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Documento de Trabajo Nº 48

Agosto 2018

www.clapesuc.cl

Luis Felipe Lagos M.

Evaluación de la ReformaTributaria de 2014-2016y propuesta de ajustesDocumento de Trabajo Nº 49

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EvaluacióndelaReformaTributariade2014-2016ypropuestadeajustes

LuisFelipeLagosM*

Agosto2018

*InvestigadorClapesUCyconsultor.AgradezcoloscomentariosdeLeonardoHernándezylaexcelenteayudadeSamuelLeyton.

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Resumenyconclusiones

El objetivo central de un sistema tributario es financiar el gastopúblico.Unbuenesquematributariodebecumpliresteobjetivodemanera equitativa, tanto horizontalmente (a igual ingresomismopago de impuesto, independiente de la fuente de este) comoverticalmente (progresividad, a mayor ingreso, mayor pago); almenor costo de cumplimiento para los contribuyentes y deadministraciónparaelEstado,esdecir,debetenerelatributodelasimplicidad;ysereficiente,estoes,minimizandolasdistorsionesenlaeconomíaquegeneranlosimpuestosalafectarlasdecisionesdeahorrar, invertir, producir, emplear, innovar, trabajar y acumularcapitalhumano.

Sinembargo,nuestrosistematributariosehahechomáscomplejoapartirdelareformatributariade2014queestableciódosregímenesprincipales:unoatribuidoyotrosemi-integrado,ademásmantuvodossistemasparalaspymes:el14teryrentapresunta.

La reforma tampoco avanzó enmateria de equidad. En efecto, alcrearunsistemaparcialmenteintegrado,soloun65%delimpuestode27%quepagalaempresaconstituyeuncréditoparasusdueños.Estollevaaquelatasaquepaganlosdividendosparatodalaescaladel impuesto Global Complementario se eleva en 9,45%. Así losingresoslaboralesenelprimertramoestánexentos,encambio,unemprendedor con ingresos por dividendos accionarios similarespagaría una tasa de 9,45%. Asimismo, en el tope de la tabla losingresoslaboralespagan35%ylasutilidadesdistribuidas44,45%.Noobstante, para los inversionistas extranjeros con tratados semantuvolatasadel35%.Además,elhechoquelatasaadicionalde

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9,45%quepaganlosretirosseaconstanteparatodoslostramosdelimpuesto Global Complementario reduce la progresividad delimpuesto a la renta. La reforma tributaria también mantuvo lainequidad que resulta de impedir que los dueños de los fondosaccionarios del sistema previsional puedan usar el crédito por losimpuestospagadosporlasempresas.

Elsistemasemi-integradotambiénllevaaquelasempresasprefieranfinanciarsecondeudaqueconcapitalaccionario,dadoqueesteesun9,45%máscaro;loqueresultaenunaeconomíafinancieramentemásvulnerable.

Enloquerespectaalahorroeinversión,lareformatributariaelevólatasadeimpuestoalasempresasenelsistemasemi-integradoenun35%(20%a27%)conelconsiguienteimpactonegativosobrelainversiónydejandoaChileenunasituacióndesmedradaenmateriadecompetenciatributaria.Enefecto,enlosúltimos18añostodoslospaísesdelaOECDhanbajadosutasacorporativa,enpromedio9puntos porcentuales, salvo Chile que la elevó en 12 puntos,alcanzandounnivelde27%frentealpromediode24%delaOECD.

Porotraparte,elsistemaatribuidoeliminólosincentivosalahorrodelasempresas(utilidadesretenidas)altributarsiemprelosdueñospor el total de las utilidades, independientementede si estas sondistribuidasono.

LareformatributariasolomantuvoincentivosalainversiónparalasPymesenelesquema14terquepermiteeldescuentodelainversión

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elmismoañoque se realizaésta (depreciación instantánea),perolimitadoaempresasconventashastaUF50.000.1

Propuestas

1.Simplificar

Seproponeunsistemageneralplenamente integrado sobrebasepercibida. La integración evita la doble tributación: primero a lasutilidadesydespuésalosdividendosdelossistemasdesintegrados.La dificultad operativa que presenta el sistema atribuido paraempresasgrandesconmallassocietariascomplejaslohaceinviable.

UnsistemasimplificadoparaPymes,el14terenelcualsetributasobre el flujo de caja, haciendo innecesario llevar contabilidadcompletaparafinestributarios.Seeliminalatributaciónenbasearenta presunta vigente para pequeñas empresas del sectortransporte, agricultura yminería por ser arbitrario e inequitativo.Estasempresaspuedenacogerseal14ter.

2.Equidad

Seproponelaintegraciónplenadelsistematributarioevitandoasíladobletributación,para lograrquelos ingresosdeltrabajocomolasutilidadesdistribuidas(ingresosdelcapital)tributenconlamismatasa.

1Además,lareformatributariacontemplaladeduccióndel50%delasutilidadesreinvertidas,conuntopedeUF4000,paraempresasconventashastaUF100.000ydepreciación“súperacelerada”paraempresasconelmismolímitedeventas.

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3.AhorroeInversión

Seproponeampliarlaalternativadededucircomogastoelmismoañoqueserealizalainversiónencapitalfísicoyactivosintangibles(depreciación instantánea) a todas las empresas medianaseliminando las restricciones respectoa composicióndeactivososector al que pertenecen para acceder. La evidencia sugiere queesteeselincentivomáspotenteparainducirnuevainversión.

Reducir latasade impuestoa laempresaa24%(promediode laOECD).Estopermiteincentivarlainversiónalreducirelimpuestoalque se ven afectadas las utilidades reinvertidas y afrontar lacompetencia tributaria en un ambiente donde los países hanreducidoestegravamen.

4.Ajusteneutralrespectodelarecaudación

Dadalaestrechezdelasfinanzaspúblicasseproponemantenerlarecaudacióntributariaconstante,haciendonecesariocompensarlasmedidasqueresultenenunacaídaenrecaudación.

Lapropuestadereintegrar,reducirlatasacorporativayampliarladepreciación instantánea a todas las empresasmedianas significauna menor recaudación del orden de US1.400 millones. Estamagnitud corresponde al efecto estático de la reducción deimpuestos, es decir, sin considerar los posibles efectos sobre elcrecimiento y, por consiguiente, mayor recaudación de estapropuesta.

Estudios recientes de la OECD confirman que el impuesto másdistorsionador, en cuanto a sus efectos negativos sobre ahorro,inversiónyproductividad,eselqueafectaalasempresas.Enelotro

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extremo,entrelosimpuestosmenosdañinosestánlosquegravanalconsumo. En efecto, la evidencia indica que un cambio en lacomposicióndelaestructuratributariaqueelevelaparticipacióndelosimpuestosalconsumoydisminuyaladelimpuestocorporativo,manteniendolarecaudacióntotalconstante,permiteincrementarelPIBpercápitadelargoplazo.

Deacuerdoalaevidenciaanteriorrespectodelgradodedistorsiónqueintroducenlosdistintosimpuestos,proponemoscompensarlamenor recaudacióndelajuste tributarioplanteado incrementandolos impuestos sobre los males y actividades que generanexternalidades negativas. Entre estos, se propone incrementar elimpuesto al petróleo diésel para combatir la contaminación.Además, se considera eliminar algunas exenciones al IVA comotransporte, seguros y espectáculos culturales y deportivos,excluyendolasquerecaensobreinversiónencapitalhumanocomosonlosgastoseneducaciónysalud,paramantenerlanaturalezadeun impuesto al consumo del IVA. Como tercera alternativaproponemos volver a una tasa marginal máxima del impuestopersonal de 40%, vigente hasta la reforma de 2014. Si bien esteimpuesto es más dañino que los anteriores, lo es menos que elimpuestocorporativo.

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Índice

I.Introducción 8

II.Principalesaspectosmacroeconómicosdela 11

reformatributaria

III.ReformaTributaria:Chileenelcontextode 20

laOECD

IV.Revisióndelaliteratura:incrementoenlosimpuestos 30

ysuefectosobreelPIB

V.PropuestadeajustesalaReformaTributaria 50

VI.Conclusión 67

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IIntroducción

La reforma tributaria de 2014-2016 generó profundos cambios alsistematributariotantoenlabasecomoenlatasadeimpuestos.Encuanto a la base, creó dos esquemas generales: uno con baseatribuida, plenamente integrado con una tasa de 25% y otro conbase percibida y tasa de 27%, pero con integración parcial. Estorepresenta un incremento de 35% (20% a 27%) en la tasa deimpuesto corporativa, en circunstancias que-exceptuando Chile-todoslospaísesdelaOECDlahanreducidoenelúltimotiempo,locualdejaalpaísenuna situacióndesmejoradadesdeelpuntodevistadelacompetenciatributaria.

La desintegración entre los tributos que pagan la empresa y lospersonalesintroduceunproblemadeequidadentrelosingresosdeltrabajo y capital. Al contemplarse un crédito de solo 65% de losimpuestos pagados por la empresa, los ingresos del capital(utilidadesdistribuidas)paganunadicionalde9,45%,para toda laescala del impuesto Global Complementario, respecto de losingresosdel trabajo, loqueresultahorizontalmente inequitativoyreduceelgradodeprogresividaddelimpuestoalarenta.

A nivel teórico, la literatura económica ha logrado precisar losefectos de los impuestos sobre la actividad económica. Estosocurriríantantoenelcortocomoenellargoplazo.Enelcortoplazo,seatribuyenalimpactosobrelainversiónylademandaagregada.Enellargoplazo,lopertinenteeselefectosobrelaoferta:incentivosaacumularcapitalfísico,contratartrabajo,ainnovareincrementarlaproductividad, que se verán distorsionados por el impuesto querecae sobre la empresa. Asimismo, los impuestos a los ingresos

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personales afectaran los incentivos a trabajar y acumular capitalhumanodelosindividuos.

Losestudiossobreinversiónanalizanconceptualmenteelefectodelosimpuestossobreelretornodelcapitalyelcostodeusarcapital.Dado que un impuesto a las utilidades de la empresa reduce elretorno neto al capital y aumenta el costo de uso, los efectospredeciblesseríanunacaídadelainversión.

En loquerespectaa los impactosde largoplazode los impuestossobre la tasa de crecimiento del PIB, el marco conceptualcorrespondealasteoríasdecrecimientoendógeno,dondelapolíticafiscal-gastoseimpuestos-puedeafectarlasdecisionesdeacumularcapital físico y humano y, por consiguiente, el crecimiento. Encambio, en las teorías iniciales sobre crecimiento, este estádeterminado por el aumento de la población y el cambiotecnológico,ambasvariablesexógenas,porlotanto,lapolíticafiscalnotieneimpactosobreelcrecimientodelargoplazo.Enestecaso,losefectosse limitanalniveldeproductoenel largoplazo,ysólopodríantenerunefectosobreelcrecimientodurante latransicióndesdeunequilibrioaotro.

Elanálisisempíricosehacentradoenestudiartantolosefectosdecortoplazocomodelargoplazodelosimpuestos.Usandodistintasmetodologías,losresultados,aunquebastantedispares,encuentranefectosenelcortoplazosobreelniveldePIBytambiénenalgunoscasos sobre la tasa de crecimiento de largo plazo. El principalproblema del análisis empírico, que explica la disparidad deresultados, es identificar correctamente los cambios exógenos enimpuestos, esto es, que no dependan de la variable que se está

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estudiando: la actividad económica. Para el largoplazo, es crucialespecificar correctamente la restricción presupuestaria delgobierno, es decir, gastos e ingresos, ya que el aumento deimpuestos conllevará un incremento de gasto que puede serproductivooimproductivoparalaactividadeconómica.

Elpropósitodeestetrabajoesevaluarlosefectosmacroeconómicosdecortoylargoplazodelareformatributariayproponerajustesapartir de la evidencia que resulta de la revisión de la literatura,manteniendolarecaudacióntotalconstante.

El objetivo central de un sistema tributario es financiar el gastopúblico.Unbuenesquematributariodebecumpliresteobjetivodemanera equitativa, tanto horizontalmente (a igual ingresomismopago de impuesto, independiente de la fuente de este) comoverticalmente (progresividad, a mayor ingreso, mayor pago); almenor costo de cumplimiento para los contribuyentes y deadministraciónparaelEstado,esdecir,debetenerelatributodelasimplicidad;ysereficiente,estoes,minimizandolasdistorsionesenlaeconomíaquegeneranlosimpuestosalafectarlasdecisionesdeahorrar, invertir, producir, emplear, innovar, trabajar y acumularcapitalhumano.

A la luz de la evidencia empírica respecto de los impactos de losimpuestossobrelaactividadydadoqueelimpuestoalaempresaeselmásdistorsionador,encuantoasuefectonegativosobreelPIB,ylos impuestos al consumo entre los menos dañinos, se proponereducirlatasacorporativaa24%eincentivarelahorroeinversiónen las pymes ampliando la alternativa de usar depreciacióninstantáneaparaactivosintangiblesycapitalfísico.Paracompensar

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la pérdida de recaudación se discuten distintas alternativas comoincrementar impuestos a los males y actividades que generanexternalidadesnegativas, enparticularelpetróleodiésel; eliminaralgunasexencionesal IVA;elevar la tasade impuestopersonalde35%a40%yaumentarelimpuestoalaspropiedades.

Eltrabajoseestructuradelasiguienteforma:enlaseccióndossediscutenlosprincipalesaspectosdelareformatributaria;enlatressecomparalaestructuratributariapost-reformaconladelospaísesdelaOECD;enlacuartaserevisalaliteraturarespectodelosefectosdecortoylargoplazodeunincrementoenlacargatributariayenelimpuestoa lasempresas;asícomolosefectosdeuncambioen laestructuradelsistematributario;enlaquintaseproponenajustesalareformatributariayfinalmenteseconcluye2.

II.PrincipalesaspectosmacroeconómicosdelaReformaTributaria

Losobjetivosdelareformatributariade2014fueron:incrementarlarecaudación en 3 puntos del PIB para financiar una reformaeducacional, gastos en salud y llevar al equilibrio el déficit fiscalcíclicamente ajustado(estructural) hacia el año 2018; avanzar enequidad tributaria; disminuir la evasión y elusión y establecerincentivosalahorroeinversiónparalapequeñaempresa.

El gobiernodiseñóuna reforma tributaria que introducía cambiosradicales al sistema tributario. En efecto, se cambiaba la base detributaciónparalosdueñosdeempresasocontribuyentefinaldesdeunabasepercibidaaunaatribuida.Laempresapagaríaunimpuestode 25% (Impuesto de Primera Categoría) y el impuesto personal

2EllectornointeresadoenlaevidenciaeconométricadelefectodelosimpuestossobreelPIBpuedesaltarseestaseccióneirdirectamentealaspropuestas.

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(Global Complementario) contemplaba una reducción de la tasamarginalmáximadesde40%a35%.Parafacilitarlaadministracióntributaria, se consideraba una retención de 10% a nivel de laempresa,conlocualelimpuestoefectivoalasutilidadesreinvertidasascenderíaa35%.

Lapropuestadebaseatribuida,ademásdesermuydifícildeaplicarpara estructuras societarias complejas3, significaba abandonar elesquema impositivo que en alguna medida se aproximaba a unimpuestoalgasto,elcualconstituyeelesquemamáseficientealnogravarelahorroeinversión4.Enefecto,elsistematributariovigenteteníaunatasade20%deimpuestoalasutilidadesdelaempresaylosdueñospagabanporlosretiros(consumo)deacuerdoalaescalaprogresivadelGlobalComplementario. El impuestopagadopor laempresa constituía un adelanto del impuesto personal y, porconsiguiente, era un crédito al contribuyente final. El fondo deutilidadestributarias(FUT)eraunregistrocontablequeanotabalasutilidadespordistribuirconsurespectivocrédito.

Laesenciadeunatributaciónsobreunabasederetirosoconsumoesevitar ladoble tributacióndeun sistemaconbase ingresos.Enefecto,enunsistemaconbaseingresossetributaporlosingresosyutilidadesde las empresas, y posteriormente sobre el retornodelahorro e inversión que se genera a partir de estas utilidades. Unimpuestoalgastooconsumo,porelcontrario,nogravalainversiónyelahorro,sinoqueelconsumo, independientementedecuandoeste se origina, a diferencia de la base ingreso, que penaliza el3Valdés(2014)Lautilidadatribuida:criticaeconómica.DocumentoTrabajo2,Clapesuc.4Essólounaaproximaciónaunimpuestoalgastodadoquelaspersonastributanporsusingresoslaboralesynoporsugasto.VerLagosyKlapp(2014paraunapropuestadeimpuestoconbasegastoenvezdeingreso.

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consumofuturo.Además,permitesuperareldilemaentreeficienciay redistribución que tiene un impuesto con base ingreso.Efectivamente, un impuesto al gasto permite tasas marginalescrecientessinperjudicarelahorro.Noobstante,tasasmáselevadasdeimpuestos,tantoalingresocomoalgasto,afectanladecisióndetrabajovsocio,disminuyendolosincentivosaltrabajoyestimulandolaevasión.

La propuesta del gobierno eliminaba este esquema y, porconsiguiente, el FUT, argumentando que se prestaba para evadirimpuestos al existir formas encubiertas de efectuar retiros yconsumirpagandosólolatasade20%,aplicablealaempresa,ynolacorrespondientealosingresospersonalesquepodíaalcanzarun40%. Si bien era cierto que podían existir ciertas filtraciones alesquemadelFUT,elgobiernopodríahaberlascerrado,perosinuncambio total del sistema tributarioqueperjudicaría seriamenteelahorrodelasempresas(utilidadesretenidas)ylainversión.Además,llevar la tasade impuestoa lasutilidadesde lasempresasa35%,reduciríasignificativamentelainversión5.

El sistema vigente, que había transitado desde tasas de 47%a lasutilidadesretenidaselaño1984hasta0%elaño1989,paraterminaren 20% el 2011, había sido muy eficaz en incentivar el ahorro einversión6.Enefecto,La inversiónsaltódetasasdelordende12%del PIB en 1985 a 22,5% haciamediados de los 90. Asimismo, elahorro se incrementódesde15%a 23%, y lomásnotable es queaquelquemáscreciófueeldelasempresas,de10%a20%delPIB,

5Enlasección4serevisalaevidenciaempíricasobreinversiónytasadeimpuestoalaempresa.6Sóloelaño1989latasadeimpuestoalasutilidadesretenidasalcanzóun0%.Enlos90subióa10%ydespuésa15%.Enelaño2001alcanzóun17%yel2011seelevóa20%.

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respondiendo al estímulo de la menor tasa de impuesto sobreutilidadesretenidas,talcomoseesperaríadeunimpuestoalgasto7.El gobierno desestimo este argumento considerando que eldesarrollodelmercadodecapitaleshacía innecesario recurrira lafuente internade financiamientopara lasempresas (utilidadesnodistribuidas)y,porlotanto,nosejustificabalatributaciónconbaseretiropara losdueños.Sinembargo,estaargumentaciónolvida larestricciónagregadadefinanciamientodelaeconomía:eldéficitenlacuentacorriente.Lospaísesnopuedenelevarilimitadamentesufinanciamiento externo, ya que incrementar el déficit de cuentacorrienteyelniveldedeudaexterna,llevainicialmenteaunmayorriesgopaísycostodefinanciamiento,yfinalmentepuedeterminarenunaparadarepentinadelosflujosdecapital,especialmenteensituacionesdevolatilidadfinancierainternacional,comoelepisodioreciente de crisis financiera internacional (2008-2009). En estascondiciones,lospaísesterminanconunacrisisdebalanzadepagosy de deuda que afecta a todo el sistema financiero, requiriendocostososajustesdegasto,recesiónydesempleo8.Además,aúnenunmercado de capitalesmás desarrollado, las pymes sólo tienenaccesoalfinanciamientobancarioyencondicionesmásrestrictivasdebido a sumayor riesgo. La evidencia presentada en la TerceraEncuestaLongitudinaldeEmpresasindicaqueéstashanfinanciadoun50%delainversiónconfondosinternos9.

LapropuestainicialdereformatributarianocontabaconelapoyosuficientecomoparaseraprobadaenelParlamento.Laoposición7Hsieh,CyParker,J(2006)TaxesandGrowthinaFinanciallyUnderdevelopedCountry:EvidencefromtheChileanInvestmentBoomNBERWP121048VerCalvo(1998)CapitalFlowsandCapitalMarketCrisis:TheSimpleEconomicsofsuddenstops.JournalofAppliedEconomics,vol1,pp35-54.9INEyMinisteriodeEconomía2015

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llegóaunprotocolodeacuerdoconelgobiernoylaNuevaMayoríaparaimpulsarunnuevoproyectodondeelrégimendebaseatribuidasería voluntario, y a cambio, para mantener la recaudaciónproyectada,seterminabaconelsistemaplenamenteintegrado10.Ensíntesis, se acordó implementar dos regímenes: uno de baseatribuida,contasade25%alaempresayplenamenteintegrado,porlocual,elimpuestoquepagalaempresaconstituyeuncréditoparaelimpuestopersonalcontasamáximade35%;elotrorégimen,debasepercibidaeintegraciónparcial,conunatasadeimpuestoalasutilidadesdelaempresade27%,yuncréditode65%,delimpuestopagadoaniveldelaempresa,alimpuestopersonal.Laintegraciónparcialelevaelimpuestosobreeldividendoen9,45%paratodoslostramos de ingreso, alcanzando una tasamáxima de 44,45%11. Lastasasdeimpuestossubiríangradualmenteparaalcanzarsusvaloresde25%y27%,respectivamente,elaño2018.Paralosnoresidentesde países con acuerdo tributario y plena integración, la tasa delimpuesto adicional se mantiene en 35%. El cuadro 1 compara lasituaciónpreypostreforma.

10Enrigor,elsistemanoeraplenamenteintegradoalconsiderarseuncréditosóloporlasutilidadesdistribuidasynolastotales(Serra2000FundamentosparaunaReformaTributariaenChile.CuadernosdeEconomía37,pp299-322)11Un65%delautilidadtienecréditoyporlotantoeldueñopagaríaunatasamáximade35%.El35%restantenotienecréditoyporlotantopagaríaun35%másel27%queyapagolaempresa.Estoes44,45%=0,65*35%+0,35*(35%+27%).

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Cuadro1EjemploimpuestosantesydespuésdelareformatributariaEmpresa Prereforma Reforma(semi-

integrado)Reforma(atribuido)

RentaImponible 100 100 100Impuesto1Categoría 20 27 25Utilidaddistribuida 80 73 75Dueños

Baseimponible 100 100 100ImpuestoGlobalComp 40 35 35CréditoImpuesto 20 17,5 25Diferenciaapagar 20 17,5 10Impuestoefectivo 40 44,5 35Tasaefectiva 40% 44,45% 35%

Fuente:Elaboraciónpropia

Enprincipio, laeleccióndelrégimentributarioseríavoluntaria,sinrestricciónalguna,peroconsiderandoladificultaddeconvivenciadeambossistemasparamallassocietariascomplejas,larevisióndelareformaque se efectuódurante el año 2015, finalmente limita elacceso al régimen atribuido a las empresas cuyos dueños seanpersonasnaturales en el proyectode ley aprobadoen febrerode2016.Deacuerdoa la informacióndelministeriodeHacienda,un95% de las empresas podrá optar entre ambos sistemas; el 5%restanteobligatoriamentedeberáacogersealsistemaparcialmenteintegrado.Noobstante,este5%deempresasrepresentael74%delasventastotales,porlotanto,unamayoríadeloscontribuyentesdel impuesto Global Complementario deberá pagar un 9,45%adicional,cualquieraseasutramodeingreso.

En rigor, la nueva ley tributaria considera los dos regímenesanteriores, más la tributación por renta presunta para empresas(pequeñas) de los sectores transporte,minería y agricultura y un

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régimenparalaspymes(14ter),suprimiéndoselosantiguos14bisy14quater.

La reforma también incorpora normas anti-elusión, definiendoelusióncomoloscasosdondeexistasimulación,fraudeoabusoenlasposibilidadesdeconfiguraciónlegaldelaempresa.ElpesodelapruebaquedaenmanosdelSII.Noobstante,estetipodenormaesambiguaygeneraincertidumbrerespectodelcriteriodefiscalizaciónque utilizará la autoridad tributaria, lo que muy probablementellevaráadisputasjudiciales.

1.Incentivosalahorroeinversión

Unodelosobjetivosdelareformatributariaeraintroducirnuevosincentivosalahorroeinversión.Noobstante,enelrégimengeneral,los incentivos al ahorro e inversión disminuyen respecto a lasituaciónpre-reformaalsubirlatasadeimpuestoalasempresasa27% y establecer una integración parcial12. Esto, por cuanto lacapacidaddeahorrodelasempresasdisminuyealincrementarseelimpuestosobrelasutilidadesretenidas,yreducirseelincentivoqueconstituyeladiferenciaentrelatasadeimpuestopersonal(GlobalComplementario) y la que afecta la empresa (Primera Categoría)desde20%,antesdelareforma,a17,5%,despuésdelareforma13.Lomismopuedeconcluirseparaelrégimenatribuido,aleliminarseladiferenciaentreelimpuestopersonalyelqueafectaalaempresa,ya que, como discutimos anteriormente, se suprime la basepercibida. Sin embargo, para un empresario de bajos ingresos la

12Estosinoexisteunvelocorporativoylasdecisionesdeinversióndelaempresatambiénsevenafectadasporlatasadeimpuestodelosdueños.13Antesdelareforma20%=40%-20%ydespuésdelareforma17,5%=44,5%-27%

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situaciónnocambia,yaqueenelantiguorégimenleconveníaretirarutilidadessilatasadeimpuestodelaempresaerasuperiorasutasapersonal del Global Complementario. Adicionalmente, ladesintegración fomenta el financiamiento con deuda vs capitalaccionario, lo cual hace más inestables financieramente a lasempresas.

Frecuentementeseargumentaqueenunsistemaintegrado,alserelpagodeimpuestosdelaempresaunadelantodeloquepagansusdueños, la tasa efectiva que paga la empresa es cero y, porconsiguiente,latasaestatutariaqueafectaalasempresasnotieneefectosobreelahorroeinversión.Esteargumentoeserróneoyaqueen un sistema integrado sobre una base percibida existe unadiferenciatemporalentrelosimpuestosquepaganlasempresasporlas utilidades reinvertidas y elmomento que sus dueños decidenretirarutilidadesparaconsumir.Porlotanto,latasaqueafectalasutilidadessiesrelevanteparaladecisióndeinversión.Laevidenciade los ochenta con tasas más reducidas para las utilidadesreinvertidas en un esquema de integración plena es clara: lainversiónyelahorrode lasempresasaumentósignificativamente.Soloenelesquemadeatribucióntotaldeutilidadesalosdueños,laúnicatasarelevanteconintegracióntotalesladelimpuestoGlobalComplementariodelosaccionistas.

Losincentivosalahorroeinversióndelareformatributariasóloseorientan a las pymes. El nuevo régimen 14 ter contempla latributación sobre la base del flujo de caja, es decir, permite ladeducciónde la inversiónencapital fijoelmismoañoqueestaserealiza(depreciación instantánea), incentivando la inversiónenesetipo de capital, pero solo para empresas con ventas hasta

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UF50.00014.Tambiénseestableceladepreciación“súperacelerada”(1/10delavidaútil)paraempresasconventasmenoresoigualesaUF100.000, independientemente del régimen general al quepertenezcan, y una franquicia para las medianas empresas conventas de hasta UF100.000, que les permite deducir como gastohasta un 50% de la renta líquida imponible que se mantengainvertidaenlaempresa,conuntopedeUF4000alaño15.

El problema de los regímenes especiales de tributación paraempresas pymes es que generan incentivos perversos. En efecto,inhibenelcrecimientodeestasempresasygeneranalicientesparaqueempresas grandes sedisfracendepymes.Más eficiente seríacontemplar unmonto pequeño deutilidades exento de impuestopara todo tipo de empresa: grandes y pequeñas. Esto sería muysignificativo para los nuevos emprendimientos y no limitaría sucrecimiento, al no perderse este incentivo con el aumento detamañode laempresa.Asimismo,sería irrelevanteparaempresasmedianas o grandes, aunque se mantendría un incentivo a lasubdivisióndeempresas.

2.Equidad

Uno de los objetivos de la reforma tributaria fue avanzar en laequidad horizontal y en la equidad vertical. Sin embargo, esdiscutible que la reforma tributaria haya logrado un avance enequidad. Como vimos, un individuo que obtenga ingresos dedividendos pagará un 9,45% más, cualquiera sea su tramo deingreso,silaempresatributaenelrégimenparcialmenteintegrado.

14Estonoalcanzaacubrirtodaslasempresasmedianas(ventasdeUF100.000).15Estaopción(14terC)esparalasempresasquenoseacojanal14terA,quetributasobreelflujodecaja.

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Porejemplo,eneltopedebepagarunatasamarginalde44,5%,encambio, si otra persona obtiene los mismos ingresos comoempleado, se aplica la tasa máxima de 35% del GlobalComplementario. Asimismo, en el primer tramo de la escala, losingresosdeltrabajoestánexentos,encambio,losdividendospagan9,45%;porlotanto,dosindividuosconigualingresonosontratadosde manera equivalente. Además, la reforma tributaria trata demanera distinta a los no residentes y residentes. En efecto, losinversionistas extranjeros de países con tratados de dobletributaciónestánafectosaunatasade35%delimpuestoadicional,en cambio, los inversionistas chilenos tributaran con una tasamarginalmáximade44,45%.

Encuantoalaequidadvertical,alaplicarselamismatasaadicionalde9,45%atodoslostramos,sereducelaprogresividaddelimpuestoalarenta.SolosepodríahablardeunavancesilasfiltracionesalFUTeransignificativas,permitiendoquepersonasdealtosingresossólopagaran la tasa de impuesto a la empresa de 20% y ahoraterminaríanconunatasade44,5%.

III.ReformaTributaria:ChileenelcontextodelaOECD

EnestasecciónmostramoscomoquedaChile,enelcontextodelaOECD,despuésdeloscambiosentasasyrecaudaciónqueintrodujolareformatributaria.

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Larecaudacióntributarianetadeseguridadsocialalcanzaa19%delPIB,enpromedioduranteelperíodo2010-201616.Estoesinferioralamediade24,6%paralospaísesdelaOECD17.

Gráfico2Recaudacióntributarianetadeseguridadsocial(promedio2010-2016,%delPIB

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaOECDdatabase

Noobstante, lamayoríade lospaísesde laOECDesmásricoqueChile, en cuanto a que su PIB per cápita es más elevado. Lacomparación pertinente sería examinar su recaudación tributariacuando tenían un nivel de PIB per cápita similar al de Chile (U$20.000aparidaddepoderdecompraen2011).Elgráfico3presentaestainformación.Unamayoríadepaísesseubicaentornoaobajola

16Sibienenestospaíseslossistemasderepartollevanaquelascontribucionessocialesseanunimpuesto,enChileunpilarfundamentalesdecapitalizaciónylosaportesalsistemaseconsiderancomoahorroprivado.17Seconsideralarecaudacióndelgobiernototal.Paraelgobiernocentrallarecaudaciónsehamantenidorelativamenteconstante,alcanzandoun17,2%delPIBen2017.

0,0

5,0

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Mexico

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SlovakRep

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Turkey

Korea

CzechRe

public

Chile

Unite

dStates

Latvia

Poland

Switzerland

Spain

Estonia

Ireland

Sloven

iaNethe

rland

sGe

rmany

Portugal

Greece

Hungary

Israel

Canada

Unite

dKingdo

mLuxembo

urg

Australia

France

Austria

Italy

Belgium

Norway

Finland

New

Zealand

Iceland

Swed

enDe

nmark

Promedio24,6

22

media, y Chile recauda 3 puntos menos que la media de esteconjuntodepaíses,cuandoeransimilaresaChile.Probablemente,laintencióndelgobiernoconlareformatributariade2014fuellegaralamedia,loqueexplicaríalaintencióndelgobiernodeincrementarenun3%delPIBlarecaudación.

Gráfico3RecaudaciónTributariaPaísesSimilaresaChile(%delPIB)

Elañocorrespondea la fechacuando lospaíses teníanunPIBpercápitasimilaraldeChileel2011,medidoaparidaddelpoderdecompra.Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaOECDyBancoMundial

Generalmenteseargumentaque,altransitarhaciaeldesarrollo,lospaíses aumentan su carga tributaria. Sin embargo, el tamaño delEstadodependedelaspreferenciasquetenganlospaísescomodela rutaqueelijanpara lograrelprogreso.Enefecto,considerandounamuestradepaísesasiáticos(gráfico4)seapreciaquelascargas

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

Grecia1973

Suiza1965

Japó

n1972

Italia1971

Luxembu

rgo1970

Corea1997

Eslovaqu

ia2006

España1987

Chile

Estonia2006

Polonia2010

Australia1963

EE.UU1964

Alem

ania1970

Portugal1996

Francia1969

Eslovenia1997

Holand

a1969

Rep.Che

ca1990

Belgica1970

Island

ia1970

Austria

1970

Hungría

2006

N.Zelanda1970

Canadá1970

Suecia1965

Finlandia1972

Dinamarca1966

Irlanda1988

Israel1995

R.Unido

1970

Norue

ga1972

promedio23,1%

23

tributarias son inferiores, e incluso algunas naciones reducen larecaudaciónenelcaminoaldesarrollo18.

Gráfico 4Carga Tributaria y PIB per cápita países asiáticos (1995-2016)

Fuente:ElaboraciónpropiaabasedeinformacióndelBancoMundial. *1996-2016,**2005-2015

1.ImpuestoalasempresascaeenlaOECD

Enelúltimotiempo,lospaísesdelaOECDhanreducidolatasadeimpuesto que afecta a las empresas, de forma tal de hacer máseficientessussistemastributarios.DestacanlascaídasrecientesdeAlemania y Estados Unidos; en promedio la variación en la tasa

18Correspondealacargatributariadelgobiernocentral,netadecotizacionesprevisionales.

Chile

Chile

China

China**

Japan JapanKorea,Rep.

Korea,Rep.

Malaysia*

Malaysia

Philippines

Philippines

Singapore

Singapore

Indonesia

Indonesia

0

5

10

15

20

25

0 10000 20000 30000 40000 50000 60000

24

corporativaentre2018y2000alcanza-9puntosporcentuales.Chileconstituye la excepción al elevar esta tasa en 12 puntos, lo querepresentaunincrementode80%(de15%a27%).Latasade27%supera lamedia de 24% y, por consiguiente, deja a Chile en unasituacióndesmejoradarespectodelacompetenciatributaria.

25

Gráfico5VariaciónTasadeImpuestoalaEmpresa2018-2000(puntosporcentuales)


-25,0 -20,0 -15,0 -10,0 -5,0 0,0 5,0 10,0 15,0

GermanyCanada

UnitedStatesItalyIsrael

CzechRepublicIreland

LuxembourgJapan

GreecePolandTurkey

UnitedKingdomBelgiumDenmarkIceland

NetherlandsSpain

AustriaFinlandHungary

PromedioSlovakRepublic

EstoniaSloveniaSwedenLatvia

MexicoNewZealand

NorwayAustralia

SwitzerlandPortugalFranceKoreaChile

26

Gráfico6TasadeImpuestoEmpresas(2018%)

Fuente:ElaboraciónpropiaenbaseaOECDdatabase.Enloscasospertinentesconsideralatasadelgobiernocentralylasqueaplicanlosestadosoregionesdelpaís.

2.Composicióndelacargatributaria:ChileylaOECD

LacomposicióndelacargatributariadeChileesdiferentealadelospaíses de la OECD. En Chile, cerca de lamitad de la recaudacióncorrespondea impuestos indirectos(IVAabienesyservicios),yesunodelospaísesquemásrecaudadesusempresas,pesealastasasmásbajasquehatenidoenelpasado.Esto,porcuantosonpocaslasexcepcionesencomparaciónconotrospaíses(gráfico9).Encambio,lospaísesdelaOECDrecaudanunamayorfraccióndelosimpuestosdelosingresosdelaspersonas,dadosusmayoresingresosmediosyuntramoexentomenorqueenelcasodeChile,dondeel76,6%de

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

40,00

Hungary

Ireland

CzechRe

public

Poland

Unite

dKingdo

mSloven

iaIceland

Finland

Estonia

Latvia

SlovakRep

ublic

Switzerland

Turkey

Denm

ark

Swed

enIsrael

Norway

Nethe

rland

sSpain

Austria

Unite

dStates

Luxembo

urg

Canada

Chile

Korea

Italy

New

Zealand

Greece

Belgium

Japan

Germ

any

Mexico

Australia

Portugal

France

Promedio24

27

las personas no paga impuesto al ingreso (impuesto segundacategoría+globalcomplementario).Asimismo,lospaísesdelaOECDrecaudanunamayorproporcióndelosimpuestosqueafectanalapropiedad.Losgráficos7y8muestranlarecaudacióndelasdistintasfuentes de ingreso comoporcentaje de la recaudación total, paraChileylaOECD.

Gráfico7Chile:EstructuraTributaria(%recaudacióntotal)

Fuente:SII

7,2%

21,2%

5,0%55,3%

4,3%

IngresoPersonas

Utilidadempresas

adicional

Bienesyservicios

Propiedad

28

Gráfico8EstructuraTributariaOECD(%recaudacióntotal)


Gráfico9RecaudaciónImpuestoEmpresas2016(%delPIB)


24,8%

8,5%

32,7%

5,6%

IngresoPersonas

Utilidadempresas

Bienesyservicios

Propiedad

0,00,51,01,52,02,53,03,54,04,55,0

New

Zealand

Luxembo

urg

Australia

Chile

Japan

SlovakRep

ublic

CzechRe

public

Mexico

Korea

Belgium

Norway

Nethe

rland

sCanada

Israel

Portugal

Switzerland

UnitedKingdo

mDe

nmark

Ireland

Iceland

Swed

enAu

stria

Spain

UnitedStates

Finland

Greece

Hungary

Italy

France

Germ

any

Poland

Estonia

Latvia

Turkey

Sloven

ia

Promedio2.9

29

3.Impuestosalosdividendos

Chile,aligualqueAustralia,NuevaZelanda,CanadáyMéjico,tenía

unsistematotalmenteintegradoantesdelareformatributaria.En

este sistema los impuestos a la utilidad de las empresas son un

adelantodelimpuestopersonalquedebenefectuarsusdueños.Esto

evita la doble tributación que se origina en los sistemas no

integrados:primeropagalaempresaporlasutilidadesgeneradasy

despuéspaganlosdueñoscuandoesasutilidadessondistribuidas.

Lareformatributariaintroduceunesquemaparcialmenteintegrado,

dadoqueelcréditoparalosdueñosdelaempresasólocorresponde

al 65% de lo pagado por la empresa. Esto lleva a que la tasa de

impuestofinalparalosdividendosalcanceun44,45%comovimosen

lasecciónII.Estatasaseencuentraeneltramosuperiordelospaíses

delaOECDyexcedelamediade42,4%(gráfico10).

30

Gráfico10TasaImpuestoFinalalosDividendos(%)


IVRevisióndelaliteratura:incrementoenlosimpuestosysuefectosobreelPIB

Losimpuestosintroducendistorsionesenlasdecisionesquetomanlosindividuosrespectodelconsumovsahorroydeltrabajovsocioy, por consiguiente, afectan el crecimiento económico. Losimpuestos que recaen sobre las empresas y sobre el pago dedividendos pueden impactar sobre el emprendimiento, lasdecisionesdeahorroeinversiónydeinnovardeéstas.Asimismo,losimpuestos sobre los ingresos laborales inciden en la decisión detrabajoyacumulacióndecapitalhumano.

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00Estonia

Latvia

Hungary

SlovakRep

ublic

CzechRe

public

New

Zealand

Poland

Turkey

Iceland

Switzerland

Sloven

iaGreece

Chile

Luxembo

urg

Mexico

Spain

Finland

Nethe

rland

sIta

lyJapan

Chilere

form

aSw

eden

Austria

Norway

Australia

Unite

dStates

Germ

any

Israel

Unite

dKingdo

mPo

rtugal

Belgium

Denm

ark

Canada

Korea

France

Ireland

Promedio42,4

31

El impacto de los impuestos sobre la actividad económica puedeocurrirenelcortoplazo,afectandosóloelniveldelPIBopuedetenerefectos de largo plazo, tanto en el nivel como en la tasa decrecimiento.Losefectosdecortoplazosedeberíanalimpactodelosimpuestossobrelainversiónylademandaagregada.Losshocksdedemanda agregada son de naturaleza transitoria, generando unmenor nivel de PIB en el corto plazo, pero una vez producido elajuste, la economía volvería a su crecimiento de tendencia. Laidentidad básica de lamacroeconomía permite conceptualizar losefectosdecortoplazovíaunacaídaenlainversión.Consideremoslaidentidadde lamacroeconomía:PIB iguala lademandaagregada:suma del consumo, inversión, gasto de gobierno y exportacionesnetas(C+I+G+X-M).Elincrementodelacargatributariaoriginaunacaída en el ingreso disponible de las personas, lo cual reduce suconsumo y puedemantener su ahorro constante, o bien caer. Enefecto, si el consumodisminuyemenosqueel ingresodisponible,por una baja propensión a consumir de los individuos más ricos,sobreloscualesrecaeelaumentodeimpuestos,entonceselahorroprivado caería sustancialmente. En una economía cerrada lainversión cae debido a la menor disponibilidad de ahorro19. Si laeconomía es financieramente abierta, la inversión se desviaría alexterior para mantener el retorno neto de impuestos, frente alaumentoenelimpuestoalasempresas.

Losefectosdelargoplazocorrespondenalosqueafectanalaoferta.Estossederivandelimpactodelosimpuestossobreladecisióndetrabajar,acumularcapitalhumanoytambiéndelamenorinversiónquealdeterminarunmenorstockdecapital,afectanlaproducción

19Esteefectopodríaanularsesielgobiernousaelaumentoenrecaudaciónparainversiónpública.

32

futuraylaproductividaddefactores,alestaréstaasociadaanuevastecnologíasqueincorporanlosbienesdecapital.

Enestasecciónsediscutetantolaevidenciaempíricainternacionalcomo la de Chile respecto del efecto macroeconómico de unincrementoen la carga tributaria, y de las tasas de impuesto a laempresa e ingresos personales. Si bien teóricamente es posibleidentificarlosefectosdecortoplazocomodedemandaagregadaylos de largo plazo como de oferta, en el análisis empíricogeneralmente no es posible separar ambos efectos ni distinguirprecisamente el canal de transmisión. Por esto, consideraremoscomoefectosdelargoplazolosqueaprioriutilizanunametodologíaeconométrica para captar estos efectos. En primer término, nosabocamosaladiscusióndelosefectosdecortoplazo.

1Efectosmacroeconómicos de cortoplazodeun incremento en lacargatributaria.

Sibienanivelteóricolosefectosdelosimpuestossonclaros,enelplanoempíricoladisparidadderesultadosreflejaríaladificultadquerepresentaelprocesodeidentificacióndecambiosenlosimpuestosqueseanexógenos.Esdecir,quenoseanmotivadosporlavariableque se desea explicar-el PIB-, ya que nos encontraríamos con unproblemadecausalidadbidireccionalosimultaneidad.Esteseríaelcasocuando,porejemplo,sebajanlosimpuestosenrespuestaaunaeconomía débil, para así estimular la actividad económica. Paraabordar este problema se han usado dos metodologías: un VARestructural(SVAR)yelenfoquenarrativo.

33

La metodología usada en el análisis de corto plazo permiteconcentrarseenladinámicadelcambioenlosimpuestosalobservarlarespuestaeneltiempodelPIBfrenteaunshockdeimpuestos.

Típicamente la literatura,usando lametodologíaeconométricadeSVARmultivariables,haencontradoparaEE.UU.unmultiplicadordelosimpuestosiguala-1,estoes,larespuestadelPIBenUS$anteunincrementodeUS$1enimpuestos(BlanchardyPerotti2002)20.Eneste caso, el problema de identificación se enfrenta imponiendorestricciones de la teoría económica y de la institucionalidad delsistematributario21.

Un método alternativo es el enfoque narrativo que resuelve elproblemadeidentificaciónaldescribircadaepisodiodecambioenimpuestos.El trabajomás representativoeseldeRomeryRomer(2010)paraEE.UU.queidentificaelpropósitodetodosloscambiosdeimpuestosdesdelasegundaguerra,loquelespermiteabordarelproblema de causalidad bidireccional; concentrándose en loscambios de impuestos que son efectivamente exógenos. Laidentificaciónnarrativadefine loscambiosexógenosen impuestoscomo aquellos que no tienen la intención de contrarrestar otrosshocksquealejanalaeconomíadesutendenciadecrecimiento.Enefecto,loscambiosexógenosdeimpuestosconsideradosrespondenalaintencióndereducirladeuda(déficitsheredados,noactuales),incentivar el crecimiento de largo plazo o simplemente porconsideraciones ideológicas. Los cambios endógenos son aquellosque responden al ciclo económico y al gasto de gobiernocontemporáneo.LosresultadosdeRomeryRomer(2010)sondeuna20Elmultiplicadorvaríaentre-0,78y-1,33yelefectoocurreenellapsode5a7trimestresenlaestimacióndereferenciaparaelperíodo19601997.21Loscambiosdeimpuestossonajustadosporelciclo.

34

magnitudsorprendentementeelevada;unincrementode1%enlarecaudación tributaria respectodel PIB reduceel PIB enun3%alcabode10trimestres22.Esteefectoocurriríaatravésdeunafuertecaídaenlainversiónde11%frentealaumentode1%delPIBenlacarga tributaria, lo que sería coherente, según los autores, con laevidencia que relaciona la inversión con las condiciones de laeconomía y el flujo de caja de las empresas.23Los resultados sonrobustosadistintasestimacionesycuandosecontrola,entreotrasvariables, por el gasto de gobierno y la política monetaria. Sinembargo, losresultadosnosonmuyprecisosdada laamplituddelintervalo de confianza. Los autores no pueden distinguir si losefectos sondedemanda agregadao bienoperan vía la oferta. Lapersistenciadelefectoapuntaría,segúnlosautores,aunefectodeoferta,perolavelocidad(efectoalprimertrimestre)apuntaríaalademanda.

UnarevisióndelosresultadosdeRomeryRomer(2010),usandosusshocks de impuestos (FaveroyGiavazzi2012) en un VARmultivariable,encuentraefectossobreelPIBdesólo-0,5%.Perotti(2012) concluye que los efectos están entre ese mínimo y loencontradoporRomerYRomer(2010):-1.3%enellapsode3años.Resultados similares encuentra el FMI (WEO 2010) al estudiar losefectosde la consolidación fiscal para15paísesde laOECDenelperíodo 1980-2009; un incremento de impuestos de 1%del PIBreduceesteen1,3%despuésde2años.

22RomeryRomer(2010)estimanunaecuaciónsimpleentreelcambioenelPIBycambiosenimpuestosparaelresultadobase.Laintroduccióndecontrolesnoalteralosresultados.23Lainversiónfijaresidencialcae5,8%y8,5%lanoresidencial,evidenciandotambiénunacaídaenlosinventarios.

35

MertensyRavn(2012),usandolosdatosdecambiodeimpuestosdeRomeryRomer(2010),obtienenresultadosbastantesimilares.Losautores distinguen entre cambios anticipados y no anticipados deimpuestos24.Unadisminuciónde1%delPIBenlacargatributarianoanticipada incrementa el PIB per cápita en 2% al cabo de 10trimestres, y 10% en la inversión. Si el cambio es anticipado, elincremento en el PIB per cápita es similar (1,5%) al cabo de 10trimestres,perocaeelprimerañoantesdesuimplementaciónunmáximode1,5%.Asimismo,lainversióncae4%unañoantesdelaimplementaciónyalcanzadespuésunincrementode10%alcabode10trimestres.Estosresultadosseríanconsistentesconlaideaquelaanticipacióndemenoresimpuestosfuturosmotivaalasempresasaretrasar la compra de bienes de capital. Los shocks de impuestosexplicaríancercadel25%delcicloeconómico.

Mertens y Ravn (2013) también estudian los efectos de unareducción en la tasa promedio de impuesto personal y en la tasapromedio de impuesto a las empresas para EE.UU. en el período1950-2006. Para identificar los cambios exógenosusanelmétodonarrativo combinado con un SVAR. Esto, por cuanto el métodonarrativo puede contener errores demedición al ser necesario eljuicio del investigador cuando la información es insuficiente. Unpunto porcentual de caída en la tasa de impuesto a la empresaincrementaelPIBen0,6%despuésdeunaño;unacaídasimilarenel impuesto personal incrementa el PIB en 1,8% al cabo de 3trimestres25.Elcuadro1resumeestaevidencia.

24Cuandoladiferenciaentrelaaprobacióndelaleyylaimplementacióndelcambiodeimpuestosesmenora90díaselcambioseconsideranoanticipadoyanticipadocuandoesmayora90días.25Alcomputartasasmarginalesseobtienenresultadossimilares.

36

Cuadro1ImpactodelosimpuestossobreelPIB ImpactosobreelPIB*

Impactosobreel

PIB**ImpactosobreelPIB***

Aumentodelacargaimpositivaen1%delPIB

-0,5%

-1,3%

-3%

Enbasea:*FaveroyGiavazzi(2012)**Perotti(2012)***RomeryRomer(2010)

2EvidenciaparaChile

Adiferenciadelosestudiosinternacionalesqueanalizanladinámicadecortoplazodeuncambioenimpuestos, laevidenciaparaChilecorresponde a estudios sobre el efecto de los impuestos a lasempresasenlainversión.

La inversiónde las empresas se deriva de la demandapor capitalfísicodeellas.Enefecto,lainversión(flujo)brutaeselcambioenelstock de capital más la depreciación del capital existente. Lademandaporcapitaldependedesuproductividadmarginal.Elnivelóptimo de este dependerá entonces de la igualación de laproductividadnetadeimpuestosconelcostodeusarcapitalqueserefleja en una tasa de interés real ajustada por riesgo, la tasa dedepreciacióny lavariacióndepreciosdelcapitalquedetermina lagananciaopérdidadecapital.

La inversión,por lotanto,dependede lasmismasvariablesque lademanda por capital. Dado que el costo de capital dependeinversamentede la tasade impuestoquepagan lasempresas,unaumento en la tasa de impuesto eleva el costo de capital y, porconsiguiente, disminuye la inversión. En otras palabras, el

37

inversionistaestá interesadoenel retornonetode impuestos.Unaumentoenlatasadeimpuestollevaaexigirunmayorretornoalainversión,porlocualellacae.

ApartirdelostrabajosdeCerdayLarraín(2005)yVergara(2010)queestimanelefectodelosimpuestossobrelainversiónpodemoscalcular el impactode éstos sobre el PIB26. El cuadro 2 resumeelefectoparaunincrementode7puntosenlatasadeimpuestoalaempresa.

Cuadro2Impactodeincrementode7puntosporcentualesentasaimpuestoempresas CerdaLarraín(2005) Vergara(2010)

Mínimo Máximo Mínimo MáximoTasaInversiónI/PIB -0,35 -1,68 -0,66 -0,69CrecimientodeK -0,14 -0,7 -0,48 -0,52CrecimientoL -0,03 -0,13 -0,09 -0,1CrecimientoPIB -0,08 -0,41 -0,28 -0,3Elaboraciónpropiaenbaseaestostrabajos

Dadoque ladepreciacióny losgastosporpagode interéspuedendeducirse de la utilidad, teóricamente los efectos de un mayorimpuestocorporativo,cuando losdescuentossonsuficientementeelevados,sobreelcostodecapitalpodríanserinexistentes(EngelyGaletovic2004).27Enestecasoespecialyextremo,elincrementoenlatasadeimpuestonoreduciríalademandaporcapital,peromuyprobablementeaumentaríalarelacióndeudacapital.Cerda(2016)cuestiona este resultado argumentando que el descuento por

26ApartirdelosresultadosdeI/KcalculamoselefectosobreelstockdecapitalKusando!"#$̶!"!"

='= (!–).DadaunafuncióndeproducciónCobbDouglas:* = ,-./01.conα=0,48y1-α=0,52yde0,4paralaelasticidadtrabajoproducto,seobtieneelefectosobreelPIB.27Losautoresestudianelefectodelatasadeimpuestoparagrandesempresas,enelperíodo1985-1995,sobrelademandaporcapitalpormediodecalcularelcostodecapital.

38

depreciaciónestasobrestimadodebidoalaexclusióndelatierraquenosedeprecia,yporqueseconsideralatasadeinterésdecaptaciónbancaria,lacualnoreflejalatasaalacualseendeudanlasempresas.Por esto, las deducciones de la base imponible alcanzarían comomáximoun60%delefectodelosimpuestos.

Unsegundocanaldetransmisióncorrespondealadisponibilidaddefondos para financiar la inversión.Dadoqueun incremento en elimpuesto que pagan las empresas reduce los fondos internos-lasutilidadesretenidas-secontraelainversión.

Medina y Valdés (1998) y Vergara (2010) reportan efectossignificativosdelosfondosinternossobrelainversión.Estecanaldetransmisión sería especialmente relevantepara laspymes, yaqueellasdependengeneralmentedelosfondosinternosparafinanciarsu inversión.Estoesprecisamente loque reportanHsiehyParker(2002):lareduccióndelatasadeimpuestoalasutilidadesretenidasen los 80 aumenta la disponibilidad de fondos para las empresasfinancieramente restringidasy,porconsiguiente, su inversión.Porcierto,estecanal serámás relevantepara lasempresasqueestánfinancieramenterestringidasynopuedensustituirporotrasformasdefinanciamiento.

3.Efectosmacroeconómicosdelargoplazodeunincrementoenlosimpuestos:efectosdenivelytasadecrecimiento

Elanálisisdelosefectosdelargoplazodelosimpuestossecentraenlosefectossustituciónqueafectanlaoferta,adiferenciadelanálisis

39

de corto plazo que pone el énfasis en la demanda agregada y larecaudación total. Los impuestos a las personas afectan susdecisionesdeahorrar,trabajareinvertirencapitalhumano.Losquerecaenenlaempresa,afectansusdecisionesdecontratar,producir,invertireinnovar.

Ladefiniciónempíricadellargoplazoquegeneralmenteseadoptasonpromediosde5o10añosdelatasadecrecimientodelPIB.Enla práctica, es difícil distinguir entre efectos de nivel y tasa decrecimientodelargoplazo.CualquierefectosobreelniveldePIBdelargoplazotendráunefectosobrelatasadecrecimientodurantelatransición. Un aspecto central del análisis de largo plazo es queconsidera la restricción presupuestaria del gobierno de formaexplícita.Estopermitedeterminarelefectodelosimpuestosjuntoal uso de los recursos que puede ser productivo (aumento en lacalidad de la educación pública, por ejemplo) o improductivo(transferenciasde ingreso,comogratuidaddeeducaciónsuperior)sobrelaactividadeconómicadelargoplazo.

3.1LasuperneutralidaddeHarberger

Harberger(1964)sepreguntasiuncambioenlacombinaciónentreimpuestos directos e indirectos puede influir sobre la tasa decrecimiento del PIB. Los posibles efectos resultarían del impactosobreahorroeinversión.Apartirdelacontabilidaddelcrecimiento,estimóqueelefectosobrelatasadecrecimientosería,alosumo,un0,1o0,2puntosporcentuales,auncuandoel impactosobre latasadeinversiónalcanzara1o2puntosporcentuales.Laconclusióndelautoresquelapolíticatributariaessuperneutral:puedeafectar

40

el bienestar, si se obtienen ganancias de eficiencia, pero nosignificativamentealatasadecrecimiento.Esteresultadosedaenel contextodeunaeconomíacerrada,perosiestaesabierta,yelcapital puedemoverse internacionalmente en la búsqueda de unretornonetodeimpuestos,elefectosobreelstockdecapitaldeunincrementoenimpuestospodríasersignificativo.Noobstante,estollevaríaaunmenorniveldePIBdelargoplazo,loqueimpactaríalatasadecrecimientodurantelatransición,peronoelcrecimientodelargoplazo.

Conceptualmente,elresultadoanteriorpuedeexplicarseporloquese conoce como un modelo de crecimiento exógeno a la Solow,donde la tasa de crecimiento depende del incremento en lapoblación y del cambio tecnológico, ambos exógenos. En estecontexto,cambiosenlosimpuestosqueimpactansobreelahorroeinversiónenunaeconomíaabiertaocerrada,sólopuedenafectarelcrecimientodurantelatransicióndesdeunequilibrioaotro,peronoel crecimiento de largo plazo (steady-state). Por lo tanto, sólotendránefectosdenivelenelPIBdelargoplazo.

Porelcontrario,laliteraturadecrecimientoendógenoqueconsideracomo factores productivos el capital humano y físico que seacumulan con rendimientos constantes a escala, permiteconceptualizarefectosdelosimpuestossobrelatasadecrecimientode largo plazo. Los impuestos que introducen distorsiones en lasdecisiones respecto del capital físico y humano, por ejemplo,aumentos en los impuestos a las empresas y a los ingresospersonales,reducenlatasaderetornoalaacumulacióndeambostiposdecapitaly,porconsiguiente,elcrecimientodelargoplazo.Losefectos sobre el crecimiento dependen entonces de la tecnología

41

paraacumularcapital(físicoyhumano)ydelaelasticidaddeofertadetrabajo(EasterlyyRebelo1993).

Noobstante,laconclusiónanivelteórico,losestudiosempíricosmásantiguosreportanresultadosnoconcluyentesrespectodelefectodelos impuestos sobre el crecimiento (Easterly y Rebelo 1993).Mendoza, Milesi-Ferretti y Asea (1997) encuentran efectosnegativos sobre la inversión de los impuestos a los ingresos delcapital y trabajo. Sin embargo, estos serían sólo efectos de cortoplazo, ya que no encuentran efectos significativos para la tasa decrecimientodelPIBpercápitadelargoplazo,usandopromediosde5añospara18paísesdelaOECDenelperíodo1966-1990.Enefecto,losautoresreportanunefectoacotadosobreelcrecimientocuandousandatosanuales;esteefectoresponderíaa latransiciónynoallargoplazo.LosresultadossoncoherentesconlasuperneutralidaddeHarberger.

Por otra parte, Barro y Redlick (2009) estudian el efecto de losimpuestosygastoendefensaparaEE.UU.enelperíodo1950-2006condatosanuales,encontrandoqueunincrementoenelpromediodelatasamarginaldelimpuestoalingreso-queellosconstruyen-en1puntoporcentualreduceelPIBpercápitadelpróximoañoen0,5%.

3.2.Efectosdelargoplazosobrelatasadecrecimiento

OtrosestudiossiencuentranefectosdelargoplazosobrelatasadecrecimientodelPIBpercápitadeaumentosenlosimpuestos,siendocoherentes con las conclusiones de los modelos de crecimientoendógeno: la inversión en capital físico y humano afectan el

42

crecimientodelargoplazoy,porconsiguiente,tantolosimpuestoscomo el gasto de gobierno pueden influir en el proceso decrecimiento.Estostrabajospartenporespecificaradecuadamentelarestricción presupuestaria del gobierno e identificar impuestosdistorsionadores:queafectan lasdecisionesdeahorroe inversión(de capital físico y humano) vs no distorsionadores, y gastos degobiernoproductivos(queafectanlafuncióndeproducciónprivada)vsgastosnoproductivos.Suspredicciones,enlíneaconelmodelode crecimiento endógeno de Barro (1990), indican que unincremento en el gasto de gobierno productivo, financiado conimpuestosnodistorsionadores,incrementaelcrecimientodelargoplazo,encambio,siestesefinanciaconimpuestosdistorsionadoreselefectoesambiguo.Asimismo,gastos improductivos financiadoscon impuestos distorsionadores reducen el crecimiento de largoplazo28( Kneller, Bleaney y Gemmel 1999 y Bleaney, Gemmel yKneller2001)

Kneller, Bleaney yGemmel (1999) sostienenque los estudios quesólo consideran parcialmente la restricción presupuestaria, sólogastososóloimpuestos,generanunsesgoensusestimaciones.Estopodríaexplicarlaevidenciaanteriordeunefectonosignificativodelos impuestos sobre el crecimiento de largo plazo. En efecto, alincluir el incremento de impuestos, pero omitir el mayor gastoproductivo,elanálisisempíricopresentaríaunsesgoalabajaenelcoeficientedelosimpuestos.Losautoresconsideranquetodoslosimpuestos sondistorsionadores salvo losqueafectanel consumo,

28Gastosimproductivosfinanciadosconimpuestosnodistorsionadoresnoafectanelcrecimiento.

43

auncuandoestosinterfierenenladecisióndetrabajovsocio29.Conrespectoalgastodegobierno,incluyencomoproductivotodoslosqueinvolucranelcapitalhumano(salud,educación)oelcapitalfísico(transporte, defensa, infraestructura, vivienda). En cambio, losgastos en transferencias de bienestar, subsidios sectoriales yseguridad social son clasificados como improductivos30. Losresultados para el crecimiento del PIB per cápita, considerandopromedios de 5 años, en el período 1970-95, para 22 paísesdesarrollados,indicanqueunincrementode1puntoporcentualenlos impuestosdistorsionadoresrespectodelPIB,reduce latasadecrecimientodelPIBpercápitaen0,41puntosporcentuales.Asuvez,un incremento de 1 punto porcentual en los gastos productivosrespecto del PIB incrementa el crecimiento per cápita en 0,27puntos31(cuadro3).

Bleaney, Gemmel y Kneller (2001) se concentran en precisar ladefinición empírica de largo plazo, usando la mismamuestra deltrabajoanterior.Enconcreto,verificansielusodepromediosde5añoseselprocedimientoadecuadoparacaptarlosefectosdelargoplazo. En primer término, incluyen un rezago de la variabledependiente (cinco años previos del crecimiento per cápita),obteniendo resultados similares: -0,45 para los impuestosdistorsionadores y 0,23 para el gasto productivo, y el rezago es

29Ladistorsiónqueimportaparatestearlosmodelosdecrecimientoendógenoeslaqueafectalosincentivosaacumularcapitalfísicoyhumano.Silafuncióndeutilidadnocontieneocio,entoncesseríaunimpuestoquetampocodistorsionaladecisióndetrabajo-ocio.30Laestrategiaeconométricarequiereeliminarunadelasvariablesdelarestricciónpresupuestariaparaevitarmulticolinealidad.Lascategoríaseliminadassonimpuestosnodistorsionadoresygastoimproductivo,yaqueseverificaqueambostienencoeficientecero.Porlotanto,cuandosefinanciaconunacombinacióndelasvariablesomitidas,losimpuestosdistorsionadoresreducenelcrecimientoyelgastoproductivoloaumenta.31Elefectodelosgastosimproductivoseimpuestosnodistorsionadoresnoessignificativamentedistintodecero.

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significativo.Estosugiereque5añosnoessuficienteparacaptarelefectode largoplazo.Ensegundotérmino, losautoresusandatosanualeseinvestigancuantosrezagosdelasvariablesindependientessonsignificativosparacapturarelefectodelargoplazo,encontrandoqueelrezagoapropiadoes8años.Losresultadosnuevamentesonsimilares: -0,41 y 0,39 para impuestos distorsionadores y gastoproductivo,respectivamente.

3.3.Delcortoallargoplazo

En general, la metodología usada para el análisis de corto plazo(SVARS) difiere de la usada para el largo plazo (paneles de datospromediosde5años).Gemmel,KnellerySanz(2011)sepreguntansilosefectosdecortoplazosoncompatiblesconlosdelargoplazo,y cuán rápido se alcanzarían los efectos de largo plazo. Paracontestar estas interrogantes, usan unametodología que permitecaracterizarelequilibriode largoplazoy ladinámicadeajustedecorto plazo simultáneamente32. Los autores concluyen,considerandodatosanualespara17paísesdelaOECDenelperíodo1970-2004,quelosefectosdelargoplazosealcanzanrápidamente,siendoconsistentesconlosdecortoplazo.33Enotrostérminos,losimpactosdeincrementosenimpuestossonprincipalmentedecortoplazoypersisteneneltiempo.34Enefecto,unincrementode1%delPIB en impuestos distorsionadores reduce entre 0,4 y 0,6 puntos

32Lametodologíacorrespondeapanelesheterogéneos:MeanGroupyPooledMeanGroup,usandolatécnicadecorreccióndeerrores.33Estehallazgocontradiceenalgunamedidalaideaqueserequieren8rezagosparacaptarelefectodelargoplazo.34SalvoeltrabajodeRomeryRomer(2010)queencuentrapersistencia,losestudiosdecortoplazoqueusanlametodologíaSVARSgeneralmentesuponen(oencuentran)quelosefectosdecaenaceroen5años.

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porcentualeselcrecimientoalcabode1año,paraconvergerasuvalordelargoplazode-0,25alquintoaño.Asimismo,unincrementodeigualmagnitudenelgastoproductivoincrementaelcrecimientoentre0,4y0,6puntosporcentualesalsegundoaño,paraconvergerasuvalordelargoplazode0,26,alquintoaño.Lacombinacióndeambos efectos sobre el crecimiento es negativa inicialmente, alpresentar un rezago el efecto del gasto. Por último, usando losparámetros de corto y largo plazo se estima el efecto de unincrementode1%delPIBen impuestosdistorsionadores sobreelnivel de PIB. Los resultados indican una caída en el PIB para elpromediodelaOECDde5,5%yde8,4%paraEE.UU.,alcabode20años. Resulta interesante comprobar que dado que los efectospositivosdelgasto,adiferenciadelosnegativosdelosimpuestos,sedemoranmásenaparecer,alconsiderarunincrementosimultáneoenimpuestosdistorsionadoresygastoproductivopor1%delPIB,elefectoesnegativosobreelniveldePIBpor0,5%alcabode20años.

Cuadro3Efectodeunaumentode1%delPIBenimpuestosdistorsionadoresyengastoproductivosobreelcrecimientodelPIBpercápita(pp) Bleaney

etal.(2001)Kneller

etal.(1999)Gemmel

etal.(2011)*Período 1970-1995

22paísesDesarrollados

1970-199522países

Desarrollados

1970-200419paísesOECD

Datos 8rezagos Promedio5años

2rezagos

Impuestosdistorsionadores -0,41 -0,41 -0,25GastoProductivo 0,39 0,27 0,26*ParaelcrecimientodelPIBtotal

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4.EfectosMacroeconómicosdelaEstructuraTributaria

En los capítulos anteriores hemos analizado los efectos de unincremento en la carga tributaria sobre la actividad económica, ycomo el carácter distorsionador de los impuestos los hace másperjudiciales para el crecimiento económico. A continuación,estudiamos con mayor detalle la importancia de la estructuratributaria para la trayectoria del PIB per cápita y, desde estaperspectiva,evaluamoslarecienteReformaTributaria.

Alanalizarunareformatributaria,nosóloespertinentepreguntarseporel impactodeun incrementoen la recaudación, sino tambiénsobre cómo será obtenido unmonto dado de recursos, es decir,respecto de la estructura tributaria, entendiendo por esta lacombinacióndelosdistintosimpuestos.

Lamayoría de los estudios empíricos se concentran en estimar elefectodecadaimpuestosobreelPIB,manteniendolarecaudaciónconstante para aislar el efecto estructura tributaria. Así, lasinvestigacionesparapaísesdelaOECDconstruyenunrankingdelosimpuestosconsiderandoeldañoalcrecimientodelaeconomía.Enprimerlugar,seubicael impuestoalaempresacomoeldemayorimpactonegativosobreelPIB; lessigueel impuestoa los ingresospersonalesy,porúltimo,losimpuestosalconsumoylapropiedad.

Comodiscutimosanteriormente,esdifícildistinguirentrelosefectossobre el nivel del PIB y su tasa de crecimiento de largo plazo. Enefecto,todoimpactosobreelnivelafectarálatasadecrecimientoenlatransiciónaunnuevoequilibriodelargoplazo.Engeneral,losimpuestosqueimpactensobrelainnovación,elemprendimientoy

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la productividad pueden ser determinantes en el crecimiento delargoplazo.Asimismo,impuestosqueinvolucrendistorsionesenlasdecisionesdeinversiónencapitalhumanoyfísico,enlamedidaquelosnuevosbienesdecapital incorporancambiotecnológico,seránimportantesparaelcrecimientoenellargoplazo.Porejemplo,Lucas(1990) argumenta que una eliminación del impuesto al capital enEE.UU. llevaríaaun incrementodelstockdecapitalde35%en10años y 7% para el consumo en el largo plazo. La ganancia enbienestarseríasustancialmenteinferioralconsiderarlacaídaenelconsumo que ocurriría en la transición hacia un mayor stock decapital.

Laestrategiaempíricaparadeterminarlosefectosdelaestructuratributaria considera una función de producción de retornosconstantesaescalaparaelproductoquedependedelcapitalfísico,capitalhumano,deltrabajoydelniveldeeficienciaytecnología.Laestimaciónusaunmétododecorreccióndeerroresdondesemodelala dinámica de la transición hacia el nivel de equilibrio. En estaecuación se incorpora la participación de cada impuesto en larecaudacióntotal,usandodatosanualesparaelperíodo1971-2004considerando 21 países de la OECD (Arnold 2008 y Arnold et al.2011). Dado que el análisis debe incorporar la restricciónpresupuestaria del gobierno y se estudia el efecto de distintosimpuestos,manteniendo la recaudación constante, los resultadosdebeninterpretarsecomoelefecto,porejemplo,deincrementarlaparticipacióndeimpuestosalingresodelcapitalytrabajoenelPIB

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percápitade largoplazo,cuandosereduce laparticipaciónde losimpuestosalconsumoypropiedad35.

Los resultados que Arnold et al. (2011) y Arnold (2008) reportanindicanqueun incrementoen laparticipaciónde los impuestosalingresoenlarecaudacióntotalde1%,reduciendosimultáneamentelos que afectan al consumo y la propiedad, de manera que seaneutralrespectodelarecaudación,reduceelPIBpercápitadelargoplazoen0,98%(cuadro4).Aldescomponeresteimpuesto,elefectonegativodelimpuestoalaempresaesmayorconuncoeficientede-2,01queelrecaesobreingresospersonales:-1,13.Encambio,silapolítica fiscal cambiará la composición tributaria en el sentidocontrario,esdecir,incrementandolaparticipacióndelosimpuestossobreelconsumoylapropiedaden1%yreduciendolosimpuestosalingresoenigualmagnitud,elPIBpercápitasería0,93%superior.Por lo tanto,elmerocambioen lacomposiciónde los impuestos,manteniendolarecaudaciónconstante,puedeincrementarelniveldelPIB,yelcrecimiento,almenostransitoriamente.

Cuadro4ImpactossobrePIBpercápitadelaestructuratributaria*ImpuestosIngreso

-0,98

35Paraevitarsesgosenlaestimaciónsedebeomitirlacategoríadeimpuestosquesereduciríaalconsiderarunaumentoenotra.

49

Ø Personal -1,13 Ø Empresa -2,01

ImpuestoConsumoypropiedad

0,93

Ø Consumo 0,74 0,72Ø Propiedad 1,45 • Prop

inmóvil 2,47

• Otraprop -0,34 Ajusterecaudaciónconstante

Impuestosconsumoypropiedad

Impuestosconsumoypropiedad

Impuestosalingreso

Impuestosalingreso

Impuestosalingreso

*Cadacolumnaindicaelimpuestocuyaparticipaciónseincrementaen1%.Laúltimafilamuestrael ajuste en los otros impuestos paramantener la recaudación constante. Fuente: Arnold et al.(2011)yArnold(2008).

Estosresultadospuedenatribuirsealhechoquelosimpuestosalaempresa perjudican la inversión, innovación, creación de nuevasempresasylaproductividad.Asimismo,losimpuestosalosingresospersonalesdisminuyen laofertade trabajo, la inversiónencapitalhumanoydesalientanel ahorro, al tributarse sobreel retornodeéste. Un impuesto al gasto, en cambio, no afecta el ahorro einversiónyaquenoseríatributableelmayoringresoqueproduceelretorno de estas actividades. Sólo la decisión de consumir,independiente del momento cuando esta se haga, está afecta alimpuesto.Noobstante,unimpuestoalgastosiafectaríaladecisiónentretrabajoyociodelosindividuos.Losimpuestosalapropiedad,especialmentealaviviendaylatierra,tendríanmenosefectossobrelaasignaciónderecursosalafectarenmenormedidalasdecisionesde inversión, de trabajo e innovación de los individuos. Además,dadoqueenlamayoríadelospaísesdelaOECDlaviviendacuentaconpreferenciastributariasenlaformadededuccionesdeintereses

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decréditoshipotecarios,yexcepcionesenelimpuestoalagananciadecapitaldelaspropiedades(Arnoldetal.2011),unincrementodelimpuestoalaviviendapodríadesviarinversiónhaciaotrossectoresconmayorrentabilidad,beneficiandolaactividadeconómica36.

V.Propuestadeajustesalareformatributaria

La evaluación general de la Reforma Tributaria, en cuanto a laestructuratributariaquegenera,esnegativa,yaquesemuevehaciaunamayorparticipaciónde los impuestosa laempresae ingresosdel capital que son losmás perjudiciales para el nivel del PIB percápita. Positiva es la reducción de la tasamarginal máxima a losingresos laborales al incentivar el trabajo y la inversión en capitalhumano.

El ranking que establece la literatura sobre estructura tributaria,ubicando a los impuestos que recaen sobre el consumo como losmás eficientes, permite concluir que una reforma tributaria que,juntoconrecaudar,tienecomoobjetivominimizarelefectosobrelaactividadeconómica,debieracambiarlabasedetributacióndesdeelingresoalgasto.ElsistemaqueteníaChileantesdelareformaseaproximabaaunimpuestoalgasto,alcontemplar impuestosa lasutilidadesreinvertidasrelativamentebajosjuntoconimpuestosalosingresospercibidos(retirosparaconsumo)máselevados.

De acuerdo con esta evidencia, proponemos ajustes a la reformatributariaque tienencomoobjetivoun sistema tributarioque sea

36Lareformatributarialimitólapreferenciarespectoalimpuestoalasgananciasdecapitaldelasviviendasa8.000UF.

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simple, equitativo y eficiente, manteniendo la recaudación totalconstante.

1.Simplicidad

Elatributodelasimplicidadpermitereducirelcostodecumplirparalos contribuyentes y de administración (fiscalización) para elEstado37. Sin embargo, a partir de la reforma tributaria de 2014,nuestrosistematributariosehahechomáscomplejoalconsiderardos sistemas generales: uno atribuido y otro semi-integrado ymantener dos sistemas para empresas pymes: renta presunta y14ter.

Seproponeunsistemageneralplenamenteintegradosobrebasepercibida. La integración evita la doble tributación: primero a lasutilidadesydespuésalosdividendosdelossistemasdesintegrados.Además, elimina el sesgo actual que tienen las empresas afinanciarsecondeuda,dadoquefinanciarseconcapitalaccionarioesun9,45%máscaro.Ladificultadoperativaquepresentaelsistemaatribuidoparaempresasgrandesconmallassocietariascomplejaslohaceinviable.Seproponeademásunsistemasimplificadoúnicoparapymes-el14ter-enelcualsetributasobreelflujodecaja,haciendoinnecesario llevar contabilidad completa para fines tributarios. Seelimina así la tributación en base a renta presunta vigente paraempresas del sector transporte, agricultura y minería por serarbitrarioeinequitativo;estasempresaspuedenacogerseal14ter.

37Lacomplejidadqueelevaelcostodecumpliresequivalenteaunatasaefectivadeimpuestomayor.

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2.Equidad

El sistema tributario debe financiar el gasto público de maneraequitativa, tanto horizontalmente (a igual ingresomismopagodeimpuesto,independientedelafuentedeeste)comoverticalmente(esdecirdebeserprogresivo:amayoringreso,mayorpago).Comovimos,lareformatributariacreóunrégimenparcialmenteintegradodondeun65%delimpuestode27%quepagalaempresaconstituyeuncréditoparasusdueños.Esto llevaaque latasaquepagan losdividendosparatodalaescaladelimpuestoGlobalComplementarioseelevaen9,45%,generandounainequidadrespectodelosingresoslaborales. Así los ingresos laborales en el primer tramo estánexentos,encambio,unemprendedorcon ingresospordividendosaccionariossimilarespagaríaunatasade9,45%38.Asimismo,eneltope de la tabla los ingresos laborales pagan 35% y las utilidadesdistribuidas 44,45%. Nótese que al ser la tasa adicional para losretiros de 9,45% constantepara todos los tramosde la escala, sereduce la progresividad del impuesto a la renta. Esta reformatambiéngeneróuntratamientodesigualentreinversionistaslocaleseinversionistasextranjeroscontratadoaloscualesselesmantuvolatasade35%.Paracorregirestasinequidadesseproponequeelrégimengeneralúnicoseaplenamenteintegrado.Además,existeotrainequidadqueafectaaloscotizantesdeAFPs.Enefecto,aloscotizantes del sistema previsional no se les acredita para sutributación personal, o devolución de impuestos, los créditos delimpuestopagadoporlasempresasenlascualesinviertenlosfondos.Recordemosquelaspensionespaganimpuestoalarentasegúnlaescalaprogresiva, y enesemomentonoexisteun créditopor los

38Sicorrespondeautilidadesdistribuidasdeunaempresaqueestáenelrégimensemiintegrado.

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impuestosyapagadosporsusinversiones.Porlotanto,seproponeunreembolsoanuala los fondosdepensionespor loscréditosdeimpuestos que tienen derecho por las acciones quemantuvieronestosfondos.39

3.Eficiencia

Elsistematributariodebeser tambiéneficiente,estoes, recaudarminimizando las distorsiones en la economía que generan losimpuestos al afectar las decisiones de ahorrar, invertir, producir,emplear,innovar,trabajaryacumularcapitalhumano.

De acuerdo a la revisión anterior de la evidencia empírica de losefectosdelosimpuestosalaempresaenelniveldePIBycrecimientodelaeconomía,seproponereducirlatasadeimpuestocorporativaa 24% (promedio de la OECD) para incentivar la inversión, aldisminuirelimpuestosobrelasutilidadesreinvertidasyafrontarlacompetencia tributaria en un ambiente donde los países hanreducidodrásticamenteeste gravamen. Esto es fundamental paraque Chile se mantenga como país atractivo para la inversiónextranjerayparaquelasempresasmultinacionalesqueoperanenChileregistrensusutilidadesypaguensusimpuestosenChile.

Tambiénseproponeampliarlaalternativadededucircomogastoelmismoañoqueserealizalainversiónencapitalfísicoyactivosintangibles(depreciacióninstantánea).Laevidenciareportadaporel FMI (WEO 2018) y la Tax Foundation sugiere que éste es el

39Alternativamente,unaformaoperativaseríareconocerestecréditoalmomentodepensionarse,permitiendoasíunincrementoenlapensión.

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incentivomáspotenteparainducirnuevainversión40.Alnogravarselainversión,labasedelimpuestoseríaelflujodecajaneto,loquecorrespondeaun impuestoalgasto,quecomodiscutimosesmáseficientequeunoconbaseutilidades.Actualmenteelrégimen14terpermiteestetipodedescuento,perosolohasta lasempresasquevendenUF50.000anuales41.Lafórmulaseríaextenderestaopciónde depreciación instantánea a todas las empresas medianas quesegún el SII corresponde las que venden hasta UF100.000, sinlimitaciones del tipo de sociedad, sector o composición de susactivos.

4.Ajusteneutralrespectodelarecaudación

Dada la estrechez de las finanzas públicas se requiere un ajustetributario quemantenga la recaudación total constante, haciendonecesario compensar las medidas que resulten en una caída enrecaudación.

Lapropuestadereintegrar,reducirlatasacorporativayampliarlafacultaddedepreciarinstantáneamentelosactivosintangiblesyelcapital físico a todas las empresas medianas significa una menorrecaudacióndelordendeUS$1.900millones.Lamenorrecaudaciónde la reintegración depende de la distribución de utilidades quehaganlasempresas.Siconsideramoselpromediodelosaños2010-

40LaTaxFoundationsimulaelefectodeunabajaenlatasacorporativavsladepreciacióninstantánea,ambasconunareducciónigualdelarecaudaciónde0,3%delPIB.LaalternativadedepreciacióninstantánealograunincrementodelargoplazoenelPIBde3%,encambio,lareduccióndetasasolode1,5%.41Además,establececomorequisitoserempresariosindividuales,EIRL,comunidades,sociedadesdepersonasySpA;nopercibanun35%omásdesusingresosomásasociadosacuentasenparticipacióndeinversiónenderechossociales;notenganun20%omásdesusingresosprovenientesdeaccionesytampocopuedenrealizaractividadescontenidasenelartículo20Número1y2(rentasdevaloresmobiliarios).

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2014, excluyendo los años del término del boom minero queocasionaron precios del cobre anormalmente bajos, y, porconsiguiente,créditosalimpuestodeprimeracategoríayadicionalmuyreducidos,ladisminuciónenlarecaudaciónalcanzaríaaUS$750millones.Sinembargo,enelmedianoplazoestacifraseríadelordendeUS$350,debidoaquemuchasempresasutilizaronlainstanciadelimpuestosustitutivodelFUTquelespermitiópagarun32%porlasutilidades no retiradas pendientes de pagar impuesto GlobalComplementario (registradas en el FUT). Por lo tanto, en lospróximos años los retiros no pagan impuesto y no dan origen acrédito.

La disminución en un punto de la tasa de impuesto corporativasignificaunamenorrecaudacióndelordendeUS$500millones.Porlotanto,lapropuestadebajarde27%a24%llevaríaaunacaídaenlarecaudacióndeUS$1.500millones.Estamagnitudcorrespondealefectoestáticodelajuste,esdecir,sinconsiderarlosposiblesefectossobreelcrecimientoy,porconsiguiente,mayorrecaudación42.

Ampliarlaalternativadededucircomogastoeltotaldelainversiónencapitalfijoyactivosintangibleselmismoañoqueestaserealiza,a todas las empresas con ingresos por ventas hasta UF100.000(medianas2enlaclasificacióndelSII),disminuiríalarecaudaciónentornoaUS$50millones43.Noobstante, laausenciadeinformación

42MankiwyWeinzierl(2006),usandoelmodelobásicodeRamsey,encuentranqueenellargoplazo(steadystate)losefectosdinámicosdeunareducciónenlosimpuestosalcapitaldisminuyenlarecaudaciónsóloenun50%delefectoestático.43Elcálculoconsideraampliarhastaeltotaldeempresasmedianas.Porcierto,sepodríaextendermásconmayoresefectossobrelainversión.

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hace que la estimación sea poco precisa y requiera de múltiplessupuestos44.

4.1Alternativasdecompensaciónparamantenerlacargatributariaconstante

4.1.1EliminaralgunasexencionesdelIVA

ElIVAeselimpuestoprincipaldelsistematributariodesdeelpuntode vista de la recaudación del Fisco; representa un 48 % de larecaudacióntotal,alcanzandoaUS$23.171milloneselaño2017.Supoderderecaudaciónradicaenqueesunimpuestodebaseamplia,que se aplica a una tasa pareja de 19% sobre el consumo, salvoalgunas exenciones. Desde el punto de vista del crecimientoeconómico, es uno de los impuestos más eficientes, al gravar elconsumo, exceptuando los bienes de capital, en elmomento queeste se realiza y, por consiguiente, no distorsiona la decisión deahorro e inversión. En efecto, éste corresponde a un impuesto algasto, al recaer sobre el consumo, de manera independiente decuandoserealizaeste,sinafectarlasdecisionesdeahorro(consumofuturo)einversión.Encambio,unimpuestoconbaseingresocastigaelahorro(consumofuturo)algravarelingresoenprimerainstancia

44Apartirdelainformaciónagregadadeinversión(FBKF)paracadasector,seimputalainversiónatribuiblealasempresasmedianas(entreUF50.000yUF100.000)segúnsuparticipaciónenlasventastotalesdelsector.Paracomputarladiferenciaentreladepreciacióngradualylainstantáneautilizamosla“tabladevidaútildelosbienesfísicosdelactivoinmovilizado”publicadasporelSIIyvigentesapartirdelprimerodeenerodelaño2003.Paracadasector,obtenemoselpromediosimpledelavidaútildelosactivos,separadosentrescategorías:(1)maquinariayequipos,(2)edificacionesnoresidencialesy(3)activosbiológicos.Entanto,comonosecuentaconinformaciónparalascategorías(4)vivienday(5)productosdepropiedadintelectual,suponemosunavidaútiliguala20años.Alvalorestimadodemenorrecaudaciónserestalaestimacióndelinformefinancierodelareformatributariade2014deUS$28millones,yaquepermitióladepreciación“ultraacelerada”(empresasconventasentre50.000UFy100.000UFpuedendepreciarelactivoadquiridoenelequivalentea1/10delavidaútil).

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ydespuéselretornodelahorro.Unsistematributarioeficienteconbase gasto podría diseñarse con el IVA, sin embargo, sería difícilimplementartasasprogresivas.45ElIVAcomounimpuestoconbaseingresosídistorsionalasdecisionesdetrabajoversusocioyenestesentidoesmenoseficientequeunimpuestoalapropiedad.

FrecuentementesemencionaqueelIVAesunimpuestoregresivo,debidoaquelosindividuosdemenoresingresosahorranmenosy,por consiguiente, consumen una fracción mayor de su ingreso,pagando mayor IVA proporcionalmente. Sin embargo, esto escorrectosóloenunamiradaestáticadelaeconomía.Enefecto,elahorrohoyrepresentaunmayorconsumofuturoymayorpagodeIVA.Porlotanto,desdeunaperspectivaintertemporal,elIVAnoesregresivo,sinoqueesunimpuestoneutro.46

Latasade19%delIVAessimilaralpromediodelaOECD(gráfico11),aunque,adiferenciadeChiley Japón, todos lospaísesconsiderantasa reducidas, respectode la tasageneral,paraalgunosbienes47.Conrespectoalabasedelimpuesto,enlamayoríadelospaíses,aligual que Chile, no pagan IVA los servicios financieros, salud yeducación48.

45VéaseLagosyKlapp(2014)paraunanálisisdelimpuestoalgasto.ClaroyClaro(2002)proponendevolverpartedelopagadoporconceptodelIVAaloshogaresmáspobres.

46SobrelaneutralidaddelIVAverValdés(2009)yWisecarver,Daniel(1980).Elahorroseráconsumidoporlamismapersonaenelfuturooporsusherederos,elvalorpresentedelIVApagadoseráelmismo.

47EnChile,sibienlatasade19%esúnica,existensobretasasqueseaplicanalasbebidasalcohólicas,analcohólicasyalgunosbienesdelujo.48Estassonlasexencionesmásimportantesjuntoalcréditoalasconstructoras.

58

Gráfico11TasadelIVA2016(%)


Al comparar la recaudación del IVA respecto del PIB, Chile seencuentra sobre la media, pero varios países captan una mayorfraccióndelPIBatravésdelIVA(gráfico10).

0,0

5,0

10,0

15,0

20,0

25,0

30,0

Promedio19,2

59

Grafico12RecaudacióndelIVApromedio2011-2015(%delPIB)


Al igualqueen lospaísesde laOECD,Chilecontemplaexencionesparaciertosbienesyservicios.Lasprincipalesexencionessonalosserviciosdeeducación,salud,interesesfinancieros,segurosdevida,transporte pasajero, honorarios profesionales y espectáculosdeportivosyculturales.Enelcasodelosbienes,destacaelcréditoqueteníanlasempresasconstructorasiguala65%delIVA,conuntopeen225UFporvivienda49.Laúltimareformatributariade2014eliminó esta franquicia para las viviendas cuyo valor exceda lasUF2.00050. Las exenciones se justifican generalmente pormotivosredistributivos51. Las exenciones de los servicios de salud y49Conlocual,latasadelIVAsereducíaentérminosefectivosa6,65%.Lajustificaciónhasidonoencarecerlasviviendassociales.50SemantuvoeltopedelasUF225porvivienda.51Jorratt(2013)argumentaqueunmotivoparalasexencionesesreducirlaregresividaddelIVA.ComovimoselIVAesunimpuestoneutral,perolasexencionespuedengenerarno-neutralidades(Valdés2009).

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educación,encambio,sítienenjustificación,yaquecorrespondenala inversión que hacen las familias en capital humano y, porconsiguiente, dado que el IVA es un impuesto al consumo, nodebiera considerarse estas categorías. Este mismo argumentosustentaladeduccióndeIVAquehacenlasempresasdesuscomprasdebienesdecapital.Asimismo,dadoquelaprincipalinversiónquehacen las familias en capital físico es la residencial, este tipo deconstrucciónnodebieraestarafectoalIVA.Loquecorresponderíaesunatributaciónalflujodeconsumoqueentregaunaviviendaporaño; lo cual requeriría imputar un arriendo a sus dueños para suimplementación. Dada la dificultad de este proceso, se podríajustificar la eliminación del crédito al IVA de la construcción. Losproblemasdeaplicacióntambiénexplicanlaexención,comúnenlamayoríadelospaíses,delosserviciosfinancieros,aunquesiestánafectosalimpuestoalcrédito(timbresyestampillas).

El monto de las exenciones del IVA puede estimarseaproximadamente del gasto tributario que proyecta para 2017 laDirección de Presupuestos. El gasto tributario corresponde a losrecursosnorecaudadosdebidoauntratamientotributariodistintodelmarco general que determina la ley. Para 2017 la proyecciónalcanza a US$2.252 millones. De estos recursos, la exención deeducación alcanza a US$572 millones, salud US$346 millones52,créditoparalaconstruccióndeviviendaUS$537millonesyserviciosfinancierosUS$53millones.Porlotanto,manteniendolanaturalezadel IVA como un impuesto al consumo, es decir, sin eliminar lasexencionesdesaludyeducación,laeliminacióndeotrasexenciones,salvo los servicios financieros y el crédito para viviendas dehasta

52IncluyelacotizacióndeIsapres.

61

UF2.000,podríareportarrecursosanualesadicionalesalfiscoporUS$744millones.

El impuesto que afecta al sector financiero: impuesto al crédito,podría sustituirsepor la aplicacióndel IVAal sector financiero. Labasedelimpuestoseríaelspreaddelatasadecolocaciónmenoslatasadecaptación.Sibienestoreduceladistorsiónquerepresentaelactualimpuesto,larecaudacióndisminuiría,dadoquelasempresaspodrían descontar el IVA de los servicios financieros contratados.Asimismo, los bancos estaríanen condicionesde recuperar el IVApagadoporlacompradeinsumos53.

Cuadro5GastoTributariodelIVA:principalesítems2017 US$ %Gasto

IVA%PIB

Educación 572 25,4 0,19Salud 346 15,4 0,12Serviciosdiversos 447 19,8 0,15Créditovivienda 537 23,9 0,18GastoIVA 2.252 100 0,76

Fuente:DireccióndePresupuestos.InformedeFinanzasPúblicas

La recaudación del IVA no solo puede aumentar eliminandoexenciones,sinoquetambiéncontrolandosuevasión.ElSIIestimalaevasiónenUS$4.918millonespara2015;un20,3%respectodelarecaudación potencial. La evasión se estima a partir de una baseimponible teórica que comprende el consumo final de bienes yserviciosde loshogares (genera IVAquenopuedededucirse),delque se descuentan las exenciones del IVA que no generanrecaudación (bienes finales), pero debe sumarse las exenciones a53VerSerra(1998)sobrelapropuestadeIVAalsectorfinanciero.

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bienes intermedios que no dan derecho a descontar IVA y, porconsiguiente,estraspasadoalpreciodelcomprador.

SegúnlasestimacionesdelaDireccióndePresupuestos,laevasiónporfacturasfalsasrepresentabaelaño2013un20%delaevasióntotal del IVA. El uso generalizado de la factura electrónica podríaeliminar esta fuente de evasión, aumentando la recaudación enUS$984millones.54

4.1.2Incrementoenelimpuestoespecíficoaldiésel

Elimpuestoespecíficoaloscombustiblesdeusovehicularpermitecombatirlasexternalidades:congestión,contaminación,accidentesy deterioro vial y, por consiguiente, es un impuesto eficiente. Larecaudación alcanzó a US$2.493 el año 2017, pero un 80%corresponde a la gasolina. En efecto, existe una discriminacióninjustificadaafavordeldiéselcuyatasadeimpuestoes1,5UTM/m3,en cambio, el impuesto a la gasolina alcanza a 6UTM/m3. Igualarambosimpuestosen6UTM/m3permitiríaunarecaudaciónadicionalentre US$1.000 a US$1.300 millones. Esta cifra no considera elcréditode38%a80%,dependiendodelasventas,paralasempresasde transporte de carga.5556 Evidentemente, este crédito no sejustifica,dadoquegeneralamismaexternalidadqueotrosvehículos.

54Deacuerdoalmontodeevasiónde2015.5580%decréditoparalasempresasdetransportedecargaquevendenmenosdeUTM18.600alaño;50%paralasquevendenentreUTM18.600yUTM42.500yarribadeUTM42.500un38%decrédito.56Naturalmente,tantoeldiéselusadoentransportecomoenfuentesfijas(calderas)contribuyealaexternalidaddecontaminación.Sinembargo,laindustriatienelímitesdeemisionesparacombatirlacontaminación.Porlotanto,nosejustificaaplicarademásunimpuestoespecíficoqueaumenteelpreciodeesteinsumo.

63

Noobstante,demantenerseelcrédito, larecaudaciónaumentaríaentreUS$700aUS$1.100millones57.

4.1.3Incrementoenelimpuestoalaspropiedades

Las propiedades o bienes raíces constituyen inversión residencial,cuyoretornoeselflujodeserviciosqueconsumensusdueños.Enelcasodelosarrendatarios,paganunaciertarentaporestosserviciosy para los dueños que las habitan se debería imputar un ingreso.Dada la dificultad de realizar esta imputación, generalmente lainversión en propiedades no recibe elmismo trato tributario queotrasinversiones.Conrespectoalasgananciasdecapital,lareformatributariade2014,dictaminóqueseríangravables,conunaexencióndeUF8.000.

Laventaja,desdeelpuntodevistadelaeficiencia,deunimpuestoalapropiedadesunmenorimpactoenlainversiónencapitalhumanoy físico, innovación y la decisión de trabajar, respecto a otrosimpuestos. Adicionalmente, a diferencia de la alta movilidad delcapitalqueafectalabasedeotrosimpuestos, laspropiedadessoninmóviles.Porcierto,enelmedianoplazoelalzaenelimpuestoalapropiedadafectaríanegativamentelaconstruccióndeviviendas.

El impuestoa laspropiedades(contribucionessobrebienesraíces)seaplicasobreunavalúofiscalysurecaudaciónesdestinadacasitotalmenteal financiamientode losmunicipios.Elpromediode la

57NótesequelarecaudaciónnetadelimpuestoseríainferiorsiseaumentaelsubsidioalTransantiagoparadejarconstanteelpreciodelpasaje.

64

recaudaciónen lospaísesde laOECDalcanzaun1,1%delPIB,encambio,enChileasciendea0,7%delPIB58.

Gráfico13Recaudaciónimpuestoalapropiedad(%delPIB)


Laestructuradelimpuestodistingueentrepropiedadesagrícolasynoagrícolas,yasuvez,sieldestinoeshabitacionalono.Lastasasdeimpuestosonprogresivas,conuntramoexento,alcanzandounatasamarginalmáximade1,2%y1%paralaspropiedadesnoagrícolayagrícola,respectivamente.Estastasassoninferioresalpromediode1,7%delaOECD.Silatasamáximaseelevaraa1,5%paratodotipodepropiedad,manteniendo los tramosexentos, segeneraríaunamayorrecaudaciónporUS$430millones.

58Correspondealasmagnitudesde2016.

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

Luxembo

urg

Switzerland

Mexico

Austria

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public

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sSpain

Poland

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ark

Iceland

Australia

Japan

New

Zealand

Israel

Greece

Unite

dStates

France

Canada

Unite

dKingdo

m

Promedio= 1,1

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Noobstante,esteimpuestopuedesermuygravoso,dadoquerecaesobreelpatrimonioenbienesraíces,sinconsiderarlacapacidaddegenerar ingresos de su dueño. Por ejemplo, el caso de adultosmayoresque sondueñosdeunapropiedad,perono tienenotrosactivos líquidos. Con todo, un incremento en la tasa de esteimpuesto debiera aplicarse a propiedades que excedan un ciertoavalúo,porejemplo,unmillóndedólares59.

4.1.4.EliminacióndelrégimendeRentaPresunta

Elrégimentributarioderentapresuntapudojustificarseensuorigenpor la dificultad que tenían las pequeñas empresas para llevar sucontabilidad.Sinembargo,siemprefueinequitativoalfavorecersóloalossectoresagrícola,mineroytransporte.

Eldesarrollodelastecnologíasdeinformación,juntoalusomasivodelafacturaelectrónica,haceinnecesarioesterégimentributario,dadoqueinclusolaspequeñasempresaspuedenacogersealrégimensimplificado14ter.LaeliminacióndelarentapresuntapermitiríaunincrementoenlarecaudacióndeUS$88millones.60

4.1.5Alzatasadeimpuestopersonalde35%a40%

Losimpuestosalosingresospersonalesdisminuyenlaofertadetrabajo,desalientanelahorro,altributarsesobreelretornodeéste,ysuestructuraprogresivareducelainversiónencapitalhumano.Noobstante,laevidenciaquerevisamosenlasección6

59Tambiéndebieraconsiderarselarebaja(exención)delimpuestoalapropiedadparalospropietariosjubiladosquehabitansucasa.60Estaeslaestimacióndelgastotributariopara2017delaDipres.ElgastotributariocorrespondealoqueelEstadodejadeganarporesterégimenespecial.

66

concluyequesonmenosperjudicialesparalaeconomíaqueelimpuestocorporativo.

Lareformatributariade2014redujolatasamarginalmáximadelimpuestopersonalde40%a35%,peroasegurómantenerlaprogresividadalincrementarlatasadeimpuestoa44,45%alosdividendosenelrégimensemi-integrado,acostadegenerarunainequidadhorizontalenelsistematributario.Sinembargo,frentealdilemaentreprogresividadyeficienciaquetienenlosesquemastributariosconbaseingreso,adiferenciadelabasegasto,unamejoralternativaparacompensarlosajustestributarios,manteniendolaequidadhorizontal,esvolveralatasade40%;aproximadamentelamediadelaOECD.EstaalzadetasageneraríaunamayorrecaudaciónentornoaUS$350millones.

Gráfico14Tasamarginalmáximaingresospersonales

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

Latvia

Hungary

Estonia

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public

SlovakRep

ublic

Poland

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Zealand

Mexico

Chile

Switzerland

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Germ

any

Austria

Ireland

Australia

Finland

Nethe

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sIsrael

Portugal

Canada

France

Greece

Japan

Denm

ark

Swed

enPromedio40,9

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VIConclusión

Lareformatributariade2014-2016generóprofundoscambiosalsistematributariotantoenlabasecomoenlatasadeimpuestos.Laadopcióndedosregímenesgenerales,unoconbaseatribuidayotroconbasepercibida,peroparcialmenteintegrado,aumentolacomplejidaddelsistematributario,elevandoelcostodecumplirparaloscontribuyentes.Elrégimenparcialmenteintegradointrodujounainequidadhorizontal:aigualmontodeingresos,losqueprovengandeutilidadesdistribuidas(capital)paganunatasasuperiorquelosquetienensuorigeneneltrabajo.

Elincrementoenlatasadeimpuestoalaempresa,alrecaersobrelasutilidadesreinvertidas,desincentivalaacumulacióndecapital,lainnovación,laproductividadydejaalpaísenunasituacióndesmejoradarespectodelacompetenciatributaria.

Paracumplirconlosobjetivosdesimplicidad,equidadyeficiencia,nuestrosistematributariorequiereajustes.Enparticular,establecersolounrégimengeneralconbasepercibidayplenamenteintegrado,reducirlatasadeimpuestocorporativoyampliarlaalternativadededucirelgastoeninversiónelmismoañoqueserealiza(depreciacióninstantánea)aunmayornúmerodeempresas.

Dadalaestrechezdelasfinanzaspúblicasylametadereducirgradualmenteeldéficitfiscalcíclicamenteajustado,losajustestributariosdebieranserneutralesrespectodelarecaudación.

68

Paracompensarlamenorrecaudaciónseproponeincrementarlosimpuestossobrelosmalesyactividadesquegeneranexternalidadesnegativas.Entreestos,seproponeincrementarelimpuestoalpetróleodiéselparacombatirlacontaminación.Además,seconsideraeliminaralgunasexencionesalIVAcomotransporte,segurosyespectáculosculturalesydeportivos,excluyendolasquerecaensobreinversiónencapitalhumanocomosonlosgastoseneducaciónysalud,paramantenerlanaturalezadeunimpuestoalconsumodelIVA.Comoterceraalternativaproponemosvolveraunatasamarginalmáximadelimpuestopersonalde40%,vigentehastalareformade2014.Sibienesteimpuestoesmásdañinoquelosanteriores,loesmenosqueelimpuestocorporativo.

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