evolución del régimen júrídico del patrimonio de petróleos mexicanos

Régimen Jurídico de PEMEX

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EVOLUCIÓN DEL RÉGIMEN JURÍDICO

EN PEMEX

Los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los estados Unidos Mexicanos

Como punto de partida y referencia en la instrumentación y conceptualización

normativa del Marco Jurídico en PEMEX, para la salvaguarda de su patrimonio.

2011

María Dolores Leticia Ramírez Ruíz de ChávezUniversidad del Valle de México

Licenciatura en Administración Pública2/04/2011


Índice

Introducción

Objetivo

1.- Marco jurídico de Petróleos Mexicanos

2.- El Patrimonio de PEMEX (Principales activos 1938-2009)

3.- Evolución histórica de las leyes que rigieron el petróleo en México.

4.- Evolución del Régimen Jurídico de Petróleos Mexicanos 1938 -2009

5.- Conclusión

Bibliografía

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GLOSARIO

AGPN Administración General del Petróleo Nacional

CA Consejo de Administración

CABIN Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

CAPN Control de Administración del Petróleo Nacional

CCF Código Civil en Materia Federal.

INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática.

INMUEBLES Los bienes señalados en el Art. 750 del Código Civil

Federal.

IMP Instituto Mexicano del Petróleo

LGBN Ley General de Bienes Nacionales

PEMEX Petróleos Mexicanos

PETROMEX Compañía Petróleos de México, S. A

SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

SECODAM Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.

SEDE Área de Administración Patrimonial de cada uno de los Organismos Subsidiarios

SEMARNAP Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y

Pesca

SHCP Secretaria de Hacienda y Crédito Público.

SIAP Sistema Institucional de Administración Patrimonial.

SUAPC Subgerencia de Administración Patrimonial Corporativa.

URA Subdirección de Racionalización de Activos.

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Objetivo

El presente ensayo tiene como objetivo la revisión histórica de la evolución de las leyes,

reglamentos y ordenanzas del subsuelo mexicano, relativo al Petróleo a partir del México

Colonial hasta el régimen jurídico actual de la empresa, que emana de la Constitución de los

Estados Unidos Mexicanos y principalmente, de los artículos 27 y 28.

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Introducción

La Constitución no es una ley jurídica. Es un pacto político del pueblo mexicano. No por caso su título es Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Y sus artículos no son normas, sino, cada uno, una institución.- Arnaldo Córdova.

La esencia del presente trabajo es analizar la historia del petróleo, alrededor de los artículos

27 y 28 constitucionales, del régimen jurídico de PEMEX, como rector normativo del

patrimonio desde que PEMEX se conformó como empresa del Estado y como punto final, la

última reforma energética bajo el contexto de los foros de debate 3 y 4 sobre el Análisis

constitucional de las iniciativas de la Reforma Energética, ya que se presentó una discusión

inédita en las últimas décadas sobre dichos artículos.

Antes de marzo 2008, la cámara de diputados y senadores, ante la presión ciudadana de la

iniciativa propuesta por el presidente, Felipe Calderón Hinojosa, sobre reforma energética,

referente a Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios, instrumentó una serie de

foros sobre el tema. El ejecutivo pretendía optar por una estrategia1 que contemplaba

cambios al artículo 27 constitucional, así como Reformas a otros ordenamientos como la Ley

de Derechos, la Ley Reglamentaria de los Artículos 27 y 28 Constitucionales, a la Ley

Orgánica de Petróleos Mexicanos y la Ley Orgánica de la Administración Pública, así como la

Ley de Obras Públicas y de Adquisiciones; todas estas modificaciones, estaban,

supuestamente, encaminadas a permitir la participación de empresas privadas nacionales y

extranjeras, en la apertura del transporte, almacenamiento, distribución, de petróleo,

petrolíferos y petroquímicos básicos2.

1 acordada desde el mes de noviembre de 2006,2 Durante la administración de Ernesto Zedillo (1994-2000), se realizaron cambios administrativos en PEMEX de envergadura al contar con diferentes direcciones a la par de la dirección general con motivo de la desincorporación de las áreas de producción según su proceso , dividiendo la petroquímica en algunos productos que se denominaron “secundarios” con el objetivo de allanar el camino para la venta las plantas que estaban adscritas a dicha denominación en sus procesos; de igual forma se instrumentaron las herramientas jurídicas y administrativas para vender el sector petroquímico, resultado que resultó un fracaso empresarial, ya que dentro de las empresas petroquímicas a vender, había activos (como las plantas de Pajaritos y Cosoleacaque) que resultaban poco rentables a los ojos del mercado comprador, debido a la falta de

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En dicha estrategia se observaba la creación de una "autoridad que ejercería los derechos

sobre los hidrocarburos", otorgando permisos, asignaciones, permisos y concesiones para

poder usufructuar los yacimientos petrolíferos del país. Para la propuesta se tendrían que

reformar los Artículos 27 y 28 Constitucionales.

Hay que recordar que la renta petrolera se ha utilizado durante décadas como una de las

principales fuentes de ingreso de las finanzas públicas sin embargo no ha sido utilizada como

fuente de ingreso para la expansión del sector energético o, en todo caso, del sector petrolero

nacional. Sin embargo, derivado del documento presentado por PEMEX por la administración

actual, desde noviembre de 2006, para un sector importante de la ciudadanía, implicaba la

transferencia o cesión de buena parte de la renta petrolera, a compañías privadas nacionales

o extranjeras.

Tanto el ejecutivo como los legisladores del PRI (en su mayoría) y del PAN señalaron en su

momento que la reforma energética que se presentaría no buscaba la privatización de

Petróleos Mexicanos, con el simple hecho de permitir la inversión privada en los procesos de

refinación, exploración, distribución y comercialización del petróleo. Una de las

contradicciones de dicha ley es la importancia estratégica que tiene PEMEX para el desarrollo

del país ya que el 40% de la recaudación del Fisco es contribución de dicha empresa. Resulta

obvio que la elevada carga fiscal que tiene PEMEX, no se mantendría para las empresas

privadas que pudieran entrar al negocio del petróleo, en virtud de que ninguna compañía del

mundo aceptaría o sería rentable con esa carga fiscal3.

mantenimiento y actualización tecnológica de los últimos años, no obstante se homologó los salarios de los empleados elevándolos hasta un 60%, con el objetivo de ser transferidos con sueldos comparables a la industria petroquímica privada.3 “En la segunda mitad de la década de los setenta, se llegó a sostener que la reserva probada de crudo ascendía a 72 mil millones de barriles, lo cual posteriormente fue severamente ajustado a la baja al aplicarse una metodología diferente, acorde con parámetros internacionales. PEMEX tuvo un importante desarrollo que impactó al país, al crear tecnología propia para la exploración, la producción y para diferentes procesos industriales al construir refinerías, plantas petroquímicas, tender ductos, entre otras obras. Asimismo, impactó a otros sectores productivos como la petroquímica derivada, los fertilizantes, la industria metal-mecánica, la agricultura, la construcción, la ingeniería, el transporte y muchos más, atrajo inversiones privadas y públicas y contribuyó a la generación de empleos, al desarrollo regional y al crecimiento económico del país. A raíz del descubrimiento del campo de Cantarel y de cara a la profunda crisis fiscal del Estado mexicano, la gran producción petrolera y el elevado volumen de las exportaciones de crudo se destinan a la recaudación de ingresos fiscales para el gobierno federal. Se diseña y aplica un régimen tributario excesivo, con características confiscatorias, que durante años se ha estado aplicando a PEMEX, lo que ha generado que la empresa no tenga los recursos suficientes para su propio desarrollo.

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El meollo del asunto no era reformar sobre los contratos de servicios ya que PEMEX está en

capacidad de contratar con todos los privados que le sean necesarios y que sólo imponen una

obligación temporal o exterior al patrimonio (Arts. 3º y 6º principalmente de la Ley

Reglamentarias del artículo 27 para Petróleos Mexicanos).

No obstante, la reforma propuesta por el ejecutivo, dejaba entrever que se le podría dar a la

empresa privada (particular) la propiedad de los ductos y de las refinerías o, incluso, de las

plataformas con el argumento de que PEMEX era insolvente y necesitaba recursos para el

fortalecimiento de sus áreas estratégicas4.

El planteamiento de la discusión a la reforma energética propuesta por Felipe Calderón, se

versó en lo referente al los artículos 27 párrafo IV y el artículo 28 el cual manifiesta que está

prohibida la práctica de monopolios en la nación mexicana. Este trabajo hace una revisión de

las leyes, sus controversias y consecuencias, que han sido el marco normativo para el

Petróleo en México desde la Colonia hasta la reforma a dichas leyes, aprobada por el senado

en Noviembre de 2008,

Ninguna otra empresa petrolera o no petrolera está sujeta a un régimen fiscal similar al de PEMEX en el mundo”. (La crisis del petróleo en México. Gerardo Gil Valdivia y Susana Chacón Domínguez, coordinadores)4 … no soy técnico especialista en la industria del petróleo y de sus derivados, ni en materias de financiamiento o de evaluación en materia petrolera. Sobre esas cuestiones no puedo opinar ante ustedes.Por esa personal ignorancia técnica consulté en Internet las características de PETROLEROS MEXICANOS, y obtuve esta respuesta textual: “Pemex tiene ventas superiores a los 106,000 millones de dólares al año, una cifra incluso superior al PIB de algunos países de la región.” Ante tal aseveración no se explica uno cómo es que se afirma que PEMEX prácticamente está en quiebra, y que es incapaz de autofinanciarse. Intervención de Juventino Castro y castro en el Foro energético, 2008

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1.- Marco jurídico de Petróleos Mexicanos

I

Petróleos Mexicanos, por su forma y estructura jurídica es una empresa pública y

paraestatal. Una definición de la empresa pública5 es "aquella organización autónoma

con personalidad jurídica (exceptuando al fideicomiso público y a las empresas

departamentales) propia dotada de status de socio para el Estado o para un ente

paraestatal. Es decir, no necesariamente que el patrimonio sea total6”

El marco normativo que rige a la empresa pública en México, se conforma

fundamentalmente con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades

Paraestatales y su Reglamento y otra más que mas en este capítulo se mencionan

principalmente para el caso de Petróleos Mexicanos.

Petróleos Mexicanos (PEMEX) y sus Organismos Subsidiarios7 en términos de su Ley

Orgánica, realizan las actividades que le corresponden al estado mexicano, en exclusiva, en

las áreas estratégicas del petróleo, hidrocarburos y petroquímica básica, de conformidad con

las disposiciones de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del

Petróleo y sus reglamentos, así como otras consideradas como prioritarias para el desarrollo

y en general todos aquellos que se vinculan de manera directa o indirecta con su objeto.

En este contexto, es necesario precisar los lineamientos, homologar los procedimientos y

bases para la administración, manejo y control jurídico-administrativo del patrimonio

inmobiliario, bienes y derechos de la citada Industria, sobre la base de que, en su mayoría,

son bienes de dominio público, sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los Poderes

5 Ponencia: Régimen Jurídico de la empresa Pública en México.- Daniel Márquez Gómez.- UNAM.- http://www.juridicas.unam.mx/sisjur/dercompa/pdf/2-101s.pdf6 Definición de Jorge Wilker.- Op. Cit.7 A partir de la presente administración, PEMEX se ha reintegrado en un solo organismo corporativo, con base a las reformas del 2009 y aún se encuentra en un proceso de reintegración y reorganización.

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Federales y regulados por las leyes administrativas que les son aplicables, las reglas que

permitan una eficiente administración y el óptimo aprovechamiento de su patrimonio

inmobiliario, con estricto apego a las disposiciones contenidas en las leyes federales8

Para hablar del marco jurídico de Petróleos Mexicanos es pertinente comenzar por mencionar

las bases constitucionales vigentes en las que se funda la Industria Petrolera Nacional:

artículos 25, 26, 27, 28, 73, 90, 93, 123 y 134 de nuestra Constitución Política, por la

naturaleza del presente trabajo solo se analizan los artículos 25, 27 y 28, principalmente los

dos últimos, de nuestra carta magna.

A continuación se anexan los párrafos más significativos de dichos artículos y que

corresponden el objetivo principal de este ensayo.

Artículo 27

La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.…

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.

Son propiedad de la Nación las aguas de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.

8 con fundamento en los artículos 58, fracciones V y XIV de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, y Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos entre otras.

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El artículo 27 enumera los bienes que quedan bajo el dominio exclusivo de la Nación. En

primer término, el subsuelo y el espacio aéreo sobre el territorio.

A los particulares se les cedía la explotación de ciertos bienes del subsuelo mediante una

institución constitucional que se llama concesión, vale decir, un permiso legítimo (de

autoridad administrativa) para llevar a cabo la explotación de esos recursos.

Artículo 28

En los estados unidos mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas

monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que

fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a titulo de protección a la

industria. (Reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 3 de

febrero de 1983. modificado por la reimpresión de la constitución, publicada en el diario oficial

de la federación el 6 de octubre de 1986).

Y en su párrafo 5º:

No constituirán monopolios las funciones que el estado ejerza de manera exclusiva en las

siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafia; petróleo y los demás

hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear;

electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de

la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el

desarrollo nacional en los términos del articulo 25 de esta constitución; el estado al ejercer en

ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones

o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de

acuerdo con las leyes de la materia.

(Reformado mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 02 de marzo de

1995).

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Aparte de los artículos de la Constitución 27 y 28, cabe señalar que el artículo 25 también

norma el régimen jurídico de Petróleos Mexicanos, ya que en sus primeros 4 párrafos señala:

Corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una mas justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta constitución.

El estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevara al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta constitución.

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector publico, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

El sector publico tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el articulo 28, párrafo cuarto de la constitución, manteniendo siempre el gobierno federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

Las principales repercusiones en el régimen jurídico de PEMEX través de las diferentes

reformas a partir de 1939 se engloban en estos 4 puntos principales9:

1) El que señala la propiedad originaria de la nación sobre las tierras y aguas comprendidas

dentro de los límites del territorio nacional, la que tiene el derecho de transmitir su dominio a

los particulares para que éstos constituyan la propiedad privada;

2) El del dominio directo, inalienable e imprescriptible de la nación sobre todos los recursos

naturales del subsuelo, incluyendo los hidrocarburos;

9 Entreguismo, privatización e inconstitucionalita en las iniciativas Calderonistas. Jaime Cárdenas.- Ponencia en el foro sobre Reforma energética.- http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/20mayo2008_2.pdf

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http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/20mayo2008_2.pdf


3) El de la explotación directa de los hidrocarburos por parte de la nación, en consecuencia la

prohibición expresa de otorgar a particulares concesiones o contratos en la materia, según lo

disponga la ley reglamentaria.

4) El que expresa que los hidrocarburos y la petroquímica básica constituyen un área

estratégica de la economía nacional y que el sector público las tendrá a su cargo de manera

exclusiva (reformas a los artículos 25 y 28 constitucionales).

Los dos primeros principios provienen de los párrafos primero, cuarto y sexto del artículo 27

del Constituyente de Querétaro.

El tercero, fue consecuencia de la expropiación petrolera decretada por Lázaro Cárdenas.

II.- La normatividad jurídica que rige a Petróleos Mexicanos contiene las siguientes, Normas,

Leyes y reglamentos:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.

Ley General de Bienes Nacionales.

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Ley Federal de las Entidades Paraestatales;

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional, en el Ramo del Petróleo.

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas.

Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público.

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Ley Agraria.

Ley de Expropiación.

Leyes del Notariado para el Distrito Federal y Entidades Federativas.

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Ley Federal del Mar.

Ley de Navegación.

Código Civil Federal.

Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo.

Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios Relacionados con Bienes Muebles.

Reglamento de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

Reglamento de la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos.

Reglamento de la Ley de Obras Públicas.

Reglamento del Registro Agrario Nacional

Reglamento de Trabajos Petroleros.

Reglamentos de los Registros Públicos de la Propiedad del Distrito Federal y de las Entidades Federativas.

Reglamento de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales.

Reglamento del Registro Público de la Propiedad. Federal.

Reglamento para el Uso y Aprovechamiento del Mar Territorial Vías Navegables, Playas, Zona Federal Marítimo-Terrestre y Terrenos Ganados al Mar.

Presupuesto de Egresos de la Federación.

Acuerdo que crea la Comisión Intersecretarial de Desincorporación

Lineamientos para la Consolidación del Patrimonio Inmobiliario de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios.

Lineamientos para la Consolidación de los Derechos de Petróleos Mexicanos y de .sus Organismos Subsidiarios respecto de los Ductos de la Industria Petrolera y sus correspondientes Derechos de Vía Petroleros.

Lineamientos Generales de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios para la Protección de los Derechos de Vía Petroleros Contra Ocupaciones Irregulares.

Lineamientos para el Otorgamiento de Donativos y Donaciones a Terceros por Parte de Petróleos Mexicanos y sus Organismos Subsidiarios.

Normas y Bases Generales que Regulan la Enajenación de Bienes Inmuebles Improductivos de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.

Lineamientos para la Adquisición y Enajenación de Inmuebles por parte de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.

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Acuerdo por el que se establecen los Lineamientos para el Arrendamiento de Inmuebles de las Dependencias de la Administración Pública Federal, en Carácter de Arrendatarias.

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2.- El Patrimonio de PEMEX (Principales activos 1938-2009)

PEMEX heredó de las antiguas compañías extranjeras, las cuatro principales zonas

petroleras en México: la región Pánuco-Ébano (San Luis Potosí y Veracruz), la Faja de

Oro (Tamaulipas y Veracruz), la región del Istmo, y a principios de la década de 1930 se

había agregado Poza Rica como una nueva región de gran potencial, sin embargo, la

compañía El Águila no pudo desarrollarla completamente debido a complicaciones legales

con la AGPN10. Exceptuando Poza Rica, las otras tres regiones petroleras se encontraban

en decadencia. Su agotamiento, específicamente de la Faja de Oro, fue responsable de la

gran depresión productiva suscitada a partir de 1922. Esta situación se prolongó más o

menos hasta 1946. Durante la gestión de Antonio J. Bermúdez11 se buscó un incremento

equilibrado de la producción y las reservas para optimizar la explotación de los recursos

de hidrocarburos.

Entre 1946 y 1958 PEMEX se convirtió en una empresa consolidada y en proceso de

expansión que contaba con toda la infraestructura necesaria para cumplir con uno de los

principales objetivos para el cual fue creada: surtir las necesidades del mercado interno.

Sin embargo, uno de los más graves problemas que enfrentó fue la falta de recursos

propios para fortalecer el crecimiento de la industria12.

Pozos Petroleros y Yacimientos (1941 – 1979)

Las actividades de perforación recibieron un gran impulso que llevó al descubrimiento de

nuevas zonas de extracción. Entre 1941 y 1946 PEMEX perforó 159 pozos de exploración

y desarrollo con una proporción de éxito de 16%. En contraste, durante el periodo 1947-

10 Administración General del Petróleo Nacional11 Importante Director General de PEMEX durante laas administraciones de Miguel Alemán y Adolfo Ruiz Cortínez (1946-1952)12 La política de precios bajos había tenido un papel importante para que los requerimientos de energéticos en el país estuvieran completamente satisfechos pero repercutió negativamente en la condición financiera de la empresa. Debido a que PEMEX tenía que transmitir recursos a otras áreas de la economía a través de la comercialización de productos con precios disminuidos y cargas fiscales, la empresa se veía imposibilitada para reinvertir parte de sus ingresos en la expansión de las actividades de exploración, explotación, refinación y transporte.

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1958, el número de pozos perforados alcanzó la cifra de 1 621, de los cuales 30% fueron

exitosos.

Esta incrementada actividad vino acompañada del descubrimiento de nuevos yacimientos

importantes a partir de 1948. En ese año comenzó el desarrollo de campos en Reynosa,

Tamaulipas, conformándose así la región Noreste, donde existían vastas reservas de gas

y petróleo. Al año siguiente, sucedió lo mismo en la región occidental de Tabasco. Sin

duda alguna, el hallazgo más importante de este periodo fue la región bautizada como

Nueva Faja de Oro. Situada al sureste de la antigua Faja de Oro y con características

similares, se convirtió en la más productiva de todas aportando el 50% de los nuevos

campos en 1953 y 1956. Estos descubrimientos trajeron como consecuencia un

incremento tanto de la producción como del volumen de reservas.

En 1945 la producción anual de crudo de los campos mexicanos había sido de 43.5

millones de barriles y las reservas totales de hidrocarburos, que incluían crudo y gas

natural, representaban 1 276 millones de barriles. En 1946 estas cifras se habían elevado

a 49.2 y 1 437 millones de barriles para cada categoría. Para 1958 la producción ya era de

93.5 millones y las reservas pasaban de 4 000 millones.

El 23 de agosto de 1965 nació por iniciativa del entonces director general de PEMEX,

Jesús Reyes Heroles, el Instituto Mexicano del Petróleo, con el objeto de fomentar la

investigación petrolera y formar recursos humanos que impulsaran el desarrollo de

tecnología propia y reducir los altos costos provenientes de la importación de proyectos y

pago de regalías..

En las décadas de 1970 a 1980, se descubrieron nuevos yacimientos en la llamada Sonda

de Campeche, la producción del pozo Chac 1 marcaría el principio de la explotación de

uno de los yacimientos marinos más grandes del mundo, sexto, al que en honor de un

pescador que descubrió una mancha enorme de aceite (1956) se le llamó Cantarel. En

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1985, entra en operación el desarrollo Maloob, del actual conjunto marino Ku-Maloob-

Zaap.

Refinación.-

La industria de la refinación también demostró grandes avances. PEMEX redistribuyó

geográficamente sus plantas de tratamiento y amplió su capacidad de producción para

atender la demanda interna de productos elaborados. La reestructuración geográfica tenía

como objetivo abastecer las zonas de mayor consumo en el país. En 1938 existían seis

refinerías en operación, de las cuales cinco se localizaban en la zona costera del Golfo

(Mata Redonda, Árbol Grande, Minatitlán, Ciudad Madero y Poza Rica) y una en

Azcapotzalco. La refinería de la capital, que en 1938 y 1946 tenía una capacidad de 13

000 y 20 000 barriles diarios respectivamente, fue desmantelada totalmente y se construyó

una nueva que comenzó a operar en este último año con una capacidad de 50 000 barriles

al día. En 1955 su capacidad se amplió nuevamente a 100 000 barriles. Esta planta tenía

la mayor cantidad de equipo instalado y producía el combustible de aviación que consumía

el país. Del mismo modo, a partir de 1954 la antigua refinería de Minatitlán fue

reconstruida para aumentar su producción a 50 000 barriles diarios y en las otras plantas

se hicieron mejoras para elevar la calidad de la producción. Junto a la modernización de

las plantas, PEMEX construyó, en 1950, otras dos refinerías nuevas en Salamanca y

Reynosa que ayudaron a desahogar la producción de Azcapotzalco13. Con todo este

despliegue modernizador, entre 1938 y 1958, PEMEX incrementó el volumen total de

destilación primaria en 315% y la producción con base en la desintegración catalítica en

369%. Posteriormente en las siguientes décadas se construyeron las refinerías de Tula y

Salina Cruz.

13 Por decreto presidencial fue cerrada en 2001.

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El18 de marzo se inaugura la Refinería "Ing. Héctor R. Lara Sosa" en Cadereyta, Nuevo

León con una capacidad de 100,000 barriles diarios

En la década de los 70 se le da un impulso a la refinación y se experimenta un auge en la

industria petrolera, producto del descubrimiento de diversos yacimientos, entre ellos los

campos que conforman la provincia Chiapas-Tabasco, con la perforación de los pozos

Sitio Grande y Cactus.

Para cumplir con el abastecimiento de la demanda, PEMEX amplió las capacidades de

sus refinerías e inauguró una planta de absorción en Tabasco, Ciudad PEMEX, con una

capacidad de 300 millones de pies cúbicos diarios de gas. Hacia 1974 las refinerías

construidas en las décadas anteriores siguieron operándose a un mayor ritmo, alcanzando

una producción diaria total de 645 millones de barriles diarios.

La producción de gasolinas de las 6 refinerías durante 2007, ascendió a 456,000 barriles

diarios, apenas un 9% arriba de la producción de 1993 que fue de 417,465 barriles diarios

y tomando en cuenta los aumentos por reconfiguración de las plantas de Cadereyta y de

Ciudad Madero.

Petroquímica.-

La producción de petroquímicos también presentó un desarrollo importante14 PEMEX

contaba en ese año con 92 plantas agrupadas en 17 complejos petroquímicos. Entre las

plantas más importantes pueden mencionarse las de Cosoleacaque (amoniaco), Pajaritos

(etileno y derivados), Poza Rica (etileno, polietileno y azufre), Minatitlán (aromáticos),

Salamanca (amoniaco y azufre) y Cactus (azufre). Además, el complejo petroquímico de la

Cangrejera, un proyecto diseñado por PEMEX desde 1974 para atender economías de

escala, ya contaba con 12 plantas terminadas. Junto a la capacidad productiva, la

14 . En 1976 la capacidad nominal de este sector era de 4.5 millones de toneladas, para 1982 se había elevado a más de 14.5 millones de toneladas.

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empresa diversificó el número de productos petroquímicos básicos, pues en sus plantas

se produjeron también metanol, acetaldehído, cloruro de vinilo, percloroetileno, butadieno

y propileno, entre otros.

El impulso a la industria de refinación y de producción de petroquímicos de estos años

contempló, asimismo, una nueva distribución geográfica de las plantas que las desvinculó

en gran medida de los centros productores con el propósito de atender los mercados

regionales más apartados.

Ductos y Transporte.-

La integración de los campos productivos, las refinerías y los centros de consumo necesito

de mayores capacidades de transporte. Los oleoductos más importantes construidos

durante la gestión de Bermúdez fueron los de Poza Rica-Azcapotzalco (1946), Poza Rica-

Salamanca (1950), Minatitlán-Salina Cruz (1951) y Tampico-Monterrey (1956). Asimismo,

el transporte ferroviario, por carretera y marítimo aumentó considerablemente. En 1946

PEMEX tenía a su servicio 1,561 carros-tanques y en 1957 disponía de 2,130. En 1950

contaba con 141 auto-tanques y para 1957 el número de estas unidades llegaba a 400.

Finalmente, durante estos años PEMEX incrementó el número de su flota marina de 12 a

18 buques tanque. [32]

En 1983 toda esta infraestructura estaba conectada por una red de ductos de 42 213

kilómetros, compuesta de la siguiente manera: 52%, gasoductos; 28%, oleoductos 13%,

poliductos y 6%, ductos petroquímicos.

El transporte de la producción de petrolíferos experimentó también un mayor dinamismo

como consecuencia del crecimiento de la demanda y la reestructuración geográfica de los

centros productivos, de almacenaje y distribución. En 1976 PEMEX contaba ya con 27

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buques tanque para sus actividades de transporte marítimo y 183 embarcaciones de

distintos tipos para labores de apoyo. El transporte terrestre por ferrocarril se efectuaba

por medio de 179 672 carros tanque y el de carretera por 67 158 autos tanque. La red

integrada de transporte (ductos, transporte marítimo y terrestre) trasladó, en 1982, 23.7

millones de toneladas de diferentes productos petrolíferos y petroquímicos.

Hacia los inicios de la década de 1980 se suscitaron una serie de cambios en el contexto

internacional que dieron como resultado, por una parte, el repliegue en las actividades de

la empresa y, por otra, un replanteamiento de sus estrategias corporativas con el fin de

afrontar las nuevas condiciones externas y cumplir con sus objetivos dentro del país.

Durante la administración de Ernesto Zedillo, se vendió toda la flota de buques tanques y

la flotilla de aviones y helicópteros, entre otros activos, con el argumento de que no

formaban parte de las actividades sustantivas de la empresa, no obstante los contratos

externos (outsourcing) incrementaron el gasto de la empresa al contratar empresas para

transportar a los empleados a las plataformas de la sonda de Campeche y los funcionarios

de PEMEX, así como la contratación de servicios de empresas navieras para el transporte

de sus productos principalmente el crudo. Con el producto de la venta de dichos activos se

creó un fideicomiso denominado Reserva Laboral con el objetivo de hacer frente al pasivo

laboral contingente de la empresa y así tener recursos para el pago de nómina del

personal jubilado.

Bienes Inmuebles.-

PEMEX cuenta además con numerosos bienes inmuebles que incluyen, entre otros,

Colonias habitacionales en los principales centros de trabajo, así como clubes de

recreación para los trabajadores, Hospitales, regionales, locales y 2 Hospitales de

Concentración Nacional, el Instituto Mexicano del Petróleo (IMP) y Oficinas Administrativas

por toda la región de la República, el centro administrativo (inaugurado en 1968) de la Cd

de México destacando la Torre de PEMEX inaugurada a finales de la década de l.

- 20 -


.

El activo intelectual:- Es importante mencionar al activo de inteligencia en lo que se

refiere al capital humano por el acervo intelectual y del conocimiento con que cuenta la

industria, independientemente de que dicho activo no está registrado en libros.

- 21 -


3.- Evolución histórica de las leyes que rigieron el petróleo en México.

Toda la época inicial de la industria petrolera15, se desarrolló bajo el control de las leyes de la

corona española que reconocían a la nación como propietaria del petróleo. El sistema de

España y las últimas leyes españolas en materia de minería durante la Colonia fueron:

“Reales Ordenanzas para la Minería de la Nueva España de 1783, que definían la propiedad de los

bitúmenes o jugos de la tierra para la real Corona española”16

El rey Carlos III17, concedía las minas en propiedad precaria, es decir, toda la propiedad

minera estaba sujeta a caducidad, si no se hacía pago de la regalía al Tesoro Real, el cual

consistía en una parte de los minerales obtenidos, que variaba entre el 10 y el 20%, y la

propiedad era válida siempre y cuando se cumpliera con las ordenanzas, mencionadas en el

párrafo anterior, las cuales comprendían una muy adelantada reglamentación sobre las

actividades mineras, y establecían medidas protectoras para la seguridad de los obreros18.

Era también una condición precisa y principal para que subsistieran los títulos de propiedad

minera establecía que la mina debería ser explotada continuamente, pues la paralización de

trabajos era una condición suficiente para que se diera por terminada la propiedad concedida

y se le otorgara el derecho de explotarla otra persona.

15 Los antecedentes más lejanos del petróleo en México se encuentran en los usos prácticos que tanto las culturas mesoamericanas como los colonizadores españoles dieron a los depósitos superficiales de “chapopotli”. El petróleo acumulado naturalmente por las filtraciones subterráneas fue utilizado, entre otras cosas, en la elaboración de figurillas de arcilla, ungüentos medicinales, dentífricos, adhesivos y en el calafateo de barcos. Sin embargo, fue hasta mediados del siglo XIX cuando el petróleo se convirtió en una sustancia con alcances comerciales debido al desarrollo de sus propiedades como iluminante, lubricante y combustible. (Álvarez de la Borda José. Crónica del petróleo en México de 1863 a nuestros días. Archivo histórico de PEMEX )16 (La Industria Petrolera y el Imperio de las Leyes (1783-1938). Dra. Guadalupe Ríos de la Torre. Universidad Autónoma Metropolitana (UAM). 17 Carlos III de Borbón llamado El Político (Madrid, 20 de enero de 1716 - 14 de diciembre de 1788)18 Una de las principales actividades económicas durante la colonia fue la minería, tanto en la Nueva España, como en el Virreinato de Perú

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Durante la colonia, todos los trabajos de minería se desarrollaron bajo este sistema de

propiedad, además, en las Reales Ordenanzas de 1783 se hacía que dichas actividades

estaban limitadas a los “españoles y a los nativos de la Nueva España, incluyéndose a los

indígenas y no se permitía la intromisión de extranjeros”19.

Por el Tratado del 28 de diciembre de 1836, en el que la “Corona española reconocía la

soberanía de México, se consideró que los derechos reales pasaban a ser patrimonio de la

Nación Mexicana”.(José Domingo Lavín 1976, 40) Era una continuación propiamente dicho,

de las ordenanzas españolas de minería, ya que se siguieron aplicando, en México, puesto

que sólo había cambiado el sujeto principal, sustituyendo al rey de España por la Nación

Mexicana, y a las autoridades mineras de la Corona, por las juntas de Minería o los

departamentos de Fomento que se organizaron en los distintos estados de la República.

Posteriormente, en la época independiente y conforme a la Constitución de 1857, los estados

de la República tuvieron facultades para legislar en materia de minería y comercio y varios de

ellos establecieron su legislación particular, en donde el petróleo y el carbón quedaron dentro

de las reglas generales para todos los minerales20.

Durante el Imperio de Maximiliano (1862-1867) se empleó, el sistema español conforme al

Tratado de Córdoba21. Se otorgaron 39 concesiones petroleras durante ese período22.

La mayor parte de los denunciantes eran mexicanos y las regiones en que se hicieron las

solicitudes de explotación fueron Tabasco y los Municipios del norte de Veracruz, Municipios

19 El sistema español impulsaba principalmente la producción del oro y la plata; los metales útiles casi no se explotaban más que en relación con la obtención de los preciosos. Esto resultaba precisamente del carácter precario de la propiedad minera. El dueño de la mina procuraba siempre enriquecerse con la mayor rapidez posible. Lavín José Domingo.- Legislación Petrolera, Leyes, decretos y disposiciones (1783-1921) 1940, Editorial México20 “Es de la Independencia y la fundación de un Estado nacional hasta la consolidación como república, después de vencer la intervención francesa y el último intento monarquista, fue esencial el desarrollo y explotación de los recursos naturales. Se trata de un período de transformación en el que el liberalismo y el nacionalismo empiezan a imponerse en el escenario internacional y se forjan los nuevos estados-nación, fenómeno el cual las naciones iberoamericanas fueron las pionera”s Río Guadalupe. Obra citada.21 24 de agosto de 182122 Efraín Buenrostro 1968, p 14. El petróleo de México. México, Talleres Gráficos de la Nación,

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del sur de Tamaulipas, la región de Tenancingo en el estado de México, la región del Istmo, y

las regiones de puebla cercanas a la Huasteca23.

Una vez terminado el imperio (1867) y la restauración Juárez no sólo aprobó algunos

proyectos de inversión norteamericana, sino que reconoció el contrato que el imperio había

firmado para construir el ferrocarril y la explotación minera24. El gobierno del presidente

Benito Juárez hizo también declaraciones expresas respecto al sistema de denuncios

establecido por las ordenanzas de minería a las cuales estaban sujetas las minas de carbón.

Se suspendieron las restricciones en los Códigos de los estados para emplear capital y

elementos extranjeros en la minería y la constitución de 1857 fue modificada para dejar

exclusivamente al Gobierno Federal facultad de legislar en minas, comercio y bancos, y se

expidió el primer “Código de Minería Nacional, que derogaba las ordenanzas y los Códigos de

los Estados, con fecha 22 de noviembre de 1884.”(Ley Minera de los Estados Unidos

Mexicanos 4 de junio de 1892, p7)

En dicho Código aparece por primera vez en México, la declaración de que “los propietarios

de la superficie eran dueños del carbón de piedra y del petróleo y podían explotarlo fuera del

régimen de denuncios y concesiones, manteniendo para los demás metales y minerales.”

(Ibídem, 8) En el mes de noviembre de 1884 fue aprobada la citada Ley Minera, al terminar el

período presidencial del General Manuel González (1880-1884).

Después, en 1892 se expidió la Ley Minera en la que “se reconocía explícitamente al

superficiario como propietario, y solamente se establecía que la propiedad puede (sic) ser

explotada sin necesidad de obtener concesiones.” (Ley de Contribuciones Directas, Ibídem,

11.)

Sin embargo, en México el ingresó de capitales fue visto como una posibilidad de acrecentar

la capacidad productiva del país y promover su desarrollo. Por lo mismo era necesario

mantener un gobierno definido y fuerte que fuera capaz de intervenir en todas las esferas

23 José López Portillo y Weber 1975,1524 Valero Silva. El estado Español en las Indias, UNAM

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económicas y además impedir el predominio absoluto del capital norteamericano, favorecer la

competencia de las naciones y la libre lucha del mercado, a fin de equilibrarlas y permitir un

considerable margen de acción al gobierno personal. Por lo tanto, se le concedió una serie de

facilidades a los inversionistas, que en el caso del petróleo favorecieron tanto el incremento

del capital inglés, como el propósito de equilibrar los intereses extranjeros que se disputaban

en esta etapa a su hegemonía en México.

Porfirio Díaz (1876-1911) buscó el equilibrio del capital norteamericano y otorgó concesiones

petroleras a los europeos, particularmente a los ingleses y en menos medida a negociantes

estadounidenses, pero todas éstas concesiones eran controladas y otorgadas por el Estado.

A través del ejecutivo y en 1887 se inició en nuestro país la explotación para desarrollar la

industria petrolera al conceder el gobierno de Porfirio Díaz a la Waters Pierce Oil los permisos

necesarios para la explotación del subsuelo mexicano.25

El inglés Weetman Dickson Pearson, y el norteamericano Edgard L Doheny, contratistas

ambos de las obras de ferrocarriles, se dieron cuenta de la riqueza petrolera de México

durante sus actividades constructoras e iban a influir sobre los destinos de la industria

petrolera mexicana26.

Al trabajar Pearson en el ferrocarril del Istmo, se dio cuenta de las riquezas petroleras de la

región y las de Tabasco. Por otro lado Doheny trabajó en el ferrocarril de Tampico o San Luis

Potosí, se entusiasmó con las afloraciones de caliza en El Abra y con las chapopoteras y del

cerro del Pez”. (Buenrostro, op.cit, 2) tanto Pearson como Doheny, tenían amigos de políticos

mexicanos y empezaron a interesarlos en el asunto del petróleo.

La inversión de Doheny consistió principalmente en comprar algunas propiedades en

Tamaulipas, Veracruz y San Luis Potosí. En consecuencia, su interés estaba en que se

25 Aguilar Camin y Lorenzo Meyer. A La Sombra De La Revolución Mexicana.

26 Los pioneros de la historia industrial del petróleo en México dentro del esquema de la integración vertical fueron el petrolero norteamericano Edward L. Doheny y el constructor británico Weetman D. Pearson, quienes con sus compañías respectivas, Mexican Petroleum Company y Compañía Mexicana de Petróleo El Águila, dominaron la industria petrolera durante el primer cuarto del siglo XX. José Valero Silva, La expropiación petrolera 1980, 21-22)

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mantuviera la legislación que establecía la propiedad del petróleo a favor del superficiario;

además hacía contratos de explotación con otros propietarios, pero sus principales

adquisiciones las hacía en firme, por compra. De cualquier modo lo que le interesaba era que

los dueños de la superficie tuvieran la libre disposición del petróleo.

En cuanto al inglés Pearson, incuestionablemente con mayores apoyos políticos, deseaba

modificaciones legislativas para que el petróleo volviera al dominio nacional y se explotara

mediante el régimen de concesiones, de las que él podía sacar con menos dinero, más

partido.

De esta forma, se puede explicar que el 24 de diciembre de 1901 se expidiera la Ley de

petróleo, en la que se hizo evidente la franca lucha entre los dos principios: el que le convenía

al inglés y el que deseaba el norteamericano.

Dicha ley reconoce el privilegio de los dueños de la propiedad privada para explotar el

petróleo, confirmando el sistema de las Leyes Mineras vigentes entonces facultaba al

Gobierno para dar concesiones petroleras en los terrenos nacionales y en las zonas

federales, como eran las de las costas, los ríos y las lagunas. “Las concesiones se otorgarían

mediante ciertas obligaciones de inversión, estableciendo una renta de cinco centavos por

hectárea y además la obligación de pagar el 7% de las utilidades, cuando las hubiera, al

Gobierno Federal, y 3% a los gobiernos de los Estados, donde se encontraran las zonas

federales concesionadas En sus artículos 3° y 4° contienen una disposición en la cual se

autoriza “la expropiación de terrenos particulares, para ejecutar obras de explotación

petrolera”. (Ley de Petróleo de 24 de diciembre de 1901,1901, 4, 5).

Expresamente en un artículo transitorio se dejaban a salvo los derechos de las empresas que

estuvieran trabajando para aquella fecha, pero se hablaba de que también podían acogerse a

la ley si les convenía.

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En realidad, esta Ley podía fundar actos del gobierno según las circunstancias y distintos

caminos, restituyendo en parte la posibilidad de explotaciones bajo el régimen de concesiones

y dejando ambiguamente a salvo los derechos de los propietarios.

Posteriormente, en noviembre de 1909, la Ley Minera de los Estados Unidos Mexicanos

declaró “propiedad exclusiva del dueño del subsuelo los criaderos o depósitos de materia

bituminosas”;(Diario Oficial de los Estados Unidos Mexicanos 1909, 8) dicha ley permaneció

en vigor hasta 1926, cuando se reglamentó el Artículo 27° Constitucional.

Fue así como Porfirio Díaz se propuso sacar al país del estancamiento económico dando

entrada a los capitales extranjeros (siempre y cuando estos pudieran ser reglamentados por

el Gobierno), para evitar enclaves en la economía.

En el caso del petróleo esta actitud culminaría con la Ley Minera de 1909, por medio de la

cual se quitaba a la nación y en consecuencia al Gobierno, el dominio sobre los yacimientos

petrolíferos.

Durante el período de la lucha armada debido en parte a la situación de aislamiento de que

gozaba la industria, y después del control que se otorgó a los superficiarios como dueños de

los depósitos petroleros, se permitió que la actividad pasara por una época de estabilidad y

bonanza. Sin embargo, a partir de esta etapa ocurrió un cambio importante que significó una

modificación a la política seguida hasta entonces por el Gobierno Mexicano, es decir, se trató

de imponer varios impuestos que gravaran la producción petrolera, la cual prosperaba

paulatinamente, para hacer frente a los constantes gastos militares.

Durante el gobierno de Francisco I. Madero (1911-1913), se decretó un impuesto especial en

junio de 1912 mediante la Ley del Timbre que indicaba un “gravamen sobre la exportación del

petróleo de 20 centavos por tonelada, equivalente a 3 centavos por barril.”(Ibídem., 1912,7-9)

Medida que motivó las quejas de los empresarios ante sus gobiernos, pues afectaba sus

ganancias.

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Esta Ley tuvo grandes consecuencias, pues así quedaban regularizados y legalizados los

contratos de Pearson y Doheny con los superficiarios, poseedores hasta entonces de simples

exclusivas de explotación y no de derechos de propiedad. Dentro de la vigencia de dicha Ley

fueron pactados los contratos relativos al subsuelo que han servido de apoyo a las actuales

concesiones27.

La Constitución de 1917 reivindicaba para México la propiedad original del subsuelo28. Esta

legislación no podía satisfacer a las compañías petroleras, que veían amenazados sus

intereses, lo cual acarreó serios enfrentamientos con el gobierno norteamericano e inglés, que

representaban a las compañías y presionaban para evitar que sus intereses petroleros se

vieran afectados. Tan grave fue la situación, que nuestro país vivió la amenaza de una posible

intervención norteamericana desde el momento en que se aprueba la nueva constitución29

El triunfo del movimiento del movimiento de Agua Prieta en 1920 contra Venustiano Carranza,

colocó en el poder al triángulo sonorense (Adolfo De la Huerta, Álvaro Obregón y Plutarco

Elías Calles). Con Obregón a la cabeza, inicia una serie de esfuerzos para que las naciones

extranjeras recobraran la confianza en nuestro país y para llevar a cabo la tarea de

reconstrucción nacional.

Como consecuencia de la nueva legislación constitucional, las compañías petroleras sintieron

inseguridad con respectos a la propiedad del subsuelo.

27 La ley del Timbre fue firme base para la resistencia que años después habrían de oponer las empresas petroleras a los esfuerzos de México encaminado a la nacionalización28 La administración de Venustiano Carranza (1917-1920) se distinguió en materia petrolera por una política destinada a obtener para el estado una mayor participación en los recursos petroleros.29 Eduardo Bustamante en su libro: El petróleo de México. Recopilación de documentos oficiales del conflicto de orden económico de la industria petrolera, México, Talleres Gráficos de la Nación, 1963, p.14. comenta: “El Primer Jefe de la Revolución Constitucionalista tuvo desde luego una visión clara sobre el asunto petrolero; consideró siempre que esa riqueza debería pertenecer a la nación”

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Para resolver este problema se entablaron en 1920 una serie de pláticas con el gobierno de

De la Huerta, que no prosperaron. Al ascender Álvaro Obregón a la presidencia (1920-1928),

se iniciaron los trámites para lograr el reconocimiento del gobierno de Washington.

La Constitución de 1917, con una marcada influencia nacionalista (y socialista para los

Estados Unidos de Norteamérica) había perjudicado a muchos intereses estadounidenses,

por lo cual el presidente de aquel país se negaba a reconocer como legítimo al presidente

Álvaro Obregón y además exigía la derogación de varios artículos o al menos que no fuesen

retroactivos. Para Obregón, el reconocimiento de su gobierno por el país del norte era un

asunto prioritario porque así evitaba la constante amenaza de un conflicto armado con dicho

país y le restaba fuerza a sus enemigos internos, quienes también buscaban el apoyo de los

estadounidenses.

Dada la devastación y desorden causados durante las guerras civiles o revolucionarias,

Obregón consideraba que eran necesarias las inversiones extranjeras para reconstruir la

economía del país. Por su parte,

La Suprema Corte de Justicia concedió y determinó que el artículo 27 no sería retroactivo en

la parte correspondiente a la industria petrolera. Con relación a la reanudación del pago de la

deuda externa, Obregón intentó obtener fondos mediante los impuestos del petróleo pero las

empresas petroleras se opusieron a tal aumento, deteniendo la producción y obligando así al

gobierno, a derogar dicho impuesto.

Dicho tratado se conoce como Los acuerdos de Bucareli30.

30 Los acuerdos de Bucareli, fue un acuerdo entre los países de México y Estados Unidos. Oficialmente, fue llamado "Convención Especial de Reclamaciones" por pérdidas sufridas por ciudadanos o sociedades de los Estados Unidos de América por causas de las guerras de la Revolución Mexicana. Con relación al petróleo, el art. 27 no era retroactivo para los norteamericanos que habían adquiridos sus concesiones antes de 1917, lo que les permitía seguir explotando libremente el hidrocarburo. El tratado buscaba canalizar las exigencias de ciudadanos estadounidenses por presuntos daños causados a sus bienes por guerras internas (Revolución Mexicana) durante el período comprendido entre 1910 y 1921. Las pláticas tuvieron por sede a la ciudad de México y se llevaron a cabo en un edificio del gobierno federal ubicado en la calle de Bucareli no. 85. Las negociaciones se iniciaron el 15 de mayo de 1923 y terminaron el 13 de agosto del mismo año. El Tratado de Bucareli fue cancelado poco tiempo después por el Presidente Plutarco Elías Calles. (Wikipedia los nombra Tratados erróneamente)

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Más tarde, al asumir Plutarco Elías Calles la presidencia (1924-1928), el problema resurgió al

implantarse una serie de medidas encaminadas a disminuir el poder de las compañías. Calles

envió al Congreso un proyecto para reglamentar el artículo 27° en materia de petróleo, y más

adelante otro proyecto de ley para la fracción primera del mismo artículo. ( Jesús Silva

Herzong 1964, 65-67) . El 31 de diciembre de 1925 se aprobó la primera ley orgánica del

artículo 27 en materia petrolera, que entró en vigor en el mes de abril31.

Al ponerse esta ley en vigor, las empresas optaron por solicitar un amparo ante los tribunales

mexicanos, agudizándose una vez más, la crisis entre Estados Unidos y México, que llegó a

su punto crítico a mediados de 1927, temiéndose un rompimiento total o una invasión armada.

(Lavín, op.cit., 123-124) A finales del mismo año, los Estados Unidos intentaron poner fin a las

desavenencias con el gobierno mexicano, utilizando la vía de las negociaciones en lugar de

las agresiones y amenazas.

Se llegó a un acuerdo, llamado Calles-Morrow, dio solución temporal a un conflicto que ya

tenía más de una década, como señala Lorenzo Meyer: “al concluir 1928 y todo indicaba que

la reforma petrolera buscada por la revolución sería uno más de los objetivos frustrados de la

Revolución Mexicana.” (Meyer, op.cit., 115-116)

En 1934 el general Lázaro Cárdenas asume la presidencia de México.

Uno de los aspectos más significativos de su gobierno fue la expropiación petrolera32 en un

momento en que México iniciaba su desarrollo industrial. La nacionalización del petróleo

planteó al país la posibilidad de convertirse en exportados des su propios recursos naturales y

su punto de partida fue el conflicto obrero-patronal suscitado entre el recién fundado sindicato

31 El debate sobre la nueva ley de petróleo ocurrió en 1925, con los intereses de Estados Unidos opuestos a todas las iniciativas. En 1926, la nueva ley fue promulgada. En enero de 1927 el gobierno de Calles canceló los permisos de las compañías petroleras que no cumplieran y respetaran la ley. México consiguió evitar la guerra a través de una serie de maniobras diplomáticas. Poco después, una línea telefónica directa fue establecida entre Calles y el presidente Calvin Coolidge, y el embajador estadounidense en México, James Sheffield, fue remplazado por Dwight Morrow. Enrique Karuze. “Reformar desde el origen Plutarco E. Calles” Biografías del Poder/. México, FCE, 1987.32 18 de marzo de 1938

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petrolero y las empresas con capital extranjero, el cual desembocó en la toma de decisión que

transformó y planteó sólidas bases para una nueva visión económica.

La expropiación significó un gran compromiso para el país, el cual no estaba preparado como

tampoco el sistema económico de la Revolución. Lázaro cárdenas decidió, in embargo, correr

el riesgo, que representó sin duda un gran triunfo, en su momento y hasta nuestros días,

para el nacionalismo mexicano y presiones de la hegemonía imperialista.

Por tal motivo, el presidente Cárdenas envió el 22 de diciembre de 1938 al Congreso de la

Unión la iniciativa de adición al artículo 27 de la Constitución. Dicha propuesta incorporaba

una adición al párrafo sexto al artículo 27 constitucional, que quedó en los siguientes

términos: "Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o

gaseosos, no se expedirán concesiones y la ley reglamentaria respectiva determinará la

forma en que la nación llevará a cabo las explotaciones de esos productos33"

33 Los fundamentos constitucionales del petróleo, Jaime Cárdenas.- Ponencia en el foro sobre reforma energética, 2008.

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4.- Evolución del Régimen Jurídico de Petróleos Mexicanos 1938 -2009

El Congreso de la Unión, en su periodo ordinario de sesiones del año 1939 aprobó la

iniciativa, la sometió a las legislaturas de los Estados para su ratificación y por decreto del 27

de diciembre del año 1939 determinó su aprobación definitiva. Dicha modificación

constitucional se publicó en el Diario Oficial de la Federación el día 9 de noviembre de 1940

junto con la Ley Reglamentaria del artículo 27 en materia de petróleo que se aprueba el 2 de

mayo de 1941 la cual abrogó la expedida el 26 de diciembre de 1925, la que había

organizado un sistema de explotación petrolera basado en concesiones temporales otorgadas

a los particulares, los que eran llamados a realizar las operaciones de exploración, captación,

refinación, transporte, almacenamiento y distribución de los hidrocarburos34.

La Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional de 1941 promulgada en el gobierno de

Ávila Camacho dio lugar a los "contratos de riesgo" -se firmaron cinco entre 1949 y 1951-, a

través de los que se pactaba una remuneración a los contratistas35.

34 En la iniciativa de reforma constitucional de 1940 al párrafo sexto del artículo 27 de la ley fundamental, el General Cárdenas mencionó: "…no se ve motivo para permitir que continúen formándose y vigorizándose intereses privados que es de presumirse que llegarán a ser, si no antagónicos, al menos distintos de los intereses generales cuya tutela procurará el gobierno con todo empeño y energía…Incorporando al Texto Constitucional el principio de la explotación directa del petróleo que a la nación corresponde…". Respecto a la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional de 1940 deben hacerse las siguientes e importantes matizaciones: 1) Los artículos séptimo, octavo y noveno de la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional de 1940 señalaban que el sector privado podía llevar a cabo por cuenta del gobierno federal, los trabajos de exploración y explotación, ya sea mediante compensaciones en efectivo o equivalentes a un porcentaje de los productos que se obtuvieran, sin que se adquiriera un derecho directo a la explotación del petróleo; 2) los contratistas debían ser personas físicas mexicanas o sociedades constituidas íntegramente por nacionales y en una forma en que fuera posible en todo instante la comprobación de esta circunstancia. López Portillo y Weber, José. 1975 El petróleo de México. México, FCE.35 Para ver a detalle las características de las remuneraciones a contratistas se puede ver: Alemán, Miguel, La verdad del petróleo en México, México, Grijalbo, 1977, pp. 205-291.

“En 1949 México firmó los primeros "contratos riesgo”. Estos eran acuerdos entre PEMEX y pequeñas empresas estadounidenses que explorarían y perforarían pozos en zonas previamente acordadas, y, si éstas eran productivas, PEMEX se encargaría de su explotación, pero otorgaría a la empresa una participación equivalente a 15 o 18% del valor del combustible. Se firmaron contratos con 16 empresas, pero sólo se llevaron a la práctica cuatro.58 En realidad, el apoyo de estos contratos fue mínimo, y no dieron a PEMEX los recursos externos que esperaba, pero a partir de entonces cesaron las presiones externas e internas para que retornaran las empresas extranjeras a los campos petroleros mexicanos. PEMEX consiguió más adelante recursos externos, que no comprometieron su calidad de responsable único del desarrollo petrolero mexicano, y entre 1969 y 1970 pudo, sin mayores dificultades económicas o políticas, rescindir los contratos riesgo. Para entonces ya nadie pensaba en el regreso de los expropiados. Los problemas eran otros”. Lorenzo Meyer; Isidro Morales, cap. 4 “Petróleo y nación: la política petrolera en México, 1900-1987”, México, FCE, 1990.

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Se promovió una segunda reforma al párrafo sexto del artículo 27 Constitucional, a efecto de

disponer que en materia de petróleo no se otorgarán contratos ni subsistirán los que se hayan

otorgado. Tal reforma elevaba a rango constitucional la Ley Reglamentaria del artículo 27

constitucional de 1958 que había determinado que sólo la nación podía llevar a cabo las

distintas explotaciones de los hidrocarburos que constituyeran la industria petrolera.

En el mes de enero de 1960, a instancias de Díaz Ordaz, se promovió una segunda reforma

al párrafo sexto del artículo 27 Constitucional, a efecto de disponer que en materia de petróleo

no se otorguen contratos ni subsistirán los que se hayan otorgado. Tal reforma elevaba a

rango constitucional la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional de 1958 que había

determinado que sólo la nación podía llevar a cabo las distintas explotaciones de los

hidrocarburos que constituyeran la industria petrolera.

En el año de 1983, se determinó constitucionalmente que los hidrocarburos y la petroquímica

básica constituyen un área estratégica de la economía y que el sector público las tendrá a su

cargo en exclusiva mediante reformas a los artículos 25 y 28 constitucionales. A la luz de

dicha reforma a la Constitución, resulta fundamental entender la diferencia entre área

estratégica y prioritaria. Un área estratégica, según el párrafo cuarto del artículo 28 de la

Constitución, indica que el Estado tiene sobre ella exclusividad en su funcionamiento,

operación y explotación; en contraparte, un área prioritaria faculta al Estado para otorgar

concesiones o permisos sobre su funcionamiento, operación y explotación. Textualmente el

párrafo cuarto del artículo 28 señala: "No constituirán monopolios las funciones que el Estado

ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y

radiotelegrafía; petróleo y los demás”

Desde 1934 a 1992 el artículo 27 constitucional ha sido reformado en 16 ocasiones, con

Zedillo se modifican los artículos 4, 13 y 14 de la Ley Reglamentaria del artículo 27

constitucional para permitir la participación de los particulares en el transporte,

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almacenamiento y la distribución. Las reformas de Fox promovieron la co-generación de

energía eléctrica con particulares36 .

Jaime Cárdenas, en su artículo ya mencionado, señala al respecto:

“Es importante destacar dentro de la doctrina del bloque de constitucionalidad que, el sexto párrafo del artículo 27 de la ley fundamental remite a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo. Sin embargo, no se trata de una remisión sin límites o ataduras constitucionales, puesto que los contratos con particulares no pueden incidir en las actividades de planeación y operación de PEMEX, se permitirían en todo caso, los contratos de servicios puros, de tareas auxiliares y subordinadas a PEMEX. Debe aclararse que la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional debe cumplir con los propósitos del constituyente37. El artículo sexto de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional de 1958 determinaba: "Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en efectivo y en ningún caso concederán por los servicios que presten o las obras que ejecuten, porcentajes en los productos, ni participación en los resultados de las explotaciones".

En ese sentido, las reformas a la Ley Reglamentaria del artículo 27 constitucional aprobadas

en los gobierno de Zedillo y Fox, limitan y reducen los objetivos constitucionales, es decir, el

espíritu de dicha ley.

El Constituyente de Querétaro aprobó sólo los dos primeros principios de los cuatro principios

constitucionales en materia de petróleo38, el tercero y el cuarto, como se ha comentado como

se ha comentado, fueron consecuencia de las reformas de 1940, 1960 y 1983, adaptándose

a la regulación constitucional en materia de petróleo en el sentido básico de las normas de la

constitución del 17 en que se consideran dichos recursos como propiedad de la nación, es

decir, de todos los mexicanos, y los cuales forman parte de nuestra soberanía39.

36 Los fundamentos constitucionales del Petróleo.- Jaime Cárdenas.37 El artículo sexto de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional de 1958 determinaba: “Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remuneraciones que en dichos contratos se establezcan serán siempre en efectivo y en ningún caso concederán por los servicios que presten o las obras que ejecuten, porcentajes en los productos, ni participación en los resultados de las explotaciones”.38 Comentados en la Introducción.39 Jaime Cárdenas comenta:”El que se prohíban las concesiones y los contratos a los particulares responde al carácter social del derecho de la nación sobre los hidrocarburos, que toma en cuenta la negativa experiencia histórica de las compañías privadas, principalmente extranjeras, que se habían apartado de cualquier interés a favor de la nación; o, el que se considere al petróleo un área estratégica del Estado y, que sólo a él le corresponda la explotación de estos recursos, constituyen reformas consecuentes con la visión constitucional del Constituyente de Querétaro.” Los fundamentos constitucionales del

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Los cambios de la ley para PEMEX en la reforma de 2008.-

El 8 de abril de 2008, el presidente Felipe Calderón H. por medio de la secretaria de energía,

Georgina kessel, hace llegar al Senado, la iniciativa de Reforma energética, cinco propuestas

o iniciativas de ley:

1) Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos,

2) Reformas a la Ley Orgánica de la Administración Pública,

3) Reformas y Adiciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo del

Petróleo,

4) Reformas a la Ley de la Comisión Reguladora de Energía y,

5) Ley de la Comisión del Petróleo

Razón por la cual Andrés M. López Obrador, excandidato de la presidencia, sostiene una

reunión con los senadores que integraban el Frente Amplio Progresista40, para discutir la

estrategia a seguir ante la presentación de la iniciativa de la reforma energética, a la que se

oponen principalmente los legisladores del PRD, PT y Convergencia.

Debido a esta resistencia la coalición de los partidos mencionados propusieron ante el

Senado un debate público para analizar las propuestas de dicha reforma, motivo por el cual el

senado de la república formalizó el debate mediante una junta de coordinación política con

fundamento en lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley Orgánica del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos41.

petróleo40 Coalición de izquierda creada alrededor de la candidatura de López Obrador41 La historia y las ponencias del debate se pueden ver en: http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/acuerdos/index_acuerdos.htm

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http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/acuerdos/index_acuerdos.htm


La iniciativa de la presidencia constaba de tres capítulos dedicados a Naturaleza y

Atribuciones; Organización y Funcionamiento y Disposiciones Generales. Las cuales en su

enunciado a continuación se describen:

I Naturaleza y Atribuciones

Creación de un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, con autonomía técnica y

operativa, que apoyará a esta dependencia en sus tareas de planeación estratégica del sector, en

materia de regulación y supervisión de las actividades de exploración y producción, a fin de garantizar

la utilización de la tecnología más adecuada para optimizar dichas actividades.

II. Organización y Funcionamiento.

A fin de que las decisiones de la Comisión garanticen la claridad, la objetividad y la imparcialidad, se

propone que dicho órgano se integre por cinco comisionados, quienes deliberarán en forma colegiada

y decidirán los asuntos por mayoría de votos. Los comisionados ejercerán su encargo por un período

de cinco años de manera escalonada y prorrogables por única ocasión; estableciéndose como

requisitos para desempeñarse como miembro de este órgano colegiado el cumplimiento de los

principios de profesionalismo, capacidad, experiencia e integridad.

III. Disposiciones Generales.

La Ley que regula a este órgano establece que el otorgamiento de los permisos por parte de esta

Comisión implica la declaratoria de utilidad pública de los trabajos u obras a realizarse,

estableciéndose también que los actos de la Comisión, serán impugnables en la vía administrativa

mediante la interposición del recurso de revisión, preservando las garantías constitucionales de

audiencia y legalidad.

De estas iniciativas en la propuesta enviada al Senado de la república, el ejecutivo argumenta

que la incapacidad tecnológica para explotar yacimientos en aguas profundas hace necesaria

un cambio a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional:

Para lograr lo anterior, es necesario transformar el marco regulatorio que rige a la industria

petrolera nacional. Ese cambio incluye, entre otras medidas que se presentan a esa

- 36 -


Soberanía, modificaciones a la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el ramo

del Petróleo.

Para explicar la necesidad del cambio aquí propuesto, es necesario describir las

características de los yacimientos del territorio nacional. En efecto, como se detallará más

adelante, México, como un gran número de países productores, se enfrenta a la realidad de

que los yacimientos de fácil acceso se agotan y de que es necesario acudir crecientemente a

yacimientos más complejos para sostener sus niveles de producción.

En otra parte de su propuesta al cambio de dicha ley menciona la incapacidad de transporte y

ductos entre otras. El senado, por la presión de miembros de otros partidos de oposición,

convoca el Foro sobre Reforma para analizar la iniciativa de ley del ejecutivo, donde

participaron personalidades de todos los ámbitos relacionados al Petróleo, de diversa

instituciones académicas, de investigación así como del Senado y de partidos políticos,

ciudadanos independientes, etc.

Un momento inédito en la historia reciente del país. Por taal motivo , se exponen a

continuación parte de los argumentos a favor y en contra de dichas iniciativas de Ley.

Durante los debates en el Senado, por diversas personalidades, especialista en materia de

petróleo y su régimen jurídico42, se discutió la naturaleza de la Constitución misma, cuál era

su significado actual. Para algunos, los defensores de las reformas propuestas por el gobierno

federal, la Constitución mexicana de 1917, al igual que las Constituciones pluralistas, supone

un marco para la toma de decisiones posteriores y, ese marco puede contener significados

diversos, dependiendo de la dinámica social y política concreta. En ese sentido, para la

postura que defendía la posición del gobierno, la voluntad de los legisladores para transformar

una circunstancia histórica que había sido dominante era totalmente posible. La Constitución

mexicana de 1917, según ese punto de vista, no contiene decisiones políticas fundamentales

explícitas y, el marco constitucional está, por tanto, abierto a nuevos significados, entre ellos

42 Fix Fierro, Héctor y López Ayllón, Córdova Arnoldo, Cárdenas Jaime, Juventino Castro y Castro, entre otros.

- 37 -


la privatización o liberalización de la industria petrolera, que por cierto en los últimos años, se

había estado realizando sin apoyo claro en las normas jurídicas.

A continuación se describen extractos de los principales ponentes en materia jurídica con

respecto al artículo 27 (26 y 28) constitucional y los cuales sostenían opiniones encontradas

con respecto a la propuesta del ejecutivo:

El magistrado Arturo Zaldívar Lelo de Larrea43:

La interpretación constitucional es por naturaleza compleja, en el caso del análisis de las

iniciativas de reformas en materia energética el Poder Legislativo se enfrenta a

complicaciones adicionales.

La primera tiene que ver con el tipo de norma constitucional que es el artículo 27 de la

Constitución Mexicana. No sólo se trata de un precepto que utiliza conceptos vagos que

pueden dar lugar, por sí mismos, a diversos sentidos interpretativos; sino que, además,

es un artículo constitucional con fuerte contenido ideológico y un importante significado

histórico. A esto hay que agregar que gran parte de la carga ideológica que se le otorga al

artículo, no deriva de su texto ni de los debates en los procesos de creación o de

reformas constitucionales, ni tampoco de la intención de los constituyentes, sino de otro

tipo de circunstancias políticas y sociales que a lo largo del tiempo han venido dotando al

artículo 27 de una connotación ideológica en sentido fuerte.

De tal suerte que las peculiaridades del artículo no le restan juridicidad constitucional, ni

excusan su interpretación, simplemente la hacen más complicada44.

Mas adelante resume:

El concepto de industria petrolera que han venido desarrollando las leyes reglamentarias

no es un concepto de configuración constitucional, sino un concepto de configuración

legal que ha tenido a lo largo del tiempo diversas perspectivas. Entonces, mientras no se

43 Abogado egresado de la Escuela Libre de Derecho. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).44 http://www.senado.gob.mx/reforma_energetica/content/foros/docs/20mayo2008_8.pdf

- 38 -


le llegue a despojar de sentido esencial al concepto de explotación y se respete que no

haya concesiones ni contratos, me parece que las opciones que adopten los legisladores

son constitucionalmente válidas.

El punto de vista del magistrado Zaldívar, manifiesta que el 27 constitucional tiene una carga

ideológica fuerte ajena a su naturaleza, aparte de que contiene “conceptos vagos”, lo cual

provoca o puede interpretarse de diferentes maneras, ese punto fue debatido por los

constitucionalistas mas adelante.

El Dr. Jaime Cárdenas en su ponencia45 realiza un análisis histórico sobre las diferentes

violaciones a los artículos 25 a 28 a partir de 1925 y afirma que las propuestas calderonistas

son anticonstitucionales por privatizadoras:

1) Porque se entregará a inversionistas privados, preferentemente extranjeros fases de la

industria petrolera que constitucionalmente (artículo 25 y 28) están confiadas en exclusiva

al sector público;

2) Se privatiza porque las decisiones en materia de petróleo, hidrocarburos y

petroquímica básica, no las adoptará exclusivamente el Estado sino que las compartirá

con las empresas privadas;

3) Se privatiza porque jurídicamente las relaciones entre PEMEX y los empresarios

particulares podrán regirse por el derecho privado y no por el derecho público, además de

que las controversias se podrán ventilar ante árbitros y tribunales extranjeros, los que

interpretarán y aplicarán el derecho extranjero y no el nacional;

4) Se privatiza porque los empresarios podrán ser propietarios de instalaciones, equipos,

ductos y refinerías;

5) Se privatiza porque los contratos de desempeño o incentivados implican compartir los

beneficios de la explotación de los recursos petroleros con particulares;

6) Se privatiza porque habrá funcionarios en Petróleos Mexicanos exentos de las

responsabilidades que obligan al resto de los servidores públicos y porque las decisiones

45 Investigador de la UNAM y el CONACYT

- 39 -


de Petróleos Mexicanos estarán protegidas por un velo de opacidad mayor al de otros

entes públicos;

7) Se privatiza porque PEMEX se constituye como un régimen de excepción en el

derecho público mexicano para adquirir las características de una corporación privada;

8) Se privatiza porque el Estado mexicano abandona la reserva

que hizo en el capítulo VI “Energía y Petroquímica básica” del Tratado de Libre Comercio;

9) Se privatiza porque en la aplicación de los tratados sobre los yacimientos

transfronterizos, el Estado mexicano no actuará siempre de Estado a Estado sino con

particulares extranjeros;

10) Se privatiza porque el poder legislativo mexicano perderá competencias frente a los

intereses de los particulares.

El Dr. Mario Alberto Becerra Pocoroba46 expone como resumen al análisis que hace del

artículo 27 constitucional lo siguiente:

… En virtud de lo anterior, puedo afirmar que la exclusividad para explotar el petróleo a

que hace mención el sexto párrafo del artículo 27 de la Constitución, se refiere al

recurso natural (área estratégica), y la actividad de la industria petrolera, es sólo un

medio para alcanzar el beneficio económico que corresponde a la Nación.

Esto es, el artículo 27 de la Ley Suprema protege en beneficio de la Nación recursos

naturales específicos, mas no establece privilegios exclusivos para actividades

industriales.

El comentario (resumido) sobre el sexto párrafo que realizó el Dr. Becerra, es

que el párrafo aludido al petróleo puede de igual forma interpretarse con dos

vertientes y le da cabida a la iniciativa propuesta por el ejecutivo.

El Dr. Arnaldo Córdova comenta en su ponencia, La Constitución y la reforma

Energética:

46 Análisis constitucional de los aspectos mas relevantes de la reforma energética. Mario Alberto Becerra Pocoroba.

- 40 -


… hay un punto de técnica parlamentaria que en nuestro país no se atiende y es

que toda iniciativa de ley debe estar fundamentada expresamente en una

institución de la Carta Magna. Una ley que no se fundamente en la Constitución

es inconstitucional; una que vaya en contra del espíritu y la letra de la misma es

anticonstitucional.

Es sorprendente que, aquí, una persona que ignora el derecho les haya venido

a decir que analizar la constitucionalidad de esta reforma es inútil y otra persona

que el 27 es pura mitología, cuando ustedes están obligados, en primerísimo

término, precisamente a analizar su fundamento en la Carta Magna.

Se consideró conveniente transcribir el punto III de la ponencia del Dr. Héctor Fix Fierro47, en

su tercera parte y conclusiones, debido a las ponencias encontradas entre los otro juristas, ya

que, independientemente de los puntos en común de ambas partes, este documento o parte

de el, aclara la polémica surgida a la modificación de los artículos 25 a 28 referente al

Petróleo:

III. Análisis de la constitucionalidad de las iniciativas de ley en materia petrolera

En lo que sigue me centraré en el examen de la compatibilidad de las principales

propuestas contenidas en las iniciativas de ley con los artículos 25, 26 y, sobre

todo, 27 de la Constitución, pues es en relación con ellos que se ha suscitado la

polémica más fuerte. Ello no significa desconocer que se han planteado algunas

dudas sobre la constitucionalidad de las nuevas reglas sobre las licitaciones y

contrataciones a cargo de PEMEX, en relación con el artículo 134 constitucional, o

sobre la propiedad y el control que, conforme al artículo 25, debe conservar el

Estado respecto del mismo organismo.

47 Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

- 41 -


En relación con el artículo 27 constitucional, se plantean, a mi juicio, tres

preguntas centrales:

• ¿Qué debe entenderse por “dominio directo” de la Nación sobre el petróleo y

los demás hidrocarburos?

• ¿Qué se entiende por “explotación” de los hidrocarburos?

• ¿Hasta dónde llega la facultad que tiene el legislador de determinar las

modalidades de la explotación del petróleo y los demás hidrocarburos?

Estas dos últimas preguntas se tratarán de manera conjunta, pues se encuentran

íntimamente relacionadas.

1. El “dominio directo” de la Nación sobre el petróleo y los demás hidrocarburos

Por “dominio directo” de la Nación sobre el petróleo y los hidrocarburos debe

entenderse la propiedad, en sentido estricto, sobre dichos productos, lo que

implica las tres facultades que clásicamente le atribuye el derecho civil al derecho

de propiedad: la facultad de usar, de obtener frutos y de disponer, es decir, de

transmitir esa misma propiedad. Así, el Estado puede tanto someter los

hidrocarburos a los procesos de transformación que considere convenientes,

como transmitir su propiedad sin ninguna clase de transformación previa, como es

la venta de petróleo crudo, tanto a otros organismos públicos como a los

particulares. Dicho en otras palabras: el dominio directo de la Nación, es decir, la

propiedad sobre los hidrocarburos, se mantiene en tanto no exista una venta de

primera mano. Una vez que se produce dicha venta, la Nación deja de tener el

dominio directo sobre los hidrocarburos, pero puede adquirir entonces una

facultad de regulación del uso y ulterior transformación de dichos productos, en

beneficio del desarrollo nacional, conforme al segundo párrafo del artículo 25

constitucional.

Ahora bien, ¿tiene obligación el Estado de someter él mismo a transformación los

hidrocarburos extraídos del subsuelo, a fin de obtener el mayor provecho posible

de ellos? No necesariamente. En un sentido general, la Constitución obliga al

- 42 -


Estado a obtener el mayor beneficio posible de esos productos a favor del país y

su población, pero se trata de una decisión compleja que involucra diversos

factores insertos en una situación siempre cambiante, y un juicio de valor y de

prioridad respecto de otras actividades igualmente a su cargo. Según se verá más

adelante, nada en la Constitución impide que el Estado encargue ciertas clases

de transformación de los hidrocarburos a los particulares (por ejemplo, la

refinación), manteniendo la propiedad y el control del recurso y todos sus

productos, pero nada tampoco lo obliga a ello.

Por último, ¿es posible que el Estado ceda otros derechos sobre los hidrocarburos

que no sean los de propiedad? No, si ello significa la “explotación”, en los

términos en que ese concepto se definirá más adelante.

2. El concepto de “explotación”

El concepto de explotación en los términos del artículo 27 puede tener varios

significados.

El primero indicaría simplemente la extracción de los hidrocarburos, en un uso

similar al que parece darle el párrafo sexto respecto de los recursos naturales

señalados en los párrafos cuarto y quinto. Sin embargo, tratándose de los

hidrocarburos, el texto constitucional vincula el concepto de explotación con la

prohibición de otorgar concesiones y contratos a los particulares. Debe suponerse

entonces que el concepto tiene un alcance distinto aquí. Al señalar que la

explotación la hará la Nación, y al indicar los artículos 25 y 28 constitucionales

que el sector público tiene a su cargo de manera exclusiva los sectores

estratégicos, que incluyen el petróleo, los demás hidrocarburos y la petroquímica

básica, pareciera que queda absolutamente vedada cualquier participación de los

particulares en las actividades de la industria petrolera. Esto no es

necesariamente así, por las siguientes razones:

- 43 -


• La prohibición de concesiones y contratos de explotación constituye una

restricción a la libertad de comercio, industria y trabajo. Ello requiere especial

justificación y, en términos de estricta técnica constitucional, exige a su vez una

interpretación restrictiva de la limitación, es decir, privilegiar aquella opción que

permita un mayor ejercicio de la libertad afectada. (Este argumento no se ha

manejado hasta ahora en el debate).

• Sería muy difícil justificar, desde el punto de vista económico, que

absolutamente todas las actividades relacionadas con la industria petrolera fueran

realizadas directa y exclusivamente por el Estado, cuando los cambios en las

circunstancias, pero también las disposiciones constitucionales, inducen a permitir

el mejor uso posible de los recursos, sin excluir la participación privada.

• Jurídicamente, se vaciaría de todo contenido la facultad del legislador de definir

los términos en que se llevará a cabo la explotación por la Nación. La “reserva de

ley” que establece el artículo 27 sólo tiene sentido si se supone que incluye la

delimitación de actividades entre el Estado y los particulares (y ésa es, además,

una de las funciones generales de la ley). De otro modo, bastarían las normas

administrativas internas de PEMEX para regular los términos en que se conducen

las actividades de la industria petrolera.

• La Constitución protege y alienta las actividades económicas de los particulares

y el sector privado (artículo 25, último párrafo). Por tanto, si reconoce que aquéllos

pueden contribuir al desarrollo nacional bajo la regulación del Estado, no hay

razón contundente para pensar que no puedan, ni deban, contribuir a ese

desarrollo en el ámbito de la industria petrolera.

• Por último, el artículo 28 define como área estratégica el “petróleo, los demás

hidrocarburos, y la petroquímica básica”, no la industria petrolera, y ello abre la

puerta a diversas posibilidades de regulación48.

48 Dicho argumento fue interpretado anteriormente cuando la Administración de 1994-2000 y al final del período Salinista, se divide el sector Petroquímico en Básico (Pemex Gas y PTQ Básica) y Secundario (Pemex Petroquímica) con los fines de vender la Petroquímica secundaria, antes mencionados en este ensayo

- 44 -


De todos los razonamientos anteriores se desprenden, como conclusiones

lógicas, razonables y coherentes, las siguientes:

• Que la explotación a la que se refiere el artículo 27 significa el beneficio

económico directo y primario derivado de los recursos petroleros.

• Que el legislador tiene facultad para definir qué actividades dentro de la industria

petrolera son estratégicas y quedan, por tanto, reservadas en exclusiva al sector

público.

Como consecuencia de lo anterior, se deduce entonces que los particulares sí

pueden participar incluso en las áreas estratégicas de la industria petrolera

siempre que se observen las dos siguientes condiciones: a) que la Nación, a

través de PEMEX, mantenga la propiedad de los hidrocarburos y sus productos

hasta su venta de primera mano; y b) que los particulares no obtengan un

beneficio primario y directo de su participación en dichas actividades. Me parece

que las iniciativas de ley examinadas respetan en lo fundamental estas dos

condiciones; así, por ejemplo, el texto propuesto para el tercer párrafo del artículo

4º de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo,

el que autoriza a PEMEX a contratar con terceros los servicios de refinación de

petróleo, o el texto propuesto para el artículo 6º, que se refiere a la celebración de

contratos de obras y de prestación de servicios con personas físicas o morales.

Mas adelante en sus conclusiones, es claro que acepta la propuesta de Ley por

parte del Ejecutivo:

… Un problema complejo requiere soluciones complejas, y por ello el legislador

tendrá que ampliar y profundizar las propuestas que hoy están sobre la mesa.

Pero para que ello sea posible, resulta indispensable llegar a la convicción de que

la Constitución no es un obstáculo, sino el marco de referencia imprescindible y el

cauce adecuado del debate público. Las disposiciones que hoy están vigentes no

lo están porque las haya dictado el Constituyente, o porque el llamado Poder

- 45 -


Revisor las haya incorporado en la Constitución en un momento heroico o

iluminado de la historia. Su sentido y su fuerza obligatoria no vienen del ayer.

Están vigentes porque podemos cambiarlas, aunque hayamos decidido, o

aceptado, no hacerlo ahora. Esta es la razón última que nos autoriza a

interpretarlas a la luz de nuestras necesidades y nuestros anhelos del día de hoy.

- 46 -


Conclusiones

Después de casi siete meses de debate en el Congreso de la Unión, alrededor de la

propuesta del Ejecutivo sobre Energía, se crearon y modificaron un conjunto de

ordenamientos jurídicos dando como resultado “una nueva arquitectura institucional”49

Independientemente de que la iniciativa de Felipe Calderón, fue aprobada con ligeras

modificaciones por parte del PRI y rechazada por el Partido Convergencia y el PRD, así como

las implicaciones a futuro se tengan de la reforma propuesta, ya sea para beneficio del país o

no en (y el ejecutivo) en su carácter de rector y vigilante de la riqueza y los bienes de la

nación; es importante señalar que para el presente trabajo, en la discusión que se llevó a

cabo en las mesas 3 y 4 sobre el debate a los artículos 25, 27 y 28 constitucionales con un

grupo relevante de las personalidades jurídicas del País; sirvió para aclarar y reforzar el

conocimiento y sobre todo la interpretación de dichos artículos, así como las diferentes

posturas de los panelistas ante la Constitución.

Era importante, de igual modo, para este trabajo, analizar y exponer las principales ponencias

del tema para el análisis de dichos artículos y su evolución en la historia de nuestro país, ya

que son garantes, vigilantes jurídicos de los activos de los recursos petroleros, al igual que

toda nuestra Constitución, de la riqueza de la nación y regidores de dicha riqueza en obras de

carácter social en el apoyo al desarrollo económico y la eliminación de la pobreza para el

pueblo de México.

La Reforma Energética de 2008, concluyó con la aprobación de siete dictámenes que

contienen múltiples reformas a diversas leyes y la creación de otras. Pero la mas importante

fue la modificación a la Ley Reglamentaria del artículo 2750. Los principales cambios se

transcriben del documento oficial51

49 Petróleo y Energía.- 1º de julio 201050 Diario oficial de la Federación del 28 de noviembre de 2008 y http://www.pemex.com/files/content/dof%205.pdf

51 Ibid

- 47 -

http://www.pemex.com/files/content/dof%205.pdf


SE REFORMAN Y ADICIONAN LOS ARTICULOS 1o.; 2o.; 4o. Y 6o.; SE REFORMAN LOS

ARTICULOS 5o., PRIMER PARRAFO; 7o.; 8o.; 10, SEGUNDO PARRAFO; 11; 12; 14, FRACCION II

Y 16; SE HACEN ADICIONES A LOS ARTICULOS 9o. Y 13; SE AGREGAN LOS ARTICULOS 4o.

BIS; 7o. BIS Y 14 BIS, UN NUEVO ARTICULO 15 Y EL VIGENTE SE CONVIERTE EN 15 BIS, EL

CUAL TAMBIEN SE MODIFICA Y, ASIMISMO, SE AGREGA EL

ARTICULO 15 TER, TODOS DE LA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTICULO 27 CONSTITUCIONAL

EN EL RAMO DEL PETROLEO. ARTICULO UNICO.-

Así, los ordenamientos jurídicos emanados de la reforma energética diseñaron un nuevo

esquema institucional donde los mandatos legales para la aplicación de la norma fueron

claros y precisos. Después del debate sostenido dejaron las pautas para crear conciencia de

la nueva dinámica que rige a PEMEX y los funcionarios de la paraestatal han tenido que

modificar su actuación en función de la nueva realidad jurídico-administrativa.

Consideramos que si bien, no se modifica el artículo en su esencia, si se interpreta a los

intereses de la iniciativa Calderonista en el esquema reglamentario de dicho artículo.

Se definió adecuadamente el régimen de contratos, se cerró paso a la idea de hacer

refinerías de propiedad privada, se evitó esa extraña figura de filiales y se avanzó en la

conformación del consejo de administración, aunque no se logró reducir ni revisar la manera

como participan los trabajadores en el consejo.

Además, se establece un mandato al consejo de administración para que presente un

proyecto de reorganización de la industria, propuesta que se llevó a cabo y fue la de

reconformar a PEMEX como una industria nacional plenamente integrada (se integraron los 4

organismos subsidiarios en un solo PEMEX).

Derivado de las modificaciones de a la Ley Reglamentaria del Art. 27, a continuación, se

presentan sólo los principales acuerdos en orden cronológico, que le dieron concreción a la

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Reforma Energética de 2008 en lo referente al nuevo esquema de administración de

Petróleos Mexicanos52:

1. Instalación del nuevo CA y de los siete Comités de apoyo contemplados en la Ley de

Petróleos Mexicanos..

2. Los Comités de apoyo, presididos por los Consejeros Profesionales emitieron sus

propias Reglas de Operación

3. Aprobación de los Lineamientos para la Instrumentación del Esquema de Precio del

Amoníaco (fertilizantes).

4. Avances del Plan Estratégico Integral de Negocios de PEMEX. Aprobado por el Comité

de Estrategia e Inversión (CEI); cuya aprobación se daría en una sesión extraordinaria

del CA el 1 de junio del 2010.

5. Aprobación de la Estrategia para el Desarrollo de Proveedores, Contratistas y

Contenido Nacional.

6. Acuerdo para que el CEI analice las ventajas y desventajas de los distintos modelos de

estructura de PEMEX.

7. Elaboración y aprobación del Estatuto Orgánico de PEMEX.

Como reflexión final es conveniente reflexionar sobre las palabras de Arnaldo Córdova en

su ponencia ante el Foro, que la Constitución no es una ley jurídica, sino un pacto político

del pueblo mexicano y sus artículos son en cada uno, una institución.

52 Sobre estos acuerdos, se presentan en las conclusiones, porque en su fondo, tienen las modificaciones a la Ley reglamentaria del art. 27

- 49 -


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Primera Ley del Petróleo (1901)

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Más información

LEGISLACIÓN VIGENTE:

(Proyecto de Investigación del Centro de Estudios Históricos de El Colegio de México)

http://petroleo.colmex.mx/index.php/legislacion

Artículo 27 de la Constitución Federal

Ley reglamentaria del Artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo

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http://petroleo.colmex.mx/index.php/legislacion


http://weblin.colmex.mx/ceh/petroleo/e107_files/misc/decreto_expropiacion_1938.pdf

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http://www.bibliojuridica.org/libros/3/1164/14.pdf

Marco Legal y Regulatorio del Sector Energético (Secretaría de Energía) http://portal.energia.gob.mx/webSener/portal/index.jsp?id=14

Comisión Reguladora de Energía http://www.cre.gob.mx/articulo.aspx?id=10

Comisión Nacional para el Ahorro de Energía Sitio donde se pueden consultar la Normas Oficiales mexicanas de Eficiencia Energética http://www.conae.gob.mx/wb/CONAE/CONA_22_normas_oficiales_mex

Legislación a Debate Portal del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados donde se pueden encontrar los documentos más importantes en materia del análisis de la reforma energética de 2008: Reforma Energética. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Reforma Energética. Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el ramo del Petróleo Reforma Energética. Ley de la Comisión del Petróleo Reforma Energética. Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos http://www.cefp.gob.mx/portal_archivos/reformaenergetica.pdf

http://ajpmexico.blogspot.com/2008/04/reforma-de-la-ley-reglamentaria-del.html

Seminario: La crisis del petróleo en México. Club de Roma y el ITESM-campus Santa Fe. 2007.- Foro Consultivo Científico y Tecnológico, A.C.

Coordinadores:

Gerardo Gil Valdivia y Susana Chacón Domínguez

www. foroconsultivo.org.mx /libros_ editados/petroleo.pdf

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