Informe de Evaluación 3A/2001

Evaluación del Apoyo Público a lasONGs Noruegas que Trabajan enNicaragua 1994–1999

El Real Ministerio de Asuntos Exteriores Noruego

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exterior, política comercial y cooperacióninternacional. El material informativo

puede pedirse alfax núm. + 47-22 24 27 87

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es el órgano de servicio del Ministeriode Asuntos Exteriores para periodistas

extranjeros en Noruega,tel. +47 22 83 83 10

En el extranjero, la información delMinisterio de Asuntos Exteriores puede obtenerse

en las Embajadas y Consultados de Noruega

Editado por el Real Ministerio de Asuntos Exteriores

Noviembre 2001

Impresión: Hatlehols AS, Brattvaag 012173-11

Tirada: 500

E-706 S

ISBN 82-7177-662-5

Evaluación del Apoyo Público a las ONGs Noruegas que Trabajan en Nicaragua

1994–1999

Un reporte preparado por

Centro Internacional de Capacitación e Investigación sobre ONGs (INTRAC)e

Ingenieros y Planificadores Consultores (COWI)

Peter Oakley, Jefe de Equipo, INTRACAne Bonde, COWI

Tom Dahl-Ostergaard, COWIRuth Herrera, Consultora, Nicaragua

Nadine Lacayo, Consultora, NicaraguaBrenda Lipson, INTRAC

Jessica Martínez, Asistente de Investigación, NicaraguaRasmus Odum, COWI

La responsabilidad por el contenido y presentación de los hallazgos y recomendaciones es del equipo de evaluación. Los enfoques y opiniones expresados en el reporte no corresponden

necesariamente a los del Ministerio de Asuntos Exteriores.

Índice

Acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Hoja de Datos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Resumen Ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2 El Contexto Nicaragüense . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

3 La Estructura y el Perfil del Apoyo Noruego a través de ONGs en Nicaragua . . . . . 243.1 Estrategia, prioridades y marco de trabajo de la ayuda oficial noruega . . . . . . . . . . . . . . . . 243.2 Las ONG noruegas y el programa de ayuda oficial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253.3 Estrategia y contenido de la ayuda oficial noruega en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273.4 Las ONG noruegas en Nicaragua: 1994–1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283.5 Asuntos y análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

4 El Desempeño de las ONGs Noruegas como Agencias de Desarrollo en Nicaragua: 1994–1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324.1 Relevancia de las intervenciones de proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334.2 Eficiencia y efectividad de los proyectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354.3 Impacto en el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374.4 Sostenibilidad de las intervenciones de proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384.5 Promoviendo la posición de la mujer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404.6 Promoviendo la participación de los stakeholders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414.7 Apoyando la democratización . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424.8 La batalla contra la pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434.9 Comentarios finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

5 Dimensiones Críticas de las Actividades de Desarrollo de las ONGs Noruegas en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475.1 Promoviendo el “partnership” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475.2 Construcción de capacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 485.3 Sistemas de monitoreo y evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 505.4 Las ONGNs que trabajan con el gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 515.5 Trabajando con la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535.6 Las ONGNs y la comunidad de desarrollo más amplia en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . 555.7 El buen uso de los fondos públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565.8 Comentarios finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

6 Análisis y Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586.1 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586.2 El contexto cambiante de las ONGNs que trabajan en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.3 La estructura y manejo del apoyo de las ONGNs en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 596.4 El balance sobre el desempeño de las ONGNs en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 636.5 Resumen sobre los principales logros de las ONGN en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 656.6 El Escenario futuro del trabajo de las ONGNs en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 666.7 Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

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Anexo 1 Términos de Referencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Anexo 2 Orientación y Metodología de la Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Anexo 3 Breves Perfiles de las ONGs Noruegas Involucradas en la Evaluación . . . . . . 77

Anexo 4 El Contexto Nicaragüense. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

Anexo 5 Perfil General del Apoyo de las ONGs Noruegas a Nicaragua: 1994–99 . . . . 87

Anexo 6 Documentación y Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

Anexo 7 Lista de Personas Entrevistadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

Lista de TablasTabla 1. Matriz de Proyectos incluidos en la Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16Tabla 2. Actores de Desarrollo consultados durante la Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17Cronograma de la Evaluación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18Evaluación Cualitativa Ex-Ante de las Variables Claves a través de la Documentación del Proyecto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33Perfil de ONGs Nicaragüenses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83Perfil de las ONGs Internacionales que Trabajan en Nicaragua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84Asistencia para el Desarrollo Noruega a través de NORAD, 1994–1999 (NK 1000) . . . . . . . . . . . . . 87Apoyo a Nicaragua a través de ONGs Noruegas, 1994–1999 (NK 1000) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

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Acrónimos

AIMDESC Asociación Indígena de Matagalpa para el Desarrollo Económico, Social yCultural

AECI Agencia Española de Cooperación InternacionalAMC Acción Médica CristianaAMUNIC Asociación de Municipios de NicaraguaANDEN Asociación Nacional de Educadores de NicaraguaATC Asociación de Trabajadores del CampoCB Capacity BuildingCDC Centro de Derechos ConstitucionalesCENIDH Centro Nicaragüense de Derechos HumanosCEPAD Consejo de Iglesias Evangélicas Pro – AlianzaCETERS Centro Educativo Técnico Regional de Salud, CIEETS Centro Intereclesíatico de Estudios Teológicos y SocialesCIIR Catholic Institute of International RelationsCONPES Concejo Nacional de Planificación Económica y SocialCOWI COWI Consulting Engineers and Planners ASDAC Development Assistance CommitteeDKK Danish KronerERRP Estrategia de Reducción de la PobrezaFSLN Frente Sandinista de Liberación NacionalFUNAP Fondo de Naciones Unidas para la PoblaciónGNP Gross National ProductINGO International Non Governmental OrganisationINTRAC International NGO Training and Research Centre / Centro Internacional de

Capacitación e Investigación de ONGLAHF Latin American Health FundMCN Movimiento Comunal NicaragüenseME Monitoring and EvaluationMFA Ministry of Foreign AffairsMIFAMILIA Ministerio de la FamiliaNCA Norwegian Church AidNGO Non-Governmental OrganisationNICNGO Nicaraguan Non-Governmental OrganisationNOK Norwegian KronerNL Norsk LarererlagNORAD Norwegian Agency for Development Co-operationNNGO Norwegian Non Governmental OrganisationsNPA Norwegian People’s AidPAS Programa de Agricultura Sostenible de CAREPME Planning, Monitoring and EvaluationRAAN Región Autónoma Atlántico NorteRB Redd Barna, Save the Children, NorwayRBC Rehabilitación en Base a la ComunidadSAIH The Students’ and Academics’ International Aid Fund

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SIDA Agencia Sueca para el Desarrollo InternacionalSK Swedish KronerSNV/NDR Royal Norwegian Society for DevelopmentToR Terms of ReferenceUCA Universidad CentroamericanaUNAG Unión Nacional de Agricultores y GanaderosURACCAN Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe NicaragüenseWFP World Food Programme/ Programa Mundial de Alimentos

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7

Esta evaluación se refiere al Apoyo PúblicoNoruego brindado a ONGNs que trabajaron enNicaragua en el periodo 1994–99. Durante esteperiodo se canalizó a Nicaragua, a través de 27ONGNs, aproximadamente un total de 225millones KN de apoyo público –cerca del 40%del total de la Ayuda Bilateral Noruega–. Laevaluación incluyó el trabajo de 8 ONGsnoruegas que actualmente trabajan enNicaragua y 15 de los proyectos que soportaron.Durante la evaluación se entrevistaron más de200 personas, de las cuales 120 eranbeneficiarias de proyectos.

Con una población de alrededor de 4.6 millones,Nicaragua es una de las naciones más pobres ydependientes del mundo, y han emergido másde 3,000 ONGs nacionales alrededor deprogramas de asistencia técnica. También haymás de 150 ONGs internacionales operandoactualmente en Nicaragua.

Según los “Términos de Referencia”, el objetivode la evaluación fue obtener una visión generaldel apoyo público noruego a las ONGNs y suscontrapartes locales y evaluar los resultados,relevancia y eficiencia de su asistencia. Algunasde las variables claves utilizadas para obtener lo

mencionado fueron: relevancia de lasintervenciones de proyectos, eficiencia yefectividad, impacto sobre el desarrollo,sostenibilidad de las intervenciones deproyectos, promoción de género, promociónparticipativa, respaldo a la democratización,lucha contra la pobreza, promoción departnerships, construcción de capacidad ysistemas de monitoreo y evaluaciones.

El análisis del reporte incluye el contextocambiante del trabajo de las ONGNs, laestructura y administración del apoyo a lasONGNs, la hoja de balance del desempeño delas ONGNs, los enfoques de las ONGNs yONGNics sobre sus logros principales y losretos futuros para las ONGNs en Nicaragua. Elreporte aporta varias recomendaciones sobremejoras.

Un equipo de cinco consultores europeos y tresnicaragüenses realizaron la evaluación, en elperiodo comprendido entre septiembre 2000 yfebrero 2001.

El monto total gastado durante la evaluaciónascendió a 1,395,209 KN.

Hoja de Datos

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Introducción y Contexto

Esta evaluación se refiere al apoyo públiconoruego brindado a las ONGNs que trabajaronen Nicaragua durante el período 1994–1999.Durante este período se canalizóaproximadamente un total 225.5 millones decoronas noruegas (KN) de apoyo público aNicaragua, a través de 27 ONGNs, lo cualrepresentó cerca del 43% del total de la AyudaBilateral Noruega. La evaluación incluye eltrabajo de 8 ONGNs que actualmente laboranen Nicaragua y 15 de los proyectos que apoyan.Durante la evaluación se entrevistaron más de200 personas, de las cuales alrededor de 120fueron beneficiarias de proyectos.

Esta evaluación ha representado una laborexigente y retadora, durante la cual dependimosy recibimos apoyo de muchos colegas, personalde programa y proyecto y personas locales,tanto en Nicaragua como en Noruega.Agradecemos calurosamente a todos ellos sudisposición de colaboración y la forma positivaen que se relacionaron con nosotros.Esperamos haber hecho justicia en nuestroreporte a sus opiniones y juicios.

Con una población aproximada de 4.6 millonesde personas, Nicaragua es uno de los países máspobres, no solamente en Latinoamérica sino enel mundo. Su perfil estadístico reflejaampliamente la pobreza endémica padecida porla mayoría de su población. Políticamente el paíspermanece divido sobre líneas definidas desdeel tiempo de la revolución Sandinista en 1979.Los Sandinistas perdieron el poder en 1990 ysucesivos gobiernos conservadores hanincrementado la polarización económica y socialdel país. Nicaragua es uno de los países másdependientes de ayuda en el mundo yaproximadamente tres mil ONGs de carácternacional han surgido alrededor de programasde asistencia técnica. También operan enNicaragua alrededor de ciento cincuenta ONGs

internacionales. Estas organizacionesrepresentan la creación de un podercontrabalanceador frente a la autoridad delEstado.

Documentos de referencia claves para elperiodo incluyen: Estrategias para laCooperación para el Desarrollo: NORAD (ParteI, 1990) y Estrategias para la CooperaciónBilateral para el Desarrollo: Principios Básicos(Parte II, 1992). Estos documentos básicos depolítica fueron modificados en 2000 por la másreciente declaración sobre la CooperaciónNoruega para el Desarrollo: NORAD Invierte enel Futuro: Estrategia de NORAD 2000 – 2005.Durante la década de 1990, la meta principal dela asistencia noruega al desarrollo fue contribuira lograr cambios duraderos en las condicioneseconómicas, sociales y políticas de los pobres enpaíses en vías de desarrollo. La estrategiabuscaba brindar atención particular a las causasde la pobreza.

Las ONGNs se han convertido en importantesmedios para canalizar el Apoyo PúblicoNoruego; en 1999 las ONGNs manejaronalrededor del 34% del total de la ayuda bilateral.En Nicaragua la proporción de los desembolsosnoruegos destinados a las ONGNs haaumentado desde 34% en el período 1987–1992 aun porcentaje estimado de 40% en el período1994–1999. Durante este período se canalizaronen total 225 millones NK a través de las ONGsnoruegas. Entre 1994 y 1999 en total 27diferentes ONGs noruegas implementaronproyectos en Nicaragua. La CooperaciónNoruega para el Desarrollo con Nicaragua fueONG-intensiva en los primeros años tras larevolución de 1979 y es notable que hayacontinuado. Se han presentado preocupacionescomprensibles para garantizar una cooperaciónmás estrecha entre el programa de ayuda oficialmanejado por NORAD y las actividadesimplementadas por las ONGs noruegas.

Resumen Ejecutivo

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El desempeño de las ONGNs como Agenciasde Desarrollo en Nicaragua: 1994–99

Una importante dimensión de esta evaluaciónha sido evaluar las ONGNs noruegas (ONGNs)en relación con sus ONGs Contraparte enNicaragua (ONGNics), en términos del númerode variables claves:

Relevancia de las Intervenciones de Proyecto:La mayoría de las intervenciones de proyectoparecen relevantes frente a las necesidades dedesarrollo del país. Aún más, en términos de lasprioridades de la ayuda noruega y del enfoque ymetodología, los proyectos son bastanterelevantes.

Eficiencia y Efectividad: En términos deeficiencia, no encontramos ejemplos de usoineficiente de los insumos de los proyectos o deinhabilidad para responder a los objetivosbásicos o, incluso, de gasto excesivo onegligente en relación con los resultadosobtenidos. En el caso de la efectividad, lamayoría de los proyectos estudiados estuvieronen capacidad de producir evidenciacuantificable sobre sus resultados, en relacióncon las metas esperadas.

Impacto en el Desarrollo: El concepto deImpacto fue bastante elusivo en términos de unaevaluación adecuada del desempeño. En granmedida lo anterior se debe a que no existensistemas para el monitoreo de proyectos, loscuales tienden a enfatizar los resultados másque la búsqueda de evidencias de cambio social.Un número de proyectos está empezando aexperimentar con enfoques para medir elimpacto, pero necesitan un mayor apoyotécnico.

Sostenibilidad de las Intervenciones deProyectos: Una mezcla de la sostenibilidadfinanciera primaria y, en menor grado, de lasostenibilidad del momentum de desarrollo engran medida domina el pensamiento actualsobre sostenibilidad en la mayoría de lasONGNs y ONGNics en Nicaragua. Existe claraevidencia de que varias ONGNs están buscandoformas para asegurar efectivamente lasostenibilidad de su intervención en proyectos,

pero en el contexto de recursos pobresprevaleciente en Nicaragua ésto constituye unatarea muy difícil.

Promoviendo la Posición de la Mujer: Muchasde las contrapartes de las ONGNs buscanpromover una perspectiva de género en sutrabajo, pero no siempre pueden darle laatención que merece. En general, hay muchosejemplos de esfuerzos deliberados para dirigirlos beneficios de los proyectos hacia lasmujeres, pero menos en términos de usar unaperspectiva de género más directa o un análisisde género en los proyectos de trabajo.

Promoción de la Participación: Las ONGNs ysus contrapartes parecen estar sólidamente deacuerdo sobre un desarrollo de la “base haciaarriba”. Pero más generalmente, en la mayoríade los proyectos la participación esesencialmente el medio tanto para unaintervención efectiva como para lasostenibilidad. La mayoría de proyectos todavíatiene que avanzar a la próxima etapa, en la cualla participación comunitaria se convierte en unasunto de pertenencia.

Apoyo a la Democratización: Varias de lasONGNics apoyadas por las ONGNs son activasen promover los derechos e intereses de lospobres y en promover un mayorinvolucramiento de la comunidad a nivelmunicipal.

La Batalla Contra la Pobreza: El objetivo generalde desarrollo de NORAD se basa en aliviar lapobreza. A este respecto, la mayoría de losproyectos apoyados por las ONGNs enNicaragua caen dentro del objetivo mencionado.Sin embargo, el alivio a la pobreza está másimplícito que explícito en las estrategias de lasONGNs y éstas podrían incluir másconsistentemente este concepto en su análisis einforme sobre proyectos.

Dimensiones Críticas del Desarrollo de lasActividades de las ONGNs en Nicaragua

Promoción del “Partnership”: Las relacionesentre las ONGNs y las ONGNics parecerían

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cubrir la mayoría del rango actual deinterpretaciones sobre “partnerships”. Estos“partnerships” en gran medida estánconstruidos sobre una relación operacionalbuena, aunque algunas también pareceríanincluir el compartir la visión y la estrategia.Algunas de las ONGNs que han estadopresentes por más tiempo, han construidorelaciones de “partnership” muyimpresionantes con sus colegas ONGNics y lamayoría de las contrapartes nicaragüensesfueron bastante elogiosas sobre la formapositiva y de apoyo que las ONGNs tienen pararelacionarse.

Construcción de Capacidad: La construcción decapacidad (CC) es un concepto tan amplio quecon frecuencia es difícil distinguirlo en suenfoque particular de cualquier otro conjunto deintervenciones de desarrollo. Combinaelementos de desarrollo organizacional, dedesarrollo de recursos humanos, alianzas, redesy por último “empoderamiento”. A esterespecto, es difícil ser categórico sobre eltrabajo de las ONGNs en la construcción decapacidad en Nicaragua durante la últimadécada. Aunque fuimos testigos de muchasactividades de construcción de capacidad, hubouna clara falta de estrategia en términos deplanes de acción para promover unaconstrucción de capacidad más efectiva.

Sistemas de Monitoreo y Evaluación:Actualmente los sistemas de M&E son fuertesen relación con los resultados cuantitativos,pero débiles en términos del monitoreo delcambio social. Otras debilidades incluyen: (a)falta de equilibrio entre el análisis/narración yun informe directo sobre las actividades deproyecto, (b) repetitivos en el sentido de estarsiempre reportando sobre las mismas cosas enla misma forma y (c) sobreambiciosos en losmarcos de referencia sobre indicadores queraramente están operacionalizados.

Las ONGNs que Trabajan con el Gobierno:Históricamente el apoyo de las ONGNs aNicaragua ha estado construido sobre losvalores y los propósitos de la revoluciónSandinista del 79. Sin embargo, desde el cambio

político de 1990, pocas ONGNs como tales serelacionan directamente con la administracióngubernamental a cualquier nivel, pero algunasde sus Contrapartes han establecido relacionesde trabajo útiles, particularmente con lasautoridades municipales. Hay una claraevidencia de que donde hay potencial, lasONGNs sí buscan fortalecer las estructurasgubernamentales a nivel municipal.

Trabajando con la Sociedad Civil: En general,hay claros indicios de que las ONGNs buscantrabajar constructivamente con la sociedad civilnicaragüense. Básicamente, el apoyo de lasONGNs se da a dos niveles: (a) la intervenciónde desarrollo en el contexto de fortalecer ypromover una práctica participativa enproyectos comunitarios o municipales y (b) anivel nacional, en términos del involucramientode las organizaciones de la sociedad civil en lasestructuras del diálogo nacional.

Las ONGNs y la Comunidad de DesarrolloInternacional más Amplia en Nicaragua: Existeuna coherencia en las visiones construidasalrededor de los esfuerzos post-Mitch, perotambién en mantener lo que parecería ser unaplataforma común de los donantes con respectoa la reforma del Estado nicaragüense. A esterespecto, la mayoría de las agencias bilateralesde ayuda y sus respectivas comunidades deONGNs están de acuerdo con estos propósitosgenerales.

El Buen Uso de los Fondos Públicos:Generalmente se cree que el mal uso de fondospúblicos está bastante extendido en Nicaragua.En estas circunstancias, las ONGNs enNicaragua implementan un sistema de gerenciafinanciera muy estricto, el cual es básicamentesensato. En la gran mayoría de casos, estesistema garantiza que los fondos públicosnoruegos se usen esencialmente para elpropósito establecido.

Análisis, Conclusiones y Recomendaciones

La hoja de balance de esta evaluación del ApoyoPúblico Noruego a ONGs Noruegas quetrabajaron en Nicaragua entre 1994–99 fue sano

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en general. Aparentemente el trabajo de lasONGs fue generalmente apreciado y, en unaserie de casos, altamente respetado.

El Cambiante Contexto de las ONGNs queTrabajan en Nicaragua: Parecería que el asuntogeneral de la ayuda bilateral noruega aNicaragua se está debatiendo. El gobiernonoruego actualmente está revisando lacooperación Estado a Estado entre los dospaíses. Cualquiera que sea el resultado exactode esta revisión, tendrá consecuencias para lasONGNs que trabajan en el país.

La Estructura y la Gerencia del Apoyo de lasONGNs a Nicaragua: Actualmente hay unacapacidad limitada para proveer mayorcoherencia y coordinación que reduzcan lasposibilidades de sinergia entre las actividadesde las ONGNs en Nicaragua. También existe elasunto de la coordinación entre las ONGNs y elprograma oficial de ayuda bilateral. Este es unasunto delicado y es importante encontrar unequilibrio entre la eficiencia pública y el derechoa la autonomía de las ONGNs. En general, se habrindado poca consideración seria a examinarcaminos mediante los cuales se pueda obtenerun mayor valor agregado en términos del apoyopúblico noruego a Nicaragua. Hay dosprogramas –el Programa Bilateral Estado aEstado y el Programa de las ONGNs– queparecerían operar en dos mundos diferentes.Más aún, debería examinarse el rol y lacapacidad de la embajada noruega en Nicaraguapara jugar un rol más proactivo en moldear elprograma bilateral general y gerenciar unaestrategia que busque fortalecer la contribuciónde las ONGNs. Actualmente el papel de laembajada es minimalista y altamente pasivo yreactivo.

Los procedimientos que gobiernan el ciclo delproyecto se desarrollan en su mayoría en Oslo,pero sus consecuencias se sienten enNicaragua. De manera positiva, la mayoría delas ONGNs dan la bienvenida al estilo dedirección de manos afuera que practica DCS;negativamente, las ONGNs están máspreocupadas por lo que consideran como

crecientes cargas administrativas asociadas conel ciclo de los proyectos.

El Balance del Desempeño de las ONGNs enNicaragua: Nuestra evaluación general deldesempeño de las ONGNs en Nicaragua es, engeneral, positivo en términos del uso de losFondos Públicos noruegos. Sin embargo,existen áreas en las cuales podría fortalecerse eldesempeño de las ONGNs en Nicaragua:

• El desarrollo organizacional de lascontrapartes de las ONGNs.

• Examinar su trabajo en términos de laslecciones e implicaciones para la política ypráctica futura.

• La naturaleza limitada de los sistemas deM & E.

• La falta de estrategia en algunos de lostrabajos de las ONGNs.

• La dispersión geográfica de las iniciativasde desarrollo apoyadas por las ONGNs enNicaragua.

Enfoques de las ONGNics y ONGNs sobre susmayores logros en Nicaragua:

• El fortalecimiento del sector nicaragüensede ONGs, específicamente, y la sociedadcivil en general.

• El fortalecimiento de la posición de lasmujeres nicaragüenses dentro de lasiniciativas de desarrollo.

• La creación de vínculos entreorganizaciones populares en Noruega yNicaragua.

• La promoción de enfoques y metodologíasalternativos en las iniciativas de desarrollo.

Los Retos Futuros para las ONGNs enNicaragua:La dirección futura del programa bilateral deayuda noruego;

• Para mantener el “momentum” del trabajode desarrollo

• Estrategias y enfoques de desarrollo de lasONGNs

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• La creciente hostilidad del Estadonicaragüense hacia las actividades de lasONGs internacionales.

Recomendaciones

• MFA debe adoptar un examen menosoperacional pero más estratégico y“visionario” del trabajo de las ONGNs enNicaragua, no como un ejercicio mayor sinocomo un seminario o taller substancial.

• MFA debe realizar un examen másdetallado sobre los roles yresponsabilidades de los varios actoresinvolucrados en la gerencia, control decalidad y análisis de la Asistencia TécnicaBilateral Noruega a través de las ONGNs.

• MFA debe tomar los pasos necesarios paraponer en práctica los mecanismos yprocedimientos que puedan facilitar unamayor coordinación del desarrollofinanciado públicamente en Nicaragua.

• MFA debe comisionar una revisión urgentey detallada de los sistemas actuales de PME(monitoreo de evaluación de proyectos),tanto de NORAD como de ONGNsseleccionadas.

• Debe realizarse una evaluación máscuidadosa y periódica de los proyectos dedesarrollo de las ONGNs que recibensoporte de largo plazo.

• Las ONGNs deben mirar máscercanamente el equilibrio actual de sutrabajo en Nicaragua entre la prácticainmediata en proyectos y una construcciónde capacidad a más largo plazo. Laconstrucción de capacidad, que incluye eldesarrollo organizacional, ahora debe tenerun lugar más prominente y las ONGNsdeben empezar a enfocar ambos asuntos enrelación con sus contrapartes y también consus propios equipos humanos.

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Durante la década pasada surgió un interéscreciente por parte de los donantes de ayudainternacional, tanto bilateral como multilateral,sobre el desempeño de las ONGs, tanto a nivelde país como de programas y proyectos.Durante este periodo, se han adelantado variosestudios para evaluar el desempeño colectivo deun grupo de ONGs, tanto a nivel de un grupo depaíses como sobre un contexto específicodeterminado. Una característica común de estosejercicios –los cuales tienden a verse más como“estudios que como evaluaciones”– fue ladisponibilidad de recursos sustancialesprovenientes de fondos públicos para el apoyode las actividades de desarrollo por parte de lasONGs. El interés –o preocupación– era evaluarel uso de tales recursos públicos por parte de lasONGs por medio de una amplia gama decriterios de desempeño.

Es dentro de este contexto que el MinisterioNoruego de Asuntos Exteriores (MFA)comisionó una evaluación del Apoyo Público alas ONGs noruegas que trabajaron enNicaragua durante el periodo comprendidoentre 1994 y 1999. Aún más, en 1998 el MFAhabía comisionado una evaluación sobre laCooperación para el Desarrollo entre Noruega yNicaragua. Esta evaluación no analizóparticularmente el trabajo o el desempeño delas ONG Noruegas (ONGNs) ni de sus colegas,las contrapartes nicaragüenses (ONGNics), apesar de que las ONGs eran responsables delmanejo de aproximadamente el 40% de la ayudabilateral noruega. Sin embargo, la evaluaciónhizo varias referencias a la falta de datos einformación sobre el desempeño de las ONGsnoruegas y aludió a la falta de integración con elprograma de ayuda bilateral en Nicaragua.Parece que la evaluación de 1998 tuvo una graninfluencia en la decisión de encargar estaevaluación. Durante los primeros meses de 2000se iniciaron discusiones entre MFA y las ONGsnoruegas que trabajan en Nicaragua y seacordaron los Términos de Referencia para laevaluación. En julio de 2000 el MFA invitóformalmente al consorcio formado por INTRAC

(UK) y COWI (Dinamarca) para adelantar laevaluación que debería terminarse hacia finaldel año.

Los Términos de Referencia de la evaluación(ver anexo) incluyen tanto un enfoque principalen el desempeño de las ONGs noruegas a nivelde los proyectos, como un número de asuntosmás generales; por ejemplo: su posiciónestratégica en Nicaragua, sus relaciones con lasestructuras del Gobierno a todos los niveles, losescenarios futuros para las ONGNs enNicaragua y la confiabilidad general en elempuje de su trabajo. Ésta es la primeraevaluación de magnitud de tal tipo que ha sidocomisionada por el MFA noruego y debeproporcionar la oportunidad para unaevaluación comprensiva de la ayuda noruega através de las ONGNs en un país que por largotiempo ha sido una prioridad en la ayudanoruega bilateral. La ayuda bilateral aNicaragua a través de las ONGs ha sidoconsistentemente fuerte durante las dos últimasdécadas y parecería apropiado evaluar elimpacto hasta la fecha de este canal de ayuda.La evaluación, por lo tanto, no es sobre ningunaONGN en particular ni sobre ningún proyectosingular, sino que se trata de una evaluacióncolectiva de un elemento sustancial de la ayudanoruega bilateral encaminada hacia uno de lospaíses más pobres, vía la comunidad de lasONGs noruegas. La evaluación también esfuertemente operacional. En este sentido,deliberadamente omitimos los asuntos másgenerales relacionados con las ONGs comoagentes de desarrollo, aunque nos referiremos avarios de ellos en nuestras conclusiones.

En tal sentido, debemos anotar que la presenteevaluación del Apoyo Público a las ONGNs quetrabajan en Nicaragua es el primer estudioadelantado colectivamente por MFA sobre lasONGNs en un país donde la ayuda bilateralnoruega opera. Noruega canaliza una porciónsustancial de su ayuda bilateral a través de lasONGNs con la expectativa de que, dentro delcontexto general de las políticas y prioridades

1 Introducción

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sobre la ayuda bilateral, éstas brinden unadimensión adicional a la ayuda noruega. Enconsecuencia, esta evaluación deberáproporcionar una introspección interesantesobre la efectividad de dicha política de entregade ayuda bilateral sustancial a través de lasONGNs.

Los bloques de construcción claves de estaevaluación fueron las ONGs noruegas, susONGs contrapartes nicaragüenses y una seriede programas/proyectos de desarrollo queusamos como vehículos para examinar todo unrango de variables de desempeño.Desarrollamos una matriz de ONGs noruegas ysus Proyectos Contraparte, que se convirtió enla base para nuestro examen de las variables dedesempeño claves. Reconocemos, claro está,que los proyectos que visitamos sóloconstituyen un pequeño porcentaje del total de

proyectos apoyados por ONGs noruegas enNicaragua durante el periodo estudiado. Entotal, la matriz incluyó 8 de las 27 ONGNs queapoyaron uno o más proyectos de desarrollo enNicaragua durante el periodo 1994–99. Noobstante, dada la presencia de las ONGNs másgrandes, crucialmente se incluyó un grupo deONGNs que en conjunto fue responsable deaproximadamente el 85% del apoyo total deONGNs a Nicaragua durante el periodo.Muchas de las otras ONGNs sólo se habíaninvolucrado de manera limitada en Nicaragua ohabían suspendido su apoyo durante el periodoestudiado. Por tanto, el número de ONGNsincluido en la matriz es pequeño, perocolectivamente su compromiso representa lamayor parte del compromiso de ONGNs enNicaragua en 1994–99. El siguiente es elresumen de las ONGs y proyectos incluidos enla evaluación:

Tabla 1. Matriz de Proyectos incluidos en la Evaluación

Número Título del Proyecto ONGN ONG Duración Apoyodel Noruega Nicaragüense del Proyecto Total enProyecto u otra Contraparte KN

NC 1 Organización de Agricultores NPA UNAG- Estelí 1992–1998 3.6 m.en Estelí

NC 2 Derechos Humanos en Matagalpa NPA CENIDH 1994–2000 1.7 m.

NC 3 Juventud y Poder Local en Estelí NPA DESAFIOS 1996–2000 1.6 m.

NC 4 Apoyo para la rehabilitación de Redd Barna RBC 1991–2000 10 m.niños con base en la comunidad

NC 5 Programa de Hogares Substitutos Redd Barna MI FAMILIA 1989–2000 15 m.

NC 6 Educación y otros apoyos para Redd Barna Dos Generaciones 1990–2000 7.4 m.niños trabajadores en un basurero municipal

NC 7 Desarrollo Organizacional SNV UNAG- IV Región 1992–1999 10 m.

NC 8 Infraestructura de Salud LAHF MCN - Estelí 6 m. hasta la fecha

NC 9 CEPAD Plan Triennial NCA CEPAD 1994–1999 17 m.

NC 10 CIEETSS Plan Global NCA CIEETSS 1999–2000 6 m.

NC 11 Capacitación para Líderes Sindicales NL ANDEN 1994–1999 1.2 m.

NC 12 Agricultura Sostenible CARE – Noruega CARE – Nicaragua 1994–2000 28 m.

NC 13 La profesionalización de profesores SAIH URACCAN 1997–2000 2.4 m.y el apoyo a las organizaciones estudiantiles

NC 14 Prevención del SIDA y SAIH Centro Clínico Bilwi 1993–2000 2.2 m.enfermedades de transmisión sexual en Bilwi

NC 15 Libro de texto y Revisión SAIH CETERS 1997–1999 0.5 m.del Currículo

N.B. La cifra sobre el apoyo total de las ONGN en KN es aproximada. En algunos de los proyectos más largos no ha sido fácil estimarel insumo financiero total con exactitud absoluta. Aún más, muchos de estos apoyos están expresados en dólares americanos y nose cuenta con un promedio del cambio a KN durante el periodo del estudio. Sin embargo, creemos que las cifras muestran de maneragruesa la magnitud del aporte.

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Usamos una serie de criterios para construir lamatriz. En primera instancia, nos aseguramosque incluyera los diferentes “status” de lasONGs noruegas vis a vis el apoyo de NORAD:Organizaciones con Programas, Acuerdos Marcoy Proyectos Individuales. También buscamosasegurar una diversidad geográfica –Managua,Matagalpa, Masaya, Estelí, Chinadenga y laRAAN– que reflejara la presencia de las ONGNsen diferentes sitios del país. Otros criteriosincluyeron proyectos por sectores, proyectosgrandes y pequeños y también un equilibrioentre proyectos que ya hubiesen sidoconcluidos y aquellos en desarrollo. Una vezque obtuvimos una idea clara sobre losdiferentes criterios importantes, las ONGNs enconsulta con sus contrapartes nicaragüenseshicieron sugerencias sobre los proyectos másadecuados para incluir en la matriz. Visitamoscada uno de los proyectos en la matriz –aúncuando por periodos cortos y altamentefocalizados– y también conducimos un númerode discusiones con el equipo de las ONGNs yONGNics involucrado en el proyecto. Aunqueno podemos decir que nuestra matriz deproyectos es totalmente representativa delinvolucramiento de las ONGNs en Nicaragua, sípodemos afirmar que es ilustrativo de los tiposde iniciativas de desarrollo que apoyan. Más

importante aún, podemos argumentar que elgrupo de ONGNs involucradas directamente enla evaluación es representativo delinvolucramiento de las ONGNs y su desempeñoen Nicaragua, dado que entre ellas copan lamayor parte de los fondos públicos disponiblespara las ONGNs. Esencialmente, la evaluaciónfue un ejercicio limitado en términos del tiempoy los recursos, siendo que la estructura de lamatriz refleja esas dos variables claves.

Durante todo el ejercicio, nos encontramos yhablamos con un amplio rango de equipos, tantode organizaciones noruegas comonicaragüenses, informantes claves en Nicaraguay nicaragüenses que se han beneficiadodirectamente de alguna de las intervenciones dedesarrollo. Además de revisar la documentaciónpertinente, la evaluación fue esencialmente unejercicio “centrado en la gente”, lo cual nospermitió obtener los puntos de vista de losdiferentes “stakeholders”, tanto sobre eldesempeño del proyecto como sobre losasuntos que podrían estar afectando la entregaefectiva del apoyo público noruego a lasiniciativas de desarrollo de las ONGNs enNicaragua. La siguiente tabla resume la gama de“stakeholders” con los cuales nosentrevistamos, según el género:

Tabla 2. Actores de Desarrollo consultados durante la Evaluación

MFA y NORAD Equipo de las Equipo de las Equipo de Campo Beneficiarios Informantes clavesONGs noruegas ONGs en Nicaragua del Proyecto

M F M F M F M F M F

7 9 13 24 26 17 21 70 49 22 16

Recolectar estas cifras no constituyó una cienciaexacta y muchas veces estuvimos acompañadosde miembros del equipo o de beneficiarios queno participaron. Esas cifras, por lo tanto, nofueron incluidas. Las cifras de beneficiariosestán, posiblemente, levemente infladas entérminos de aquellos cuya opinión buscamosactivamente. Finalmente, debemos anotar queuna gran cifra de informantes claves proviene deuna serie de seminarios que realizamos sobrevarios aspectos de la práctica de desarrollo enNicaragua.

Los preparativos para la evaluación se iniciaronen septiembre y octubre de 2000, con visitas aOslo y a Managua para reunirse con los equiposde las ONGs noruegas, el MFA y NORAD y lascontrapartes nicaragüenses. Las evaluacionesmultiactores requieren gran preparación, paratener preparada a toda la gente necesaria antesque pueda realizarse el ejercicio principal deevaluación. Como debíamos tener un periodo detrabajo de campo relativamente corto, tuvimosque hacer tantos preparativos como fueranposibles para asegurar que todo estuviese listo

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cuando el ejercicio formal de la evaluación seadelantara. En el transcurso de octubre ynoviembre de 2000, los preparativos para la

evaluación fueron continuos. La siguiente tablamuestra cómo se desarrollaron los aspectosclaves de la evaluación como un todo:

Fecha Cronograma de la Evaluación

19 – 21 sept. Oslo: discusiones iniciales, fact finding y análisis de la ayuda bilateral noruega y del trabajo de las ONGsnoruegas; preparación de la matriz del proyecto

29 – 30 oct. Reuniones en Managua tanto con las ONGs noruegas como nicaragüenses, plan de trabajo y preparativospara el desarrollo de la evaluación.

13 – 19 nov. Trabajo inicial con la documentación, montaje de la oficina por parte de los colegas nicaragüenses

20 nov. – 1 dic. Todo el equipo de la evaluación en Nicaragua

2– 8 dic. Líder del equipo y los colegas nicaragüenses continúan el trabajo en Nicaragua

11 – 15 dic. Dos miembros del equipo INTRAC – COWI van a Oslo a completar las fases finales de la evaluación

Junto con una copiosa documentación, elmencionado equipo de organizaciones noruegasy nicaragüenses, los beneficiarios y losinformantes nos facilitaron sus conocimientos yexperiencia, no sólo sobre los proyectosapoyados por las ONGs noruegas, sino tambiénsobre asuntos, presiones y tendenciasrelacionados con la ayuda para el desarrollo ysobre el rol de las ONGs en la Nicaragua actual.Nicaragua es posiblemente uno de los paísesmás fatigados por la asistencia en el mundo, yquienes buscan promover el desarrollo osupuestamente se benefician con éste, estánsometidos permanentemente a extraordinariasdemandas. En estas circunstancias, estimamosque debíamos superar la fatiga e indagar conellos si pensaban que el Apoyo Público Noruegohabía logrado alguna diferencia en el desarrollodel país. Las ONGs nicaragüenses fueronnotoriamente tolerantes y constructivas en susrespuestas a nuestras continuas preguntas, apesar de la presión permanente por parte deuno u otro donante.

Debemos mantener presente que estaevaluación no es más que una especie defotografía instantánea de un momento específicodel involucramiento por parte de un grupo muyheterogéneo de ONGs noruegas, quienes condiferentes propósitos y enfoques apoyan lasiniciativas de desarrollo en Nicaragua. LasONGNs conforman un grupo muy amplio yseguramente todas ellas no estarían de acuerdoentre sí sobre sus estrategias y prioridades. En

Nicaragua hay poco contacto formal entre lasdiferentes ONGNs –aparte de reuniones de“coordinación” en la embajada noruega– yciertamente no existen esfuerzos por establecer“posiciones comunes” frente a ningún asuntoparticular. Sin embargo, para los propósitos deesta evaluación hemos asumido como uno eluniverso de las ONGNs en Nicaragua y hemosbuscado evaluar tanto sus roles individualescomo colectivos y el impacto en las iniciativas dedesarrollo en el país. En algunas instancias nosreferimos individualmente a las ONGNs y susproyectos. En otras, adoptamos una visióngeneral consolidada sobre el desempeño de lasONGNs cuando consideramos que nuestraevidencia no es lo suficientemente precisa paradiscutir el desempeño particular de una ONGespecífica. Nuestro enfoque, por tanto,constituye un “brochazo grueso”, peropensamos que hemos sido capaces de capturarlas características esenciales y los logros de lasONGNs en Nicaragua, así como los asuntos ydilemas que enfrentan actualmente. Nuestrostérminos de referencia nos pedían quemiráramos como un todo –no individualmente–el Apoyo Público Noruego a las ONGNs yhemos tratado de mantener este enfoque a lolargo del trabajo. Por último, debemos señalarque algunas líneas de investigación –porejemplo los puntos de vista de las ONGNs sobreel actual ciclo de proyectos o sobre el asunto dela “coordinación”– son genéricas en relacióncon el trabajo de las ONGNs y no específicas alcaso de Nicaragua.

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Finalmente, argumentaríamos que hemospodido abordar la mayor parte de los Términosde Referencia (TR) para esta evaluación. EstosTR nos solicitaron tener en cuenta un rango devariables y temas extremadamente amplio, queincluía una colección heterogénea de actores dedesarrollo en un periodo de tiemporelativamente corto. En muchos casos,cualquiera de las variables o temas queevaluamos podrían haber constituido la basepara un estudio a profundidad. Esencialmente,los TR eran muy ambiciosos y exigían unacalidad de acceso a la información que nosiempre fue posible. El Equipo Evaluadorsiempre asumió como los objetivos generales delos TR (i) captar un cuadro general peroautorizado de las fortalezas y debilidades deldesempeño basado en proyectos de las ONGNsen Nicaragua a finales de los 1990s; (ii)asimismo, una evaluación de su desempeño enrelación con una serie más amplia de variables;y (iii) una discusión del tipo de factores o temasque en el futuro podrían influir sobre el

desempeño. En relación con seccionesespecíficas de los TR (ver Anexo 1), creemosque hemos podido abordar mássubstancialmente los temas 3.1, 3.2, 3.3, 3.5, 3.7y parte del 3.8. Teniendo en cuenta el tiempodisponible, creemos que los temas 3.4 y 3.6 yparte del 3.8 requerían una investigación mássubstancial. La evaluación siempre fue másfuerte cuando trató con las ONGSs, suscontrapartes y la infraestructura de la asistenciade desarrollo noruega. Los temas relativos a lasestructuras gubernamentales nicaragüenses adiferentes niveles, la más amplia comunidadinternacional de desarrollo comunitario ubicadaen el país, la sostenibilidad financiera de largoplazo y las deficiencias en la administración deproyectos, todos exigían un nivel deinvestigación que no pudimos alcanzar. Empero,nos hemos referido a y ofrecido algún análisisen casi todos los temas planteados por los TR y,como resultado, estimamos que hemospresentado un cuadro bastante completo deldesempeño de las ONGNs en Nicaragua.

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Nicaragua ocupa una posición estratégica enCentro América, por lo cual una sucesión depotencias mundiales se ha interesado en elladurante los dos últimos siglos. Según el censode población de 1995, Nicaragua apenas tieneuna población de menos de 4.6 milloneshabitantes. En los últimos veinte años, lapoblación ha experimentado cambios drásticos,los cuales afectan la estructura social y culturaldel país. Las estadísticas oficiales de 1996muestran que aproximadamente el 53.6% de lapoblación nicaragüense vivía en un estadocrónico de pobreza. Un estudio más reciente,realizado en 2000 por WFP, sugiere que el 80%de la población vive en la pobreza crónica ycerca del 44% con menos de US$ 1 diario.Indicadores demográficos de FUNAP (1998)para los años 1995–2000, calculaban en 2.6% latasa de crecimiento, lo que constituye una ciframayor que el 1.9% del resto de Centro América.La tasa de fertilidad es de 3.85%, un 0.81% mayorque en el resto de países, y la tasa de mortandadinfantil es la mayor de la región, ubicándose en44 por cada mil nacimientos. Más aún, la tasa deembarazos en niñas entre 15 y 19 años es de 149por cada 1.000. La expectativa de vida es lamenor en Centro América: 70.6 años para lasmujeres y 65.8 para los hombres. En general, elperfil poblacional del país muestra una altaconcentración de personas de 24 años o menos.

Después de muchos años de agitación social,una revolución social y política estalló en 1979,terminando 45 años de dictadura somozista. Fuedirigida por el FSLN en alianza con un amplioespectro de grupos sociales. Aunque la décadade los 80s se caracterizó por una Estadoesencialmente centralizado, las reformasconstitucionales de 1987 concedieron algunaconsideración a las municipalidades en eldesarrollo nacional. Sin embargo, estos cambiosestuvieron severamente limitados por elconflicto internacional de la década de los 80s,causado por los intentos apoyados por EstadosUnidos de tumbar o desestabilizar al legítimogobierno sandinista del país.

Las primeras elecciones democráticas tras larevolución de 1979 se realizaron en 1990. ElFSLN perdió y el nuevo gobierno se conformócon una agrupación de diferentes sectorespolíticos opuestos al sandinismo. Los seis añosde la administración de la presidenta Chamorrose adelantaron dentro de un contexto altamentepolarizado y han sido considerados como unperiodo de transición, marcado por la violenciarural, la inseguridad urbana y un aumento de losniveles de pobreza. No obstante, también sepresentó un fuerte aumento organizativo de lasociedad civil. Bajo la presión de institucionesfinancieras internacionales, se acordaronpolíticas de desregulación y el país se adentróen un largo periodo de políticas de ajusteestructural, las cuales tuvieron todas un efectonegativo en los niveles de vida de la mayoría denicaragüenses. En 1996 el nuevo gobierno delpresidente Alemán decidió continuar laimplementación de las medidas económicasnegociadas con las organizaciones financierasinternacionales. Actualmente, Nicaragua estápor iniciar la inevitable turbulencia de unaelección, dado que en noviembre de 2001 seelegirá un nuevo presidente.

A lo largo de la década de los 90s, Nicaraguaexperimentó cambios en las políticaseconómicas y sociales que derivaron en unambiente económico más duro y disciplinadofinancieramente. Los resultados pueden verseen la recuperación inicial de ciertos indicadores,como el PIB, el cual ha aumentado desde 1990,y también la desaparición de programas al estilode la financiación para empresas pequeñas y elcrédito rural. El desempleo ha crecido y elEstado ha abandonado en su mayor parte supapel de proveer los servicios públicos. Seestima que entre 1995 y 1996 el desempleoalcanzó al 11.8% de la poblacióneconómicamente activa. Una disminución de ladeuda nacional y un incremento de lasexportaciones, que llegaron a US$ 444 millonesen 1994, acompañó al aumento del PIB (BID:1995). Sin embargo, factores como laterminación del conflicto armado, la mejoría de

2 El Contexto Nicaragüense

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los indicadores económicos y la implementaciónde medidas impuestas por las organizacionesmultinacionales para reducir la deuda nacional,no han repercutido en mejorar las condicioneseconómicas de la mayoría de la población. En1999 el PIB era de US$ 2.400 millones,equivalentes a un ingreso per cápita de US$ 490.La inflación del año 2000 se ubica alrededor del15% y el empleo formal e informal es muchomayor que el de mediados de los noventas.Actualmente las tasas de interés promedias sondel 19% anual.

Después de varios intentos fallidos, el gobiernonicaragüense ahora tiene una EstrategiaReforzada para Reducir la Pobreza, basada en eldesarrollo económico con énfasis particular enlas áreas rurales, donde la pobreza está másextendida y es más intensa. También contemplaun significativo nivel de inversiones eninfraestructura social básica y algunas accionespara ayudar a la población especialmentevulnerable a la pobreza extrema. La estrategiase basa en buena medida en el apoyo dedonantes. Según FUNAP, la Estrategia Reforzadapara Reducir la Pobreza pronto se convertirá enla columna vertebral de los esfuerzos nacionalesen el área del desarrollo y cooperacióninternacional. La estrategia establece metaspara el 2005, dentro del contexto de las metasinternacionales para reducir a la mitad lapobreza mundial hacia el año 2015. Cada metase encuentra referida a un aspecto diferente dela pobreza, pero se unifican en un todo integral.Por tal razón, se plantea un progreso simultáneoen cada meta. La ligazón del progreso con lasmetas indudablemente es el mejoramiento enlas condiciones de vida de las mujeres y sudisfrute de condiciones iguales a las de loshombres, basándose en la satisfacción ygarantía de sus derechos.

Se podría decir que los mayores retosenfrentados actualmente por Nicaragua son laconsolidación de la democracia, la construcciónde una sociedad civil articulada y la lucha contrala pobreza. Aún con los avances logrados en elproceso democrático durante las elecciones dela década del 90, el sistema político sigue siendo

frágil y vulnerable. La democratización de lapolítica, la cual enfatiza la representación civil,se está emprendiendo sin una culturademocrática, participación civil o desarrolloeconómico y social. Hasta ahora, el modelodemocrático ha ignorado la creciente inequidadsocial y económica y los consecuentesproblemas de pobreza extrema, crisis ecológica,migración creciente y discriminación femeninao contra los grupos indígenas. A medida que elpaís atraviesa sucesivos periodos electorales,también atraviesa estadios como “la reforma delEstado” y la “liberalización del mercado”, sintraer ningún cambio verdadero en las vidas delos pobres. La corrupción, impunidad eincompetencia públicas son los resultados deunas instituciones débiles y de la carencia devalores democráticos.

La documentación nicaragüense visualiza lasociedad civil como incluyendo a todas lasorganizaciones que representan los interesesprivados y gozan de una total independencia delEstado: los movimientos sociales, sindicatos,organizaciones comunitarias y otrasorganizaciones como las ONGs. La sociedadcivil constituye un elemento vital en laconsolidación de la democracia, peroreconocemos que en Nicaragua ésta todavía seencuentra en proceso de formación. Hoy en día,la sociedad civil nicaragüense todavía aparecedébil, dispersa y con una agenda inarticulada opobremente proyectada. Sin embargo, ésto nosignifica que no existan importantes logros,iniciativas o esfuerzos sostenidos, provenientesde ciertos actores sociales que dinamizan losprocesos democráticos y socioeconómicos. Enefecto, nunca antes Nicaragua habíapresenciado tal proliferación de organizacionesde la sociedad civil con tal diversidad deacciones, focos, propuestas y logros. Existe unacombinación de ONGs, movimientos sociales,grupos de presión y medios de comunicaciónque totalizan cerca de 3,000 organizaciones.Vale la pena anotar que este fenómeno en buenamedida se explica por el alto nivel decooperación internacional hoy existente enNicaragua, especialmente la cooperación nogubernamental.

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Es importante ubicar cualquier análisis de lasorganizaciones de la sociedad civil dentro delcontexto del proceso de democratizacióncomenzado en la década del 90. Ello influyó lasestructuras tradicionales de la organizaciónsocial, las cuales habían estado dominadas pororganizaciones populares o gremiales. Elaumento y participación de otras organizacionesde la sociedad civil como las ONGs, estárelacionado con las nuevas agendasintroducidas a Nicaragua, al terminar elconflicto y la violencia, por otros gobiernos yorganizaciones gubernamentales. Las nuevaspolíticas de estabilización y ajuste, combinadascon esfuerzos para institucionalizar losderechos ciudadanos y fortalecer los nuevossistemas electorales democráticos, así como losefectos socioeconómicos de las políticas deajuste, han creado un nuevo ambienteeconómico y social. En este nuevo ambiente, lasONGs, en particular, han incursionadocrecientemente en actividades antes cubiertaspor el Estado.

Los problemas sociales se han agravado por lareducción de la responsabilidad estatal con losservicios sociales, los efectos de la privatización,la liberalización de la economía y lasconsecuencias de la globalización sobre un paíscon una limitada capacidad competitiva. Talesproblemas incluyen: el desplazamiento ymigraciones, la inseguridad y violencia, lacorrupción social y pública, la ruptura de laindustria textil rural y, vinculada a todos éstos,la rápida destrucción de los recursos naturales ylas inequidades territoriales. En estascircunstancias, el tema del desarrollo asumeuna nueva dimensión e importancia para lacomunidad internacional. Tal tendencia fuereforzada por el Programa de Emergencia delHuracán Mitch, que reveló la vulnerabilidadsocial, económica y ecológica de Nicaragua.Ésto explica parcialmente el nacimiento denuevas organizaciones de la sociedad civil,alrededor de asuntos del desarrollo, lademocratización y la gobernabilidad. Las ONGsnicaragüenses actualmente atraviesan unperiodo de boom y en general los viejosmovimientos sociales se encuentran en declive.La cooperación internacional se ha convertido

en un protagonista a nivel nacional y estánemergiendo nuevos actores tales como gruposindígenas, la mujer y las comunidades locales.La sociedad nicaragüense como un todo hadevenido en una mezcla diversa de intereses ygrupos que combina movimientos y actoresnuevos y viejos.

Aproximadamente a lo largo de la pasadadécada, las ONGs nicaragüenses han asumidoimportantes roles en el desarrollo del país. Sonmuy variadas y la mayoría aboca una gama deasuntos de desarrollo en el contexto de susamplias misiones. Es posible señalar dos gruposprincipales: ONGs operacionales, que sobretodo diseñan y realizan proyectos de desarrollo;y ONGs políticamente activas, que sobre tododefienden y promueven una causa y tratan deinfluir la elaboración de políticas. Actualmentelos nicaragüenses padecen varios problemas,siendo el más significativo la crecientedependencia respecto de las agencias decooperación internacional para la obtención derecursos. Son variados los niveles de desarrolloy capacidad operacional para alcanzar lasostenibilidad y la credibilidad. Los estudiossugieren que pueden existir hasta 3,000 ONGsnacionales en Nicaragua.

La mayoría de las organizaciones de la sociedadcivil y de las ONGs internacionales laboran en elárea del desarrollo sostenible. Lo visualizancomo un proceso integrado que abarca lapobreza, el medio ambiente, los derechoshumanos, la niñez, el género y la vulnerabilidad.También como vinculado a la construcción delespíritu ciudadano, el desarrollo de la sociedadcivil y el incremento de la democracia. EnNicaragua hay más de 100 proyectos sólo en elárea del medio ambiente, emprendidos pordiferentes agencias de cooperación. Esimportante reconocer tanto las muchasexperiencias positivas de estos proyectos, comolas dificultades originadas por la variedad depolíticas e intervenciones causadas por losmismos. En el país existen más de 150 ONGsinternacionales.

La ley 147, denominada “Ley General queGobierna las Organizaciones Sin Ánimo de

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Lucro”, regula las ONGs nacionales einternacionales que trabajan sobre asuntos dedesarrollo en Nicaragua. Esta ley, aprobada porla Asambleas Nacional en 1992, no hace ningunadiferencia en las normas que regulan lapresencia y operación de las ONGs nacionales einternacionales. Más aún, se aplica de maneraindiscriminada a todas las organizaciones einstituciones que conforman la sociedad civil. Elconcepto de organización sin ánimo de lucroincluye organizaciones que van desde una ONGtípica, hasta grupos religiosos y sociedadesdeportivas, entre otros. La ley esextremadamente general y no contieneobligaciones, fuera de registrase ante elgobierno como una institución pública ypresentar contabilidad financiera. El objetivo es“regular la constitución, autorización, funciones yterminación de instituciones legales civiles yreligiosas sin ánimo de lucro ya existentes en elpaís y que emerjan en el futuro”. Sin embargo, laposición dominante de las ONGsinternacionales y la naturaleza de su trabajosignifica que el gobierno no es el cuerpo másapropiado para regularlas.

La brecha dejada por esta ley ha sido llenada porlos “Acuerdos de Cooperación” entre las ONGsinternacionales y sus gobiernos a través delMinisterio de Relaciones Internacionales,específicamente la Secretaria de Relaciones yCooperación Económica. Empero, las ONGsinternacionales todavía están preocupadas porsu seguridad legal en el país. Esta preocupación–asunto que surgió durante el estudio– escausada por los problemas de gobernabilidadque actualmente enfrenta el país. En particular,preocupa a las ONGs internacionales las

diferencias de opinión y el conflicto entre elgobierno nicaragüense y la comunidad decooperación internacional. Las ONGsinternacionales han propuesto un AcuerdoMarco que podría llenar el vacío en legislación yseguridad legal. Éste es el resultado de lasnegociaciones con el Secretariado, el cualvincula los Secretariados de RelacionesEconómicas y para la Cooperación, lo cual haasegurado que su aprobación sólo esté a laespera del visto bueno del Ministerio deRelaciones Exteriores.

En conclusión, podemos afirmar que las ONGsinternacionales han aportado –y probablementecontinúen haciéndolo– una importantecontribución para ayudar a Nicaragua aenfrentar los retos del desarrollo. No obstante,una dificultad inmediata es el problema demedir cuantitativamente este impacto. Lasituación se torna todavía más difícil por variosaspectos críticos actuales de la economíanicaragüense: las medidas macroeconómicasgubernamentales, la desregulación de laeconomía, el impacto negativo de laglobalización y la disminución del papel delEstado. Otras dificultades provienen de lacarencia de una coordinación eficiente depolíticas de soporte. Esta situación limita elimpacto del trabajo y crea dispersión yfragmentación de mejorías potenciales para losbeneficiarios. También está motivada por unafalta de comunicación entre la cooperaciónoficial, la cooperación no gubernamental y lasactividades de desarrollo promovidas pororganizaciones financieras internacionales.

(Ver Anexo 4 para la revisión completa delContexto Nicaragüense)

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3.1 Estrategia, prioridades y marco detrabajo de la ayuda oficial noruega

La Ayuda Oficial Noruega para lo Cooperacióncon el Desarrollo data de hace unos 40 a 50años. Sin embargo, tanto las estrategias deayuda como las prioridades han cambiado con eltiempo, respondiendo a nuevos retos en lospaíses receptores y al desarrollo delpensamiento internacional sobre el desarrollo.Para el propósito de la presente evaluación, losdocumentos de referencia más relevantes sonEstrategias para la Cooperación con elDesarrollo: NORAD en la década del 90 (Parte I,1990) y Estrategias para la CooperaciónBilateral: Principios Básicos (Parte II, 1992).Estos documentos básicos sobre políticas hansido seguidos en el año 2000 por unpronunciamiento más reciente sobre lacooperación noruega para el desarrollo:NORAD Invier te en el Futuro: Estrategia deNORAD 2000 2005. No obstante, aún cuandonos referimos a esta más reciente declaraciónde políticas en nuestras conclusiones, la mayorparte del análisis de esta evaluación seadelantará dentro del contexto de lospronunciamientos previos sobre políticas. Sinembargo, también debemos mencionar el únicootro documento estratégico que pudimosconsultar –Estrategia para la Asistencia a Niños(1992)– que ha orientado el trabajo de ReddBarna en el país sobre este asunto crucial.

Durante la década del 90, la máxima meta deasistencia noruega para el desarrollo eracontribuir con cambios duraderos en lascondiciones económicas, políticas y sociales delos pobres en los países en desarrollo. Laestrategia buscaba brindar particular atención alas causas subyacentes de la pobreza. En unasituación en que muchos países en desarrollogeneraron dependencia con una forma deasistencia para el desarrollo en la cual losdonantes influían muy fuertemente lascondiciones para la asistencia, la meta radicabaen permitir a los países en desarrollo enfrentarsus propias problemas de pobreza de manerasostenida. Era un objetivo importante, en

consecuencia, integrar la asistencia noruegapara el desarrollo con las instituciones de lospaíses receptores. De manera abreviada, unobjetivo central de la política de ayuda noruegaera que los países receptores asumieran por símismos la responsabilidad de su propiodesarrollo.

La Ayuda Bilateral Noruega también enfatiza elasunto clave de la sostenibilidad en relación conel desarrollo político, social y económico. Ladimensión política se relacionaba con eldesarrollo de estructuras sociales democráticas,el derecho de los individuos a participar en laplaneación de sus propias vidas y el derecho delas mujeres a participar en términos igualitariosjunto con los hombres. La dimensión económicase refería a la meta de satisfacer la necesidadbásica de empleo para los dos sexos. Ladimensión social incluía el respeto hacia losderechos sociales y culturales. También serelacionaba con la distribución de recursos y lahabilidad para cubrir necesidades básicas comoeducación y servicios de salud.

Como consecuencia del objetivo de dar a lospaíses receptores la responsabilidad de supropio desarrollo, NORAD reconoció que eranecesario un análisis y conocimientosconsiderables para tener un dialogo sobre lacooperación para el desarrollo con lasautoridades gubernamentales. Unaconcentración geográfica y sectorial en paísesparticulares constituía, por tanto, un objetivo.Las Contrapartes en la Cooperación Noruegabilateral fueron divididas en tres categorías: (a)Programas de Países con Acuerdos deCooperación a largo plazo, (b) Regiones deConcentración y (c) Otros países por fuera delas regiones de cooperación. Cuando en 1993 sepublicó el documento estratégico (Parte II),Noruega tenía seis programas de país en Áfricadel Sur y África Oriental, cuatro en Asia y uno enLatinoamérica (Nicaragua). Esta evaluación serefiere a la principal contraparte de ayudabilateral noruega en Latinoamérica.

3 La Estructura y el Perfil del Apoyo Noruego a través deONGs en Nicaragua

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El Ministerio de Asuntos Externos esresponsable por la definición general yespecífica de la cooperación para el desarrollobilateral y multilateral. NORAD es un Directoriobajo el Ministerio de Asuntos Externos. Esresponsable por la implementación práctica dela cooperación bilateral para el desarrollo,dentro del contexto establecido por elMinisterio de Asuntos Externos. Como tal,NORAD es el administrador de los fondosnoruegos para el desarrollo. Finalmente,debemos anotar que actualmente Noruegaprovee alrededor del 0.9 % de su ProductoInterno Bruto (PBI) para apoyar a los países endesarrollo (DAC 1999).

3.2 Las ONG noruegas y el programa deayuda oficial

De acuerdo con el documento estratégico de1992, la Cooperación para el DesarrolloNoruega debe basarse en actitudes positivas yen el involucramiento con el desarrollo delTercer Mundo por parte del público noruego.

Una forma de asegurarlo, ha sido canalizando laasistencia oficial para el desarrollo a través delas ONGs noruegas. En Noruega la “era de lasONGs” se inició en 1963, cuando el gobiernopor primera vez canalizó dinero a través deorganizaciones voluntarias: siete organizacionesrecibieron dinero para siete proyectos. Desdeentonces, el crecimiento y uso del canal de lasONGs ha sido notable. Entre 1963 y 1981 enpromedio el 7 % de la ayuda total de asistenciabilateral se canalizó a través de las ONGs. Entre1981 y 1991 el nivel de apoyo de NORAD a lasONGs creció todavía más y para 1991representaba alrededor del 13 por ciento. Elperiodo de análisis de la presente evaluación(1994 – 1999) también vio un marcadoincremento en el uso de las ONGs como canalpara la Cooperación Bilateral Noruega. El apoyoal sector de las ONGs aumentó de KN 810millones a 1,266 millones, un incremento demás del 50 por ciento. En el mismo periodo, laayuda bilateral total para el desarrollo sóloaumentó 21 por ciento. Para 1999, la porción dela ayuda total noruega asignada a las ONGscorrespondió al 34 por ciento.

Año 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Asistencia Bilateral en KN m 3.073 3.145 3.392 3.749 3.797 3.706

Proporción para las ONGs sobre 810 927 952 1.074 1.184 1.266la asistencia total

Porcentaje 26 29 28 29 31 34

La utilización del canal de las ONGs por partede NORAD es significativa, incluso según losestándares internacionales. En los añosrecientes, el 17 por ciento de la asistenciabilateral para el desarrollo danesa –KN 920millones– se canalizó a través de las ONGs. En1999 cerca del 9 por ciento (KN 830m) de laayuda bilateral sueca para el desarrollodesembolsada por SIDA, se canalizó a través deONGs. De acuerdo con un estudio reciente deCOWI sobre la cooperación de ONGs a travésde agencias bi y multilaterales, el 9 por ciento dela ayuda en el Reino Unido es canalizada a travésde ONGs y dentro del grupo donante de DACsólo Holanda se encuentra cercana a Noruega,con el 25 por ciento canalizado por medio deONGs.

La comunidad noruega de ONGs ha jugado –ycontinúa jugando– un rol crucial en laimplementación de la Política Noruega deCooperación para el Desarrollo. En palabras dela Revisión 1999 de la Ayuda DAC de Noruega:

En conjunto las ONGs juegan un papel tanprominente que deben ser consideradasagentes del sistema de ayuda. Tieneninfluencia sobre asuntos de política en elMinisterio de Asuntos Externos y en elParlamento. Esta situación suscitapreguntas sobre su grado de independenciafrente al gobierno. También es debatible siel MFA y NORAD tienen la capacidad paramonitorear y evaluar tantas ONGs yproyectos. (DAC, 1999)

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El Documento de Estrategia (Parte ll) de 1992establece que uno de los mayores retosenfrentados por NORAD es mejorar la cohesiónde la cooperación noruega para el desarrollo.Con este propósito en mente, el documento–Lineamientos para el Apoyo Noruego (1994)–establece el marco general y la base sobre lacual las ONGs noruegas jugarán una parte en laCooperación para el Desarrollo de los países. Enparticular, el documento se refiere a laimportancia de que se coordinen a nivel del paísreceptor tanto las iniciativas de desarrollobilaterales como aquellas promovidas por partede las ONGs. En este sentido, la coordinación serefiere a la coordinación entre el ProgramaBilateral Noruega y las ONGs nacionales, lascuales reciben apoyo directo de la Embajada deNoruega. En la práctica, parece haber másflexibilidad frente a las actividades de las ONGsnoruegas en relación con el programa bilateralnoruego al nivel de país. Ésto se refleja, interalia, en la redacción de las propuestas depresupuesto ante el Parlamento noruego. Lapropuesta para el presupuesto del año 1999decía (traducción nuestra): “La cooperación conlas organizaciones voluntarias se funda en laconfianza. La cooperación debe respetar laidentidad, independencia y carácter único de lasorganizaciones”.

De acuerdo con los Lineamientos de 1994, elprincipal reto de las ONGs noruegas es apoyarorganizaciones locales de base y contribuir a sudesarrollo organizacional. Dentro de losprincipios que gobiernan la cooperación entreNORAD y las ONGs presentados en losLineamientos, deben destacarse los siguientes:

• Los proyectos de desarrollo apoyadosdeben ser el resultado de una iniciativalocal

• Las ONGs noruegas deben tener unafunción claramente definida frente a suscontrapartes locales, en la cual la funciónde la contraparte noruega debe ser deasesoría

• Cada proyecto específico debe incluir,desde sus inicios, planes para el retiro delapoyo por etapas.

También hay un requerimiento de que la ONGnoruega tome las medidas necesarias paraasegurar la evaluación regular de su trabajo enel área del desarrollo y dé a conocer susresultados y el seguimiento propuesto aNORAD. Aún más, el apoyo de NORAD a losproyectos de las ONGs noruegas está limitado aun máximo del 80 por ciento del presupuestototal del proyecto. Un mínimo del 20 por cientodebe conseguirlo la organización aplicante. Másaún, este aporte debe representar lascontribuciones voluntarias de la gente noruegaal trabajo de desarrollo.

NORAD tiene los siguientes tres modelos decooperación con las ONGs noruegas:

• Iniciativas Individuales• Acuerdos Marco basados en Proyectos• Acuerdos Marco basados en Programas

Cada ONG que recibe apoyo de NORAD debepreparar una estrategia de desarrollo, indicandoprioridades temáticas y distribución geográfica.Las Organizaciones de Programas y deAcuerdos Marco tienen que someteranualmente listas de proyectos para laaprobación de NORAD. Ambas pueden re-alocar fondos para proyectos de desarrollo hastapor KN 250,000 anuales. Las organizaciones deprogramas se estructuran con base en temascentrales, mientras que las organizacionesmarco se basan en proyectos. La diferenciaentre los dos tipos de Organizaciones deAcuerdo no parece ser sustantiva en otroscampos.

La asistencia oficial para el desarrollo canalizadaa través de las ONG noruegas es manejada enNORAD por el Departamento para la SociedadCivil (DCS). Este Departamento tiene un equipoaproximado de 20 personas. La organizacióninterna del Departamento para la Sociedad Civilse basa en las ONGs noruegas –el canal deapoyo– más que en los países receptores o ensectores temáticos. El contacto de NORAD conlas ONGs es dominado sobre todo por asuntospresupuestales y de programación. El resultadoes menos tiempo disponible para el dialogosobre políticas o asuntos específicos

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relacionados con países, sectores o proyectosindividuales. Sin embargo, el DCS siempreintenta promover el dialogo y las discusionesdentro de los Acuerdos Marco y las temáticasde interés común. El periodo de donación paralos proyectos de las ONGs noruegas se limita aun año. En principio, NORAD puede hacer uncompromiso para proyectos por varios años,pero los contratos sólo tienen una duración deun año. Los fondos que no se hayan utilizadodeben devolverse al final del año. Primero, losproyectos se revisan con base en una serie decriterios y, luego, se aprueban en principio.Después, cuando se conoce el presupuesto totalpara el trabajo con ONGs, se destinandonaciones a los proyectos aprobados. Desdeuna etapa temprana, las Embajadas Noruegas seinvolucran con el proceso de selección deproyectos. NORAD envía las aplicacionesrecibidas a las Embajadas correspondientes, alas cuales se les solicita evaluar en especial a lascontrapartes locales de las ONGs noruegas y larelación de las propuestas presentadas vis-á-visotra asistencia noruega brindada al país encuestión. Subsecuentemente, NORADgeneralmente envía una selección de laspropuestas al departamento interno deespecialistas en el sector. En algunos casos, losoficiales de escritorio de NORAD trabajan decerca con la oficina del país en el Ministerio deAsuntos Externos.

En 1999 la tasa de rechazo de NORAD paraproyectos presentados por ONGs noruegas fuecerca del 20 por ciento del total de propuestasrecibidas. Si los fondos son escasos, se daprioridad a las ONGs bien establecidas con elresultado de que hay menos recursos paraproyectos en países nuevos. La disponibilidadde fondos constituye un filtro fuerte y la calidadinicial del proyecto parece de menorimportancia. NORAD espera que en el futuro seenfoque menos la administración de proyectos(libros de contabilidad) y más la estrategia.

3.3 Estrategia y contenido de la ayudaoficial noruega en Nicaragua

La Cooperación Noruega para el Desarrolloempezó en Nicaragua después de la revolución

sandinista de 1979. El apoyo inicial se canalizó através de ONGs. Desde 1984 se ha estadoproveyendo ayuda oficial para el desarrollo y en1988 se le otorgó a Nicaragua el “status” de Paísde Programa. En octubre de 1993 el Ministeriode Asuntos Externos publicó en Nicaragua unaEstrategia de País para la CooperaciónNoruega. Sin embargo, la completadisponibilidad de este documento en inglés oespañol parece limitada. Ciertamente, el EquipoEvaluador sólo pudo examinar una copia ennoruego. No obstante, tenemos información deque un esquema de la Estrategia de País estádisponible en español en otro documento deNORAD. Este documento de Estrategia de Paísde 1993 todavía está vigente, pero actualmentese está preparando uno nuevo. Empero, essorprendente que un documento tan importanteno esté disponible fácilmente para lectores queno hablen noruego.

Como parte de la estrategia para el país, sedecidió hacer de las institucionesgubernamentales nicaragüenses sociosprimarios del apoyo Estado-Estado en laCooperación para el Desarrollo Noruega. Estadecisión orientó la atención hacia el papel de lasONGs noruegas en Nicaragua. Hasta comienzosde los 1990s, habían jugado un papel central enla cooperación entre los dos países,contabilizando 174 millones KN del total de 515millones KN otorgados durante el periodo1987–92. El trabajo de las ONGs noruegas sehabía planeado e implementadoindependientemente del Programa de País,considerándose complementario al programabilateral principal, en gran medida debido a queno incluía las áreas sociales hacia las que sehabían enfocado las ONGs. Parece que mientrasno se esperaba que las ONGNs dirigieran suapoyo hacia ciertas regiones del país y sectoresde desarrollo en Nicaragua dentro del contextode la Estrategia de País, existía un acuerdoimplícito de que NORAD y las ONGs trataríanactivamente de cooperar dentro del marco delos objetivos generales del apoyo noruego aNicaragua.

El objetivo general del Programa NoruegoBilateral de País es contribuir al desarrollo

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sostenible de la sociedad nicaragüense. LaEstrategia de País presentaba cuatro objetivosespecíficos:

• Fortalecer los Derechos Humanos y eldesarrollo democrático

• Incrementar la producción en sectoresdeterminados

• Manejo más sostenible ecológicamente delos recursos ambientales

• Fortalecer los recursos humanos enNicaragua.

La mayoría de estas prioridades tenían unaamplitud nacional y podían acompañaradecuadamente el trabajo y el enfoque de lasONGs noruegas en el país. Aún más, laestrategia sugiere que sería ventajosoconcentrar parte de la asistencia noruega enalgunas áreas geográficas específicas. Semencionaban las Regiones l, V y lV, así como laCosta Atlántica, como posibles áreas delocalización, pero también se establecía que lasituación de seguridad en estas áreas podríadificultarlo. La Estrategia de País como tal noera concluyente con respecto a la ubicacióngeográfica de la ayuda noruega. En el periodo1994–1999 Nicaragua recibió asistencia bilateralpara el desarrollo de Noruega por un total deKN 615 m. Nicaragua era, con ventaja, el mayorreceptor de ayuda noruega en Latinoamérica yocupaba el noveno lugar en la lista de paísesreceptores (NORAD 1999).

3.4 Las ONG noruegas en Nicaragua:1994–1999

Revisando el periodo 1994–1999 a nivel de laEstrategia de País, se pueden hacer variasobservaciones interesantes. Primero, las ONGsnoruegas han continuado jugando unimportante rol en la asistencia bilateral noruegaa Nicaragua. La porción de los desembolsossobre el total de desembolsos noruegos aNicaragua ha aumentado, pasando de un 34 por

ciento en el periodo 1987–1992 a un estimado 40por ciento en 1994–1999. Durante este periodo,se canalizó un total de 225 m. de KN a través delas ONGNs. No obstante, aconsejaríamos sercautelosos en cuanto a que estos porcentajespueden ser altos ya que ha resultado difícilseparar adecuadamente el porcentaje de laAyuda Bilateral Noruega a Nicaragua vía lasONGNs. Sin embargo, no hay duda de quedurante el periodo 1994–99 el porcentaje deAyuda Bilateral Noruega desembolsado enNicaragua vía las ONGNs aumentó frente a lacifra de los cinco años previos. Aunque elaumento no fue substancial, sí fue notorio.

En efecto, la Estrategia de País noruega paraNicaragua establecía que las ONGscontinuarían jugando un rol importante dedesarrollo en Nicaragua, especialmente entérminos de la promoción de la democracia y delos sectores sociales. Teniendo ésto en mente,no obstante se decidió convertir a lasinstituciones gubernamentales en Nicaragua enlas contrapartes principales de la asistencianoruega para el desarrollo. El 25 por ciento delincremento en la participación total de lasONGs no parece corresponder con la políticaoficial enunciada. Ello es así porque las ONGsnoruegas generalmente no trabajan mucho coninstituciones del Gobierno Central enNicaragua. Más bien tienden a trabajarprincipalmente a través de ONGs nacionales enNicaragua y otros agentes de la sociedad civil.Por otro lado, la distribución sectorial del apoyoa las ONGs noruegas ha estado en general deacuerdo con la Estrategia de País, en términosdel rol especial previsto para las ONGs en lasáreas de democracia y sectores sociales.

Entre 1994 y 1999 un total de 27 diferentesONGs noruegas implementaron proyectos enNicaragua. De acuerdo con las estadísticas, elnúmero de ONGs noruegas que cada añotrabajan en Nicaragua con fondos de NORAD hasido como sigue:

AÑO 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Número de ONGNs 18 19 21 18 14 14

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No es posible determinar las razones de la caídaen las cifras de ONGNs activas en Nicaraguadurante el periodo cubierto por esta evaluación,pero lo consideramos más una coincidencia queuna política de limitación de fondos. Estimamosque en el periodo 1994–99 operaron alrededorde 120 proyectos de ONGs independientes, sinconsiderar su duración. La cantidad de fondosconcedida a cada proyecto de las ONGs havariado considerablemente, incluso en el ámbitode las donaciones anuales. Por ejemplo, en 1995SAIH recibió 7,000 coronas noruegas (KN) parala renovación de un Centro Infantil. El mismoaño la organización KN recibió 3.6 millones paraun programa de desarrollo comunitario. Másaún, algunas de las mayores ONGs han recibidopocas pero grandes donaciones para lo que enefecto eran programas de actividades múltiples.CARE-Noruega, por ejemplo, sólo recibió 10donaciones, pero ellas contabilizaban alrededorde 25 millones de KN, equivalentes al 11 porciento de todos los fondos canalizados a travésde las ONGs noruegas. En comparación, NLrecibió 17 donaciones, las cuales sólocontabilizaron 2 millones de KN, equivalentes al1 por ciento de la ayuda total.

3.5 Asuntos y análisis

Es comprensible que la Ayuda Noruega para elDesarrollo en Nicaragua fuera ONG-intensivadurante los primeros años que siguieron a larevolución en 1979. Pero es sorprendente quetal continúe siendo el caso 20 años después. Sedebe admitir que la situación actual enNicaragua no se presta a mucha relacióngobierno a gobierno. Pero aún dentro de losestándares noruegos, la proporción de laasistencia a través de ONGs es muy alta. Laporción de asistencia bilateral noruega a travésde ONGNs durante el periodo 1994–1999 fueaproximadamente del 30 por ciento en todos lospaíses receptores. Sin embargo, la porción delas ONGNs en Nicaragua durante el mismoperiodo fue aproximadamente del 43 por ciento,lo cual es considerablemente mayor al promedioglobal. Es también interesante comparar estascifras con las de los otros países escandinavos.En 1999 sólo el 5 por ciento de la cooperaciónsueca en Nicaragua se desembolsó a través de

ONGs y la cifra equivalente para Dinamarca fuedel 15 por ciento. ¿Por qué es tan alta laproporción de ayuda bilateral noruega paraNicaragua –40 por ciento en 1999– y por quéaumentó del 34 por ciento en el periodo1987–1992 a aproximadamente el 43 por cientoentre 1994–1999? Algunos de los siguientespuntos pueden proporcionar la respuesta:

Las políticas de ayuda del Gobierno Liberal enNicaragua no han estado en línea con laspolíticas generales noruegas. Ha sido difícil, porlo tanto, incrementar –y hasta mantener– lacooperación Estado a Estado durante la últimamitad de la década de los noventas. Debido aque el gobierno noruego ha estadocomprometido políticamente en proporcionar uncierto nivel de la ayuda total a Nicaragua, lasONGs noruegas han encontrado relativamentereceptivos a NORAD y al MFA en sussolicitudes de financiación de proyectos enNicaragua. En gran medida, el Departamentode la Sociedad Civil en NORAD ha disfrutado deautonomía frente a las ONGs noruegas. Hatratado de responder a las solicitudes de lasONGNs para apoyos en Nicaragua, más queactuar de una manera proactiva. Lasaplicaciones individuales de las ONGs han sidoaprobadas contra los lineamientos de 1994 paralas ONGs. El Departamento para AméricaLatina de NORAD y la Embajada Noruega enManagua también tienen influencia influenciaen las asignaciones del Departamento de laSociedad Civil, aunque no fue posible averiguarel grado de esta influencia. Por tanto, pareceríaque el aumento registrado en la participación delas ONGs en el total del apoyo a Nicaragua es elresultado de decisiones –a nivel de aplicacionesindividuales de proyectos de ONGs– adoptadaspor las DCS.

Dada la poderosa posición de las ONGNs enNicaragua sobre el programa de ayuda bilateralnoruego, han existido comprensiblespreocupaciones por asegurar una coordinaciónmás cercana entre el programa de ayuda oficialentregado por NORAD y las actividadesimplementadas por las ONGs noruegas. Dehecho, la evaluación de 1998 del Programa deAyuda Bilateral se refería fuertemente a la nítida

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falta de tal coordinación. A pesar de estosllamados por una mayor coordinación entre losdos principales vehículos para la CooperaciónNoruega para el Desarrollo, encontramos pocaevidencia de que se haya alcanzadosignificativamente o de que los protagonistasprincipales estuviesen particularmentepreocupados por promover “mayorcoordinación”, sea lo que fuere que elloimplicase. Parecería que hay un número posiblede razones para esta situación:

Han habido señales conflictivas de políticas ymetas poco claras con respecto a lacoordinación. Los documentos claves–Estrategia de NORAD 1992, Estrategia de Paíspara Nicaragua de 1994, Lineamientos para elApoyo a las ONGs de 1994 y las propuestas dePresupuesto Anual presentadas en elParlamento noruego– han contenido posicionesdiferentes y conflictivas sobre el asunto de lacoordinación. Mientras que los actoresinvolucrados del lado público de la CooperaciónNoruega con Nicaragua (MFA, elDepartamento Regional de NORAD y elDepartamento de la Sociedad Civil) juegandiferentes roles, parecerían haber interpretadoel concepto según sus propios intereses.

La Estrategia de Ayuda Bilateral Noruega paraNicaragua provee un marco de trabajo muyamplio y suelto para la cooperación entre los dospaíses. Los objetivos son tan abiertos queprácticamente cualquier proyecto de desarrollo–a través de NORAD o de las ONGs noruegas–podría justificarse bajo alguno de sus cuatroenunciados. Las formulaciones sobre el enfoquegeográfico son tan poco claras que llegan alpunto de no excluir nada. En suma, aún siNORAD quisiera coordinar las actividades delas ONGs noruegas y la política de desarrollo deNORAD para Nicaragua, de hecho ésto seríamuy difícil de alcanzar.

La división compartimentada deresponsabilidades entre MFA, el DepartamentoRegional de NORAD, la Embajada en Managuay el Departamento de la Sociedad Civil tambiénimplica que nadie ha tenido una imagencompleta de la Cooperación Noruega con

Nicaragua. En otras palabras, la responsabilidadpor la coordinación del apoyo público aNicaragua no se ha situado claramente enninguna mano.

Finalmente, la coordinación sólo tiene sentido siimplica la voluntad de aceptar una cierta medidade dirección o de revisión de actividades en labúsqueda de lograr cumplir objetivos comunes.Debido a que las ONGNs dependen del apoyopúblico, uno de los asuntos principales es sideben tolerar cierta medida de coordinación o sideben resguardar su autonomía. Dentro delcontexto de la Cooperación Noruega para elDesarrollo, la creencia de que las ONGs debenmantener su identidad, independencia ycarácter único es un principio profundamentearraigado. Ello se revela en el hecho de que lasONGs noruegas en Nicaragua han estado encapacidad de obtener financiación para una granvariedad de cosas, mientras concordasen conlos Lineamientos para el Apoyo a ONGs y losprincipios generales noruegos sobre la ayuda aldesarrollo. El hecho de que no se hicieraefectiva ninguna medida para asegurar mayorcoherencia entre la Estrategia de País y losproyectos de las ONGs, también apoya estavisión. La práctica noruega actual a esterespecto es bastante benigna.

La evidencia es clara sobre que el apoyo públiconoruego a Nicaragua recae fuertemente en lasONGNs. Éstas son capaces de ampliar la basede tal apoyo, darle un fuerte sentido dedirección y propósito frente a los terriblesproblemas del país y también darle una “caramás humana”, alejada de la naturalezaimpersonal del pago de la deuda y el apoyo através de pago de saldos. De hecho, sin eltrabajo de las ONGNs y sus contrapartes podríapasar desapercibida la ayuda bilateral noruegaen Nicaragua. En muchos aspectos es posibleque la ayuda bilateral noruega en Nicaragua seadependiente del trabajo de las ONGNs paraimplementar su estrategia, aún cuando dadaslas muy limitadas revisiones hechas al programabilateral no podemos ser categóricos sobre estepunto. Ciertamente, las ONGNs noruegastienen colectivamente un perfil bastante altocomo respetado en Nicaragua y ésto sólo puede

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servir para for talecer las percepcionesgenerales sobre la utilidad del apoyo públiconoruego. Podría argumentarse que éste es unesfuerzo colectivo de un pequeño número de

grandes ONGNs, con fuertes raíces y redesampliamente extendidas en el país, las cualesproporcionan en esencia la faceta de la ayudapública noruega en Nicaragua.

32

Una dimensión mayor de esta evaluación ha sidoevaluar las ONGs noruegas (ONGNs) enconjunto con sus contrapartes las ONGsnicaragüenses (ONGNics), en términos de unaserie de variables claves sobre su desempeño enel desarrollo. Al respecto debemos enfatizar queno estamos evaluando individualmente losproyectos apoyados por las ONGNs queestudiamos y visitamos sino que los estamosusando como medios para evaluar el desempeñogeneral de la ONGNs como agentes dedesarrollo. Ésta no ha sido una tarea fácil, dadoque en muchas instancias las contrapartes de lasONGNs tienen múltiples donantes y fueimposible, en el tiempo disponible, diferenciar elapoyo de las ONGNs de otras ONGsinternacionales bilaterales donantes.Esencialmente adelantamos un número de tareasen la búsqueda por evaluar el desempeño generalde las ONGNs:

• El análisis de la documentación del proyecto• Visitas a los sitios donde el proyecto se

desarrolla• Discusiones directas y focalizadas, tanto con

las ONGNs como con sus contrapartes

Debe entenderse que en un ejercicio tan intensoy demandante logísticamente, no siempre esposible obtener el máximo con cada una de lasONGNs, las ONGNics o los proyectos visitados yque en algunos casos nuestros datos oinformación no pudieron completarse. Sinembargo, sentimos que en términos generalespudimos cubrir suficiente terreno sobre lapráctica de los proyectos apoyados por lasONGNs para estar en capacidad de extrapolaralgunas enseñanzas sobre las variables claves desu desempeño.

Nuestra evaluación sobre el desempeño deproyectos de ONGs se inició con un análisis ex-ante sobre la documentación del proyecto enrelación con las variables claves que estábamosexplorando. Al respecto debemos enfatizar quelos proyectos se estudiaron como ilustración y nocomo representación del universo total de

proyectos apoyados por las ONGNs enNicaragua. Empero, dado que hemos incluidoproyectos de las mayores ONGNs en Nicaragua,estamos confiados de que nuestra matrizconstituye una buena indicación del desempeñode los proyectos de las ONGNs en Nicaragua.Llevamos a cabo un análisis ex-ante antes deencontrarnos con la ONG o visitar su proyecto. Elpropósito de este análisis ex-ante fue evaluarhasta qué punto el desempeño estaba construidoalrededor de las variables críticas y si éstas eran ono una faceta del monitoreo regular y del procesode reportes de la ONGN. Aún más, este exameninicial nos dio la oportunidad de acercarnos aldesempeño de las ONGNs antes de explorar otrasdimensiones de su trabajo. Este análisis ex-antefue desarrollado de manera bastante rápida sobrela base de la documentación recibida. Al respectohabíamos solicitado a las ONGNs que nosproporcionaran la siguiente información sobre losproyectos incluidos en la matriz:

• Propuesta original del proyecto• Reportes anuales o semestrales más

recientes• Textos de cualquier evaluación formal• Cualquier otro estudio relevante sobre el

desempeño del proyecto

Fuera de una incomprensión del EquipoEvaluador en relación con un proyecto,generalmente recibimos una cantidad adecuadade documentación sobre la cual basar nuestroanálisis ex-ante en cada uno de los proyectosincluidos en la matriz. Básicamente éstoinvolucró un tamizaje rápido y un examen de ladocumentación del proyecto para obtenerevidencia y referencias sobre las variables clavesde desempeño. Al final de la revisión de cadaconjunto de documentos del proyecto,puntuamos su contenido de 0 a 3 en cada una delas variables claves. La siguiente tabla representalos puntajes consolidados para cada proyecto–asumiendo una distribución normal de lospuntajes individuales– con base en el análisis ex-ante de la variada documentación sobre cada unode los 15 proyectos de la matriz:

4 El Desempeño de las ONGs Noruegas como Agencias deDesarrollo en Nicaragua: 1994–1999

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3: Buena Discusión y Análisis

2: Discusión y Análisis Limitados

1: Referencias únicamente en el Texto

0: Ninguna Referencia o Discusión

Este análisis ex-ante fue útil en términos de unacomprensión inicial sobre los parámetros deldesempeño del proyecto. Sin embargo, como noestamos evaluando los 15 proyectos per se ycomo la calidad y cantidad de la documentaciónvarió considerablemente en los proyectos, aquípresentamos los puntajes consolidados, loscuales dan una indicación del nivel general dediscusión y análisis de las variables claves sobreel desempeño de proyectos, disponible en ladocumentación. Éste no es un ejerciciocientífico, pero interesantemente la “imagengeneral” fue confirmada en gran medidadurante el ejercicio total de evaluación. Ladocumentación del proyecto generalmente fuemás fuerte en asuntos relacionados con la“efectividad”, “sostenibilidad”, “género” y“participación” y menos fuerte en asuntos comoel “impacto” y la “democratización”, siendo débilen general en aspectos relacionados con la“eficiencia”, “enfoque sobre la pobreza” y“monitoreo y evaluación”. En general, lospuntajes indican un compromiso positivo convarias de estas variables claves en la etapa deelaboración de reportes sobre el ciclo delproyecto, algunas de las cuales demandan unanálisis cualitativo. Dado el sesgo fuertementecuantitativo del sistema de reporte, pareceríaque varias ONGN y sus contrapartes estánbuscando ampliar el análisis sobre eldesempeño de sus proyectos y no solamentereportar sobre actividades y resultados.

Con base en el análisis ex-ante sobre ladocumentación, procedimos tanto a visitar losproyectos involucrados como a discutir su

desempeño con el equipo de las ONGNs y lasONGNics y también, cuando era apropiado, conun número de los beneficiarios del proyecto. Acontinuación presentamos nuestros resultadosconsolidados sobre el desempeño relacionadocon las variables claves.

4.1 Relevancia de las intervenciones deproyectos

Tanto sobre una base individual como colectivadebe formularse una pregunta inicial enreferencia a la dirección general delinvolucramiento de las ONGNs en Nicaragua,en términos de cómo se relacionan con las´necesidades de desarrollo´ en el ámbito local ynacional. Sin embargo, en un país comoNicaragua, que es el segundo más pobre en elhemisferio, debe estimarse relevante cualquierintervención coherente sobre desarrollo queesté enfocada de manera general a mejorar lascondiciones de vida de su gente. Aún más, es talel nivel de pobreza y tales las profundasdivisiones políticas y sociales del país, que esdifícil hablar en términos de “necesidadesnacionales”, debido a que las diferentes visionesdependen de perspectivas políticas individuales.De manera similar, las estructuras formales degobierno desde el nivel central hasta elmunicipal generalmente son muy pobres enrecursos y no están en capacidad de tomariniciativas sobre el desarrollo local más allá delmantenimiento de la infraestructura básica y losservicios. A este nivel las “necesidades” sonmúltiples y específicas a grupossocioeconómicos particulares: por ejemplo, losdesposeídos de tierras, los pequeñospropietarios, los desposeídos urbanos y losabandonados. Pero así como las necesidadesson múltiples también lo son los donantes, susprogramas y sus estrategias. Tal es la frenéticanaturaleza de las iniciativas de desarrollo enNicaragua que es difícil argumentar que se está

Evaluación Cualitativa Ex-Ante de las Variables Claves a través de la Documentación del Proyecto

Eficiencia Efectividad Impacto Sosten- Género Pobreza M y E Democra- Participaciónibilidad tización

1.35 2.1 1.4 1.8 1.7 1.2 1.2 1.5 1.7

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respondiendo coherentemente a los problemasrelevantes y a los asuntos que de maneracolectiva ayudarían a aliviar la pobreza de lagente. ¡En muchas instancias la “relevancia” delas intervenciones de muchos proyectos dedesarrollo en Nicaragua podría habersereemplazado por la necesidad de gastar elpresupuesto de ayuda de la comunidad donanteinternacional!

En general los proyectos de la matriz seagrupan en cinco áreas básicas:

Enfocados hacia las necesidades de gruposespecíficos –niños, juventud, mujeres, minoríasétnicas– con acciones diseñadas para asegurarque sus necesidades particulares sean abocadasde manera que les proporcione algún prospectode desarrollo. De estos grupos, los niños y lasmujeres son atendidos de manera másconsistente y generalmente con buenosresultados. (SIAH, RB, NPA)

Proveer un marco para la reconciliación dentrode la sociedad nicaragüense, muy divididadespués de los conflictos de los 80s, eigualmente un marco que respete y concedaimportancia a los Derechos Humanos. Aúndentro del contexto de una pobrezaomnipresente, muchos nicaragüenses sientenque deben hacerse esfuerzos para construir unasociedad más justa en su país. (NCQ, NPA)

Incrementar los recursos disponibles para losgrupos más pobres vía iniciativas como laproducción agrícola, esquemas de crédito yactividades de generación de ingresos(NPA, CARE, LAHF). Éstos siempre son losproyectos más difíciles de promover debido aque, a no ser que vayan a apoyarseinterminablemente, tratan de funcionar en unambiente económico muy hostil y tienendificultades para llegar a un punto de equilibrioeconómico.

La promoción y el desarrollo de organizacionesapropiadas a nivel comunitario, las cualespuedan servir como base para una accióncontinuada y el involucramiento en autodesarrollo. La mayoría de las ONGNs y sus

contrapartes apoyan esta iniciativa básica yconsideran tales organizaciones como la únicaforma de atacar los grandes desequilibriosinstitucionales en términos de acceso a losrecursos y al poder.

Provisión de servicios básicos como medio paraasegurar que los grupos excluidos –los niños yla juventud– tengan acceso en momentoscruciales a lo que necesitan para su desarrollo.

Tan amplia gama de acciones para cubrir unrango también amplio de necesidades no esinesperada y sugiere que las ONGNs no seenfocan sólo en una o dos necesidadescruciales. Asimismo, muchos de los proyectosresponden claramente a múltiples necesidades,combinando un grupo objetivo con un énfasis enla organización y algún tipo de actividad degeneración de ingresos. Aún más, la mayorparte de las actividades de las ONGNs estáubicada en las regiones del norte o centro delpaís, reflejando la mayor concentración depoblación existente en esas regiones. Éstoinevitablemente trae a colación la cuestión de lainclusión de las mayores regiones autónomasen la costa atlántica –donde sólo trabaja SAIHentre todas las ONGNs– pero éste es un asuntoque pocas ONGNs están interesadas en discutir.Aunque no hemos hecho un análisis decontenido detallado sobre cada uno de losproyectos apoyados por las ONGNs enNicaragua durante la ultima década, pareceríaque están ampliamente diseminados, con elresultado de que cualquier impacto escorrespondientemente similar. Se trata de unamplio portafolio de actividades que tienemucho mérito. Pero, similarmente, surge lapregunta de ¿si un enfoque colectivo tendría unimpacto mayor en términos de la ayudanoruega?

Debemos anotar varios asuntos relacionadoscon otras dimensiones de la “relevancia”. Enprimera instancia, pocos de los proyectosestudiados –fuera de aquellos dirigidos a lainfancia, los cuales se benefician de extensoapoyo investigativo nacional– nos presentan unanálisis contextual detallado, lo que nos hubierapermitido sentirnos totalmente confiados de

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que actualmente ésta sería la respuesta másadecuada. Junto a ésto, se encuentra lanaturaleza generalmente limitada de lasactividades de monitoreo y evaluación, lo cualnos dificulta hacer un seguimiento de larelevancia continuada del proyecto en relacióncon las situaciones cambiantes. Aún más, larelevancia también tiene que ver con el enfoquey la metodología. En este sentido, tenemosdudas sobre el enfoque de CARE en lapromoción del desarrollo de pequeñoscampesinos a través de grandes inversiones enservicios que no pueden ser sostenidos y sobreel enfoque de LAHF, que parecería no construirconocimiento y práctica en el ámbito local. Enuna muestra del tamaño que trabajamos seesperaría encontrar algunas intervenciones deproyectos dudosas en cuanto a su relevancia oenfoque. Habiendo dicho lo anterior, sinembargo, no podemos detractarnos sobre lagran cantidad de beneficios que el proyectoCARE ha traído a las comunidades rurales ysobre la dedicación de su equipo. Pero a uncosto de 28 m. KN en seis años, representa uncostoso lujo.

Finalmente, en términos tanto de la PolíticaNoruega de Ayuda como de las prioridades dedesarrollo en Nicaragua –en el sentido másamplio– encontramos poca evidencia de que elapoyo actual a las ONGNs sea consistente conlas metas en estas dos áreas. En relación con laprimera, cada propuesta de una ONGN esevaluada durante la fase de estudio en términosde su relevancia con la política oficial de ayuda.En segundo lugar, la Embajada Noruega enNicaragua comenta sobre la “relevancia” de lapropuesta frente a las necesidades y prioridadesnacionales en desarrollo. Estos dos “filtros”parecen estar trabajando efectivamente, estandoen capacidad de eliminar aquellas propuestasque definitivamente son inconsistentes concualquiera de los dos conjuntos de prioridades.Tal como hemos señalado, dada la naturalezaendémica de la pobreza en Nicaragua, cualquierintervención que se relacione de manera gruesacon la pobreza difícilmente puede tacharse deirrelevante; aun cuando al ser implementada sedespierten asuntos importantes que debentenerse en cuenta.

4.2 Eficiencia y efectividad de losproyectos

Los asuntos gemelos de la “eficiencia” y la“efectividad” de las iniciativas de desarrolloapoyadas por las ONGs actualmenteconstituyen una preocupación para una serie dedonantes bilaterales y multilaterales y, sinembargo, son asuntos bastante elusivos entérminos de juicios concretos. Aún más, cuandonos referimos a los proyectos apoyados por lasONGs, generalmente estamos hablando deapoyos que van desde pequeños hastarelativamente modestos aportes financieros,comparados con las donaciones bilaterales. Alrespecto, el margen de ineficiencia esusualmente bastante limitado y losprocedimientos de contabilidad continuos, asícomo las visitas de “monitoreo”, reducen lasoportunidades de que se presenten gastosnegligentes. Como puede verse en la Tabla 1,pocos de los proyectos apoyados por lasONGNs en Nicaragua en los 90 puedenclasificarse como “mayores”, con excepción deNC 5, 9 y 12, pero en cada uno de estos casos elapoyo se ha extendido por periodos que vandesde 6 a 11 años. Aun cuando la tabla estáincompleta, podemos estimar, con base en laevidencia disponible, que la donación máspequeña fue de 310,000 KN (NC 3) y la mayorde 3.4 m. KN (NC 12), aun cuando NC 10representa un apoyo sustantivo brindado en uncorto periodo de tiempo. No estamosargumentado que los asuntos de eficiencia yefectividad no sean relevantes para talesproyectos con cuantías relativamente modestas.Pero sí sugerimos que, dado el sistema deaprobación y los cuidadosos mecanismos decontrol financiero, no deben esperarse muchosejemplos de uso ineficiente de los insumos delproyecto, de inhabilidad para cumplir losobjetivos básicos o de gasto excesivo enrelación con el resultado.

En general, nuestras suposiciones básicasparecen emerger también en nuestrosresultados. En términos de la eficiencia de losproyectos estudiados fue estimulante notar queel asunto estaba en la agenda de varias de lasONGNs: NC 9,10 y 13. De manera más general,sin embargo, el asunto de la “eficiencia”

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simplemente no aparecía como una variable quela ONGN usara en su monitoreo o en laevaluación de los proyectos que apoya. Aúnmás, en varias instancias el asunto de laeficiencia fue confundido con el de la efectividaden términos de llegar al resultado esperado. Porsupuesto, una agencia de desarrollo puede seraltamente costo–efectiva en su uso de losrecursos disponibles, pero tal uso puede no serparticularmente efectivo. Con excepción de dosejemplos, nuestros estudios revelaron unarelación aceptable de costos y resultados, auncuando no estuviésemos “científicamente” encapacidad de probar dicha relación. LasONGNics generalmente tienen facilidadesmodestas, sistemas aceptables de monitoreofinanciero, pareciendo tener capacidad para“exprimir al máximo” sus recursos y usarvoluntarios como un medio para ampliar sucapacidad de obtener resultados.Inevitablemente muchas de las mayoresONGNics tienen múltiples donantes –6, 9, y 10–y es imposible diferenciar la eficiencia delinsumo noruego.

En sólo dos proyectos –NC 8 y 15– hubo algunasugerencia de que los recursos pudieron nousarse de la manera más eficiente, peroúnicamente en el caso de NC 8 ésto parecehaber sido un caso grave. Aún más, es unalástima que la evaluación de 1996 de NC 12 nose refiriera a la eficiencia de un proyecto tangrande; esperamos que la evaluación de 2000 lohaga. Con un gasto general mayor a KN 25 m.,inevitablemente el asunto de la eficienciadebeconsiderarse, particularmente conrespecto a: (a) la práctica del apoyo extensivo anivel individual, (b) el cubrimientorelativamente limitado y el costo porbeneficiario, (c) la falta de cualquier evidenciaprobada de impacto y (d) una estrategia deretiro que no parece fundarse en logroscomprobados. Finalmente, debemos anotarotras dimensiones mayores de la eficiencia quetienen que ver con el trabajo de algunas ONGNscon los cuerpos gubernamentales. Aunque nose presentó evidencia formal, hubo una fuertesugerencia de que posiblemente los cuerpos degobierno estaban menos preocupados por la“eficiencia” en términos del uso de los recursos

y que el resultado no siempre se relacionófavorablemente con el gasto.

En términos de efectividad, nuestros hallazgosson menos conclusivos y se orientan hacia unamezcla de desempeño y problemas. Nicaraguaes un ambiente sobresaturado de donantes queformulan múltiples demandas en una muylimitada infraestructura física y humana. Entales circunstancias, es notable que algunas delas ONGNics estén en capacidad de trabajarefectivamente en una amplia gama dedemandas. Esencialmente, nuestros hallazgos alo largo de 14 proyectos revelan cuatro áreas oniveles de desempeño en términos deefectividad:

Entre más específico y cuantitativo fue elobjetivo –por ejemplo, Apoyo de NiñosDiscapacitados o Talleres de Capacitación–hubo mayor evidencia de un enfoque coherente,y por lo tanto, de efectividad (NC 2 y 4).

Entre mayor la ONGNic y más amplio ycualitativo el objetivo, la evidencia sugeríadificultades relacionadas con la focalización, lacoherencia y la habilidad para satisfacerobjetivos muy demandantes (NC 9). En estesentido, no estamos sugiriendo, sin embargo,que estas ONGNics son inefectivas: entre másdemandante es el periodo, más borrosos sevuelven la coherencia y el enfoque.

Proyectos donde limitaciones externas severasimpiden la efectividad de sus operaciones (NC8). Mientras que enumeró alcances claros entérminos de legalización de tierras y mayorparticipación de la mujer en cooperativas decrédito, una evaluación de este proyectoatribuyó las dificultades en alcanzar elfortalecimiento institucional a factores externosdentro del sector agrícola.

El vínculo entre efectividad y disponibilidad derecursos sustanciales: el proyecto NC 12 ha sidocapaz de entregar consistentemente apoyotécnico y de otros tipos a familias de pequeñoscampesinos, gracias al gran volumen derecursos humanos y materiales disponible; en

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otras palabras, el gran volumen de recursosaseguró un logro efectivo de resultados.

Nuestra conclusión general es que la mayoríade los proyectos estudiados fueron capaces deproducir evidencia cuantitativa y verificablesobre sus resultados en relación con losobjetivos esperados. Es probable que algunasde las mayores ONGNics experimentendificultades periódicas en el monitoreo efectivodel desempeño y puedan estar sobre extendidasen términos de lo que realistamente puedenalcanzar. Donde hay una ONGN presente en elpaís –NC 4,5,6– usualmente hay un monitoreocuidadoso por parte del equipo, el cual aseguraque los objetivos se mantengan enfocados.Cuando una ONGN no está representada en elpaís y cuando una ONGNic es objeto depresiones por parte de múltiples donantes, lasituación se vuelve más complicada. Pero, engeneral, existe un aceptable nivel de resultadosefectivos respecto de los propósitos para loscuales fueron entregados los recursos a lasONGNs.

4.3 Impacto en el desarrollo

La búsqueda de impacto en el desarrollo sevuelve cada vez más urgente y, aún así, en lamayor parte de la práctica de desarrollo elconcepto es elusivo, en razón de sistemas queno estimulan o actualmente impiden suevaluación adecuada. En este sentido, lasONGNs están embarcadas en el mismo barcoque la mayor parte de la “comunidad dedesarrollo”, donde una demanda agresiva porresultados probados tiene mayor influencia queuna búsqueda de impacto inmediato o de largoplazo. Inevitablemente, el “sistema de reporte”total común a la mayoría de los proyectosestudiados insistía sobre esta demanda y podíaser tan dominante que dejaba poco tiempodisponible para un análisis de más largo plazo.Las ONGNs y sus contrapartes ONGNics estánatrapadas en un sistema que no diseñaron peroal cual se conforman como condición pararecibir el apoyo de NORAD en el primer caso opor parte de la ONGN en el segundo. Aún laevaluación y varios otros estudios queconsultamos produjeron poca evidencia de

impacto basada en un monitoreo adecuado.Simplemente, encontramos pocos ejemplos desiquiera un sistema de monitoreo de impactomínimo, o de monitoreo continuo de proyectodiferentes al detalle de actividades y lacuantificación de resultados.

Pero en el anterior cuadro general de falta decompromiso con la noción de impacto deproyecto, sí encontramos muchos “ruidos”estimulantes y evidencia de impacto inmediato ode largo plazo en varios de los proyectosestudiados (NC 1,6,10,13,14). En estosproyectos encontramos evidencia de intentospor comprometerse con el concepto de impacto,los cuales incluyeron listas de indicadores deimpacto y propuestas para estudiar el impactodel proyecto más detalladamente. En muchoscasos, sin embargo, no parecían haber sidopuestas en práctica, en algunos casos debido auna extensa e inmanejable lista de indicadores.Pero, en balance, existían signos estimulantesde una conciencia creciente sobre la utilidad demedir el impacto e intentos para incorporarlo enel “monitoreo” del proyecto. Másespecíficamente, muchas de las ONGNicsargumentaron justificadamente que existíaevidencia clara de que muchos años de trabajosobre un asunto particular finalmente habíantenido un impacto positivo. Proyectos talescomo NC 3,4,6,10 y 12 reportaron la convicciónsobre su impacto en áreas tan diversas como los“Derechos de los Niños”, el “aumento de laconciencia social”, “prácticas democráticas másefectivas”, “influencia sobre políticas” yproducción agrícola, aun cuando no hayan sidocapaces de registrarlas en sus reportes. Estasituación puede confirmarse con varias de lasvisitas de proyectos, donde observamossituaciones en las que claramente se habíapasado del mero resultado hacia el efecto ydonde se habían obtenido beneficios sostenidos.Éste fue particularmente el caso de losproyectos de bienestar social. Másespecíficamente, es bien discernible el impactodel proyecto NC 1:

Por lo tanto, en general existe crecienteevidencia de que las ONGNs que reciben apoyoestán tratando de alcanzar el concepto de

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impacto. Al preguntárseles, casi todas lasONGN y las ONGNics pueden identificar cuálescreen que han sido los 2–3 mayores impactos desu trabajo durante la ultima década. Aunque,como ya hemos visto, la evidencia está basadaen anécdotas y no está probada. Sin embargo,hay muy poca comprensión sobre el asunto del“impacto negativo” o sobre cualquiersugerencia de que las intervenciones puedanhaber tenido un impacto adverso sobre algunade la gente pobre, mientras que podía beneficiara otra. Esencialmente, la situación general espoco diferente de la atravesada por otrasagencias de desarrollo. Hasta la fecha hanexistido pocos intentos –si es que se hapresentado alguno– por desarrollar la capacidadde las ONGs para monitorear y reportar sobre elimpacto. De hecho, la situación es un pocopreocupante en el sentido de que varias de lasONGs están empezando a experimentar con elconcepto, pero confiesan que tienen muy pocacapacidad para adelantar las cosas. Éste ha sidoel infortunado caso de NC 12, el cual a pesar deuna gran inversión no ha sido capaz de pasar deun enfoque cuantitativo y agregado en elreporte de proyectos y nunca encontró eltiempo –a pesar de sus cuantiosos recursos– demonitorear la situación en el ámbito de lacomunidad o de las familias. Es infortunadoque, a pesar de estas inversiones masivas, elproyecto se cierre con una informaciónanecdótica sobre el impacto sostenible que hayapodido tener.

4.4 Sostenibilidad de las intervenciones deproyecto

Dentro del amplio marco de reportes quecaracteriza la relación entre las ONGNs yNORAD, el asunto de la sostenibilidad sepresenta en cuatro dimensiones: institucional,sociocultural, ecológica y financiera. Enprimera instancia, pensamos que ésta es unavisión comprensible pero muy demandante delconcepto, la cual la mayoría de las ONGNicsencontrarían difícil de incorporar en sussistemas de reporte sobre proyectos. Ello puedeconstituir, por ejemplo, un marco de trabajorazonable para un gran proyecto de desarrollorural a largo plazo, pero no conforma un

conjunto manejable de variables para lasONGNics que están implementando pequeñosproyectos y para múltiples donantes. Por estarazón es que no encontramos mucha discusiónsobre el concepto de “sostenibilidad” enninguna de sus muchas dimensiones dentro dela literatura sobre los proyectos, como tampocoevidencia sustancial de que sea un conceptooperativo a nivel de los proyectos. La mayoría delas ONGNs y las ONGNics son conscientes dela importancia de la sostenibilidad –aún cuandono siempre en ese sentido amplio– pero tienedificultades, comprensiblemente, paraconvertirlo en un principio operacionalizado desu práctica de desarrollo, así quieran hacerlo.

Durante la evaluación, encontramos unacantidad de evidencia fragmentada relacionadacon la conciencia de la importancia crítica de la“sostenibilidad”. También encontramos unnúmero de iniciativas referidas seriamente alasunto pero, más frecuentemente, enfrentamosuna atmósfera de resignación sobre lainhabilidad –por razones muy comprensibles–de reconstruir el concepto conscientemente ensu trabajo. Algunas de las mayores ONGNs–RB, NCA, y NPA– han tomado la iniciativa dediscutir el concepto con sus contrapartes. Estasiniciativas se han implementado en forma detalleres, información específica o apoyo a lascontrapartes para asistir a cursos sobre“consecución de recursos” (fund-raising) con laorientación de asegurar la sostenibilidadfinanciera de los proyectos. De hecho, en lamayoría de las discusiones sobre el asunto, lanoción de sostenibilidad económica fue la quecausó gran preocupación en las ONGNics. Porejemplo, en el proyecto NC 4 la preocupaciónera tratar de consolidar la estructura básica dela rehabilitación de la comunidad que ya sehabía alcanzado o, por lo menos, tratar deasegurar esta infraestructura mínima; para NC 6el asunto era tratar de convencer a los donantesde que “pensaran en grande”, cambiando superspectiva de pequeños apoyos anuales y ledieran a la ONG una oportunidad de desarrollarsus recursos. Inevitablemente encontramosejemplos de diversos grados de dependencia enel apoyo de las ONGNs en varios proyectosONGNics –NC 4,7,y 8– pero tales situaciones

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constituyen, de hecho, una forma de vida paramuchas de las ONG pequeñas.

Por otro lado, en términos de la sostenibilidadfinanciera, en las mayores ONGNics –NC 6,10,y12– encontramos una mejor comprensión delasunto y, dados sus balances anualesrelativamente altos, pudieron crear una masacrítica de recursos que les permitió estar encapacidad de mantener el momentum generalde su trabajo. Más específicamente, el granproyecto NC 12 ha tenido que responder alasunto de la sostenibilidad, dada la decisión deCARE Noruega de retirarse del proyecto. Alrespecto, la estrategia del proyecto ha sidoenfatizar en sus dos años finales elfor talecimiento de siete estructurascooperativas locales, las cuales constituirán labase para el desarrollo sostenido de su trabajoen un periodo de siete años. Claramente, laestrategia se basa tanto en la esperanza como enla confianza de que las cooperativas podránsobrevivir en una región dominada por unaagricultura de subsistencia, con un contextopolítico que no favorece las asociacionescooperativas y sin formas institucionales deapoyo técnico disponibles.

Hay evidencia de que varias de las ONGNicscontrapartes están buscando asegurar másefectivamente la sostenibilidad de susproyectos. Algunas de las ONGs más pequeñas–NC 8, 13– visualizan la sostenibilidadprincipalmente en términos de recursoshumanos y de inversión en capital humano,como medio para asegurar un equipo derecursos humanos nicaragüenses cualificadopara contribuir a las iniciativas de desarrollo. Eneste enfoque, la capacitación y la transferenciade conocimientos se convierten en losingredientes claves y, dada la naturalezalimitada de los recursos disponibles, constituyeuna estrategia altamente plausible. OtrasONGNics, como NC 4, están buscando laconstrucción de redes de voluntarios parainvolucrar a las comunidades locales másdirectamente en el mantenimiento de lasfacilidades locales, como medio para asegurarsu sostenibilidad. Aún más, en términos depromover la preocupación por los Derechos

Humanos, NC 2 ha buscado desarrollarrápidamente dentro de la población local unamasa crítica de conciencia sobre los DerechosHumanos, como medio para asegurar que eltrabajo continúe al cesar la financiación. Otroejemplo –NC 1– está tratando de ampliar subase financiera a través de contribucionesregulares, pero tal estrategia es altamentevulnerable en una economía pobre en recursos:

Lo que domina el pensamiento actual sobresostenibilidad en las ONGNs y ONGNics enNicaragua es sobre todo una mezcla desostenibilidad financiera y, en menor grado, desostenibilidad del momentum de desarrollo.Menos conspicua resulta una estrategia queretome el asunto desde una perceptivaorganizacional. Al respecto, hemos visto enalgunas de las ONGNics una preocupación porla capacitación y transferencia deconocimientos, como medios para fortalecer labase de recursos humanos en susorganizaciones. Otra forma de mirar el asuntode la sostenibilidad en el contexto de lasONGNics, es identificar el grado en que estáninvir tiendo en el desarrollo organizacional–funcionamiento interno, desempeño enprogramas y relaciones con otrasorganizaciones, como base para la construcciónde redes y alianzas. Sin embargo, parecería quetodavía no se ha consolidado en las ONGNs yONGNics este enfoque más integrado delconcepto de sostenibilidad. El foco central de suatención todavía se centra en uno de loscomponentes de la sostenibilidad: las basesfinancieras de sus operaciones. Mientras estapreocupación principal es totalmentecomprensible y no queremos criticarla,sentimos que todos los involucradoscomprendían que se trata de un enfoquelimitado, el cual no considera explícitamente larelación con otros factores de la sostenibilidad:por ejemplo, la capacidad para medir eldesempeño del proyecto, comunicar claramentesus éxitos, invertir en alianzas, asegurar lacredibilidad y atender constantemente suconsolidación interna. Nos damos cuenta quepara nosotros es más fácil esquematizar estetipo de enfoque que para la mayoría de lasONGNics ponerlo en práctica. Empero, el

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pensamiento y las iniciativas que encontramossobre el asunto de la sostenibilidad nos danesperanzas de que las ONGNs podrán apoyar asus colegas nicaragüenses en la ampliación desus puntos de vista.

4.5 Promoviendo la posición de la mujer

Durante la década pasada, la práctica dedesarrollo se ha esforzado crecientemente poravanzar en una estrategia que trascienda elenfoque mínimo de considerar la mujer como elobjetivo de algunos de los supuestos beneficiosde los proyectos de desarrollo, y acercarse mása una estrategia con un enfoque más centradoen el género. En este sentido, muchas de lasmayores ONGNs se están moviendo en ladirección de concebir sus propuestasestratégicas teniendo en cuenta la promoción deuna mayor equidad de género en la práctica deldesarrollo. No obstante, parecería queactualmente sólo NCA ha publicado unDocumento de Política sobre Género (1999),con el propósito de estimular un enfoque degénero en su práctica del desarrollo.Comprensiblemente, ésto no se hamaterializado aún en la práctica, pero el equipoparece bastante familiarizado con el enfoque detal Política. Por otro lado, en Nicaragua CAREha preparado un documento operacional(NC12) para promover una política de génerodentro del contexto del proyecto PAS. Aún más,actualmente R B está planeando fortalecer enNicaragua su enfoque de género en su próximoplan estratégico para el periodo 2002–5. Todo ellenguaje y práctica de RB parecerían habersesensibilizado sobre desarrollar una mayorconciencia de género en los niños a tempranaedad por medio de la educación y el desarrollocurricular, de manera que en el futuro seconstruya la base para unas relaciones degénero más positivas e igualitarias. Por otrolado, dada la comunidad que NCA representa,no parece haber prestado atención a asuntos degénero como sí lo ha hecho claramente en otrosasuntos o dimensiones de su práctica endesarrollo. NCA ha reconocido abiertamenteesta situación a nivel institucional y haconstruido un diálogo consistente con sus

contrapartes nicaragüenses sobre el tema, auncuando principalmente en términos deactividades de capacitación para mujeres o deactividades diseñadas para mejorar sus nivelesde vida, más que como un enfoque integrado degénero en sus estrategias de desarrollo.Finalmente, parecería que ninguna de laspequeñas ONGs ha revisado particularmente elasunto de “género” de manera estratégica,aunque son claramente conscientes delconcepto y de su importancia en términos defortalecer la posición de la mujer.

En el ámbito de las ONGNics, debemos sersensibles al hecho de que aunque muchas de lasONGNs contrapartes reconocen y buscanpromover equilibradamente en su práctica dedesarrollo y en sus organizaciones el “género”,no pueden concederle la importancia que elasunto merece. Generalmente, a nivel de lascontrapartes de las ONGNs encontramosvoluntad para involucrarse en la discusión sobreeste tópico y franqueza sobre los esfuerzos porasumir una perspectiva más estratégica sobre laperspectiva del género. Al respecto, nuestraevidencia está llena de ejemplos sobre esfuerzosdeliberados para dirigir los beneficios de losproyectos a las mujeres (NC 12), porcapacitarlas (N C 10), por promoverorganizaciones de mujeres (NC 1) y tambiénpor tratar de alcanzar internamente un mayorequilibrio de género dentro de su propiaorganización (NC 7, 9). En este último punto,sin embargo, el efecto real pudo ser menor quelo mostrado por unas estadísticas estimulantesen cuanto a aumentar la representaciónfemenina en los escalones más bajos de laadministración, pero no a nivel superior. En estesentido, las organizaciones basadas en la Iglesiaenfrentan una batalla más difícil, dada ladominación masculina de sus respectivasIglesias. Mas a pesar de este reconocimientogeneralmente positivo de la posición de lamujer, encontramos algunas prácticas quesugirieron que aún hay mucho por hacer. Éstasfueron situaciones en las cuales la gerencia deproyectos se dio cuenta tardíamente de losdesequilibrios en términos de hombres ymujeres, emprendiendo acciones remediales(NC 8, 13).

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Una mayor sensibilidad y conciencia hacia laperspectiva de género ha entrado claramente aintegrar la práctica de desarrollo de la mayorparte de las contrapartes de las ONGNs enNicaragua, aunque ninguna ha integradocompletamente una estrategia de género. Peroes necesario considerar cuánta de la práctica dedesarrollo a nivel mundial se guía por talestrategia. En la promoción de esta estrategiafaltan dos ingredientes:

Afirmaciones institucionales más claras sobreuna política de género por parte de las ONGNs,traducidas en lineamientos prácticos sobrecómo empezar a desarrollar tal estrategia en elámbito de los proyectos; la falta de talesplanteamientos y guías es muy evidente yrefrena un esfuerzo más concertado parapromover la perspectiva de género;

Algunas herramientas básicas que puedanpermitir al equipo del proyecto monitorear elprogreso de promoción de la perspectiva degénero, más que herramientas puramentecuantitativas. Actualmente, RB, por ejemplo,desagrega sus estadísticas en términos de niñosy niñas, pero no hace mucho más en términosde monitorear sus esfuerzos por promover unamayor conciencia de género en los niños. Eneste momento, ninguna de las contrapartes delas ONGNs está en posibilidad de monitorearcualquier trabajo que pueda realizar parapromover una perspectiva de género, más alláde contar cuántas mujeres están involucradasen los proyectos.

En general, las ONGNs están promoviendo laparticipación de la mujer en términos de suacceso a beneficios y recursos. Hay menosevidencia de que hayan llegado firmemente afortalecer la posición de la mujer en relación conel poder y su uso dentro de las comunidades.

4.6 Promoviendo la participación de losstakeholders

Por este término entendemos el enfoque en lapráctica de desarrollo que ha llegado adenominarse “desarrollo participativo”. En otras

palabras, se refiere al estilo de intervención deproyectos que no se basa totalmente en laentrega de “arriba hacia abajo”, sino que buscaconscientemente involucrar a la población localen el proceso del proyecto. Un enfoque“participativo” ha llegado a verse como la formaética y operacionalmente más razonable deimplementar el desarrollo de los proyectos.

Dado el enfoque de esta evaluación, noinvertimos mucho tiempo en cada uno de losproyectos y, por tanto, no estuvimos encapacidad de observar mucha evidencia sobre“procesos participativos”. Sobre la base devisitas cortas, es casi imposible formular juiciosconfiables en relación con procesos que sesupone constituyen la base de las operacionesde un proyecto. Empero, pudimos revisar ladocumentación y evaluar cualquier documentoexistente referido al enfoque implementador delproyecto. También planteamos el tema con elequipo de las ONGNics y escuchamos susexplicaciones sobre cómo involucran a lapoblación en el desarrollo del proyecto.Tuvimos, sí, la oportunidad de conversar con lapoblación local y escuchamos de primera manoalgunos mecanismos mediante los cuales ella sevuelve participante activa en las actividades delproyecto. El proyecto NC 10 ha producido, porejemplo, un Manual de Planeación Participativapara su equipo; mientras que hay otros ejemplosde proyectos (NC 3, 7, 12) que han puesto enmarcha estructuras locales para facilitar elinvolucramiento de la gente. Tuvimos laimpresión de que la mayoría de las contrapartesde las ONGNs busca tanto como les es posible–en muchas instancias guiadas por la necesidadde involucrar voluntarios locales como mediospara asegurar la sostenibilidad del proyecto–promover el involucramiento local efectivo enlas actividades del proyecto. No obstante, huboun número de ejemplos donde sentimos que nose habían filtrado los principios de una prácticaparticipativa de proyectos y éstos eranverticales, incluso con persistencia de actitudesun poco paternalistas. Pero fueron una minoría.En la mayoría de los proyectos hubo sólidaevidencia de que el involucramiento de lapoblación local era promovido activamente.

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Podemos confirmar un compromisogeneralizado con el principio de “desarrolloparticipativo” y la familiarización con algunos delos métodos y técnicas usados en su promoción.Para varias ONGNs –NCA, NPA, RB, porejemplo– la “participación” está en el “corazón”de su práctica en proyectos y mucho de suequipo está bastante familiarizado con sulenguaje. En particular, NCA ha sido muy activaen buscar la participación de sus contrapartesen debates alrededor de temas programáticosclaves y en desarrollar estrategias paraenfrentarlos. Incluso RB ha estado activo enintroducir la noción de la participación de losniños en el contexto de las iniciativas dedesarrollo:

Tanto las ONGNs como sus contrapartes estánsólidamente en sintonía con lo que podríamosllamar desarrollo de “la base hacia arriba” y enuno o dos casos –NC 3, 6, 10– tal vez seencuentran en el límite. Pero, másfrecuentemente, el principio parece ser sensatoy la práctica altamente dependiente de losactores involucrados, en una visión tan de largoplazo como el proyecto esté en capacidad detener. Para la mayoría de los proyectos visitados,la participación es esencialmente un medio parala intervención efectiva y la sostenibilidad. Lamayoría de los proyectos aún tiene que moversea la siguiente etapa, en la cual la participación dela comunidad se constituya en un asunto depertenencia.

4.7 Apoyando la democratización

Los procesos involucrados en apoyar lademocratización están claramente vinculadoscon el asunto de la participación antesmencionado. La participación activa, en susentido integral, con frecuencia puede constituirun trampolín para involucrarse en movimientosmás amplios en favor del cambio social. En 1990la noción de “democratización” hizo parte del“mantra” de la práctica de desarrollo “correcta”.En efecto, invariablemente es uno de los pilaresde la política de ayuda oficial de las agenciasbilaterales, incluyendo NORAD. En estesentido, la democratización se convirtió en unade las “condiciones” –condicionalidad– para

recibir ayuda oficial como un medio, gracias alcual, podían vincularse cambios fundamentalesa paquetes de asistencia técnica. A nivel oficial,esta democratización fue visualizada más entérminos de los procesos electorales y de suapertura hacia fuerzas políticas. Desde lossesentas, muchas ONGs han buscado promoverlas presiones democráticas para lograr uncambio social radical. Ésta es una estrategiaconsciente, que ayuda a moldear la naturalezade las intervenciones de desarrollo y buscaconstruir vínculos y alianzas como medios parafortalecer las bases comunitarias.

Para las mayores ONGNs que han estadotrabajando en Nicaragua por más de unadécada, la “democratización” ha venido areemplazar la “solidaridad” como una de lasfuerzas básicas que guían el trabajo con suscontrapartes nicaragüenses. Con la caída delrégimen sandinista en 1990, la tarea devino endefender en Nicaragua los intereses de lospobres, tanto rurales como urbanos, en el marcode la situación creada por los ajusteseconómicos en los primeros años de la décadade los 90s. Al respecto, las ONGNs ajustaronsus propias estrategias y tomaron ladeterminación de defender los intereses deaquellos que suponían iban a perder con elascenso al poder del nuevo régimen. Porejemplo, la estrategia de país de NPA subrayatres prioridades principales: (a) desarrollolocal, (b) fortalecimiento organizacional y(c) promoción y defensa de los derechoshumanos. Aunque otras ONGNs pueden nohaber formulado estos objetivos explícitamente,sugeriríamos que en términos generales tienenobjetivos de “democratización” en Nicaragua.Por ejemplo, CARE visualiza su proyecto PAS(NC 12) como uno que ayuda a desarrollar laagricultura de subsistencia, pero, igualmenteimportante, desarrolla estructuras locales quepermitirían a familias campesinas que trabajan aniveles de subsistencia volverse más proactivasen la búsqueda de soluciones para susproblemas. Aún más, también se ha enfatizadoel rol más crítico de la democratización en elactual proceso de reconciliación en un país queestá atravesado por profundas divisionespolíticas y sociales. Sin embargo, no parecería

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que el concepto de ciudadanía, con su contenidode ejercicio de los derechos y deberesciudadanos dentro del marco del Estadonicaragüense, por el momento constituya unaurgencia de las ONGNs en Nicaragua.Efectivamente, encontramos escasa evidenciade que las contrapartes de las ONGNsestuvieran facilitando activamente debates yreflexión sobre tales asuntos.

La mayoría de proyectos estudiados tienenfuertes corrientes subterráneas que enfatizanlos tres procesos antes descritos dedemocratización. Al respecto, debemosreconocer que varías de las contrapartes de lasONGNs –CEPAD, CIEETS, Desafíos y DosGeneraciones– son actores principales enmovimientos sociales más amplios en Nicaraguay que el proceso de democratización estáimplícito –sí bien no siempre explícito– en todosu “ethos” de desarrollo. Son particularmentefuertes las preocupaciones sobreorganizaciones locales de desarrollo y sobre elpoder local y estos dos objetivos parecen correra todo lo largo de la mayoría de sus acciones.Pero para poder impulsar una mayordemocratización desde una perspectiva másclara, debemos anotar que tales procesos serealizan dentro del marco de fuertes tradicionesde gobierno autoritario en las organizacionespopulares. Aún así, las ONGNics, como parte dela sociedad civil más amplia, constituyen unafuerza democrática alternativa en el país yparecen estar vigilantes por mantener ese rol.

Al igual que otros procesos cualitativos quehemos examinado arriba, no ha sido posibleevaluar acertadamente el progreso –si ésta es lapalabra adecuada– en lograr el apoyo de lasONGNs a la democratización en Nicaragua,dada la falta de tiempo pero, más importanteaún, la falta de monitoreo. En efecto, ésta es unapregunta casi imposible de responder por lamultiplicidad de actores y “stakeholders”involucrados. Empero, podemos confirmar quevarias de las ONGNics que reciben apoyo deONGNs están tratando de promover y defenderlos derechos e intereses de los pobres enNicaragua y que existe mucha prácticainnovadora y algunos “éxitos”, particularmente

a nivel municipal. El principal indicador de quedisponemos es el récord actualizado de lasONGNics involucradas. Éste es un terrenobásicamente inexplorado, tanto para las ONGNscomo para las ONGNics y sus contrapartes ypocas –aparte tal vez de ONGNics comoCIEETS, Dos Generaciones y Desafíos–parecerían tener la experiencia y los recursosnecesarios para empezar a desarrollar unmecanismo efectivo de seguimiento de losprocesos de democratización. ONGNs comoNCA, NPA y RB podrían tomar el liderazgo alrespecto.

4.8 La batalla contra la pobreza

El trabajo de campo de esta evaluación coincidiócon el último informe internacional sobre elestado y la naturaleza de la pobreza enNicaragua. La visión proporcionada por elPrograma Mundial de Alimentos reforzó engran parte lo que es ya un conocimiento común:el 82% de la población vive en estado de pobrezay el 44% con menos de un dólar diario.Nicaragua es el segundo país más pobre delhemisferio, después de Haití. Aún más, nuestrareunión con un grupo de informantes clavessobre el asunto de la pobreza en Nicaragua, asícomo las estrategias para combatirla,confirmaron la desesperación que sienten losnicaragüenses ante la magnitud del reto dereducir pobreza y ante las poderosas fuerzasque la perpetúan. Es de conocimiento comúnque tanto el gobierno nicaragüense como losesfuerzos nacionales por mejorar los niveles devida de la población son, en gran medida,sostenidos por la cooperación internacional. Y apesar de este influjo masivo de recursos, lasestadísticas permanecen desesperantementeinvariables en el año 2000. En esta situación, lamayoría de las ONGs internacionales continúantrabajando en los “márgenes”, aliviando lospeores excesos de la pobreza en “bolsas”localizadas de la población, pero en algunoscasos logrando un impacto más amplio.

Las estrategias de las ONGNs se inscribendentro del gran objetivo de NORAD de aliviar lapobreza. Al respecto, muchos de los proyectosde desarrollo apoyados por las ONGNs podrían

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clasificarse como una respuesta a este objetivo.En un país con una pobreza tan endémicacualquier intervención coherente debería teneralgunos efectos a corto plazo sobre los nivelesde vida de la gente, aunque no afectefundamentalmente la raíz de las causas de supobreza. Mientras que en la mayoría del trabajode las ONGNs en Nicaragua el alivio de lapobreza está implícito, cuando no explícito,parecería que ninguna tiene una estrategiaexplícita para aliviar la pobreza, y éste es unasunto que probablemente deben enfrentar. Unproblema de tales estrategias es quegeneralmente están planteadas en términosmuy gruesos y generalmente aportan poco másque declaraciones de principios sobre el “aliviode la pobreza”, basadas en un número deintervenciones estratégicas generales. Enefecto, muchas de las ONGNs tienden a nopensar en su práctica de desarrollo en términosde pobreza, aún cuando existe amplia evidenciade efectos positivos y, en algunos casos,negativos. Únicamente en NCA y CAREencontramos explícitamente evidencia de quesu trabajo es enfocado dentro del contexto dealiviar la pobreza. No obstante, el rango de lasactuales acciones apoyadas por las ONGNssugiere que potencialmente alivian la pobreza através de un número de frentes. Por el ladotangible, la producción agrícola, los esquemasde crédito, el acceso a la tierra y la provisión deservicios básicos, educación y salud, todos ellospotencialmente ayudan al alivio de la pobreza enNicaragua. Desde el punto de vista másestructural, el apoyo a sus contrapartesnicaragüenses involucradas en movimientossociales más amplios –derechos de los niños,construcción de organizaciones locales eincidencia en discusiones de política– todoshacen parte de la presión continua que gruposde la sociedad civil ejercen sobre las estructurasy sobre su falta de compromiso político nacionalpara montar un ataque frontal contra la pobreza.La mayoría de las ONGs y sus contrapartes sedan cuenta de los enormes factores nacionales einternacionales que mantienen la pobreza enNicaragua y de los problemas reales deinstitucionalizar un estado de cosas que puedeperpetuar la miseria y condenar a generacionesde nicaragüenses a vivir en la pobreza.

En Nicaragua la pobreza de muchos sostiene el nivel

de vida de unos pocos.

Aunque podríamos argumentar que la mayoríadel trabajo de apoyo en desarrollo de lasONGNs en general vale la pena y puedeentenderse como una contribución a aliviar lapobreza, hay una clara necesidad de consolidarla comprensión del concepto por parte de lasONGNs y de trabajar más sistemáticamentesobre el análisis que orienta su trabajo. Si elalivio de la pobreza –o mejor aún, la “reducciónde la pobreza”– se encuentra en el corazón delas estrategias explícitas en el país, entonceséstas deben ser más consistentes en usar elalivio de la pobreza como un marco contra elcual evaluar el progreso. No queremos serprescriptivos ni subestimar el sólido trabajorealizado, pero si sugeriríamos a las ONGNsque examinen su trabajo de desarrollo enNicaragua en relación con el alivio de la pobrezadesde varias perspectivas:

El equilibrio entre los beneficios tangibles quepueden aliviar la pobreza y la necesidad dereferirse –siempre que sea posible y al niveladecuado– a algunos de los factores másestructurales que perpetúan la pobreza. Talequilibrio no siempre será posible, pero lasONGNs deben buscar incorporarlo en todo eltrabajo de desarrollo que apoyan. Se trata, engran medida, de una cuestión de ampliar tanto elanálisis como la naturaleza de lasintervenciones con elementos que haganreferencia a estos asuntos más amplios, siempreque sea posible.

La clara necesidad de evaluar si unaintervención de desarrollo debe ser aliviando lapobreza de los más pobres –un concepto muydifícil en Nicaragua– o, por el contrario,fortaleciendo a aquellos que no están entre losmás pobres. Ésta es, por supuesto, una líneadivisoria muy estrecha en una situación depobreza tan endémica. Pero con frecuenciaexiste la tendencia de “apoyar a los que sepuede apoyar” y ésto puede tener consecuenciaspara los que están en la franja más baja. Noestamos sugiriendo que en la actualidad éste seaun problema mayor, pero si sentimos que lasONGNs pueden no estar teniéndolo en cuenta.

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¿Que podrían hacer colectivamente las ONGNsque actualmente trabajan en Nicaragua entérminos de responder a algunos de los factoresexternos que agravan la situación de pobreza enNicaragua? Las ONGNs y sus contrapartestienen tanto una comprensión detallada comouna considerable información sobre lanaturaleza y la dinámica de la pobreza enNicaragua y sobre esta base podrían considerarformas realistas para influir estos factoresexternos. Tal vez el análisis colectivo y larevisión de las opciones podrían constituir unpunto de partida para ver si este asunto esrealista.

Tratar de identificar el impacto sobre la pobrezade las ONGNs es operativamente una tareaimposible y aceptamos que la mayor parte, si notodo, el trabajo en proyectos en últimas estádirigido hacia ese objetivo. Pero es importantetratar de explicar los resultados obtenidosdentro de ese marco de trabajo.Comprensiblemente, las ONGNs y suscontrapartes sostendrían que no tienen eltiempo ni los recursos para adelantar esta tarea:y están en lo cierto. La implicación de ésto esque, lo mismo que con otras dimensiones delinvolucramiento de las ONGNs en Nicaragua,ya es hora de reducir la carga sobre losproyectos de sistemas de reporte cuantitativos yrepetitivos y otorgar espacio para que estasmetas más amplias puedan evaluarse. Existenmiles de hombres, mujeres y niños cuyas vidashan sido mejoradas por el apoyo de las ONGNsy sus contrapartes. Sería útil que tales avancespuedan monitorearse más adecuadamente, deforma tal que se pueda tener confianza sobre losbeneficios que se están alcanzando, comparadoscon aquellos que inicialmente constituían el focode atención. Al igual que otras ONGsinternacionales, las ONGNs y sus contrapartesbuscan continuamente frenar una situacióndesesperada para que no se empeore: proveenservicios que nadie más puede proveer y tienenesperanzas por un futuro mejor. Muchasaceptan las contradicciones propias de este rol,“no dejar que se reboce la copa”, y pocascontemplan su retiro o dejar que las fuerzasinternas y los procesos de cambio social tomensu propio curso. Esa sería una decisión difícil.

4.9 Comentarios finales

Dada la historia de su involucramiento, lacalidad de muchas de sus contrapartes y lapresencia extendida y sustancial de varias de lasONGs noruegas en Nicaragua, no nossorprende encontrar, en general, un nivelaceptable de desempeño. Los acuerdos deproyecto anuales, el monitoreo financierocuidadoso y el experimentado equipo de lasONGNs, se combinan para asegurar undesempeño mínimamente efectivo en el ámbitode los proyectos. Los proyectos estudiadosrepresentan, en la mayoría de los casos, unapráctica de desarrollo profesional y sólida, queen gran medida trae algunos beneficiosinmediatos para quienes se dirige, aunqueestamos menos seguros sobre cuánto avanzanen atacar el problema en su raíz. En un paíscomo Nicaragua, tales beneficios inmediatosson seguramente bienvenidos por parte de lospobres, quienes tal vez no se pueden dar el lujode considerar implicaciones a más largo plazo.De hecho, podría cuestionarse si unaperspectiva a más largo plazo es realista, dada lainestabilidad de la sociedad nicaragüense. Lasnecesidades básicas son apremiantes –y haciaéstas se están dirigiendo los proyectos–, perolas soluciones a largo plazo no deben serdesatendidas completamente. Al respecto,parecería útil encontrar un equilibrio entre lasdos consideraciones, pero el énfasis crecientesobre las “necesidades inmediatas” se enfrentacon la pobreza persistente y debilitante.

Aunque esta sólida práctica de proyectos estanto bienvenida como necesaria, ¿qué futurotrae? ¿Si volviéramos en diez años –asumiendoque no ha habido ningún cataclismo social, peroseguramente sí algunas fluctuaciones en elpoder político–, encontraríamos posiblementeuna versión extendida de la práctica actual?¿Cuáles ONGNs están planeando nuevasiniciativas? ¿Quién puede romper el molde de lasensata práctica actual y tomar el riesgo deinnovar? En otras palabras, ¿después de 20 omás años, cómo pueden recargar sus bateríaslas ONGNs colectivamente? Es, por supuesto,más fácil formular estas preguntas queresponderlas, pero lo hacemos como un mediopara sugerir que puede resultar un ejercicio útil

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para un grupo de agencias de desarrollo queactualmente viven de una fuente común deapoyo. En este momento no existe nadie queesté promoviendo ideas nuevas o liderando elexamen sobre la práctica actual en las ONGNsen Nicaragua. La embajada noruega no puedehacerlo, NORAD parecería no querer asumir

ese rol; entonces queda a decisión de lasinstituciones individuales. Dado el hecho de quepor encima del 40% de los recursos públicosnoruegos en Nicaragua pasa por la vía de lasONGNs, un esfuerzo más concertado yreflejado en la práctica colectiva puede destaparnuevas ideas y energías.

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La mayoría de las ONGNs, estén o nofísicamente presentes en el país, probablementeargumentarían que su rol no es solamente el deapoyar proyectos de desarrollo. La mayoría delas ONGNs que actualmente trabajan enNicaragua afirmarían que tienen un rol másamplio y que están en el país como actores dedesarrollo, con el compromiso de apoyar nosolamente las iniciativas de desarrolloinmediato sino procesos más amplios de cambiosocial. En efecto, algunas lo visualizarán comosu rol principal, valiéndose de los proyectos dedesarrollo como medios para estimular accionesque promuevan cambios más fundamentales.En tal sentido, hemos examinado varios asuntosgenerales relacionados con este rol general, loscuales estudiamos abajo:

5.1 Promoviendo el “partnership”

Las ONGNs parecen haber adoptado unlenguaje de “partnership” para describir laforma en que se relacionan con las ONGNics(ONGs nicaragüenses) que apoyan. Contrapartees un término usado muy ampliamente y lamayoría reconoce sus implicaciones generales,aun cuando frecuentemente resulta diferente enla práctica. Para las ONGNs la situación puedevolverse fácilmente una pesadilla, debido a quemuchas tienen múltiples donantes,representando para todos contrapartespotenciales! De hecho, sentimos cier taresistencia a usar el término, lo cual escomprensible. El “partnership” es un asuntobastante controvertido, el cual los donantes hanintroducido como un medio para asegurar unarelación más igualitaria en la cadena de ayudasy enfatizar asuntos tales como el desarrolloorganizacional y la construcción de capacidad,así como la implementación de proyectos. Sinembargo, debemos reconocer que Nicaragua hatenido, entre todos los países, relaciones de“partnership” sólidas entre las ONGNics y otrasONGs, mucho antes de que el término sepusiera de moda.

Como un microcosmo de la cooperación para eldesarrollo, las relaciones entre las ONGNs y lasONGNics parecerían cubrir el mayor rango deinterpretaciones. ONGNs como las NPA y RBhan tenido relaciones prolongadas con muchasONGNics. Recientemente, NPA ha buscadoformalizar ésto en sus Enunciados de Políticasobre el “Partnership”; por otro lado, RB carecede mecanismos formales de “partnership” y, dehecho, tiende más bien a usar el término“colaboración”. Fuera de CARE, la cualimplementa sus propios proyectos, las demásONGNs lo hacen en “partnership” con algunaorganización nicaragüense, que hace las vecesde su contraparte. Solicitamos tanto a lasONGNics como a las ONGNs quecaracterizaran sus relaciones de “partnership”en términos de tres alternativas:

• Visión compartida, propósito y enfoque• Buenas relaciones operacionales• Relación donante - receptor

Evaluamos las anteriores tres alternativas con lamayoría de las ONGNics y ONGNs. Hubo unafuerte evidencia de que la mayoría de lasrelaciones habituales de “partnership” seubicaron claramente en el segundo tipo,mientras otras parecían albergar claroselementos del primer grupo. El hallazgoencorazonador fue que ninguna de las dos,ONGNics o ONGNs, sintió que su relación de“partnership” se base enteramente en el dinero.

Por un lado, tanto NPA como RB parecen haberconstruido relaciones muy sanas con suscontraparte nicaragüense, oyéndose algunos“ruidos” fuertes por ambos lados. Endiscusiones se mencionaban regularmente lostérminos más comunes asociados con unarelación de “partnership” efectiva: por ejemplo,“respeto mutuo”, confianza, visión común yvalores compartidos. Aún más, parecen existirmecanismos para una colaboración efectiva ypara la consulta, presentándose pocosdesacuerdos importantes o rompimientos en las

5 Dimensiones Críticas de las Actividades de Desarrollo de lasONGs Noruegas en Nicaragua

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relaciones a lo largo de los años. Empero, la vidacotidiana inevitablemente es turbulenta paraambas contrapartes –las cuales buscanmantener contentos a sus donantes respectivos–y, francamente, no hay mucho tiempo paradesarrollar una relación estratégica. Pareceríaque solamente NCA y CIEETS han trascendidoel turbulento ritmo de vida del proyecto ybuscado formar una relación de “partnership”basada firmemente en valores compartidos ycreencias religiosas. En efecto, los esfuerzos deNCA para desarrollar tales iniciativas conestrategias coordinadas de “abogacía” y análisiscompartidos con CIEETS han llevadoclaramente su relación de “partnership” a unnivel más alto que en la mayoría de los casos. Demanera similar RB, con su enfoque distintivo enlos niños, y NL, con su enfoque en los maestros,están en mejor posición para entender susrelaciones de “partnership”, más allá de lopuramente operacional, avanzando haciaposiciones comunes y acciones coordinadas; ySAIH ha desarrollado una forma de trabajo conURACCAN que estimula el respeto mutuo y unaamistad genuina.

Al otro extremo del continuum, algunasrelaciones de “partnership” han sido másdifíciles de desarrollar. Las relaciones de LAHFcon MCN han estado sometidas a un períodoextenso de tensión que ha conducido a accionesremediales por parte de LAHF, la cualactualmente ha asumido un rol más dominante.La noción de “partnership” de SNV pareceríaaltamente individualista, jugando un rol bastantefuerte. El representante de SNV mencionó tresfactores primarios que juegan un rol importanteen la construcción de la relación de“partnership” –control, seguimiento y apoyo oacompañamiento (asesoría). Éstos fueronexpresados por acciones tales como asegurar laclaridad de las “reglas” y trabajar con acuerdosformales, entender los límites de cada parte yestar disponible para proveer asesorías. Laactitud fue un factor clave adicional, expresadoen la construcción del respeto mutuo y en elhecho de estar abierto a la crítica.

En particular, en los pocos años yatranscurridos SNV ha empezado a fortalecer las

relaciones de “partnership”, adoptando unenfoque de más largo plazo hacia su trabajo–permitiendo cosas como el desarrolloorganizacional y la construcción de capacidad–en oposición a los proyectos individuales.Finalmente, hay un rompimiento desafortunadoen las relaciones entre NCA y CEPAD, queparece haber tocado fondo. La belicosidad hareemplazado a la amistad y el rompimientopodría ser terminal. Por el momento no parecehaber una solución a esta crisis particular.

La mayoría de las contrapartes de las ONGNstiene un punto de vista relajado sobre la relacióny, cuando resulta apropiado, son bastantehalagüeñas sobre la forma positiva y de apoyodel comportamiento de sus colegas noruegos.Debido a que la preocupación sobre el“partnership” ha sido planteadaprimordialmente por las ONGs internacionales,las ONGs nicaragüenses generalmente hanreconocido la utilidad del concepto y se hancomprometido positivamente con él,esforzándose por que las relaciones con suscolegas noruegos funcionen bien. Para algunosésto no ha demandado demasiado esfuerzo, yaque la relación se remonta a más de una décaday está construida sobre la base de creenciaspolíticas y perspectivas del desarrollocompartidas. Para otros, el “partnership” haconstituido un verdadero reto. Cualquiera quesean sus valores y creencias intrínsecos, lasONGNs en Nicaragua son esencialmentedonantes y, por lo tanto, deben buscarminimizar los aspectos negativos de este rolpara poderse comprometer efectivamente consus colegas nicaragüenses en un espíritu delabor común y compartida.

5.2 Construcción de capacidad

La construcción de capacidad (CC) es unconcepto tan amplio que frecuentemente resultadifícil distinguir su enfoque particular encualquier serie de intervenciones de desarrollo.Esencialmente, la CC se refiere a acciones quebuscan tanto apoyar como ayudar alsostenimiento de procesos de desarrollo ycambio desde una perspectiva intelectual,organizacional, de recursos humanos, material y

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financiera. Dentro de este marco general deactividades, podemos identificar acciones que:

• Ayudan a construir organizacionesefectivas y sostenibles en relación con sumisión y meta

• Toman una perspectiva más operacional entérminos de desarrollar habilidades yconocimientos en diferentes áreas de lapráctica del desarrollo: por ejemplo,desarrollo de recursos humanos,monitoreo y evaluación, y planeaciónfinanciera.

• Desarrollan una visión estratégica en lasorganizaciones de desarrollo y, enparticular, su habilidad para construiralianzas útiles y redes de trabajo conorganizaciones similares.

En últimas, podríamos vincular la noción de CCcon la de “empoderamiento” y con la habilidadde una organización de desarrollo para volverseun actor consistente y efectivo en su contextoinmediato y más amplio.

Medido contra este marco general, es difícil sercategórico sobre el trabajo de las ONGNs enNicaragua durante la pasada década. Esta dudatiene principalmente que ver tanto con lamultiplicidad de donantes con los cuales lasONGs se relacionan como también con la faltade estrategias de CC que pudiéramos usar comobase para esta evaluación. Ciertamente, haymuchas actividades que contribuyen de maneraindividual a la capacidad de las ONGs:entrenamiento, talleres, manuales, guías y otras.Para algunas de las ONGNs tales actividadesprobablemente constituyen el límite de sucomprensión del término. Tales actividades sonmuy bienvenidas y probablemente han hecho sucontribución al desarrollo de recursos humanosdentro de las ONGNics, pero sin un procesomás sistemático basado en una evaluaciónorganizacional, podrían no tener el efectoesperado. En efecto, algunas de las ONGNsparecen hacer suposiciones sobre lascapacidades de sus contrapartes yseleccionarlas para trabajar con la expectativade que ya existen las habilidades, los

conocimientos y el apoyo organizacionalnecesarios.

En las ONGNs más grandes la noción de CC esbastante clara en sus agendas, pero no todashan llegado a entender el fondo de lasimplicaciones del término. De hecho, ningunaparecería tener una estrategia de CC entérminos de un plan de acción claro, aunque RBha iniciado un Programa de DesarrolloOrganizacional. Ciertamente, no encontramosevidencias de que ninguna de estas ONGNshayan adelantado evaluaciones organizacionalescon sus contrapartes como la base paradeterminar la estrategia apropiada de CC. NCAha estado muy activa en la búsqueda depromover la CC con sus contrapartes y hadesarrollado una serie de mecanismos que haaplicado con la mayoría de sus contrapartes.Aunque están orientándose claramente en ladirección correcta, todavía tienen queconverger en una estrategia coherente. Enefecto, fue interesante encontrar que una de lasmayores contrapartes de NCA –CIEETS–experimentó su propio enfoque de CC. LaConstrucción de Capacidad también debe versedentro del contexto del colapso continuo de lacapacidad del Estado y la necesidad crecientede trabajar con estructuras locales fortalecidas.De allí proviene el énfasis de mucho del trabajode las ONGNs en el for talecimiento de lasestructuras locales –empoderamientomunicipal– como un medio urgente parafortalecer la capacidad a este nivel. Talpropósito está en la base de mucha de lapráctica que visitamos y es consistente, aunquehasta la fecha carecemos de evidencia firmesobre los resultados reales de este trabajo.

La falta de estrategias inteligibles y claramenteidentificables de CC no parecería haber pasadodesapercibida para varias de las contrapartes delas ONGNs. Muchas han tenido suficientesexperiencias para entender los asuntosrelacionados con el desarrollo organizacional ypara reconocer que la capacitación y los talleresno constituyen por sí mismos una estrategia deCC. Esencialmente, ninguna de las ONGNs hahecho un esfuerzo concertado para trabajar consus contrapartes en términos de su

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fortalecimiento organizacional. En muchoscasos, la razón puede ser su propiainexperiencia en tal tipo de acciones; perotambién la sobrecarga de proyectos deja pocotiempo para las demandas de un programa dedesarrollo organizacional. La práctica de losproyectos y los informes todavía constituyen labase de las relaciones de las ONGNs con suscontrapartes y la capacitación y los talleres sonvistos como mecanismos para asegurar undesempeño satisfactorio. Al respecto, ningunade las ONGNs parece haberse alejado de lapráctica de proyectos continua de manerasustancial que refleje las necesidadesorganizacionales de sus contrapartes. El cambiosocial no es sólo una función de lasintervenciones de desarrollo. Crucialmentetambién es un producto de organizacionescompetentes, hábiles y bien enfocadas, lascuales puedan conducir efectivamente losprocesos en que están involucradas.Ciertamente, las ONGNs parecen haberreconocido este hecho, al paso que lapromoción de organizaciones para querepresenten los intereses de los gruposmarginados y excluidos constituye una normaoperacional básica. Pero no es solamente unasunto de promoción. Tales organizacionesnecesitan apoyo consistente para mantener sunivel de funcionamiento; especialmente algunasde las ONGNics parecen haber llegado al límiteen términos de su rango de compromisos.

5.3 Sistemas de monitoreo y evaluación

Al evaluar los sistemas y enfoques actuales delas ONGNs y de sus contrapartes para elmonitoreo y evaluación (M&E) de susproyectos, tuvimos la oportunidad de examinarun número sustancial de informes de proyectosy documentos de evaluación, los cuales nosdieron una imagen detallada del estado actualde las situación. Nuestra evaluación documentalinicial fue confirmada por la cadena de reportesque domina la vida de muchos de los equipos delas ONGNs y sus contrapartes. Como con lamayoría de las ONGs financiadas por la ayudabilateral, en Nicaragua la relación entre lasONGNs y sus contrapartes se mueve en unacadena que viene desde NORAD-ONGN-

ONGNIC hacia otras organizacionesparticipantes. Dado que esta cadena es común,hay una notoria similitud en el cronograma,contenido y estilo de los reportes. La excepciónes CARE, la cual implementa sus propiosproyectos, y una o dos ONGs que han empezadoa experimentar particularmente con el uso deindicadores. Toda la cadena es dominada por larelación NORAD-NNGO, la cual se base enacuerdos anuales, demandando por tanto que elciclo se complete cada 12 meses. Como insumospara estos planes anuales, los proyectospreparan cada seis meses dos informes deprogresos, cuatro reportes financieros cada tresmeses y un reporte anual de auditoría. Éste es elpaquete mínimo, al cual deben añadirse otros amedida que surgen las necesidades. Entérminos generales, la documentación generaldel proyecto que debe informar sobre lasactividades, el efecto y el posible impacto de losproyectos tiene las siguientes características:

• Falta de equilibrio entre los informesnarrativos y analíticos sobre las actividadesdel proyecto; de hecho, la mayoría de losinformes raramente van más allá dereportar las actividades con un enfoque delMarco Lógico

• Son repetitivos en el sentido de queinforman sobre las mismas cosas y en lamisma forma todas las veces

• Marcos de referencia muy ambiciosossobre indicadores que raramente sonoperacionalizados o usados para evaluar eldesempeño

• En gran medida, cuantitativos en sucontenido

Ciertamente, esta cadena puede asegurar quese informe sobre el flujo normal del proyecto delas ONGNics, las cuales invierten una grancantidad de tiempo y energía en esta tareacontinua e interminable. También es muyimportante en términos del sistema actual dereporte, pero cuestionamos si es necesario y, sino, ¿qué podría hacerse?

Investigaciones subsiguientes a nivel de lasONGNs y las contrapartes tendieron aconfirmar nuestro análisis sobre la

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documentación de los proyectos. No obstante,de manera encorazonadora encontramosproyectos tales como NC9, y 10, los cuales estánexperimentando activamente con sistemasapropiados y, de hecho, van a la delantera frentea su contraparte ONGN. Ambas están buscandola forma de montar sistemas de PME yclaramente tratan de ir más allá de locuantitativo y monitorear también algunos delos procesos cualitativos en los cuales estáninvolucradas. Aún más, sospechamos quemuchas de las contrapartes han desarrolladoenfoques muy útiles de “evaluaciónparticipativa”, en el sentido de consultas ydiscusiones con la gente, a nivel de losproyectos y procesos de diálogo con los gruposcon los cuales están trabajando. El resto de lapráctica de M&E está esencialmente construidaalrededor de este grupo continuo de informes.Para preparar tales informes también existe unconjunto de actividades continúas a las que sehace referencia variablemente, comoseguimiento, asesoría, sondeo de opinión,sistematización y acompañamiento. Estostérminos describen las actividades de losequipos, tanto de las ONGNics como de lasONGNs, y siguen el progreso del proyecto paraofrecer apoyo cuando es necesario y apropiadoy tratar de que las múltiples actividades tengansentido. Al respecto, debe decirse que elpropósito básico de estas actividades se orientahacia las demandas por reportes formuladas alas ONGNs y como formas de asegurar que losobjetivos sean cumplidos. Ésto lleva a que unnúmero considerable del equipo siempre estétratando de recolectar datos y escribir reportes,pareciendo que no hubiera otra alternativa. Elsistema de reportes ha reemplazadoesencialmente al de monitoreo, los objetivosconstituyen el enfoque principal y confrecuencia los indicadores se usan con muypoco sentido común e inadecuadamente. Enefecto, es un estado de cosas en el cualactualmente se encuentran muchas de lascomunidades de las ONGs y las ONGNs, y suscontrapartes no son la excepción.

Frente a esta situación, las ONGNs parecenbastante indefensas. Pocas han tenido laoportunidad de especializarse en la teoría y la

práctica de M&E. Aún más, los costos del M&Een desarrollo no están incluidos en lospresupuestos, sino como actividades externasen momentos prescritos de la vida del proyecto.De hecho, las evaluaciones externas son lanorma y mientras muchas constituyen ejerciciosútiles para resumir el progreso observable hastala fecha, pocas son capaces de explorar losparámetros más amplios del cambio social.Básicamente, no encontramos sistemas deM&E efectivos ni en las ONGNs ni en suscontrapartes y en la mayoría de los casos noexistía un enfoque efectivamente estructuradode monitoreo y evaluación. La situación generalse complica, claro está, por el hecho de quemuchas de las contrapartes de la ONGNs tienenmúltiples donantes, los cuales formulanmúltiples demandas. Es una situación depesadilla, que en general las ONGsinternacionales parecen no estar dispuestas atolerar. El resultado es que las ONGscompetentes y sus equipos se encuentransobrecargadas tratando de llenar las demandasde sus donantes y no tienen tiempo paraexaminar y comprender los procesos de cambiosocial a medida que se desarrollan. Las ONGNsestán en la misma condición, pero se necesitaríauna acción muy radical para tratar de salir deella.

5.4 Las ONGNs que trabajan con elgobierno

Históricamente, el apoyo de las ONGNs aNicaragua se ha construido alrededor devalores y propósitos adelantados por larevolución Sandisista en 1979. La revolución fueel trampolín para que se aumentara elinvolucramiento de las ONGNs en Nicaraguadurante la década de los 80s y ha continuadosiendo el corazón de la visión estratégica de lamayoría de las ONGNs hasta la fecha. Sinembargo, debemos señalar la independencia delas ONGNs con respecto a los partidos políticosnicaragüenses. Aún con el cambio de gobiernoocurrido en 1.990, el legado Sandinista todavíaes fuerte y ha sido la guía de una actitud engeneral crítica hacía los gobiernos liberales quela siguieron. Al respecto, las ONGNs no estánaisladas, sino que comparten una plataforma

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común con la mayoría de la comunidadinternacional de ONGs y con el cuerpo centralde las instituciones de la sociedad civilemergentes en el país. En efecto, su actitudcrítica no ha pasado desapercibida. Desde 1990los gobiernos liberales de Nicaragua han estadomenos cómodos ideológicamente con lacomunidad internacional de ONGs en suconjunto y –como hemos visto– han buscadofortalecer un control más estricto por parte delEstado. Parecería, sin embargo, que estosintentos por “controlar” a la comunidadinternacional de ONGs han sido más fuertes enel papel que en la práctica. La realidad es quecon más de 100 ONGs internacionales apoyandoiniciativas de desarrollo en el país y con la muyfuerte dependencia del país con respecto a lacooperación internacional, existe un límite a lacantidad de fuerza que el gobiernonicaragüense puede ejercer en este sentido. A lolargo del país las ONGs internacionales operantanto a nivel municipal como departamental y,dentro del contexto de la ley expedida por elgobierno, llamada Ley de municipalidades, estántratando de promover activamente el controllocal efectivo y el empoderamiento como uncontra equilibrio a las fuerzas centralizadorasdel Estado. Durante la pasada década, por lotanto, el nivel de contacto entre las ONGsinternacionales y el gobierno central hadecrecido notoriamente, al paso que loscontactos a niveles administrativos más bajos sehan convertido en la base de cooperación.

De los proyectos apoyados por las ONGNs queestudiamos, era más evidente la relación con elgobierno a diferentes niveles en NC3, 4, 5, 12 y13. Por otra parte, varias de las contrapartesactuales de las ONGNs –tales como CEPAD,CIEETS y Dos Generaciones– son actoresprincipales en asuntos de desarrollo nacional y,en el contexto del constante diálogo que tratande buscar con el gobierno sobre asuntoscríticos, entrarán en continuo contacto con losministerios y otros cuerpos del gobierno. Éstees un rol de la mayor importancia y, junto aotros, el apoyo de las ONGNs brindan a talesONGNics los recursos y la confianza para poderinvolucrase con el gobierno central en materiascomo la política y localización de recursos.

En términos de contacto directo con el gobiernocentral, solamente RB continúa apoyandoproyectos de desarrollo a nivel de ministerio. Alrespecto, la colaboración de RB con el gobiernonicaragüense data desde 1987, cuando inició supresencia en el país. En esos tempranos años,una cantidad considerable de los recursos deRB se canalizó a través de los programas dedesarrollo del gobierno orientados hacía losniños. Estos fondos fueron considerablementereducidos hacia finales de los 90s. Actualmente,RB canaliza el 24% de su presupuesto deproyectos a través de organismos mixtos entreONGs y gobierno a diferentes niveles –porejemplo MinFan, Procuraduría de Derechos dela Niñez y las Comisiones Municipales para losDerechos del Niño– y cerca del 12% en proyectosde desarrollo mixtos entre ONGNics-gobierno.La caída del gobierno Sandinista en 1990representó problemas particulares para RB, lacual nunca ha sido capaz de establecer con losgobiernos liberales sucesivos la misma armoníaideológica en términos de asuntos sobre laniñez. Empero, ésto no ocasionó que RBrechazara la noción de colaborar directamentecon los organismos gubernamentales, aunqueahora es mucho más selectiva. Mientras que RBcolabora a nivel nacional con MinFan, es a nivelmunicipal donde se realiza mucho del trabajocrítico en relación con los Derechos de la Niñez.Al respecto, el Código de la Niñez –promulgadomucho después de ejercer una presióncontinua– y las Comisiones de los Derechos delNiño proveen los dos mayores marcos detrabajo legal dentro de los cuales se desarrolla lamayoría del trabajo de RB. Ambos instrumentosproveen la legitimidad para el trabajo de“lobbying” y “abogacía” por los niños y son losque procuran a ambas organizaciones, tanto dela sociedad civil nicaragüense como de lasONGs internacionales como RB, la autoridadpara proseguir con sus objetivos. La estrategiaha tenido sus éxitos y, a pesar de las clarasdificultades de trabajar con los organismosgubernamentales, la política actual de RB esmantener su contacto directo con el gobierno ycontinuar buscando un cambio de política, asícomo las acciones inmediatas en beneficio delos niños en Nicaragua.

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Por otro lado, los proyectos apoyados por lasONGNs estudiados en el Proyecto deAgricultura Sostenible implementado porCARE-Noruega (NC12) ilustran muyvívidamente las mayores dificultades de tratarde promover el desarrollo local a espaldas de lasestructuras municipales. En un período de sieteaños, CARE-N implementó el proyecto en cincomunicipios del departamento de Matagalpa. Eneste proceso se “negoció” con el gobiernonicaragüense a diferentes niveles, aunque en sumayoría a nivel municipal y departamental.Esencialmente, el proyecto estaba buscandoestablecer la base para la agricultura sostenibledentro de un marco agrícola dominado porpequeños granjeros. En primera instancia,desde 1990 sucesivos gobiernos liberales se hanmostrado poco deseosos de apoyar lasestructuras cooperativas que fueron la base dela estrategia del proyecto. Aún más, existenunos pocos servicios agrícolasgubernamentales que potencialmente podríanproveer un apoyo continuado. Y, finalmente, lamayoría de los municipios son básicamentepobres en recursos y simplemente no tienen losmedios para embarcarse en tal tipo deactividades. Adicionalmente, por supuesto,existe un gran sectarismo en la políticamunicipal, con poca tradición de una política dediálogo político abierto y muy frecuentementecon respuestas tibias para tal tipo de proyectos.Mientras que algunos municipios con formas depensar similar pueden apoyar públicamenteproyectos de desarrollo financiadosexternamente, pocos tienen los recursos parajugar un papel activo.

Más significativamente, las ONGNs tienen unarelación cercana y prolongada con eldepartamento de Estelí, el cual se ha ganado lareputación de ser un gobierno local efectivo. Enefecto, en el proyecto NC3 la autoridadmunicipal de Estelí ha cofundado el trabajo depromoción de una red juvenil. Estelí fue por untiempo prolongado la principal base enNicaragua de RB, cuando se construyeron losfundamentos de esta fuerte relación.Finalmente, debemos anotar las frustracionesdel proyecto NC13 al tratar de obtener el apoyogubernamental para educación de las

poblaciones indígenas de la Costa Atlántica. Elgobierno ha sido resistente a transferir recursosy dar control sobre tales asuntos a las RegionesAutónomas y ha habido mucha presióninternacional que lo ha obligado a reconocer losderechos legítimos y las necesidades educativasespeciales de las poblaciones indígenas del país.

Las relaciones entre los organismosgubernamentales y los proyectos aprobados porlas ONGNs no se han desviado de la norma dela mayoría de las ONGs internacionales. Existeclara evidencia de que, donde hay potencial,estos proyectos buscan fortalecer lasestructuras del gobierno a nivel municipal. Sinembargo, el potencial de éxito de talesiniciativas parece depender de la orientaciónpolítica del gobierno local y de los contactospersonales. Y aún en situaciones en las que elclima político es favorable, el gobierno localsimplemente puede carecer de recursoshumanos o financieros para ser una contrapartesignificativa. Esteli sobresale como unaexcepción basada en un compromiso ideológicomuy fuerte, mientras las ONGNs como CARE-Npueden distribuir recursos sustanciales a nivelmunicipal y generar algún involucramiento delgobierno local. Pero no existe una alianza sólidaentre las ONGNs y el gobierno de Nicaragua.Por el contrario, el actual gobierno liberal tienepoca simpatía por la comunidad internacional deONGs. En respuesta, las contrapartes de lasONGNs parecen aprovecharse de lasoportunidades para fortalecer las fuerzas de losgobiernos municipales.

5.5 Trabajando con la sociedad civil

Dado que la mayoría del Apoyo del PúblicoNoruego canalizado a través de las ONGNs esusado para for talecer tanto la comunidadnicaragüense de ONGs como sus actividades dedesarrollo, podemos concluir que en términosgenerales las ONGNs buscan trabajarconstructivamente con la Sociedad Civilnicaragüense. A pesar de los avances y energíasde los pasados cuatro o cinco años, la sociedadcivil en Nicaragua todavía es, de maneracomprensible, bastante débil y fragmentada. Noobstante, recientemente, la tragedia del

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Huracán Mitch dio un impulso inesperado a uninvolucramiento más efectivo de la sociedadcivil en el debate político nacional. Elestablecimiento tanto de la Coordinadora civilcomo del Consejo Nacional de PlanificaciónEconómica y Social (CONPES) comoinstrumentos para una mayor participación de lasociedad civil en la formulación de políticasnacionales, han constituido esfuerzos apoyadosdeliberadamente por los donantes para romperel férreo control del gobierno central sobre lasociedad nicaragüense. Pero éstas soninnovaciones muy recientes y ocurren en unaatmósfera que es fundamentalmente antagónicaa tal tipo de participación. Empero, los donantesinternacionales en Nicaragua están buscandoimponer una agenda de reforma institucionalque permita superar los excesos de un poderestatal sin control, la falta de “accountability”, elpatrocinio y las débiles instituciones públicas.Dentro esta estrategia, constituye un objetivoexplícito “empoderar” a la sociedad civil con elconocimiento y las habilidades para que puedaconvertirse en interlocutor central yresponsable del desarrollo de las institucionesnicaragüenses. La propuesta de trabajo es queen Nicaragua la “participación” de la sociedadcivil sea un ingrediente clave en los procesos detransición hacia nuevas instituciones. Hasta lafecha esta participación ha sido bastantelimitada, fuertemente controvertida y susresultados no están asegurados.

Dentro del anterior contexto, encontramos queexiste amplia, si no sustancial, evidencia de quelas ONGNs son conscientes de los procesoscríticos que se están desarrollando frente a ellasy que están buscando ofrecer su apoyo dondepueden. También hemos descrito anteriormenteel desempeño de las ONGNs en términos depromover procesos claves, como la“participación”, el “desarrollo organizacional” yla “construcción de capacidad”, verificándosehasta la fecha algunos logros útiles. Másespecíficamente, en Nicaragua la mayoría de lasONGNs involucradas en este estudio eraninterlocutores de los desarrollos de la sociedadcivil y los apoyaban en diferentes grados.Básicamente el apoyo de las ONGNs se da a dosniveles:

A nivel de intervenciones de desarrollo, dentrodel contexto del fortalecimiento comunitariomunicipal y la promoción de prácticasparticipativas y transparentes de proyectos. Losproyectos estudiados reflejan tanto laprofundidad del involucramiento de las ONGNsen desarrollo a estos niveles, como laimportancia que otorgan a la existencia yfortalecimiento de estructuras locales quesirvan de base para una participación másamplia. Tales procesos son, por lo tanto,altamente cualitativos, no siendo fácilesevaluarlos en visitas cortas. Las ONGNs y suscontrapartes también son actualmente débilesen sus habilidades para monitorear e interpretarestos procesos de participación comunitaria. Lamayoría de la gente con la que hablamos a nivelde los proyectos, fue elocuente sobre laimportancia de estos procesos cualitativos, peroles fue más difícil explicar los resultados entérminos de logros observados. Sin embargo,no tenemos duda de que el trabajo de CARE-N,RB, NPA, NL y SAIH y sus contrapartes hacontribuido positivamente al fortalecimiento dela sociedad civil nicaragüense, aunque todavíaexistan signos de interrogación sobre lasostenibilidad de tales iniciativas. Todo elproceso de “fortalecimiento” de las estructurasde la sociedad civil a nivel local esextremadamente frágil en Nicaragua, peroconstituye un trabajo que debe hacerse.

A nivel nacional, en términos delinvolucramiento de la sociedad civil en lasestructuras de diálogo nacional que losdonantes en particular están buscandofortalecer en Nicaragua. Comprensiblemente,las ONGNs son menos prominentes en estenivel. No obstante, su apoyo –junto con el deotras ONGs internacionales– a un número desus contrapartes ONGNics es valorado eimportante, frente a una clara oposición liberal aabrir las puertas del gobierno hacia laparticipación de la sociedad civil. ONGNicscomo CIEETS, CEPAD, ANDEN y DosGeneraciones y el sindicato agrícola UNAGtodos forman parte de una sociedad civil másamplia, la cual continúa buscando mayorpluralismo en la política nicaragüense, así comoun debate nacional más transparente. Estas

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ONGNs reconocen claramente la importanciade apoyar un desarrollo institucional másamplio y asumimos que continuarán haciéndolo,a medida que ajusten sus estrategias en lasintervenciones de desarrollo en el país.

La mayoría de ONGNics y ONGNs con quieneshablamos reconocen la naturaleza crítica de losprocesos que apoyan, pero también suvulnerabilidad en un contexto histórico dentrodel cual el poder ha sido un regalo de sucesivosgobiernos liberales o conservadores y elpluralismo no ha sido la norma. Actualmente,muchos de los ímpetus del involucramiento dela sociedad civil, en términos de recursos, sonapoyados e impulsados por donantes. El reto escómo alterar este equilibrio –sí es posible– deforma que las instituciones nicaragüensespuedan asumir plenamente su pertenencia.Realistamente, ésto tomará mucho tiempo. Lacomunidad de ONGNs que actualmenteconstituye la columna vertebral de la sociedadcivil todavía es bastante inestable, dependientedel apoyo externo y tiene problemas de“acauntabilidad”1. El escenario escompletamente impredecible y potencialmentehostil y uno debe admirar los esfuerzos de laspersonas e instituciones nicaragüenses queestán tratando de crear cambios estructuralesque puedan ofrecer alguna esperanza para unavida más segura.

5.6 Las ONGNs y la comunidad dedesarrollo más amplia en Nicaragua

Como parte del estudio, establecimos contactocon representantes de otras agenciasinternacionales en Nicaragua, tanto ONGscomo Agencias de Ayuda Bilateral. El propósitoera aprender acerca de las estrategias yenfoques para apoyar iniciativas de desarrolloen el país, contra las cuales pudiéramos evaluarel desempeño de las ONGNs. Noprofundizamos este análisis; fue más unacuestión de mirar uno o dos perfiles alternativosy el comparativo apoyo de las ONGNs. Sinembargo, quedamos un poco frustrados en

nuestros esfuerzos, debido a que una reuniónplaneada con varias ONGs internacionalescoincidió con una reunión extraordinaria de laUnidad de Coordinación de las ONGsInternacionales en Nicaragua, la cual había sidollamada en respuesta a un conflicto entre elgobierno y una ONG suiza. Aún más, resultómuy difícil establecer contacto con una ampliasección de Donantes Bilaterales en el país. Conésto en mente, por lo tanto, ofrecemos algunoscomentarios breves que añaden una dimensiónmás al estudio, sin estar realmente muyautorizados.

Dado que desafortunadamente el Estadonicaragüense y su economía son en granmedida dependientes del apoyo externo, hayuna presencia de donantes internacionalessiempre creciente en Nicaragua que amenazacon convertirse en un “Estado dentro delEstado”. En términos de las AgenciasBilaterales de Ayuda, hay una coherencia depuntos de vista, en gran medida construidaalrededor de los esfuerzos posteriores al Mitch,pero también en lo que parecería como unaplataforma común de los donantes con respectoa la reforma del Estado nicaragüense. Alrespecto, la mayoría de las Agencias Bilateralesde Ayuda y sus respectivas comunidades deONGs están de acuerdo sobre los objetivos ypropósitos generales de sus intervenciones, yéste es el caso en Noruega. También hay unaperspectiva compartida en términos del“control” que el gobierno nicaragüense buscamantener sobre la comunidad internacional deONGs y de sospechas sobre el nivel decorrupción en las estructuras administrativasdel Estado. Ciertamente, existe un lenguajecomún entre la comunidad de ONGs, que escompartido por las ONGNs. Ésto involucrapreocupaciones sobre la “accountability”, crearuna mentalidad de dependencia, una aparenteinhabilidad para lograr impacto sobre lapobreza, así como sobre una crítica necesidadde proveer una fuerza de “empoderamiento a lasociedad civil”, que actúe contra un Estadoineficiente y corrupto.

1) Accountability significa responsabilidad con el grupo social ante el cual se debe responder en los temas pertinentes

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El involucramiento de las ONGNs en Nicaraguaestá en línea con una fuerte tradición nórdica desolidaridad y apoyo popular al pueblonicaragüense y, desde 1979–1990, al gobiernoSandinista. Al respecto, las ONGNs y suscontrapartes nórdicas se han ganado unareputación en el país por su compromisoideológico, su enfoque equilibrado hacia lasiniciativas de desarrollo entre las acciones deproyecto y el apoyo político, y su habilidad paraconstruir muy buenas relaciones de trabajo consus colegas nicaragüenses. Es una fuerzahistórica de esta solidaridad pueblo a pueblo,que marca la presencia nórdica en Nicaragua yque fue muy notoria en las discusiones tanto conlas ONGNics como con otras ONGs. OtrasONGs internacionales tienen una presencia másdiscreta y localizada geográficamente o seconcentran en apoyar proyectos específicos.Algunas evaden claramente el contexto nacionaly prefieren concentrar sus energías en ayudar adesarrollar áreas, sectores o gruposparticulares. Pero en gran medida las ONGNsasumen una “visión nacional” de los asuntos dedesarrollo en Nicaragua y no consideran susintervenciones de proyectos como el únicopropósito de su presencia. La mayoría de lasONGNs visitadas durante este estudio, trataronde alcanzar algún tipo de equilibrio en su apoyoal desarrollo y de visualizar sus acciones desdela perspectiva más amplia del cambio social y nosolamente como resultados de proyectos.

5.7 El buen uso de los fondos públicos

Los fondos públicos demandan unaconfiabilidad (“accountability”) financiera y éstoestá en las mentes de los equipos de lasONGNs. Sin embargo, en un país lleno deasistencia para el desarrollo y en el cual el maluso de los fondos públicos se sospecha aún a losniveles más altos, es notoriamente difícilmantener seguridad sobre los fondos, los cualescon frecuencia pasan a través de diferentescanales antes de llegar a su destino final (dedesarrollo). En medio de la pobreza de la vastamayoría de nicaragüenses, el apoyo masivo defondos externos que está disponible en el paísrepresenta el mayor reto en términos de su usoapropiado. La “acauntabilidad” financiera es un

asunto que demanda cuidadosa atención, en lacual los donantes están usando diferentesmétodos de control financiero para asegurar suuso apropiado. Aunque existe poca evidenciaautorizada sobre la naturaleza o extensión delmal uso de los fondos de desarrollo,generalmente se cree que se encuentra bastanteextendido a los más altos niveles del gobierno yque también prevalece a nivel de las ONGs y dela ayuda bilateral. De hecho, algunosargumentarían que el gobierno nicaragüense ysu burocracia se caracterizan en gran medidapor el mal uso de los fondos y son responsablespor prácticas financieras corruptas que handado al país una reputación muy pobre frente ala comunidad internacional.

Dada la extensión y el nivel de suinvolucramiento, no es de sorprender quedurante los últimos 15 años las ONGNs enNicaragua también hayan tenido que enfrentarhasta un punto limitado problemas de manejofinanciero en un pequeño número de susproyectos. Aunque encontramos a las ONGNsabiertas y francas acerca de estas situaciones,debemos enfocar todo el asunto en perspectiva.De las ocho ONGNs que conjuntamente hansido responsables por un número mayor a cienproyectos y por el 80% del total de la ayudabilateral vía ONGNs solo durante el período94–99, encontramos dos ejemplos relativamenteserios de mal uso de los fondos públicosnoruegos por parte de las ONGNics. De éstosdos casos, uno parece haber sido bastante serioy constituye un caso de fraude prima facie. Eneste caso también tuvimos seriaspreocupaciones sobre el proyecto mismo yestamos bastante sorprendidos de que NORADhubiera estado de acuerdo en secundar unadonación de cuatro años sin una evaluacióncuidadosa de la primera fase. El otro caso,involucró un serio mal manejo financiero perono constituyó fraude, aunque fue bastanteirregular. En ambos casos las ONGNsinvolucradas tomaron las acciones remedialesnecesarias.

Durante nuestras discusiones con otrasONGNs, fue evidente que otros dos casostuvieron dificultades menores en el manejo

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financiero de los proyectos que estabanapoyando, pero ninguno de estos dos incidentesinvolucró sumas de dinero importantes y fueronen gran medida indetectables. Mas en los doscasos las ONGNs tenían razones parapreocuparse sobre los dos proyectosinvolucrados.

De manera similar a otras ONGsinternacionales, las ONGNs en Nicaraguaimplementaron un sistema estricto de controlfinanciero que es básicamente sensato y quedemanda cuentas trimestrales y también unaauditoria anual. En una mayoría bastante notoriade casos, este sistema asegura que los fondospúblicos noruegos se usen esencialmente parael propósito para el que fueron donados.Comprensiblemente, el rigor del sistema esaplicado más fácilmente cuando la ONGNreside en el país. Al respecto, cada uno de loscasos referidos involucró ONGNs que noestaban representadas en Nicaragua o que no loestaban al momento del mal manejo. Seráimposible montar un sistema de manejofinanciero completamente inmune al abusoexterno, a menos que sea tan severo que impidael trabajo normal de desarrollo. Las ONGNsparecen extremadamente conscientes de laimportancia de asegurar un manejo financierosensato de los fondos que suministran a susContrapartes nicaragüenses y de que éstastraten de asegurar su uso apropiado. Sinembargo, debemos entender el contextoextremadamente impredecible dentro del cualéstas operan y reconocer que probablemente esimposible precaverse totalmente contra su maluso.

5.8 Comentarios finales

Conjuntamente con las variables del proyectoevaluadas en el capítulo cuatro, las dimensiones

adicionales antes señaladas ayudan a completarla imagen del desarrollo contemporáneo de lasONGNs en Nicaragua. Proveen una positivaimagen general, aunque con algunas áreasclaras en donde podría for talecerse eldesempeño. La práctica de desarrollo no es unaciencia ni solamente una cuestión de insumostécnicos. Al respecto, es difícil ser crítico sobrela práctica sólida del desarrollo, a no ser que setrate de casos de clara y obvia incompetencia ode uso inapropiado. Fuera de un ejemplo muydebatible, no encontramos ejemplos deprácticas pobre en los proyectos, aunque huboun caso en el cual nosotros y la ONGN sentimosque la práctica tal vez había sido guiadaerradamente. En general, sin embargo, nopudimos obtener una imagen clara que nosllevara más allá de los logros y los resultadosinmediatos ni pudimos verificarconcluyentemente algunos de los objetivoscolectivos más amplios de las ONGNs Ésto sedebe a lo que consideramos sistemas de M&Einadecuados y a las demandas cuantitativas enlos informes de proyectos.

Si consideramos tres niveles en los cualesoperan las ONGNs –(a) intervenciones deproyectos, (b) apoyo institucional yorganizacional a las ONGNics y (c)fortalecimiento de la sociedad civilnicaragüense– podríamos argumentar que talvez es en el segundo nivel de actividad (b)donde existe la necesidad de reflexión y deacción. Las ONGNs son fuertes en apoyar losproyectos de desarrollo y también lasactividades de sus contrapartes a escala ampliay nacional. Aparentemente, empero, son menosconscientes de las áreas críticas del desarrolloorganizacional e institucional como apoyosfundamentales para que surja una sociedad civilnicaragüense fuerte, vibrante y organizada. Estadimensión mayor de su trabajo debe serreevaluada.

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6.1 Introducción

Mientras que los TR (Términos de Referencia)para esta evaluación se han enfocado en granmedida hacia aspectos operacionales sobre eldesempeño de las ONGNs en Nicaragua,inevitablemente tales pesquisas involucranasuntos más amplios sobre las ONGs comoactores de desarrollo. La situación de lasONGNs en Nicaragua es un microcosmos querefleja un número de debates más amplios sobrelas ONGs. Ésto incluye, por ejemplo, ladistinción entre la legitimidad pública y cívica delas acciones de las ONGs y la “autonomía” y“autoridad moral”, las cuales pueden estarcomprometidas por una mayor dependencia enlas billeteras públicas. Existe evidencia de quemuchas de las políticas de las ONGs, susprocedimientos y sus prácticas se han“estandarizado” dentro de marcos públicos.También es crítica la evidencia de un rolcreciente de las ONGs contratistas de fondospúblicos y de las consecuencias a largo plazo deesta dependencia. Aún más, debemos anotaruna semejanza del discurso que se construyealrededor del “partnership”, la “construcción decapacidad” y la “sostenibilidad” y que tiene tantola presunción de valores universales–partnership– como también sugiereestrategias de éxito a largo plazo. Asimismo, lasONGNs en Nicaragua provocan un debatealrededor de la distinción entre “necesidades” y“derechos” como enfoques a las intervencionesy el rol de las ONGs en tal escenario. Éstos yotros asuntos inevitablemente pasaron pornuestras mentes durante el ejercicio. Algunosde estos asuntos fueron tocados en la revisióndenominada ONGs como un Canal en la AyudaInternacional (Tvedt, 1997).

En términos de la entrega de insumosapropiados, mejorías visibles en las vidas deaquellos a quien se esperaba beneficiar einformes sobre actividades de proyectos, elbalance de esta evaluación sobre el apoyopúblico noruego y las ONGs noruegas que

trabajaron en Nicaragua entre 1994–1999 engeneral constituye un balance positivo.Ciertamente, encontramos muy poca evidenciasustancial sobre el uso de los fondos públicospor parte de las ONGs noruegas que pudieracausar alguna preocupación acerca de sudesempeño pasado o futuro. En general,encontramos niveles aceptables de desempeño,en gran medida relacionados con la entrega debeneficios específicos a la población objetivo ytambién con el logro de objetivos de desarrollo.Al mantener los sistemas y procedimientos quegobiernan las diferentes formas de acuerdosque pueden tener las ONGNs con la DCS deNORAD, la mayoría de ONGNs en Nicaraguahan reportado adecuadamente sus actividadessobre una base anual. Aún más, hay evidenciade que muchas de las ONGNs no limitan suinvolucramiento sólo al proyecto específicoapoyado financieramente, sino que tambiénbuscan ver su trabajo dentro del contexto másamplio de la sociedad civil y del desarrollo enNicaragua. El trabajo de las ONGNs parece sergeneralmente apreciado y en un número decasos altamente respetado. La comunidad deONGNs en Nicaragua –tanto aquellas que sonresidentes como las que realizan visitasregulares– ocupa una posición favorable frente ala de otros países y se aprecia su contribución aldesarrollo del país durante los últimos 20 años.Esencialmente, todo el Sistema de ApoyoPúblico Noruego a través de las ONGNs aNicaragua está trabajando suficientemente bieny en general los fondos son bien manejados yusados competentemente, sin desconocer loscomentarios de la evaluación de 1998 sobre laayuda bilateral noruega. Por lo tanto, ¿quénecesita cambiar en Nicaragua y de qué manerapodría mejorarse o fortalecerse la forma detrabajo actual de las ONGNs? Al formularnuestras conclusiones reconocemos que variosde los asuntos pueden referirse a la estructurageneral del Apoyo Público Noruego a lasONGNs y no simplemente a las ONGNs queactualmente trabajan en Nicaragua.

6 Análisis y Conclusiones

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6.2 El contexto cambiante de las ONGNs quetrabajan en Nicaragua

Parecería que todo el asunto de la ayudabilateral noruega a Nicaragua está en discusión.También somos conscientes de queactualmente están preparándose nuevasorientaciones sobre la asistencia de NORAD alas ONGNs y de que asimismo se estárealizando la reorganización interna de lagerencia de este tipo de asistencia. En talsituación, el asunto más crítico e incierto pareceser la reevaluación actual de la ayuda bilateralnoruega a Nicaragua. Aunque no disponemosde ninguna evidencia autorizada, parece que elgobierno noruego actualmente está revisando lacooperación Estado a Estado entre los dospaíses para los próximos años. Cualquiera quesea el resultado final de esta revisión,deberemos reflexionar sobre sus posiblesrepercusiones para el trabajo de las ONGsnoruegas que laboran en el país.

A corto plazo, las ONGs noruegas parecenprácticamente inmunes a cualquier decisión quese tome sobre la revisión Estado a Estado. LasONGs noruegas en Nicaragua han operado ensu mayor parte de manera completamentedesligada de la colaboración Estado a Estado.Hablando estrictamente, por lo tanto, no hayrazón para que sean afectadas por decisionesque se adopten durante la revisión sobre elApoyo Público Noruego a Nicaragua. En efecto,podría ser que a corto plazo el apoyo de lasONGNs a Nicaragua se aumente, con el fin deasegurar una “transición suave” frente acualquier cambio en las estrategias. Nossentimos confiados en que el músculo políticodel lobby de solidaridad noruego con Nicaraguaprobablemente prevendrá cualquier erosión dela posición de las ONGNs en el país. Se podríandar argumentos sólidos para sustentar que lapresente situación en Nicaragua hace que ahorasea más importante que nunca que las fuerzasprogresivas en el país reciban apoyo a través delas ONGNs. Las ONGNs se han convertido enapoyos claves para algunos de los mayoresactores de la sociedad civil en Nicaragua y esinconcebible que este apoyo pueda retirarseabruptamente. Empero, no estamos sugiriendoningún aumento sustancial de la ayuda bilateral

a través de las ONGNs. Mientras no tengamosuna evidencia precisa, sentimos que el apoyopúblico noruego en Nicaragua a través de lasONGNs probablemente ha alcanzado su límitesuperior y que existe una capacidad futuralimitada para absorciones sustancialeseficientes de recursos adicionales.

Finalmente, debemos anotar que durante el2001 en Nicaragua se celebrarán las eleccionespresidenciales, con todas las inevitablesincertidumbres que un cambio político puedetraer. Es de conocimiento común que, aunque lamayoría no son abiertamente políticas, muchasde las ONGNs sí simpatizan con el partidoSandinista y sus valores originales. Laselecciones están muy cercanas y existe laposibilidad de que los Sandinistas retornen alpoder. Si tal cosa ocurre, tendría importantesconsecuencias para las ONGNs en Nicaragua yserá crítico mantener un equilibrio entre eldeseo de proveer apoyo y la habilidad paraentregar tal apoyo efectivamente. Más aún, lapróxima elección podría tener importantesconsecuencias para las ONGs nicaragüenses enparticular y para la sociedad civil en general.Tanto el gobierno noruego como las ONGNsapoyan iniciativas que fortalezcan unademocracia más pluralista en Nicaragua,dotándola con “accountability” y accionessignificativas que puedan atacar la endémicapobreza del país. Por esta razón, muchas de lasONGNics sienten que la elección podría ser elevento más crítico desde 1979, pudiendo tenerun impacto muy profundo, positivo o negativo,sobre los procesos que los donantes han estadoimpulsando en relación con el pluralismo y elbuen gobierno.

6.3 La estructura y manejo del apoyo delas ONGNs en Nicaragua

(a) El tipo y nivel actual del involucramiento delas ONGNs en Nicaragua aseguran pluralidad yamplio apoyo, así como la incorporación demuchos de los sectores de la sociedad noruega.La falta de foco concomitante probablementeimplica que por ejemplo la eficiencia, laefectividad y el impacto del Apoyo PúblicoNoruego sean menores del que tendrían si las

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actividades de las ONGNs estuvieran menosdispersas y más enfocadas alrededor de unaserie de temáticas comunes. Sin embargo, elDepartamento de la Sociedad Civil no tiene lacapacidad de proveer un apoyo técnico efectivoal gran número y la amplia gama de proyectosde las ONGs que están actualmente siendoapoyadas en países como Nicaragua ni tampocodemandan mayor coherencia de enfoque.Crecientemente, se reconoce que la promocióndel desarrollo socioeconómico efectivo y delcambio requieren una buena mezcla deconocimientos, enfoques, capacidad yexperiencia. Ésto constituye un llamado paraque se concentren las estrategias, esfuerzos yrecursos en cualquier contexto. No obstante, lafalta de coordinación –y aún la falta deinformación adecuada sobre quién hace qué–significa que no se están alcanzando lasposibilidades de sinergia entre las actividadesde las ONGNs en Nicaragua. Nos referimos a lacoordinación dentro del sector de las ONGNsen Nicaragua y no a la coordinación entre lasONGNs y cualquier programa oficial bilateral.

Esto, claro está, es un asunto delicado y no nosgustaría minar la autonomía individual de lasONGNs. No obstante, nos sentimos impactadospor una muy notoria falta de “cooperación”entre las ONGNs en Nicaragua y –a pesar derecibir fondos de una misma fuente– la completafalta de contacto entre ellas, a excepción de lasreuniones periódicas de coordinación citadaspor la Embajada. En general, encontramos quelas ONGNs comprensiblemente visualizan esteasunto de la “coordinación” en el sentido de quetiene un potencial que podría debilitar suautonomía e independencia para la acción. LasONGNs claramente hacen la equivalencia entre“coordinación” y control y el peligro de que surelación se incline demasiado en dirección aNORAD. Tal vez no sea una cuestión de“control” y sí en cambio mucho más unacuestión de tratar de extraer el máximo impactono solamente del trabajo individual de lasONGNs sino también del apoyo colectivo delsector ONGN en Nicaragua. Debido a quemuchas de las ONGNs en Nicaragua trabajansobre temas comunes en las mismas áreasgeográficas, la noción de coordinación es

razonable. Constituiría un reto para las ONGNspero uno que consideramos se inscribe dentrode los intereses por maximizar su impacto enNicaragua.

¡O la “coordinación” entre las ONGNs enNicaragua es un asunto a considerar o no lo es!La posición de NORAD al respecto –como laagencia de gerencia– necesita ser más clara. Sise considera que se pueden obtener beneficiosclaros y positivos de una mayor coordinaciónentre las ONGNs en Nicaragua, ¿por qué no seha actuado en este sentido? Se podríaargumentar que la falta de coordinaciónactualmente existente dentro del sector de lasONGNs en Nicaragua no es la mejor forma deasegurar el retorno máximo del 43% de la ayudabilateral –si eso es lo que se consideraimportante. También es necesario encontrar unequilibrio entre la eficiencia pública y laautonomía de las ONGNs, y a este respecto sóloes justo que MFA o NORAD sean quienestomen las directrices sobre los asuntos.

(b) Es claro que hasta la fecha se ha concedidopoca consideración seria a examinar las formasen las cuales puede alcanzarse un mayor “valoragregado” en términos del apoyo públiconoruego general en Nicaragua. De hecho, nossentimos impactados por la falta de iniciativas alrespecto. Esencialmente, hay dos programasque reciben el apoyo público noruego enNicaragua –el Programa Bilateral Estado aEstado y el de las ONGNs– y parecería queoperaran en dos mundos completamentediferentes. En tales circunstancias, es razonableasumir un mínimo de relación decoordinación/cooperación/relación entreambos. Pero éste no es el caso en Nicaragua. Enefecto, encontramos una situación casi opuestaen el sentido de que ambos lados parecen haberacordado no conceder ningún vigor al asunto. Siesa es la posición oficial, entonces nuestroscomentarios son irrelevantes. En efecto, tal vezsería el camino más sabio, dadas las dificultadesintrínsecas en la coordinación de programasque provienen de direcciones tan diferentes. Sinembargo, en nuestros Términos de Referenciase sugiere que hay una preocupación por esteestado de cosas.

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No estamos tratando de sugerir que las ONGNsen Nicaragua sencillamente se vuelvansubcontratistas de NORAD. Por el contrario,sentimos que debe realizarse un esfuerzo másconcertado por examinar los caminos mediantelos cuales las ricas experiencias de las ONGNsen Nicaragua puedan estar disponibles –cuandosea apropiado– para nutrir el programa de ayudabilateral. Pero mientras que puede haber ciertacoincidencia de los programas y enfoques de lasONGNs en Nicaragua, no hay una estrategiacomún en términos de asuntos prioritarios oconcentración geográfica. El resultado es uncalidoscopio de estrategias, prioridades,superposiciones y enfoques que hace muy difícilretroalimentar un componente con otro en elprograma de ayuda bilateral. Cualquierprograma de desarrollo necesita mantenerseinformado y consiente sobre los cambios y lasnuevas iniciativas y compartir los conocimientossólo puede ser benéfico. Este compartir podríabasarse, por ejemplo, en áreas temáticas,prioridades geográficas de desarrollo o asuntosestratégicos emergentes relacionados con eldesarrollo en Nicaragua. En este momento,nadie parece tener un punto de vista informadosobre el potencial que puede obtenerse de este“compartir” entre los diferentes actoresinvolucrados en el Apoyo Público Noruego aNicaragua –Estado a Estado o entre lasONGNs– y sentimos que debe explorarse concierta energía. La situación actual de rechazobenigno puede estar soslayando algunasiniciativas potencialmente muy interesantes.

Un área en la cual las ONGNs podrían serpotencialmente más activas en Nicaragua es laformulación de una Política de Ayuda BilateralNoruega al país. Sin embargo, parecería que lasONGNs no tienen un rol mayor en esteejercicio. En efecto, se está preparando undocumento sobre estrategia de país paraNicaragua pero las ONGNs, aun siendoresponsables por una parte considerable de laayuda bilateral, no parecen muy involucradas enla elaboración de este documento. Las ONGNsson par te de la ayuda bilateral noruega aNicaragua y aún así no juegan ningún rol en laformulación de la política. Parecería queNORAD usa el programa de las ONGs noruegas

para consolidar su posición en Nicaragua, peroahora que hay un Programa Bilateral de Ayuda,las ONGNs no han sido involucradas más. Éstaes una situación infortunada, ya que en lasdiscusiones notamos que varias de las ONGNstienen comentarios interesantes y relevantessobre el contenido del programa de ayudabilateral noruego a Nicaragua. De hecho,argumentaríamos que varias de las mayoresONGNs –por ejemplo NPA y RB– tienen mayorexperiencia en el país que NORAD y podríanhacer contribuciones muy útiles a la estrategiade ayuda bilateral noruega. Sin embargo, pareceque NORAD no tiene la política de buscar elapoyo y los puntos de vista de estas agencias dedesarrollo muy experimentadas.

(c) En relación con lo mencionado, unimportante asunto adicional que debemosconsiderar es el rol y la capacidad del equipo dela Embajada Noruega en Nicaragua para jugarun rol más proactivo en moldear el programabilateral de ayuda y manejar la estrategia quebusca for talecer las contribuciones de lasONGNs. Sobre este último asunto, el rol actualde la Embajada, aparte de su papel en el procesode aprobación de proyectos, es mínimo y engran medida pasivo y reactivo. Esencialmente,la Embajada tiene muy poca idea sobre lasONGNs, su trabajo y su desempeño enNicaragua y ésta constituye una muy pobreposición para desempeñar un rol más proactivo.En efecto, la Embajada se encuentra en unaposición poco envidiable y tiene pocos recursospara “manejar” un programa sustancial de ayudabilateral y una guía poco clara sobre lo quepodría implicar un rol más proactivo. Mientraslas relaciones entre las ONGNs y la Embajadaparecen buenas y sus reuniones trimestrales seconsideran útiles por ambos lados, las ONGNscarecen del fuerte apoyo técnico que deberíaproveerse realistamente en un programabilateral de ayuda. Claro está que las ONGNscasi con certeza reaccionarían cautelosamentefrente a una capacidad técnica más fuerte porparte de la Embajada, por miedo a que éstagolpee su propia autonomía y este temor debetenerse en cuenta. Actualmente, la Embajada notiene el equipo humano para jugar un rol mástécnico y proactivo y, por lo tanto, este asunto

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podría terminar en este punto. Pero el actual rolde acompañamiento benigno resulta en una faltade visión técnica detallada de una partesustantiva del programa de ayuda bilateral.Como un componente importante del programabilateral noruego de ayuda a Nicaragua, lasONGNs carecen de un apoyo técnico colectivo yclaro que pueda asegurar que, mientras cadauna de ellas pudo desarrollar un programa clarode actividades de acuerdo a sus propias áreas deinterés, pueda hacer la mayor contribución alprograma bilateral de ayuda.

(d) Finalmente, esta evaluación nos ofrece laoportunidad para mirar de cerca –y en unsentido genérico– las relaciones entre lasONGNs y NORAD y los procedimientos quegobiernan el ciclo de los proyectos. Estasrelaciones y procedimientos en su mayor partese realizan en Oslo pero sus consecuencias sesienten en Nicaragua. Aún más, entendemosque próximamente pueden presentarse cambiosen los procedimientos que gobiernan lasrelaciones entre las ONGNs y NORAD. Demanera positiva, la mayoría de las ONGNsdieron la bienvenida al estilo poco controladorde gerencia de DCS y al hecho de que lossistemas actuales fortalecen más que amenazansu independencia y autonomía para la acción. Enparticular, los acuerdos marco y de programaofrecen un nivel aceptable para el ciclo delproyecto. Parecería no haber existido una grancantidad de contacto entre DCA y las ONGNsdespués de aprobado un ciclo de proyectos,aunque se da la bienvenida a las reunionestemáticas de tipo general porque permitendiscusiones más amplias. Esencialmente, lasONGNs están contentas de mantener a DCA acierta distancia y, a su turno, DCA parececontento de que las ONGNs estén en capacidadde completar sus transacciones anuales con unmínimo de problemas.

Por el lado negativo, inevitablemente lasONGNs están preocupadas por lo queconsideran una serie de cargas administrativascrecientes asociadas al ciclo del proyecto. Enparticular, algunas etapas se consideran comolas más onerosas:

• El ciclo anual de las aplicaciones deproyectos es repetitivo y muy demandante

• El proceso anual de elaboración delpresupuesto también es bastante extenso yse vuelve tedioso y repetitivo

• La falta de cualquier contacto sustancial conNORAD, por ejemplo, sobre asuntos depolítica

• La persistente focalización de NORAD anivel de proyectos y su carencia de voluntadpara explorar la imagen más general a nivelde programas

• Los informes continuos son claramenterepetitivos y parece que añaden poco alconocimiento sobre el desempeño de lasONGNs

• El hecho de que el apoyo al proyecto estéatado a la Corona Noruega y no al DólarAmericano. Esta política fue ampliamentecriticada por las contrapartes de las ONGNsen Nicaragua y es responsable de una granpérdida de ingresos cuando las tasas decambio fluctúan, ya que la mayoría de suscostos están calculados en DólaresAmericanos.

Tal es el cúmulo de involucramiento de ONGNsen Nicaragua que NORAD es completamenteincapaz de hacer algo más que asegurar entérminos generales que las ONGNs y susproyectos sigan su curso normal. Al respecto,parecería que hay poco tiempo para el controlde calidad o la verificación en campo, con elresultado de que varios proyectos se prolonganpor un mayor periodo, cuando un examendetallado bien podría recomendar lo contrario.Sin embargo, parecería que NORAD no searrepiente de demandar informes repetitivos ypesados. Aún más, mientras parece que lospresupuestos están disminuyendo, no sucede lomismo con las demandas de reportes por partede NORAD. Al respecto, NORAD pareceríaatrapado en una camisa de fuerza administrativade la cual no puede escapar. No todas lasONGNs en Nicaragua son iguales y tienen

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diferentes tipos de acuerdos con NORAD. Peroun coro de críticas se hizo bastante generalizadoy no hay duda de que el sobredemandantesistema actual y los controles administrativos nocontribuyen a la efectividad de las ONGNs enNicaragua. Por el contrario, han causado quemayoría de ellas asuman un punto de vistacortoplazista, orientado hacia los resultadossobre su trabajo, el cual no les permite explorarotro tipo de opciones. Es infortunado constatarque algunas de las ONGNs bien establecidas,técnicamente competentes y potencialmenteinnovadoras están sometidas a este ciclorepetitivo de informes cuantitativos, mientraspodrían estar jugando un rol más imaginativodentro del contexto del programa bilateralgeneral.

Finalmente, debemos recordar que lo que afectaa las ONGNs eventualmente será pasado a susContrapartes en Nicaragua. Aquí también elcoro fue universal y en algunos casos con unanota amarga. Algunas de las ONGNics sientenque las ONGNs están siendo sobredemandadasen lo que se les solicita y están cansadas de lanecesidad continua de informar o deproporcionar información o datos adicionalespara diferentes encuestas sobre ONGNs.Aunque las ONGNics en general fueronbastante elocuentes sobre sus relaciones consus contrapartes ONGNs, se mostraron menospositivas sobre asuntos relacionados con lospresupuestos, los sistemas de reporte y las tasasde cambio. Efectivamente, en el mundo delinvolucramiento masivo de donantes enNicaragua, admiramos el tono positivo de lasONGNics con quienes nos encontramos. Comoun principio básico, NORAD debiera notar quelas ONG ubicadas dentro de un país–en estecaso las ONGNs localizadas en Nicaragua– sonquienes llevan sobre sus hombros el peso de laimplementación de los proyectos y, sin dejar detener en cuenta su responsabilidad en el manejode los fondos públicos, se deberían buscaractivamente formas de reducir esta sobrecarga.

6.4 El balance sobre el desempeño de lasONGNs en Nicaragua

Nuestra evaluación general del desempeñosobre desarrollo de las ONGNs en Nicaragua espositivo en general en lo que se refiere al uso delos Fondos Públicos noruegos. En muchasformas no es muy diferente al desempeñogeneral de varias de las contrapartes europeasque actualmente trabajan en Nicaragua. Haysimilitudes muy notorias en el contenido, elenfoque y la práctica de desarrollo entre variosde los mayores grupos de ONGsinternacionales en el país y, particularmente,entre aquellos que derivan su apoyo de fondospúblicos. Nuestra evaluación fue muy generalpara poder hacer comparaciones detalladasentre los desempeños respectivos de ONGNsdiferentes –y sería inadecuado hacer estascomparaciones. El contexto nicaragüense esmuy demandante y todas ellas tienen sus masesy sus menos, aunque hay dificultades dedesempeño más notorias en las ONGNs máspequeñas, que tienen una base menos fuertedentro del país. Tal vez estaríamos un pocodudosos sobre el apoyo continuado a uno o dosde los proyectos, pero ello constituye una tasaperfectamente aceptable. ¡Después de todo, lasONGNs son los mayores conductos de la ayudabilateral noruega! También debemos anotarque, aparte de CARE, esencialmente estamosjuzgando el desempeño de las contrapartes delas ONGNs, siendo que la mayoría de lasONGNs tan sólo son unas de los muchosdonantes de sus contrapartes.

De manera abrumadora, las ONGsinternacionales en Nicaragua han sido forzadasa proveer servicios de desarrollo que elGobierno nicaragüense es incapaz desuministrar. En ésta situación y dentro delcontexto de pobreza endémica, la agenda dedesarrollo internacional de las ONGs en granmedida está dictada por las necesidades de lapoblación. Comprensiblemente, las ONGNssufren la misma presión. Si dividimos la matrizde los proyectos en dos, el perfil general de los15 proyectos ilustrativos estudiados nosmuestra cier to sesgo hacía la entrega deservicios básicos –NC 4, 5, 6, 8, 12, 13, 14 y 15–aunque en varios de estos proyectos hay

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marcados elementos de un desarrollocomunitario más amplio y de capacitación. Losotros proyectos encajan más dentro de unaperspectiva de capacitación, democratización ydesarrollo organizacional más amplia, con elobjetivo último de fortalecer algún aspecto de lasociedad civil nicaragüense. En general, el perfilsugiere un equilibrio útil entre la necesidad dellenar las necesidades inmediatas y elfor talecimiento de aquellos grupos einstituciones que desempeñan un rol en lasociedad civil nicaragüense. Sin embargo,debemos recomendar que las ONGNs yNORAD examinen caminos para fortalecer enciertas áreas el desempeño de las ONGNs enNicaragua:

Apoyar, cuando sea apropiado, el desarrolloorganizacional de las Contrapartes de lasONGNs. Notamos que poco de este tipo deapoyo es ofrecido sistemáticamente a lasONGNics y sospechamos que varias de ellaspodrían beneficiarse de algún apoyo para suspropias estructuras.

Creemos que las ONGNs en Nicaragua podríanexaminar benéficamente su programa y trabajoen proyectos, en términos de las lecciones eimplicaciones que tienen para las políticas yprácticas futuras. Algunas de las ONGNsparecen conscientes de la importancia detrabajar en “abogacía” a nivel nacional. Perotambién es importante usar una buena prácticacomo medio para promover el cambio adiferentes niveles del gobierno.

Como muchas de las ONGs que reciben apoyopúblico sustantivo, las ONGNs están ligadas arequerimientos de presentar reportes por partede sus agentes bilaterales. Somos conscientesde que a este respecto hay cambios pendientesy esperamos que puedan conducir a un mejorequilibrio entre la cantidad y la calidad. En otrosapartes hemos comentado la naturalezageneralmente limitada de los sistemas de M&Ede las ONGNs. Al respecto, debemos subrayarla urgente necesidad de alterar radicalmentetoda la base de estos sistemas para hacerlos mássensibles al desarrollo y al cambio, dejando devisualizarlos simplemente como el medio para

satisfacer las demandas públicas de reportessobre su progreso.

Muchas de las ONGNs en Nicaragua sonmotivadas por un compromiso solidario con elpueblo nicaragüense y un deseo de responder anecesidades evidentes. Éstos son motivosvaliosos, críticos para un desempeño enérgico.No obstante, nos impresionó la falta deestrategia en buena parte de su trabajo. Por ellono sólo significamos una estrategia en el ampliosentido de sus programas nacionales, sinotambién en términos de variables de desempeñoclaves, tales como el “género” y la“democratización”. Actualmente las ONGNs enNicaragua en su mayor parte están compelidaspor las demandas de sus ciclos de proyectos. Enel inestable ambiente de Nicaragua se vuelveimportante el “pensamiento estratégico”.

Finalmente, sugeriríamos que para lograr elmáximo impacto y sinergia entre proyectosapoyados por ONGNs, NORAD y las ONGNsdeberían estudiar conjuntamente el asunto delámbito geográfico de las iniciativas dedesarrollo apoyadas por las ONGNs enNicaragua. No disponemos de un cuadrocompleto del ámbito actual, pero sospechamosque hay muchas superposiciones y algunaduplicación, particularmente en elcentro–occidente del país. En contraste, esrelativamente modesto el involucramiento de lasONGNs en la región de la Costa Atlántica.

Las ONGNs en Nicaragua, comprensiblemente,están compelidas por la necesidad deimplementar efectivamente y reportaradecuadamente el sustancial dinero público quereciben para el desarrollo. De manerainevitable, por lo tanto, estas dos tareas tiendena tener prioridad sobre cualquier otra acción.Aunque el ingreso y los recursos son insumoscríticos, también pueden con frecuenciasobreponerse a cualquier otra práctica dedesarrollo, particularmente si son acompañadaspor demandas de informes estandarizados.Varias de las ONGNs en Nicaragua pareceríanhaber alcanzado un equilibrio entre susobligaciones contractuales y su habilidad por

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innovar y revisar críticamente su práctica, perootras no lo han hecho.

6.5 Resumen sobre los principales logrosde las ONGN en Nicaragua

Concluimos nuestra evaluación preguntando alas ONGNics y las ONGNs cuáles sentían queeran los logros mayores de las ONGNs, entérminos del trabajo que desarrollaron durantelos últimos cinco años. Al respecto, pareceríaque existen cuatro áreas en que tanto lasONGNs como las ONGNics creen que lasONGNs han hecho una contribución notable aldesarrollo de Nicaragua:

El for talecimiento del sector de las ONGsnicaragüenses, específicamente, y de lasociedad nicaragüense en general, en términosde promover un mayor pluralismo en el sector yde que pueda hacer las veces de fuerza contrabalanceante en relación con el poder del Estado.Este trabajo ha involucrado la construcción deorganizaciones democráticas a nivelcomunitario, la construcción de capacidad y la“accountability”. Ciertamente, estos temasabarcan mucho del trabajo apoyado por lasONGNs en Nicaragua y se puede suponerrealistamente que durante una década estetrabajo tuvo un impacto notorio. Debe anotarse,empero, que las ONGNs han estado másinvolucradas con el sector de ONGs enNicaragua y menos con la sociedad civil engeneral. Y también que probablemente hahabido un sesgo Sandinista en su trabajo.

El fortalecimiento de la posición de la mujernicaragüense dentro de las iniciativas dedesarrollo. Las ONGNs sienten que hanasegurado consistente y sistemáticamente quesus iniciativas de desarrollo incluyan tantomujeres como hombres y que sean la base paraunas relaciones más equilibradas entre losgéneros. Observamos suficiente evidencia de lainclusión de mujeres y niñas en los beneficiosde las iniciativas de desarrollo Sí todo estetrabajo ya realizado ayuda al empoderamientode las mujeres –tal y como se sugiere– es otroasunto y está por encima de las posibilidades deesta evaluación estudiarlo. Empero, existe

fuerte evidencia de que las ONGNs y susContrapartes han buscado activamente (yexitosamente) promover los intereses ydefender los derechos de las mujeres y niñasnicaragüenses.

El uso sistemático por parte de las ONGNs desus experiencias nicaragüenses para promovervínculos entre las Organizaciones Populares enNoruega con organizaciones similares enNicaragua. Al respecto, varios de los sindicatosnoruegos, los Grupos de las Iglesias y losGrupos de Solidaridad tienen vínculos activoscon sus Contrapartes nicaragüenses endiferentes sitios del país. Por muchos años talesvínculos fueron muy activos, con intercambiosen ambas direcciones. Sin embargo, hay lasensación de que la era de la solidaridadnoruega-nicaragüense puede estar acercándosea su final, en la medida en que las nuevasgeneraciones están más distantes de los eventosque dieron origen a la solidaridad. Pero estascircunstancias cambiantes no disminuyen enmodo alguno los logros positivos de talesvínculos durante la década de los 90s.

La promoción de enfoques y metodologíaalternativos para intervenciones de desarrollo.Las ONGNs se aliaron sistemáticamente amovimientos que apoyaron enfoques menoscapitalistas para el desarrollo económico y, encambio, ayudaron a estimular formasalternativas de producción agrícola, por ejemplolas cooperativas. En respuesta a la agendaneoliberal de ajuste estructural, impuesta enNicaragua desde los primeros años de la décadade los 90, las ONGNs han apoyado los esfuerzosde la sociedad civil por promover formasalternativas de desarrollo basadas en laparticipación de la comunidad y en lasostenibilidad. Aún más, algunas de las agenciasespecializadas, como Redd Barna, sin duda hanejercido una influencia enorme, junto con suscolegas de Save the Children, en promoverradicalmente una visión sobre la niñez y sudesarrollo en Nicaragua. También NCA, hatenido un claro y notable efecto a través de losaños en la organización, liderazgo y trabajosobre el desarrollo de varias ONGNics, el cualprobablemente ha fortalecido sus habilidades

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para alcanzar una perspectiva sobre su trabajoen desarrollo.

Los logros gruesos señalados –como essugerido por una gama de ONGNics, variosinformantes y las ONGNs– representan unamanifestación del rol y del desempeño de lasONGNs en Nicaragua durante la ultima décadao más. Aunque probablemente se podríacuestionar la fuerza de los primeros dos logros,ciertamente debemos reconocer la validez delos otros dos.

6.6 El Escenario futuro del trabajo de lasONGNs en Nicaragua

En primera instancia, debemos resaltar quepocas de las ONGNs disponen de documentosde estrategia de país para su trabajo enNicaragua que sirvan para brindar una visiónsobre sus intensiones y expectativas futuras. Lamayoría están totalmente inmersas en lasactividades cotidianas de proyectos y en lasdemandas formuladas tanto por NORAD comosus Contrapartes ONGNics, por lo queparecerían quedar con poco tiempo para elpensamiento y la planeación estratégica. Sólolas ONGNs mayores tienen o estándesarrollando esta visión de largo plazo, al pasoque las pequeñas están más concentradas enasegurar el trabajo de los proyectos que apoyan.Aceptamos, por supuesto, que en el mundoimprevisible de la práctica del desarrollo enNicaragua este pensamiento estratégico seencuentra sujeto a la influencia de muchosfactores externos. Sin embargo, por esta razón–y sólo por el hecho de que muchas de lasONGNs han estado haciendo la misma labor enNicaragua por más de una década– debemosreconocer que es un ejercicio útil para lasONGNs pensar y evaluar los retos que podránenfrentar durante los próximos 5. Con base ennuestras discusiones, presentamos cuatro áreas–sin ningún orden de significado particular – enlas cuales sentimos que las ONGNs enNicaragua enfrentarán los mayores retosdurante los próximos 5 a 10 años:

Claramente, la dirección futura del Programa deAyuda Bilateral Noruego tendrá mayores

implicaciones para las ONGNs en Nicaragua. Alrespecto, entre más rápido se resuelva estasituación incierta, mejor. Aún más, la aparentereducción de los fondos disponibles para lasONGNs en Nicaragua limitará severamente susacciones y causará que deban elegir entrecursos de acción alternativos. Finamente,debemos subrayar que los sistemas gerencialesy administrativos que están en la base del apoyobilateral a las ONGNs se han convertido en unsistema excesivamente sobrecargado. Estos sontiempos inciertos para las ONGNs enNicaragua, tanto en términos de laimpredictibilidad del gobierno nicaragüensecomo por las incertidumbres que rodean lapolítica futura de sus propios gobiernos. Pero,por otro lado, una reducción de los fondosdisponibles para las ONGNs en Nicaraguapuede traer consigo una discusión seria sobrelas prioridades y enfoques en esta nuevasituación de recursos declinantes.

Un reto mayor será mantener el “momentum”del trabajo sobre desarrollo, de cara a losproblemas estructurales y ante la inhabilidadpara lograr un impacto sustancial sobre las vidasdel 80% de los nicaragüenses que viven en lapobreza. A pesar de los esfuerzos masivosnacionales e internacionales realizados durantelas dos décadas pasadas y de la persistencia de“islas de pobreza”, la mayoría de las iniciativasde desarrollo se enfrentan a un sistemadesigual, corrupto y en gran medida sostenidopor el apoyo externo. En estas circunstancias, elmantener este “momentum” se convierte en unreto mayor. Las ONGNs y sus Contrapartesestán involucradas en el área, extremadamentedemandante, de promover el cambio encircunstancias en que los funcionarios cambian,los equipos se mueven, las comunidades sonesencialmente conservadoras y pueden tenermuchas reticencias, lo que hace que, aún congrandes esfuerzos, poco parece cambiar.Después de más de una década de trabajar eneste ambiente, las ONGNs y sus Contrapartestienen que tratar de mantener el momentum dedesarrollo y las energías de sus equipos. Uncrédito a su favor es que las dos partesreconozcan la importancia de ésto.

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Otro reto para las ONGNs en Nicaragua serefiere a sus estrategias de desarrollo y a suenfoque en una situación de problemasaparentemente invencibles. Este también es unasunto crítico y subraya las debilidades de todoel programa bilateral de ayuda noruega aNicaragua a través de las ONGNs. Esteprograma enfatiza en el desembolso de fondos yen una “accountability” financiera, pero pareceincapaz de apoyar o monitorear el desarrollotécnico de los programas. Encontramos quevarias de las ONGNs estaban buscando unaguía, en términos de enfoque y metodología. Enesencia, mientras que las ONGNs y otrasagencias de desarrollo definitivamente hanaliviado la pobreza de muchos nicaragüensesdurante una década de esfuerzo comprometido,no han tenido la esperanza de lograr un impactoen términos de reducir la pobreza. Muchasagencias de desarrollo en el país enfrentan eldilema de qué hacer en tal situación. Porejemplo, ¿deberían las ONGNs tratar dedivorciarse más de las intervenciones directasen proyectos y enfatizar más el “lobbying” y la“influencia política”? Esta opción podría resultarmuy difícil en una situación en la cual losdonantes tienden a demandar resultadosconcretos. Aún más, ¿no es este el momentopara esforzarse sustancialmente en fortalecerlas organizaciones de la sociedad civil como unpoder equilibrante contra un Estado ineficiente?Más concretamente, ¿no es éste el momentopara cambiar el equilibrio en la producción deresultados, reorientándolo hacia la promocióndel cambio? Las ONGNs en Nicaragua tambiénpodrían aprender mucho acerca de un enfoquede derechos, en oposición a un enfoque denecesidades para el desarrollo de lasintervenciones. En suma, sería desafortunadoque las ONGNs en Nicaragua no fuesenestimuladas a experimentar metodológicamentey a cambiar su enfoque del desarrollo centradosolamente en los “resultados”, visualizando másbien su contribución al cambio social. Elincremento de esfuerzos de desarrollo máslocalizados podría consolidar más el rol de lasONGNs en relación con algunas de las fuerzasmás poderosas que determinan el desarrollo delpaís.

Finalmente, hay un escenario posible en el cualaumentaría la hostilidad del Estadonicaragüense hacia las actividades de las ONGsy, similarmente, una corrupción endémica quepodría poner en peligro las bases del trabajo delas ONGNs. Con su red masiva de serviciosorientada a intervenciones de desarrollo, tantolas ONGNics como las ONGs internacionalesjuegan un rol crucial en mantener un límite a loslevantamientos sociales potenciales enNicaragua, en la medida en que satisfagannecesidades básicas. ¿Por cuánto tiempo podrácontinuar esta situación, si el Estado y suestructura asistencialista se oponen a promoverel tipo de cambios y comportamiento que lasagencias de desarrollo están buscando? Laspróximas elecciones pueden ser cruciales.Cualquiera que sea su resultado, la comunidadinternacional –y las ONGNs– pueden verseforzadas a revisar dramáticamente susestrategias con relación a Nicaragua.

Los retos ayudan a mantener la dinámica de lapráctica de desarrollo y es importante que elproceso continuo de evaluación-reflexión-ajustehaga parte del trabajo de todas las agencias dedesarrollo. En este momento, tal dinámica no estotalmente evidente en las ONGNs enNicaragua. Aún así, podemos argumentar queen tal contexto ello resulta todavía más critico.Buscar promover el cambio social en uncontexto como el nicaragüense constituye unreto mayor en sí mismo y es vital que lasONGNs tengan permanentemente estaperspectiva en sus agendas e, igualmenteimportante, que el sistema les permita hacerlo.

6.7 Recomendaciones

1. Dada la naturaleza y la profundidad delcompromiso actual tanto de las ONGNscomo del Programa de Ayuda Bilateral aNicaragua y el hecho de que el país tiene unestatus infortunado como uno de los paísesmás pobres del mundo, debemosrecomendar que las ONGNs en Nicaraguaexaminen un enfoque menos operativo ymás estratégico y “visionario”. Tal examenpodría servir como un microcosmos de losdilemas y retos de las ONGs apoyadas

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públicamente y que trabajan en paísesdonde se manifiestan tales problemasestructurales, difíciles de afrontar. Hacemosesta recomendación debido a que sentimosque la situación actual tiene el efecto deamarrar a las ONGNs y a sus Contrapartesa un sistema que satisface la demandapública por “accountability” pero que lesdeja poco espacio para formularse a símismas algunas preguntas críticas. Laestandarización, en oposición a lainnovación, está más generalizada y seestán examinando pocos escenarios futuros.

2. MFA debe emprender un examen másdetallado de los roles y responsabilidadesde los varios actores involucrados en lagerencia, el control de calidad y el análisisde la asistencia técnica bilateral noruega através de las ONGNs. La evaluación reflejaun microcosmos de estos roles y susrelaciones dentro del contexto específico deNicaragua y concluyó que existe cier taconfusión. Dentro del contexto de la“autonomía” de las ONGNs y el marcoteórico del programa de trabajo acordadocon DCA, hay la necesidad de determinarmás específicamente los roles yresponsabilidades, en términos de una másproactiva evaluación del desempeño, losasuntos críticos y las direcciones futuras.Actualmente, no existe una guía clara sobrequién es exactamente responsable por estasfunciones, con el resultado de que en granmedida las ONGNs permanecen solas hastael momento de los requerimientos anualesde reportes. Las ONGNs en Nicaraguaestán orientadas muy fuertemente haciaproyectos y carecen de mecanismos que lasestimulen y apoyen a mantenerse al día enasuntos paralelos, diferentes a la prácticainmediata de proyectos.

3. Hemos comentado en varios sitios denuestro informe la clara evidencia existentesobre la confusión y también los beneficiospotenciales que podrían ganarse con unacoordinación más efectiva y consistente deltrabajo de las ONGNs basado en proyectos,dentro del contexto del Programa de Ayuda

Bilateral Noruega. Al respecto, nos hemosreferido a la coordinación, principalmenteentre las ONGNs en Nicaragua, perotambién entre las ONGNs y el ProgramaBilateral de Ayuda. Dada la prominenciadada a este asunto en la Revisión de laAyuda Bilateral Noruega a Nicaragua de1997, la confusión actual y la amplia gamade enfoques, recomendamosdecididamente que MFA dé los pasosnecesarios para examinar este asunto yestablecer mecanismos y procedimientosque puedan facilitar una mayorcoordinación, si éste es el resultadoprescrito por la revisión. Una coordinaciónmás efectiva podría traer beneficiosadicionales para el Programa Bilateral engeneral y ésta posibilidad debe examinarse.Debemos añadir, que entendemos el asuntocrucial del equilibrio entre el control y lacoordinación. Por esta razón, se debepensar cuidadosamente en definir elobjetivo del ejercicio. Aún más, las ONGNsdeben ser consultadas e involucradas entodo el proceso.

4. Las ONGNs están atadas a un sistemabastante estático de monitoreo sobre eldesempeño de proyectos. Este sistema estásobrepreocupado con los resultados, elmanejo financiero y los reportes puntuales,y es muy demandante y altamenteinadecuado en términos de evaluar elcambio social con relación a, por ejemplo,muchas de las variables examinadas en estaevaluación. Este problema debe enfrentarsedecididamente, si MFA quiere alcanzar unentendimiento más autorizado del impactoreal de su asistencia técnica. Al respecto,debemos recomendar, por lo tanto, que laMFA comisione una revisión urgente y undetallado análisis del sistema actual de PMEde proyectos, el cual regula muchas de lasprácticas de las ONGNs. Tal revisión debeexaminar su adaptación potencial y sugerirlos pasos requeridos para hacerla másapropiada frente a la compleja naturalezadel monitoreo del cambio social. Entérminos inmediatos, MFA debe tratar deacordar con las ONGNs formas que

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garanticen que el sistema sea demandantepara sus contrapartes en los proyectos, sincomprometer los requerimientos legítimosde la Cooperación Noruega del Desarrollo.

5. Hemos anotado que en Nicaragua hay unnúmero de proyectos que han recibido elapoyo de las ONGNs durante un largoperiodo de tiempo. Aunque no estamos encontra de la importancia del apoyo a largoplazo, sugerimos que tales compromisos sesujeten a una revisión periódica detallada ytambién tengan siempre en mente unaestrategia de salida. Al respecto,encontramos poca evidencia de cualquierevaluación detallada realizada sobre talescompromisos. Por lo tanto,recomendaríamos que hacia el final de losprimeros 3 a 5 años de apoyo y cada dosaños subsiguientes, se lleve a cabo unaevaluación de tales proyectos y se analicenrealistamente los escenarios futuros. Enparticular, recomendamos que se enfaticemás en el desarrollo de programas, enoposición a los proyectos individuales,como respuesta a algunos de los complejosproblemas afrontados por las ONGNs y susContrapartes.

En vista de la importancia de desarrollar lasestructuras y habilidades requeridas paraadelantar iniciativas de desarrollo,recomendamos que las ONGNs miren máscercanamente su trabajo en Nicaragua. Esteequilibrio es entre una práctica inmediata enproyectos y la construcción de capacidad a máslargo plazo, la cual debe incluir asuntos como eldesarrollo organizacional y el trabajo enabogacía. Somos conscientes que varias de lasONGNs que han estado trabajando por mástiempo tienen estos asuntos en sus agendas ytambién que en este contexto de múltiplesdonantes es difícil separar el rol distintivo de lasONGNs. Asimismo, somos conscientes que lasdemandas de implementación de proyectos enun ambiente tan tensionante como Nicaragua nosiempre conducen a promover un cambioorganizacional a más largo plazo. Sin embargo,argumentaríamos que tanto el desarrolloorganizacional como la construcción decapacidad deben ocupar un lugar másprominente y que las ONGNs ahora debenempezar a abocar ambos asuntos con susContrapartes y con sus propios equipos.

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Evaluación del apoyo público a las ONGsnoruegas que trabajan en Nicaragua

1. Antecedentes

En 1998 se realizó una evaluación de lacooperación noruega para el desarrollo enNicaragua en el periodo estratégico de 1994–97.Esta evaluación discutía brevemente laasistencia canalizada a través de las ONGsnoruegas administradas por NORAD en Oslo.En vista de las alocaciones de recursossustanciales que las ONGs noruegas hanrecibido para su trabajo en Nicaragua, sedecidió realizar una evaluación separada de estaasistencia. Tal evaluación no incluirá el apoyopor parte de la Embajada Noruega en Nicaraguaa muchas ONGs locales. Esta asistencia esobjeto de una evaluación separada realizada porla Embajada de Nicaragua.

Los “Lineamientos de NORAD para laAsistencia a las Actividades de ONGs en Paísesen Desarrollo” (junio de 1994) y las “Estrategiaspara la Cooperación Bilateral en el Desarrollo,Partes I y II” (sept. 1990–92), son importantesdocumentos de referencia para la evaluación.

2. Propósito de la evaluación

El propósito de la evaluación es obtener unavisión general del apoyo brindado por el publiconoruego a las ONGs noruegas que trabajan enNicaragua y a sus contrapartes, y evaluar losresultados, relevancia y eficiencia de estaasistencia. La evaluación cubrirá el mismoperiodo de la evaluación de la estrategia de país1994–97, pero también incluirá 1998 y 1999. Laevaluación se usará para evaluar la direcciónfutura del apoyo publico a las ONGs noruegasque trabajan en Nicaragua. Otro propósito de laevaluación es contribuir a un proceso deaprendizaje de las ONGs y del publico que haapoyado el trabajo de las ONGs noruegas enNicaragua.

3. Asuntos principales

3.1 Debe hacerse una descripción del apoyofinanciero total provisto por NORAD y MFAa las ONGs noruegas que trabajan enNicaragua.

3.2 Se hará una descripción y una evaluaciónsobre cómo el contexto político, social,cultural y económico, provee oportunidadesy limitaciones al trabajo de las ONGs enNicaragua. La evaluación describirá laestructura legal y administrativa de lasONGs foráneas en Nicaragua.

3.3 Serán evaluados la obtención de metas, asícomo el costo efectividad del trabajo de lasONGs. En particular, se evaluarán losimpactos relacionados con el alivio a lapobreza, el mejoramiento en la posición dela mujer y la participación comunitaria. Laevaluación también tendrá en cuenta el rolque las ONGs han jugado a través de sutrabajo, en términos de la promoción ydefensa de los derechos humanos, “buenagobernabilidad”, y derechos de la niñez. Laevaluación discutirá hasta qué punto elapoyo de las ONGs noruegas ha estadocoordinado con el programa de país y hacontribuido a alcanzar los objetivosprincipales de la cooperación noruega parael desarrollo.

3.4 La evaluación describirá hasta qué punto losniveles centrales y locales del Gobiernonicaragüense han sido informados sobre elapoyo a las ONGs noruegas, y cómo lasactividades de éstas se han coordinado conlos planes y actividades gubernamentales,tanto a nivel central como local.

3.5 La evaluación describirá a las contrapartesque colaboran con las ONGs noruegas enNicaragua. Se hará una evaluación de lacoherencia entre las prioridades de lasONGs noruegas y las de las ONGs locales ycontrapartes con las cuales colaboran. Laevaluación discutirá si las ONGs noruegas

Anexo 1 Términos de Referencia

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han influido o cambiado la agenda de suscontrapartes. La evaluación evaluará hastaqué punto la colaboración ha contribuido aldesarrollo institucional y al fortalecimientode sus contrapartes locales. Tambiéndiscutirá si la asistencia noruega ha creado,y hasta qué punto, una actitud dedependencia de las ONGs locales frente alos donantes externos, la cual pueda haberdisminuido la movilización de recursoslocales.

3.6 La evaluación discutirá cómo se relacionanlas actividades de las ONGs noruegas con eltrabajo de las otras ONGs internacionales ynacionales que operan en el país. Laevaluación describirá la transparencia delsector de las ONGs, discutirá lasposibilidades de uso inadecuado de fondosy recursos, así como posibles métodos paradisminuirlo.

3.7 La evaluación revisará el rol de apoyo quelas ONGs noruegas han jugado parafortalecer la sociedad civil y su capacidadpara ejercer influencia sobre el Estado. Laevaluación también evaluará hasta quépunto la asistencia ha contribuido afortalecer o debilitar al Estado.

3.8 La evaluación revisará los sistemas dereporte, monitoreo y evaluación de lasONGs noruegas, y cómo las ONGsnoruegas reportan sus actividades yresultados a NORAD y a MFA. Laevaluación también evaluará si el apoyonoruego al sector de ONGs es sostenible entérminos financieros e institucionales.

4. Métodos

La evaluación requiere basarse en la siguienteinformación:

a) Acceso a todos los documentos relevantes,tanto en Noruega como en Nicaragua.

b) Reportes de estado de todas las actividadesrelevantes dentro de la cooperación con las

ONGs, preferiblemente a diciembre 31 de1999.

c) Acceso a información y evaluaciones porparte de personas relevantes que hayanjugado un rol importante en las actividadesllevadas a cabo por parte de las ONGsnoruegas y de sus contrapartes duranteeste periodo.

d) Acceso a información y a evaluaciones porparte de las principales redes de ONGs,organizaciones sociales en el país y otraspersonas e instituciones relevantes.

La evaluación involucrará en alto grado, elexamen y análisis de documentos (Estudio deEscritorio). El material y el análisis resultantede este estudio, serán complementados yajustados por medio de entrevistas aparticipantes centrales y a otras personasrelevantes, y por impresiones derivadas de lasvisitas de campo y de las entrevistas a losgrupos objetivo. Todos los actores entrevistadosserán informados previamente sobre cómo seusará la información que proporcionen.

5. Reporte de los hallazgos

La evaluación deberá producir un reporte de nomás de cuarenta páginas, incluyendo unresumen de un máximo de cuatro páginas. Estereporte deberá estar organizado de acuerdo alformato del Ministerio para reportes deevaluación, el cual será distribuido cuando elcontrato sea firmado.

Durante el trabajo, el consultor deberámantener una estrecha colaboración con losrepresentantes de las ONGs noruegas. Serealizará por lo menos un seminario, tanto enNoruega como en Nicaragua, con las ONGsinvolucradas, buscando obtener y chequear lainformación recolectada. A lo largo de laevaluación, el consultor deberá hacer esfuerzospara que se convierta en una experiencia deaprendizaje para la gente y las institucionesinvolucradas en las actividades de las ONGs.

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Después de terminar el trabajo, el reportedeberá presentarse en un seminario, arequerimiento de MFA, quien también loorganizará.

6. Cronograma

La evaluación debe completarse en un periodode 3 a 4 meses, durante el transcurso del año2000.

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La evaluación se realizó en un periodo limitadode tiempo. Se necesitó mucha preparación paraubicar a todos los stakeholders, para podercompletar la labor antes de terminar el año. Unavez logrado ésto, el principal trabajo de campo,tanto en Nicaragua como en Noruega, seadelantó entre el 13 de noviembre y el 14 dediciembre de 2000. Tuvimos que combinar unaserie de elementos dentro de este corto periodode tiempo –revisar documentación, proyectarvisitas, autoevaluaciones, entrevistas coninformantes claves, otras revisionesdocumentales y escribir nuestro reporte.Tuvimos que balancear adecuadamente laevaluación del desempeño de las ONGs a nivelde los proyectos y la exploración de aquellosasuntos más generales que también aparecíanen nuestra TR. Un asunto clave fue cuántotiempo dedicar a las visitas de proyectos frentea otros métodos que nos involucrarían enalgunos de los asuntos más generales. En elejercicio completo nos guiamos por lossiguientes principios metodológicos generales:

Involucramiento de Stakeholders Claves:personal de ONGNNics, Contrapartes ybeneficiarios directos de las ONGNs. Esto nosiempre se pudo hacer directamente, en razónde que muchas de las ONGNs no estabanrepresentadas en el país, aunque seguramentetambién tendrían opiniones sobre los proyectosvisitados o sobre algunos de los asuntos másgenerales. Esto significa que realizamos lamayoría del trabajo en Nicaragua, pero tambiénvisitamos Oslo, tanto antes como al final denuestro trabajo de campo, con miras acompletar el cuadro general.

Involucramiento de los Beneficiarios: En lamedida posible en cada proyecto, tratamos degarantizar que también se oyeran las opinionesde los beneficiarios de los proyectos. Estosbeneficiarios incluyeron no sólo hombres sinocon igual importancia mujeres y, cuando erarelevante, niños.

Evaluación como un Proceso de Aprendizaje:Era crítico que emprendiéramos el trabajo decampo a nivel de proyectos buscando informarconsistentemente a los stakeholders sobre loque estabamos haciendo, explicando el métodode nuestro trabajo y generalmentetransmitiéndoles el sentido que todosestabamos –y no sólo los consultores externos–involucrados en tratar de entender los asuntosestudiados.

Consistencia: Una de las principales dificultadesde las evaluaciones multi-proyectos y multi-temáticas es asegurar que el resultado no selimite a una serie de ejercicios individuales deevaluación. Para asegurarlo, debimos garantizarla consistencia de enfoque, tanto en términos deanálisis como de método. Sólo así podríamoshacer nuestros hallazgos y extraer conclusionesgenerales que creemos relevantes aldesempeño de las ONGNs en Nicaragua comoun todo.

Énfasis en el Análisis y las Conclusiones: Dadoque ésta es una evaluación multi-temática y quetendríamos que agregar nuestros hallazgos paraun reporte general sintético, tendimos a noincluir en nuestro texto mucha descripciónbásica de los proyectos visitados o de losdiferentes procedimientos que subyacen larelación entre NORAD y las ONGNs. En todonuestro reporte, por lo tanto, el énfasis es en elanálisis y las conclusiones. No hemos evaluadolos 15 proyectos visitados, sino usado nuestroanálisis sobre ellos para obtener las bases paranuestra evaluación sobre el desempeño generalde las ONGNs en Nicaragua.

En conjunto, todo el ejercicio careció de unasólida base informativa y de análisis sobre elterreno, para que podamos argüir querealizamos una “evaluación” en el verdaderosentido de la palabra. En varios de los asuntos“evaluados” simplemente no existió una fechabase que posibilitara “evaluar” los progresos o

Anexo 2 Orientación y Metodología de la Evaluación

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avances. Más aún, temas tan amplios como la“eficiencia”, el “partnership” y la“democratización”, por ejemplo, demandandiferentes enfoques metodológicos que nopudimos desarrollar en el tiempo disponible. Lacarencia de cualquier monitoreo anterior sobrevariables de desempeño como las mencionadas,tornó difícil establecer una base contra la cualformular nuestros juicios. No obstante, estamosconfiados que el recuento documental

substancial, el análisis detallado del desempeñode proyectos y la autoevaluación nos brindaronuna base cognitiva suficiente para respaldarnuestros análisis y conclusiones generales.

En nuestra estructuración inicial del ejercicioevaluativo, nos preocupamos esencialmente deexplorar seis áreas distintivas perointerrelacionadas del trabajo de las ONGNsnoruegas en Nicaragua:

Las Bases y Principios de lasOperaciones de Proyectos de lasONGNs: Partnership, Participación,Promoción de la Sociedad Civil,Solidaridad, Desarrollo Organizacional yConstrucción de Capacidad

Percepciones de Diferentes Actores yBeneficiarios de Proyectos sobre elImpacto y el Desarrollo y CambioCausado por el Apoyo de las ONGNs

Intervenciones de Proyectos de lasONGs Noruegas: relevancia, eficiencia,efectividad, efecto, impacto ysostenibilidad

El trabajo de las ONGNs en Nicaraguadentro del contexto de la Ayuda OficialNoruega

El Contexto del Apoyo de las ONGNs enNicaragua: entorno político, sociedadcivil y ONGs, orientaciones y tendenciasy ayuda externa

Escenarios y asuntos futurosrelacionados con el trabajo de lasONGNs en Nicaragua

El esquema general nos ayudó a estructurarnuestro acercamiento a los temasextremadamente amplios que subyacían nuestraevaluación, la multiplicidad de actores y el rangode las intervenciones de proyectos. No hemosbasado nuestro reporte enteramente en esteesquema, aunque su influencia puedeapreciarse en su estructura. La primera etapa enla mayoría de ejercicios como esta evaluacióndemanda tal esquema interrelacionado y elmencionado fue el que nos ayudó a estructurarel ejercicio de evaluación dentro del periodo ylos recursos disponibles.

Métodos e Instrumentos Principales Usados

Evaluación ex-ante de variables claves en ladocumentación del proyectoTalleres/entrevistas con stakeholders clavesnicaragüenses y noruegos

Preguntas claves sobre las variables dedesempeñoMatriz de un muestrario de stakeholdersCasos de estudio individualesEvaluación cuantitativaGrupos/seminarios focales con informantesclavesAutoevaluaciónVisitas de proyectos

Los anteriores métodos e instrumentos seusaron en diferentes etapas de la evaluación ydistintos contextos. En particular, fueronelementos básicos de nuestro estudio, laformulación de preguntas claves, laautoevaluación del desempeño y losinformantes claves sobre una serie de temasimportantes.

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Anexo 3 Breves Perfiles de las ONGs Noruegas Involucradas enla Evaluación

El Apoyo del Pueblo Noruego (NPA) es una ONG humanitaria fundada por el movimiento laboral en Noruega en 1939.NPA inició su programa de cooperación con Nicaragua en 1983. Durante los primeros años del gobierno sandinista yalgunas contrapartes han incluido las instituciones del Gobierno nicaragüense. Desde 1987, virtualmente todas lascontrapartes de NPA han sido organizaciones sociales y ONGs locales. NPA raramente trabaja directamente con lapoblación objetivo (grupos de base). NPA trabaja actualmente en Nicaragua con 23 contrapartes en una amplia gamade problemas y asuntos. De hecho, ninguna otra ONG noruega ha tenido un programa de trabajo en tal diversidad deáreas temáticas como NPA. Durante el periodo comprendido entre 1994 y 1999, NPA ha trabajado en las siguientesáreas: agricultura y desarrollo rural, pequeña empresa, capacitación y creación de capacidad, ambiente y desarrolloorganizacional. El objetivo de desarrollo general es contribuir a la democratización de la sociedad nicaragüense ysimultáneamente mejorar las condiciones de vida por medio del fortalecimiento de las organizaciones y laparticipación de grupos marginados. Las tres mayores prioridades del programa son las siguientes: Desarrollo Local,Fortalecimiento Institucional y Cabildeo; y la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos. Las actividades de NPAhan sido guiadas por una estrategia de país para Nicaragua, formulada de manera altamente participativa en 1995. En1999 se publicó una nueva estrategia de país para el periodo 1999 – 2003.

Ayuda de la Iglesia Noruega (NCA) es una organización ecuménica establecida en 1947 y regida por una Junta querepresenta una gama diversa de Iglesias noruegas. Su fuerte base de valores se expresa en su documento guía,“Juntospor un Mundo Justo”, provee la infraestructura de sus programas a través del mundo. NCA opera con tres principiosbásicos: proteger y salvar vidas, trabajar para mejorar las condiciones de vida e influir las actitudes y las decisiones.Globalmente NCA recibió el 27% de sus fondos de NORAD en 1997. El trabajo en Nicaragua forma parte del programacentroamericano, dirigido desde Guatemala. En el periodo 1994–1999 los gastos anuales han sido aproximadamentede KN 5–6 millones, con cuatro quintas partes de este monto provenientes de NORAD o MFA. En este periodo NCA haconcentrado buena parte de su soporte en proveer fondos básicos a dos organizaciones ecuménicas (CEPAD y CIEETS)además de financiar a dos organizaciones cristianas más pequeñas que trabajan en las áreas de salud y educación(AMC e ILFE). La naturaleza del soporte de NCA a sus contrapartes es cambiante, enfatizando actualmente más lafinanciación de proyectos específicos que la de financiación organizativa básica. Tal cambio está haciendo que surjanuna serie de asuntos claves sobre la naturaleza del “partnership” para NCA y sus contrapartes nicaragüenses.

El Fondo de Ayuda Internacional para Estudiantes y Académicos (SAIH) se estableció en 1961 bajo el lema de“Educación para la Liberación”. Siendo una organización solidaria, SAIH concede igual importancia al trabajoinformativo en Noruega y a actividades foráneas. Los miembros son organizaciones estudiantiles y sindicales sinmembrecía individual. SAIH tiene filiales en alrededor de diez ciudades importantes y una oficina en Oslo.

SAIH ha estado involucrada en la Costa Caribe desde 1980; de hecho el equipo de salud de SAIH enviado a RAAN en1980 fue la primera asistencia para el desarrollo noruega presente en Nicaragua. Durante la década de 1980, SAIHestuvo involucrada en actividades de salud, teniendo permanentemente un equipo de 2 a 4 médicos y enfermerasubicados en el sistema de salud local en RAAN. Siguiendo una evaluación en 1994, la asistencia de personal fuedisminuida y desde 1997 SAIH no ha tenido personal en Nicaragua. Desde comienzos de la década de 1990, SAIH haorientado crecientemente el respaldo hacia el sector educativo. SAIH ha decidido trabajar únicamente en la CostaCaribe, reconociendo la exclusión de grupos minoritarios respecto de la “Nicaragua oficial” y queriendo respaldar aONGs existentes y a la Universidad en sus esfuerzos de desarrollo.El aporte anual en 1999 fue de KN 20 millones, de loscuales el 80% provino de NORAD. El aporte anual en Nicaragua en 1999 fue de KN 21/2 millones, dividido entre sieteproyectos.

Redd Barna (RB) es una organización de Derechos de la Niñez que abrió un programa en cooperación con y con apoyodel Gobierno Nicaragüense y ONGs nicaragüenses en 1987. Su fundación en Nicaragua fue muy inspirada por lasolidaridad entre la gente noruega y el Gobierno Sandinista que durante los 80s estaba siendo amenazada por unaintervención norteamericana. Muy rápidamente RB construyó una red de contactos y alianzas entre las ONGsnicaragüenses y los movimientos de la sociedad civil y aun así mantuvo sus contactos con los movimientos liberalesque dominaron la política de Nicaragua durante la década de los 90. RB trabaja actualmente con alrededor de 45contrapartes en Nicaragua en una serie de problemas y asuntos relacionados con la defensa de los intereses yDerechos de la Niñez. Siempre ha combinado un equilibrio entre el apoyo directo a la niñez a través de proyectos conorganizaciones que trabajan sobre los Derechos de la Niñez y el apoyo a movimientos más amplios que buscanpromover y apoyar los Derechos de la Niñez. Actualmente sin embargo su presupuesto esta en declive y debeadaptarse a las circunstancias cambiantes. La estrategia futura esta en la agenda y RB está tratando de mantener elequilibrio de su trabajo en una situación de recursos en disminución.

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LAHF fue establecida en 1989 cuando un grupo de personas deja los “Grupos Latinoamericanos” debido a desacuerdos.Es un grupo voluntario basado en una organización de activistas que hacen diferentes tipos de trabajos. LAHF hatenido el mismo director desde su fundación en 1989. Actualmente apoya proyectos en Chile, Cuba, y Nicaragua. En elperiodo comprendido entre 1994 – 1999, LAHF ha estado involucrada en 4 proyectos en Nicaragua: 2 relacionados conel fortalecimiento de grupos de mujeres y 2 relacionados con proyectos de salud. Actualmente tienen 2 proyectos: (a) ElProyecto de Infraestructura de Salud en Estelí, el cual tiene un coordinador noruego y (b) El Proyecto de Mujeres enManagua. Como otra actividad, LAHF recolecta, organiza y envía contenedores con equipos para hospitales,computadoras y ayuda de emergencia a diferentes sitios en los tres países. El presupuesto anual durante 1999 fue deKN 4 m, de los cuales 2m KN se invierten en Nicaragua. LAHF recibe el 59% de sus fondos de NORAD.

CARE es una gran ONG internacional con bases de apoyo en algunos países desarrollados, incluyendo Noruega. CAREtiene un pequeño programa de padrinazgo de niños y niñas y un programa un poco mayor de ayuda alimentaria, perola mayor parte de su trabajo se hace bajo contrato con organizaciones donantes internacionales en una amplia gamade proyectos de desarrollo. CARE International primero trabajó en Nicaragua en 1996 y CARE-Noruega ha estadoapoyando trabajo de desarrollo allí desde principios de los 80s. El proyecto de CARE-PAS en Nicaragua, se inició en1994, es el único que CARE Noruega tiene en las Américas. En 1998 CARE tomó la decisión estratégica de retirarse delproyecto y planear su salida para el final del año 2000. El Proyecto se llama Proyecto de Agricultura Sostenible (PAS) einvolucra un trabajo muy intensivo de apoyo técnico, apoyo a través de extensión, créditos rotatorios, control de laerosión y promoción de la organización de grupos comunitarios de base. La estrategia para el retiro de CARE se basaen la creación de cooperativas de crédito y de servicio con las familias que participan en el proyecto en las diferentescomunidades, las cuales tomarán la responsabilidad por mantener la dinámica del desarrollo comunitario. Unaevaluación final del PAS estaba adelantándose durante nuestra visita.

La Sociedad Noruega para el Desarrollo (SNV) se estableció en 1809. Actualmente sus miembros sonaproximadamente 1.3 millones. ¡Ésto es el equivalente a aproximadamente una cuarta parte de la población total deNoruega! Las áreas temáticas en las que se enfoca SNV en Nicaragua son el Apoyo Institucional a la Organización dePequeños Agricultores UNAG, así como hacia cooperativas; en ambos casos trabaja con un fuerte enfoque en género.SNV ha trabajado con UNAG en la Región IV desde 1988, en tres fases diferentes del proyecto. La última cubrió elperiodo comprendido entre 1994 y 1998. Ese proyecto se cerró desde entonces, pero se ha iniciado un programa muysimilar en otra región: León, Boaco y Managua.

La Unión Noruega de Maestros (NL) fue fundada en 1892 y en 1966 se fusionó con otros tres sindicatos. NL es elmayor sindicato de maestros en Noruega con 90.000 miembros y ha estado involucrada en la cooperación de largoplazo desde 1979. El trabajo de NL se basa en el desarrollo en el Sur de sindicatos de maestros fuertes, democráticos eindependientes. La cooperación entre NL y CGTEN-ANDEN en Nicaragua comenzó en 1985. Las dos organizaciones hancooperado en tres proyectos: capacitación sindical, género y CDI Bluefields. El último fue un proyecto de kindergardenen Bluefields que se terminó en 2000. El proyecto también permitió que CGTEN-ANDEN mantuviera la construcción dekindergardens para actividades sindicales en la región.

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Introducción

Nicaragua ocupa una posición estratégica enCentro América, la cual ha causado que unasucesión de potencias mundiales asuman uninterés por ella en los dos últimos siglos. Segúnel censo de población de 1995, Nicaraguaapenas tiene una población de menos de 4.6millones habitantes. En los últimos veinte añosla población ha experimentado cambiosdrásticos que afectan la estructura social ycultural del país. Las estadísticas oficiales de1996 muestran que aproximadamente el 53.6%de la población nicaragüense vivía en un estadocrónico de pobreza. Un estudio más reciente de2000, realizado por WFP, sugiere que el 80% dela población vive en la pobreza crónica y cercadel 44% con menos de US$ 1 diario. Indicadoresdemográficos de FUNAP (1998) para los años1995–2000 calculaban la tasa de crecimiento en2.6%, lo que constituye una cifra mayor que el1.9% del resto de Centro América. La tasa defertilidad es de 3.85%, un 0.81% mayor que en losdemás países, y la tasa de mortandad infantil esla mayor de la región, ubicándose en 44 por cadamil nacimientos. Más aún, la tasa de embarazosen niñas entre 15 y 19 años es de 149 por cada1.000. La expectativa de vida es la menor enCentro América: 70.6 años para las mujeres y65.8 para los hombres. En general, el perfilpoblacional del país muestra una altaconcentración de personas de 24 años o menos.

Después de muchos años de agitación social,una revolución social y política estalló en 1979,terminando 45 años de dictadura somozista. Fuedirigida por el FSLN, en alianza con un amplioespectro de grupos sociales. Aunque la décadade los 80s se caracterizó por una Estadoesencialmente centralizado, las reformasconstitucionales de 1987 concedieron algunaconsideración a las municipalidades en eldesarrollo nacional. Sin embargo, estos cambiosestuvieron severamente limitados por elconflicto internacional de la década de los 80s,causado por los intentos, apoyados por EstadosUnidos, de tumbar o desestabilizar al legítimogobierno sandinista del país.

Las primeras elecciones democráticas despuésde la revolución de 1979 se realizaron en 1990.El FSLN perdió y el nuevo gobierno seconformó con una colección de diferentessectores políticos opuestos al sandinismo. Losseis años de la administración de la presidentaChamorro se condujeron dentro de un contextoaltamente polarizado y han sido consideradoscomo un periodo de transición, marcado por laviolencia rural, la inseguridad urbana y unaumento de los niveles de pobreza. No obstante,también se presentó un fuerte aumento deorganización de la sociedad civil. Bajo la presiónde instituciones financieras internacionales, seacordaron políticas de desregulación y el país seadentró en un largo periodo de políticas deajuste estructural, todas las cuales tuvieron unefecto negativo en los niveles de vida de lamayoría de nicaragüenses. En 1996 el nuevogobierno del presidente Alemán decidiócontinuar implementando las medidaseconómicas negociadas con las organizacionesfinancieras internacionales. Actualmente, estápor iniciarse la inevitable turbulencia de unaelección, dado que en noviembre de 2001 seelegirá un nuevo presidente.

Situación Económica y Crisis

A lo largo de la década de los 90s, Nicaraguaexperimentó cambios en las políticaseconómicas y sociales, los cuales confluyeronen un ambiente económico más duro ydisciplinado financieramente. Los resultadospueden verse en la recuperación inicial deciertos indicadores, como el PIB, el cual hacrecido desde 1990, y también en ladesaparición de programas como el crédito paraempresas pequeñas y para el sector rural. Eldesempleo ha aumentado y el Estado haabandonado, en su mayor parte, su papel deproveer los servicios públicos. Se estima queentre 1995 y 1996 el desempleo alcanzó el 11.8%de la población económicamente activa. Unadisminución de la deuda nacional y unincremento de las exportaciones, las cualesalcanzaron US$ 444 millones en 1994, acompañó

Anexo 4 El Contexto Nicaragüense

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al aumento del PIB (BID: 1995). Sin embargo,factores como la terminación del conflictoarmado, la mejoría de los indicadoreseconómicos y la implementación de medidasimpuestas por las organizacionesmultinacionales para reducir la deuda nacional,no han repercutido en mejores condicioneseconómicas para la mayoría de la población. En1999 el PIB era de US$ 2.400 millones,equivalentes a un ingreso per cápita de US$ 490.La inflación de este año se ubica alrededor del15% y el empleo formal e informal es muchomayor que el de mediados de los noventas.Actualmente, las tasas de interés promedias sondel 19% anual.

La caída de los precios internacionales en losúltimos tres años, la cual afecta entre otros alcafé, el azúcar y la soya, ha contribuido a unadisminución de la actividad económica paraaquellos que trabajan en las exportacionesagrícolas. Combinadas con los desequilibriosfinancieros causados por la deuda y sus efectossobre los productores y los empresarios, asícomo la pobre administración de algunasinstituciones financieras, han causado unarecesión económica, amenazando la estabilidadfinanciera nicaragüense. Una gran parte de laresponsabilidad por lo anterior recae sobre laInstitución de Vigilancia Bancaria, por noadoptar medidas contra las ineficiencias y lafalta de transparencia del sistema bancario. Laquiebra de dos instituciones financieras a finalesde 2000 –Interbank y Banco del Café– sugierenque el Estado ha venido respaldando losahorros privados, lo que a su vez afecta el nivelde las reservas internacionales. Varios analistaspredicen que la economía se contraeráfuertemente en el 2001, a pesar de que laspredicciones oficiales afirman que este añohabrá un crecimiento del 4–4.5% y el próximoligeramente superior al 2%. Ésto representa unafuerte caída para un país que tuvo uncrecimiento del 7% en 1999, lo queprobablemente ocasionará una reducción delcrédito y la producción y un aumento de lastasas de interés y de la impredicibilidad de losniveles de precios. Dentro de este contexto, losproblemas del gobierno se han agravado debidoa la crítica pública sobre el manejo de los

recursos públicos, la falta de transparencia en laprivatización de servicios públicos, laadquisición de empresas por funcionariospúblicos, los frecuentes escándalos porcorrupción y los altos salarios devengados porlos funcionarios públicos.

En Nicaragua los sectores financieros ycomerciales se han considerado desde hacemucho como los elementos estables de laeconomía. Sin embargo, en los últimos cincoaños seis bancos estatales y comerciales hancolapsado: BECA, BANADES, Banco SUR,Banco Popular, INTERBANK y Banco del Café.Esta cadena de desastres ha relievado una seriede problemas que debe abocarse: la fragilidaddel sistema financiero privado; la ausencia delEstado como regulador de las políticasfinancieras y comerciales; y las consecuenciasde un gobierno que privilegia los intereses delas instituciones estatales sobre los de losgrupos económicos de presión.Indudablemente, la responsabilidad por elcolapso de los bancos recae sobre susrespectivas juntas directivas y ejecutivos, ya queexisten fuertes evidencias de malos manejos yfraudes, aunque todavía no ha habido sanciones.Ésto muestra, nuevamente, la responsabilidadgubernamental de fiscalizar al sector financieroy la necesidad de revisar los débiles poderes delas entidades gubernamentales de vigilancia, asícomo los mecanismos de que disponen. En elanálisis final, el respaldo oficial ofrecido alINTERBANK y al Banco del Café desequilibróal Banco Central y afectó las finanzas públicasdel país.

La Pobreza y las Estrategias para Aliviarla

Después de varios intentos fallidos, el gobiernonicaragüense ahora tiene una EstrategiaReforzada para Reducir la Pobreza, basada en eldesarrollo económico con énfasis particular enlas áreas rurales, donde la pobreza está másextendida y es más intensa. También contieneun significativo nivel de inversiones eninfraestructura social básica y algunas accionespara ayudar a aquellos especialmentevulnerables a la pobreza extrema. La estrategiase basa, en buena medida, en el apoyo de

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donantes. Según FUNAP, la Estrategia Reforzadapara Reducir la Pobreza pronto se convertirá enla columna vertebral de los esfuerzos nacionalesen el área del desarrollo y cooperacióninternacional. La estrategia establece metaspara el 2005, dentro del contexto de las metasinternacionales para reducir a la mitad lapobreza mundial hacia el año 2015. Cada metase encuentra referida a un aspecto diferente dela pobreza, pero se unifican en un todo integral.Por tal razón, se plantea un progreso simultáneoen cada meta. El cabo que liga el progreso conlas metas indudablemente es el mejoramientode las condiciones de vida de las mujeres y sudisfrute de condiciones iguales a las de loshombres, basándose en la satisfacción ygarantía de sus derechos.

Nicaragua sólo alcanzará las metas formuladaspor la estrategia gubernamental para aliviar lapobreza y la subsecuente posibilidad de undesarrollo sostenible, si logra alcanzar las metasespecíficas establecidas para el año 2005. Éstasson: a) disminuir en 25% la pobreza extrema; b)aumentar en 85% la asistencia escolar; c) reducirla mortandad materna a 129 por 100.000nacimientos; d) disminuir la mortandad infantila 32 por 1.000 nacimientos; e) reducir en un18%–25% la demanda insatisfecha deplanificación familiar; f) disminuir al 13% lamalnutrición crónica en los menores de cincoaños; g) incrementar el acceso al agua potable al75%; h) aumentar el acceso sanitario al 50%; e i)implementar una estrategia de desarrollosostenible para el 2005.

El sector agrícola es un sector principal dentrode la economía nicaragüense y actualmenteatraviesa por una difícil situación. La mayoría denicaragüenses continúa sustentándose, total oparcialmente, de la tierra y el país muestra unesquema sesgado de distribución de la tierra,típico de la mayoría de nacionescentroamericanas. La mecanización crecientede los fundos mayores resulta en una menordemanda de mano de obra agrícola y una mayormigración hacia las ciudades. Aquellos quepermanecen en el campo hacen retroceder lafrontera agrícola, explotan tierras marginales yaumentan el daño de las reservas forestales. La

destrucción del medio ambiente y su relacióncon los niveles de vida de la población pobre enlas áreas rurales se manifiesta en la talaindiscriminada de árboles y en las prácticasinapropiadas de cultivo para obtener leña ycomida.

El gobierno, la comunidad internacional y lasorganizaciones de la sociedad civil todas estánjugando papeles más importantes en eldesarrollo nacional. Por ejemplo, la declaraciónde Estocolmo muestra que uno de los objetivosde la reconstrucción que siguió a la destruccióndel Huracán Mitch fue la consolidación de lademocracia y de la autoridad, respaldandoacciones para descentralizar las funcionesgubernamentales y aumentar la participaciónactiva de la sociedad civil. Empero, todavía no seha formulado una política para transferir lasobligaciones del sector público hacia losgobiernos locales o adelantar reformasfinancieras que respalden tal cambioinstitucional.

La Sociedad Civil Nicaragüense

Se podría decir que los mayores retosenfrentados actualmente por Nicaragua son laconsolidación de la democracia, la construcciónde una sociedad civil articulada y la lucha contrala pobreza. Aún con los avances logrados en elproceso democrático durante las elecciones dela década del 90, el sistema político sigue siendofrágil y vulnerable. La democratización de lapolítica, la cual enfatiza la representación civil,se está emprendiendo sin una culturademocrática, participación civil o desarrolloeconómico y social. Hasta ahora, el modelodemocrático ha ignorado la inequidad social yeconómica creciente y los consecuentesproblemas de pobreza extrema, crisis ecológica,migración en aumento y discriminaciónfemenina o contra los grupos indígenas. Amedida que el país atraviesa sucesivos periodoselectorales, también atraviesa estadios como “lareforma del Estado” y la “liberalización delmercado”, sin lograr ningún cambio verdaderoen las vidas de los pobres. La corrupción,impunidad e incompetencia públicas son los

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resultados de unas instituciones débiles y de lacarencia de valores democráticos.

También está claro que el modelo económicoagrícola exportador se encuentra en crisis.Aunque el gobierno afirma que los análisismacroeconómicos muestran algún éxito–crecimiento del 5% el año pasado– ello nosignifica una consolidación tendiente hacia elcrecimiento económico sostenible, la cualmostraría un empleo creciente, mejoresservicios de salud y una distribución másigualitaria de la riqueza. El debate público sobreel desarrollo sostenible y humano realizado enlos últimos cinco años, todavía no se expresa enla construcción e implementación deestructuras económicas, sociales y legislativasque faciliten el desarrollo sostenible y superenlas graves inequidades sociales y territoriales. Apesar de que ahora hay más y más participaciónvariada de la gente en la vida pública, lacreciente falta de confianza en los Partidospolíticos significa que muchos grupos socialesimportantes no están involucrados en losprocesos políticos que afectan sus vidas.

La documentación nicaragüense visualiza lasociedad civil como incluyendo a todas lasorganizaciones que representan los interesesprivados y gozan de una total independencia delEstado: los movimientos sociales, sindicatos,organizaciones comunitarias y otrasorganizaciones diversas como las ONGs. Lasociedad civil constituye un elemento vital en laconsolidación de la democracia, peroreconocemos que en Nicaragua la sociedad civiltodavía está en proceso de formación. Hoy endía, la sociedad civil nicaragüense todavíaparece débil, dispersa y con una agendainarticulada o pobremente proyectada. Sinembargo, ésto no desconoce que existanimportantes logros, iniciativas o esfuerzossostenidos provenientes de cier tos actoressociales que dinamizan los procesosdemocráticos y socioeconómicos. En efecto,nunca antes Nicaragua había presenciado talproliferación de organizaciones de la sociedadcivil, con tal diversidad de acciones, focos,propuestas y logros. Existe una combinación deONGs, movimientos sociales, grupos de presión

y medios de comunicación, los caules totalizancerca de 3,000 organizaciones. Vale la penaanotar que este fenómeno en buena medida seexplica por el alto nivel de cooperacióninternacional hoy existente en Nicaragua,especialmente la cooperación nogubernamental.

Es importante ubicar cualquier análisis de lasorganizaciones de la sociedad civil dentro delcontexto de un proceso de democratizacióncomenzado en la década del 90. Ello influyó lasestructuras tradicionales de la organizaciónsocial, las cuales habían estado dominadas pororganizaciones populares o gremiales. Elaumento y participación de otras organizacionesde la sociedad civil como las ONGs estárelacionado con las nuevas agendasintroducidas a Nicaragua por otros gobiernos yorganizaciones gubernamentales al terminar elconflicto y la violencia. Las nuevas políticas deestabilización y ajuste, combinadas conesfuerzos para institucionalizar los derechosciudadanos y fortalecer los nuevos sistemaselectorales democráticos, así como los efectossocioeconómicos de las políticas de ajuste, hancreado un nuevo ambiente económico y social.En este nuevo ambiente las ONGs, enparticular, han incursionado crecientemente enactividades antes cubiertas por el Estado.

Los problemas sociales se han agravado por lareducción de la responsabilidad estatal con losservicios sociales, los efectos de la privatización,la liberalización de la economía y lasconsecuencias de la globalización sobre un paíscon una limitada capacidad competitiva. Talesproblemas incluyen: el desplazamiento ymigraciones, la inseguridad y violencia, lacorrupción social y pública, la ruptura de laindustria textil rural y, vinculada a todos éstos,la rápida destrucción de los recursos naturales ylas inequidades territoriales. En estascircunstancias, el tema del desarrollo asumeuna nueva dimensión e importancia para lacomunidad internacional. Esta tendencia fuereforzada por el Programa de Emergencia delHuracán Mitch, que reveló la vulnerabilidadsocial, económica y ecológica de Nicaragua.Ésto explica parcialmente el nacimiento de

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nuevas organizaciones de la sociedad civil,alrededor de asuntos del desarrollo, lademocratización y la gobernabilidad. Las ONGsnicaragüenses actualmente viven un periodo deboom y en general los viejos movimientossociales se encuentran en declive. Lacooperación internacional se ha convertido enun protagonista a nivel nacional y estánemergiendo nuevos actores, como gruposindígenas, la mujer y las comunidades locales.La sociedad nicaragüense, como un todo, hadevenido en una mezcla diversa de intereses ygrupos que combina movimientos y actoresnuevos y viejos.

No obstante, no hay certeza de que los cambios“democráticos” que supuestamente estánocurriendo actualmente en Nicaragua esténgarantizando una genuina participación de lagente en la sociedad. Sin embargo, esimportante reconocer la contribución de lasociedad civil a la democratización por medio dediversas organizaciones, incluyendomovimientos sociales, agremiacionesvoluntarias con o sin representación legal,ONGs, organizaciones espontáneas, grupos deauto ayuda, asociaciones de grupos indígenas yorganizaciones religiosas.

Las ONGs Nicaragüenses

Sobre aproximadamente la pasada década, lasONGs nicaragüenses han asumido importantesroles en el desarrollo del país. Son muy variadasy la mayoría aboca una variedad de asuntos dedesarrollo en el contexto de sus ampliasmisiones. Es posible señalar dos gruposprincipales: ONGs operacionales, que sobretodo diseñan y realizan proyectos de desarrollo;y ONGs políticamente activas, que sobretodo defienden y promueven una causa y tratande influir la elaboración de políticas.Actualmente, los nicaragüenses padecen variosproblemas, siendo el más significativo lacreciente dependencia respecto de lasagencias de cooperación internacional para laobtención de recursos. Son variados los nivelesde desarrollo y capacidad operacional paraalcanzar la sostenibilidad y la credibilidad. Losestudios sugieren que en Nicaragua puedenexistir hasta 3,000 ONGs nacionales. Lasiguiente tabla presenta un perfil general de unnúmero más pequeño que fue investigado el añopasado:

Perfil de ONGs Nicaragüenses

Área de interés Cantidad Área geográfica

Municipal Departamental Nacional

Etnia 18 0 18 0

Derechos Humanos 54 2 47 5

Género / Familia 112 1 97 14

Niñez / Juventud 91 2 79 10

Salud / Rehabilitación 69 2 61 6

Cultura 39 1 37 1

Ecología 77 3 70 4

Agropecuario 62 1 55 6

Crédito Alterno 58 0 52 6

Vivienda 32 0 29 3

Fuente: NGO Directory. CAPRI 2000

Sobre la muestra de más de 600 ONGNics, lagran mayoría trabaja esencialmente a niveldepartamental, al paso que menos del 10%labora exclusivamente a nivel nacional. Noobstante, probablemente podemos asumir quemuchas de las ONGs departamentales estarán

involucradas en alianzas o redes (networks), lascuales también funcionan a nivel nacional. Entérminos de desarrollo, las ONGNics analizadasaparentan explayarse convencionalmente através de varios sectores y disponer de un sólidobias de beneficencia/servicios. Fuera del

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anterior resumen estadístico, existen pocos –sialgún– estudios sobre las ONGNics a nivelcolectivo como actores de desarrollo y,asimismo, asumimos que existe una colecciónbastante heterogénea de organizaciones, lascuales abarcan desde agencias de desarrolloaltamente profesionalizadas hasta otras queprestan servicios en un contexto limitado. Lasección “dinámica” de la sociedad de ONGNicsprobablemente es bastante pequeña, siendo lasque interactuan con las ONGNs.

Existe mucha competencia por los recursosinternacionales de cooperación, lo caul causaque muchas ONGs nicaragüenses se involucrenen toda una gama de iniciativas de desarrollosocioeconómico, pero frecuentemente sinreconocer sus propias fortalezas y limitaciones,así como el foco político de las políticas decooperación que acompaña a los recursos. Otroasunto es la potencial división que su presenciapuede causar en las comunidades, a causa deuna carencia de coordinación con ellas. Estas

divisiones pueden afectar la estructura socialnatural de las comunidades y la identidad eindependencia de sus propias organizacionessociales.

ONGs Internacionales que Trabajan enNicaragua

La mayoría de las organizaciones de la sociedadcivil en Nicaragua y la mayoría de las ONGsinternacionales trabajan en el área deldesarrollo sostenible. Lo visualizan como unproceso integrado que comprende la pobreza, elmedio ambiente, los derechos humanos, laniñez, el género y la vulnerabilidad. También lorelacionan con la construcción del espírituciudadano, el desarrollo de la sociedad civil y unaumento de la democracia. En Nicaraguaexisten más de 100 proyectos de diferentesagencias de cooperación en la sola área delmedio ambiente. También hay más de 150ONGs internacionales en el país. La siguientetabla ilustra el rango de su trabajo:

Perfil de las ONGs Internacionales que Trabajan en Nicaragua

Áreas de Interés Número Municipales Departamentales Nacionales

Etnicidad 2 0 2 0

Derechos Humanos 18 0 16 2

Género/Familia 36 0 33 3

Niñez/Jóvenes 40 1 38 1

Salud/Rehabilitación 41 2 36 3

Cultura 9 1 7 1

Ecología 38 2 33 3

Agricultura y pesca 45 0 43 2

Crédito alternativo 29 0 29 0

Vivienda 19 0 19 0

Fuente: Capri, 2000

Como puede apreciarse, la mayoría de las ONGsinternacionales trabajan en los principalessectores del desarrollo: salud, agricultura, niñezy medio ambiente y con preocupacionesnotables por asuntos de género y derechoshumanos. Ello constituye un perfil muy comúnde las comunidades de ONGs internacionalesen América Latina, con la mezcla deproducción/servicios con preocupación porasuntos más amplios como Derechos y Género.

Lo que la tabla no muestra son las muchasmetas más cualitativas –democratización,participación, organización comunitaria– lascuales frecuentemente son tan críticas como lasmetas inmediatas de los objetivos más tangibles.Ciertamente, en las ONGs noruegas quetrabajan en Nicaragua existe fuerte evidencia deque combinan, en el contexto de sus proyectossectoriales, los objetivos organizacionales másamplios y los objetivos “políticos”.

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Marco Legal que Gobierna las ONGsInternacionales

La ley 147, llamada “Ley General que Gobiernalas Organizaciones Sin Ánimo de Lucro”, regulalas ONG nacionales e internacionales quetrabajan sobre asuntos de desarrollo enNicaragua. Esta ley, aprobada por la AsambleasNacional en 1992, no diferencian las normas queregulan la presencia y operación de las ONGsnacionales e internacionales. Más aún, se aplicade manera indiscriminada a todas lasorganizaciones e instituciones que conforman lasociedad civil. El concepto de organización sinánimo de lucro incluye organizaciones que vandesde una ONG típica hasta grupos religiosos ysociedades deportivas, entre otros. La ley esextremadamente general y no contieneobligaciones distintas a registrase ante elgobierno como institución pública y presentarcontabilidad financiera. El objetivo es “regular laconstitución, autorización, funciones yterminación de cuerpos legales civiles y religiosossin ánimo de lucro ya existentes en el país y queemerjan en el futuro”. Sin embargo, la posicióndominante de las ONG internacionales y lanaturaleza de su trabajo significa que elgobierno no es el cuerpo más apropiado pararegularlas.

La brecha dejada por esta ley ha sido llenada porlos “Acuerdos de Cooperación” entre las ONGsinternacionales y sus gobiernos a través delMinisterio de Relaciones Internacionales,específicamente de la Secretaria de Relaciones yCooperación Económica. Sin embargo, lasONGs internacionales están todavíapreocupadas por su seguridad legal en el país.Esta preocupación –asunto que surgió duranteel estudio– es causada por los problemas degobernabilidad que actualmente enfrenta elpaís. En particular, preocupa a las ONGsinternacionales las diferencias de opinión y elconflicto entre el gobierno nicaragüense y lacomunidad de cooperación internacional. LasONGs internacionales han propuesto unAcuerdo Marco que podría llenar el vacío enlegislación y seguridad legal. Éste es elresultado de las negociaciones con elSecretariado, el cual vincula los Secretariado deRelaciones Económicas y para Cooperación, y

que ha asegurado que su aprobación sólo está ala espera del visto bueno del Ministerio deRelaciones Exteriores.

La propuesta señala las responsabilidadesrecíprocas e incluye una cláusula tributaria, lacual fue negociada con la Gerencia General delMinisterio de Finanzas y Crédito Público.También obliga a las ONGs a informar algobierno sobre sus actividades, incluyendodetalles generales sobre sus proyectos, y acoordinar con los Ministerios gubernamentalesrelevantes. Las responsabilidades de las ONGsincluyen: capacitación técnica y profesional deequipos nicaragüenses, donación de materialese importación de equipos para los proyectos dedesarrollo; inversión financiera noreembolsable en los proyectos de desarrollo y elenvío de equipo profesional y técnico aNicaragua. El acuerdo también libera a lasONGs de pagar impuestos al gobierno.Asimismo, se refiere a la resolución deconflictos, la validez, el cronograma deoperaciones y los resultados finales. Sinembargo, estas propuestas están archivadas yexcluidas de la agenda gubernamental,probablemente hasta después de las próximaselecciones.

Comentarios Finales

Las ONGs internacionales han aportado –yprobablemente continúen haciéndolo– unaimportante contribución para ayudar aNicaragua a enfrentar los retos del desarrollo.Empero, una dificultad inmediata es el problemade medir cuantitativamente este impacto. Lasituación se torna todavía más difícil por variosaspectos actuales críticos de la economíanicaragüense: las medidas macroeconómicasgubernamentales, la desregulación de laeconomía, el impacto negativo de laglobalización y la disminución del papel delEstado. Otras dificultades provienen de lacarencia de una coordinación eficiente depolíticas de apoyo. Esta situación limita elimpacto del trabajo y crea dispersión yfragmentación de mejorías potenciales para losbeneficiarios. También está motivada por unafalta de comunicación entre la cooperación

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oficial, la cooperación no gubernamental y lasactividades de desarrollo promovidas pororganizaciones financieras internacionales.

Nicaragua no tiene una estructura legal clarapara la presencia de las ONGs internacionales.Su inseguridad y vulnerabilidad legales serelacionan con el problema de la polarizaciónpolítica y la falta de derechos permitidos por elgobierno nicaragüense. Las ONGs noruegas noescapan a esta situación. En el corto plazo debeesperarse que continúe esta situación, en razóndel intenso periodo político que el país está a

punto de comenzar en 2001 con las eleccionespresidenciales. Es probable que la regulación dela Ley 147 o la creación de una ley exclusivapara las ONGs internacionales o la aprobaciónde una propuesta para un acuerdo marcocontinúen en la agenda hasta el 2002. En estesentido, las ONGs noruegas pueden sentirseparticularmente vulnerables, ya que, junto aotros países nórdicos, conforman uno de lospocos bloques sustantivos de ONGsinternacionales que no operan dentro delcontexto de un acuerdo bilateral entre sugobierno y nicaragüense.

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Anexo 5 Perfil General del Apoyo de las ONGs Noruegas aNicaragua: 1994–99

Asistencia para el Desarrollo Noruega a través de NORAD, 1994–1999 (NK 1000)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 Total

Asistencia bilateral 3 073 458 3 145 376 3 392 481 3 749 231 3 797 193 3 706 477total

Porción nicaragüense 114 538 88 580 113 757 99 724 92 814 105 344 614 775en lo anterior

Porción de las ONGs 809 668 927 084 951 735 1 074 568 1 183595 1 266 105en la asistencia total

Porción nicaragüense 41 028 45 702 45 031 46 854 43 854 42 678 265 113en lo anterior

Porción de la asistencia de las ONGs en el total de asistencia bilateral noruega, 1994–1999 = 30 por cientoPorción de la asistencia de las ONGs en el total de asistencia a Nicaragua, 1994–1999 = 43 por ciento

Fuente: Información suministrada por la División de Presupuesto y Estadística de NORAD

Desembolsos de las ONGs como Total de la Ayuda Bilateral Noruega a Nicaragua: 1994–99

Apoyo a Nicaragua a través de ONGs Noruegas, 1994–1999 (NK 1000)

Tipo 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1994–99 % Donaciones

Atlas F 382 324 387 340 123 1556 0,7% 5

CARE F 4202 4672 4761 3156 4829 3079 24699 11,0% 10

SNV F 2975 2950 1662 2026 7461 3449 20523 9,1% 10

FOKUS F 301 301 0,1% 1

KN Pgr 4689 5091 5457 4864 6885 4028 31014 13,8% 30

LO F 720 445 280 272 377 351 2445 1,1% 8

LAG IA 892 473 842 197 2404 1,1% 8

LAHF IA 605 1094 1616 2478 1331 7124 3,2% 10

LUG/MSF IA 370 327 697 1,3% 1

NAFO IA 508 348 504 403 332 150 2245 1,0% 8

NBF F 1588 1174 254 3016 1,3% 7

NF F 3894 4389 5032 4879 5641 7089 30924 13,7% 67

NL F 291 362 472 401 368 354 2248 1,0% 17

BN F 1720 477 271 2468 1,1% 4

NU F 22 455 424 639 1540 0,7% 6

RB Pgr 8239 11050 9015 9615 8931 13763 60613 26,9% 132

SAIH F 878 2319 2695 3252 3413 2475 15032 6,7% 30

UTVF F 2235 2429 2613 2466 2618 2377 14738 6,5% 26

YME IA 129 129 0,1% 1

Otros 70 543 728 224 132 42 1739 0,8% 23

Total 33434 38106 36104 34397 44175 39239 225455 100,0% 404

Notas: Los acrónimos de las ONGs son los usados en noruego Los tipos se refieren a lo que sigue: F = trabajo en fincas rurales, Pgr = programa, e IA = aplicación individual

Fuente: Datos brutos suministrados por la División de Presupuesto y Estadísticas de NORAD

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La mayor parte de la literatura consultadadurante el estudio fue documentación preparadapor las ONGs noruegas y nicaragüenses, tantoen su trabajo general como, másespecíficamente, en los catorce proyectosvisitados. Esta documentación se puede dividiren cuatro partes principales:

• La propuesta original del proyecto, el cualdefine el problema de desarrollo a estudiar

• Ejemplos de informes periódicos o anualessobre el progreso del proyecto

• Documentos relacionados con cualesquieraevaluaciones formales emprendidas sobreel proyecto

• Otros documentos útiles, incluyendo lasHojas Estratégicas de ONGNs, Hojastemáticas u otros estudios que estimemosrelevantes para nuestras tareas conjuntas

La cantidad de la documentación varióconsiderablemente entre las ONGNs. Pudimosconseguir documentación básica en las dosprimeras categorías de todas las ONGNs menosuna, pero la documentación en las otras dosáreas varió enormemente. En términosgenerales, comprensiblemente, las ONGsnoruegas más grandes disponían dedocumentación que incluía documentosrelacionados con la estrategia y otras variablesclaves. Nos dimos cuenta que hubo muy pocosejemplos de evaluaciones externas de losproyectos estudiados, aunque la mayoría de laspropuestas de proyectos se refieren aevaluaciones que se iban a incluir en el ciclo delos proyectos. Dado que la lista completa de estadocumentación sobrepasa 80 documentos,decidimos no incluirla completa sino sólo hacerun esquema de su contenido.

En términos de otra bibliografía consultada,presentamos la siguiente:

Biekart, Kees (1999) The Politics of Civil SocietyBuilding: European Private Aid Agencies andDemocratic Transitions in Central America.Amsterdam, Transnational Institute

Bradshaw, Sarah, et. al. (2000) Social Roles andSpatial Relations of NGOs and Civil Society:Participation and Effectiveness Post HurricaneMitch. Managua

CAPRI (2000). Directorio de ONGs deNicaragua, Managua

CONPES (2000) Consejo Nacional dePlanificación Económica Social.

DAC (1999) Development Co-operation Review.París

Fundación Arias (1999) La Movilización deRecursos en la ONGs. Managua

Gobierno de Nicaragua (1996) Convenio MarcoBorrador para ONGs Internacionales. Managua

Kruse S-E (1997) NGO Evaluation SynthesisStudy: The Norwegian Case Study. Oslo, DIS

Ministry of Foreign Affairs (1999) Evaluation ofTanzania-Norway Development Co-operation1994–97. Oslo

Ministry of Foreign Affairs (1998) Evaluation ofNorwegian Bilateral assistance to Nicaragua1994–97. Oslo

Ministry of Foreign Affairs (1998) Evaluation ofthe Development Co-operation Between Norwayand Nicaragua. Oslo

Ministry of Foreign Affairs (1998) Evaluation ofthe Norwegian Program for Indigenous People´s.Oslo

NORAD (1994) Guidelines for NORADAssistance to the Activities of Norwegian NGOs inDeveloping Countries. Oslo

NORAD (1996) Strategies for Development Co-operation. Oslo

Anexo 6 Documentación y Bibliografía

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NORAD (1996) Strategies for BilateralDevelopment Co-operation. Oslo

NORAD (1999) NORAD Invests in the Future:NORAD’s Strategy for 2000–2005. Oslo

NORAD (1996–99) Annual Reports. Oslo

OECD (1999) DAC Peer Review of Norway. Paris

PNUD (2000). El Desarrollo Humano enNicaragua: Equidad para superar laVulnerabilidad. Nicaragua

República de Nicaragua. Ley 147 de LaRepública de Nicaragua para las Asociaciones sinFines de Lucro. Managua.

Tvedt T (1995) NGOs as a Channel inDevelopment Aid. The Norwegian System.University of Bergen

Varios autores nicaragüenses (2000). Apuntespara un Planteamiento Estratégico de las ONGsen Nicaragua. Managua

91

Durante el transcurso del ejercicio deevaluación, consultamos a más de 100 personasde diferentes organizaciones y comunidades.Con algunas sostuvimos discusiones de grupoindividuales y con otras nos entrevistamosdurante el transcurso de una visita a unaorganización o proyecto. Para no tener una listademasiada larga, incluimos solamente a loscolegas y representantes comunitarios conquienes sostuvimos discusiones substanciales ycuyos puntos de vista bien pueden haberseincluido en nuestro informe.

Ministerio Real de Asuntos Exteriores,OsloEirik G. Jansen, Sección de EvaluaciónPeter Ræder, Consejero Regional para AméricaLatina

Embajada Real Noruega, NicaraguaIngunn Klepsvik, EmbajadorTove Stub, CónsulPer Kristian Roer, Segundo SecretarioMette Kottmann, Segundo Secretario

NORAD, OsloErling Eggen, Director Asistente,Departamento para la Sociedad Civil yDesarrollo del Sector PrivadoAnne-Lise Sukke, Departamento para laSociedad CivilHans Peter Melby, Nicaragua DeskLisa Stensrud, Nicaragua DeskKnut Klepsvik, División de Performance Review

NPARannveig Spjudvik, APN, OsloSigne Flydal Blichfeldt, Cabeza para la región deAmérica LatinaNestor Napal, Representante APNRoberto Sosa

Redd BarnaKari Thomassen, Redd Barna, OsloParvez Kapoor, Representante Residente RBMaría Dolores Estrada, Coordinadora dePrograma RB

Yvette Fonseca, Coordinadora de Programa RBLuz María Sequeira, Coordinadora de ProgramaRBPedro Hurtado, Coordinador de Programa RBRamón J. Meneses, Oficial de Información RBEnrique Molina, Contador Financiero RB

R.B.CSobeyda Bárcenas, Secretaria Ejecutiva, EquipoTécnico RBCBerna Espinoza, Comisión Nacional RBCJaneth Díaz, Equipo Técnico RBCReina Ruíz, Equipo Técnico RBC

Dos GeneracionesMario Chamorro, Director “Dos Generaciones” Jaqueline Vargas, Coordinadora “TrabajoInfantil”, DGMáximo Martin López, Educador, DGFátima Almendarez, Educadora, DGEddy Ramón Pérez, Educador, DGKeyla Largaespada, Monitora, DGYelba Melendez, Monitora, DGDaniel S. García, Monitor, DG

MinFamRamón Díaz, Director Programa HogaresSustitutos (Ministerio de la Familia)Marlene Alvarez, Analista PresupuestariaEdwin Hernández, Contador

NDR – SNVVidar Kapelrud, NDR, OsloJosé Luis Ramos, Representante para AméricaLatinaGina Zamora Marcia Calderon, Representante en Nicaragua

LAHFHector Carvallo, LAHF, OsloAnne Engelstad, LAHF, OsloMildred Mikkelsen, coordinador de proyecto,LAHFIsaura Gonzales, agrónomo del proyecto, LAHFRamón Gámez, Coordinador de MCN,Departamento de Estelí

Anexo 7 Lista de Personas Entrevistadas

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NCAAnne Veiteberg, NCA, OsloYolanda de Salazar, NCA, Guatemala yNicaragua

CEPADGilberto Aguirre , Director EjecutivoWilliam Morales Técnico Nacional deEducación TeológicaLigia Sandoval, Directora Administrativa yFinanzasKamaria O. Lopez Coordinadora de GéneroCarlos Silva, Delegado PastoralAydalina Moraga Acuña, Responsable deDesarrollo ComunitarioRegina Rodríguez, Técnica pastoral de la MujerJuan José Hernández, Contador GeneralTrinidad Vásquez, Area de DivulgaciónDamaris Albuquerque, Asistente de laDirección EjecutivaRoberto Castillo Morales, Director deDesarrollo ComunitarioKaren Wider, Educación a DistanciaSandra Gonzáles Zúñiga, Secretaria Zonal delCEPADSergio Zeledón, Técnico del programaCOPADDDaniel Montealegre, Técnico del MED

CIEETSBenjamín Saballos, Director General Pablo Cruz Cortes, Director de Programas y dePlanificaciónVioleta Rocha, Decana de la Facultad deTeologíaSilvio Centeno, Responsable de Administracióny FinanzasEberto Varilla López, Responsable deComunicación SocialIvania Quintanilla, Instituto de Acción PastoralEduardo Chavarria, Director de agricultura ymedio ambienteGustavo Adolfo Garcia, Técnico Zonal deAgricultura, CarazoCarlos Sediles, Coordinador Regional, Carazo Roque Romero, Coordinador de EstudiosBíblicos, CarazoAngel Aragón, Coordinador Regional deAgricultura y Medio AmbienteRosa Maria, Técnica Zonal Carazo

CAREMoira Eknes, CARE, OsloJohn Veerkamp, Director, CARE – Noruega,Nicaragua

NLChristine Parker, NL, OsloAnneli Askola, Director anterior de la OficinaInternacional de NL

ANDENJosé Antonio Zepeda (Secretario General deANDEN)Róger Benito Acevedo (Secretario de AsuntosGenerales)

LOChristine Parker, LO, Oslo

SAIHRoy Krovel, SAIH, Oslo

URACCANJosé Sabello, Coordinador de CooperaciónExterna, URACCAN, ManaguaMárbel Baltonado, Secretario Académico.URACCAN, Bilwi CampusMs. Sandra Debis, Coordinador de Externa,Bilwi CampusMs. Watson, Profesor Universitario, Bilwi

Clínica BilwiDenis Peralta, Vice Coordinador del ProyectoMórlan Gómez, Coordinador del área ruralMagalí Watson, Promotor del área urbana

CETERS (Nurses School)Ada Gonzalez, Director del SchoolEmily Halze, ProfesorMarleen Lacayo, ProfesorOtilia Willys, Profesor

INFORMANTES CLAVES Ana Quiroz (Coordinadora para la Emergencia yla Reconstrucción)Normant Bent (Comité Costeño)Bayardo Salmeron (AMUNIC, Asociación deMunicipios de Nicaragua)Nestor Napal (APN)Leonor Midence (Liga del Consumidor)

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Ana María Pizarro (Centro de Atención Integrala la Mujer, Sí Mujer)Ada Esperanza Silva (CDC, Centro de DerechosConstitucionales)Eva Naría Sanqui (Centro de Mujeres, Ixchem)Myrna Moncada (INDES, GM Asociados)Jorge Navas Morales (UniversidadCentroamericana UCA, ConsultorIndependiente)Alina Guerrero (Asociación Nicaragüense deTrabajadores Sociales)Roberto Sosa, Norwegian Peoples Aid (NPA)Joke LangbroeK, SNV (Servicio NacionalHolanda)Finn Jhul Pedersen, MS (Denmark)Patricio Cranshaw, CIIR (Catholic Institute ofInternational Relations, Inglaterra)Luis Morales Montalban, Consultor ExternoUnión EuropeaMiguel Aguilera, Ministerio de RelacionesExteriores Adela Stadthagen, Ministerio de la Familia

Luisa Amanda Campo, Ministerio de SaludCarlos Cruz Lesage, Ministerio de SaludIndiana Herrera Jerez, Ministerio de Salud Cirilo Otero, Grupo Propositivo de CabildeoJavier Mejía B., Consejo Nacional deHermanamientos Holanda – NicaraguaRicardo Zambrana, Coordinadora Civil para laEmergencia y la Reconstrucción (CCER)Bianca Mangas, CCERDonald Zapata, CESADEDonald Méndez, Consultor Independiente

COOPERACIÓN BILATERALBeatrice Meyer, Coordinador, COSUDE, SwissInternational Development Co-operationJakob Brix Tange, Segundo Secretario,Embajada Danesa para Centro América Juan Antonio Balsalobre, AECI (Agencia deCooperación Española para el Desarrollo)Karin Metell Cueva, Segundo Secretario,Embajada de Suecia.

1.88 UNIFEM - United Nations Development Fund for Women2.88 The Norwegian Multi-Bilateral Programme under UNFPA3.88 Rural Roads Maintenance, Mbeya and Tanga Regions,

Tanzania4.88 Import Support, Tanzania5.88 Nordic Technical Assistance Personnel to Eastern Africa6.88 Good Aid for Women?7.88 Soil Science Fellowship Course in Norway

1.89 Parallel Financing and Mixed Credits2.89 The Women’s Grant. Desk Study Review3.89 The Norwegian Volunteer Service4.89 Fisheries Research Vessel - “Dr. Fridtjof Nansen”5.89 Institute of Development Management, Tanzania6.89 DUHs Forskningsprogrammer7.89 Rural Water Supply, Zimbabwe8.89 Commodity Import Programme, Zimbabwe9.89 Dairy Sector Support, Zimbabwe

1.90 Mini-Hydropower Plants, Lesotho2.90 Operation and Maintenance in Development Assistance3.90 Telecommunications in SADCC Countries4.90 Energy Support in SADCC Countries5.90 Intentional Research and Training Institute for Advancement

of Women (INSTRAW)6.90 Socio-Cultural Conditions in Development Assistance7.90 Non-Project Financial Assistance to Mozambique

1.91 Hjelp til Selvhjelp og Levedyktig Utvikling2.91 Diploma Courses at the Norwegian Institute of Technology3.91 The Women’s Grant in Bilateral Assistance4.91 Hambantota Integrated Rural Development Programme,

Sri Lanka5.91 The Special Grant for Environment and Development

1.92 NGOs as Partners in Health Care, Zambia2.92 The Sahel-Sudan-Ethiopia Programme3.92 De Private Organisasjonene som Kanal for Norsk Bistand,

Fase l

1.93 Internal Learning from Evaluations and Reviews2.93 Macroeconomic Impacts of Import Support to Tanzania3.93 Garantiordning for Investeringer i og Eksport til Utviklingsland4.93 Capacity-Building in Development Cooperation Towards

Integration and Recipient Responsibility

1.94 Evaluation of World Food Programme2.94 Evaluation of the Norwegian Junior Expert Programme with

UN Organisations

1.95 Technical Cooperation in Transition2.95 Evaluering av FN-sambandet i Norge3.95 NGOs as a Channel in Development aid

3A.95 Rapport fra Presentasjonsmøte av «Evalueringen av deFrivillige Organisasjoner»

4.95 Rural Development and Local Govemment in Tanzania5.95 Integration of Environmental Concerns into Norwegian

Bilateral Development Assistance: Policies and Performance

1.96 NORAD’s Support of the Remote Area DevelopmentProgramme (RADP) in Botswana

2.96 Norwegian Development Aid Experiences. A Review ofEvaluation Studies 1986–92

3.96 The Norwegian People’s Aid Mine Clearance Project inCambodia

4.96 Democratic Global Civil Governance Report of the 1995Benchmark Survey of NGOs

5.96 Evaluation of the Yearbook “Human Rights in DevelopingCountries”

1.97 Evaluation of Norwegian Assistance to Prevent and ControlHIV/AIDS

2.97 «Kultursjokk og Korrektiv» – Evaluering av UD/NORADsStudiereiser for Lærere

3.97 Evaluation of Decentralisation and Development4.97 Evaluation of Norwegian Assistance to Peace, Reconciliation

and Rehabilitation in Mozambique5.97 Aid to Basic Education in Africa – Opportunities and

Constraints6.97 Norwegian Church Aid’s Humanitarian and Peace-Making

Work in Mali

7.97 Aid as a Tool for Promotion of Human Rights and Democracy:What can Norway do?

8.97 Evaluation of the Nordic Africa Institute, Uppsala9.97 Evaluation of Norwegian Assistance to Worldview International

Foundation10.97 Review of Norwegian Assistance to IPS11.97 Evaluation of Norwegian Humanitarian Assistance to the Sudan12.97 Cooperation for Health Development

WHO’s Support to Programmes at Country Level

1.98 “Twinning for Development”. Institutional Cooperationbetween Public Institutions in Norway and the South

2.98 Institutional Cooperation between Sokoine and NorwegianAgricultural Universities

3.98 Development through Institutions? Institutional DevelopmentPromoted by Norwegian Private Companies and ConsultingFirms

4.98 Development through Institutions? Institutional DevelopmentPromoted by Norwegian Non-Governmental Organisations

5.98 Development through Institutions? Institutional Developmentin Norwegian Bilateral Assistance. Synthesis Report

6.98 Managing Good Fortune – Macroeconomic Management andthe Role of Aid in Botswana

7.98 The World Bank and Poverty in Africa8.98 Evaluation of the Norwegian Program for Indigenous Peoples9.98 Evaluering av Informasjonsstøtten til RORGene

10.98 Strategy for Assistance to Children in Norwegian DevelopmentCooperation

11.98 Norwegian Assistance to Countries in Conflict12.98 Evaluation of the Development Cooperation between Norway

and Nicaragua13.98 UNICEF-komiteen i Norge14.98 Relief Work in Complex Emergencies

1.99 WlD/Gender Units and the Experience of GenderMainstreaming in Multilateral Organisations

2.99 International Planned Parenthood Federation – Policy andEffectiveness at Country and Regional Levels

3.99 Evaluation of Norwegian Support to Psycho-Social Projects inBosnia-Herzegovina and the Caucasus

4.99 Evaluation of the Tanzania-Norway Development Cooperation1994–1997

5.99 Building African Consulting Capacity6.99 Aid and Conditionality7.99 Policies and Strategies for Poverty Reduction in Norwegian

Development Aid8.99 Aid Coordination and Aid Effectiveness9.99 Evaluation of the United Nations Capital Development Fund

(UNCDF)10.99 Evaluation of AWEPA, The Association of European

Parliamentarians for Africa, and AEI, The African EuropeanInstitute

1.00 Review of Norwegian Health-related Development Cooperation1988–1997

2.00 Norwegian Support to the Education Sector. Overview ofPolicies and Trends 1988–1998

3.00 The Project “Training for Peace in Southern Africa”4.00 En kartlegging av erfaringer med norsk bistand gjennom

frivillige organisasjoner 1987–19995.00 Evaluation of the NUFU programme6.00 Making Government Smaller and More Efficient.

The Botswana Case7.00 Evaluation of the Norwegian Plan of Action for Nuclear Safety

Priorities, Organisation, Implementation8.00 Evaluation of the Norwegian Mixed Credits Programme9.00 “Norwegians? Who needs Norwegians?” Explaining the Oslo

Back Channel: Norway’s Political Past in the Middle East10.00 Taken for Granted? An Evaluation of Norway's Special Grant

for the Environment

1.01 Evaluation of the Norwegian Human Rights Fund2.01 Economic Impacts on the Least Developed Countries of the

Elimination of Import Tariffs on their Products3.01 Evaluation of the Public Support to the Norwegian NGOs

Working in Nicaragua 1994–19993A.01 Evaluación del Apoyo Público a las ONGs Noruegas que

Trabajan en Nicaragua 1994–19994.01 The International Monetary Fund and the World Bank

Cooperation on Poverty Reduction5.01 Evaluation of Development Co-operation between Bangladesh

and Norway, 1995–2000

EVALUATION REPORTS

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