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División de Desarrollo Productivo y Empresarial de laComisión Económica para América Latina y el Caribe

Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID/IDRC)

EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN ACTUALDEL COMPLEJO FORESTAL

EN ARGENTINA

Néstor Bercovich

Marzo de 2000

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 1

CAPÍTULO IESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL COMPLEJO FORESTAL 4

a) Los recursos forestales 4b) La industria de base forestal 7

• El subsistema celulósico-papelero 11• El subsistema de las maderas 13• El subsistema de la leña, el carbón y la extracción de postes 18• El subsistema de los extractos forestales 19

c) Interrelaciones al interior del complejo 20

CAPÍTULO IILA EVOLUCIÓN DEL COMPLEJO FORESTALEN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS 23

a) El uso de la tierra: bosques nativos e implantados 23b) El proceso de deforestación 23c) La forestación y el abastecimiento de madera 24d) La regulación y promoción de la actividad forestal 27e) La industria forestal 32f) Las políticas de desarrollo del sector foresto-industrial 38g) El desarrollo de las instituciones vinculadas al complejo forestal 39

CAPÍTULO IIIEL COMPLEJO FORESTAL EN LOS AÑOS NOVENTA 42

a) Restructuración del marco regulatorio e institucional 42b) Restructuración productiva y desempeño competitivo 46

• El subsector maderero 48• El subsector celulósico-papelero 53• Desempeño externo del complejo 55

c) Perspectivas competitivas y tendencias “pro-cluster” 56

BIBILIOGRAFÍA 63

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INTRODUCCIÓN

En Argentina, el sector primario agropecuario y forestal, conjuntamente conlas agroindustrias y la comercialización de sus productos, representaaproximadamente el 35% del PBI. Las exportaciones de este sector han sidotradicionalmente la principal fuente de divisas del país.

La República Argentina tiene una superficie continental de casi 2,8 millonesde km2, equivalente a 279 millones de has, de las cuales aproximadamente35 millones están cubiertas con bosques (es decir, un 13% del total).Teniendo en cuenta que las tierras destinadas a explotaciones agrícolascubren una superficie de 20 millones, en comparación podría esperarseque el recurso silvícola tuviera una gran importancia económica.

Sin embargo, la representación del sector forestal primario en el PBI haoscilado en las últimas décadas apenas entre el 0,1% y el 0,3%, mientrasque la de las agroindustrias forestales derivadas no supera normalmente el2% del mismo. En 1995, el Valor Agregado de las actividades de Silviculturay Extracción de Madera sumó 61 millones de dólares, mientras que el de laIndustria de Madera y Papel fue de 6.053 millones de dólares (Anexo:Cuadro 1). Ese año, los productos y manufacturas de origen forestalrepresentaron apenas un 3% de las exportaciones totales de Argentina,pero un 6% de las importaciones. El valor de exportación de productosforestales en Chile y Brasil es respectivamente 10 y 20 veces mayor que enArgentina, y en Brasil la participación de sus exportaciones forestales sobreel total fué superior al 8%.

Actualmente, la producción anual de madera es de alrededor de 8millones de toneladas, de los cuales más del 80% proviene del bosqueimplantado. Se trata de un volumen de producción relativamentemodesto, considerando el tamaño del país y el hecho que sus vecinos Chiley Brasil producen respectivamente 3 y 10 veces más con un área plantadaaproximadamente 2 y 5 veces mayor.

Dicha situación es aún más llamativa cuando se tienen en cuenta laspotencialidades forestales del país. Distintas estimaciones técnicas admitenque además de las actuales superficies cubiertas con bosques, existen unas20 millones de ha de suelos con aptitud para el cultivo forestal comercial yque no compiten con usos agropecuarios. Y la productividad de losbosques cultivados con especies exóticas es alta, igualando o superando ala de otros países tradicionalmente forestales.

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En Argentina, el cultivo y aprovechamiento de bosques involucra a unaamplia gama de actividades productivas y servicios, desde la cosecha desemillas y la producción de plantines y otros insumos forestales, laimplantación y el manejo del bosque, hasta la fabricación de piezasacabadas, muebles, viviendas, pastas, cartones y papeles de muy diversacalidad, paneles de madera, extractos químicos para la industria y unconjunto numeroso de sub-productos, e incluso la fabricación de máquinasy equipos para esas diversas actividades y los servicios correspondientes decomercialización y transporte.

Sin embargo, en las últimas décadas las formaciones boscosas han sufridoun proceso de progresiva desaparición y deterioro, y las plantaciones no sehan expandido a un ritmo satisfactorio. Por otro lado, la diversificaciónproductiva , industrial y comercial ha sido, hasta ahora, bastante reducida ypresenta una creciente inadecuación en volumen, tipo de producto ycalidades a las demandas del mercado interno y externo. El balance dedivisas sectorial es negativo desde hace décadas y se ha acentuadodesde 1991. Aunque se observa contemporáneamente un aumento de lasexportaciones de productos forestales, ello se debe en buena medida a lasmayores ventas de rollizos y astillas de eucalipto (para elaboración depastas celulósicas), mientras que los aserrados, papeles y otros productosde mayor valor no evidencian un desempeño destacado.

Hay obstáculos por falta de inversión y reconversión tecnológica, pordeficiencias en la calidad de la materia prima, en la escala de lacapacidad instalada y en el marketing, entre otros. Y a nivel institucional, eldebilitamiento de la estrategia de sustitución de importaciones no ha sidoreemplazada por políticas activas de competitividad de la envergaduranecesaria para revertir la situación del sector.

En particular, y en lo que respecta al enfoque central del presente estudio,ninguno de los subsectores de la foresto-industria ha alcanzado undesarrollo ni mostrado el dinamismo necesarios como para catapultar laactividad forestal, generar sólidos mercados de proveedores de bienes yservicios y favorecer significativamente el desarrollo de actividadesconexas. Al contrario, lo que se observa en general son ramas de actividadque han mostrado un pobre crecimiento en las últimas décadas, bajodinamismo tecnológico y exportador. Y que están fuertementedesarticuladas entre ellas, lo que inhibe la aparición de las sinergias ycomplementaridades que caracterizan a los “clusters”.

Con todo, hay actualmente algunos indicios que sugieren la posibilidad deuna reversión de ese escenario desfavorable, y que sustentan algunasprevisiones en el sentido que Argentina podría convertirse en los próximos

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años en otro actor mayor del sector forestal dentro del Cono Sur. Se asistedesde mediados de la presente década al inicio de un proceso deinversión y restructuración en varias actividades del complejo -centralmentecomo resultado del sostenido aumento del consumo doméstico, el cambioen las condiciones de competencia y la entrada en escena de variasfirmas extranjeras-, a la vez que se va dejando atrás la etapa de “retiradaestatal” y se van formulando un conjunto de políticas de incentivo aldesarrollo foresto-industrial. Ello puede llevar en el mediano plazo a laconsolidación de un sector industrial más competitivo, integrado ydiversificado, que ocupe un lugar más central en el desarrollo económicode Argentina.

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CAPÍTULO I

ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL COMPLEJO FORESTAL

a) Los recursos forestales

Aunque las estadísticas forestales son poco confiables, en general seadmite que Argentina posee cerca de 36 millones de ha de bosque nativo(bastante heterogéneo, que produce en promedio 7-8 m3/ha), 790.000 hade bosque implantado con especies exóticas de rápido crecimiento (queproduce 20-30 m3/ha, es decir una productividad 3-4 veces superior albosque nativo) y unas 20 millones de ha susceptibles de forestación (sin quecompitan con usos agropecuarios).

Los recursos forestales nativos incluyen desde formaciones selváticassubtropicales hasta bosques de clima templado frío, pasando por una granvariedad de formaciones boscosas.

Los bosques nativos pueden agruparse de la siguiente manera (Denegri yAguerre, 1990):

1. selvas tropicales (Misiones, Tucumán)2. formaciones tipo “parque” (Chaco, Mesopotamia y Pampa Húmeda)3. monte occidental4. distrito chaqueño serrano5. bosques templados andino-patagónicos.

Las más importantes son la selva Misionera, la selva Tucumano-Boliviana, elparque Chaqueño y los bosques Andino-Patagónicos.

En cuanto a los bosques implantados, en 1996 el 50% correspondía aconíferas (pinus eliotti, taeda y araucaria angustifolia), el 30% a eucaliptos(eucalyptus camaldulensis, saligna y viminalis), el 16% a salicáceas (saucesy principalmente álamos) y el 4% a otras especies (SAGyF, 1998). Lasconíferas abundan particularmente en las provincias de Misiones yCorrientes, los eucaliptos se concentran en las provincias de Buenos Aires,Entre Ríos y Corrientes, y las salicáceas en las provincias de Buenos Aires(Delta), Mendoza y Río Negro. Es decir que en su mayoría las plantacionesse encuentran concentrados en la Mesopotamia, Provincia de Buenos Airesy en menor medida en la región de Cuyo. Aunque claramente, la principalregión forestal de Argentina es la Mesopotamia (Misiones, Corrientes y EntreRíos), concentrando más del 60% del total de bosques cultivados.

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En relación a la propiedad de las tierras forestales, estimaciones recientes(SAGyP, Dirección de Producción Forestal, relevamiento para el BancoMundial, 1992) indican que el sector privado posee el 71% de los bosquesnativos y la casi totalidad de los bosques implantados. De las casi 8 millonesde ha pertenecientes al sector público, aproximadamente la mitadcorresponde a áreas protegidas (Parques Nacionales y ReservasProvinciales).

A su vez, la propiedad de los bosques implantados se distribuye de lasiguiente forma: inversionistas (37%), industrias forestales diversas (24%),empresas productoras de pulpa y papel (20%), agricultores (19%). Es decir,un amplio porcentaje de los propietarios de las plantaciones forestales noestá directamente vinculado a la actividad.

Kugler (1987), al referirse a los productores forestales, señala: "El conjunto deproductores argentinos que tienen por actividad exclusivamente al rubroforestal en su etapa primaria es muy poco numeroso. Por el contrario, sonmuy frecuentes los productores agrarios que de algún modo integran losárboles en el proceso productivo.... El total de productores agrarios del paíssupera algo el medio millón... y los que se dedican exclusivamente a laactividad forestal son menos de 10.000, de acuerdo a las cifras de losregistros nacionales y provinciales", esta cifra determina, como dice esteautor, que ellos "no son más del 2% del universo de los productores agrariosdel país".

La productividad media de los bosques cultivados es elevada y ello permiterealizar rotaciones cortas, en comparación con estándares internacionales(Cuadro I). Según datos de la Asociación Forestal Argentina (1990), la tasade crecimiento promedio es de 18,6 m3/ha/año. Y en las mejores zonas delpaís, con manejo adecuado, se obtienen rendimientos destacables:

! Mesopotamia: 30-40 m3 de eucaliptus/ha/año, con turnos de corte de10-12 años,

! Misiones: 20-30 m3 de pinos /ha/año, con turnos de corte de 20-35 años,! Delta del Paraná: 25-30 m3 de álamos/ha/años, con turnos de corte de

12-15 años.

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Cuadro ICrecimiento maderero medio anual según tipos de fibras en diversos países

forestales

Fibra País Crecimiento medio anualen madera (m3/ha)

Larga Estados UnidosChileBrasil

Argentina

8-1020-2222-2422-24

Corta PortugalBrasil

Argentina

16-2030-4530-40

Fuente: Plan de Desarrollo Forestal, MEOSP, 1996.

La extracción anual de madera, tanto de bosques nativos comoimplantados, fué en 1996 de 8,3 millones de toneladas. De ese total, másdel 70% provino de bosques implantados (Cuadro 4, Anexo).

Del total de madera proveniente de bosques implantados, 46,6%correspondió a extracciones de eucaliptos, 37,4% a pinos, 12,5% asalicáceas y el resto a otras especies como araucaria y paraíso. 1995 fue elprimer año en que las extracciones de eucaliptus superaron a las de pinos.Misiones (36,6%), Buenos Aires (19,6%), Corrientes (18,1%) y Entre Ríos (16,4%)son las principales provincias productoras de madera de bosquescultivados.

La madera obtenida de los bosques nativos se emplea como leña y para laproducción de rollizos, que a su vez se usan en la construcción o en lafabricación de muebles. De todos modos, como se verá más adelante, losbosques nativos se han ido reduciendo y empobreciendo abruptamente alo largo del presente siglo, y muchas especies comercialmente valiosasestán casi o totalmente extinguidas. De tal forma que distintas evaluacionesindican que -de no mediar cambios radicales en su conservación yregeneración- el abastecimiento de madera originada en dichos bosquesprácticamente se extinguiría dentro de una década (RWS, 1997).

Por su lado, las extracciones de bosques cultivados se utilizan casiexclusivamente para rollizos, destinados a exportación y para diversasindustrias:

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! los sauces se utilizan para la fabricación de celulosa y cajonería decalidad inferior,

! los álamos se usan para celulosa, cajonería de calidad y embalaje engeneral, pallet, etc.

! los eucaliptus, en función de las distintas variedades, se emplean entriturado (para celulosa y tableros), leña, carbón, madera aserrada paraobra, aberturas, parquet, pallets, envases, etc.

! las coníferas tienen múltiples usos en carpintería, mueblería, madera deobra y construcción de viviendas, embalajes y celulosa.

Concebidas para sustituir importaciones de madera de obra (destinada aconstrucción) y proveer materia prima industrial, principalmente para elsector celulósico-papelero, una alta proporción de las plantacionesactuales es considerada de calidad deficiente, poco apropiada paraproducir, por ejemplo, aserrados de calidad superior enfocados haciamercados de exportación (Aguerre, 1997; RWS, 1997) 1.

Contemporáneamente parecen estar produciéndose cambios significativosen las tecnologías básicas de producción forestal, especialmente en lasáreas de mejoramiento genético, viveros, manejo de densidades y podas,etc, lo cual permitiría preveer una creciente adecuación de la materiaprima futura a los estándares de calidad internacional.

b) La industria de base forestal

En Argentina, el consumo de productos forestales es relativamente bajo encomparación con los niveles internacionales, aunque se ha idorecuperando a partir de la estabilización económica lograda a principiosde los años noventa. Particularmente en relación con el sub-sectormaderero, el uso de madera y tableros de madera ha sidotradicionalmente bajo: la madera, en tanto material de construcción, estáasociada a viviendas de baja calidad y generalmente se usan otrosmateriales para construcción de casas. En virtud de esa situación, elmercado argentino se caracteriza por una neta preponderancia deproductos de bajo valor y calidad.

Existen marcadas diferencias en el comportamiento del consumo deproductos celulósico-papeleros y de madera de obra. En el primer caso, elconsumo anual per cápita de papeles y cartones (45 kg) es superior al queostenta la mayoría de los países de la región. Por el contrario, en los 1 En general los rollizos disponibles actualmente tienen muchos defectos: diámetros pequeños,abundantes nudos y curvaturas.

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aserrados se ha verificado desde hace más de dos décadas un continuodescenso en el consumo per cápita, con una ligera recuperación en añosrecientes.

En forma concordante con sus vecinos del Cono Sur pero a diferencia delos grandes productores internacionales (USA, Canadá, paísesescandinavos, UE), cuyo abastecimiento se basa en bosques espontáneos,en Argentina más del 80% de la producción de madera industrial provienede bosques implantados. Sectores tales como celulosa y tableros seabastecen casi en un 100% de especies cultivadas de rápido crecimiento.Lo mismo puede decirse de gran parte de los aserrados para construcción,embalajes, cajones y postes impregnados. Y en las industrias productorasde chapas y compensados existe actualmente un creciente proceso desustitución de la madera de bosques nativos por madera de cultivo,excepto en los rubros destinados a mueblería y ebanistería (ver Cuadro 9,Anexo).

La producción celulósica-papelera y el aserrado son los principales destinosindustriales de la madera proveniente de bosques implantados. En efecto, siobservamos cómo se distribuyó en 1996 el consumo de rollizos de maderade especies cultivadas entre las diferentes industrias, vemos que “pastas” y“aserraderos” concentraron respectivamente 46 y 42% del total, seguidaspor “tableros de partículas” (6%), “tableros de fibra” (4%) y otras. Mientrastanto, 13% del total de extracciones -básicamente de eucaliptos- sedestinaron ese año a la exportación.

Si ahora se analiza el destino de las extracciones de rollizos por especiecultivada, surge el siguiente panorama según datos para 1996:

! en el caso de los rollizos de eucaliptos, el principal destino fue laexportación, absorbiendo el 38% del total extraído; en relación alconsumo local, los principales demandantes fueron los aserraderos, yluego la fabricación de pastas, de tableros de partículas y de fibras;

! en el caso del pino, fue la industria de fabricacón de pastas celulósicasla que absorbió la mayor parte del volúmen, siguiéndole el consumo delos aserraderos,

! los rollizos de álamo tuvieron como principal destino el aserrado, y ensegundo lugar la fabricación de pastas;

! finalmente, los rollizos de sauce se destinaron principalmente a lafabricación de pastas y el aserrado.

Globalmente, el consumo de rollizos de especies cultivadas por la industriafue en 1996 de 4,7 millones de toneladas, de los cuales 56% correspondió a

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madera de pino, el 23% de eucalipto, el 10% a salicáceas y el 4% restante aotras especies.

En la Figura 1 se puede observar la estructura de la cadena productiva debase forestal en Argentina. Dentro de ese conjunto -y refiriéndonosparticularmente a las actividades que insumen básicamente madera debosques implantados-, se pueden identificar cinco polos productivosprincipales, en función de la materia prima utilizada, complementaciónproductiva y su concentración espacial. Ellos absorben más del 75% de lamadera en rollo extraída anualmente de los bosques cultivados:

1) el polo celulósico-papelero del pino en Misiones, Santa Fé y norte de laprovincia de Buenos Aires,

2) el polo de rollos para exportación y aserrado de eucaliptus en lasprovincias de Buenos Aires (zona serrana y cordón dunícola), Entre Ríos yCorrientes,

3) el polo celulósico, de aglomerado y de aserrado del Delta del Paraná,que concentra el núcleo más extenso de sauces y álamos del país,

4) el polo de aserrado de pinos de Misiones y Corrientes, y5) el polo de trituración y tableros (principalmente de eucaliptus) que se

concentra en las provincias de Entre Ríos, Buenos Aires y Santa Fé.

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Figura 1

Estructura del Complejo Forestal Argentino

Rollizos para Trituración Rollizos para Aserrado Rollizos para Debobinado,Compensado y Faqueado

Rollizos paraExtractivos

Leña Postes y ProductosMenores

Madera Aserrada Compensado,

Láminas, Chapas Tanino, Colofina,

Trementina Carbón

Durmientes

Estructuras Parquet Puertas Envases Ventanas Encofrado Carpintería Usos diversos Viviendas

Mueblería

Pastas Celulósicas

Tableros dePartículas y Fibra

Papeles yCartones

Pastas de otrasfibras

Desperdicios dePapel y Cartón

DesperdiciosAserrado

Fuente:elaboración propia e IFONA, 1987.

Imprentas yEditoriales

Conversionesvarias

Remanufacturados(machimbres, tableros

alistonados, fingerjoint)

Usos varios

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A su vez, si se sigue una clasificación por actividad industrial, el complejoforestal argentino puede ser dividido en cuatro subsistemas principales:

1. el celulósico-papelero2. el maderero3. el de la leña y el carbón, y4. el de los extractos forestales.

El subsistema celulósico-papelero

Este subsistema absorbe el 46% de la madera proveniente de bosquesimplantados, es decir aproximadamente unas 2.800.000 toneladas anuales.Está constituído por una cadena cuyo eslabón primario está representadopor madera proveniente de bosques implantados de fibra larga (pinos) ycorta (eucalipto y salicáceas). Y en los eslabones finales de transfomación,tienen un lugar destacado las conversiones de papel y cartón y losproductos editoriales.

El sector se desarrolló a partir de mediados de siglo, gracias al dinamismode la demanda doméstica, la protección del mercado interno y lapromoción forestal e industrial. Pero después de un período expansivodurante los años 1960-70, la industria celulósico-papelera pierde dinamismoy entra, más recientemente, en franca crisis, perdiendo rápidamenteimportantes franjas del mercado a manos de la competencia extranjeracuando se produce en 1990 la apertura y desregulación de la economía.

La producción de pastas celulósicas tuvo un desarrollo relativamente tardíoen Argentina, ya que sólo a partir de los años cincuenta se buscará sustituirimportaciones y la oferta local comenzará a tener alguna significación.Varias empresas papeleras inician entonces un proceso de integraciónvertical de esa actividad, y ya en los años setenta y ochenta surgenalgunas grandes plantas integradas, productoras de celulosa y papel y conbase forestal propia. Todas esas iniciativas industriales tienen como objetivola producción de pasta para auto-consumo, por lo cual son mínimos losexcedentes comercializados. Recién con la puesta en marcha de AltoParaná, en 1982, el país pasa a contar con una empresa productora depasta de mercado, la única hasta el presente. Dicha empresa producepasta química de fibra larga y es la protagonista casi excluyente de lasexportaciones argentinas en este segmento. En 1983 Argentina alcanzaentonces su autoabastecimiento en pastas celulósicas.

En 1996 Argentina produjo 753.000 toneladas de pastas celulósicas (en granparte a partir de madera), importó 152.600 tn y exportó 192.800 tn (Cuadros8, 9 y 10, Anexo). La oferta se concentra en pastas químicas de fibra larga

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(47%) y corta, pero las semiquímicas (de alto rendimiento, integradas a laproducción papelera) aún ocupan un lugar significativo (24%).

La producción de papel se inicia ya en el siglo pasado, en base a materiaprima importada y papel reciclado, pero va adquiriendo crecientesignificación durante el período de sustitución de importaciones. El sectorcomienza a ser verdaderamente una industria de base forestal recién apartir de mediados de siglo, cuando se inician las forestaciones masivas y laintegración de la industria hacia la producción de pastas.

La actividad adquiere gran dinamismo durante las décadas de los sesentay setenta, período durante el cual se instalan varias plantas integradas ypróximas a los centros de abastecimiento de la materia prima fibrosa. Peroa mediados de los ochenta, cuando se completa la sustitución deimportaciones con la culminación de un puñado de proyectosbeneficiados por la promoción industrial, el sector va a enfrentar unestancamiento durable de la demanda interna y el crecimiento de laproducción se interrumpe.

Durante los ochenta el sector sufre un proceso de estancamiento de lainversión y de ensanchamiento de la brecha tecnológica respecto a la“mejor práctica” internacional. Las dos nuevas plantas de gran escala queentran en operaciones hacia fines de los setenta y principios de los ochentapermiten alcanzar el autoabastecimiento en el principal rubro hastaentonces deficitario -papel para diarios-, pero no llegan a modificar aquelcuadro general. De esta forma, cuando a inicios de los noventa cambianlas condiciones de protección en las que operaba, se van a poner enevidencia sus deficiencias competitivas.

En 1996 Argentina produjo 992.000 toneladas de papel y conversiones, delas cuales exportó 102.000. Pero las importaciones, que hacia fines de losochenta no superaban las 60.000 tn anuales, ascendieron a 629.200 tn.

La industria papelera presenta una menor concentración que la de pastas,e incluye, al lado de un grupo de firmas líderes de porte mediano-grande,un número importante de PyMES que actúan en segmentos específicos delmercado papelero. Las firmas líderes generalmente tienen algún grado deintegración hacia adelante, participando en distintos mercados deconversiones (papeles de uso doméstico, resmitas, pañales, cajas, etc).Actualmente se asiste a una reestructuración de los liderazgos y laconfiguración empresarial prevaleciente hasta inicios de los noventa, apartir de la entrada en el mercado (vía adquisiciones, asociaciones y/oinstalación de nuevas plantas) de grandes firmas extranjeras.

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El subsistema de las maderas

Este subsistema se caracteriza por su gran heterogeneidad y la presenciade un gran número de PyMES. Los aserraderos y las actividades afines(carpintería de obra, etc), así como la industria del mueble, son actividadesque en Argentina se llevan a cabo en pequeñas unidades, que deacuerdo con datos censales en su gran mayoría cuentan con menos de 10empleados. Pero su impacto en la ocupación es importante, ya queemplea aproximadamente a 50.000 trabajadores (Cuadro 9, Anexo). Estáfuertemente orientada al mercado interno, en el que realiza más del 90%de sus ventas, que se hallan especialmente concentradas en la industria dela construcción y de muebles.

El primer eslabón del subsistema lo constituye la producción de rollizos parala primera transformación, el aserrado. Los rollizos provienen tanto delbosque nativo como de los bosques cultivados, con creciente predominiode estos últimos.

La producción anual de aserrados se sitúa en torno de 1,7 millones de m3,con un pequeño déficit en el consumo doméstico cubierto conimportaciones (en su mayoría aserrados de coníferas provenientes deChile). Los aserraderos producen centralmente para el mercado interno, yapenas algunas de las mayores plantas han conseguido comenzar aexportar volúmenes significativos de tablas cepilladas y productosindustralizados en años recientes. Existen actualmente unos 2.200establecimientos que ocupan unas 12.000 personas y están localizadospróximos a las zonas de extracción o de consumo. La Provincia de Misionesconcentra más de 40% de la producción y 27% de los establecimientos.

Típicamente se trata de una actividad llevada a cabo en pequeñasunidades: gran parte de los aserraderos produce anualmente menos que7.000 m3, mientras que apenas una decena supera los 15.000 m3 (y ningunoalcanza la producción promedio de los aserraderos en USA, 100.000 m3). Engeneral utilizan tecnología muy antigua, con bajos niveles deautomatización (clasificación visual de rollizos; la alimentación,posicionamiento y descarga de rollizos en la línea de corte se hacemanualmente) y productividad 2. No hay casi integración horizontal(desarrollo de actividades conexas a partir, por ejemplo, de los residuos delproceso de aserrado); y la integración vertical sólo se verifica en un 2 Según un reciente estudio realizado por técnicos finlandeses en la provincia de Misiones (RWS,1997), la media del porcentaje de recuperación es muy baja: a partir de 2,8 m3 de rollizos debosques implantados se extrae 1 m3 de madera aserrada, lo que se sitúa por lo menos 20% pordebajo de los estándares internacionales. Y se utilizan entre 3 - 6 horas/hombre para obtener 1m3 de madera aserrada bruta, mientras que a nivel internacional los aserraderos modernos estánempleando sólo 0,5 - 1 hora/hombre/m3.

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reducido -aunque creciente- número de aserraderos: plantaciones propias,producción de rollizos, aserrado y remanufacturas. En cambio, es muycomún la generación de energía calórica -e incluso eléctrica- con losresiduos.

La mayor parte de la madera actualmente utilizada proviene deplantaciones de pino, y en menor medida de eucaliptos y salicáceas(Cuadro 8, Anexo). Pero un número importante de establecimientos, engeneral de muy pequeño porte, utiliza madera de bosque nativo.

En su mayoría, los aserraderos producen tablas, tablones, tirantes y varillas;es decir, insumos principalmente para la industria de la construcción, perotambién para la del mueble y de aberturas (puertas y ventanas). Otros sededican a la producción de cajones y contenedores, por lo que entran encompetencia con los fabricantes de envases de cartón para el packagingde frutas y hortalizas (crecientemente favorecidos por las legislacionesambientales europeas). Los aserrados de madera de plantaciones estánconstituídos en su mayor parte por madera aserrada bruta, mientras queapenas un 20% corresponde a productos de mayor valor agregado,básicamente tableros cepillados y machimbres, y más recientemente“fingerjoint” (empatillados sin nudos).

Su principal mercado es la construcción de viviendas. Pero este rubroexperimentó una constante reducción en las últimas décadas y ademásasigna a la madera -actualmente, en Argentina- un papel secundario,cubierto por productos de baja calidad. De este modo, la existencia de unmercado reducido y poco exigente ha determinado el desarrollo de unaoferta con escasa sofisticación tecnológica y diferenciación de producto.

Entre las principales deficiencias del sector de aserrados, se destacan lafalta de secado y preservación de la madera, un bajo nivel deautomatización, reducida diversificación de productos y la ausencia deuna estricta estandarización de medidas y normas de tipificación y calidad(comunmente aplicadas a nivel internacional). De acuerdo con Aguerre yDenegri (1996), esta situación se explica en buena medida por las formasque adoptó el proceso de sustitución de importaciones en esta actividad.

Hasta los años sesenta el sector se componía, por un lado, de pequeñosaserraderos que trabajaban con madera nativa, localizados mayormenteen las provincias forestales y en buena medida proveedores de la industriadel mueble, y por otro, de una estructura de importación de madera deobra. Con la mayor oferta local de madera proveniente de plantaciones ylos crecientes problemas de abastecimiento de maderas concaracterísticas técnicas adecuadas del bosque nativo, esos aserraderos

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pasaron a producir aserrados de coníferas y a disputar franjas crecientesdel mercado doméstico, particularmente en madera de obra. Pero lacombinación de unidades productivas pequeñas y mal equipadas, con uninsumo maderero de baja calidad -concebido mayormente paraabastecer industrias de trituración (celulosa y tableros)-, dió como resultadouna producción deficiente y poco apropiada para usos de calidad.

Además, con el predominio de la producción nacional, desaparecieron lasclasificaciones que estaban implícitas en las maderas importadas,dificultando la normalización de la producción (Aguerre, 1993).

De esta forma, la configuración industrial emergente de la sustitución deimportaciones adquirió una orientación exclusiva hacia el mercado internoy hacia productos de baja calidad. La falta de adecuación tecnológica ycomercial del sector, sumado a la mala calidad de la madera disponibleen el mercado, pareciera haber contribuído no sólo a un pobredesempeño exportador sino también a la progresiva disminución delconsumo per cápita de madera en Argentina, observándose inclusocontemporáneamente la pérdida de participación en ciertos segmentosde mercado de alto valor como ser el de aberturas para construcción(donde se registra una creciente sustitución por materiales no madereros).

A pesar de tener procesos de producción diferentes del sector deaserrados, dentro de este subsistema de transformación mecánica de lamadera hay que incluir: la industria de maderas terciadas, debobinadas yfaqueadas para enchapados; la industria de fabricacón de paneles departículas y fibras, la industria de multilaminados para la construcción, etc.

Las industrias del compensado (tableros de contrachapado) y delfaqueado (láminas para revestimiento de tableros), que producen insumospara construcción, mueblería y revestimiento de tableros, han utilizadotradicionalmente maderas de bosques naturales, especialmente orientadasa obtener productos de calidad superior. Ello determinó que este segmentoindustrial sufriera crecientes problemas de abastecimiento, como resultadodel empobrecimiento del monte nativo (falta de árboles con característicastécnicas requeridas -diámetro y fuste-) en virtud de la extracción selectivasin reposición y la ausencia de manejo adecuado. Actualmente continúanutilizando una alta proporción de madera de bosque nativo (Cuadro 8,Anexo).

La inadaptación de estas industrias a dicha situación, agravada por la bajaescala y eficiencia con las que operan las plantas y por la competencia deproductos provenientes de Brasil y Paraguay -particularmente a partir de laimplementación del Mercosur-, explica que en los últimos años se haya

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registrado una notable contracción de la actividad, con cierre de variasunidades productivas (Cuadro 9, Anexo).

En la industria del compensado se observa recientemente un creciente usode madera proveniente de bosques cultivados (pino, eucalipto, álamo y“paraíso”), y a partir de 1996 se han instalado algunas nuevas plantasindustrializadoras. Además, a la producción de compensados encoladoscon urea se han adicionado en años recientes los tableros encolados confenólico. De todos modos, el consumo interno de compensado es todavíamuy bajo 3 y no se registran exportaciones, por lo cual la producciónargentina no es significativa. En los últimos años, con la dinamización de laconstrucción, ha ido creciendo la importación de compensado y deláminas para contrachapado, particularmente desde Paraguay y Brasil, .

La industria del compensado presenta una importante concentracióngeográfica: el 90% de la producción proviene de Misiones, y el 8% deNeuquén. Después del cierre de varios establecimientos en los últimos años,en 1996 existían 13 empresas ocupando unos 1.140 trabajadores. Algunasde ellas en realidad son aserraderos que se han integrado hacia laproducción de tableros de compensado. Por su parte, la industria delfaqueado comprendía 7 empresas -concentradas en Misiones y BuenosAires- y que ocupaban aproximadamente 115 trabajadores.

La producción de tableros de partículas y de fibras constituye otrosegmento importante dentro del subsistema maderero argentino.

La industria de tableros se asemeja en muchos aspectos a la industria de lacelulosa, no sólo por la materia prima empleada (madera de baja calidad,desperdicios de aserraderos) y el proceso de triturado, sino por ser ambasactividades muy capital intensivas, que se llevan a cabo en grandesunidades productivas y que exigen un nivel relativamente alto decapacitación tecnológica. En ese sentido se distinguen del resto de lasindustrias de base forestal.

Esta actividad es interesante porque permite valorizar comercialmentemaderas de escasa calidad estética pero de rápido crecimiento (álamos,pinos y eucalipto). Los tableros de partículas de bajo espesor sonampliamente utilizados en embalajes, muebles, fondos de cajones, etc,mientras que los de mayor espesor encuentran su mercado en lafabricación de muebles y revestimientos (70%) y en la construcción (30%). Asu vez, en las industrias de muebles y revestimientos estos tableros pasan por 3 De acuerdo con RWS (1997), el consumo de compensado en Argentina se sitúa en torno de 2m3/1.000 personas/año; mientras que en Chile gira en torno a 3 m3 y en Estados Unidos llega a 70m3.

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tratamientos como el laqueado o el enchapado con maderas de calidadu otros productos. Así, la evolución de este segmento en el mercado internoestá determinada por la situación de la construcción en general.

El total producido en 1996 fue de 382.759 m3 de tableros de partículas y181.452 m3 de los de fibra, lo que significó un importante aumento respectoa los años previos. Ello se explica básicamente por la instalación y puestaen funcionamiento, en 1995, de una nueva planta -Masisa, de capitaleschilenos- en la provincia de Entre Ríos, que en realidad constituye un grancomplejo industrial integrado con forestaciones, y que produce tantotableros de partículas (aglomerados) como de fibra. De esta forma, no sólose sustituyeron importaciones sino que también aumentaronsustancialmente las exportaciones (particularmente de tableros departículas), con lo cual el balance comercial ha pasado a ser positivo eneste rubro.

Actualmente existen 7 fábricas productoras de tableros de partículas, entrelas que destacan Masisa, Faplac (grupo internacional Dreyfus) yCuyoplacas. Insumen en su totalidad madera de bosques implantados(Cuadro 8, Anexo), y su producción se destina a carpintería de obra,construcción, envases y aberturas.

En lo que respecta a los tableros de fibra, la producción local comprendelos “hard-board” o de alta densidad, y los de media densidad. Los primerosson fabricados por una sola empresa -Fiplasto, ubicada en la provincia deBuenos Aires-, fundamentalmente con madera de eucalipto. Y susprincipales mercados son la industria automotriz, la de muebles y la de laconstrucción. En cuanto a los tableros de media densidad, son producidospor dos empresas -Guillermina y Masisa-. La primera se abastecíatradicionalmente con maderas del monte nativo (algarrobos, virapitá, etc)pero ha realizado recientemente un esfuerzo de reconversión que le hapermitido pasar a procesar en altas proporciones madera de plantaciones.Masisa insume integralmente madera de plantaciones (en un altoporcentaje, propias), y controla actualmente cerca del 45% del mercadototal de tableros y entre un 60-70% del de tableros MDF. El mercadoconsumidor de los tableros de fibra está representado principalmente por laindustria del mueble (en sustitución de la madera maciza) y también por laconstrucción.

La industria del mueble se desarrolló en Argentina conjuntamente con lallegada masiva de inmigrantes desde fines del siglo pasado;particularmente importantes fueron los artesanos y ebanistas de origenitaliano, muchos de los cuales se especializaron en la fabricación demuebles de estilo, de alta calidad, en las primeras décadas del siglo.

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El mercado interno fue siempre el destino casi excluyente de la producciónde muebles, pero en los últimos años de la década de los ochenta -ante lafuerte contracción de las ventas- algunas de las empresas de mayor portepasan a registrar exportaciones de importancia, que continúan hasta elpresente. Así, el coeficiente de exportación del sector pasa de 0,67% en1985 a cerca del 2% en 1997 (FAIMA, 1998). A partir de 1990 hay una netaexpansión de la demanda doméstica, pero las importaciones pasaron del 2al 22% del consumo entre 1990-94. Así, este segmento presenta hoy unfuerte déficit comercial.

El sector hoy está compuesto por un conjunto numeroso y heterogeneo dePyMES: son alrededor de 4.500 fábricas y talleres y que emplean a unos25.000 trabajadores. En cuanto a su localización georgráfica, poco más del50% de los establecimientos y el empleo se localizan en la Capital Federal yel Gran Buenos Aires. Existen además algunos polos productivos deimportancia en Santa Fé, Córdoba y Mendoza.

Con excepción de un grupo de empresas de mayor tamaño que hanmodernizado sus plantas en años recientes, esta industria se caracteriza porun fuerte retraso tecnológico tanto en lo que se refiere a maquinarias comoa diseños (Macadar, 1996), lo que explica sus dificultades competitivas. Porotro lado, un rasgo característico de las unidades productivas es su fuerteintegración vertical y la ausencia casi absoluta de prácticas desubcontratación. En cuanto a las materias primas, las empresas quetrabajan con maderas nativas enfrentan el problema de la casi extinciónde especies de alto valor (como cedro y petiribí) y sufren con la falta deregularidad del abastecimiento y, en el caso de los usuarios de madera depino, aparecen deficiencias relacionadas con la débil articulaciónexistente con el sector productor de madera, que resulta por ejemplo en lainadecuación de aserrados y piezas (dimensiones, secado, calidad, etc) alas necesidades de los fabricantes de muebles (Cooperación CEE-Argentina, 1997).

El subsistema de la leña, el carbón y la extracción de postes

Este subsistema, presente en prácticamente todas las zonas forestales delpaís pero con características propias en cada caso, constituye el sectormenos evolucionado del sistema forestal, presentando generalmentemodalidades destructivas del recurso. En muchos casos aparece ligado aeconomías rurales familiares de mera subsistencia, frecuentemente encomunidades indígenas.

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Las extracciones con fines energéticos (leña y carbón) han disminuídomucho desde los años sesenta -cuando según la FAO representaban másdel 80% del total de extracciones realizadas en el país-. Pero aún en 1996,se extrajeron más de 1 millón de toneladas de leña y casi 300 mil toneladasde madera para carbón, lo que totaliza un 17% del total de extracciones.Además, se extrajeron 190 mil toneladas de postes y 3 mil toneladas dedurmientes (Cuadro 4, Anexo).

La leña proviene en gran parte del bosque nativo, sobre todo de la regiónchaqueña, puntano-pampeana y de la selva misionera. Debe considerarseademás que más de 50% de los postes y 90% del carbón es producido conmaderas nativas. Por otra parte, se considera que las tecnologías decarbonización predominantes-generalmente hornos primitivos alimentadoscon madera- determinan un derroche de recursos forestales (Corradini (1),1993).

El subsistema de los extractos forestales

Aunque actualmente no reviste gran significación, la producción de taninoha sido una actividad muy importante en los bosques nativos argentinos enla primera mitad del siglo. Representó una importante fuente de ingreso dedivisas para el país, pero tuvo consecuencias ambientales fuertementenegativas debido al empobrecimiento de cientos de miles de ha de difícilrecuperación.

El quebracho colorado del bosque chaqueño constituía el primer eslabónde la actividad, proporcionando la materia prima para la elaboración delextracto. Su utilización industrial estaba ligada a la industria del curtido decueros, sufriendo posteriormente una fuerte competencia de productossintéticos y de taninos provenientes de otras maderas y regiones del mundo.Pero el tanino de quebracho colorado se sigue utilizando todavía en lascurtiembres y en las industrias de suelas para el calzado. La producción(aproximadamente 90.000 toneladas anuales) se encuentra concentradaen cuatro fábricas, y se orienta en gran parte al mercado externo.

La producción de derivados de la resina -extraída de los pinos- tienetambién importancia en Argentina. La resina en bruto es lavada, filtrada ydestilada en plantas industriales, donde se obtiene trementina y colofonia.El primero es un solvente (antiguamente llamado “aguarrás vegetal”)utilizado en una variada gama de actividades: desinfectantes, adhesivos,sabores, fragancias, etc. En cuanto a la colofonia, mucho más importanteque la primera tanto por los volúmenes como por los valores producidos,también tiene múltiples usos: encolante para papel o “sizing”, resinas paratintas de impresión, resinas para barnices y pinturas, resinas comestibles

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(chicles y bebidas gasesosas), resinas para cosméticos, aditivos paracementos, resinas para marcación de calles, etc.

La producción de colofonia ha ido desapareciendo de los paísesdesarrollados: por ser la resinación una actividad intensiva en mano deobra, hoy sólo continúa en países de bajos costos salariales (el principalproductor mundial es China). Actualmente existe en Argentina una solaempresa dedicada a la producción de resinas (que ocupa a más de 1.000personas en el monte) y tres plantas industrializadoras de productosderivados (que dan empleo a casi 400 personas). Estos se destinan enpartes iguales al mercado interno y externo. En 1996, las exportaciones deproductos derivados de la resina alcanzaron a 20 millones de dólares.

c) Interrelaciones al interior del complejo

Las relaciones productivas, tecnológicas o comerciales entre los distintossub-sectores que componen el mundo forestal en Argentina son escasas.Así como también son raras las instancias cooperativas que agrupan aproductores e instituciones al interior de cada rama de actividad.

En particular, y a diferencia de lo que puede observarse en países demayor desarrollo relativo, es casi nula la integración entre la industria de lacelulosa y la de las maderas. Hasta el presente no se han desarrolladoconglomerados empresarios diversificados, que se hayan integradohorizontalmente en distintos sub-sectores foresto-industiales. Y tampoco sehan constituído polos productivos que, integrados por una diversidad deagentes y actividades, exploten en forma complementaria y diversificadael recurso forestal 4. Más bien se observan, típicamente, empresas más omenos integradas dentro de cada sub-sector, así como polos deproducción especializados (como los ya mencionados del aserrado,celulosa y papel, triturado, etc).

Las escasas relaciones al interior del complejo se desarrollan casiexclusivamente a partir del uso común pero diferenciado de la materiaprima forestal. Muchos forestadores (algunos de ellos a su vez partícipes enuno u otro sub-sector industrial) abastecen de madera tanto a la industriadel triturado (celulosa y tableros) como a la del aserrado. Empresasforestales (en general de gran porte) de distintos sub-sectores participan dela gestión y financiamiento de un centro de investigación en temas 4 En dichos sistemas, comunes en los países forestales industrializados, se busca utilizar casi toda lamadera extraída y los desperdicios de las sucesivas etapas de transformación, como materiaprima para distintos productos de madera y para la generación de energía. Ello generalmenteresulta en menores costos para las distintas unidades de producción, en virtud de la disminuciónde los costos de intermediación y transporte y la valorización integral del insumo maderero.

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forestales, el CIEF (Centro de Investigación y Extensión Forestal). A su vez escomún que los aserraderos medianos (que han podido invertir endescortezadoras) vendan sus desperdicios a productores de tableros y/ocelulosa, pero ésto es limitado por la distancia que generalmente lossepara 5.

Por otro lado, experiencias asociativas entre empresas de un mismo sectorson apenas incipientes y tienen un carácter elemental 6.

Es decir, uno de los principales problemas “sistémicos” del complejo forestales la escasa integración de las distintas actividades de la cadenaproductiva y de comercialización, así como la casi inexistencia de polosforestales unificados, lo que ocasiona deseconomías y desperdicios. Esdecir, se está lejos de los modelos de aprovechamiento integral observadosgeneralmente en los países industrializados.

Una gran parte de las plantaciones pertenecen a capitales privados ajenosa la industria de transformación, y se han realizado sin ninguna asociacióncon proyectos industriales. Gran parte de la madera consumida por laindustria de celulosa proviene de explotaciones forestales de terceros, y endichas transacciones ha predominado siempre más el conflicto que lacooperación. Los aserraderos que utilizan madera proveniente de bosquesnativos tienen crecientes problemas e incertidumbres de abastecimientopor parte de los concesionarios (que explotan los montes espontáneos). Porsu lado, los fabricantes de muebles tienen escasa coordinación con losaserraderos y por lo tanto sus necesidades (medidas, calidades, secado) nosiempre están contempladas en la oferta de ese último segmento. Elcomtemporáneo proceso de modernización y diversificación de unsegmento de la industria de aserrados no se ha acompañado de unasimilar evolución del sistema de comercialización y de normas declasificación, lo que limita su capacidad de penetración en el mercadodoméstico e internacional.

Las deseconomías emergentes de tal situación son innumerables: un altoporcentaje de la madera se abandona en el monte; muchas forestacionesse encuentran excesivamente alejadas de las plantas de transformación; lamadera actualmente disponible en las plantaciones es de mala calidad -por falta de un manejo adecuado- por lo cual en general sólo puedeutilizarse para trituración (celulosa, tableros) y aserrados de baja calidad; un 5 El consumo de chips de aserraderos de Alto Paraná -la mayor planta productora de celulosa-,representaba en 1995 apenas el 14% del total de insumos madereros, a pesar de estar localizadaen una región que concentra una gran parte de los aserraderos del país.6 Pueden mencionarse la reciente constitución de un consorcio para compra de insumos en laindustria del mueble de Cañada de Gómez (Santa Fé), o el envío conjunto de piezas de maderapara su test en Italia por parte de un grupo de aserraderos.

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gran volumen de desperdicios de aserraderos (corteza, aserrín y residuos decepillado) apenas se utilizan como combustible para producción deenergía o simplemente se queman a cielo abierto, desaprovechandoalternativas posibles de valorización industrial.

Recién algunas de las iniciativas industriales más recientes han sidoconcebidas y tienen tecnología para operar una mayor integraciónforestal. Por ejemplo, la nueva planta de tableros de Masisa Argentina enConcordia (Entre Ríos) no sólo es de gran escala y tiene plantacionespropias, sino que también está adaptada para procesar como materiaprima residuos de aserraderos, de plantas de debobinado de madera y deotras industrias derivadas presentes en la región.

Además de la mencionada desintegración estructural del complejo, lapromoción forestal e industrial -enmarcada en la estrategia de sustituciónde importaciones-, al no ser concebida en función de desarrollar el“cluster” forestal sino para impulsar actividades específicas, fomentó elconflicto de intereses al interior del complejo. Como se verá más adelante,dichas políticas beneficiaron prioritariamente -dentro del complejo forestal-al segmento industrial, y dentro de él a la industria de celulosa y papel. Eldesarrollo de numerosos conflictos al interior del complejo se expresa anivel institucional en la proliferación de cámaras y agrupamientos sin queexista un “paraguas” que acoja y coherentice al conjunto.

Finalmente, tampoco funcionan adecuadamente los vínculos de laindustria con los centros tecnológicos existentes. Aquí se observandesencuentros típicos también en muchos otros sectores de actividad enArgentina, sobre todo en aquellos con un fuerte componente de PyMES. Laoferta tecnológica de los centros y Universidades es un gran medidadesconocida por parte de los productores (Asora, N°8). Aquellos reclamangeneralmente de la falta de apoyo y conciencia de los empresarios, locual por lo demás es coherente con un perfil productivo sectorial quegenera escasa demanda de tecnología, calidad e innovaciones. Y por sulado, las empresas generalmente visualizan a los centros como instanciasque no toman en cuenta sus necesidades concretas. En cualquier caso ymás allá de casos aislados, los centros tecnológicos no han jugado un roldestacado como inductores de cambios técnicos en el sector.

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CAPÍTULO II

LA EVOLUCIÓN DEL COMPLEJO FORESTAL EN LAS ÚLTIMAS DÉCADAS

a) El uso de la tierra: bosques nativos e implantados

La gran diversidad de las formaciones boscosas en Argentina es una de lasfuentes de incertidumbre en las estadísticas sobre la superficie forestal yseguramente explica en parte las diferencias que aparecen en las distintasvaluaciones. Pero además esto último pone en evidencia las tradicionalescarencias técnico-administrativas y en general la poca importanciaotorgada al sector forestal en el país.

Si se observa la evolución del uso de la tierra desde 1960, se advierte uncuadro bastante estable en el cual la superficie total no se altera y apenasdestaca un cierto avance de la agricultura (particularmente de las tierrasarables en desmedro de las “praderas y pastos permanentes”). Lastendencias generales desde mitad del presente siglo indican que: 1) lafrontera agrícola ha avanzado, 2) el avance de las tierras arables hasignificado un desplazamiento de los espacios destinados a pastoreos, loscuales, a su vez, se han ampliado (frontera ganadera) a expensas de lasáreas con bosques y montes forestales, y 3) los bosques, que por diversosmotivos representan el uso más marginal y residual, han sufrido el avancedel pastoreo y en algunos casos de la agricultura, y además han sidosometidos a un uso más intensivo y selectivo que en el pasado (Corradini(1), 1993).

Las diferencias y escasa confiabilidad que presentan las estadísticasforestales en Argentina no permiten evaluar con precisión la dimensión delos problemas forestales. Así por ejemplo, hay quienes sostienen la hipótesisde la desaparición del patrimonio forestal en los próximos decenios,mientras que otros que se sitúan lejos de las preocupaciones ecológicas,descreen que exista un proceso de destrucción del patrimonio forestal.

b) El proceso de deforestación

El proceso de desforestación comenzó ya con los inicios de la colonizacióneuropea. A pesar de esto, hasta el presente siglo la destrucción de losbosques ha sido bastante limitada, probablemente gracias a sumarginalidad geográfica y a la escasa presión demográfica. Hacia iniciosdel siglo XX, las estimaciones arrojaban una superficie boscosa cercana aun tercio de la superficie del país, es decir casi 100 millones de ha. Mientras

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que las informaciones más recientes dan cuenta de la existencia deapenas unas 36 millones de ha de superficie forestal -es decir, cerca del13% del país, menos de la mitad de lo que existía a principios de siglo-, delas cuales solamente serían utilizables desde el punto de vista económicoaproximadamente 15 millones de ha de bosques nativos y unas 800.000 hade bosques implantados.

El proceso de destrucción y/o abandono de bosques que esas cifrasevidencian parece haber resultado principalmente de distintos factoresnaturales, culturales y regulatorios, y sólo en menor medida de factores queen diversos países latinoamericanos tradicionalmente se reconocen comoprincipales causas del fenómeno, a saber: pobreza, escasez de tierras paraagricultura y ganadería, producción energética, desarrollo de lainfraestructura física, etc.

En efecto, en Argentina parecen adquirir primacía, a la hora de explicar losproblemas forestales -y en particular la progresiva reducción y deterioro delbosque nativo-, las fallas administrativas y de mercado: deficiencia de losincentivos públicos y los mecanismos de control, tradicionalismo de losbosques como bienes públicos (es en el ámbito de la propiedad fiscaldonde pareciera que se han perpetrado los mayores daños), libre accesoa las masas forestales y una cierta cultura rentista en la producción.Además, pueden mencionarse factores culturales, como la culturaagropecuaria largamente dominante en la Argentina rural y elconsecuente desconocimiento del bosque y de sus potencialidadeseconómicas, productivas y sociales. Finalmente, pero relacionado con loanterior, la escasa atención institucional que ha recibido la actividad, alpunto que puede decirse que nunca ha existido un ente administrativo delsector con un nivel de funcionamiento adecuado como para regular lagran superficie forestal existente. Refiriéndose a dicha situación, algunosautores del mundo forestal argentino hablan de “ausencia o incapacidadde la Administración Forestal argentina” (Corradini (1), 1993).

c) La forestación y el abastecimiento de madera

En Argentina, la forestación ha sido impulsada tempranamente desde elEstado (Ley 13.273 de 1948) con el objetivo explícito de recrear lasfunciones ambientales y productivas del bosque. Pero esa ley, en la que sepreveía una política forestal tendiente a conservar el bosque nativo, ha diodesvirtuada e ignorada en los hechos.

Al parecer, la concepción al mismo tiempo ambiental y productiva de laforestación implícita en dicha ley -y sin una clara distinción entre ambasfunciones-, ha favorecido en la práctica ciertas distorsiones. De hecho, en

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los últimos 25 años, la política forestal se ha orientado principalmente hacialas forestaciones productivas, dando por descontado efectos positivossobre el ambiente y descuidando por lo tanto al bosque nativo. Es decir, alamparo de un discurso que enfatizaba las virtudes sociales y ambientalesde la forestación, se han favorecido finalidades productivas y privadas y sehan desatendido precisamente las primeras.

Dicha práctica, por otro lado, respondía a la consideración implícita -hoyen proceso de revisión- que a la deforestación se debía responder con laforestación y la reforestación (Secretaría de Recursos Naturales y AmbienteHumano, 1992). Es decir, no se diferenciaba claramente entre restauracióndel bosque nativo, por un lado, y la reforestación, por otro. Por lo tanto, unapolítica originariamente concebida para proteger los suelos, ha sidoorientada principalmente hacia la reforestación con especies exóticas,muchas veces en áreas de bosques nativos, lo que implicaba tareasprevias de desmonte.

Dicha situación ha llevado, por ejemplo, a que importantes superficies deselva en la región nordeste (sobre todo en la Provincia de Misiones) hansido sustituídas con pinos o eucaliptus, lo que ha generado seriosinterrogantes sobre la sustentabilidad de estas plantaciones (problemasecológicos y fitosanitarios).

Es decir que la política de forestación llevada a cabo en Argentina haprovocado en ciertos ambientes una competencia entre formacionesforestales nativas y bosques implantados, situación que contrasta con unarealidad de vastas áreas potencialmente destinables a bosques (más de18.000 ha, como fue mencionado más arriba).

Es posible suponer que también han contribuído a ello otros factores, comoalgunos lobbies industriales interesados en la reforestación en áreas en lascuales se encontraba presente el bosque nativo, la orientación de laformación profesional de los técnicos agrónomos y forestales, algunaslegislaciones provinciales que entraron en colisión con la Ley nacional, ytambién varios problemas técnicos, como por ejemplo la casi inexistenciade oferta de plantas nativas por parte de los viveros, la escasa difusión detécnicas para conducir el bosque nativo a un equilibrio natural sostenible,etc.

En última instancia, la dinámica que ha llevado a antagonizar el desarrollode la forestación con el cuidado del bosque nativo revela una falla delmercado y a su vez la incapacidad manifiesta de la acción pública paracorregirla. Sucede que la restauración del bosque nativo en la Argentinacontemporanea, a diferencia de la forestación, presenta costos

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relativamente elevados sin que puedan vislumbrarse en el corto plazorendimientos privados adecuados (Corradini (1), 1993). Esto es así porque larestauración de un bosque nativo degradado requiere decenios, mientrasque la reforestación (con pino, eucalipto, etc) puede llevar a una buenacobertura vegetal y a la obtención de un producto comercializableapenas en el lapso de una década. Como resultado de ello, la inversiónprivada a nivel forestal tiende a concentrarse casi exclusivamente en losbosques de cultivo 7.

De acuerdo a datos recientes de la Dirección de Producción Forestal, lasuperficie actualmente forestada se aproxima a las 800.000 ha, lo quearroja en el período 1956-1997 una tasa acumulativa anual cercana al 7%,Durante el período considerado, que abarca prácticamente toda laactividad de forestación realizada en Argentina, el promedio plantado poraño fue de 20.000 ha. Sólo excepcionalmente se han superado las 50 mil hade forestación anual, mientras que durante los años ochenta y principios delos noventa es cuando se registra el menor ritmo de plantaciones.

El siguiente cuadro presenta una estimación de la evolución de lasuperficie forestada en el país, evidenciándose que a partir de 1977 hayuna disminución en el área plantada. Si se confronta el ritmo deplantaciones anuales observado en la presente década con lasestimaciones de lo que se tala anualmente (20--25.000 ha de forestaciones),se puede proyectar un escenario de estabilización del stock forestado, queen la eventualidad de un aumento significativo del consumo y/o lasexportaciones podría llevar a mediano plazo a una escasez de madera 8.De todos modos es preciso decir que el ritmo de plantaciones ha idoaumentando progresivamente en años recientes y desde 1995 se ubica entorno de las 30.000 ha anuales, con tendencia creciente.

Cuadro IIEvolución de la superficie forestada con incentivos entre 1960-97

Período Stock al final delperíodo

Superficieforestada

promedio/año 7 Estos generan importantes externalidades sociales, que surgen ante todo de su velocidad decrecimiento y fijación de CO2. Pero el problema se plantea cuando su expansión se hace aexpensas del bosque nativo, suprimiendo así otras externalidades sociales positivas y planteandoun difícil problema de evaluación de costo-beneficio social.8 Una característica de esta actividad es que las expectativas se reflejan en forma inmediata enla cantidad de hectáreas plantadas, pero su efecto en la disponibilidad de madera se refleja enel largo plazo. Esto es un factor de distorsión, ya que el consumo de madera refleja el nivel deactividad económica actual, mientras que su disponibilidad es resultado de las expectativaseconómicas prevalecientes 15 o 20 años atrás.

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1960-68 208.000 ha 20.000 ha1969-77 550.000 ha 56.000 ha1978-88 760.000 ha 28.000 ha

1990 y 1992-97 790.000 ha 24.000 ha

Nota: en 1989 y 1991 no se otorgaron subsidios.

Fuente: Denegri y Aguerre (1996) y estimación propia sobre datos de la Direcciónde Forestación, SAGyF (1998).

Debido a las escasas forestaciones realizadas durante los últimos 20 años,distintos estudios indican que en la actualidad se está saliendo de unperíodo de relativa abundancia y bajo precio de la madera para entrar enuna fase de creciente escasez y precios en alza (RWS, 1998). Ello afectaríaparticularmente a la industria del aserrado -y dentro de ella a la granmayoría de PyMES, sin forestaciones propias-. Mientras que la industria deltriturado (celulosa y tableros) es menos vulnerable ya que tiene aseguradaal menos una buena parte de sus necesidades con plantaciones propias (alo que adiciona eventualmente raleos de terceros y chips de aserraderos).

d) La regulación y promoción de la actividad forestal

Ya desde mediados del siglo pasado comienzan a dictarse una serie denormas legales tendientes a restringuir la tala del bosque nativo queacompañó el inicio del desarrollo industrial del sector. Es útil mencionar queen 1857 se instala en Buenos Aires el primer aserradero movido a vapor y en1880 la primera fábrica de tanino. Esta última actividad (en la que Argentinallega a concentrar el 80% del mercado mundial), y también la expansiónferroviaria, determinaron el diezmado de los bosques de quebracho, queocupaban áreas importantes en las provincias de Chaco y Santiago delEstero. De todas maneras, aquellas reglamentaciones de ninguna maneraexpresaban acciones tendientes al resguardo y crecimiento del bosquenativo.

En 1922 se crea el primer Parque Nacional en el área del lago NahuelHuapi (sur del país) a efectos de desarrollar una reserva ambiental yturística, pero recién en 1934 se dicta la ley 12.103 de creación de laDirección de Parques Nacionales. Esto evidencia el desinterés generalizadopor los temas forestales hasta décadas recientes y la mayor importanciarelativa asignada al crecimiento agropecuario, en un contexto en el cual elpaís llega a convertirse en un importante proveedor internacional degranos.

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Esta etapa puede considerare que concluye en 1948, cuando se dicta laprimera legislación global sobre el tema: la Ley 13.273 de Defensa de laRiqueza Forestal. A partir de entonces Argentina va a contar con unalegislación forestal que además de intentar proteger a las masas boscosasincursiona en la promoción de la actividad.

Al amparo de esta ley se crea y consolida la administració nacional delrecurso forestal, y también a partir de él se desarrollan todas las áreasprovinciales vinculadas con la silvicultura.

Sin embargo, la reglamentación parcial de esta norma legal, el proceso deprovincialización de los Territorios Nacionales que se inicia casisimultaneamente con su dictado, los diferentes cambios en el organismo deaplicación y la persistente centralidad de la orientación agropecuaria delsector primario (en un contexto de una gran demanda internacional dealimentos en la pos-guerra), no generan una real jerarquización de lasactividades e instituciones forestales (Corradini (3). 1993). La propia Ley13.273/48 explicita la preponderancia de lo agropecuario cuando en elsegundo párrafo de su artículo segundo expresa: "Entiéndese por tierraforestal....aquella que...sea declarada inadecuada para cultivos agrícolas opastoreo..".

Además de lo antes mencionado, es también cierto que a partir demediados de siglo se conjugaron una serie de condiciones quedesalentaron la producción forestal argentina, en buena medidavinculadas al clima económico general y la estrategia de desarrolloadoptada por sucesivos gobiernos: inestabilidad de largo plazo, tributaciónde las exportaciones agrícolas, proteccionismo tendiente a disminuir elprecio de la madera para favorecer a la industria local de transformación,mercado interno reducido, etc.

Pero por otra parte, la producción forestal ha sido objeto en los últimosdecenios de una política que buscó su promoción por medio de diversosincentivos. Es así que con mayor o menor éxito se han practicado unamultiplicidad de instrumentos de intervención, originariamente previstos enla ley 13.273, sobre todo dirigidos a la forestación y reforestación:exenciones y desgravaciones impositivas, créditos preferenciales, créditofiscal, subsidios y medidas de asistencia técnica y estructural.

La ley 13.273 preveía exenciones impositivas (contribución inmobliaria) enlos terrenos objeto de forestación y reforestación, correspondientes tanto abosques artificiales como nativos. Sin embargo, con el proceso de

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provincialización, esta medida perdió vigencia en los casos en que no fueincluída y/o aplicada en las legislaciones provinciales.

Dicha Ley también preveía el otorgamiento de créditos a largo plazo paraforestación. Los mismos no sólo se otorgaron a tasas subsidiadas sino queademás se restituían sin la correspondiente actualización monetaria; si bienello significó de hecho un subsidio y un impulso muy importante para laactividad forestal, los fondos disponibles asignados no fueron muyimportantes.

La desgravación impositiva prevista en la Ley 20.628 del año 1972 (IFONA-GTZ, 1990), incentivó que los valores consignados como utilidad en lasdeclaraciones juradas del Impuesto a los Réditos, se vuelquen al procesoforestal. Esta legislación parece haber sido la impulsora más importante delproceso forestador, ya que incentivó la inversión directa de la empresascelulósico-papeleras, que lograron así una mayor integración vertical. Y en1974 se sanciona el decreto 465/74 de fomento a la forestación, basadotambién en desgravaciones impositivas que cubrían, en principio, un altoporcentaje (40-70%) de la inversión.

Posteriormente la ley 22.211 de 1975 admite la desgravación impositiva paralos emprendimientos rurales en "tierras de baja productividad". Pero si bienello en principio permitía la inclusión de forestaciones, en los hechossignificó un incentivo para el avance de la actividad agropecuaria sobretierras forestales. Adicionalmente, dicha ley contemplaba, tal como la ley13.273/48, el otorgamiento de créditos por parte del Banco de la NaciónArgentina. Pero aquí también la falta de control y la posibilidad de asignarfondos a tareas agropecuarias, permitió el empleo de estos créditos enactividades no forestales.

Puede decirse entonces que la creciente inestabilidad económica y elproceso inflacionario, unidos a la falta de control administrativo, sesgaron ylimitaron la efectividad de los instrumentos promocionales aplicados. Detodos modos, ellos indujeron reforestaciones medias anuales de alrededorde 12.000 ha hasta 1965, y de 25.000 ha entre 1965-77 (ver Cuadro II). Ladécada de los años sesenta puede considerarse como el comienzo de lasforestaciones en gran escala, cuyo principal destino fue para celulosa yaserrados (de baja calidad).

Todo este esquema de desgravaciones impositivas y créditos subsidiadosfue modificado con la Ley 21.695/77, que instrumenta un sistema de“crédito fiscal” -que en la práctica se convierte en un subsidio directo quecubre entre un 70 y 40% del costo de implantación- que se abona en 3 o 4cuotas e incluye en sus primeros años subsidios adicionales para el

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desmonte. Además, establece la actuación del IFONA (Instituto ForestalNacional, creado en 1973 en sustitución de la Administración Nacional deBosques) como órgano de aplicación, dentro del marco de un PlanNacional de Forestación de 5 años de duración elaborado por dichoorganismo.

A pesar de las innovaciones y virtudes de ese cuerpo legal, la continuidaddel proceso inflacionario y las demoras en que se incurre para abonar cadacuota, transforman a este subsidio en un proceso aleatorio, en el cual elforestador puede recibir entre un 70 a un 250% del subsidio originalmenteprevisto (Corradini (2), 1993). En segundo lugar, la continuidad de lacarencia de recursos en los organismos fiscalizadores de orden nacional yprovincial impiden un correcto control y evaluación del sistema: recién apartir de 1984 los subsidios se abonan contra la inspección "in situ" de loscertificados de obra. En tercer lugar, el programa de subsidio apoya alforestador sólo hasta el tercer año del proceso, de ahí que “a posteriori”muchas plantaciones se pierdan, total o parcialmente, por falta decuidados, dado que, según Corradini (1993) “... las características delsubsidio permiten que cualquier resultado económico posterior genere unarenta positiva para su tomador”. Finalmente, en varios casos este sistematerminó financiando inversiones destinadas a otras actividades, hechofacilitado por la pripia ambigüedad del texto de ley y el bajo poder depolicía de los organismos responsables.

Así, las metas establecidas en el Plan Nacional de Forestación para elperíodo 1978-83 sufrieron un considerable retraso -estimado en 300.000 ha-,y en consecuencia en 1983 se fijan metas modestas para el quinquenio1983-87 (forestación de 120.000 ha). En 1989 se fijan nuevas metas y seaprueba el Plan Nacional de Forestación por resolución 456/89, pero al añosiguiente la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca reduce las metasde forestación y/o reforestación para 1988-90 y de hecho se paralizan lossubsidios. Entre 1978-90 el ritmo de forestación había sido escasamente de25-30.000 ha/año, y a partir de entonces y hasta 1993 el ritmo deplantaciones cae aún más.

La sumatoria de las diferentes reglamentaciones hasta aquí descriptas yaplicadas durante cuatro décadas, determinó una superficie forestada delorden de las 750/790.000 ha, lo que arroja un promedio anual no superior alas 20.000 ha. Concebidas principalmente para sustituir importaciones demadera de obra y celulosa, las forestaciones acompañaron la tímidaevolución de esos sectores industriales.

Esa área plantada puede confrontarse con una pérdida de superficieboscosa total, para el periodo 1956-86, del orden de 15 millones de ha

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(SRNyAH, 1992), lo que equivale a una reducción neta de 484.000 haanuales. Estas cifras dan una idea precisa de la magnitud del fracaso de lasiniciativas públicas destinadas a promover la preservación de las masasboscosas. Es decir, no solamente el ritmo de forestación fue inferior a loesperado sino que, sobre todo, el sistema de resguardo del recurso no fueun estímulo suficiente para defender y acrecentar la masa forestal nativa.

Por otro lado, tampoco los resultados son satisfactorios desde el punto devista de la distribución geográfica de las plantaciones, de su calidad y delos procesos inducidos de agregación de valor. En ciertos casos los subsidiosdisponibles fueron tan beneficiosos que muchos bosques fueronimplantados sin consideración alguna sobre su destino industrial, y lasplantaciones han sido en muchos casos descuidadas una vez percibido elsubsidio 9. Las prácticas de manejo aplicadas en la mayoría de lasplantaciones -particularmente en las pequeñas propiedades- no tuvieronen cuenta las necesidades de los eventuales consumidores de aserrados, ypor lo tanto generalmente descuidaron los raleos y podas.

Como resultado de esas deficiencias reglamentarias y más en general de ladinámica del complejo forestal hasta los años noventa (plantacionesorientadas casi exclusivamente para la industria de trituración),actualmente predominan las plantaciones en las cuales no se ha realizadoningún manejo o con manejos inadecuados, por lo que en general lamadera disponible es de baja calidad. Aunque veremos que se verifica enaños recientes una evolución tecnológica positiva, todavía hoy muchosviveros usan semillas de baja calidad y producen plantines “a raízdesnuda”, y en buena parte de las forestaciones los plantines se plantanmanualmente, las podas y raleos son inexistentes o tardíos, el controlfitosanitario es deficiente, etc (RWS, 1007).

La reorientación de la política económica a partir de 1990 conduce primeroal Decreto 2284/91 de Desregulación Económica, el cual suprime todo tipode subsidio y por ende paraliza las acciones del IFONA en lo que hace a surégimen de crédito fiscal (Ley 21.695), y finalmente a la disolución de eseorganismo.

Sin embargo en 1992, el Ministerio de Economía autoriza a la Secretaría deAgricultura, Ganadería y Pesca a abonar la deuda pendiente con losproductores que se habían acogido al regimen forestal en 1990, y otorga un 9 Corradini (1993) señala que “... Si en lugar de este esquema, se hubiese empleado un procesoautocontrolado, como un diferimiento fiscal a reintegrar a la tala rasa en valor madera oequivalente a la desgravación utilizada actualizada, el tomador del sistema se hubiesepreocupado por, no solo cuidar el cultivo, sino por incorporarle la máxima tecnología posiblepara incrementar su rendimiento final, ya que esta es la única manera en que puede asegurar unm áximo beneficio ante un costo fijo”.

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cupo presupuestario de 20 millones de dólares por año para subsidiar lasforestaciones. Es decir que se retorna a un sistema de promoción.Complementariamente, se genera una partida para “Programas deDesarrollo Forestal”, que contempla actividades de desarrollo tecnológico,extensión e información para el sector forestal primario.

En el nuevo sistema se modifican sustancialmente las condiciones delsubsidio, ya que éste se abona sobre plantaciones ya realizadas (de 15meses) y además el productor recibe este subsidio en función del menorrequerimiento monetario que efectue (sistema de licitación).

Por otro lado, la inacción estatal durante el período 1991-92 llevó a variasadministraciones provinciales a desarrollar sistemas de promoción forestalque complementan al régimen nacional.

e) La industria forestal

Las extracciones de madera de bosques implantados han aumentadosensiblemente en el último decenio. En 1995 se extrajeron 6,7 millones detoneladas, volumen que casi duplica las 3,7 millones de toneladas extraídasen 1985. Son en particular las extracciones de eucaliptos las que hanmostrado gran dinamismo en los últimos años, a medida que fuerontomando fuerza -desde 1987- las exportaciones de rollizos de esa especie.

Efectivamente, si en 1985 las extracciones de eucaliptos sumaban 1 millónde toneladas (29% del total), en 1987 ya habían alcanzado 1,6 millones detoneladas para llegar en 1995 a 3,1 millones (46,6% del total). De esta forma,ese año las extracciones de eucaliptos superaron por primera vez elvolumen extraído de coníferas, el cual permaneció relativamente estableen los últimos años y representó en 1995 el 37,4% del total de extracciones.

En los Cuadros 2 y 3 (Anexo) puede seguirse la evolución del valor deproducción y del valor agregado de las distintas actividades del complejoforestal desde 1980. En primer lugar se observa que, tanto desde el puntode vista del valor producido como de la agregación de valor, lasactividades incluídas en lo que podría llamarse el “sub-sistema papel”(pastas, papel y sus manufacturas, imprentas y editoriales) representan el80% del total y -dentro de él- el segmento de conversiones evidencia uncrecimiento significativo en la primera mitad de los años 90. Si a ese sub-sistema se adiciona la producción de aserrados y la de muebles, elconjunto sobrepasa el 90% del total producido por el complejo.

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Comparando la evolución punta a punta del período 1980-95, se destacala caída de la participación relativa de “carpintería de obra” y “muebles”y, al contrario, la mayor participación que adquiere “productos de papel”(cajas de cartón, pañales y otros). Ya durante el período 1990-95, ademásde “productos de papel”, crece significativamente “imprentas yeditoriales”, mientras que se evidencian pérdidas de terreno relativo enactividades como “envases de madera”, “aserrados” o “pasta y papel”.Finalmente, se observa en el Cuadro 2 (Anexo) que ciertas actividadescomo carpintería de obra, envases y muebles, registran una contracciónabsoluta de los valores producidos (a precios constantes) entre 1980-95,mientras que en los años noventa apenas hay descensos absolutos enenvases, productos de madera y pastas.

En base a datos de la FAO (Anuario de Productos Forestales) ha sidoelaborado un cuadro que evidencia cómo ha ido evolucionando el pesorelativo, en volúmenes producidos, de los distintos sectores al interior delcomplejo forestal en las últimas décadas (Cuadro 7, Anexo) 10. Si al inicio delos años sesenta la producción de madera en bruto era claramentepreponderante, los productos de primera y segunda transformación van a iradquiriendo creciente importancia y ya en 1990 alcanzan a representaraproximadamente la mitad del volumen de producción agregada. En elprimer agrupamiento, la producción de leña pierde abruptamenteimportancia relativa durante la década de 1960, mientras que laproducción de rollizos se incrementa notablemente hacia fines de los añosochenta (en buena medida destinados a la exportación), de modo queactualmente es similar el volumen productivo de ambos ítems. En cuanto alos productos manufacturados, se observa que la producción de pastascelulósicas adquiere relevancia a partir de los años ochenta, y recién en losnoventa aumenta la importancia de otros semi-elaborados como aserradosy paneles.

En lo que respecta al balance comercial externo, el sector forestal vienepresentando en las últimas décadas saldos estructurales negativos, luegode un período superavitario -durante la primera mitad del siglo- en el quepesaron muy especialmente las exportaciones de rollizos de quebracho ytaninos. A partir de 1980, sin embargo, el sector comienza a disminuír susdéficits externos y durante un breve período -entre 1988-90- incluso registróun superavit en su balanza comercial, alcanzando su máximo en 1990, conun saldo positivo de 185,5 millones de dólares (como resultado de ladiferencia entre 337,4 millones de dólares de exportaciones y 151,9 millonesde dólares de importaciones). Pero esta situación se revierte nuevamente apartir de 1991, debido a la reactivación del consumo interno y los cambios

10 Los datos de FAO no incluyen a la industria de muebles ni editoriales.

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en la política económica (disminución de aranceles a las importaciones,Mercosur, etc) (Cuadro 12, Anexo).

De cualquier manera, dentro del sector forestal se observan distintassituaciones (Cuadro 10, Anexo): sub-sectores que son importadores netos(manufacturas de madera), otros prácticamente en equilibrio (productoseditoriales) y algunos superavitarios (rollizos, taninos, pastas). En el Cuadro 7(Anexo) también puede observarse la evolución de la balanza comercialsectorial, desagregada por rubros. Allí se evidencia que algunos sectorescomo Rollizos y Pastas Celulósicas, fuertemente deficitarios en el pasado,pasaron a ser superavitarios (o disminuyeron significativamente su déficit,como el caso de Aserrados). Mientras que otros sectores, como Papel yCartón, aumentaron notoriamente su saldo negativo externo en añosrecientes.

En lo que respecta a la evolución del consumo de productos forestales,vemos, en ese mismo cuadro, que ya en 1970 se produce una bruscadisminución de las extracciones con fines energéticos (leña y carbón), asícomo también cae el consumo local de aserrados (fenómeno que semanifiesta ya desde los años treinta, cuando comienza una paulatinadeclinación vinculada con la evolución del la industria de la construcción -técnicas y estilos-, con la sustitución de materiales -madera aserrada portableros y por carpintería y aberturas metálicas-, y más recientemente conla regresiva distribución de ingresos y el creciente déficit de viviendas), todolo cual repercute en una caída del consumo agregado de productosforestales. En segundo lugar, se destaca que a partir de 1990 se produce unsensible aumento del consumo de rollizos, semi-elaborados y papeles.

Si se observa en el Cuadro 7 (Anexo) la evolución de la tasa deautoabastecimiento general del sector forestal (producción destinada almercado interno/consumo), se puede apreciar que en 1961 era del 85%, en1970 -luego de un decenio de importante crecimiento en el consumo deproductos de origen forestal- se redujo al 81%, para posteriormente alcanzaren 1980 el 87% y trepar al 96-97% ya en los años 1990.

El logro de estas altas tasas de autobastecimiento se explica básicamentepor la ampliación de la oferta interna en pastas celulósicas a partir de 1980,por la merma en el consumo y las importaciones de aserrados, y tambiénpor el fuerte aumento en la producción de rollizos. Mientras tanto, seobserva que en algunos rubros de semi-elaborados (hojas para chapas,tableros de partículas) pero sobre todo en papeles, se produce a partir de1990 una reversión de la trayectoria hacia una mayor tasa de auto-abastecimiento que había prevalecido desde los años 1960. Aunque las

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estadísticas de FAO no lo revelan, veremos que esta misma situación severifica en el sub-sector de muebles.

Es interesante analizar la dinámica de los diversos componentes del índicede autoabastecimiento. Ya en 1961 el autoabastecimiento de materialfibroso era de 98%, y a partir de 1980 se logra el 100%. Pero si se observan losproductos semi-elaborados, se ve que dicho índice ha evolucionado delsiguiente modo: 55% en 1961, 66% en 1980 y recién en 1994 alcanza el 90%.Es decir, los productos incluídos en esta última categoría han sido loscausantes del déficit de la balanza forestal en las últimas décadas, a pesardel importante crecimiento del índice de autoabastecimiento observadoen el período considerado.

En general, los productos de base forestal muestran una tendenciacreciente al autoabastecimiento hasta 1990, para comenzar luego adeclinar -con excepción de paneles de fibras y aserrados-, en función delaumento del consumo interno, la mayor penetración de importaciones y,en algunos casos, el limitado crecimiento de la oferta local. Si se analizanlos productos individualmente, merecen destacarse los resultadosobtenidos en las últimas dos décadas en el autoabastecimiento de rollizos,aserrados, paneles de fibra, pastas celulósicas y papeles, siendo que en lamayoría de esos rubros incluso se inician exportaciones de distintamagnitud.

El mercado de maderas aserradas -y particularmente el de obra-presentaba muy bajos índices de autoabastecimiento hasta los añosochenta 11. Ese panorama ha cambiado radicalmente en la última décaday actualmente la producción local abastece más del 90% del consumototal. Es interesante analizar los determinantes de ese proceso sustitutivo, yaque además algunos segmentos de la industria del aserrado presentan hoyun incipiente dinamismo exportador.

La década del setenta significó el inicio de la sustitución masiva de lamadera aserrada importada por la local. Hasta entonces, los aserraderosnacionales procesaban básicamente madera de bosque nativo. Alamparo de los distintos regímenes de promoción forestal y con la previsiónde una industria celulósica en expansión, desde los años sesenta habíancomenzado las plantaciones en gran escala. Pero hacia los años ochenta,cuando estas maduran, la producción local de celulosa no se había 11 Hasta los años setenta, los aserrados -particularmente los destinados a construcción- seabastecían de madera de coníferas importadas. A principio de siglo predominaban las llamadas“pinoteas” , provenientes mayormente de Estados Unidos. Durante la primera guerra mundialtoma importancia el “Pino Brasil” (procedente de bosques espontáneos), que dominará elconsumo hasta principios de los setenta, para ser reemplazado por pino chileno procedente deplantaciones.

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desarrollado al ritmo esperado, por lo que muchos forestadores seencontraron frente al dilema de qué destino darle a sus bosques. Es en esecontexto que la antigua estructura productiva del aserrado, que trabajababásicamente con madera de bosques nativos pero enfrentaba crecientesrestricciones de abastecimiento por la escasez del recurso, pasa a trabajar -total o parcialmente- con madera de plantaciones, de baja calidadaserrable pero abundante y barata. Y es entonces también que emerge laprimera generación de aserraderos locales concebidos para -y dedicadosa- la elaboración industrial de madera proveniente de bosquesimplantados. Los productores locales terminan de consolidar su posición enel mercado merced a algunas medidas proteccionistas y con lahiperinflación de fines de los ochenta, que ayudan a desplazar laimportación de pino chileno, hasta entonces muy competitivo.

En lo que respecta a las pastas celulósicas, hasta principios de los añosochenta eran deficitarias, registrando en 1961 un índice deautoabastecimiento de apenas 24%. Pero en 1980 ese índice había subidoal 69% y en 1990 ya se realizaban exportaciones importantes en este rubro.De cualquier modo, a partir de 1992 la balanza comercial de pastascelulósicas ha vuelto a dar algunos resultados negativos.

Por su parte, el progreso en el autoabastecimiento de papeles también hasido destacable, particularmente en papeles para diarios, rubro en el cualcasi no existía oferta local hasta final de los años setenta. Pero la evoluciónreciente evidencia una drástica caída de la participación de la oferta localen el consumo total.

f) Las políticas de desarrollo del sector foresto-industrial

La evolución favorable observada más arriba en los índices deautoabastecimiento de productos forestales hasta 1990, puede serinterpretada como un éxito de la política de sustitución de importacionesforestales que llevaron a cabo los distintos gobiernos desde antes depromediar el presente siglo. Básicamente, ella consistió en proteger laproducción nacional por medio de fuertes impuestos a las importacionesde productos terminados y a las exportaciones de productos forestalesprimarios (rollizos), al mismo tiempo que se alentaban las forestaciones y lainstalación de plantas procesadoras a través de incentivos fiscales ycrediticios.

Dicha política favoreció, en un primer momento, a la producción demuebles, papeles y conversiones, etc -al promover la sustitución deimportaciones de productos finales-, y posteriormente a la producción de

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pastas celulósicas -al aumentar su protección arancelaria frente a lasimportaciones una vez logrado el auto-abastecimiento en ese rubro-.Además, la producción de pastas, así como la de tableros, se vieronfavorecidas por la disminución del precio de su materia prima queindujeron, en parte, las retenciones a las exportaciones de madera en bruto12. Pero al mismo tiempo, es obvio que dicha política perjudicónotoriamente al sector forestal primario y en particular a los plantadoresindependientes oferentes de madera.

Además de las políticas de orden arancelario, la fabricación local deproductos forestales se benefició desde los años sesenta con un conjuntode medidas de promoción industrial. Por fuera de los incentivos a lasexportaciones industriales, se comenzaron a implementar un conjunto depolíticas públicas (de orden crediticio, fiscal y tarifario) orientadas aincentivar y promocionar la producción de insumos básicos, entre ellos laspastas celulósicas, los papeles para diarios y la madera de obra, que seencontraban entre los principales rubros de importación del país.

Por un lado y en lo que hace al abastecimiento de materia prima, el sectorva a beneficiarse del impulso forestador motorizado por los distintosinstrumentos de promoción ya descriptos, que permiten alcanzar una áreaplantada de 750.000 ha a fines de los años ochenta. Por otro lado, el sectorrecibe una serie de incentivos a la inversión industrial. Para comenzar, va aabsorber un 17% del total de proyectos presentados al amparo de la Ley14.781/58 de promoción industrial (Corradini (1), 1993). En 1961 se sancionael decreto 8141/61, por el cual se crea un régimen especial de promociónindustrial favoreciendo la fabricación de pastas por parte de empresasnacionales. Y en mayo de 1974 entra en vigencia el decreto 1.177/74, quebusca promocionar a las industrias que insumen materia prima forestal (enparticular la producción de papel para diarios y celulosa de fibra larga),otorgando una serie de franquicias impositivas y contemplando elotorgamiento de créditos preferenciales y la participación del Estado (através del BANADE) en el capital social de las empresas promocionadas.

La producción local de madera aserrada tuvo en realidad un desarrollomás aleatorio, beneficiándose indirectamente de plantacionesoriginalmente destinadas a celulosa. En efecto, su expansión de debióprincipalmente a la disponibilidad y bajo precio de madera de 12 El bajo precio de la madera de plantaciones resultó principalmente de una situación en lacual la creciente oferta de esa materia prima, originalmente destinada a triturado, enfrenta unabaja demanda de esa industria (que experimenta apenas una modesta expansión durante losochenta). Aunque un número creciente de aserraderos comienza entonces a utilizar madera deplantaciones, ésta era de muy baja calidad para ese destino industrial. Por otro lado, laexportación de rollizos de pino era inviable por la distancia al puerto de la principal zonaproductora (Misiones), y la demanda mudial de rollizos de eucalipto recién se tornó importantehacia mediados de los ochenta (Aguerre, comunicación personal).

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plantaciones a partir de los años ochenta como resultado, de un lado, delas políticas que habían alentado las forestaciones, y de otro, del modestocrecimiento (menor demanda) de la industria del triturado.

Resulta por otro lado evidente a partir de la observación de los Cuadros 6 y7 (Anexo), que la política de sustitución de importaciones y de promocióndel sector forestal implementada en Argentina durante varias décadasfavoreció en mayor medida a la producción de bienes de menor valorrelativo y con típicos comportamientos de commodities. Efectivamente, elautoabastecimiento en rubros como “madera de obra” (destinada aconstrucción), celulosa, papel y tableros progresa en forma significativahasta 1990. Mientras tanto, los productos de mayor valor unitario (como porejemplo la producción de aserrados, hojas de chapa o terciados),provenientes del bosque nativo o de bosques cultivados con un manejosilvícola orientado a la producción de madera de calidad (raleosadecuados, podas, controles fitosanitarios, etc), no parecen haber sidosuficientemente beneficiados por los programas promocionales.

Ello puede explicarse por el hecho que los rubros de madera de obra o decelulosa y papel, debido al gran volumen consumido y pese a su bajo valorunitario, tenían un peso muy significativo en el desbalance comercialsectorial (y del país), y por lo tanto constituyeron uno de los objetivos porexcelencia de la política de sustitución de importaciones. Por otro lado ycomo se vió más arriba, los programas de incentivos forestales estabanestructurados antes que nada para promover las plantaciones en tantogeneradoras de biomasa forestal, destinada precisamente a lasmencionadas actividades, sin que mediaran incentivos específicosconducentes al uso de las mismas -y del bosque nativo- para la obtenciónde productos finales de mayor calidad.

En conclusión, los programas promocionales soslayaron al bosque nativo, sumanejo sustentable y especialmente la valorización comercial de susproductos. Y favorecieron la implantación boscosa orientadaprimordialmente a captar la renta forestal -basada en los altos rendimientosobtenidos-, descuidando la valorización del producto forestal; es decir noincentivaron el trabajo sobre el bosque para maximizar la agregación devalor a partir del mismo (se considera que actualmente se usa apenas el 7%de la renta anual potencialmente extraíble de las masas forestales nativas13). De hecho, generalmente, los distintos sistemas promocionales(desgravación, créditos preferenciales, subsidios) interesaban más por laventaja financiera de corto plazo que como base para iniciativasindustriales de largo aliento.

13 FAO, 1997.

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En conjunto, las distintas iniciativas de política sectorial enmarcadas en laestrategia de sustitución de importaciones consiguieron elevar el auto-abastecimiento de productos forestales, pero no lograron inducir un niveladecuado de diferenciación y sofisticación de la oferta. Además,afectaron al sector forestal primario ya que por un lado incentivaron unamayor oferta de madera y por otro restringieron sus posibilidades decomercialización externa, lo que tuvo un efecto particularmente depresivosobre los precios de la madera en un contexto de contracción durable delmercado interno durante los ochenta.

El desarrollo del complejo foresto-industrial en Argentina, basado enforestaciones, hubiera requerido una importante coordinación entre larealización de las plantaciones y la posterior instalación de distintasindustrias de transformación, complementarias en lo que respecta al usodel material fibroso, en función de maximizar la valorización del recurso. Enla práctica, dicha coordinación fue, por lo menos, limitada. Por un lado, eldesarrollo del sector industrial no siguió el ritmo esperado en los añossesenta y setenta, de expansión de las plantaciones; por el otro, ladesproporción entre las grandes empresas celulósico-papeleras y las delsub-sector maderero, conformado por un heterogéneo conglomerado dePyMES -la mayoría de ellas de tipo familiar-, parece haber dificultado sucomplementación, elevando así los respectivos costos de producción yhaciendo menos eficiente el uso del recurso natural.

g) El desarrollo de las instituciones vinculadas al complejo forestal

En el sector privado, las instituciones vinculadas a la actividad forestaliniciaron su conformación a partir de la segunda mitad de la década del'30, siendo la Federación Argentina de la Industria de la Madera y Afines(FAIMA, 1930) una de las primeras entidades que tendió al nucleamientodel sector.

Con posterioridad a ella se desarrollan otras entidades de importancia parael mismo, tales como la Asociacion Forestal Argentina (AFOA,1946) y laAsociación de Fabricantes de Celulosa y Papel (AFCP, 1955): todas ellasnuclean a empresarios y plantadores, que frecuentemente estánvinculados a más de una de ellas.

Más allá de las ya mencionadas, el sector presenta una variada gama deinstituciones y asociaciones. Debe destacarse, sin embargo, que si bien laconformación de entidades forestales privadas se inició tempranamente, laalta dispersión de las mismas en sus ramas específicas y la carencia de una

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instancia aglutinante del conjunto, parece haber determinado un escasopoder económico y político por parte del sector (Corradini (3), 1993).

El dictado de la Ley 13.273/48 expresa, por primera vez, la voluntad estatalde consolidar al sector y va a dar el marco para la creación de un conjuntode políticas e instituciones a él relacionadas; para comenzar, ella determinala creación de la Comisión Nacional de Bosques (CNB).

Esta Comisión, integrada por los representantes de las Provincias y de lasentidades privadas antes mencionadas, tambien permite la participaciónde otras entidades vinculadas con el sector, teniendo por objeto el asesoraral organismo de aplicación. En un primer momento, dicha instancia era laAdministración Nacional de Bosques, que luego es transformada en elServicio Forestal Nacional (1968) y en el IFONA (1973). Desde 1992, ladisolución de este último organismo condujo a un desdoblamiento de laresponsabilidad sobre los bosques implantados y los montes nativos, quepasó a recaer respectivamente sobre la Secretaria de Agricultura,Ganadería y Pesca y la Secretaría de Recursos Naturales y AmbienteHumano.

El periodo posterior a la sanción de la Ley 13.273 ve fortalecer otrasinstituciones privadas y estatales, tales como la Comisión Nacional delÁlamo (Ley 13.023 de 1952), la Comisión Nacional del Quebracho (Ley19.989 de 1972) y el Centro de Investigaciones y Experiencias Forestales,(CIEF), creado en 1984 por las principales empresas del sector.

Al respecto cabe señalar, que la Ley 13.273/48, si bien también confiere a suorganismo de aplicación las funciones de investigación, en la práctica ésteconcentra su atención sólo en el área de promoción y algo deextensionismo forestal. Las actividades de investigación van a recaer sobreel Instituto Nacional de Tecnologia Industrial (INTI), creado en 1957. En suseno se desarrolla el Centro de Investigación de la Celulosa y Papel(CICELPA) y posteriormente (1977) el Centro de Investigación Tecnológicade la Madera (CITEMA). En 1980, con la Cooperación Japonesa, se crea enel INTI el Centro de Envases y Embalajes.

En años recientes han surgido otros centros tecnológicos, en algunos casosen el seno de Facultades Forestales, que realizan investigación y desarrollo,extensionismo y prestan distintos servicios de asesoramiento y asistenciatécnica (secado, afilado, mantenimiento, etc) y consultoría, tanto en elárea de la producción primaria como industrial. Actualmente varios deestos centros se encuentran trabajando en un projecto común deinvestigación en el área de clasificación de la madera. Puedenmencionarse el Centro de Investigación y Extensión Forestal Andino

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Patagónico (CIEFAP, en Esquel, Chubut, financiado en parte por lacooperación alemana -GTZ-), la Asociación Centro Tecnológico de laMadera (ACTM, Montecarlo, Misiones) y el Instituto Tecnológico de laMadera (ITM, Universidad Nacional de Santiago del Estero).

En lo que respecta a la formación de nivel terciario (ingenieros forestales),hasta mediados de siglo los temas forestales estaban subsumidos dentro dela carrera de Ingeniero Agrónomo. Recién en 1958 se crea la primeraFacultad de Ciencias Forestales (Misiones), y a partir de ese momento sedesarrollan centros especializados en distintas localidades: La Plata (Bs. As.),Eldorado (Misiones), Santiago del Estero, Formosa y Esquel (Chubut). En esascinco Facultades Forestales tambien se desarrollan tareas de investigación,en algunos casos vinculadas con empresas forestales.

También existen algunos centros de capacitación técnica que tienenbastante importancia para la actividad foresto-industrial a nivel regional. ElInstituto Agrotécnico de Virasoro (Corrientes) incorporó desde 1986 unacarrera de técnico forestal, y dicta regularmente cursos cortos decapacitación paramandos medios y operarios forestales. El Centro deTecnología de la Madera (CTM, parcialmente financiado por la GTZ),creado en 1990 en Montecarlo, Misiones, dicta cursos de capacitación y almismo tiempo da asistencia técnica a la industria forestal, básicamente delaserrado.

En relación al funcionamiento e interacción de las instituciones forestales enla actualidad, puede decirse que los productores forestales, junto conalgunas empresas básicamente dedicadas a la actividad primaria perotambién con actividades en el sector secundario, se nuclean en la AFOA,que cuenta con mas de 1.100 socios. Esta entidad se vincula en la ComisiónNacional de Bosques con FAIMA, entidad de segundo grado conformadapor diferentes Cámaras, que operan tanto en la transformación inicial de lamadera (aserrado, trituración, etc) como en el proceso siguiente, tendientea la obtención de un bien de consumo final (muebles, tableros, etc).

En la Comisión Nacional de Bosques también interactúa con las entidadesantes mencionadas la AFCP, que nuclea a las grandes y medianasempresas del rubro celulósico-papelero, la cual por su lado tambien serelaciona con FAIMA por la participación de ambas en la Unión IndustrialArgentina.

Si bien también existen entidades de productores de nivel provincial norelacionadas con ninguna de las entidades precedentes, y algunosproductores no asociados a ninguna de estas instituciones, su número esescaso y no pesan en el accionar del sector.

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CAPÍTULO III

EL COMPLEJO FORESTAL EN LOS AÑOS NOVENTA

a) Restructuración del marco regulatorio e institucional

Hasta la presente década, puede decirse que las diferentesrestructuraciones del Sector Público argentino no alteraronfundamentalmente a las Instituciones vinculadas con el sector forestal. Peroa partir de 1991 se van a tomar iniciativas que alteran profundamente laconfiguración institucional actuante en éste ámbito.

En 1991, mediante el Decreto N 2284/91 de Desregulación Pública, seprocede a la disolución del Instituto Forestal Nacional. Este hechodeterminó, en un primer momento, la paralización del proceso forestador,ya que no sólo se cuestionó la sobrevivencia del IFONA, sino que tambiense replanteó el mantenimiento de los subsidios explícitos o implícitosotorgados en función de la Ley 21.695 que regía desde 1977.

Paralelamente a la disolución del IFONA, se transfieren susresponsabilidades a diferentes á reas. Así, la Secretaría de Agricultura,Ganadería y Pesca ( SAGyP) pasa a responsabilizarse exclusivamente de lasplantaciones (y excluyendo a aquellas que se realizan en el interior de lasmasas forestales nativas), para lo cual crea en su ámbito la Dirección deProducción Forestal.

Al mismo tiempo, esta restructuración estatal derivó la competencia sobremontes y bosques nativos a la recientemente creada Dirección de RecursosForestales Nativos. Ella integra la Dirección Nacional de Administración delos Recursos Naturales, dependiente de la Secretaría de Recursos Naturalesy Ambiente Humano. De esta Secretaría tambien pasa a depender laAdministración de Parques Nacionales.

Las acciones de extensión e investigación forestal pasan a ser competenciadel Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), los aspectossanitarios pasan a ser controlados por el Instituto Argentino de Sanidad yCalidad Vegetal (IASCAV), y finalmente quedan en manos del InstitutoNacional de Semillas (INASE) las funciones de control genético.

Es opinión muy difundida que se ha generado así una distribucion defunciones tecnico-administrativas un tanto irracional, ya que se duplicanacciones y se dificulta la administración de políticas coherentes para elsector forestal como un todo (Corradini (1), 1993).

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Actualmente, entonces, las actividades de investigación forestal en elámbito estatal se llevan a cabo básicamente en el INTA. Esta institucióntiene una larga tradición en investigación y extensionismo agrícola, peronunca tuvo gran relevancia en el sector forestal. De todos modos, en 1993formula un programa ad-hoc, cuyas actividades no se limitan al bosqueimplantado. Con la absorción de infraestructura y personal del IFONA,actualmente el INTA destina a investigación forestal 25 estacionesexperimentales y unos 45 profesionales, de los cuales el 70% realizaninvestigación y el 30% restante se dedica a tareas de extensión.

En la ejecución de su Programa Nacional Forestal, el INTA coordina susactividades con las que desarrollan dos entidades privadas, el Centro deInvestigaciones y Experiencias Forestales (CIEF, financiado por aportesempresarios), y la cooperación alemana representada por la GTZ (coninstalaciones en Misiones y Chubut). A ellas debe sumársele los yamencionados centros del Instituto Nacional de Tecnología Industrial y lascinco Facultades Forestales existentes en el país.

Paradójicamente, luego de la restructuración institucional antes descripta -que en principio se orientó a reducir el protagonismo estatal en el fomentode la actividad- van a ir gestándose progresivamente iniciativas de políticasectorial que alcanzan hoy una dimensión importante.

En 1992 comienza a implementarse un nuevo Régimen de Promoción dePlantaciones Forestales, administrado por la Dirección de ProducciónForestal (SAGyP), que significó la reactivación de los incentivos fiscales a laforestación, que estaban suspendidos desde 1990.

El nuevo sistema de promoción forestal, que entre 1993-97 contóanualmente con una partida presupuestaria de 20 millones de dólaresdestinadas en principio a incentivar la forestación de unas 30.000 haanuales, consiste en un subsidio fijo por ha plantada que se efectúa a travésde un pago único después de 15 meses de realizada la plantación. Esepago cubre un porcentaje variable de los costos totales, en función delárea plantada: en forestaciones de pequeños productores puede cubriraproximadamente un 80% del presupuesto total.

Una de las principales innovaciones respecto al régimen anterior esprecisamente que el subsidio sólo se otorga contra plantación lograda, yademás el acceso a él se logra a través de un mecanismo de licitación 14. 14 Entre las principales críticas que han hecho al nuevo sistema, se señala que no contemplaincentivos a la difusión de semillas mejoradas, a la contratación de técnicos, a la formación decooperativas de PyMES ni a la plantación de especies “de ley”. Además, no determina áreas

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Entre 1992-97, se acogieron al nuevo régimen unos 4.000 productores yfueron forestadas unas 130.000 ha. En 1995, mediante el Decreto 711/95, elrégimen es jerarquizado y ampliado, dando a los inversores un horizonte deplanificación de 5 años.

Paralelamente, la inacción estatal del periodo 1991/92, que se manifestó enla disolución del IFONA y en la paralización de los planes de promociónforestal, motivó a las Provincias a impulsar acciones en este sentido. Así,tanto la Provincia de Misiones, como la de Corrientes, Mendoza y Santa Fe,desarrollaron diferentes esquemas de incentivos forestales. Ellos, conexcepción de la Provincia de Santa Fe, determinan montos fijos de subsidio,mientras que esta última innovó al plantear un esquema de retribución alcapital invertido.

En la mayoría de los casos son programas plurianuales, y si bien Corrientes ySanta Fé promocionan exclusivamente la forestación tradicional, Misionesinnova en el apoyo a la reforestación del monte nativo y el desarrollo deviveros, mientras que Mendoza, en función de su particular esquemaproductivo, optó por apoyar las forestaciones en cortina (protección acultivos). Lo novedoso de esta situación es que las provincias hancomenzado a adoptar políticas activas de fomento a la forestación.

Por otro lado, en 1995 se lanza desde el Poder Ejecutivo el Plan deDesarrollo Forestal, que se traza como objetivo inicial lograr la implantaciónde 1 millón de ha adicionales en 10 años (es decir, 100.000 ha/año) 15,mejorar la tecnología de producción primaria, aumentar la calidad de lamadera obtenida, aumentar la productividad y consolidar “polos forestalesde producción diversificada”.

En ese marco, en 1997 se sanciona la Ley de Estabilidad Fiscal para laactividad forestal, que garantiza a los inversores la estabilidad fiscal (la nomodificación de la carga tributaria total) por 33 años. Y a fines de 1997, elPoder Ejecutivo presentó un proyecto de “Ley de Inversiones para BosquesCultivados” que pretende complementar la Ley recientementesancionada, ofreciendo atractivos fiscales especiales (similares a loscontemplados en la Ley de Minería): además de mantener la estabilidadfiscal, permitiría entre otras cosas la eliminación de impuestos, la devoluciónanticipada del Impuesto al Valor Agregado y el mantenimiento por 10 añosdel sistema de promoción forestal. promocionadas (en función de la localización industrial o de motivos ecológicos), ni contemplaun sistema crediticio que apoye al productor hasta el cobro del subsidio. Finalmente, seargumenta que al circunscribirse a las plantaciones exóticas, el nuevo régimen deja a la mayorparte de la masa forestal (bosque nativo) sin respaldo promocional (Corradini, julio 1993).15 A principios de 1998 se duplican las metas oficiales relativas al crecimiento del área forestada,que actualmente se proponen alcanzar 2 millones de ha forestadas en 10 años.

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Por otro lado, en marzo de 1997 se aprueba el “Proyecto Bosques Nativos yÁreas Protegidas”, que tiene por objetivo crear un marco legal y generarinformación para favorecer el mantenimiento y manejo de bosques nativos.Con ello se intenta corregir el hecho reconocido que la mayoría de lasextracciones de esos bosques se practican de forma irracional y no comofruto de planes de ordenación del recurso; y que existe una gransubutilización del bosque nativo (FAO, 1997).

Además de las políticas de promoción y fomento, cabe analizarrápidamente otros dos aspectos relacionados con el nuevo marco macro-regulatorio de los noventa y que tienen gran incidencia sobre lacompetitividad del sector forestal argentino.

Hasta la segunda mitad de la década del '70, el sistema financiero localoperó con tasas de interés reales negativas; de ahí queindependientemente del sistema de estímulos oficiales vigentes, el sectorforestal podía obtener recursos -aunque escasos- provenientes del sistemabancario oficial, sobre todo tomando en cuenta que éste apoyo estabaexplícitamente pautado en la ley 13.273/48.

A partir de ese momento esta fuente de financiamiento se fue restringiendo,pero sobre todo a partir de la Ley de Convertibilidad (1991), cuando la tasade interes activa se torna francamente positiva y desalienta cualquierposibilidad crediticia para el sector.

La producción foresto-industrial se caracteriza por su bajo valor en relaciónal peso y al volumen, y como además en Argentina los centros de consumoestán generalmente a grandes distancias de las zonas de producción, elcosto del transporte es un factor muy relevante para la competitividad delsector.

En ese sentido, la extensión del sistema de peaje a todo el territorio nacionaly en especial sobre las rutas más transitadas por los camiones madereros,ha determinado un incremento adicional de los costos de producción deesta materia prima, máxime en un país donde la elaboración no se efectúa“in situ” sino que normalmente se generan polos de procesamiento en loscentros poblados más cercanos.

Adicionalmente,la ubicación estratégica de las cabinas de pago y sucorrespondiente balanza de control de la carga transportada, ha evitadosobrepesos en los transportes (que antes eran la norma). Ello resultó en queun costo oculto -como era la destrucción de la red vial, que antes era

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absorvido por la comunidad en su conjunto- ha pasado ahora a sercargado en el transporte de la materia prima.

Los altos costos del flete fluvial (con costos adicionales por riesgo de esperay demoras en el estibaje) y la ineficiencia del sistema ferroviariodeterminaron hace ya tiempo la priorización del transporte vehicular paralos productos del complejo. Pero a partir de la sanción del Decreto 817/92,que desregula las tarifas concernientes al transporte fluvial y marítimo, esecuadro ha cambiado notablemente, ya que se estima que ha traídoaparejadas reducciones de un 50 a un 90% en las tarifas.

A ello hay que adicionar la privatización del sistema de transporteferroviario, y una serie de medidas que benefician a los productores eimportadores de bienes de capital (que incluyen a bienes como camiones,ómnibus y tractores), todo lo cual determinará probablemente una mayoreficiencia y reducciones en los costos de transporte de la actividadforestal.

b) Restructuración productiva y desempeño competitivo

La gran inestabilidad macroeconómica que atravesó Argentinadurante la década de 1980 y la sostenida contracción de lademanda doméstica, resultaron en bajos niveles de inversión enel sector forestal, tanto en la producción primaria (forestación)como industrial. Distintas fallas regulatorias, ya analizadas en estetrabajo, no permitieron contrarrestar una dinámica generalnegativa.

En los primeros años noventa, el fuerte cuestionamiento al modelo de“sustitución de importaciones” y a las políticas promocionales provocaronuna disminución aún mayor del ritmo de plantaciones. Es que entre 1990-92se suspendió el subsidio a la forestación, y si bien la estabilidad elevó elconsumo, los mercados forestales fueron afectados por los mediocresdesempeños de la industria de celulosa y papel, muebles y otros, en elnuevo contexto competitivo que impuso la liberalización de la actividadeconómica.

Sin embargo, algunos factores parecen haber inducido un cambio detendencia, claramente afirmado a partir de mediados de la presentedécada. Actualmente se observa un nuevo impulso forestador: en 1997 lasuperficie plantada habría alcanzado las 40.000 ha, lo que se aproxima delpromedio anual plantado durante el período de máxima actividad forestalde los años 60-70.

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Por un lado hay que considerar la (ya mencionada) progresivaconsolidación de un marco de política sectorial, que se inicia en 1992 conla implementación del Régimen de Promoción de Plantaciones Forestales yse completa con el Plan de Desarrollo Forestal (1995), la Ley de EstabilidadFiscal por 33 años para la actividad forestal (1997) y el actual proyecto deLey de Inversiones Forestales. En conjunto, dichas medidas ofrecen a losforestadores subsidios, reglas de juego estables (estabilidad fiscal) en elmediano plazo y una serie de intervenciones de apoyo técnico, comercial,etc.

Y por otro lado, actualmente comienza a percibirse una dinamización delos mercados forestales, manifiesta tanto en el creciente flujo deexportaciones de rollizos, chips y aserrados, como en la irrupción de nuevosactores empresariales (de gran porte, algunos de ellos extranjeros) enactividades como celulosa y papel, aserrados y tableros, que buscanampliar su base de recursos naturales. Las nuevas inversiones en forestaciónestán concentradas mayormente en no más de 20 empresas (nacionales yextranjeras).

Además, las inciertas perspectivas de precios para algunos de losprincipales cultivos de exportación de Argentina, estarían induciendo aalgunos productores agropecuarios a interesarse por este mercado ygenerar un proceso de incorporación forestal en sus establecimientos(Corradini (1), 1993).

En este nuevo escenario se está produciendo una creciente difusión detécnicas de selección y manejo forestal orientadas a optimizar lavalorización del bosque, como resultado tanto de los incentivos fiscales(que favorecen las podas y raleos), la búsqueda de madera de calidadpara aserrado 16 y las prácticas más modernas incorporadas por losnuevos agentes 17. Así, comienza a difundirse el uso de semillas de orígenesseleccionados, plantines en contenedores, mecanización del plantío,menores densidades de plantación, podas y raleos periódicos, control dehormigas y hongos, etc (RWS, 1997). 16 Los forestadores que han hecho un manejo adecuado de sus bosques pueden obtener altosprecios de su madera de calidad. En Misiones, el precio de madera pulpable de Pinus se situaba-a fines de 1997- en torno de 15-20 dólares/tn puesta en fábrica; los aserraderos pagaban entre20-30 dólares/tn de madera para aserrío no podada y puesta en aserradero; por su lado, laindustria de contrachapado pagaba entre 30-35 dólares/tn de rollizos no podados de grandiámetro, y llegaba a pagar entre 65-85 dólares/tn de troncos podados de gran diámetro (RWS,1997).17 Protisa Forestal instaló recientemente el vivero tecnológicamente más avanzado del país,incorporando desarrollo bajo cubierta, fertirriego automático y sembradora de precisión. Produceplatines de pino y eucalipto en contenedores, mientras que los viveros de grandes empresascomo Alto Paraná y Papel Misionero aún producen plantines “a raíz desnuda”, que se plantangeneralmente en forma manual.

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Considerando más en general la situación del complejo forestal argentinoen los años 1990 (hasta la crisis asiática de 1997), puede decirse que laestabilización económica, el aumento sustancial del consumo interno y el“boom” de la construcción, los cambios regulatorios que favorecieron alas inversiones extranjeras y la preocupación pública por promocionar eincentivar el desarrollo forestal, de un lado; y por otro las favorablescondiciones internacionales (combinación de una demanda en alza concrecientes restricciones para ampliar la explotación del recurso forestal enlos países desarrollados), han llevado a un escenario más dinámico en loque se refiere a inversiones (sobre todo extranjeras), restructuraciones,sofisticación del mercado, exportaciones, etc. Este proceso esparticularmente visible desde mediados de la década, siendo que losprimeros años noventa estuvieron más signados por la “retirada” estatal yla dificultad de los distintos sectores para hacer frente a la desregulación yla apertura.

En el período 1995-97 se estima que el sector foresto-industrial recibióinversiones por 1.000 millones de dólares, y hacia mediados de 1998 seencontraban en estudio proyectos totalizando cerca de 4.000 millones dedólares. En su mayoría, estas inversiones provienen de capitalesextranjeros, en algunos casos en asociación con firmas nacionales, ytienen por objeto nuevas forestaciones con destino industrial, instalaciónde nuevas plantas o ampliación y reconversión de las existentes.

El subsector maderero

Este sector tuvo un desempeño desigual durante los años noventa, conalgunas industrias como muebles muy afectadas por la apertura y otrascomo aserrados y tableros que mostraron un comportamiento expansivo.En conjunto, la estabilización y el crecimiento del consumo llevaron a unaumento de las capacidades productivas, mientras que las nuevascondiciones de competencia generadas por la apertura condujeron aesfuerzos de modernización de procesos y productos 18.

La importación de máquinas por parte de este subsector deprocesamiento mecánico de la madera fué aumentando durante estosaños, pasando de 24,240 millones de dólares en 1992 a 43,578 milones dedólares en 1994. En los últimos años se intensificó la importación de

18 Por ejemplo, comienzan a fabricarse recientemene en el país tableros alistonados macizos yMDA, que ya estaban presentes en el mercado internacional desde hacía una década.

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máquinas CNC, que alcanzó un pico de 78 unidades (cepilladoras,fresadoras, taladros, etc.) en 1996 19.

En la industria argentina del aserrado en los últimos años severifica un notable proceso de reequipamiento, modernizaciónde instalaciones e incorporación de secaderos, con elconsiguiente aumento en la escala. En varios casos, lacomplementación con líneas de producción de “finger joint” -molduras, multilaminados (“gluelam”) y tableros alistonados(”EGP”)-, está permitiendo optimizar el aprovechamiento de uninsumo forestal compuesto actualmente por rollizos de bajacalidad y cuyos diámetros promedios tienden a disminuír en lospróximos años (Aguerre, 1996; RWS, 1997) 20.

Esta nueva estructura empresarial viene posibilitando uncrecimiento gradual de las exportaciones de productos máselaborados, tales como aserrados, “decking” y “fencing”, “fingerjoint” de blanks de pino para molduras, machimbres, maderaclear, tableros alistonados, etc. Las exportaciones de aserrados,casi inexistentes hasta 1992, llegaron a las 27.500 ton en 1996(Cuadro 11, Anexo).

Hay que destacar aquí el nuevo y creciente protagonismo en elsubsector maderero de medianas y grandes firmas nacionales einternacionales, que tienden a difundir un nuevo patrón deorganización industrial (mayor escala, íntegración productiva,diversificación y calidad) y una mayor orientación haciamercados externos.

En cuanto a las nuevas inversiones extranjeras en el subsectormaderero, merecen destacarse las de origen chileno (lasforestaciones y planta de tableros de Masisa en Entre Ríos, laplanta de chips para exportación en Provincia de Buenos Aires -Necochea-, y los proyectos de instalación de grandes plantas deaserrados y tableros por parte de Celulosa Arauco, después de suadquisición de las forestaciones y la planta de celulosa de AltoParaná). Pero también pueden mencionarse las inversionesrecientes de empresas internacionales como Shell (forestacionesy aserraderos), Fletcher Challenger (Nueva Zelandia, maderasaserradas de alto valor), Trillium (USA, fábrica de láminas de

19 Estos datos fueron proporcionados por la Dir. de Prod. Forestal de la SAGyP, utilizando comofuente INDEC.20 Los precios de venta de estos productos “empatillados” son entre 2 - 5 veces más altos que elprecio normal de la madera aserrada de pino.

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madera de lenga en la Patagonia) y Danzer (Alemania,forestaciones de alto valor para producción de láminas).

En relación a las empresas nacionales, algunas de ellas (comoLas Marías y Agromadera) ya estaban vinculadastradicionalmente al sector forestal primario y ahora hanconsolidado su integración hacia adelante (aserrado); mientrasque otras como Pérez Companc, Puerto Laharrague, Lipsia yForestadora Tapebicuá, comenzaron a forestar en los añossetenta (o a explotar maderas nativas, como el caso de “Bosquesdel Epuyén” con la lenga), luego pasaron a aserrar tablas yrecién en años recientes están introduciéndose en la producciónde remanufacturados de mayor valor. Se observa aquí unnotable proceso de aprendizaje a lo largo de las últimas dosdécadas, donde al tiempo que se va sofisticando la actividad detransformación industrial se procede a mejorar el proceso deselección y manejo del recurso forestal. Hay todavía una franjade nuevos aserraderos sin forestaciones propias pero muydinámicos (incluso en mercados externos, como la empresaFiyoint), que se han instalado para aprovechar la situaciónreinante a comienzos de los noventa, de relativa abundancia ybajo precio de la madera de plantaciones.

La modernización de un segmento de la industria del aserradodurante los años noventa tiene que ver un conjunto de factores,además de la situación mencionada de nueva abundancia ybajo precio de la materia prima forestal. Muchos aserraderosvenían trabajando con equipos obsoletos y adaptados paraprocesar madera de bosque nativo, y decidieron proceder aincorporar maquinaria actualizada cuando a principios de losnoventa se estabiliza el horizonte macroeconómico, crece lademanda interna, bajan los aranceles de importación y se retrasael tipo de cambio 21.

Por su lado, la creciente integración vertical de un buen númerode aserraderos es uno de los rasgos más importantes de la actualreconversión productiva del complejo forestal y merece seranalizada en detalle. Ella reconoce varios determinantes:

21 Aguerre señala (comunicación personal) que las máquinas de aserrado, moldureras ymachimbradoras, se commoditizan y abaratan dramáticamente haca fines de la década de losochenta. Durante esa década Brasil consigue pasar a fabricar maquinaria de buena calidad, yel Mercosur facilitó las importaciones de ese origen.

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• Hay como dijimos una trayectoria natural de aprendizaje porparte de productores que hasta hace pocos años eran apenasforestadores, y que han ido acumulando conocimientos yexperiencia, primero en materia forestal y actualmente en elplano de la transformación de la materia prima.

• También ha sido un factor dinamizador importante laestabilidad económica y el aumento del consumo doméstico;pero sobre todo las buenas posibilidades que el mercadointernacional comenzó a abrir a productores de bajo costo,con disponibilidad de madera de plantaciones y que asegurenprovisión y calidad.

• Las facilidades que trajo la apertura comercial de los noventapara importar maquinarios y equipos hizo posible lareconversión tecnológica. Por lo demás, las barreras a laentrada bajaron sustancialmente en años recientes, tantodesde el punto de vista de los montos de inversión requeridoscomo del acceso a la nueva tecnología (know-how, equipos,colas, etc) 22.

• Otro factor que parece haber incentivado a las empresas paratransitar hacia productos de mayor valor (que en el caso deaserrados significa al mismo tiempo menor volumen) fue lanecesidad de minimizar el costo unitario del flete, en un paísdonde las zonas de producción están bastante alejadas de loscentros de consumo y en un período en el cual lasprivatizaciones recientes han redundado en un aumento delcosto del transporte (vía peaje y vía mayores controlesrodoviarios sobre carga).

• Finalmente, la deficiente calidad de la madera actualmentedisponible en el mercado así como las expectativas de unamenor disponibilidad de madera en el futuro, también parececontribuir a la orientación hacia productos de mayor valor. Enefecto, como se dispone mayormente de piezas cortas, connudos, etc., y como además la tendencia de los precios es aaumentar por la escasez creciente de madera, los aserraderosprecisan imperativamente optimizar el grado deaprovechamiento del recurso para mejorar sus niveles derentabilidad. Eso significa pasar a una segunda manufacturade las piezas, para obtener finger joint, tableros alistonados ovigas multilaminadas.

Más allá de la reconversión productiva protagonizada por un conjuntonumeroso de aserraderos, esta industria todavía se caracteriza por bajos 22 En efecto, las tecnologías de remanufactura se desarrollaron en los países centrales -principalmente USA- recientemente, durante los años ochenta.

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niveles de productividad y automatización, bajas escalas, ausencia declasificaciones, baja calidad del insumo maderero, etc. Si a pesar de ellola industria del aserrado no se vió particularmente afectada por laapertura económica, es porque el mercado doméstico -debido a suscaracterísticas de bajo volumen y enfocado a productos de baja calidad-, resulta poco atractivo para los proveedores internacionales, que ofrecenmadera en grandes volúmenes y de alta calidad.

La industria de tableros es claramente -dentro del complejo forestal- laactividad que ha mostrado mayor crecimiento en los años noventa,particularmente la de tableros de fibras (Cuadro 9, Anexo).

Indudablemente el dato de mayor relevancia ha sido la instalación en1995, por parte de capitales chilenos, de una nueva fábrica de tableros deportículas y fibras, Masisa, integrada con forestaciones y la fabricación deresinas melamínicas (usadas en el revestimiento de los tablerosaglomerados). Pero también otros productores como Faplac y Cuyoplacashan realizado inversiones importantes para modernizar procesos, amplicarcapacidades y ofrecer nuevos productos. Cuyoplacas instaló en 1993 unaplanta de tableros aglomerados -comprada “llave en mano” deAlemania-, y en 1998 una planta de melamina. Faplac aumentó sucapacidad instalada de tableros crudos, melamínicos y con laminadoplástico, y comenzó en 1997 a producir una línea de “finish oil” utilizandopapel proveniente de Dai Nippon Paper.

De esta manera no sólo han aumentado las capacidades productivas sinoque también se ha modernizado (mayor diversificación y calidad) laoferta: es recién durante los años noventa que comienzan a producirse enel país tableros MDF (Guillermina y Masisa) y tableros revestidos con folio(Cuyoplacas). Como resultado, la producción local ha conseguidodurante esta década sustituir importaciones, alcanzar elautoabastecimiento a partir de 1995 y pasar a exportar.

La industria del mueble de madera se vió seriamente afectada por laapertura comercial a principios de esta década, particularmente en lossegmentos de productos más estandarizados y de bajo valor. En esos añosse produce un proceso de achicamiento de las empresas en términos deempleo: el porcentaje de talleres que ocupan de 1-5 personas pasa de32% sobre el total en 1985 al 44% en 1993 (Surasky, 1995).

Como se observa en el Cuadro 9 (Anexo), en la última década se produceuna reducción significativa del número de establecimientos y del empleo,y al mismo tiempo un notable aumento del promedio de producción porestablecimiento. Esto evidenciaría una dinámica polarizada en el sector,

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con un crecimiento importante de la producción y las exportaciones delsegmento de empresas de mayor tamaño -que han invertido fuertementeen actualización tecnológica en estos años-, y por otro lado la fragilización(y en numerosos casos, la desaparición) de la gran mayoría de pequeñostalleres que componen esta industria. En este último caso, Surasky (1995)describe un proceso por el cual muchos propietarios pasaron de lacategoría de empresarios a simples artesanos.

El segmento de empresas más modernas, que ha conseguido crecer yexportar en estos años, se ha beneficiado de la posibilidad de reequiparsecon máquinas importadas de última generación y de abastecerseregularmente -y a precios internacionales- de insumos importados de altacalidad (herrajes, etc); la instalación en el país de representantes de losprincipales proveedores internacionales de equipos e insumos es un hechoreciente que ha contribuído positivamente en la competitividad sectorial.También la modernización de la industria del aserrado y de tableros haposibilitado mejorar la calidad de esos insumos y acceder a productosantes inexistentes en el mercado local, como ser tableros MDA, tableroscon folio y tableros alistonados de madera maciza. En el plano micro,estas empresas han ejecutado en estos años una reconversiónorganizacional, comenzaron a participar de ferias internacionales y aorientarse a la exportación, y algunas han conseguido competirexitosamente con productos importados, pasando a producir por ejemplokits para armar. También se observa en algunos casos la emergencia deempresas de gran porte como resultado de la integración vertical deaserraderos y empresas de tableros.

Como resultado de esta reconversión, la importación de muebles demadera se ha reducido (actualmente representa un 10% del mercadolocal), después de registrar un pico de 62 millones de dólares en 1994. Y seobserva incluso un cierto crecimiento de las exportaciones, que de todosmodos en 1996 no excedían 1% de la producción local. Básicamente, losproductos que sustentan el actual esfuerzo exportador de esta industriason: tableros de listones, muebles de “algarrobo” (especie nativaexclusiva) y muebles de estilo de alto valor agregado (FAIMA, 1998).

El subsector celulósico-papelero

llega a los años noventa -cuando se abandonan las políticaspromocionales y proteccionistas que habían caracterizado las décadasprevias-, con una estructura industrial en gran medida desfasada yobsoleta, tanto en lo que hace a procesos de fabricación (escalas, gradode integración, etc) como a productos. Sus empresas van a sufrir entoncesuna fuerte presión de las importaciones, que de ser marginales durante la

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segunda mitad de los ochenta pasan a capturar un porcentaje cercanoal 37% del mercado interno ya a partir de 1993. De esta forma, elsignificativo aumento del consumo aparente de papeles que sigue a laestabilización económica -57% entre 1991-96-, es casi enteramenteabsorbido por las importaciones.

En ese marco, las estrategias de las empresas líderes se orientaron, en unprimer momento, a defender posiciones de mercado en base areconversiones parciales (ampliaciones de capacidad, mejoramiento deprocesos y productos, diversificación, integración hacia conversiones, etc).A nivel institucional, el sector consiguió -a partir de 1992- la instrumentaciónde algunas medidas de contención de importaciones, particularmenteimportantes para ciertas clases de papeles de impresión y escritura. Deesta forma, el sector llega a detener el ritmo de aumento de lapenetración importadora e incluso -a partir de la recesión de 1995- va aobtener saldos exportables.

Pero en una segunda etapa, que se delinea claramente a partir demediados de la presente década, el rasgo más marcante de la evolucióndel sector va a ser la entrada de nuevos actores extranjeros y larecomposición de los liderazgos en los diferentes mercados papeleros.

La antigua estructura oligopólica que dominaba el sector en los añosochenta, conformada por grupos como Celulosa Argentina, Massuh,Celulosa Jujuy, Bridas y Ledesma, se va a ver debilitada y totalmentealterada. Significativamente, ninguno de esos grupos, muy dinámicos en elperíodo de la promoción industrial y la sustitución de importaciones, va atener un protagonismo significativo en los procesos de privatizacióniniciados en los noventa en el país y que permitieron la emergencia oconsolidación de grandes grupos nacionales.

A partir de su endeudamiento creciente, algunas de las mayores empresas(Celulosa Argentina, Massuh, Alto Paraná) van a pasar tempranamente aser controladas por sus acreedores, grandes bancos internacionales. Yposteriormente, desde 1994-95, a partir de adquisiciones y/o asociacionescon firmas locales, y en pocos casos de inversiones en plantas nuevas,grandes firmas extranjeras (chilenas, brasileras, norteamericanas) vanocupando espacios estratégicos y ya controlan mercados como el depastas celulósicas, papeles de uso doméstico, algunos papeles industrialesy cartones y sus conversiones, papeles especiales, entre otros.

Para un sector industrial que hasta principios de esta década casi noregistraba inversiones extranjeras, la lista de adquisiciones y asociaciones esimpresionante. Celulosa Arauco adquiere la única planta argentina

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productora de celulosa de mercado, Alto Paraná (y proyecta ampliarconsiderablemente su capacidad de producción). En el mercado depapeles para embalajes, el grupo chileno CMPC adquiere la principalplanta argentina productora de bolsas multipliego (FABI, antiguamentevinculada a Celulsa Argentina), Inland Container (USA) se asocia conMassuh, Union Camp (USA) con Zucamor, Smurfit (Irlanda) con CelulosaCoronel Suárez, Stone (USA) adquiere el 50% de la planta de cartonesCartonex (Celulosa Argentina), Klabin (Brasil) compra la fábrica de bolsas ysobres Celucat. En el mercado de papeles de uso doméstico, Protisa (delgrupo chileno CMPC) instala una nueva de papel y conversiones, adquiereLa Papelera del Plata (antiguamente vinculada a Celulosa Argentina) yactualmente tiene en proyecto una nueva planta integrada conforestaciones; Kimberly Clark adquiere las plantas de DescartablesArgentinos y Tissuecel (Celulosa Argentina), esta última en asociación con elgrupo brasilero Klabin, dando origen a la empresa KBC; finalmente,Celulosa Argentina cedió su participación en Witcel (papeles especiales) algrupo franco-alemán Arjo-Wiggins-Zellulpapier. Además, entre los nuevosproyectos en estudio (1997), la gran mayoría corresponden a empresasextranjeras como Kruger (Canadá), CMPC (Chile), y Millar Western(Canadá).

Esta ola de inversiones extranjeras, que por el momento tienen unaorientación predominantemente “mercado-internista”, se explica por elsostenido aumento del consumo de papeles en los últimos años y lafragilidad competitiva y financiera de los antiguos liderazgos empresariosnacionales.

Desempeño externo del complejo

Finalmente cabe considerar el desempeño externo del sector forestal ensu conjunto en los años noventa.

Coincidiendo con el inicio de la desregulación y la profundización de laapertura comercial, 1991 ha sido un año de inversión de tendencias tantopara las exportaciones como para las importaciones de productosforestales (ver Gráficos 1 y 2, Anexo).

Desde el punto de vista de las exportaciones, a partir de dicho año seproduce una caída en el nivel exportado, que recién en 1994 va aalcanzar los valores de 1990. Con la fuerte caída de la demandadoméstica que sobreviene en 1995 y el repunte de los preciosinternacionales para muchos de los productos del sector, lasexportaciones van a experimentar un salto significativo, alcanzando eseaño el récord histórico de 600 millones de dólares (Cuadro 13, Anexo).

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Como contrapartida, a partir de 1991 las importaciones crecieronespectacularmente, quebrando la tendencia descendente que se verificódurante 1989-90. Efectivamente, mientras que las importaciones deproductos forestales se ubicaban en torno de 200 millones de dólaresanuales durante la década de los ochenta, en 1996 alcanza casi los 1.200millones de dólares.

Se observa entonces que el saldo comercial de los productos ymanufacturas de origen forestal fue negativo en las últimas décadas. Peromientras que durante la década de los ochenta se observa una tendenciahacia la reducción del déficit, a partir de 1991 el balance de divisas sevuelve crecientemente negativo, con una leve inversión de tendencia en1995.

El aumento del consumo interno a partir de la estabilización económicaalcanzada en los noventa explica sólo una parte de dicha situación.Básicamente, la de-sustitución de importaciones verificada en muchosmercados del complejo forestal expone las dificultades competitivas queenfrentan las empresas locales frente al proceso de globalización.

c) Perspectivas competitivas y tendencias “pro-cluster”

Ahora interesa analizar el alcance y las perspectivas del proceso derestructuración descripto más arriba, así como las nuevas tendencias deorganización y diversificación industrial del complejo forestal en Argentina.

En la industria del aserrado interesa en particular evaluar aquí lasperspectivas que tienen los productores argentinos para ampliar suintegración vertical hacia los llamados “engeneered wood”, que pareceser uno de los más dinámicos del sector foresto-industrial a nivelinternacional 23. Incluso un estudio reciente realizado por técnicosfinlandeses (RWS, 1997), que incluye un análisis de factibilidad, identificaeste tipo de proyecto (aserrado de piezas pequeñas) como el másprometedor para la industria mecánica de la madera.

Para comenzar, es preciso decir que ese proceso de reconversión esincipiente y está sobre todo protagonizado por un puñado de unidadesproductivas modernas, surgidas en las últimas dos décadas y que han sido 23 Tal como sucede en muchos mercados de commodities, todo indica que el comerciointernacional de madera aserrada será crecientemente sustituído por transacciones deproductos finales como los mencionados “engeenered wood”. En ese segmento la madera es laprincipal materia prima, pero converge con tecnologías de las industrias químicas,petroquímicas, informáticas y de servicios.

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diseñadas y equipadas para procesar madera de plantaciones. Todavíaparecen ser generalizadas ciertas deficiencias relacionadas conformación de mano de obra, clasificación de insumos madereros yadministración familiar. Y en el mercado del aserrado subsisten losproblemas relacionados con los precarios sistemas de normatización yestandarización, baja calidad, etc.

Los factores que determinaron la modernización de un segmento de estaactividad en años recientes fueron variados; pero puede decirse que laapertura comercial no ha significado una presión competitiva relevante.Tampoco el patrón de consumo de madera que ha ido consolidándoseen el mercado interno -con escasa demanda por madera de primeracalidad- ha generado incentivos suficientes para una ampliamodernización del sector.

La estabilidad revitalizó el consumo de madera de obra, pero el deproductos aserrados industrializados sigue siendo bajo, a pesar del“aggiornamento” y ampliación de la oferta local. De hecho, gran partede su producción se destina a mercados externos. Su escasa difusión en elmercado doméstico es atribuída por Aguerre (1996) al deficitario sistemade comercialización, que no habría acompañado esa renovaciónproductiva con acciones acordes de marketing; tampoco estaríaactuando como canal de retroalimentación de información, llevando alos productores las exigencias y oportunidades que aparecen en elmercado. Es decir, aparece aquí una disfunción en la cadena deproducción-comercialización de manufacturas de madera.

Si a lo anterior se adiciona la debilidad de las políticas generales de apoyoa PyMES en Argentina y en particular de las dirigidas a favorecer lareconversión sectorial, se percibe que el reequipamiento e integraciónvertical hacia productos industrializados de un cierto número deaserraderos en años recientes puede ser en realidad un proceso bastanteacotado. Es decir que la calidad del stock forestal existente, lascaracterísticas del mercado doméstico y el contexto macro-institucionalen Argentina no parecen favorecer -al menos en el corto plazo- eldesarrollo de un amplio sector de aserraderos exportadores, orientadoshacia esos nichos de mercado de alto valor agregado.

Aguerre (1996) sostiene que más bien parecería estar asistiéndose a laconsolidación de una dualización estructural de la industria del aserrado,con un pequeño sector exportador trabajando con altos niveles decalidad y un amplio número de productores atendiendo un mercadointerno sin grandes exigencias.

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El problema es que, de afirmarse, ese escenario de desarticulaciónsectorial llevaría a perpetuar e incluso reducir la menguada participaciónde los productos madereros en el mercado doméstico. Y por otra partedebilitaría seriamente las posibilidades de consolidación de una sólidaestructura exportadora de productos industrializados, dado quedesalentaría la formación de una amplia base forestal de calidad ygeneraría escasos incentivos innovativos internos.

Respecto a esto último, es preciso entender que la exportación de estosproductos presenta características diferentes que la de rollizos, porqueestá muy condicionada por las formas de producción y comercializaciónvigentes en cada mercado nacional. Las crecientes exigencias sobreestándares de calidad, normalización y seguridad de abastecimiento sehan convertido en requisitos ineludibles para ganar mercados externos.Mientras tanto, el predominio en el mercado argentino de patrones decalidad laxos, la falta de estandarización, etc, son elementos queconspiran contra la posibilidad de obtener una masa crítica deproducción de aserrados y productos industrializados de calidad yalcanzar un grado de competitividad internacional aceptable.

Lo anterior sugiere entonces que además de la necesidad de avanzar en lapromoción de una producción forestal de calidad y de una mayor difusiónde las nuevas tecnologías de aserrado, sería central la implementación desistemas de clasificación, certificación de sostenibilidad y origen, ya quecontribuirían a sofisticar el mercado interno y a aumentar la confiabilidad ydiferenciación de la madera argentina en los mercados internacionales.

En la industria de tableros, y después de la instalación de la gran planta deMasisa y los proyectos de ampliación de capacidad actualmente en curso,probablemente no deba esperarse nuevas adiciones de capacidadproductiva de tableros MDF por varios años; sobre todo considerando lainstalación reciente de nuevas fábricas en Brasil.

De todos modos la perspectiva es que las empresas ya instaladas continúensu modernización. También parecen estar bajo estudio proyectosindustriales más localizados, para producción de tableros de patículas;dichas fábricas podrían usar residuos de aserradero como materia prima,buena parte de los cuales actualmente no son valorizados por la industriaporque no son apropiados para fábricas de celulosa o porque lasdistancias que los separan de la industria del triturado es excesiva.

Como vimos en el punto precedente, actualmente se asiste a unatransición en las formas de organización del subsector celulósico-papelero,las tecnologías con las que opera, su grado de internacionalización, etc,

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que probablemente dará lugar a una configuración industrial más próximaa la que caracteriza al sector a nivel internacional.

El mayor dinamismo se observa por el momento en el mercado deconversiones (cajas, papeles de uso doméstico, pañales), que es donde seha concentrado la nueva participación de firmas extranjeras y las escasasinversiones en el sector 24. Mientras tanto, algunos proyectos de inversión ennuevas capacidades para producción de celulosa y papel no parecendestinados a entrar en ejecución en el corto plazo.

Dado entonces que la modernización en esta industria tiende aconcentrarse en productos finales dificilmente transables, ello permiteprever la continuidad del déficit en el intercambio comercial sectorial, quees el principal componente del déficit argentino en productos forestales.

Finalmente, es indudable que la crisis de fines de los años noventa va atener una repercusión fuertemente negativa en el sector. Ella ha afectadoen forma particularmente aguda a productores emergentes en elescenario sectorial como Malasia e Indonesia, así como a grandesconsumidores de celulosa como Japón y Corea; los mayores saldosexportables de unos, unidos a la profunda caída en el consumo de otros,provocará inevitablemente una fuerte caída en los precios de la celulosa yel papel y una redoblada presión importadora. Por otro lado, la crisiscambió drásticamente el panorama pre-existente de amplia liquidezinternacional, lo que dificultará enormemente el financiamiento de losproyectos de inversión (que son de gran magnitud en esta actividad).

En la industria del mueble se observa en los últimos años, a contramano deuna dinámica sectorial más bien contractiva, la emergencia de un grupode empresas de tamaño medio, algunas de ellas integradas, que hanconseguido reequiparse, crecer y pasar a exportar. Poseen hoy buenatecnología, se han beneficiado de la instalación en el mercado local derepresentantes de los principales proveedores internacionales de máquinase insumos, y cuentan con una nueva oferta local de insumos de calidadinternacional (tableros de listones, tableros con folio y MDA). Esta esclaramente uno de las actividades del complejo que pueden llegar acaptar los beneficios “sistémicos” de la reconversión en otras industrias debase forestal e iniciar una nueva dinámica productiva, fortaleciendo almismo tiempo la demanda (en cantidad y calidad) hacia esos sectoresproveedores de insumos.

24 A excepción de la nueva máquina de papel de Protisa.

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Las incipientes exportaciones argentinas se concentran principalmente enmuebles de buen diseño y calidad, que apuntan a segmentos de altoconsumo. La especialización de Brasil en la producción y exportación engran escala de muebles de consumo masivo, de bajo valor relativo, pareceindicar que efectivamente las mayores posibilidades de éxito de losproductores argentinos en los mercados externos estarían en productos demayor valor agregado. Para ello, de todos modos, será preciso avanzar encapacitación tecnológica y articulación con instituciones nacionales einternacionales capaces de aportar el “know-how” necesario.

Después de pasar revista a las perspectivas competitivas de las principalesindustrias de base forestal, interesa aquí analizar las tendencias quecaracterizan a la organización productiva del complejo.

En primer lugar merece destacarse que durante la presente década se haido delineando una divergencia estructural dentro del complejo, queatente contra la dinámica del conjunto. De un lado, se observa que elsector forestal primario parece estar entrando en una nueva dinámica decrecimiento y modernización tecnológica, que permite preveer -paradentro de una década- una mejora sustancial en la cantidad y calidad dela madera ofertada. También la industria de la celulosa, y sobre todo la detableros y aserrados, muestran claros signos de expansión y actualizaciónproductiva. En contraposición con esas transformaciones, se observandinámicas mucho menos alentadoras en los mercados a los que sedestinan aquellos insumos, tales como la industria del papel, del mueble yde viviendas de madera. En estos sectores de segunda transformación lasreconversiones han avanzado en forma más lenta, evidencian crecimientosvegetativos y por lo tanto difricilmente se constituirán en el corto plazo enmercados finales capaces de dinamizar hacia atrás y hacia los lados lasdistintas actividades que componen el complejo forestal.

Mientras tanto, en el final de la década de los noventa parecen insinuarsealgunos cambios importantes en el plano de la organización industrial, ladiversificación productiva y las interacciones de las distintas actividades alinterior del complejo forestal. Esa evolución se relaciona con el nuevoescenario competitivo creado por la apertura de la economía y la difusióndel patrón de organización sectorial a nivel internacional, con lascaracterísticas de los nuevos actores líderes en cada una de lasactividades y en menor medida con algunas políticas implementadasrecientemente.

Por un lado se asiste a una creciente integración vertical de las distintasramas. Aunque todavía son pocas las firmas industriales que seautoabastecen con la madera extraída de sus propias plantaciones, las

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empresas líderes en cada actividad tienden a ampliar considerablementesu base forestal (Masisa, Alto Paraná, Protisa, Pérez Companc y otrosgrandes aserraderos) 25. Además, muchos aserraderos están avanzandohacia el producto final y algunos ya han comenzado conremanufacturados, kits para muebles, partes para viviendas (odirectamente viviendas) y revestimientos. Un importante productor detableros aglomerados, Cuyo Placas, se ha integrado verticalmente hacia laproducción de muebles para armar.

Por otro lado, se advierte una tendencia a un uso más racional del recursoforestal a través de una diversificación y complementación de actividades.Las nuevas forestaciones tienden a hacerse pensando en un usodiversificado, incluyendo la producción de madera de calidad; en funciónde ello, hay un creciente uso de semillas seleccionadas, raleos y podasadecuados, etc. En la etapa de transformación, la industria del aserradotiende a complementar sus líneas tradicionales con remanufacturas demayor valor agregado, permitiendo una optimización del uso de lamadera. La industria de tableros utiliza cada vez menos madera debosques nativos. Y la producción de papel ha aumentado notablemente laparticipación del reciclado en su insumo fibroso.

También van apareciendo experiencias asociativas inéditas, como lacooperativa de productores de muebles de Cañada de Gómez (Santa Fé)para compra de insumos, administración, tecnología y exportación. O lacooperativa para construcción de viviendas de madera, COOFAPA(Esquel, Chubut) 26. Estas experiencias son hasta el momento marginales,pero deberán difundirse para poder enfrentar situaciones competitivascomplejas o problemas de abastecimiento de materia prima. Por ejemplo,muchos aserraderos pequeños, sin base forestal propia, deberán enfrentaren los próximos años una creciente escasez de madera: sólo una estrechacooperación con otros aserraderos o con propietarios de pequeñosbosques va a permitirles sobrevivir a la dura competencia por la materiaprima.

Además, se advierte una tendencia hacia una mayor integraciónproductiva entre distintas actividades de base forestal. Algunos aserraderosse han ido instalando en la proximidad de grandes plantas de triturado, lo

25 Como parte de ese movimiento, el ritmo de plantaciones está aumentando rápidamentedesde 1996, y también hay indicios de una creciente difusión de técnicas modernas y racionalesde plantación y manejo.26 Son experiencias muy embrionarias, pero lo interesante es que en la gestación de ambos casosparecen haber sido decisivas dos iniciativas políticas de corte horizontal y sectorial impulsadosdesde la Secretaría de Industria: los incentivos a la formación de “Polos productivos” y elprograma “PyMExporta”.

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que les permite valorizar sus desperdicios 27. A su vez, la industria de celulosa(Alto Paraná) busca actualmente aumentar su abastecimiento en chips deaserraderos, mientras que ella misma se está diversificando hacia laproducción de aserrados para valorizar la madera de calidad extraída desus plantaciones. Algunos de los mayores aserraderos, como PerezCompanc y Puerto Laharrague, buscan articularse con productores demuebles para ofrecer piezas acabadas o para generar en conjunto nuevosnegocios de exportación.

Es decir, el conjunto de tendencias descriptas parece indicar que elcomplejo forestal en Argentina se está moviendo paulatinamente hacia unnuevo escenario, en el cual tienden a predominar los patrones “normales”de organización del sector a nivel internacional: manejo racional de lamateria prima forestal, uso integral y diversificado del recurso, integraciónproductiva.

27 La nueva planta de tableros de Masisa es en realidad un complejo industrial que incluye un usoconsiderable de desperdicios de aserraderos asentados en sus proximidades.

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