalización del buen gobierno, la ética, la transparencia y la lucha
contra la corrupción; sugerir medidas de perfeccionamiento a las herramientas de acceso
a la información; verificar el seguimiento de acuerdos a favor de la transparencia; la
formalización de una agenda que promueva el control ciudadano, la transparencia y la
cultura cívica; la presentación de propuestas de política pública, entre otros.
De igual forma, nos presentan una idea sobre la composición de los mecanismos y su
funcionamiento: son colegiados, esto es, poseen representación del sector público y del
sector social y sus acuerdos se orientan bajo el sistema decisorio de mayoría de votos.
Contribuyen al fortalecimiento de rendición de cuentas, es decir, la función orientativa,
asesora y de consulta ciudadana hacia políticas públicas y anteproyectos de leyes.
Posibilita, a su vez, la vigilancia de que éstos estén orientados hacia los intereses,
necesidades y perspectivas de la ciudadanía. Por tanto, la rendición de cuentas adoptada
en los mecanismos, puede entenderse como la búsqueda de que en la implementación de
políticas y/o leyes, los poderes públicos respeten el acceso y el respeto de los derechos.
El papel de los mecanismos, como organismos consultivos y asesores de los gobiernos
compuestos por la diversidad de sectores que conforman la sociedad, ha resultado crucial
en el impulso de un nuevo pacto social por la transparencia así como en la toma de
acciones colaborativas para paliar la corrupción y fortalecer la rendición de cuentas y el
acceso a la información. Concluimos, pues, que el desempeño de estas experiencias de
diálogo social por la transparencia es transversal al papel que ejerce las instituciones
públicas; por tanto, sin ser órganos de ejecución y decisorios, su presencia es fundamental
para el fortalecimiento de la difusión y promoción del derecho de acceso a la
información, de la rendición de cuentas y para el combate a la corrupción.
20
En definitiva, este ejercicio de análisis participa en el marco de los trabajos de definición
de las políticas y contenidos de vinculación con la sociedad civil por parte del IFAI. A
través del estudio sobre las diferentes experiencias de diálogo por la transparencia se
complementa el análisis sobre la pertinencia de instaurar un esfuerzo de interlocución y
análisis interinstitucional e intersectorial (organizaciones de la sociedad civil, comunidad
académica, gobiernos, congresos, poderes judiciales, órganos autónomos y el IFAI) con
el propósito de generar acuerdos estratégicos en materia de cultura de la transparencia y
acceso a la información pública gubernamental.
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21
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