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Evaluación del desempeño del Fondo de Aportaciones de Servicios de Salud (FASSA)
EJERCICIO 2014
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Resumen EjecutivoAbril 2016
Síntesis ejecutiva
La evaluación del desempeño se fundamenta en el artículo 134 de la ConstituciónPolítica de los Estados Unidos Mexicanos; los artículos 85 y 110 de la Ley Federalde Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y los artículos 30 y 49 fracción V dela Ley de Coordinación Fiscal y el artículo 4 y 17 de la La Ley de Presupuesto, GastoPúblico y Responsabilidad Hacendaria del Estado de Aguascalientes y susMunicipios.
El marco normativo tiene como finalidad “contar con una administración eficiente,eficaz y transparente de los recursos públicos y que deberán ser aplicados paracumplir objetivos determinados”.
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Marco Normativo
Síntesis ejecutiva
Objetivo del FondoEl Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) es uno de los ocho fondos del Ramo33 para el Desarrollo Social y tiene como objetivo financiar la prestación de servicios de salud enlas entidades federativas en el marco del proceso de descentralización.
El artículo 29 de la Ley de Coordinación Fiscal establece que el “cargo a las aportaciones que delFondo de Aportaciones para los Servicios de Salud les correspondan, los Estados y el DistritoFederal recibirán los recursos económicos que los apoyen para ejercer las atribuciones que en lostérminos de los artículos 3o.,13 y 18 de la Ley General de Salud les competan”. Estos artículos dela LGS se refieren a la organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y deestablecimientos de salud, la atención médica, e recursos humanos para la salud; la educaciónpara la salud; la protección social en salud y la atención médica, y el control sanitario. Asimismo,se establecen las competencias entre la Federación y las entidades federativas y el mecanismo deacuerdos entre los niveles de gestión federal y estatal.
El FASSA se alinea con la política pública mencionada en la meta nacional II “México Incluyente”del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, que plantea se “garantice el acceso al derecho a lasalud a todos los mexicanos y evite que problemas inesperados de salud o movimientos de laeconomía, sean un factor determinante en su desarrollo”.
3Síntesis ejecutiva
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Unidad administrativa responsable de dar seguimiento a la evaluación: Instituto de
Servicios de Salud del Estado de Aguascalientes (ISSEA).
Datos generales del evaluador externo: V&L Corporativo de Ingenieros S.A. de C.V. (V&L).
Coordinador General: Ing. Juan Víctor Sánchez CortésCoordinador del FASSA: MMS Martha Catalina Zalapa Covarrubias
Forma de contratación del evaluador externo: Invitación restringida a cuando menos tres
proveedores.
Tipo de evaluación contratada: Evaluación del Desempeño del Fondo de Aportaciones para
los Servicios de Salud (FASSA), ejercicio fiscal 2014.
Datos generales de la Evaluación
Síntesis ejecutiva
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Instrumentos de recolección de información: “Cédula de evaluación del desempeño al
FASSA 2014” (30 preguntas con lineamientos de CONEVAL).
Metodología: Investigación documental con insumos presentados como evidencias. Técnicas
cualitativas y cuantitativas.
Documento final: Se presenta este documento en extenso y síntesis ejecutiva.
Costo total de la evaluación: $ 450,000.00 (cuatrocientos cincuenta mil pesos).
Datos generales de la Evaluación
Síntesis ejecutiva
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Evaluar el desempeño de resultados obtenidos por los programaspresupuestarios con recursos del FASSA al estado de Aguascalientes,mediante el análisis de la Gestión para Resultados y la Metodología deMarco Lógico para identificar áreas de oportunidad y emitirrecomendaciones susceptibles de mejora que contribuyan a la eficaciay eficiencia en el manejo del Fondo.
Objetivo General
Síntesis ejecutiva
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1. Analizar el conocimiento del ISSEA sobre las características del FASSA.2. Identificar la contribución del FASSA a los objetivos estratégicos nacionales y
estatales. 3. Describir los procesos de gestión que operan para la entrega de bienes y
servicios con recursos del FASSA.4. Describir la cobertura de población beneficiaria de los bienes y servicios del
FASSA. 5. Evaluar los resultados alcanzados con los recursos del FASSA en los indicadores
de su Matriz de Indicadores para Resultados. 6. Elaborar recomendaciones para que los operadores de los programas puedan
implementar aspectos susceptibles de mejora.
Objetivos específicos
Síntesis ejecutiva
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Se realizó una evaluación de tipo cualitativo, a través de un trabajo de gabinete yse llevó a cabo a partir del análisis de información (evidencias documentales) queproporcionó la entidad evaluada del FASSA [Instituto de Servicios de Salud delEstado de Aguascalientes (ISSEA)].Se realizaron reuniones con servidores públicos del ISSEA, para dar a conocer losalcances y los criterios bajo los cuales se realizaría la evaluación y plantear yaclarar dudas con respecto a la evidencia documental entregada y presentar losresultados de la evaluación, a partir del análisis de la evidencia documentaldisponible de las siguientes dimensiones: 1) características del FASSA, 2)Operación del FASSA, 3) Evolución de la cobertura de beneficiarios, 4) Resultados yejercicio de los recursos y 5) Seguimiento a los aspectos susceptibles de Mejora.Los criterios se evaluaron en una escala en una escala de 0 a 10.
Metodología
Síntesis ejecutiva
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Etapas de la Evaluación
Síntesis ejecutiva
Plan de Trabajo ISSEA-V&L
Evaluación preliminar
(conformación de evidencias)
Réplica y aportación de
evidencias complementarias
Reporte final y Plan de Aspectos susceptibles de
mejora
Publicación de resultados en
portal de transparencia
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Valoración del Desempeño FASSA 2014, por tema.
Síntesis ejecutiva
Elaboración: V&L, con resultados de la Cédula de Evaluación del Desempeño FASSA 2014.
Calificación global: 7 (en escala de 0 a 10)
Calificación por tema (en escala de 0 a 10)
7.6
7.4
77.0
20
2
4
6
8
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Características delFASSA
Operación del FASSA
Evolución decobertura
Resultados yejercicio de los
recursos
Aspectossusceptibles de
mejora
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Valoración del Desempeño FASSA 2014, por pregunta
Síntesis ejecutiva
Elaboración: V&L, con resultados de la Cédula de Evaluación del Desempeño FASSA 2014
Calificación por pregunta (en escala de 0 a 10)
8 8 8
7
8
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8
6
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7
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6
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Características del FASSA
Síntesis ejecutiva
Comprende la evaluación del conocimiento normativo para la operación del FASSA, la orientación de los programas presupuestarios con los ejes de política pública federal y estatal, existencia de diagnósticos, complementaridad y sinergia con otros financiamientos y el destino del fondo.
Calificación 7.6Argumentos de la calificaciónEl ISSEA mostró evidencia de 1) documentos normativos que definen la operación del FASSA, 2) alineación de programas presupuestarios con
politica pública federal y estatal, 3) Diagnóstico integral de salud 2014, 4) convenios de AFASPE, CARAVANAS que complementan el FASSA y
5) MIR FASSA 2014 Federal.
Se carece de matrices de indicadores de resultado (complementarias de la MIR federal FASSA 2014) de los programas presupuestarios que
reciben financiamiento del FASSA, aunque hay dos procesos de diseño de MIR: con Gobierno del Estado de Aguascalientes para 2015 y
matrices estatales elaboradas por jefes de departamento en proceso de construcción.
RecomendacionesElaborar en base al Ddiagnóstico de salud, un programa estatal con visión estratégica, que facilite la implementación de una gestión orientada
para resultados y se plasme en el próximo Plan de Desarrollo de Aguascalientes.
Se recomienda de manera prioritaria la elaboración de las matrices de indicadores de resultado complementararias, con metodología de
marco lógico y la construcción de fichas técnicas.
Se recomienda a la Federación la revisión de la consistencia de la MIR FASSA 2014, para incorporar elementos en su diseño que facilite la
evaluación en el cumplimiento del objetivo de los recursos del FASSA.
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Operación del FASSA
Síntesis ejecutiva
Define los procesos de gestión para la entrega de bienes y servicios del FASSA, sustentados en estructuraorganizacional, flujos y oportunidad de transferencias, apego a reglas de operación y selección debeneficiarios.
Calificación 7.4Argumentos de la calificaciónEl ISSEA cuenta con: 1) una estructura organizacional y un manual que describe la función de las áreas que participan en la operación del
FASSA, 2) Acuerdo marco, convenios, presupuesto de egresos, manual de afiliación del REPSS con criterios de elegibilidad y demás
evidencia normativa documental para demostrar la operación para la entrega/recepción de los bienes y servicios del FASSA 3) información
estadística que permite verificar los servicios otorgados por el ISSEA 4) oficios con fechas de transferencia de recursos que dan cuenta de
la oportunidad 5) Cuenta pública de las aportaciones históricas del fondo.
En las evidencias presentadas no fue posible identificar la oportunidad en los bienes y servicios entregados a los beneficiarios y la relación
con los resultados atribuidos a las aportaciones del FASSA
RecomendacionesSe recomienda que el ISSEA establezca la forma en la que hace llegar los recursos financieros del fondo FASSA a sus áreas administrativas y
operativas y como éstas hacen llegar los servicios y productos en tiempo y forma a su población objetivo.
Que el ISSEA de a conocer los planes de trabajo 2014 de los programas prioritarios a través de los cuales se otorgan los servicios a la
población abierta y a la población afiliada al SPSS, las metas y los logros obtenidos con las aportaciones que otorga el Fondo FASSA.
Establecer y demostrar a través de evidencias la metodología utilizada para ministrar de manera periódica y departamentalizada los
recursos financieros del fondo FASSA en el ejercicio fiscal 2014.
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Evolución de la cobertura del FASSA
Síntesis ejecutiva
Explora la estrategia documentada y evolución de la cobertura para atender a los beneficiarios, mediante la definición de población potencial, objetivo y atendida, la cobertura alcanzada por meta y la congruencia con el diseño y operación de FASSA
Calificación 7Argumentos de la calificaciónEl ISSEA cuenta con: 1) documentos normativos y técnicos para la estimación de la población potencial 2) tablas
estimadas y clasificada por sexo y grupo de edad que se utilizan para definer metas de los programas presupuestarios
3) bases de datos y criterios de elegibilidad de afiliados al REPSS.
Se carece de una base de datos de población no derechohabiente a seguridad social no afiliada al REPSS
No se presenta evidencia de definición explícita de la población potencial, objetivo y atendida de los programas
financiados por el FASSA
El POA 2014 no permite la identificación de cobertura de población atendida ni evaluar la congruencia con la operación
del FASSA.
RecomendacionesElaborar un documento con la definición explícita de la población potencial, objetivo y atendida de los programas
financiados por FASSA.
Se sugiere solicitar a la federación las bases de datos de población abierta por CURP
Se recomienda considerar los tipos de población en el diseño POA .
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Resultados y ejercicio de los recursos del FASSA
Síntesis ejecutiva
Analiza el resultado histórico de los indicadores de desempeño en la MIR federal y estatal y los resultadosalcanzados con la ejecución del recurso y el cumplimiento del Programa Operativo Anual. Gasto esperadocon las metas logradas y costo promedio por beneficiario.
Calificación 7Argumentos de la calificaciónEl ISSEA obtuvo un buen resultado en la medición del desempeño en la MIR FASSA 2014 federal en los indicadores de fin y propósito,
components y actividades.
Sin embargo, la carencia de matrices complementarias e indicadores, no permiten conocer el resultado de metas de los programas que
cuentan con financiamiento del FASSA.
El POA tiene 283 metas con datos en números absolutos que dificultan el seguimiento y el control de la validez y confiabilidad de los datos
y su relación con los objetivos estratégicos del FASSA y el gasto esperado.
El 81% del FASSA se destina a nómina y las obligaciones de pago de los trabajadores y no se presentó evidencia de la relación del gasto con
los resultados en la ejecución del recurso
No coinciden los datos la Razón de Muerte Materna en la MIR a nivel estatal y federal (por diferencia en las fuentes).
RecomendacionesSe recomienda que se concluyan las MIR Estatales de los programas suficientes que permitan coadyuvar mediante el POA Estatal al PAT
Federal del fondo FASSA en el cumplimiento de los objetivos del fondo antes mencionado
Es fundamental la coordinación con el área de estadística para mejorar la calidad de la información del ISSEA.
Se recomienda realizar un analisis por parte del ISSEA sobre los gastos realizados de manera especifica en el rubro “gastos
de operación del Fondo FASSA del ejercicio fiscal 2014.
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Resultados del Desempeño FASSA, en la MIR Federal 2011-2014
Síntesis ejecutiva
Elaboración: V&L, con resultados publicados en la MIR Federal Fin y Propósito 2014, los datos 2013 y 2014 de Aguascalientes corresponden al Formato único.
47.4 46.545
43.3
30.2
53.8
30.9
19.3
2011 2012 2013 2014
Nacional Aguascalientes
Razón de Mortalidad Materna de mujeres sin seguridad social
92.593.8 93.9 94
99.4 99.697.3
99.8
2011 2012 2013 2014
Nacional Aguascalientes
Porcentaje de nacidos vivos de madres sin seguridad social atendidas por personal medico
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Seguimiento a los Aspectos Susceptibles de Mejora
Síntesis ejecutiva
Hace referencia al seguimiento de recomendaciones emitidas en evaluaciones externas previa al del año fiscal que se analiza y la presentación de evidencias del seguimiento.
Calificación 2
Argumento de la calificaciónEl ISSEA no tiene antecedentes de evaluación externa previa, por tanto carece de un Plan de seguimiento a los aspectos
susceptibles de mejora .
RecomendacionesElaborar de inmediato el Plan de seguimiento a los aspectos susceptibles de mejora con la selección de las áreas de
oportunidad prioritarias, factibles y de competencia estatal.
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Matriz FODA - Factor externo
Síntesis ejecutiva
Oportunidades Amenazas
La Ley de Coordinación establece algunos lineamientos
de operación del FASSA
La MIR FASSA 2014 define el problema y la población
que busca atender
Se armonizó la Ley Estatal de Aguascalientes con la
Federal en la obligatoriedad de la gestión para
resultados
Todos los programas y niveles de gobierno tienen
obligación de aplicar la gestión para resultados
Hay complementaridad y/o coincidencias con AFASPE,
Seguro Popular, CARAVANAS, OPORTUNIDADES
(PROSPERA) entre otros
La planeación y presupuestación anual da seguridad en
la asignación de recursos
CONAPO presenta proyecciones de la población por
año y por estado
El FASSA carece de lineamientos específicos para su
operación
Falta coordinación entre niveles normativos federales
con financiamiento de FASSA para conformar un plan
estratégico común
FASSA da financiamiento a programas diversos, lo que
dificulta la evaluación de resultados
El seguro popular tiene una cobertura limitada de los
beneficiarios de acuerdo al CAUSES
Se presupuestan y evalúan por separado fondos
diferentes para objetivos comunes
FASSA es un financiamiento no un programa que
dificulta el diseño y consistencia de su MIR
Los cambios de gobierno estatal dificultan la
continuidad de los proyectos orientados a resultados
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Matriz FODA - Factor interno
Síntesis ejecutiva
Fortalezas Debilidades Hay apego a la normatividad en los procesos clave en la operación del
FASSA y lineamientos para vigilar la aplicación de recursos
El estado cuenta con un Diagnóstico de Salud que identifica y prioriza
condiciones de salud
La población “abierta” ha ido reduciendo por su afiliación al seguro
popular
Se cuenta con registro nominal de afiliados al seguro popular
Se cuenta con experiencia y bases de datos para la estimación de
beneficiados por programa
Las metas globales por programa incluyen la definición de población
potencial y objetivo, independientemente de los orígenes de
financiamiento
El ISSEA tiene un programa de capacitación en GpR y MML y se están
diseñando las MIR y sus fichas técnicas de indicadores
Se realizó un ejercicio de alineación de los programas presupuestarios con
ejes de política pública federal y estatal
El ISSEA participará en un nuevo Plan de Desarrollo con visión al menos a 6
años El ISSEA contrató una evaluación externa para generar un diagnóstico
base e implementar ASM
No hay lineamientos específicos para el FASSA
No hay estandarización y sistematización de los procesos clave en la
operación de FASSA
En el Manual de Organización se describen funciones por área, pero no
hay lineamientos que favorezca la coordinación entre las áreas para
avanzar en la gestión de procesos
El diagnóstico de salud no está orientado a una gestión para resultados
Se carece de Matrices de indicadores de resultado complementarias de
los programas financiados por FASSA
El POA carece de indicadores, se conforma con metas con datos absolutos,
sin seguimiento histórico y orientación al desempeño
Se carece de fichas técnicas de indicadores de la MIR
Se carece de definiciones explicitas de población potencial, objetivo y
atendida
No se puede identificar la entrega de bienes y servicios a la población
atendida
Los datos estadísticos de indicadores de MIR federal presenta diferencia
en sus resultados
Es bajo el porcentaje de personal capacitado en GpR y MML
No se ha incorporado la evaluación y los instrumentos para medir del
grado de satisfacción de los beneficiarios de los programas
El desempeño del FASSA en el ejercicio 2014 obtuvo una evaluación general aceptable,
considerando la aportación de evidencias presentadas que sustentan una calificación global de 6
puntos.
Los principales hallazgos favorables fueron: el conocimiento y apego a normatividad existente del
ISSEA acerca de la operación del FASSA; la armonización normativa del Estado de
Aguascalientes para orientar la administración a una gestión para resultados; la alineación y
orientación estratégica de los programa presupuestarios a las políticas públicas federales y
estatales; el soporte en la estructura de la organización para la operación del fondo; la
metodología para la definición de la población potencial y objetivo; los resultados en la MIR
FASSA federal, principalmente.
Los hallazgos por atender serían: carencia de lineamientos específicos del FASSA; actualización y
orientación a resultados del diagnóstico de salud con su consecuente programa de salud
estratégico, carencia de MIR complementarias y sus fichas técnicas de indicadores; falta de
definición explicita de poblaciones e insuficiencia de evidencia para la atribución de resultados al
FASSA.
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Conclusiones
Síntesis ejecutiva
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1. Actualizar el Diagnóstico de Salud con una orientación a gestión para resultados.2. Elaborar en base al Diagnóstico un programa estatal de salud, en el que se establezca con una
visión estratégica los resultados esperados para el Fondo.3. Diseñar los lineamientos de operación del FASSA, que faciliten la operación del fondo.4. Mantener un programa de capacitación en el modelo de Gestión para Resultados y Metodología
de Marco Lógico que indicadores de resultados de cada programa presupuestario del FASSA, quepermita a los responsables dominar la metodología y comprender su participación en losobjetivos estratégicos del ISSEA.
5. Rediseño del Programa Operativo Anual considerando el enfoque a gestión para resultados.6. Diseño de la Matriz de Indicadores de Resultado de áreas complementarias, que incluya las áreas
administrativas y alineadas a los programas federales y sus fichas técnicas de indicadores.7. Definición explicita de población potencial, objetivo y atendida8. Coordinación vertical de programas con objetivos y población en común con independencia de
estructura normativa y la fuente de financiamiento.
Recomendaciones
Síntesis ejecutiva