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EVALUACIÓN DEL RESULTADO DEL PROYECTO DE APOYO A LA REFORMA AGRARIA EN LAS PROVINCIAS DE SUMAPAZ, ALTO MAGDALENA, MAGDALENA CENTRO Y TEQUENDAMA EN EL

DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, IMPLEMENTADO POR LA SECRETARÌA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO A

PARTIR DE 1998 HASTA EL 2004.

CARLOS ENRIQUE CORTÉS AYA

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

BOGOTÁ, D.C. 2006

EVALUACIÓN DEL RESULTADO DEL PROYECTO DE APOYO A LA REFORMA AGRARIA EN LAS PROVINCIAS DE SUMAPÁZ, ALTO MAGDALENA, MAGDALENA CENTRO Y TEQUENDAMA EN EL

DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA, IMPLEMENTADO POR LA SECRETARÍA DE AGRICULTURA Y DESARROLLO ECONÓMICO A

PARTIR DE 1998 HASTA EL 2004.

CARLOS ENRIQUE CORTÉS AYA

Proyecto de ensayo como requisito para optar al título de Especialista en gestión Pública

Director LUIS ALEJANDRO GUTIÉRREZ SERRANO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

BOGOTÁ, D.C. 2006

Nota de aceptación ______________________________________________________________________________________________________________________________________________________

__________________________________ Firma del presidente del jurado

___________________________________

Firma del jurado ___________________________________

Firma del jurado

Bogotá, D.C.

DEDICATORIA

A la mujer que me ha dado su corazón y su alma y que me ha acompañado en los últimos 12 años de vida dándome fuerza y fe para persistir en el propósito de construir una sociedad más justa e igualitaria. A mis hijos que desde muy pequeños han comprendido lo que significa tener vocación de servicio. A mi madre y hermana por su apoyo en todos los momentos de mi vida. A los campesinos beneficiarios de reforma agraria en Cundinamarca que compartieron conmigo sus alegrías y tristezas y su experiencia y me permitieron construir este ensayo.

AGRADECIMIENTOS

Los resultados que aquí se presentan se deben a personas valiosas que con su apoyo lo hicieron posible. El Doctor Álvaro Forero, funcionario de la Secretaría de agricultura, conocedor como pocos del proyecto de Reforma Agraria de Cundinamarca. De manera sincera agradezco a José Gabino Vásquez por enseñarme lo que significa la lucha agraria. A los compañeros del INCODER que me permitieron conocer de fondo las grandes dificultades de la institucionalidad para responder a las expectativas del campesinado. A Cris por su esfuerzo con las entrevistas. Agradezco muy especialmente a la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico por darme el tiempo y espacio necesarios para analizar esta problemática. Un reconocimiento también a mis profesores, y el director de tesis quienes me cualificaron en un proceso de formación integral; estoy muy agradecido con la escuela y la especialización que me han aportado un referente investigativo, académico y un espacio de amistad.

CONTENIDO

Pág.

1. INTRODUCCIÓN 1 2. OBJETIVOS 3 3. METODOLOGÍA 5 4. MARCO CONCEPTUAL 13 4.1.1. POLÍTICA PÚBLICA 13 4.1.2. INSTITUCIONALIDAD 15 4.3 REFORMA AGRARIA 17 4.3.1 ENFOQUES DE REFORMA AGRARIA 21 5. ANTECEDENTE NORMATIVO, HISTORIA Y ANÁLISIS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA 28 6. EL PROYECTO DE APOYO A LA REFORMA AGRARIA EN CUNDINAMARCA A PARTIR DEL AÑO 1999. 39 6.1.1. ORIGEN 39 6.1.2. MARCHAS CAMPESINAS 39 6.1.3. GOBIERNO DEPARTAMENTAL E IMPLEMENTACIÓN

DE LA POLÍTICA DE REFORMA AGRARIA 39 6.1.4. CONVENIOS INTERINSTITUCIONALES . 40 6.2 EJECUCIÓN 41 6.2.1 NEGOCIACIÓN VOLUNTARIA DE PREDIOS,

IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTOS PRODUCTIVOS CON RECURSOS DE CRÉDITO DEL FONDO SOCIAL Y DE REACTIVACIÓN AGROPECUARIA. 41

6.2.2 INFLUENCIA DE GRUPOS AL MARGEN DE LA LEY EN LOS PROCESOS DE SELECCIÓN DE PREDIOS Y BENEFICIARIOS 47

6.3 SEGUIMIENTO 48 6.3.1 ASPECTOS F INANCIEROS 48 6.3.2 ASPECTOS TÉCNICOS, ADMINISTRATIVOS Y LOGÍSTICOS 49 6.3.3 CLIENTELISMO Y CORRUPCIÓN 50 6.3.4 USO DE LA TIERRA ENTREGADA 51 6.4. EVALUACIÓN 52

6.4.1. RESULTADOS A LA ACTUALIDAD, ESTADO ACTUAL DE LAS PARCELACIONES 52

7. EXPECTATIVAS Y PERSPECTIVAS DE LOS BENEFICIARIOS 53 8. CONCLUSIONES 54

BIBLIOGRAFÍA 57 ANEXOS

LISTA DE ANEXOS

1. CD con entrevistas realizadas

Cuadro de entrevistados según PROVINCIA

2. Resumen de Resultados del proyecto

2. Cuadro de estado de cartera en la actualidad.

LA REFORMA AGRARIA… ¿UNA UTOPÍA?

1. INTRODUCCIÓN

Con el peso de la culpa de no haber sido capaces de superar los problemas que para el desarrollo del sector agropecuario y de la sociedad en general tiene la concentración de la propiedad de la tierra, en la agenda de los colombianos continúa figurando el debate sobre la necesidad de adelantar la reforma agraria, pero hay que tener presente que el problema no se resuelve con el cambio de la estructura de la propiedad rural por acciones del mercado o de intervención del Estado; tampoco con la extinción de dominio de las tierras adquiridas en forma ilícita, o la expropiación con indemnización de las que no cumplen una función social, o generen conflictos entre los protagonistas. La problemática surge en un marco muy extenso debido a que son muchos los factores que influyen en que la reforma agraria sea aún una utopía en Colombia, por esto es necesario abordar de forma clara y teniendo en cuenta que las condiciones cambian en cada región del país, cuales fueron las acciones que se llevaron a cabo tanto por el gobierno, como por los campesinos en el esfuerzo de adelantar una verdadera reforma agraria que fuera capaz de elevar la calidad de vida de los campesinos y generara un positivo desarrollo social, político y económico, centrado en el impulso del sector rural, así como la definición de posibles fallas, consecuencias en el proceso y soluciones que puedan contribuir en el esfuerzo de mejorar la vida del campo. El presente trabajo de grado, se propone examinar y evaluar la aplicación de la política de apoyo a la reforma agraria implementada por parte de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico de la Gobernación de Cundinamarca en coordinación con el INCORA inicialmente y luego con el INCODER. En el proceso de 7 años de vida institucional del proyecto de apoyo a la reforma agraria en Cundinamarca como instrumento ejecutor de la política pública de reforma agraria, ha tenido cambios, fue presionado, modificado, atacado y defendido; contó con aliados y enemigos. Enfrentó coyunturas de orden económico y político; vivió los alcances y limitaciones impuestas según la voluntad política del gobierno de turno. Posiblemente fue efectivo en unos programas, se fracasó en otros pero casi siempre estuvo presente en los procesos del mercado de tierras que se llevaron a cabo en Cundinamarca desde su implementación.


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La política pública, la institucionalidad y las organizaciones campesinas de la reforma agraria, son claves para la solución de uno de los problemas más sensibles de la sociedad como es el problema agrario; el tema es pertinente y muy importante para el desarrollo rural, abordado desde la perspectiva de los campesinos que durante la vigencia institucional del proyecto han sido beneficiarios del subsidio de tierras. La reforma agraria en Colombia hace parte integral de la solución del desarrollo rural, que considere la superación de los problemas que le impiden a la sociedad rural participar de los beneficios económicos y sociales. La garantía de acceso de los pobres rurales a la tierra y de la definición de los derechos de propiedad sobre estos, es una condición para el éxito de cualquier programa que busque la reducción de la pobreza y la reconciliación nacional. La crisis tiene connotaciones muy graves por su estrecha relación con un conflicto armado de profundas raíces históricas, generado por distintas expresiones de exclusión económica y política y cada vez más extendido, al igual que por la carencia de reformas integrales e incluyentes, entre ellas, la agraria. Uno de los principales factores de este conflicto es la concentración de la propiedad territorial, que ha incidido en un vasto deterioro ambiental, en la implantación de los cultivos proscritos y en el desarrollo del narcotráfico1. Este trabajo, intentó realizar una evaluación crítica con un enfoque cualitativo que privilegió los instrumentos de investigación cualitativa, reivindicando la perspectiva testimonial, la interpretación y comprensión de la realidad, las percepciones, visiones, opiniones, argumentaciones y propuestas de los testigos de excepción y actores institucionales, que han protagonizado buena parte de la historia del tema objeto de la investigación. El alcance del estudio se definió de acuerdo a unas categorías de análisis en las cuales se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos:

1. La eficiencia y la eficacia del uso de la tierra, analizando los sistemas productivos desarrollados en los predios.

2. El acceso a nuevas tecnologías de producción. 3. Los ingresos generados por la unidad agrícola familiar. 4. El fortalecimiento del tejido social.

1 Fajardo 2001.


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2. OBJETIVOS El propósito de la investigación es identificar las falencias dentro de la ejecución de proyectos de apoyo a la reforma agraria, y definir estrategias que procuren el desarrollo del país y/o la región. 2.1. Objetivo General: Evaluar el impacto generado por la implementación del proyecto de apoyo a la reforma agraria ejecutado por La Secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico, en las provincias de Sumapaz, Alto Magdalena, Magdalena Centro y Tequendama del departamento de Cundinamarca, de (1999 -2005) 2.2. Objetivos Específicos: Como objetivos específicos de la investigación se plantean los siguientes:

Ø Definir cuales de los objetivos que se plantearon inicialmente en el

proyecto de apoyo a la reforma agraria implementada por la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Económico, del Departamento de Cundinamarca, en las provincias del Sumapaz, Alto Magdalena, Magdalena Centro y Tequendama, no se han cumplido.

Ø Establecer las posibles causas para el no cumplimiento de los mismos.

Ø Proponer alternativas que permitan mejorar la eficiencia en la ejecución de proyectos de apoyo a la reforma agraria.

El presente trabajo de grado contiene los siguientes elementos: La introducción, que incluye los objetivos, las preguntas que se formularon como base de investigación y la metodología. Un primer tema que aborda el marco conceptual de la política pública, la institucionalidad, la reforma agraria y los enfoques de la reforma agraria de los actores institucionales y rurales. Un segundo tema que se refiere al contexto histórico de la reforma agraria en Colombia, ubicando los grandes hitos históricos y presentados durante tres periodos con sus etapas y la evolución legal y dinámica de la reforma agraria.


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En consideración a los objetivos planteados, se analiza la implementación y el seguimiento del proyecto de apoyo a la reforma agraria en Cundinamarca, se busca interpretar y registrar si se cumplen las expectativas de los beneficiarios del proyecto de reforma agraria. Finalmente basados en los aportes de los actores institucionales y rurales encuestados y entrevistados, se exponen algunas conclusiones producto de esta investigación.


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3. METODOLOGÍA

La búsqueda de instrumentos conceptuales y metodológicos que ayuden a elevar las capacidades nacionales para la formulación, ejecución y evaluación de impacto de programas y proyectos sociales ha dilucidado la debilidad con la cual se atiende al componente de evaluación que implica todo programa o proyecto. Es, por tanto, un imperativo de primer orden la construcción de una cultura de evaluación, como un actor decisivo en la modernización de la gestión orientada a superar la precariedad de las condiciones socio-económicas de vida de los sectores de la población. El impacto de un proyecto social tendrá que ser medido en función de la contribución a la solución del problema en su conjunto. La evaluación de los resultados del proyecto tendrá como parámetros al cumplimiento de los objetivos y de las metas que para cada uno de ellos se propone. El proyecto se apreciará y se medirá de acuerdo a los indicadores del impacto del proyecto que serán aquellos identificados para la resolución del problema social que le dio origen. La presente propuesta metodológica, está orientada a preservar la debida articulación entre la evaluación del impacto propiamente dicho y la evaluación de la consistencia, de la direccionalidad y de los resultados del proyecto, cuyo impacto se quiere evaluar. De la misma manera, esta metodología prevé los instrumentos y el procedimiento para obtener información que permita incorporar correctivos y otras modificaciones a la formulación del proyecto. Dado que se trata de evaluar los proyectos sociales y sus impactos, se está ante la misma lógica de la investigación científica que requiere la configuración del objeto de estudio. Para este caso, sin embargo, la dimensión explicativa adquiere un mayor énfasis que la dimensión exploratoria y descriptiva. En el contexto de la evaluación, se trata de innovar formas de participación social más efectivas, considerando la auto referencia de la población – objetivo como la fuente principal para la reconstrucción analítica del problema que dio origen al proyecto, así como la percepción que ésta tiene de los impactos mismos y de los factores que lo generan. Tomar en cuenta esta auto referencia permite crear una estructura de comunicación que puede ser


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utilizada por cualquier institución del Estado para establecer un diálogo con las poblaciones destinatarias. Se trata de asumir y analizar el contexto de la evaluación como un espacio social caracterizado por múltiples relaciones que lo determinan. En este deben ser analizados los resultados, variaciones y cambios, no solamente materiales físicos o económicos, sino también aquellos ubicados en las diferentes dimensiones de lo social, lo cultural, lo político, la participación, etc. 3.1. Fases del proceso de evaluación de los proyectos sociales y de sus impactos: Desde una visión integral de los proyectos sociales, esta propuesta enfatiza en el análisis y explicación de los cambios o modificaciones que pueden haber generado los proyectos en la población – objetivo y en su contexto. Sin embargo, para garantizar la coherencia de ese análisis y función de las premisas metodológicas planteadas anteriormente, se requiere previamente de:

a. Un análisis inicial que tiene que ver con la reconstrucción analítica del problema que dio origen al proyecto definiendo múltiples perspectivas de los diferentes actores involucrados, pero especialmente desde la percepción de la población sobre la cual se intervino. Ello, siguiendo la logística del proceso de planificación planteado en este trabajo para la identificación de la situación objetiva a la que se pretende llegar con el proyecto y los cambios o impactos que esperan lograr.

b. Un examen de la consistencia interna del proyecto direccionalidad y de su suficiencia, para conocer la identificación del proceso de planificación del proyecto, identificada con objetivos, metas y los medios de intervención para así llegar a establecer parámetros para el análisis de los factores relacionados con el proyecto, que produjeron o intervinieron en los cambios esperados.

c. Un análisis intermedio que considera el estudio o evaluación de los resultados finales del proyecto, su eficacia hacia la ciencia.

Desde esta perspectiva, el carácter Terminal o final de las evaluaciones tradicionales (la evaluación del cumplimiento de los resultados, de los objetivos) para hacer, dentro de esta propuesta , una evaluación interna de fundamental importancia para poder identificar, posteriormente los ítems generados en la población y su contexto. Considerando globalmente el proceso de evaluación del proyecto y de sus impactos implica el desarrollo de nueve fases, cuyos contenidos nodales de ejecución conservan relaciones de interdependencia encaminados a su aplicación. Estas nueve fases y sus lógicas de relación son las siguientes:


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3.1.1. FASE I: Identificación y selección de los proyectos para la evaluación de su impacto social. Esta fase tiene un carácter preliminar en todo el proceso que configura el sistema de evaluación de impacto. Su objetivo fundamental está orientado a tres operaciones centrales:

1. Configuración del equipo de evaluación. 2. Identificación y análisis de la demanda de autoridad institucional como

base para definir criterios técnicos para la selección de los proyectos a ser evaluados.

3. Jerarquización y selección definitiva de los proyectos a evaluar con base en las necesidades identificadas a partir de las demandas de las autoridades institucionales.

3.1.2 FASE II: Programación operativa del proceso de evaluación de los proyectos sociales, de sus impactos y de elaboración del presupuesto. El conjunto de fases, momentos y actividades que conforman el proceso de evaluación del impacto social, desde la identificación y selección de proyectos a evaluar hasta la elaboración del informe final, exige una programación operativa pormenorizada para cada fase o gran actividad prevista. El objeti vo central de esta fase, es presentar, en concordancia con la propuesta general de este instrumento, la lógica o secuencia que debe observarse en la programación operativa para observar el cumplimiento de los requisitos de acción correspondientes al sistema propuesto o costos de todo el proceso. La programación operativa es un componente vital para la viabilidad del proceso de evalución, comprende el planeamiento y previsión de:

1. Acciones a ejecutar para cumplir con lo establecido en cada fase o momento el proceso.

2. Indicación del orden en el cual deben ser dispuestas las fases para preservar la coherencia y continuidad de los múltiples requisitos de la evaluación.

3. Asignación de responsabilidades para la ejecución de cada actividad (responsabilidades ins titucionales, ejemplo: que dependencias, divisiones o departamentos del organismo ejecutor tienen la responsabilidad de cada fase); responsabilidades personalizadas en coordinadores, supervisores, jefes de división expertos, y consultores nacionales e internacionales, etc.

4. La identificación de resultados esperados y especificación de los lapsos de inicio, duración y conclusión de cada acción correspondiente a cada fase del proyecto.


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3.1.3. FASE III. Reconstrucción analítica del problema que de origen al proyecto.

En los elementos teórico metodológicos, partimos de la premisa de que todo actor, institución u organismo que diseña y ejecuta un proyecto de intervención social, está tratando de modificar aspectos de una situación inicial problemática. Para la evaluación del impacto social, la reconstrucción analítica del problema que da origen al proyecto, es fundamental. Esto, permite:

1. Establecer los parámetros de referencia para la posterior contrastación con el conjunto de objetivos operaciones, acciones y metas del proyecto de apoyo a la reforma agraria en las provincias de Sumapaz, alto magdalena, magdalena centro y tequendama en el departamento de cundinamarca, implementado por la secretaría de agricultura y desarrollo económico a partir de 1999 hasta el 2005.

2. Identificar los cambios o impactos que se esperaban ocurriesen en la población objetivo y en su contexto una vez ejecutado el proyecto.

3. Establecer los parámetros para analizar la consistencia interna del proyecto y posteriormente para el análisis de direccionalidad y suficiencia. Esto es en pocas palabras para saber si el proyecto y sus componentes internos fueron necesarios y suficientes para conseguir los objetivos y producir los impactos deseados.

En esta fase se propone identificar y enunciar el problema fundamental que el proyecto pretende atacar, identificar los descriptores fundamentales que dan cuenta de la existencia del problema, explicar el problema a través de la identificación de los múltiples factores que han incidido en la generación de cada uno de los descriptores del problema, tales como: factores inmediatos o directos, mediatos o indirectos y estructurales.

3.1.4. FASE IV: Evaluación de la consistencia interna del proyecto. Esta fase tiene como finalidad el análisis de los elementos internos de los proyectos. Intenta responder a la pregunta: ¿Es correcto el estado de formulación del proyecto?, ¿Cumple el proyecto con los requisitos metodológicos mínimos en su estado de formulación? La acción fundamental de esta fase está centrada, entonces, en los elementos internos del proyecto, es decir en los objetivos, las operaciones, las acciones, las metas y la identificación de la población objetivo.


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Se trata, además, de obtener una visión integral del proyecto y de su estado de formulación, lo cual permite definir los parámetros básicos para el posterior análisis de direccionalidad y suficiencia del mismo. La fuente de información para esta fase del proceso es fundamentalmente de carácter secundario y está contenida en toda la documentación del proyecto desde el inicio de su formulación. 3.1.5. FASE V: Evaluación de la direccionalidad y suficiencia del proyecto La fase cinco tiene como finalidad, evaluar las posibilidades y limitaciones del proyecto en cuanto a las exigencias del problema que le dio origen. Se entiende como análisis de la direccionalidad y suficiencia del proyecto, al estudio que permite conocer si los supuestos causales del diagnóstico, los objetivos y el curso de las operaciones establecidas en el mismo, son suficientes y necesarios para resolver los centros o áreas críticas identificados en el problema que fue reconstruido analíticamente en le fase tres. El análisis de direccionalidad y suficiencia requiere de una contrastación de los elementos internos del proyecto identificado y evaluado en la fase cuatro y los diferentes elementos del problema que se reconstruyó analíticamente en la fase tres. Las preguntas fundamentales a las que se pretende contestar esta fase de la metodología son:

- ¿Es el diseño del proyecto, su diagnostico y sus objetivos coherentes con el problema que pretende atacar?

- ¿Son sus objetivos, metas, operaciones y acciones necesarias y suficientes para lograrlos?

3.1.6 FASE VI: Formulación de la estrategia técnico metodológica de los impactos: Lógica general del proceso. Una vez realizados los análisis de consistencia y direccionalidad del proyecto es necesario el diseño de la estrategias técnico metodológica que permita la evaluación tanto de los resultados finales del proyecto, como de los impactos generados por este. En esta fase es necesario realizar:

- Identificación de los componentes del proceso que demandan información.

- Identificación de las fuentes de información.


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- Identificación y diseño de las técnicas e instrumentos para obtener la información.

- Elaboración del cuadro técnico metodológico para la evaluación de los resultados y de los impactos del proyecto social.

3.1.7 FASE VII: Evaluación de los resultados del proyecto En virtud de que la presente metodología está orientada tanto a la evaluación de los proyectos y sus impactos, la presente fase tiene como finalidad evaluar los resultados del proyecto. Esta evaluación se realiza tanto para los proyectos en ejecución (seguimiento de los resultados), como para los proyectos concluidos (evaluación Terminal de los resultados). Se entiende por resultados al grado de cumplimiento de:

a. Las metas de las operaciones. b. Las metas de los objetivos.

Se centra básicamente en dos niveles de análisis:

1. El análisis de la eficacia o grado de ejecución alcanzado por el proyecto a través del estudio del cumplimiento de las metas previstas para los objetivos y las operaciones; y ,

2. El análisis de la eficiencia del proyecto que consiste en el estudio del tiempo alcanzado y los recursos efectivamente insumidos en relación al tiempo y a los recursos previstos inicialmente para cada objetivo y cada operación.

En términos generales, esta fase trata de dar respuesta a las siguientes preguntas:

- ¿Se cumplieron las metas, las operaciones y los objetivos previstos? - ¿En qué grado y en qué forma se cumplieron? - ¿Cuál fue el grado de eficiencia en el cumplimiento de las metas en

relación con los recursos y con el tiempo previsto? 3.1.8 FASE VIII: Evaluación del impacto propiamente dicho Esta fase tiene como finalidad el análisis de los cambios o modificaciones generado por la intervención social (proyecto social), en la población objetivo y su contexto. Se trata de precisar con exactitud cuales de los cambios


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esperados, que fueron identificados en el cuadro técnico-metodológico a partir de las tipologías de impactos y de la reconstrucción analítica del problema (Fase III), se han verificado o están verificando en la realidad, con la ejecución del proyecto, y cuales fueron los factores, sean estos resultados del proyecto o no, que determinaron o condicionaron esos cambios o modificaciones. El objetivo de esta fase se logra a través de una comparación entre dos situaciones:

a. Las condiciones de vida de la población y su contexto antes de la incorporación del proyecto y,

b. Las condiciones que la población presenta durante o después de la incorporación del proyecto y del logro de los resultados que este perseguía.

Para ello se prevé, la recolección del inventario empírico de la información de las dos situaciones, la formulación de un sistema de hipótesis que revela los supuestos básicos que el equipo evaluador incorpora como factores de incidencia en la producción de los impactos que han sido observados y el registro del resultado de los impactos una vez realizado el análisis. 3.1.9 FASE IX: Elaboración del informe final en la evaluación del impacto social. Admitiendo que los impactos que puede generar un proyecto de intervención social, pueden varia en cuanto sus tipologías y presentarse en lo fundamental de sus propiedades, bien como impactos sociales propiamente dichos, económicos, políticos, culturales, etc., Para los efectos de esta fase, se centra la atención en la dimensión social del impacto, sin que ello excluya la consideración de los cambios o impactos de carácter diferente al social. Esto quiere decir que, el equipo evaluador debe proceder a clasificar los cambios o impactos identificados como tales en el proceso, mediante la utilización o aplicación de las tipologías presentadas en la fase dos. Es importante subrayar que aquí lo social se está utilizando como una dimensión por razones técnico- operacionales, pues al fin y al cabo, lo económico, lo político, lo cultural etc., son expresiones de la complejidad que por definición lo social representa. Es decir, la clasificación del impacto que pueden producir proyectos sociales, tienen un valor referencial para manejar en concordancia con las clásicas divisiones técnicas de la realidad social, los procesos que en ella se manifiestan, pues, todo impacto localizable en cualquier población humanamente considerada, es de carácter social.


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En general, aunque las primeras fases del proceso motivan el análisis documental y temático en lo podría llamarse trabajo de escritorio, es a partir de la fase seis y hasta la ocho, en donde se pretende revisar fuentes primarias, especialmente con base en entrevistas a la población objetivo del proyecto y a los organismos ejecutores del mismo, en lo que podría llamarse el trabajo de campo.


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4. MARCO CONCEPTUAL

4.1. POLÍTICA PÚBLICA Es el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno, para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el gobierno consideran prioritarios (CGR: 2002). La responsabilidad del Estado, en el desarrollo y el logro de las metas sociales, implica que deba definir las acciones pertinentes y orientar su poder en esa dirección. En tal sentido, el Estado debe establecer un conjunto de propósitos, estrategias, programas, inversiones e intervenciones, que le permitan llevar a la sociedad al logro legítimo de sus aspiraciones; para ello el Estado define políticas públicas. Coherente con lo anterior, el principio básico es que las instituciones que conforman el Estado (reglas y organizaciones) deben ser compatibles con los objetivos de la política pública que defina, entonces, a esta, como un propósito de Estado de acometer acciones tendientes a satisfacer las demandas sociales, constituyéndose en un instrumento que concreta y hace operativos los acuerdos sociales”.2 “Los planteamientos teóricos que han servido de base a las propuestas de política tienen un cimiento ideológico, como en el caso de las posiciones estructuralistas que sirvieron de apoyo a la formulación de las políticas de reforma agraria y el de los postulados neoliberales, que hoy excluyen el tratamiento de la tierra como factor de poder asociado con el comportamiento del sector. Sustenta nuestra escogencia la percepción de las tendencias que continúa ofreciendo la estructura de la propiedad, el comportamiento que paralelamente sigue el sector y los procesos políticos colaterales asociados directamente con la guerra. Esta propuesta permite aproximarse a las vinculaciones innegables entre el monopolio de la propiedad territorial, la ampliación del conflicto armado y la profundización de la crisis agraria”. (Fajardo, 2002). “El análisis de las políticas públicas tiene como objetivo principal la identificación concreta de los actores que intervienen en un proceso de definición, de decisión y de implementación de una política, y así mismo busca poner a la luz las posiciones, intereses y objetivos de esos actores”.3 2 Contraloría General de la República. Modelo, Política e Institucionalidad Agropecuario y Rural. Imprenta Nacional 2002. 15p. 3 ROTH; Deubel Andre Noel. Políticas Públicas. Ediciones Aurora 2003, p.15


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“Las políticas públicas, entendidas como programas de acciones que representan la realización concreta de decisiones; el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces; es decisión expresada por lo general bajo una formulación jurídica, representa la cristalización de un momento en el estado de la relación de fuerzas entre los distintos actores que intervienen en el proceso para definir las reglas del juego.”4 La política pública es “la acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad”, esta se transforma en un programa de acción de una autoridad pública y para que una “política pueda ser considerada como tal, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales”. Más recientemente, Muller y Surel (1998: 13) consideran “que una política pública designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir, dispositivos político – administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos”.Una política pública existe siempre y cuando instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables, necesarios, alcanzables y verificables, por medio de un proceso destinado a cambiar un Estado de las cosas percibido como problemático, con una acción gubernamental que se desarrolla para y a través de actores sociales (ROTH, 2003). “Los ejecutores de la política están inscritos en un contexto histórico, social y cultural específico y, a partir de este contexto, los actores de la implementación realizan un trabajo de interpretación y de traducción del sentido y del significado de un texto según su propio sistema de valores. Existen, por lo tanto, una lógica interpretativa de la ejecución de las políticas y una cultura de la política pública, con la lógica de la implementación, se fundamenta sobre las interpretaciones que hacen de la norma los ejecutores.”5 Cuando se dice que el gobierno es quien realiza esta tarea, hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que formalmente es él quien toma las decisiones, en realidad interviene un número plural de actores, políticos, administrativos, sociales, económicos, científicos, morales, etc., que van a influir sobre el proceso de decisión a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como ideológicos. “La presencia de esa multiplicidad de actores explica, por qué las decisiones no son siempre las más racionales o las más 4 MENY, And y Thoenig, citado por ROTH, Andre. Políticas Públicas, Bogotá. Ediciones Aurora. p.19 5 ROTH, Op. Cit., p.53


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coherentes, sino que es el resultado de la confrontación entre actores”. (Roth 2003). Por lo general “la selección es el resultado de una actividad política, en la cual los actores entran en conflicto, amenazan, buscan aliados, chantajean, negocian acuerdos, juegan con sus capacidades comunicativas, de propaganda, de movilización, de información, etc., con el factor tiempo que puede ser un aliado o un enemigo según los intereses u objetivos de cada actor. En esta fase interactúan toda una serie de actores –políticos, pero también administrativos y especialistas del lobby o del cabildeo de todo tipo, en función del grado de apertura o de permeabilidad del sistema político-, y puede tener momentos de pausa, de retroceso o de brusca aceleración. En todo caso, no es necesariamente un proceso ordenado y lineal.” (ROTH 2003). “Para muchos, la implementación de las decisiones públicas es un problema puramente administrativo, entendido como un problema técnico, de “simple” ejecución. Por el contrario, desde la perspectiva del análisis de políticas públicas, esta etapa es fundamental, porque es ahí que la política hasta este entonces, casi exclusivamente hecha de discursos y de palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad “palpables”. (ROTH 1997). “Si se considera el proceso de implementación bajo un enfoque de racionalidad absoluta - y también limitada -, éste es tan sólo un problema de capacidad administrativa o de dificultades y fallas en la técnica de la gestión pública empleada. Se buscan, entonces, soluciones en la cadena jerárquica, el control, la especialización, el manual de funciones o el tipo de mando – es decir, teorías y técnicas de gestión, de gerencia.” “Por lo tanto, considerar este problema como principalmente “técnico” parece demasiado simplificador y reductor, ya que deja de lado su carácter conflictivo, o sea, su dimensión política”. “Las políticas públicas están diseñadas, decididas e implementadas por los hombres y mujeres, que a su vez, son afectados positiva o negativamente por ellos. Todas las instituciones involucradas en un proceso de política pública, tienen características sociales y políticas e intereses que hacen de cada una de ellas, un actor más del juego político – administrativo”. 6 4.2 INSTITUCIONALIDAD Según Aldana (1997), “las instituciones son el conjunto de arreglos, acuerdos, normas, pautas de conducta, formales e informales, expresas o

6 ROTH. Op. Cit., p.112


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tácitas, que los seres humanos se van inventando para facilitar y dar forma a la interacción entre ellos mismos, para reducir la incertidumbre en sus relaciones y actividades y que, si bien constituyen limitaciones que se auto imponen, son esenciales para su vida y desarrollo en la sociedad”.7 El estudio de la Contraloría “Modelo, política e institucionalidad agropecuaria y rural” plantea que la política agropecuaria actual y de los últimos gobiernos, se caracteriza por estar centrada en la oferta pública desde el Estado, privilegiando intereses particulares, con la institucionalización de los cazadores de rentas como ejecutores de políticas públicas en el sector, con programas y proyectos que no representan soluciones efectivas a los problemas que afectan a las regiones y comunidades rurales, mientras la institucionalidad pública se debilita, con la asignación decreciente de los recursos de inversión y su baja capacidad técnica. Aún persiste en el sector agropecuario un modelo institucional jerárquico, centralista, clientelista, burocrático y generador de rentas para el sector privado, desconectado de la realidad regional, poco participativo, sin control social y sin evaluaciones de impacto. En consecuencia, es urgente que las entidades públicas respondan con mayor eficacia en la prestación de sus servicios propiciando un mayor control social con sistemas de rendición de cuentas y verdadero sometimiento a la ciudadanía de su gestión, como una manera de practicar la democracia y revalorizar el espacio de lo público. (Contraloría Gral. de la República, 2002) Según Manuel Pérez y Edelmira Pérez en su estudio “el sector rural en Colombia y su crisis actual” (2002) La falta de políticas claras de apoyo a la capacidad productiva del sector rural, la corrupción administrativa en el manejo de los recursos y la inoperancia de la burocracia estatal, ha hecho colapsar gran parte de la institucionalidad del sector. Se reconoce la pérdida de liderazgo institucional como resultado de la excesiva influencia de representantes políticos sobre las instancias Gerenciales con ausencia de la meritocracia para dirigir las entidades. Sistemas de focalización, débiles y diversos que genera ineficiencia, pérdida de confianza en los usuarios, al tiempo que favorece la discrecionalidad en la asignación y el clientelismo político, un pobre sistema gerencial y de planificación y excesiva carga administrativa que hacen que la capacidad técnica acumulada por las entidades en años de experiencia se pierda en esquemas precarios de desempeño profesional y personal. La permanente reducción de la inversión ha generado un desequilibrio entre la relación gastos de funcionamiento – gastos de inversión, que ha incrementado los 7 ALDANA VARGAS, Camilo. “Las Instituciones y el modelo de desarrollo” Coyuntura Colombia CEGA No. 56 Dic. 1997. p.103


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costos en la prestación de servicios públicos, debido a la subutilización del recurso humano por falta de presupuesto. 4.3. REFORMA AGRARIA “La Reforma Agraria, que en Colombia ha costado mucha sangre y obtenido pocos resultados, es considerada por los publicistas del régimen como un adefesio ridículo, que sobrevive en la cabeza de unos pocos románticos pasados de moda y además derrotados. La Nueva Derecha, conocida de autos, ha creído sepultar la lucha por la tierra desvalorizando las tesis redistributivas con los argumentos de siempre: la rentabilidad, la productividad y el legítimo derecho a la expropiación del trabajo representado en la propiedad campesina”.8 “La resistencia política y económica de terratenientes, de la derecha liberal y del conservatismo, no permitió la ejecución de la ley, frustrándose las posibilidades de una reforma agraria por consenso, con lo cual se confirmó el hecho histórico universal de que sin transformar el Estado mismo es imposible la reforma agraria”9 Colombia tiene una larga tradición legislativa de reformas agrarias, acompañada de una ejecutoria sorprendentemente limitada [Gómez 2001]La Ley 135 de 1961 fue reformada a su vez por las leyes 1ª de 1968, 4ª y 5ª de 1973, 6ª de 1975, 35 de 1982 y 30 de 1988 y derogada a su vez por la Ley 160 de 1994. “Siguiendo la tradición española que heredó Colombia, de leguleyismo y legislación que queda sólo en los papeles, en el país han sido expedidas en el siglo XX numerosas leyes sobre una supuesta reforma agraria, sin que la situación real del campesino haya mejorado en términos de dotación de tierras, pese a la tenaz y en ocasiones sangrientas luchas de ese campesinado por la tierra”.10 La pobreza rural asociada a la variable ingreso, muestra que cerca del 79,7% de la población rural no recibe ingresos suficientes para una canasta de satisfactores mínimos, por lo cual, se localiza por debajo de la línea de pobreza. “Pero más grave aún: poco menos de la mitad el 45.9% de la población pobre rural se ubica en la categoría de indigente, esto es, en pobreza extrema”. El aumento de la pobreza urbana se explica por el flujo de pobres rurales y, en especial, como lo menciona Manuel Pérez y Edelmira Pérez (2002), en los últimos años, esta situación aumenta con el desplazamiento por la violencia. La magnitud del fenómeno alcanzó durante 8 MOLANO, Alfredo. Prologo de en busca del horizonte Bogotá. Alekos. P.8 9 DIAZ CALLEJAS, Apolinar. Colombia y la reforma agraria, sus documentos fundamentales Cartagena. 2002. p.129 10 Ibid., p.185


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el período 1996 al 2003, según los informes de la Consultoría para los Derechos Humanos y el desplazamiento –CODHES-, un acumulado de 3.090.123 personas que se han visto condicionadas a migrar dentro del territorio nacional, abandonando sus localidades y actividades económicas, a causa del riesgo producido por la vulnerabilidad de su libertad e integridad física. La gran propiedad aumentó: las fincas mayores de 200 hectáreas, que en 1984 eran el 1,3% del total de fincas y abarcaban el 47,3% de la superficie agrícola pasaron a ser el 1,1% de las fincas en 1996 y a controlar el 55,2% de la superficie, es decir, hubo menos fincas pero más grandes. Si hacemos una comparación con la información producida en el 2002 (IGAC, Corpoica 2002), el crecimiento de la gran propiedad puede verse así: en 1984, las fincas mayores de 500 hectáreas correspondían al 0,5% de los propietarios y controlaban el 32,7% de la superficie; en 1996, este rango correspondía al 0,4% de los propietarios y controlaba el 44,6% de la superficie. En el 2001, las fincas de más de 500 hectáreas correspondían al 0,4% de los propietarios que controlaban el 61,2% de la superficie. La distribución de la propiedad está acompañada por un patrón de uso del suelo que favorece a la agricultura (Encuesta Agropecuaria del DANE 1996), las unidades más pequeñas (menores de 5 hectáreas), que constituyen el 46,8% de las fincas y que al mismo tiempo controlan solamente el 3,2% de la tierra, destinan el 38,6% de su superficie a usos agrícolas, en tanto que las unidades mayores de 200 hectáreas, que corresponden al 2,8% de las fincas y controlan el 39% de la tierra, solamente destinan a estos usos el 2,5% de su superficie, sin que sean evidentes diferencias en la productividad que sugieran un mejor aprovechamiento por unidad de superficie en las explotaciones mayores, (IGAC, Corpoica 2002). Una causa importante de este fenómeno es la recomposición del latifundio ganadero, especialmente se debe a la compra de tierras por parte de los narcotraficantes en más de 409 municipios, es decir, en el 42% del total nacional. Muchas de esas tierras están consideradas entre las mejores para la producción (Reyes, 1997). Este fenómeno de compra de tierras por narcotraficantes tuvo su impacto más importante entre los años 80 y 90 (Manuel Pérez y otra 2002). El resultado ha sido la ampliación de la pobreza rural, el deterioro de extensos territorios de la frontera agrícola y la expansión de muchos de los conflictos que hoy caracterizan a la sociedad colombiana (Fajardo y otros 1998). Absalón Machado (1998) caracteriza la estructura agraria colombiana, como bimodal o bipolar, es decir, constituida por un polo de gran propiedad y otro polo opuesto centrado en las pequeñas unidades, polos que tiene cada uno


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su propia dinámica. En oposición a esta caracterización, la hipótesis, de la constelación, según Darío Fajardo permite comprender “las interrelaciones funcionales y dinámicas entre uno y otro ‘polo’, pues en virtud de esas interrelaciones, es la concentración de la propiedad, la que impide que una población rural creciente en términos absolutos (Valderrama y Mondragón 1998), se estabilice como pequeña productora en el marco de la economía campesina”. Al advertirse repetidamente el carácter estructural de los conflictos agrarios (varios 1996) y las profundas relaciones existentes entre estos conflictos y el conjunto de la crisis nacional, surgen dos planteamientos: La necesidad de construir relaciones de equidad en el campo y reconocer el papel de una reforma agraria efectiva para este propósito (Machado 1998, Gómez 2001) y la relevancia central de superar los conflictos del campo, en particular los asociados con el reparto agrario y la modernización de sus estructuras productivas y políticas, para solucionar la crisis nacional, (Fajardo 2002). Fajardo coincide con los análisis de Hans Binswanger (1994), quien al analizar la tendencias hacia la concentración de la propiedad agraria, considera que “a pesar de la mayor racionalidad de la pequeña y mediana producción, concluye que el mercado no actúa en consecuencia asignando la tierra a la pequeña y mediana propiedad, por razón del poder político que genera el control de la tierra. Según Darío Fajardo (2002) la lógica del planteamiento de Binswanger es conocida y aplastante: al controlarse la tierra de manera monopólica se excluye de ella a quienes carecen de poder político y, al mismo tiempo, se les hace dependientes de quienes la controlan; más aún cuando una industrialización precaria coloca a quienes se desplazan del campo ante el único camino de la informalización, como ocurre en Colombia”. “La reforma agraria se entiende como un vasto y articulado proceso de transformación en la apropiación y distribución de la tierra, en la gestión económica, las relaciones sociales, en el sistema de poder y en el conjunto de elementos que determinan en ultima instancia el desarrollo rural” (Antonio García 1973); por eso la reforma es siempre un asunto de decisión política, que busca transformar las relaciones de poder en el sector y en la economía; no es simple redistribución de la tierra. La reforma agraria trata de establecer una nueva estructura de poder en la sociedad y eso se hace a través de la lucha política11. Barraclough reafirma al respecto: “La reforma agraria es considerada como una equivalente de la

11 CHONCHOL, J. “Razones económicas, sociales, políticas de la reforma agraria en reformas agrarias en América Latina”. Ibid. P.100.


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reforma de tenencia de la tierra, en un proceso que incluye la redistribución en gran escala del ingreso, de las oportunidades y de otros beneficios derivados de la propiedad de la tierra, a favor del cultivador y de la sociedad entera”12 La FAO, a su vez en una publicación reciente, escrita por Paolo Groppo (2001), intenta aclarar cuál es el significado de una reforma agraria en los albores del siglo XXI, al respecto señala que, “toda reforma surge al comprobar la inadecuación de las instituciones a la realidad de las estructuras vigentes; asume, que toda reforma agraria sólo se justifica cuando hay una cuestión agraria, y que ésta existe, cuando las relaciones económicas, sociales, políticas y culturales del campo son un impedimento para su desarrollo”. En Colombia según Machado (2000) “en las últimas cuatro décadas se han producido cambios que obligan a repensar los modelos tradicionales de reforma agraria, mas no a descalificarla. Lo que indican es la necesidad de buscar nuevas alternativas de acceso a la propiedad, modificar los criterios de asignación de tierras, complementar la acción del Estado con la del sector privado, identificar nuevos mecanismos de financiación, nuevas relaciones de los agentes al interior del sector, una nueva institucionalidad para manejar el proceso, una mayor descentralización, regionalización de los procesos de cambio en la redistribución de la propiedad, redefinir el papel de los entes territoriales en relación con la tierra y la solución de conflictos, asumir un modelo de desarrollo rural”. La reforma agraria es la resultante de dos corrientes de reivindicaciones: lo social que tiene como finalidad una mejor distribución de bienes, y la económica cuyo objetivo es la implantación de unidades de producción eficaces, lo que implica, la existencia de una acción planificada, voluntaria y concertada del Estado, dirigida a transformar las condiciones de acceso a los recursos para equilibrar la estructura social (José Martínez y Janet Ruiz, 2002)13. Por ello, la importancia que Antonio García y otros autores latinoamericanos le dieron a la reforma agraria, pues ella buscaba cambiar las relaciones de poder y la inequidad en el sector rural y en la sociedad en general; “ella era una decisión de carácter político más que económico, pues se trataba de formar una nueva empresa, y otra estructura social articulada a una estrategia global de desarrollo nacional”14 12 BARRACLOUGH, Solon. “Qué es una reforma agraria”. En reformas agrarias en la América Latina. México 1965. p.127-145 13 MARTINEZ, José, RUIZ, Yanet. Economía y política de la reforma agraria en Colombia. Bogotá 2002, Antropos p.14 14 MACHADO, Absalón. De la estructura agraria al sistema agroindustrial, UNAL 2002 p.42


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En el país “los grandes propietarios han adquirido las mejores tierras, especialmente aquellas que tienen perspectivas de valorización, ubicadas cerca de proyectos viales o también petroleros, mineros o hidroeléctricos. Lo que los grandes no compran se ofrece al INCORA, es decir, se está subsidiando un mercado de saldos o restos, aunque en una proporción marginal, al fin y al cabo, el Programa de Mercado subsidiado de Tierras, tiene una pequeña incidencia en un segmento del mercado, es decir, el de ofertas de los medianos propietarios, con 223 Ha en promedio, generalmente empresarios arruinados por la apertura económica y no grandes propietarios latifundistas” (Mondragón, 1999). Para Visbal Martelo (2000), presidente de FEDEGAN, la esencia está en la distribución de la riqueza; hoy la tierra no produce riqueza, sino pobreza, hoy el valor de la tierra es inferior en 50% al que tenía en años pasados, o sea que el problema no está en el costo, sino en el financiamiento y en el valor agregado; mientras no exista un impacto empresarial, no se requiere distribuir la propiedad de la tierra. Para Sanpaio, “Si la Reforma Agraria no redistribuye el poder en la sociedad, no importa el número de hectáreas que se distribuyan, el número de familias que se beneficien o que suba o baje el índice de Gini, todos estos indicadores carecen de importancia si el poder no pasa de un grupo social a otro.” remata “La Reforma Agraria es un problema político, no es un problema técnico; para tener éxito, es necesario articular un conjunto de fuerzas sociales y políticas, que puedan vencer las resistencias de los grupos que perderían parte del poder”.15 4.3.1 Enfoques de Reforma Agraria “La redistribución de la tierra, en los momentos actuales de conflicto aparece como un proceso de alto contenido político. Basta recordar su tradicional significado, como una de las banderas más importantes de todo el conflicto social armado que se presenta en los campos colombianos. La redistribución de la tierra tiene implicaciones históricas de compensación porque su concentración ha estado manchada de sangre y ha sido acompañada por muy graves procesos de expropiación, de desplazamiento, de violación de derechos humanos, de hostigamiento a la población civil, de invasiones, de desarraigo forzoso y de violencia. En el caso de la población desplazada, la reforma agraria deberá tener la capacidad de resarcir las tierras perdidas, en un proceso de grandes implicaciones éticas, de perdón y reconciliación. Es

15 SANPAIO, Plinio. La crisis latinoamericana y el problema agrario en tierra, economía y sociedad PNUD – INCORA – FAO 1993. p.37-38


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por ello que la reforma agraria, además de los elementos de eficiencia económica y equidad social, es definitiva por sus grandes aportes a la paz”.16 “Son esencialmente las tierras baldías o incultas las que se escogen para las parcelaciones, lo cual involucra todos los inconvenientes. A pesar de querer soñar con lo imposible, no se puede dejar de recordar que todas las reformas agrarias exitosas han sido expropiativas”.17 Se plantea por parte de algunos académicos como Álvaro Balcázar que la tierra ha perdido importancia como factor productivo y que el acceso a la misma no genera poder económico, ni político; por tanto, los esfuerzos encaminados a su redistribución serían una inversión inútil, que no lograría otra cosa que crear “pobres con tierra”. El argumento ahora en boga, es que la propiedad de la tierra ya no es importante, que es más relevante el acceso a la tecnología y el conocimiento de los mercados, en la perspectiva de una sociedad del conocimiento. En contraposición, otros planteamientos como los de Darío Fajardo, Héctor Mondragón y aún Absalón Machado, reconocen el significado estratégico que tienen para el desarrollo en general y para el del campo, en particular, una distribución equitativa de la tierra, la democratización del acceso a los demás recursos para la producción, como la tecnología y el crédito; acceso más democrático a los mercados, la capacidad real de agregar valor a los bienes de origen agropecuario, desde la finca y la localidad, y la importancia del equilibrio campo – ciudad, en la distribución de los beneficios del desarrollo y además la construcción de una institucionalidad democrática. Este segundo planteamiento según Darío Fajardo (Agosto 2002) se basa en cifras oficiales sobre la imparable tendencia hacia la concentración de la propiedad, el aumento de las tierras dedicadas a la ganadería extensiva, la disminución de la producción de alimentos y la agudización de los desplazamientos forzados de las comunidades campesinas asentadas en los departamentos con mayor concentración de la propiedad rural (véanse Codhes 2002, Machado 1998, Salgado 2000). “Algunos autores proponen un concepto nuevo de reforma rural como una visión más integral y de largo plazo, que permita contextualizar el uso y acceso a los recursos productivos y considere otras opciones de acceso a la propiedad rural vía el mercado de arriendos, la tributación para movilizar la tierra mal utilizada o sin uso, la entrega de tierras con opción de compra, sin

16 ECHEVERRI, Rafael. Colombia en Transición, Misión rural informe Final. IICA. TM. Editores. 1998. p.134 17 RAYMOND, Pierre. Hacienda tradicional y agraria. Bucaramanga, UIS 1997. p.310


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descartar en algunas situaciones, la intervención directa del Estado en el proceso de redistribución” .18 “Para las tesis neoliberales, la discusión se centra en el mercado de tierras, en cómo eliminar las fallas del mercado y garantizar una movilidad de la tierra para que quien pueda acceder a ella lo haga sin restricciones y con garantías del derecho de propiedad, no importa si la tierra se concentra, lo relevante es hacer un uso eficiente de ella de acuerdo con las señales del mercado, para inducir automáticamente la reducción de la pobreza.” “ Los neoinstitucionalistas han generado ideas que nutren el debate mostrando las deficiencias institucionales para el funcionamiento de los mercados e incluso para una efectiva redistribución, como la debilidad de los derechos de propiedad, la dificultad de regular los mercados con normas de competencia, la falta de información, los atrasos en los mecanismos de registro y catastro, los altos costos de transacción, la escasa tributación, la segmentación y asimetría en los mercados, la informalidad en las transacciones y otros”.19 En el fondo del problema agrario ha subsistido la disputa en torno a las visiones sobre el desarrollo. Las reformas introducidas en 1936 y 1961, si bien respondían a procesos coyunturales como la crisis política y la carencia de legitimidad del Estado en el campo, así como las presiones externas, ambas se vislumbraron bajo una concepción modernizante, en ambas se trataba de liberar las fuerzas de producción de la tierra, para vincularlas al mercado, también se buscaba liberar la mano de obra campesina de las relaciones serviles de producción, para convertir el aparcero viviente o arrendatario en asalariado y/o propietario. Posteriormente, en 1973 y 1988, “la concepción modernizante se mantuvo en el discurso en torno al problema agrario, aunque las acciones no lo reflejaban tanto, ya que ni las inversiones, ni los resultados de la acción estatal lo demuestran. Las orientaciones de política y planificación como la Misión Currie se formularon dentro de la concepción de un campo moderno con grandes fincas capitalistas mecanizadas como la clave del desarrollo esta fue la base del acuerdo de Chicoral, y la clausura de la reforma agraria en la década de los años setenta” (Mondragón 1997). En este sentido, la concepción de la reforma agraria, sus estrategias e instrumentos estarían enmarcados dentro de la perspectiva del ordenamiento territorial ambiental y tendrían como objetivo central configurar un sistema de relaciones sociales, económicas y políticas urbano–rurales 18 SALGADO, Carlos, MACHADO, Absalón. Síntesis Sobre la Producción Académica en el Sector Rural Colombiano. 1986-2003. UNAL-CID-Colciencias, p.11 19 Ibid., p.11


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más equilibrado e inclusive, orientado hacia la racionalización de la ocupación del espacio20 La Reforma Agraria “debe concebirse como una Política de Estado, que garantice su continuidad en el tiempo, que asegure la transformación de la estructura social agraria con visión empresarial y la modernización del sector rural dentro de la generalidad del agro y de la población campesina.(Villalba 1999) Dentro de este propósito, la reforma agraria debe ser concebida como una estrategia global de desarrollo rural, de modo pues, que estos son los principios generales y, reitero, con competitividad, sostenibilidad, equidad, transparencia y eficiencia”21 “La estrategia apunta a la agudización del problema de la concentración de la tierra y del uso inadecuado de los suelos para la ganadería. Resulta preocupante que este programa del ministerio de agricultura y desarrollo rural apunte a la subutilización del suelo agrícola , el cual apenas llega al 37% del área adecuada para este fin, y que persiga aumentar el uso de la tierra para la ganadería , que es ya 239% del área con esta vocación (CGR 2003: 413)”. Tanto el secretario general. Como el presidente de la SAC, plantean un enfoque empresarial y productivista de la reforma agraria. “A mí me parece que el enfoque del INCORA estaba equivocado desde el principio y estaba equivocado por que partía de la base de la distribución de la tierra por distribuirla, el acceso a la tierra manejando una política netamente asistencialista y no enfocada a insertar en lo productivo a la gente pobre y vulnerable de este país, (...) pero era distribuir pobreza, creo que hay había un problema de enfoque”. “Es un problema de enfoque grande en términos de lo que el estado persigue; insisto, mientras nosotros sigamos pensando que debemos manejar una política asistencialista, con una agricultura campesina y no promovamos el desarrollo empresarial en el campo no vamos hacer nada, por mas que queramos distribuir la tierra, por mas que queramos lotearla, mientras no tengamos un criterio empresarial en función de incorporar a la gente para que sea productiva y competitiva no hay nada que hacer”.22 El presidente de la SAC, Rafael Mejía presenta un enfoque más radical.23

20 FAJARDO MONTAÑA, Dario. Para sembrar la Paz, hay que aflojar la tierra. UNAL – IDEA 2002 p. 177 21 VILLALBA MOSQUERA, Rodrigo. Conversatorio sobre reforma agraria, Minagricultura – INCORA – enero 28 de 1999 22 Tomado de Entrevista con Luis Fernando Forero, Secretario General SAC Exmiembro Junta Directiva INCORA Bogotá, Octubre 14 2003 23 Hace 20 años la SAC tenía una posición diferente a la reforma agraria. Ver la entrevista completa de Carlos Ossa Escobar del 13 de septiembre 2003.


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“Hoy en día hablar de reforma agraria cuando la mitad de las tierras buenas está en manos del narcotráfico, de la guerrilla y de las autodefensas es perfectamente absurdo, el gobierno lo que tiene que hacer es coger esas tierras y ni siquiera repartirlas, porque ahí se va a generar una serie de costos de un país pobre que no los tiene”, (...) “porque aquí se le dio un valor que no tiene al tener un título de propiedad y se dejó de lado e l resto, se dejo de lado el enfoque empresarial”.24 “El proceso de reforma agraria como esta planteado en Colombia es lo más absurdo del mundo, a mi se me hace perfectamente absurdo, porque en primer lugar el problema no es de propiedad de tierra, es del acceso y uso de la tierra, entonces reforma agraria bajo el concepto de repartir lo que esta funcionando, es perfectamente ilógico en un momento en que estamos frente a tratados de libre comercio, en que estamos buscando eficiencia (...) buscando ser competitivos”. “Para concluir necesitamos dejar atrás el papel que ha jugado la tenencia de la tierra, resulta evidente que la política de reforma agraria llevada hasta la fecha no soporta más frustraciones, en pocas palabras la verdadera riqueza surge del uso adecuado de la tierra y no de su propiedad”.25 Vemos la concepción de una organización insurgente que siempre ha reivindicado la reforma agraria, como nos lo recuerda Carlos Ossa Escobar. “Bueno, para mí las FARC tienen visión muy proteccionista respecto de toda la economía, visión como Cepalina, ellos consideraban fundamental la defensa del mercado interno y el apoyo decidido a la industrialización, (...), las FARC, pues por boca de Manuel y de Jacobo, consideraban la redistribución de la tierra y la reforma agraria integral con todos los servicios, educación, salud, crédito, asistencia técnica, infraestructura de vías, de riego, como el fundamento de una negociación con el gobierno para defender y para darle salida a sus bases campesinas en eso ellos eran suficientemente claros, naturalmente que su posición era muy firme en defender la expropiación sin indemnización, pero a mí me daba la impresión que allí ellos podían en el evento de una negociación asumir una posición mas flexible, también eran muy críticos de todo el proceso de la colonización, de la forma como ese proceso se ha llevado en el país, que ha derivado en no solamente la expoliación de los recursos naturales, del bosque, de la fauna, y de la flora, sino también en el acaparamiento de tierras por latifundistas y el desplazamiento continuo de campesinos que tienen que irse moviendo y abriendo la frontera agrícola, para buscar posibilidades de subsistir” y la posición del mismo Expresidente de la SAC. “Yo creo que esa estrategia, en un país que tiene una de las distribuciones mas inequitativas de la propiedad

24 Tomado de Entrevista con Rafael Mejía. Presidente SAC. Octubre 9 de 2003 25 Tomado de Entrevista con Rafael Mejía – Presidente de la SAC. Octubre 9 de 2003


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en América Latina, no consulta la realidad del país, para mí, el meollo sigue estando en la redistribución de la propiedad, en el acceso real de activos productivos para los campesinos, y la reforma agraria debe redistribuir el poder político, económico y social, y si usted no redistribuye la propiedad de la tierra de que redistribución del poder político o del poder social esta hablando”26 “Para mi la reforma agraria en Colombia es, en primer y fundamental término, una decisión política que reforme el Estado, liberándole del dominio histórico de los intereses terratenientes y plutocráticos. Sólo un Estado nacional y social de este tipo y en nuevas manos puede ejecutar una reforma agraria en nuestro país. Lo contrario es lo que con total fracaso se ha pretendido hasta ahora: que el Estado de los latifundistas haga la reforma agraria”.27 Veamos de una manera muy resumida los enfoques de los actores armados según Jaime Tobón Villegas (1999). Los paramilitares (Autodefensas Unidas de Colombia) consideran las AUC que el proceso de reforma tal y como se ha determinado conduce a mayor empobrecimiento. De no ser así, no se justifica la repartición de las tierras; consideran que el tema más importante que se debe incorporar a un proyecto de reforma agraria es el empresarial, partiendo del supuesto de que la riqueza debe concebirse como fundamento en la eficiencia, la repartición de tierras es solo una parte del esquema productivo. La reforma agraria no podrá afectar los predios que, cumpliendo con la función social inherente a la propiedad, registren altos índices de productividad.28 Las FARC, según el mismo autor, introducen el concepto de “reforma agraria integral” exigen “entrega gratuita de la tierra del latifundio a los campesinos que quieran trabajarla y el desarrollo de una política agraria que cambie de raíz la estructura social del campo colombiano”. El ELN, Ejercito de liberación Nacional plantea “Realizar una reforma agraria que distribuya entre el campesinado sin tierra las propiedades de los terratenientes, narcotraficantes y latifundistas y desarrollar una nueva política de crédito y estímulo a la formación de cooperativas”.29 Finalmente, la doctrina social de la Iglesia indica que la reforma agraria es una de las reformas más urgentes y que se debe emprender sin demora: “En muchas situaciones son necesarios cambios radicales y urgentes para volver

26 Tomado de ENTREVISTA con Carlos Ossa Escobar. Exgerente General INCORA 1988 – 1990, Exconstituyente, Expresidente SAC Septiembre 13 2003 27 DIAZ CALLEJAS, Apolinar. Colombia y la reforma agraria y sus documentos fundamentales. Cartagena 2002 p. 187 28 TOBON VILLEGAS, Jaime. La crisis del campo en Colombia. Situación económica acercamiento a la paz. FADEGAN. Medellín 1999. p. 198 29 Ibid., p.198


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a dar a la agricultura – y a los campesinos – el justo valor como base de una sana economía en el conjunto del desarrollo de la comunidad social”30

30 Juan Pablo II. Laboreou Excercens n.21


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5. ANTECEDENTE NORMATIVO, HISTORIA Y ANÁLISIS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA

La Reforma Agraria en Colombia, de hecho, se inició en los años de 1840 y 1870 entre los habitantes de los departamentos de Antioquia y Caldas. Se presentó el problema de propiedad de la tierra: la pugna entre el título inscrito, o sea el de los propietarios y el título económico, o sea el de los colonos. El título inscrito no fue tenido en cuenta por los colonos ya que los dueños de las tierras las mantenían inexploradas y en muchos casos hasta se dudaba de la propiedad; los dueños de los títulos hacían valer sus derechos solamente cuando se presentaba un provecho económico, resultante del trabajo del colonizador. En 1861, el gobierno del General Tomás Cipriano de Mosquera decretó la expropiación de los inmuebles pertenecientes a la Iglesia Católica. Se perseguía darle tierra a los trabajadores para que la hicieran producir; lo cual no fue posible, ya que las propiedades no fueron rematadas por partes, sino en su totalidad, lo que excluyó a mucha gente económicamente no solvente de adquirirlas, favoreciendo a una clase privilegiada. En este período se expiden entre otras, la Ley 61 que consagró la exigencia de la explotación económica; la Ley 48 de 1882 que estableció la imprescritibilidad de los Baldíos. A medida que avanza la modesta industrialización del país adelantada en las primeras décadas del siglo XX, crecen los sectores obreros tanto en las manufacturas como en la agroindustria del banano y la explotación petrolera; ello conlleva a que el nivel de salarios y las garantías sociales aumenten considerablemente gracias a la presión y lucha de los trabajadores. Esta situación coincide con el malestar que vive en ese momento la población rural, que pese a ser mayoritaria (se aproxima al 70% del total de habitantes del país), vive aún sometida a las relaciones precapitalistas señoriales del modelo hacendatario que predomina desde la época colonial. Esto origina importantes movilizaciones campesinas en rechazo de los grandes latifundios inexplotados y contra las formas de relación y dependencia feudal que les son aplicadas a los labriegos.


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El campesino exige la adjudicación de los terrenos donde trabajan y la extinción de dominio sobre los predios inexplotados; piden la implementación de un programa democrático de reforma agraria y en forma simultánea inician una serie de ocupaciones e invasiones a fincas inactivas. El gobierno del presidente liberal Alfonso López Pumarejo se ve presionado a buscar una solución inmediata que apague los ánimos de protesta social en los campos colombianos. Para tal efecto el Congreso de la República decreta el 30 de diciembre de 1.936 la Ley 200 cuyas motivaciones se centraron en la explotación económica de los predios de manera obligatoria, otorgando el derecho de dominio sobre los mismos o su restitución al Estado, y reconociendo el derecho de los trabajadores rurales al dominio de las tierras y buscando como fin establecer un régimen adecuado de tenencia y explotación de tierras en el país. "Es conocida la importancia de la ley 200 de 1.936 como el primer intento serio de realizar una reforma agraria. Fue el resultado de una concertación con el movimiento campesino en auge y, de hecho, en ella se plasman elementos de trascendencia para el sector agropecuario, como la creación de la jurisdicción agraria con la existencia de jueces especializados en dirimir conflictos de tierras, y la introducción de la figura de la Extinción de Dominio o pérdida de la propiedad como resultado del incumplimiento de su función social, cuando el propietario deja sin explotación económica la tierra durante un lapso determinado. A pesar de la insuficiente aplicación de esta ley, debido a diferentes fuerzas que en su momento mantenían intacto su poder, la ley 200 de 1.936 creó las bases del concepto de Reforma Agraria en la Colombia contemporánea". No obstante, la Ley 200 se considera importante por cuanto la reforma agraria de 1961 la incorporo como uno de sus instrumentos básicos que permitió que más del 76% de las tierras adjudicadas por el INCORA, durante el período 1961-1983 se originarán en la extinción de dominio previsto en esa Ley. Así mismo, esta ley contribuyó a legalizar las tierras sobre las cuales no era clara la propiedad, facilitando la adquisición de parcelas por parte de los arrendatarios y la legalización de la posesión de los colonos. Esta Ley fortaleció la propiedad privada y no logró su redistribución, pues el Estado legalizo tierras con tradición de dominio sin que se lograra una explotación adecuada, estimulando la ganadería extensiva en detrimento del desarrollo de agricultura y el consecuente desalojo de aparceros y colonos. Aún en nuestros días se sigue considerando la ley 200, como la norma más progresista impulsada por gobierno alguno durante el siglo XX en Colombia.


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Coinciden los analistas en señalar que esta ley fue el producto de la lucha campesina de colonos e indígenas que se tomaron grandes extensiones de tierras baldías de la nación, invadieron centenares de haciendas, fincas y predios inactivos, y rompieron abruptamente con la hegemonía señorial del poder hacendatario, al negarse a pagar tributos y obligaciones. Se agrega reiteradamente, inclusive por parte del Consejo Nacional de Organizaciones Campesinas e Indígenas de Colombia para la Acción Rural, que la ley 200 de 1.936 fue el intento más avanzado que se haya puesto en marcha con el propósito de corregir la feudal y arbitraria estructura rural del país y fue un instrumento orientado a acortar las enormes inequidades existentes en el campo, sentando de paso las bases y el concepto de reforma agraria en un sentido progresista. Ante la dinámica del crecimiento de la industria y la oferta deficitaria de los alimentos como consecuencia de la discriminación legal en contra de los contratos de aparcería se expidió la Ley 100 de 1944 que califíco a los contratos de arrendamiento y aparcería como utilidad pública y decretó la ampliación de 10 a 15 años como causal de restitución al Estado de los predios no explotados. Mientras se imponía desde el punto de vista legal un grave retroceso, eran simultáneamente asesinados decenas de dirigentes campesinos e indígenas, y se recuperaban a sangre y fuego muchos de los predios que habían sido asignados a los humildes labriegos; este conflicto aceleró la avalancha migratoria del campo a las ciudades y agravó los problemas jurídicos de la propiedad por despojo de tierras, desgastando así la producción agrícola, cafetera e industrial, reduciendo la oferta de los alimentos y generando más desempleo. En 1960 dada la dimensión social de la violencia, que cada día se tornaba mas explosiva, los gobiernos de la época prometieron adelantar más programas de reforma agraria. En numerosas regiones las invasiones de tierras se habían convertido en una constante, al tiempo que grupos de oposición al gobierno, pugnaban en el congreso por una reforma agraria. En este contexto surgió la Ley 135 de 1961. El Gobierno crea el comité Nacional Agrario, conformado por representantes de los partidos políticos, del Congreso, la Iglesia católica y las Fuerzas Armadas. Esta ley se fundamentaba en tres lineamientos estratégicos: a) dotación de tierras a campesinos carentes de ellas; b) adecuación de tierras para incorporarlas a la producción, y c) dotación de servicios sociales básicos y otros apoyos complementarios.


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Principales objetivos planteados por esta ley: Ø Reformar la estructura social agraria, eliminando la inequitativa

concentración de la propiedad rural y su fraccionamiento antieconómico

Ø Reconstruir adecuadas unidades de explotación en zonas de minifundio y dotar de tierras a quienes no la posean

Ø Fomentar la adecuada explotación económica de tierras incultas o deficientemente utilizadas

Ø Acrecentar el volumen de la producción y la productividad agropecuaria del país, en armonía con el desarrollo de otros sectores económicos

Ø Asegurar la conservación, defensa, mejoramiento y adecuada utilización de los recursos naturales.

Ø Elevar el nivel de vida de la población campesina Ø Promover, apoyar y coordinar las organizaciones que tengan por

objeto el mejoramiento económico, social y cultural de la población campesina.

En 1.961 se estimulan las expropiaciones a latifundistas cuya tierra estuviera inactiva. Aunque se aprueba una indemnización por la pérdida de la tierra, lo que en últimas genera un velado mercado de tierras; ese mismo año se crea el INCORA como entidad encargada de implementar estas políticas. En 1.967 se orienta el registro de la población rural, con el propósito inicial de organizar la interlocución Estado - campesinos, pero además con la intención de controlarlos mediante una organización estimulada desde el gobierno, lo que a la postre determina el surgimiento de la ANUC. "Inmediatamente después de la expedición del Decreto 755, un comité especial se hizo cargo de la tarea en el Ministerio de Agricultura. El equipo incluía abogados, sociólogos y expertos de comunicación, cuyo primer paso fue la elaboración de los formularios de registro y el diseño de los carnés que identificarían a los futuros usuarios". "Este proceso tenía lugar en medio de una cruzada publicitaria de vastas proporciones, que utilizaba las cadenas radiales, periódicos, carteles y folletos para diseminar información sobre la iniciativa del gobierno y extender la invitación a todos los campesinos. El Ministerio comenzó a preparar el personal estratégico que cumpliría papeles < multiplicadores > en la base". Finalmente los campesinos organizados a través de la ANUC desbordan las expectativas del gobierno y multiplican sus luchas reivindicativas, por lo que


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intensifican la toma de tierras y ganan espacios de independencia y autonomía como organización. Gracias a la presión popular del campesinado, en 1.968 e l gobierno de Lleras Restrepo cede ante las protestas e impulsa pasos más significativos en relación con la reforma agraria, más allá del simple mercado de tierras que había estimulado la ley 135 gracias a las indemnizaciones para terratenientes expropiados; ese es el origen de la ley 1ª de 1.968, la que se orienta fundamentalmente a variar el delicado tema de las indemnizaciones, implementando, además, avalúos catastrales ajustados a la ley, y no al capricho mercantil y especulador de los terratenientes. Las políticas implementadas en este periodo, más que resolver la cuestión agraria y mejorar el nivel de vida del campesinado, tenía como propósito ajustar la economía del sector primario, garantizar la producción alimentaria de los crecientes centros urbanos y dar los primeros pasos en dirección al desarrollo capitalista del campo, proceso estancado y marginal por la actitud de los gamonales y su atraso latifundista. En 1972 (Pacto Chicoral) El presidente conservador Misael Pastrana Borrero, último representante del fatídico Frente Nacional, implementa una verdadera y definitiva reversión de las políticas agrarias. Lo primero que aplicó este gobierno fue una dramática política de choque y contención dirigida hacia la ANUC, por considerarla una fuerza subversiva, su Ministro de Agricultura, Sr. Jaramillo Ocampo desató una fuerte persecución contra el INCORA. “Durante la oleada de tomas de tierra en octubre y noviembre, (1.971), el clamor por la contrarreforma agraria alcanzó proporciones de histerismo. Los editoriales de la prensa conservadora alertaban sobre el peligro del comunismo agrario agitando pruebas tales como el uso de herramientas de labranza de origen Checoslovaco en las invasiones y la proyección de películas soviéticas por parte del INCORA para incitar a los campesinos". En diciembre del mismo año el Senador Hugo Escobar Sierra denunció lista en mano, las invasiones de tierra presentadas, explicando la conexión subversiva en esta situación y explicando, según él, las oscuras manos del terrorismo internacional y del comunismo, en estas maniobras del campesinado. Luego de estos anuncios, la banca ministerial de Pastrana convocó a una reunión con las fuerzas políticas democráticas (sólo el Partido Liberal), a los gremios ganaderos, arroceros y bananeros y al latifundio en general, a librar la guerra contra la subversión comunista. Esta reunión se llevo a cabo en enero de 1.972 en la población de Chicoral en el Tolima.


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"Los términos del Pacto de Chicoral fueron suficientemente claros en su intención de emprender formalmente la contrarreforma agraria., A cambio del pago de impuestos al Estado, fijado de acuerdo a una renta presuntiva cuya referencia principal sería el avalúo catastral de los predios, los terratenientes recibían amplias garantías de que se pondría freno a la redistribución de la tierra y se apoyaría la explotación agrícola en gran escala. Se endurecían los criterios para calificar los predios como susceptibles de afectación a los efectos de la reforma agraria y para aquellos casos en los que hubiera afectación, se modifican los términos de la ley 135 de 1.961 de tal manera que la indemnización debía pagarse teniendo e cuenta el valor comercial, con un alto porcentaje al contado, se reducía a 5 años el plazo para abonar los saldos que, además, devengan intereses. De esta manera se trataba doblemente al INCORA, pues no solamente se reducía el marco posible de su acción sino que bastaba con los recortes en el presupuesto para que el INCORA se paralizara casi completamente, como sucedió efectivamente en los años subsiguientes". Con este pacto se cerró hasta nuestros días, la corriente semi- progresista del Partido Liberal, pues acudieron a firmarlo varios sectores que habían acompañado antes las reformas de Lleras Restrepo. La criminalización de la lucha campesina se elevó a niveles muy fuertes, mientras se robustecían ampliamente las federaciones que agrupaban a ganaderos y terratenientes. Posteriormente en la segunda mitad del siglo XX reaparece la aparcería. (Leyes 4ª de 1.973 y 6ª de 1.975) Pastrana termina su gobierno en materia agraria reafirmando en 1.973 que los predios señalados como latifundios le convienen al país, en tanto que detienen la amenaza comunista y aumentan la productividad técnica e industrializada, razón por la cual aumenta considerablemente las líneas de crédito para los empresarios de agro y simultáneamente reduce los prestamos a pequeños campesinos tan sólo para áreas de tecnificación, considerando, además, que no se deben adquirir más tierras por el momento para ellos. Mientras tanto el movimiento indígena cobra vuelo luego de un prolongado periodo de luchas dispersas como etnia, pues habían actuado en unidad con la ANUC. El movimiento indígena desde 1.971 cuando se funda el CRIC y en memoria de los líderes Manuel Quintín Lame, La Gaitana, Eutiquio Timoté y José Gonzalo Sánchez, reinicia una etapa de acciones unitarias que aun no terminan, porque su situación de abandono por parte del estado se mantiene.


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Las comunidades indígenas son victimas del despojo de sus tierras, de la violación de los derechos humanos y de sus territorios; por ello su propósito es recuperar la tierra y la cultura, afianzar su autonomía, fortalecerse organizativamente y con esa finalidad es que unifican sus luchas. Con la expedición de la ley 6ª de 1.975 se continúa con la tendencia a asimilar la reforma agraria a un simple mercado de tierras y peor aún, legaliza de nuevo los contratos de aparcería al no reglamentar las relaciones laborales. El Programa PRAN y el programa DRI, el asistencialismo rural, estos programas de corte humanitarista se proponen mitigar las enormes dificultades del sector rural, pero no contribuyen de manera alguna a cambiar las injustas estructuras de propiedad de la tierra ni plantean restablecer las garantías sociales que exige el campesinado. No obstante son presentados ante la opinión pública por el gobierno y los terratenientes amigos del presidente Turbay Ayala (1.974 - 1978), como grandes avances para el campo, mientras se recrudece la violencia oficial a niveles nunca vistos. En el proyecto agrícola y de desarrollo rural integrado que impulsa este gobierno, se esconde un verdadero propósito relacionado con la fragmentación del movimiento campesino, la división al interior de la ANUC, el debilitamiento del INCORA y la compra de líderes campesinos. En este periodo se implementa el llamado estatuto de seguridad, cuyo propósito es aniquilar la subversión armada; no obstante la persecución, los asesinatos, amenazas, torturas, y desapariciones, violencia que centra objetivos en áreas rurales, es en este periodo que aumenta la lucha popular y crece la lucha guerrillera En desarrollo de la política de paz impulsada por el gobierno y las negociaciones con los grupos subversivos, se creó Ley 35 de 1.982, conocida también como la Ley Amnistía y la ley 30 de 1.988, un mercado de tierras que favorece al narcotráfico. Desde 1.980 cuando se crea la Coordinadora Indígena Nacional, bajo el lema "Tierra, Cultura y Organización" se da el paso que conduce a la fundación de la ONIC en 1.982. Las comunidades indígenas recuerdan con afecto la memoria de Dagoberto Flores, Jacinto Ortiz y Oswaldo Terán, que entre otros, ofrendaron la vida en su trabajo por la unidad de las luchas indígenas con el movimiento social, y en especial afrontaron con dignidad y rebeldía los azotes de la violencia oficial en los campos.


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El campesinado por su parte reanima sus luchas por la tierra y retorna a las grandes movilizaciones de protesta; vuelven la toma de tierra; especialmente en el centro y sur del país, presionando cambios en las políticas de reforma agraria. A la creciente protesta social el gobierno responde con la ley 35 de 1.982, mediante la cual se trata de recomponer al INCORA y sus funciones iniciales; así mismo, se crea el PRN, programa orientado a desarrollar acciones sociales en áreas sociales donde predomina la violencia, además de hacer acompañamiento a las actividades desarrolladas por el INCORA. El fortalecimiento de la entidad es orientado a la compra de tierras rebajando al mínimo la expropiación de predios inactivos, estimulando finalmente con ello el mercado de tierras, política que favorece al latifundio especulador que se ve beneficiado económicamente. Según la Misión Rural, mediante la ley 35 de 1.982 se compraron predios equivalentes a 54.704 hectáreas de tierra. En 1.988 durante el gobierno de Virgilio Barco se inicia la llamada etapa de globalización económica; el Ministro de Gobierno o del Interior Cesar Gaviria Trujillo, hace un llamado al campesinado para que sea competente y efectivo, y seguidamente se abre la puerta a las importaciones de alimentos. Así mismo, mediante la ley 30 de ese año, se inicia la más alta comercialización de tierras de que conozca la historia colombiana. Se cambió el concepto de reforma agraria por el de competitividad e internacionalización, estimulando el ingreso de grandes volúmenes de alimentos extranjeros, mientras se agilizó la venta de tierras para quien pudiera tener capacidad de endeudamiento. Hace su aparición en escena el narcotráfico, que como clase emergente necesita reconocimiento y status social, los mismos que alcanza mediante la más exagerada expansión latifundista de la historia colombiana. La violencia paramilitar baña en sangre a los campos colombianos y el fenómeno del desplazamiento forzado alcanza ribetes de drama nacional. Por su parte el gobierno reprime militarmente las grandes movilizaciones campesinas e indígenas, indicando que se trata de contener el avance guerrillero. "Por otra parte, la compra de tierras por los narcotraficantes encajó el interés estratégico de las Fuerzas Armadas y los políticos tradicionales de contar con aliados bien financiados y dispuestos a defender militarmente territorios en poder de las guerrillas. Este fue uno de los orígenes de los grupos paramilitares, cuya existencia el Estado admitió legalmente en 1.989, durante el gobierno de Virgilio Barco Vargas (1.986 - 1.990), cuando la matanza de once funcionarios del poder judicial cometida por paramilitares en la Rochela,


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corregimiento del municipio de Cimitarra, Santander, en enero de 1.989, obligó al gobierno a prohibirlos oficialmente, aunque no ha desarticularlos de hecho. Como ocurre con grupos ilegales que adquieren un gran poder económico, la organización de narcotraficantes liderada por Pablo Escobar y Gonzalo Rodríguez Gacha quiso traducir su riqueza en dominio político, no sólo para neutralizar las amenazas de la represión estatal sino para ingresar a la coalición gobernante del país, a la cual habían servido como líderes de fuerzas contrainsurgentes. La campaña electoral de 1.989 y 1.990, conocida como el periodo narcoterrorista, presenció el asesinato del candidato con mayor opción, Luis Carlos Galán Sarmiento, fuerte opositor del narcotráfico, y de tres candidatos de la izquierda, Jaime Pardo Leal, Bernardo Jaramillo Ossa y Carlos Pizarro León Gómez. Estos asesinatos, no aclarados aún por la justicia, expresaron el oscuro surgimiento de coaliciones entre los narcos y sectores políticos, interesados en contar con sus aportes para bloquear los esfuerzos gubernamentales en contra del negocio de las drogas". Durante el segundo periodo de gobierno (Cesar Gaviria Trujillo 1.990 - 1.994), se intensifica la compra de tierras por parte del narcotráfico, expulsando comunidades campesinas e indígenas en más de 15 departamentos y regiones, intensificando las masacres y amenazas, con la complacencia y omisión de los sectores oficiales, especialmente de las Fuerzas Armadas del Estado, bajo el pretexto de restarle base social a la insurgencia. Ley 160 de 1.994, la ambivalencia entre el mercado de tierras y la preocupación por resolver la cuestión agraria, ante el crecimiento político y militar de la insurgencia. De entrada hay que destacar a la ley 160 del 5 de agosto de 1.994, le anteceden importantes movilizaciones campesinas, negras e indígenas. El gobierno trata de solucionar el problema agrario mediante esta ley que estimula la colonización de nuevas tierras y privilegia la titulación de baldíos, procurando con ello no afectar las tierras fértiles y adecuadas para la agricultura en manos del latifundio improductivo, en este momento fundamentalmente narcotraficante. Promueve mediante el mercado de tierras una reforma marginal, pero no obstante se compromete crear en las nuevas tierras las Z.R.C (Zonas de Reserva Campesina), dotar de tierra a los indígenas mediante la creación de más resguardos y formalizar con las comunidades negras formas de


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propiedad colectiva a partir de la reglamentación de la ley 70 de comunidades negras de 1.973. Una mínima representación negra e indígena en el Congreso de la República estimula las luchas de estas comunidades por la tierra y sus formas de organización. En junio de 1.991 había surgido la ASI (Alianza Social Indígena) ,organización social que busca alternativas de unidad popular en aras de fortalecer un movimiento amplio, pluralista, comprometido con la paz y los derechos humanos, que reflexione en torno a la diversidad étnica regional y cultural, valorando la participación política y la lucha por la tierra. En la actualidad bajo la licencia de la ley 160 de 1.994, INCORA desarrollo siete tipos de programas: Ø Mercado subsidiado: que consiste en la entrega de un subsidio por

compra de predios en negociación voluntaria. Ø Adquisición directa de predios por el INCORA, para desplazados por

la violencia y otros programas especiales. Ø Adquisición de predios y mejoras para comunidades indígenas.

Ø Constitución y ampliación de resguardos indígenas en predios baldíos.

Ø Titulación de baldíos a colonos.

Ø Reservas campesinas.

Ø Titulación colectiva a comunidades negras

Si analizamos los puntos que se desarrollan, vemos que se pretende una reforma agraria marginal, en tanto que no se plantea la expropiación de las grandes extensiones que el narcotráfico ha adquirido al interior de la frontera agrícola, es decir, en las tierras ya habilitadas para la agricultura, estimulando, por tanto, la colonización y la expansión ilimitada de la frontera agrícola en detrimento de las selvas, bosques y humedales. Las metas impuestas por la ley 160 de 1.994 no se han cumplido. Entre el año 94 y 99, los campesinos colombianos han recibido 170.000 hectáreas, del millón quinientas mil (1.500.000) previstas para el mismo periodo de tiempo, a partir de la meta gubernamental que fijo 250.000 hectáreas por año.


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El narcotráfico mientras tanto ha evolucionado sistemáticamente en la adquisición de predios, casi siempre mediante la vía violenta: Un fenómeno nuevo tiene que ver con la alta participación del narcotráfico en la propiedad de las tierras o "contrarreforma agraria “, fenómeno que ha generado un proceso regresivo en la distribución de la propiedad rural. En efecto, el narcotráfico posee mucha más tierra que la que el INCORA ha adquirido en los últimos 25 años. La ley 812 y la política de “Hacia un Estado Comunitario”. Por ultimo con la expedición de la ley 812 de 2003 se modificó la ley 160 de 1994 en lo referente al subsidio de tierras ya que en los artículos 25 y subsiguientes establece un subsidio del 100 % del valor de las tierras y del proyecto productivo, además fija un monto del máximo valor del subsidio para cada familia. De otro lado modifica el mecanismo de tenencia de la tierra a estos beneficiarios ya que incluye la figura de los contratos de operación y tenencia provisional y privilegia la conformación de empresas comunitarias y define otras posibilidades distintas de acceso a la tierra, dentro del marco ideológico del Estado comunitario base de la política del actual gobierno. Con todo lo anterior el debate que se plantea es que sin importar si la reforma agraria ha sido buena o mala , o si se ha logrado cambiar la estructura de la tenencia de la tierra o no, lo que aquí nos debe importar es el efecto de la tierra sobre la reducción de la pobreza ya que lo que hoy se dice es que redistribuir la tierra no tiene sentido, dadas las condiciones técnicas y sociales de producción del mundo actual, centrados en la mecanización de los procesos productivos y métodos poco intensivos en mano de obra que sean competitivos en la globalización, hoy más que nunca vigente ad-portas de la firma casi segura del TLC. El debate que vamos a plantear y desarrollar en este ensayo es que el tener acceso a la tierra, no siempre implica o garantiza el aumento de los ingresos de las familias beneficiarias, ni un mejoramiento de la calidad de vida y a partir de esta realidad plantear que otras condiciones se requieren además de la tierra para garantizar reducir la pobreza rural , la marginalidad y poder integrar estos territorios y sus habitantes al desarrollo rural haciendo inversión social en capital humano, capital social e inversiones en capital físico; garantizando acceso a la salud, educación, capacitación continuada, vivienda, saneamiento básico y los demás factores de producción.


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6. EL PROYECTO DE APOYO A LA REFORMA AGRARIA EN CUNDINAMARCA A PARTIR DEL AÑO 1999.

6.1 ORIGEN 6.1.1 Marchas campesinas Inicia un proceso de participación popular en el propósito de acceder a la tierra, cansados ya de tanta promesa y además se ha fortalecido la organización campesina en todo el Departamento de Cundinamarca y se da la coyuntura del inicio de un nuevo gobierno departamental de origen liberal que genera expectativa en este propósito, es así como a partir del año 1998 se presentan marchas campesinas en la provincia del Sumapaz con una gran movilización de campesinos de todos los municipios de las provincias tanto del Sumapaz como del Tequendama y se organizan otras marchas en la provincia del Magdalena centro aunque con un menor impacto; quizá las más importantes ocurren en Cabrera y Fusagasugá y se exige la presencia de autoridades departamentales y nacionales, entre ellos el Secretario de Agricultura de Cundinamarca el cual es retenido por los campesinos hasta tanto no se de una solución por parte del gobernador del Departamento a las peticiones de los campesinos. 6.1.2 Gobierno Departamental e implementación de la política de reforma agraria Ø Voluntad política

Con los compromisos adquiridos por parte del gobierno Departamental y con el conocimiento que el Gobernador de entonces tenía del tema agrario se establece el proyecto de apoyo a la reforma agraria como parte del plan de desarrollo “Cundinamarca positiva”, el cual busca garantizar a los campesinos beneficiarios de reforma agraria el acceso real vía crédito a recursos del Departamento en dos componentes fundamentales el primero, los necesarios para cubrir el 30% del valor de la tierra negociada y que debían ser aportados por el beneficiario para cancelar el total de la tierra al propietario de la misma y el segundo recursos para la implementación de los sistemas productivos que dieron origen a la UAF del respectivo predio y que definieron la cabida del mismo…..


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Ø Integralidad Se buscaba garantizar que las instituciones que eran parte del sistema nacional de reforma agraria participaran de manera conjunta para desarrollar cada una sus competencias y de esta manera poder garantizar el éxito del proceso, el Departamento inscribió el proyecto de apoyo por un valor de 4500 millones de pesos que pretendía apropiar en el período de gobierno 1998-2000, “un gran sistema que no opera, es imposible, o sea el tema es mucho mas de fondo, si no logramos que opere el sistema nacional de reforma agraria, articulando entre todos éstas entidades y logrando la coordinación institucional, tenemos que pensar entonces en tener otro esquema alternativo, para que la cosa funcione con la integralidad (…) la falta de integralidad también y la falta de coordinación interinstitucional, de que haya una acción del Estado que comprenda no solamente la entrega de la tierra, sino de los demás factores productivos, o que por lo menos se facilite el acceso a los demás factores productivos, el acceso a créditos, a la tecnología, la formación empresarial de los pequeños productores, de los campesinos para manejar economías de escala, mejorar los rendimientos, la productividad, bajar costos de producción”31 6.1.3 Convenios Interinstitucionales Para garantizar la integralidad antes mencionada se definió que los recursos del proyecto se ejecutarían mediante convenios interinstitucionales con el INCORA y posteriormente con el INCODER dentro de un convenio marco de cooperación técnica para el desarrollo de la política de reforma agraria en Cundinamarca y se estableció que sería la oficina de desarrollo rural de la Secretaría de Agricultura la encargada de la coordinación con el INCORA. Al plantearse los cuestionamientos hacia el INCORA, a partir de la ley 160, sobre la no delegación y entrega de funciones a los departamentos y municipios, un consultor del CEGA y Exfuncionario del INCORA los refuta. “Pero el INCORA tenía unos convenios fuertes con los departamentos, yo incluso, afuera vi convenios en el eje cafetero muy fuertes en Cundinamarca, (…), el INCORA se quedó corto en delegar otras funciones que eran delegables, incluso por ley, la señal era delegar por ejemplo los baldíos, le faltó mucha estrategia a la empresa, el baldío había que venderlo no como la propiedad sino como el fortalecimiento fiscal”32 En la encuesta los gerentes regionales coordinadores de grupo y demás

31 Tomado de ENTREVISTA con Hernando Urbina Ávila, Exsubgerente de Planeación, consultor IICA, CEGA, Bogotá, agosto 28 de 2003. En el consolidado de la encuesta misional, se pudo constatar, el gran número de convenios y alianzas en entidades territoriales 32 Consolidado encuesta memoria insti tucional misional realizada a Gerentes Regionales, Coordinadores de grupo y otros funcionarios, Bogotá, Agosto de 2003


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funcionarios presentan importantes aportes sobre descentralización y el papel de los entes territoriales. “Existe la voluntad de algunos funcionarios de los entes territoriales para apoyar los programas de Reforma Agraria y el conocimiento de las necesidades y expectativas de las comunidades rurales. Hay buenas relaciones con los mandos medios de las instituciones, especialmente con las Umata para la asistencia técnica, con buen número de CMDR en funcionamiento. Hay ambiente favorable en varios departamentos que facilitan la posibilidad de realizar convenios y alianzas estratégicas, con algún conocimiento de la problemática de su jurisdicción y disposición para involucrar programas de desarrollo rural y reforma agraria en los planes de desarrollo y ordenamiento territorial. Algunos Municipios y Departamentos a través de la Secretaria de agricultura o desarrollo, en la medida de sus capacidades han apoyado procesos de adquisición de tierras en las fases de preasentamiento y asentamiento . ”33 6.2. EJECUCIÓN 6.2.1 Negociación voluntaria de predios, implementación de proyectos

productivos con recursos de crédito del Fondo Social y de Reactivación agropecuaria.

De acuerdo a lo establecido en la ley 160 y para la ejecución de los convenios específicos se estableció en el procedimiento para la ejecución que la Secretaría de Agricultura realizara el apoyo al INCORA para la formulación de los proyectos productivos que se desarrollarían en cada uno de los predios adquiridos y que permitirían definir la cabida de los mismos de acuerdo a la unidad agrícola familiar establecida. Además acompañaría las visitas técnicas a los predios ofertados para conceptuar acerca de su idoneidad para reforma agraria de acuerdo a los parámetros establecidos en los acuerdos reglamentarios de la ley. Se definió entonces que la negociación sería voluntaria entre los propietarios de los predios y los campesinos sin tierra seleccionados para cada predio, esta negociación se debía adelantar en audiencia pública dentro del marco del Consejo Municipal de Desarrollo Rural (CMDR). Un beneficiario define el procedimiento para acceder a la tierra: “se supo de la tal reforma agraria, y fuimos con Humberto a Bogotá e iniciamos este programa, nos pusimos en la tarea todos, porque eso éramos todos en motos, motos por aquí, motos por allí, buscando las tierras hasta que las conseguimos aquí, y yo vine acá

33 Tomado de ENTREVISTA con Alba Sánchez Ríos, Ex jefe de Planeación INCORA, Jefe de Planeación, Presupuesto Minagricultura, Bogotá, octubre 6 de 2003.


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porque vino mi mujer por allí, donde un hermano a cuidar una finca, y conocí éste territorio, porque yo soy tocaimuno pero, este territorio no lo conocía, y vine y pregunté y me dijeron que aquí vendían estas tierras, me entrevisté con las dueñas y llamé y fueron los personajes a Bogotá, hablaron con el Incora y se llegó a la negociación,….” 34, otro de los beneficiarios que se incluyó al proceso de reforma agraria de una manera distinta cuenta su experiencia; “nosotros empezamos con un plan piloto de reforma agraria, nosotros arrancamos con doce unidades de familias participando en el curso durante tres meses y nos enseñaron a organizarnos como grupo de trabajo, nosotros dijimos vamos a tomarnos esa finca, y ahí la mitad de la gente dijo no yo no, entonces seguimos organizando hasta que al fin completamos 14, y dijimos hermano somos propios de esto, una finca prácticamente que llegaba 10, 12 años de abandono, entonces nosotros desarrollamos el proyecto productivo en esta finca, hablamos con los dueños, no fue una toma a la fuerza sino fue una toma en común acuerdo con los dueños, para nosotros irla negociando”35 El proceso de selección de las familias era establecido dentro de los acuerdos de la junta directiva del INCORA el cual se desarrollaba con la participación de organizaciones campesinas y de acuerdo a los beneficiarios inscritos para tener acceso a tierras, se dio la figura de grupos que solicitaban el subsidio y buscaban las fincas para luego ser negociada y entregada a los mismos con el beneplácito de las organizaciones campesinas regionales, en este sentido un beneficiario nos cuenta: ”en la selección me tocó a mí a puerta cerrada en el concejo, yo era casi de los que menos conocía a los socios que hoy en día somos, pero la gran mayoría de socios, o no la gran mayoría sino el ciento por ciento son campesinos, ya teníamos una amistad de mas o menos 3 años, yo sabía cuando me tocó allá en el concejo quienes éramos los que habíamos trabajado y quienes no, sabíamos quienes servíamos para esto que en el concejo me tocó sacar una persona por su avanzado estado de edad, ya no podía funcionar con nosotros, hubo que cambiarla por otra persona, pero el 100%, en cuanto a eso que no tenían experiencia campesina, en mención a nosotros no existe eso.” 36 En qué proceso se hace más evidente la discrecionalidad, nos lo comenta un testigo. “En el tema de la selección de la gente, selección de beneficiarios fue cuando se empezó a colar gente, que todo el mundo buscando apoyo de unos y otros de los que participaban en el programa. Entonces había quejas de que zapateros estaban inscritos como beneficiarios de reforma agraria y ahí quedaban. Que eso en suma después demuestra todas las dificultades que se tuvieron en el abandono de los predios, en la no explotación 34 ENTREVISTA con Beneficiario, comunidad El Jazmín. Febrero de 2006 35 ENTREVISTA con Beneficiario, parcelación Gualcalá, Cabrera. Febrero de 2006 36 Tomado de ENTREVISTA con Carlos Ossa Escobar


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adecuada de los predios, seguro la gente lo veía como negocio y allá yo creo, quien facilitaba todo el tema me parece que en el tema de beneficiarios si había una incidencia muy grande en la parte regional, entonces eso me parece que se manipuló”37 “En realidad no vi que el INCORA en ningún momento de su vida hubiera tenido, aunque no conozco mucho de los años 60, 70 ni 80, pero como se han dado los resultados de su proceso, no vi que hubiera nunca un proceso técnico de selección ni de beneficiarios ni de predios”38 Para ratificar lo anterior veamos cómo se focalizaba la compra de predios. “Es que era romper con ese esquema con que venía trabajando el INCORA de comprar un predio aquí, comprar otro predio allá porque es que ese es el señor al que tengo que comprárselo o porque es que él es el oferente o porque es el recomendado político o por las miles de razones con que se negociaron los predios en el INCORA, eso no es un secreto para nadie de que aquí los predios no se compraban por que era tanto el interés de los campesinos sino porque era mas el interés de los señores propietarios y en esa perspectiva si uno hubiese hecho un proceso de planificación serio y si uno en ese proceso de planificación, por lo menos delimita que es ahí donde se compra y no en otra parte, pues eso le hubiera creado otro ambiente y otras condiciones a la institución para ejecutar sus proyectos, para lograr sus objetivos. La participación de las organizaciones campesinas en el proyecto de reforma agraria a grandes rasgos: “Siempre he pensado que la democracia no solamente debe predicarse sino practicarse, cuando yo llegue al INCORA tuve la oportunidad de cómo enfrentarme, con esas situaciones, y para practicar la democracia pues hay que darle representación a las organizaciones campesinas y al sindicato de la institución, yo había leído muchas experiencias de reforma agraria, había leído los escritos del Doctor Lleras Restrepo, había leído los documentos de la FAO o sea no estaba leyendo documentos del partido comunista, ni producidos en la unión soviética ni en la China popular ni en Cuba, estaba leyendo documentos producidos entre comillas por gente del establecimiento, estudios que claramente aconsejaban que para impulsar la reforma agraria había que contar con las organizaciones de base, entonces los resultados mas o menos satisfactorios que se lograron en e l INCORA en ese periodo se deben básicamente al apoyo de los trabajadores y de las organizaciones campesinas”39 37 Tomado de ENTREVISTA conRicardo Garzón, funcionario de DEAGRO – DNP, Exmiembro Junta Directiva INCORA, Bogotá, septiembre 3 de 2003 38 Tomado de ENTREVISTA con Carlos Ossa Escobar 39 Tomado de ENTREVISTA con Héctor E. Cárdenas G. Expresidente Nacional SINTRADIN, Bogotá, enero 3 de 2004


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Con la aplicación de la ley 160/94 y el mercado de tierras que supuestamente propiciaba la participación campesina en las voces de dirigente sindicales del INCORA, y de un dirigente campesino y un Ex-directivo del Incora, veamos qué paso: “Así mismo, creo, también hay que decir, si para estos procesos la participación comunitaria es fundamental, hay que decir que hubo mucho vivo, mucho auto dirigente campesino que aprovechando tal vez sus condiciones y sus cercanías con algunos politiqueros, en determinado momento fueron más bien embaucadores, que en alianzas con los gerentes regionales, con la gente que definía las compras, etc., se aprovecharon de esas circunstancias y necesidades de los campesinos, para en ocasiones también hacerse a determinada tajada, digo yo, que posibilitaron un poco el crecimiento de esos patrimonios y a la vez, también el empobrecimiento de los campesinos.(...) no todas las compras que se hicieron fueron lo suficientemente claras, transparentes y en eso no podía culparse solo a los gerentes, ni tampoco a los funcionarios que directamente intervenían, sino también creo yo a algunos dirigentes campesinos que de manera deshonesta utilizaron su posición, para digamos para evitar que las cosas fueran más trasparentes40 Se desconoce a las organizaciones rurales en las organizaciones de participación “Cada vez igualmente en lo regional ya los comités de selección eran ahí como un adorno, como un requisito de dejar constancia de la participación de las organizaciones, mas no era nada decisorio, en los últimos tiempos ya muchas veces los programas de Reforma Agraria pasaban por la Gerencia regional sin ni siquiera una consulta con las organizaciones agrarias”41 “Dentro del movimiento campesino se pudo dar momentos en que para seleccionar por ejemplo el grupo de campesinos que iban a estar allí se medían con cierto amiguismo, cierto compadrazgo, vimos claramente en el proceso de reforma agraria de negociación voluntaria, en el momento de la selección42, que hubo intereses económicos que jugaron allí, entonces un dueño de la tierra que quería vender una extensión de tierra, le planteaba a los dirigentes campesinos oiga interesante yo quiero salir de esta tierra, cómo hacemos para que ustedes ejerzan la presión y además de que ustedes hagan la presión entonces necesito que metan a fulano y a perencejo y comenzaba como a darse ese fenómeno de corrupción, e incluso

40 Tomado de ENTREVISTA con Leonora Castaño C. Expresidente ANMUCIC. Exmiembro Junta Directiva Incora 1994-2003, Bogotá, septiembre 29 2003 41 En las entrevistas a Carlos Ancizar Rico, Tomas Emilio Herrera y los Gerentes Generales de Cundinamarca, se puede detectar los confl ictos por la selección de beneficiarios de reforma agraria., 42 Tomado deENTREVISTA con Luis Carlos Acero, Presidente ACBRA, Ex ministro Junta Directiva INCORA, Bogotá, septiembre 17 de 2003.


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también se dieron fenómenos que dirigentes de organizaciones pedían plata para que campesinos pudieran ingresar a ser beneficiarios de la tierra”43 Los líderes campesinos siguieron intermediando la compra de tierras como era tan poquito el presupuesto y tan pocas las fincas que se compraban entonces ellos fortalecieron y vigorizaron su presencia en el Mercado de tierras” “hay no iba a ver una intermediación de un líder campesino haciendo clientelismo como si lo hubo en el mercado y hay hubo por eso malas selecciones de beneficiarios, (...) eran personas nada recomendables eran unas personas que ahí fueron fue a entrar de una manera fraudulenta en el proceso de selección y los líderes campesinos donde hay poca oferta de presupuesto y pocas posibilidades de compra de tierras pues claro que los campesinos tenía n que aplicar el dicho o lo toma o lo deja aunque la finca fuera regular o mala pero al fin y al cabo eso era una tabla de salvación, entonces los líderes campesinos llegaron a arreglos con los propietarios y acomodaron los avalúos, acomodaron los proyectos productivos y acomodaron los presupuestos”.44 Lo que piensa un Exgerente Regional de los instrumentos de participación para la ejecución del proyecto. “Los consejos municipales de desarrollo rural, qué pesar, es una buena herramienta de ley, pero sus resultados operativos no han sido los esperados, en lo que yo conocí te cuento, consejos municipales de desarrollo rural, si acaso eran convocados por primera vez, dado que venía la reforma agraria por primera vez a tal municipio, de lo contrario, no lo sabían ni conformar.45 La consideración de un excontralor acerca de la participación de las entidades territoriales en la ejecución de la política de reforma agraria: “En estos días que han pasado yo he venido volviendo a leer sobre el tema de reforma agraria, cada vez estoy más convencido que la reforma agraria no se puede descentralizar, es decir, se pueden crear condiciones para que las autoridades locales tengan mayor injerencia, tengan iniciativa, jueguen un papel importante en el desarrollo del sector agropecuario, pero el tema de la distribución de la propiedad de la tierra, yo siento que debe estar dirigido desde el estado central, las políticas, los mecanismos, legales deben recaer en cabeza el estado central, eso no quiere decir que no haya concertación, no haya participación de los distintos actores a nivel de regiones pero yo siento que el tema más sensible para lograr la paz y el desarrollo pasa necesariamente por la distribución de la propiedad y la literatura reciente

43 Tomado de ENTREVISTA con Manuel Ramos Bermúdez, Exgerente Jurídico, Exgerente General INCORA 44 Tomado de ENTREVISTA con Carlos García Prieto Exgerente Regional Cundinamarca, Bogotá, diciembre 23 de 2003 45 Tomado de ENTREVISTA con Carlos Ossa Escobar, Exgerente General INCORA, Expresidente SAC, Exconstituyente, Excontralor General de la República, Bogotá, septiembre 13 de 2003. 05. ENTREVISTA con Carlos Pabón beneficiario el Jazmín, febrero de 2006.


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sobre reforma agraria, que usted ha repasado como yo, le lleva a uno a esa conclusión, la reforma agraria redistributiva y manejada administrativamente por el estado central no ha dejado de tener vigencia”46 Respecto a la calidad de los predios seleccionados y al estado de los mismos un beneficiario nos informa:” Nosotros para que la finca fuera apta en el Incora en ese entonces, tuvimos que hacer un contrato a fiado y tenia una maleza de aproximadamente unos seis, siete años, eso era una maleza inmensa, grandísimo, incluso pues aquí tuvimos varios accidentes, Otoniel, perdió una vista en ese trabajo, tuvimos un trabajador que en ese entonces se rompió el tabique, un socio se dio un machetazo por allá en una rodilla, no vivíamos aquí en ese entonces nadie, esta carretera que hoy en día está era un camino era una trocha porque los carros tenían que llegar allá hasta el trapiche donde Don García porque aquí era una trocha, hoy en día ya entra carro, y ya existen las viviendas y en ese entonces la finca estaba demasiado abandonada…”47 Una vez negociado el predio procedía la escrituración y el trámite de los campesinos beneficiarios para acceder al crédito que para el pago del 30% del valor de la tierra y para la implementación del proyecto productivo que lo hacía la Secretaría de Agricultura. Para ello se debían cumplir las formalidades establecidas en el manual de crédito del proyecto y que se desarrolló conjuntamente con la Fiduciaria contratada para tal propósito dentro del marco jurídico que permitió la creación del Fondo Social y de Reactivación Agropecuaria de la Secretaría de Agricultura, el cual había sido creado por mandato legal para apoyar a los beneficiarios del programa nacional de reactivación agropecuaria PRAN. A propósito del acceso al crédito un campesino beneficiario nos da sus impresiones del proceso: “La determinación que tomó la Gobernación con relación de apoyar los proyectos productivos es demasiado buena, hoy en día no se está haciendo, pero en la actualidad es demasiado bueno porque crea más facilidad acceder al 30% que había que conseguir la cofinanciación con un banco y era más difícil ingresar a un préstamo con un banco hoy en día como lo estaba haciendo la Gobernación por lo menos como lo estaba haciendo con nosotros, fue una cosa muy buena porque en el momento de la negociación ya teníamos la cofinanciación del 30% o sea el apoyo de la Gobernación, o sea que es demasiado bueno….”48

46 Tomado de ENTREVISTA con Absalon Machado, Ex Director Unidad de Gestión IICA – Manco Mundial – Minagricultura, Bogotá, octubre 2 de 2003. 47 ENTREVISTA, comunidad El Jazmín. Febrero de 2006. 48 ENTREVISTA Parcelación Santa teresa Jerusalén. Febrero de 2006


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6.2.2 Influencia de grupos al margen de la ley en los procesos de selección de predios y beneficiarios. “Creo que el tema del INCORA y la resistencia al cambio tuvo mucho que ver con el tema de la violencia, había muchos problemas de esos, cosas muy complejas en el sentido que habían grupos que defendían el INCORA y la reforma agraria y que no permitían que determinadas personas hablaran en contra de la reforma agraria y eso se traducía en amenazas, eso también enrareció mucho el ambiente de poder hacer un proceso de discusión y de cambio en el INCORA”49 Según una encuesta realizada a los funcionarios de las regionales es bastante la incidencia, ya que han generado desplazamiento y abandono de parcelas generan dificultad para el libre desplazamiento de los funcionarios a las zonas y municipios, tratan de imponer o imponen sus criterios en el manejo de Programas Institucionales tales como Programas de Parcelaciones, Negociación Voluntaria y Recuperación de Cartera. Se detecta la influencia de los grupos armados sobre los representantes de los campesinos. Presencia restringida de Instituciones en las regiones en conflicto, entorpecimiento de las labores de algunos programas hasta el punto de estar paralizados totalmente en algunas zonas, Municipios y parcelaciones. En ocasiones retrasan las acciones en los programas por dificultad del acceso al territorio por parte de los funcionarios, retiro de parceleros, venta de parcelas por fuera de la ley, abandono de predios, deterioro de la economía formal e incremento de la ilícita. Impiden y/o dificultan el normal desarrollo de los planes, programas y proyectos institucionales, han inducido a los campesinos al incumplimiento de sus compromisos con la entidad, promoviendo actitudes como la cultura al no pago. “En algunas regionales, ellos son los que deciden que programas seguir y hasta donde van los funcionarios, muchos de los trámites son interrumpidos por no existir garantías a la vida y trabajo de los funcionarios. Se paraliza, imposibilita y dificulta la ejecución de los programas en el sector rural. Atraso en los trámites por falta de acceso a las subregiones por violencia generalizada. En algunas regionales los paramilitares con su persecución a toda clase de organización social no han permitido procesos organizativos y de presión pacífica para el acceso a los programas del estado”.50

49 CONSOLIDADO Encuesta memoria institucional misional realizada a Gerentes Regionales, Coordinadores de grupo y otros funcionarios, mayo de 2003 50 DEINNINGER, Klauss, LAVADEN Z G, Isabel. Política de tierras en Colombia, fundamentos económicos de la paz, Banco Mundial 2003, p.512


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6.3 SEGUIMIENTO

6.3.1. Aspecto financiero “Los recientes recortes del presupuesto para la reforma agraria han sido casi exclusivamente a costa del presupuesto de inversión, lo que implica que, en el 2.000, aproximadamente el 70% del presupuesto se gastó en funcionamiento. Evidentemente, se trata de una situación insostenible y resulta indispensable una revisión del Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) y cambios legales que permitan un programa menos costoso, descentralizado, impulsado por la demanda y con la participación del sector privado”51

“Los datos sobre la composición del gasto del INCORA apoyan la idea de que gran parte del presupuesto para la reforma agraria se dedica a financiar una burocracia enorme y relativamente estable. Puesto que los recortes de presupuesto de 1.999 y 2.000 no se tradujeron en reducciones de personal, esto ha supuesto un gasto en operaciones del 60 y el 70% del presupuesto en 1.999 y 2.000 respectivamente, una cifra claramente insostenible”52 Lo anterior indica que el INCORA estaba sumido en una gran crisis y la regional Cundinamarca no era ajena a ello por tal razón no fueron significativos realmente los recursos con los que se contaba para desarrollar el proyecto por parte de esta institución y el Departamento que había planeado invertir 4500 millones de pesos sólo apropio para el desarrollo de los convenios 2100 millones de pesos para cumplir con los compromisos interinstitucionales y con las organizaciones campesinas que habían participado en las marchas. Además los recursos que se apropiaron para cada proyecto productivo en cada predio en algunos casos no soportaban el total del sistema y por esta razón no se lograba garantizar la tasa interna de retorno prevista en el proyecto inicialmente planteado y por esta razón no ha sido posible que cumplan con sus compromisos crediticios. En otras ocasiones los recursos fueron utilizados en aspectos distintos a los proyectos planteados por la parte técnica y por esta razón no fue posible obtener los ingresos previstos. En otros casos esta situación fue debida a la necesidad de los parceleros de ubicarse en los predios asignados y como no se contaba con un programa de vivienda los recursos del crédito fueron utilizados en parte para este

51 DEININGER, Klauss, LAVADEN Z G, Isabel. Política de tierras en Colombia, fundamentos ec onómicos de la paz, Banco Mundial 2003, p.491-515 52 Tomado de ENTREVISTA con Ricardo Garzón, Funcionario DEAGRO – DNP, Ex ministro Junta Directiva del INCORA, septiembre 3 de 2003.


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propósito y por esta razón el sistema productivo no pudo ser implementado en su totalidad, esto llevo al incumplimiento en los compromisos adquiridos. En otros casos por razones de orden público los beneficiarios aunque establecieron los sistemas productivos con los recursos financieros previstos, tuvieron que abandonar sus parcelas y estas inversiones se perdieron. 6.3.2 Aspectos técnicos, administrativos y logísticos Una vez se entregaban los recursos para el desarrollo de los proyectos productivos las organizaciones campesinas que recibían los mismos adelantaban la implementación de los sistemas y el seguimiento a esta inversión se hacia desde Bogotá con la participación directa de sólo un funcionario de la Secretaría que coordinaba con el personal técnico de los Centros Administrativos Provinciales (CAPS) de la respectiva provincia donde se estaba desarrollando el proyecto, esto se prestó para que dichos funcionarios fueran más allá del apoyo técnico requerido y se convirtieran en intermediarios para la adquisición de insumos, equipos y semovientes con lo cual se perdió en alguna medida la transparencia del proceso. Además los trámites administrativos para la aprobación de comisiones, los viáticos y la disponibilidad de vehículos por parte del Departamento dificultaba el continuo seguimiento a los proyectos establecidos por las comunidades, esto llevó a que en algunos casos los recursos no fueran utilizados en los proyectos previamente acordados o que las áreas planteadas inicialmente para el desarrollo de los mismos no fueran utilizadas a cabalidad. Por otro lado la formación empresarial insípida de las juntas directivas de estos beneficiarios llevó a una mala administración de los recursos. Así percibe un beneficiario el seguimiento por parte de las instituciones involucradas en el proyecto: “en este caso a la Gobernación de Cundinamarca que es con la que más hemos tenido contacto, igualmente con Incora, que nos prestó una gran atención cuando funcionaba ahora tenemos poca atención con el Incoder, pero tenemos también entendido por conocimientos públicos, por noticieros que el personal de esta institución ha sido recortado, había una reducción del personal y pues uno entiende que es imposible tener la misma, pero sin embargo ellos han estado presente y han estado aquí en la finca varias veces” 53 , otro beneficiario comparte la experiencia con las instituciones “La mayoría no nos han apoyado en este proceso, nosotros solos nos ha tocado, la gobernación nos apoyo cuando nos prestó la plata para el banano, pero el municipio pocón, de ahí en adelante solos”54

53 ENTREVISTA con Beneficiario, Parcelación Santa Teresita, Jerusalén. Febrero de 2006. 54 ENTREVISTA con Beneficiario, Parcelación Santa Teresita, Jerusalén. Febrero de 2006.


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6.3.3. Clientelismo y corrupción “Entonces el INCORA, viendo uno lo que sucedió por ejemplo que estaba entregando donde no correspondía, que no había planificación, que había mucha corrupción en el sentido de que se armaban esas clientelas alrededor de la repartición de las tierras, con la toma de la institución por parte de grupos, políticos y su redistribución del subsidio, digámoslo a sus amigos (…) y formando clientelas de campesinos para las votaciones etc., a los pocos supuestamente beneficiados, pues en general veo que es como en ese orden el beneficio (…) y en últimas los campesinos beneficiados son muy pocos, mínima la parte beneficiada, propietarios y sistema financiero y la burocracia es la que se benefició de ese proceso, pero no los campesinos.55 El Exgerente General y Ex-ministro reconoce que la corrupción en el INCORA viene desde atrás, de la época con modelo de intervención directa. “También hay factores por ejemplo que tienen una incidencia en el tema de reforma agraria, como es la corrupción indudablemente, en nuestra administración a nosotros se nos salía de las manos la negociación de algunos predios y sabíamos que eran predios sobre valorados por que las entidades que hacían los avalúos, se ponían de acuerdo entre propietarios y a veces algunos funcionarios del INCORA, algunos funcionarios por que no todos, la gran mayoría estamos seguros que no participaron de ese proceso de corrupción, me acuerdo de casos de corrupción que eran severamente castigados, a mi me tocó destituir varios Gerentes Regionales, porque habían hecho actos de corrupción y con un agravante que la corrupción no solamente provenía de los sectores terratenientes, sino a veces provenía también, de los mismos líderes campesinos, que en cierta forma eran sobornados para efectos de impulsar a la administración del INCORA a adquirir determinadas tierras en determinados sitios del país, a todas esas expresiones de corrupción con la ayuda de los campesinos más transparentes y más honestos y de sus propias organizaciones, pudimos nosotros ponerle coto (…)”56 “Tiene que ver también en cierta forma con lo que se llama apropiación de grupos privados de lo público, de grupos de políticos que se apropiaron de instituciones y las utilizan para hacer clientelismo pues obviamente las utilizan como instrumentos políticos, y el INCORA no escapó a eso, los grupos políticos con grandes influencias en el manejo y en la colocación de 55 Tomado de ENTREVISTA con Antonio Gómez Merlano, Exgerente General INCORA, Ex ministro de Agricultura 1997 – 1998, Bogotá, diciembre 15 de 2003 56Tomado de ENTREVISTA con Absalon Machado C., Exdirector Unidad de Gestión Reforma Agraria IICA, Banco Mundial, Minagricultura, Bogotá, octubre 2 de 2003


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la burocracia en el INCORA y eso no solamente en el INCORA, eso se dio en todas las entidades del sector, pero en el INCORA era muy notorio, la apropiación de lo publico por parte de lo privado y de lo político”57 Los entrevistados en la mayoría de los casos consideran que los programas donde hay mayor corrupción son en su orden; los de negociación voluntaria de tierras, intervención directa y titulación de baldíos, con los siguientes planteamientos. En adquisición directa de predios y negociación voluntaria, los proyectos productivos pueden ser manipulados e inflados por funcionarios del INCORA, se evidencia la decisión de compra de algunos predios por parte de oficinas centrales, con injerencia en los conceptos técnicos y avalúos, por la influencia política o de los propietarios en los programas a cargo de funcionarios de dudosa moralidad. Los recursos son destinados directamente por oficinas Centrales señalando el predio a adquirir sin importar las verdaderas necesidades locales o regionales y el interés de las comunidades campesinas e indígenas. Hay riesgo de soborno para que el propietario logre buenos precios de venta, con una reglamentación inicial tendenciosa en los avalúos que permite a los propietarios el manejo de estos, situación que se ha controlado un poco con las audiencias publicas. Se adquieren predios sin condiciones agronómicas adecuadas; los avalúos son sobredimensionados o manipulados debido a la falta de financiación del 30% a los campesinos; se seleccionan beneficiarios sin cumplir los requisitos. 6.3.4 Uso de la tierra entregada Lo reglado en la ley 160 establece que cada familia recibirá una unidad agrícola familiar establecida de acuerdo al sistema productivo priorizado y además teniendo en cuenta los parámetros establecidos como UAF por regiones y los planes de ordenamiento territorial de las respectivas entidades territoriales donde se adelantan los programas de reforma agraria. Respecto al uso y a la suficiencia de las tierras entregadas a los campesinos uno de ellos nos dice: “pero a mí lo que me preocupa es que el terreno en este momento, para mí, para los que estamos viviendo acá es muy poco para pagar las deudas, vestirme, y comer y darle estudio a nuestros hijos,…”58 Otro beneficiario refiriéndose a los ingresos nos corrobora lo anterior: “la extensión del terreno es muy pequeña para cada familia, en el momento si es debido a eso porque si se pudiese manejar una extensión del terreno más grande se podría llegar a un propósito de eso pero como el área es un poco

57 Consolidado encuesta minoría institucional misional realizada a Gerentes Regionales, Coordinadores de grupo y otros funcionarios, mayo de 2003B 58 ENTREVISTA con Beneficiario comunidad El Jazmín, Tocaima. Febrero de 2006.


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reducida, y dado al manejo de la parte de la empresa eso ha llevado a que no se logre el objetivo”. Algún otro beneficiario nos informa respecto a la utilidad de las tierras lo siguiente: “, lo que se tiene estipulado como la totalidad de la tierra si está dedicado al proyecto de la ganadería, si podemos decir que tenemos partes de esas que solo sale hierbita pero igualmente uno suelta ganado y algo se produce entonces seríamos inconformes en decir que no se está produciendo,…” 59, otro beneficiario comenta la situación que se presenta debido a condiciones de violencia “Hay una parcela que había sido bien trabajada, por lo menos en el caso de la parcela de Elvis Sierra que el ya no nos acompaña porque ustedes saben que la situación está difícil, entonces esa parcela era bien utilizada, tenía ganado, tenía 1 hectárea, pero ahora al faltar Henry ya la viuda pues ya, está haciendo lo posible por trabajar ahí pero no es igual”60 6.4. EVALUACIÓN. 6.4.1. Resultados a la actualidad, estado actual de las parcelaciones

Hoy es diferente el estado en que se encuentran cada una de las parcelaciones ya que algunas se han consolidado como empresas comunitarias y sus miembros realizan los aportes correspondientes y sus condiciones de vida son mejores que al principio, todos se encuentran en la actualidad incumpliendo sus compromisos con el crédito de tierra y en este sentido en sus manifestaciones son distintas las razones que aducen para este incumplimiento entre otras afirma un beneficiario: “las tierras son aptas, son muy buenas para los diferentes proyectos productivos a realizar , el costo también está dentro de un costo normal del mercado, a grandes rasgos, los proyectos de pronto a muy corto plazo, tales como son los proyectos de arborización, de cítricos, mangos, el plátano, la papaya, son proyectos a muy corto plazo entonces lo cual si se cubre el proyecto productivo de la explotación de esta tierra pues difícilmente logramos cubrir el proyecto de tierras por lo cual tuvimos que acceder a esta reestructuración.”61

7. EXPECTATIVAS Y PERSPECTIVAS DE LOS BENEFICIARIOS

59 ENTREVISTA con Beneficiario comunidad El Jazmín, Tocaima. Febrero de 2006. 60 ENTREVISTA con Beneficiario Parcelación Nueva Zelandia, Cabrera. Febrero de 2006. 61 ENTREVISTA con Humberto, parcelación el Jazmín, febrero de 2006.


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Desde la perspectiva de los beneficiarios después de 5 años de estar en el predio un beneficiario considera:”Para mí estamos mejor, porque yo por ejemplo hace cinco años yo no tenia tierra, hace cinco años yo no era socio de un poco de ganado, hace cinco años yo no tenia algo donde yo tenia mi familia, hoy en día puedo decir que para que me saquen de aquí me tendrán que sacar a palo, es de la única forma, pero a mí lo que me preocupa es que el terreno en este momento, para mí, para los que estamos viviendo acá es muy poco para pagar las deudas, vestirme, y comer y darle estudio a nuestros hijos,”62 Otro nos manifiesta: “: Si esto es a largo plazo nuestro proyecto, y le contesto la pregunta de si estamos mejor, igual o peor, yo veo todo igual, que nos ha tocado hacer un esfuerzo más grande que el de antes sí, pero es por algo que prácticamente, y ya tengo un título donde yo figuro como propietario, entonces por eso uno tiene que hacer un esfuercito más, trabajar un poquito más….”63 Otro más afirma:” Quien me va a sacar de aquí, nadie por que esto es mío y Dios me lo socorrió, luché por esto y lo conseguí, eso es lo que la gente no entiende, y así sucesivamente, por ejemplo yo me siento contento porque la tierra nos la subsidiaron, nos la dieron, nos colaboraron y yo ya me siento porque puedo llegar a mi parcela, que orgullo es decir me voy para mi finca”64 Y respecto a la expectativa de mejorar sus ingresos y garantizar los dos salarios mínimos legales mensuales vigentes otro beneficiario argumenta: “Si la gran verdad se ve un poco difícil llegar a lograr ese propósito de la reforma agraria de llegar a obtener esos dos salarios porque siempre es dificultoso, por cuestiones de la misma climatología en el sector, dados los momentos afecta en llegar uno a realizar o llegar a su totalidad de llegar a convertir esto a una realidad.”65

62 ENTREVISTA con Beneficiario parcelación Santa Teresa, Jerusalén, Febrero de 2006 63 ENTREVISTA con Luis Carlos Pabón, parcelación el Jazmín, febrero de 2006 64 ENTREVISTA con Beneficiario parcelación San Isidro, Tocaima, Febrero de 2006 65 ENTREVISTA con Beneficiario parcelación el jazmín, Febrero de 2006


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8. A MANERA DE CONCLUSIONES

Ø En los últimos 6 años se han hecho esfuerzos por parte del Departamento de Cundinamarca para implementar la política de reforma agraria de una manera integral y que responda a las iniciativas de los campesinos sin tierra, sin embargo este esfuerzo se ha visto limitado por la falta de voluntad política para garantizar los recursos necesarios para responder a las expectativas creadas con el concepto de integralidad, ya que esta sólo se vio reflejada en dos componentes de los muchos que implica una verdadera reforma agraria con enfoque integral.

Ø El enfoque de la reforma agraria abordado desde la concepción de los

distintos actores, refleja importantes coincidencias en aspectos como: la necesidad de un proceso integral, que garantice recursos, sistema de soporte y servicios complementarios; la exigencia de voluntad política por parte del Estado, sus instituciones y la clase política para garantizar seguimiento a las inversiones, transferencia de tecnología, asistencia técnica y capacitación para la formación y gestión empresarial por parte de los campesinos beneficiarios que se vieron obligados a asociarse para recibir el subsidio del Estado, pero sin estar preparados para emprender verdaderos procesos empresariales comunitarios; la denuncia y la urgencia de acabar con la corrupción y el clientelismo; la importancia de la participación de las organizaciones rurales en la planeación, ejecución y control social.

Ø No se impulsó la participación real y efectiva de las organizaciones

campesinas en la planeación y ejecución de la reforma agraria, el seguimiento, la evaluación y control social de gestión.

Ø El crédito supervisado con asistencia técnica y organización social a

los campesinos también sirvió para que se cometieran muchos errores en la planificación y asistencia con la imposición de proyectos asociativos que no correspondían a las aspiraciones de los beneficiarios, con endeudamiento excesivo y mal planificado y con una intervención exagerada y paternalista que no permitió procesos de autogestión y autonomía de las comunidades rurales al imponerse sistemas productivos.


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Ø La ley 160/94, en el caso de Cundinamarca ayudó a descomponer y fragmentar la mediana propiedad con subsidios del estado para la adquisición de predios de regulares condiciones agroecológicas y con sobre avalúos a favor de los propietarios para el asentamiento de grupos dispersos de unidades familiares sin posibilidad de despegue y consolidación por falta de integralidad en los servicios de apoyo a la dotación de tierra.

Ø El mercado de tierras, como dice Carlos Ossa en “es un embeleco que

no ha funcionado en Colombia (…), no funciona porque el mercado de tierras entraña la renta, el monopolio de la renta sobre la tierra y el monopolio es el resultado de la estructura política, social y económica del país. La redistribución rural, vía mercado de tierras no pasa de ser una ilusión, una farsa o una mentira y es lo que ha sucedido con la reforma agraria en el hipotético funcionamiento del mercado de tierra, que no es otra cosa que una parálisis del proceso de reforma agraria generando la pérdida de liderazgo del Estado y la compra de tierras sobre avaluadas con un gran componente de renta sobre la tierra. Por lo tanto la ley 160/94, se convirtió en el instrumento para sepultar cualquier intento de reforma agraria”.

Ø Desde la perspectiva de los beneficiarios consideran en su gran

mayoría que hoy están mejor que cuando iniciaron ya que ahora se consideran propietarios e independiente de las dificultades y las deudas que pueden tener se sienten pertenecientes a algo que les da arraigo y pertenencia con la región

Ø Desde el punto de vista de los usuarios las tierras no fueron

suficientes, producto de que áreas importantes no pueden ser explotadas ya sea por su importancia estratégica ambiental o por baja calidad agronómica y esto reduce su posibilidad de obtener los ingresos necesarios para garantizar mejorar su calidad de vida.

Ø Si analizamos la relación entre la política pública de reforma agraria y

la institucionalidad que la ejecuta desde una perspectiva histórica y crítica se reafirma la importancia de un desarrollo rural sostenible incluyente con redistribución de la tierra, pero además la necesidad de garantizar capacitación, asistencia técnica y seguimiento en la búsqueda de la organización de comunidades auto gestoras que garanticen arraigo y la sostenibilidad social, económica y ambiental.


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